Eriaruanne

nr11 2017

Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou usaldusfond: hoolimata mõningatest puudustest on algus olnud lootustandev

Aruande kohta: Esimene Euroopa Komisjoni hallatav ELi usaldusfond - Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou usaldusfond - võeti kasutusele juulis 2014, et aidata ühte maailma kõige vähem arenenud riiki. Kontrollikoda hindas fondi loomise põhjendatust, juhtimist ja siiani saavutatud eesmärke. Kontrollikoda jõudis järeldusele, et hoolimata mõningatest puudustest oli fondi loomise otsus antud asjaolusid arvestades asjakohane. Usaldusfondi haldamine ei ole veel täielikku potentsiaali saavutanud kolmes aspektis: sidusrühmade vaheline koordineerimine, menetluste läbipaistvus ja kiirus ning järelevalve- ja hindamissüsteemid. Üldiselt on Bêkou usaldusfond siiani saavutanud positiivseid tulemusi. Kontrollikoja soovitused peaksid aitama parandada Bêkou usaldusfondi ja üldisemalt ELi usaldusfondide ülesehitust ja haldamist.

Käesolev väljaanne on saadaval 23 keeles ja ka järgmistes formaatides:

PDF

Sisukord
Kokkuvõte
Sissejuhatus
Auditi ulatus ja lähenemisviis
Tähelepanekud
Järeldused ja soovitused
Lisad
Komisjoni vastused
Akronüümid ja lühendid
Järelmärkused
Auditirühm
Kontakt

Kokkuvõte

Usaldusfond on ühe või mitme rahastajaga mõne konkreetse arengueesmärgi täitmiseks asutatav fond, mis luuakse sageli kriisidele (nt loodusõnnetused või konfliktid) reageerimiseks. Alates 2013. aastast on Euroopa Komisjonil olnud võimalik asutada „liidu välistegevuse usaldusfonde”, millest rahastataks hädaolukorra aegseid, hädaolukorra järgseid või temaatilisi meetmeid.

Esimene Euroopa Komisjoni hallatav ELi usaldusfond – Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou usaldusfond – võeti kasutusele juulis 2014. Fondi rahastajateks on Euroopa Liit, Prantsusmaa, Saksamaa, Madalmaad, Itaalia ja Šveits, kes on toetanud riigi kriisist väljumist ja ülesehitamist kokku 146 miljoni euroga.

III

Kesk-Aafrika Vabariik on mitukümmend aastat kannatanud kehva juhtimise, suure vaesuse ja konfliktide all. KAV on maailma üks kõige vähemarenenud ja vaesemaid riike, mis asub ÜRO Arenguprogrammi 2016. aasta inimarengu indeksis viimasel kohal.

Auditis uuriti Euroopa Komisjoni esmakogemust omaenda usaldusfondi haldamisel. Kontrollikoda uuris, kas fondi asutamine oli õigustatud, kui hästi seda hallati ja kas see on siiani oma eesmärgid täitnud.

Kontrollikoda jõudis järeldusele, et kuigi rahastamisvahendi valimiseks ei kasutatud ametlikku struktureeritud hindamist ega põhjalikku vajaduste analüüsi, oli nii Bêkou usaldusfondi loomise otsus kui ka fondi ülesehitus antud asjaolusid arvestades asjakohane.

Bêkou usaldusfondi haldamine ei ole veel täielikku potentsiaali saavutanud kolmes aspektis: Bêkou usaldusfondil on sidusrühmade vahelisele koordineerimisele vaid piiratud mõju; menetlused võiksid olla läbipaistvamad, kiiremad ja kulutõhusamad; järelevalve- ja hindamissüsteemide väljatöötamine tuleb lõpule viia.

VII

Üldiselt on Bêkou usaldusfond siiani saavutanud positiivseid tulemusi. Fond on kaasanud abi, kuigi vaid vähesel määral uusi rahastajaid, ning enamik selle projektidest on oma kavandatud väljundid saavutanud. Fondiga suurendatakse ELi nähtavust.

VIII

Kontrollikoda esitab mitmeid soovitusi, et aidata komisjonil tulevikus parandada Bêkou usaldusfondi ja üldisemalt ELi usaldusfondide ülesehitust ja haldamist. Kontrollikoda soovitab komisjonil

koostada edasised suunised rahastamisvahendi valimiseks ja vajaduste analüüsi koostamiseks, et kindlaks määrata usaldusfondide sekkumise ulatus;
parandada rahastajate vahelist koordineerimist, valikumenetlusi ja tulemuslikkuse hindamist, ning optimeerida halduskulusid.

Sissejuhatus

ELi usaldusfondid: uus arenguabi vahend

Usaldusfond on ühe või mitme rahastajaga mõne konkreetse arengueesmärgi täitmiseks asutatav fond, mida tavaliselt haldab mõni rahvusvaheline organisatsioon, nagu Maailmapank või Ühinenud Rahvaste Organisatsioon. 1990ndatel populaarseks muutunud usaldusfonde kasutatakse üha enam rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendina. Neid luuakse sageli pärast kriiside (nt loodusõnnetused või konfliktid) puhkemist.

Alates aastast 2013 on komisjoni ja muude rahastajate vahel sõlmitud kokkuleppe alusel olnud võimalik asutada „liidu välistegevuse usaldusfonde”, millest rahastataks hädaolukorra aegseid, hädaolukorra järgseid või temaatilisi meetmeid¹. Iga liidu usaldusfondi juurde luuakse nii rahastajate kui toetust mitteandvate liikmesriikide esindatuse tagamiseks nõukogu, mille eesistuja on komisjon ning mis teeb otsuseid vahendite kasutamise üle.

Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou² usaldusfond võeti riigi kriisist väljumise ja ülesehitamise toetamiseks kasutusele 2014. aasta juulis. See oli esimene neljast usaldusfondist, mida Euroopa Komisjon praegu haldab³. Neli esialgset rahastajat olid Euroopa Liit (EL), Prantsusmaa, Saksamaa ja Madalmaad; Itaalia ja Šveits hakkasid partneriteks 2015. aastal. 2016. aasta lõpus oli Bêkou usaldusfondi jaoks lubatud kokku 146 miljonit eurot, millest ca kolm neljandikku saadakse ELi eelarvest ja Euroopa Arengufondist. 2016. aasta lõpuks oli tegelikult saadud 86 miljonit eurot.

Asutamislepingu kohaselt on selle peamine eesmärk anda järjepidevat ja sihipärast abi haavatavate elanikkonnarühmade vastupanuvõime suurendamiseks ja toetada kõiki Kesk-Aafrika Vabariigi kriisist väljumise ja ülesehitamisega seotud aspekte, koordineerida tööd lühikese, keskmise pikkusega ja pika aja jooksul, ning aidata naaberriikidel kriisi tagajärgedega toime tulla⁴.

Kesk-Aafrika Vabariik: kriisis vaevlev riik

KAV on maailma üks kõige vähemarenenud ja vaesemaid riike, mis asub ÜRO Arenguprogrammi 2016. aasta inimarengu indeksis viimasel kohal. Nii on see vaatamata riigi suurtele maardlatele ja muudele ressurssidele, nagu uraanivarud, toornafta, kuld, teemandid, koobalt, puit ja hüdroenergia. KAVi rahvaarv on 4,5 miljonit ja pindala märkimisväärselt suur – 623 000 km² (ligikaudu sama suur kui Prantsusmaa ja Belgia kokku). Pärast iseseisvuse saavutamist aastal 1960 on KAV kannatanud konfliktide, halva juhtimise, suure vaesuse ja ebavõrdsuse ning erasektori investeeringute puudumise all. Enamiku KAVi elanike tulevik on hetkel ebakindel, kuna üle poole elanikkonnast vajab humanitaarabi. Ligikaudu 450 000 inimest on riigisiseselt ümber asunud ja sama arv inimesi on naaberriikidesse põgenenud.

Üleminekuvalitsus nimetati ametisse alates 2014. aastast kuni 2016. aasta alguseni pärast eelmise valitsuse kukutanud vägivallatsüklit. 2016. aasta märtsis asusid pärast demokraatlikke valimisi ametisse uus president ja valitsus. 2016. aasta oktoobris avaldasid KAVi ametivõimud ja rahastajad viieaastase riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava.

Kuni 2014. aastani oli KAVi peetud nn vaeslapse ossa jäänud riigiks⁵, kuna rahvusvahelised rahastajad toetasid seda vaid vähesel määral. Pärast seda suurenes riigile antav abi oluliselt. Riigis jätkuvad konfliktid tähendavad aga seda, et elanikkond vajab hädasti humanitaarabi⁶.

EL on üle kolmekümne aasta KAVi partner olnud ja on endiselt üks riigi peamistest arengukoostöö partneritest. Aastatel 2013–2016 andis EL riigi abistamiseks üle 500 miljoni euro⁷. EL on vastu võtnud tervikliku lähenemisviisi⁸, mis hõlmab abi andmist Bêkou usaldusfondi kaudu, traditsionaalset arenguabi, kolme ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika sõjalist missiooni ja operatsiooni, kriisile reageerimist tsiviilstruktuuride abil ja humanitaarabi.

ÜRO asutused ja Prantsusmaa omavad KAVis samuti olulist rolli. II lisas on loetletud seitse KAVis tegutsevat ÜRO usaldusfondi. Mitmed muud partnerid, nagu Aafrika Arengupank, Maailmapank ja teised ELi riigid annavad samuti riigile abi.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Käesolevas tulemusauditis uuriti Euroopa Komisjoni esmakogemust omaenda usaldusfondi kasutamisel abi andmise vahendina. Kontrollikoda uuris, kas fondi asutamine oli õigustatud, kui hästi seda hallati ja kas see on siiani oma eesmärgid täitnud.

Audit hõlmas ajavahemikku fondi loomisest 2014. aastal kuni 2016. aasta lõpuni. Kontrollikoda vaatas läbi kõik fondi 11 projekti ja nende 31 vastavat rahastamislepingut (vt I lisa). Kontrollikoda analüüsis erinevaid fondi asutamisdokumente ja projektide ülesehitust, rakendusasutuste valikumenetlusi ning projektide järelevalvet ja hindamist (vahearuanded ja välishindamise aruanded). Samuti korraldas kontrollikoda kohapealseid külastusi KAVi ja fondi kolme rahastaja peakorteritesse. See võimaldas kontrollikojal teha intervjuusid erinevate sidusrühmadega ja külastada kolme projekti.

Tähelepanekud

Kuigi nii Bêkou usaldusfondi loomise otsus kui ka ülesehitus põhinesid piiratud analüüsil, olid need antud asjaolusid arvestades asjakohased

Käesolevas aruande osas antakse lühike ülevaade Bêkou usaldusfondi loomise ajal riigis valitsenud olukorrast ja seejärel analüüsitakse fondi ülesehitust kahest vaatenurgast: usaldusfondi kui rahastamisvahendi valimise otsus ja Bêkou usaldusfondi sekkumise ulatus.

Bêkou usaldusfond loodi kiireks reageerimiseks riigi keerukale olukorrale

2014. aastal kannatas Kesk-Aafrika Vabariik 2012. aastal tipnenud suure poliitilise ja julgeolekukriisi tagajärgede all. Need põhjustasid enneolematult suure humanitaarkriisi ja majanduslanguse. 2013. aasta detsembris kuulutas ÜRO riigis välja nn kolmanda astme hädaolukorra⁹. Olukorda iseloomustasid järjepidevad¹⁰ humanitaar- ja arenguprobleemid ning nõrgad riigiasutused, kes ei suutnud elanikkonna vajadusi täita.

**Bangui M’Poko lennujaama lähedal asuvas endises sisepagulaste laagris mahajäetud lennuki kõrval jalutav laps**
© Prantsuse Punane Rist.

Kirjeldatud olukord pärssis ka oluliselt ELi abi andmist: demokraatlike valimiste tulemusel valitud valitsuse puudumine antud ajahetkel tähendas, et komisjonil ei olnud võimalik vastu võtta riiklikku soovituskava¹¹ 11. Euroopa Arengufondist (EAF) KAVile antava riikliku eraldise raames ette nähtud abi jaoks.

KAVi jaoks Bêkou usaldusfondi loomine oli seega kiire reageerimine vajadusele hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendava koordineeritud vahendi järele. Sellise abi andmise vahendi valiku põhjuseid arutati Euroopa Komisjonis 2014. aasta esimeses pooles nii poliitilisel kui tehnilisel tasandil koos paljude rahastajate ja KAVi üleminekuvalitsusega. Arutelude tulemusel saavutati üksmeel eelkõige selles, et vajatakse teistsugust vahendit abi andmiseks, mis ühendaks humanitaar- ja arenguabi ja ulatuks kaugemale abi koordineerimisest ressursside koondamise tarvis. See ühine analüüs oli Bêkou usaldusfondi asutamise aluseks.

Fond loodi väga lühikese ajaga – esialgsed arutelud algasid 2014. aasta alguses ning komisjon, Prantsusmaa, Saksamaa ja Madalmaad allkirjastasid selle asutamise lepingu 2014. aasta juulis.

Komisjon ei koostanud rahastamisvahendi valikuks ametlikku struktureeritud analüüsi

Finantsmääruses sätestatakse mitmed tingimused, mis tuleb ELi usaldusfondide loomiseks täita: a) liidu sekkumine annab lisaväärtust, st et usaldusfondi eesmärke on võimalik ELi tasandil paremini täita kui riiklikul tasandil, b) liidu usaldusfondid peavad muutma liidu poliitiliselt selgelt nähtavaks ja andma juhtimiseeliseid, (iii) usaldusfonde ei tohiks luua, kui nad vaid dubleerivad muid olemasolevaid rahastamiskanaleid või sarnaseid rahastamisvahendeid ega täienda neid.

Kõrgetasemelistel abi tõhususe foorumitel (vt 1. selgitus) võetud ELi kohustuste ning arengu ja koostöö peadirektoraadi ELi usaldusfonde käsitlevate suuniste kohaselt ei tohiks usaldusfondid standardseks rakendusvahendiks muutuda.

1. selgitus

Kõrgetasemelistel abi tõhususe foorumitel manitsetakse uute rahastamiskanalite loomisel vaoshoitusele

Abi andmise kaasajastamiseks tehtavad pidevad jõupingutused on tipnenud nelja üritusega: kõrgetasemelised abi tõhususe foorumid Roomas (2003), Pariisis (2005), Accras (2008) ja Busanis (2011). Nimetatud ürituste, millel on siiani osalenud üle 100 riigi, tulemusel on koostatud tõhusa abi põhimõtted.

Üks pärast 2008. aasta Accra foorumit võetud kohustus oli, et „rahastajad tagavad olemasolevate abi andmise kanalite kasutamise ja vajadusel tugevdamise enne, kui luuakse uued eraldi kanalid, mis võivad killustatust veelgi suurendada ja raskendada koordineerimist riiklikul tasandil”¹². Ühes ümarlauas kutsuti rahastajaid üles enne uute fondide loomist järele mõtlema ja selgelt hindama lisaväärtust¹³. 2011. aastal toimunud Busani foorumil kinnitas EL taas Accra foorumil võetud kohustust hoiduda rahastute liigsest kasutamisest¹⁴.

Nii ÜRO kui Maailmapank on paika pannud menetlused, mis põhjendavad usaldusfondi kasutamist rahastamisvahendina. Näiteks on ÜRO mitme partneriga usaldusfondi kontor, mis aitab ÜRO-l ühiseid rahastamismehhanisme hallata, avaldanud käsiraamatuid usaldusfondide loomise kohta. Käsiraamatutes soovitatakse teha teostatavuse eeluuring ja analüüsida konkreetse fondi funktsioone ja lisaväärtust¹⁵.

Komisjon on olemasolevates suunistes üksnes korranud finantsmääruses sätestatud nõudeid. Komisjon ei ole veel välja töötanud viisi nende kiireks rakendamiseks usaldusfondide ja muude rahastamisvahendite kasutamise suhteliste eeliste struktureeritud hindamisel. Kuigi komisjon korraldas mitmeid arutelusid (vt punkt 15), ei tehtud enne Bêkou usaldusfondi asutamist finantsmääruses sätestatud nõuetel põhinevat ametlikku struktureeritud analüüsi.

Ei tehtud põhjalikku vajaduste analüüsi, mis oleks näidanud, milliseid lünki Bêkou usaldusfond peaks täitma

Vajaduste analüüsimine on oluline osa arenguabi sekkumise ulatuse kavandamisel, kuna see aitab vajadused kindlaks määrata ja abi prioriseerida. Samuti aitab analüüs tagada, et uue rahastamisvahendiga ei dubleerita olemasolevaid vahendeid, ning seda võib kasutada abi kavandamise alusena, millega määratakse kindlaks rahastajatevaheline tööjaotus.

Kuigi mitmes enne Bêkou usaldusfondi loomist koostatud komisjonisiseses dokumendis tunnistati asjaolu, et KAV vajab abi, ei olnud vajaduste analüüs täielik. Analüüs ei olnud täielik, kuna ei tehtud: KAVi üldiste vajaduste hindamist, olemasolevate abivahenditega käsitletud vajaduste kokkuvõtet ning seetõttu ka abi andmises esinevate lünkade analüüsi, vajalike rahaliste ressursside hinnangut ja abi prioriseerimist.

Bêkou usaldusfondi asutamise lepingu kohaselt on selle peamine eesmärk anda järjepidevat ja sihipärast abi haavatavate elanikkonnarühmade vastupanuvõime suurendamiseks ja toetada kõiki Kesk-Aafrika Vabariigi kriisist väljumise ja ülesehitamisega seotud aspekte, koordineerida tööd lühikese, keskmise pikkusega ja pika aja jooksul, ning aidata naaberriikidel kriisi tagajärgedega toime tulla¹⁶. See on sõnastatud üldiselt. Põhjalikku vajaduste analüüsi oleks võinud kasutada eesmärkide täpsemaks sõnastamiseks (vt ka punkt 50). See oleks ka selgemini näidanud, kuidas ja miks on fondi tegevus kõnealuse eesmärgi seisukohast asjakohane, ning milliseid konkreetseid lünki ta täidab.

Komisjon on strateegilisel tasandil kindlustanud, et Bêkou usaldusfondiga ei dubleerita muid olemasolevaid rahastamiskanaleid. Aastatel 2014–2016 rahastati EAFist KAVile antud riikliku eraldisega piiratud arvul meetmeid, mis olid suunatud Bêkou usaldusfondiga mittehõlmatavatele valdkondadele, nagu haridus ja riigi tervishoiupoliitika¹⁷. Kuigi KAVis tegutseb vähemalt seitse ÜRO usaldusfondi, on neist kuue temaatiline ulatus Bêkou usaldusfondi omast selgelt erinev. Ainsaks erandiks on ÜRO Ezingo mitme partneriga usaldusfond, mis on suunatud ka KAVi stabiliseerimisele ja taastamisele. Nimetatud fond erineb aga Bêkou usaldusfondist oluliselt oma abi mahtude / tegevuse ulatuse, rahastatavate projektide liigi ja toetusesaajate poolest¹⁸.

Projektide tasandil käsitleti Bêkou usaldusfondi abil ELi varasema toetusega sarnaseid vajadusi. Mõningate projektidega jätkatakse varem muude ELi abivahenditega rahastatud projekte (vt 2. selgitus). Nendega on aga kasutusele võetud erinev lähenemisviis ja täiendavad vastupanuvõimet suurendavad tegevused. Osa muudest projektidest on innovatiivsed ja erinevad eelnevalt KAVis rahastatud projektidest. Sellekohaseks näiteks on majanduse elavdamise projekt, millega antakse väikestele kohalikele ettevõtetele mikrokrediiti.

2. selgitus

Näited Bêkou usaldusfondi projektidest, mis käsitlevad samuti ELi abiga rahastatavate projektidega sarnaseid vajadusi

Mõningad Bêkou usaldusfondi projektid on üle võtnud muude ELi abivahenditega toetatavad tegevused. Näited:

Kahele Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi (DG ECHO) ja VVOde koostööprojektile tervishoiu valdkonnas järgnesid Bêkou usaldusfondi projektid samade VVOdega. Need kaks VVOd toetasid 25 kohalikku tervishoiukeskust, et aidata neil paremat esmatasandi arstiabi pakkuda. DG ECHO, UNICEF ja ÜRO humanitaarfond on samuti ühele nimetatud VVOdest tervishoiusektori toetamiseks abi andnud;
2014. aastal rahastati ELi stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahendiga töömahukaid töid (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) Bangui 3. ja 5. linnaosas, mis olid sarnased Bêkou usaldusfondist rahastatava linnapiirkondade korrastamisprojektiga. Nimetatud lähenemisviis hõlmab kohalike elanike palkamist linnapiirkondade lihtsamate korrastamistööde jaoks. Eesmärk on taastada taristu ning samaaegselt luua sissetulek kõige haavatavamate elanikkonnarühmade jaoks;
üks toiduga kindlustatuse projekt käivitati 2014. aastal 10. EAFi raames, kuid hiljem see tühistati. Sellega kavatseti rahastada ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni korraldatavaid kogukonna vastupanuvõime suurendamise (caisses de resilience) kavasid, edendada kogukondadevahelist dialoogi rändrahvaste karjateede läheduses ja parandada Bangui piirkonnas toiduga kindlustatust (sarnaselt Bêkou usaldusfondist rahastatavale toiduga kindlustatuse projektile). Nimetatud organisatsiooni ja VVOdega ELi arengukoostöö rahastamisvahendi raames alates 2014. aastast sõlmitud viis lepingut olid seotud sarnaste tegevustega (karjakasvatajate toetamine, kogukondadevaheline dialoog, toiduga kindlustatus);
üks Bêkou usaldusfondi projekt oli suunatud loomade ökosüsteemide kaitsmisele KAVi kirde- ja kaguosas. Projektile eelnes üks 10. EAFi projekt, mille raames oli ellu viidud sarnast tegevust riigi kirdeosas.

Rahastajad ja arengumaad peavad rahastajatevahelist partnerlust ebakindluse ja kriisi kontekstis oluliseks¹⁹. Enne riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava avaldamist 2016. aasta oktoobris ei olnud KAVi rahastajatevahelist strateegilist raamistikku veel loodud. Riigi ülesehitamise kaval põhinevate sekkumiste abil on võimalik 2017. aasta jooksul selgem tööjaotus kindlaks määrata (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava aastateks 2017–2021: tulevase tööjaotuse alus

KAVi valitsus koostas ELi, ÜRO ja Maailmapanga Grupi toetusel uue riikliku strateegia ehk nn riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava aastateks 2017–2021, mis avaldati 2016. aasta oktoobris. Selles esitatakse kolm prioriteetset sammast: i) saavutada rahu, julgeolek ja leppimine, ii) tugevdada ühiskondlikku lepet valitsuse ja kodanike vahel, iii) hõlbustada majanduse ja tootmissektori taastamist²⁰. Kava on jagatud 11 strateegiliseks eesmärgiks, mille elluviimiseks vajatakse kokku hinnanguliselt 3,2 miljardit USA dollarit²¹.

Bêkou usaldusfondist on võimalik rahastada riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava kõigi kolme samba tegevust. Nagu mainitud punktis 14, pärssis fondi loomisel EAFi abi andmist KAVi riikliku soovituskava puudumine. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat koostab hetkel 11. EAFi raames riiklikku soovituskava. Riikliku soovituskava kogumaht on 382 miljonit eurot, millest 208 miljonit eurot on uued rahalised vahendid. Kava võib samuti sisaldada kõigi kolme samba sekkumisi. Üks osa riikliku soovituskava rahalistest vahenditest kantakse Bêkou usaldusfondi. 31 KAVi rahastajat kavatsevad rahastada vähemalt ühte riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava sammast. 2017. aasta märtsi seisuga ei olnud selle kava elluviimiseks Bêkou usaldusfondi, muude ELi vahendite ja teiste rahastajate vahelist tööjaotust konkreetselt paika pandud.

Bêkou usaldusfondi haldamine ei ole veel täielikku potentsiaali saavutanud

Kontrollikoda uuris Bêkou usaldusfondi haldamist kolmest aspektist: teiste rahastajate ja KAVi ametkondade vaheline koordineerimine, fondi menetluste läbipaistvus ja pikkus ning abi andmise kulutõhusus, ning fondi järelevalve- ja hindamismehhanismid.

Bêkou usaldusfondil oli sidusrühmade vahelisele koordineerimisele vaid piiratud mõju

Kogemus on näidanud, et hädaolukorras või sellele järgneval ajal võib kohalike ametiasutuste nõrkus koos rahastajate arvu äkilise suurenemisega põhjustada selle, et rahvusvahelise üldsuse reageerimine on korrapäratu ja katkendlik. See takistab riigi ülesehitamisele tõhusalt ja jätkusuutlikult kaasa aitamast. ELi usaldusfondid on loodud spetsiaalselt sellisteks olukordadeks. Usaldusfondidega on võimalik leida sobiv lahendus, kuna need eeldavad ELi ja fondi rahastajate poolset kollektiivset tegevust²².

Arvestades rahastajate ja protsessis osalejate paljusust KAVis, on koordineerimine oluline. Usaldusfondid võivad olla ka kasulikuks platvormiks fondist sõltumatult rahastatavate projektide koordineerimise parandamiseks. See kehtib põhiliselt fondi rahastajate vahelise koordineerimise kohta, kuid potentsiaalselt ka laiema koordineerimise suhtes teiste rahastajatega. Bêkou usaldusfond pidi olema koordineerimismehhanism, mis võimaldab rahvusvahelisel üldsusel anda oma koordineeritud panus KAVi stabiliseerimisse²³. Bêkou usaldusfondi puhul oli kavas „minna kaugemale pelgalt liikmesriikide vahelisest koordineerimisest ja luua üks tõeline ühisorganisatsioon”²⁴, ning sel eesmärgil sooviti koondada nii ressursid kui projektide ja ühismissioonide analüüsimise, kindlaksmääramise ja elluviimise suutlikkus, luua spetsiaalne üksus rahastajate koordineerimiseks ja partneritega suhtlemiseks, ning ühised temaatilised töörühmad.

Puuduvad tõendid sellest, et Bêkou usaldusfondiga oleks kas kohe pärast selle loomist või sekkumisperioodil aidatud KAVis rahastajate tegevust konsolideerida nii, nagu kirjeldatud punktis 29 (vt 4. selgitus). Rahastajate fondiväline tegevus on olnud samal tasemel alates 2014. aastast või mõnel juhul isegi suurenenud (muude rahastajate kaasatuse kohta vt ka punktid 55–61). Fondi juhtkonna sõnul on abivahendite ja eri poolte killustatus KAVis oluline probleem.

4. selgitus

Osa rahastajatest on oma fondivälist tegevust alates 2014. aastast suurendanud

Saksamaa suurendab oma kahepoolset tegevust KAVis. 2016. aastal valis majanduskoostöö- ja arenguministeerium KAVi üheks oma kahepoolsetest partnerriikidest. Saksamaa arengupank Kreditanstalt für Wiederaufbau käivitas hiljuti ühe tervishoiuprojekti summas 11 miljonit eurot.

2016. aasta oktoobris avas Itaalia oma arengukoostöö kontori Banguis.

DG DEVCO jätkab riikliku soovituskava alusel EAFi abi andmist.

Lisaks Bêkou usaldusfondi rahastajatele kavatseb Maailmapank samuti KAVi jaoks oma usaldusfondi luua.

2016. aasta lõpuks arenguabi koordineerimismehhanismid KAVis veel ei toiminud. ÜRO organisatsioonide ja rahvusvaheliste VVOde eestvedamisel toimiv humanitaarabi klastrisüsteem on suunatud humanitaarabi andmisele. KAVi üleminekuvalitsus oli 2014. aastal loonud asjaomased arenguabi koordineerimisstruktuurid, kuid neid ei võetud kasutusele. KAVi ametkonnad ja rahastajad loovad praegu rahvusvahelist raamistikku arenguabi andmiseks 2016. aasta oktoobris vastu võetud riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava raames²⁵. Nimetatud raamistik sisaldab abi koordineerimismehhanismi, millega antakse otsuste tegemine ÜRO Ezingo usaldusfondile ja Maailmapanga võimalikule tulevasele usaldusfondile, ning Bêkou usaldusfondile jääb vaid nõustajaroll.

Bêkou usaldusfondil ei ole kindlaksmääratud menetlusi, mis tagaksid selle projektide süstemaatilise koordineerimise fondi muude rahastajate projektidega. Fond kasutas koordineerimismehhanismide loomiseks enda juhtimisstruktuure (usaldusfondi nõukogu ja tegevuskomitee). Kuigi komitee üheks ülesandeks on projektide vastuvõtmine, ei viinud ta läbi arutelusid Bêkou usaldusfondi rahastajate poolt rahastatavate muude projektide koordineerimiseks. Programmitöö dokumentide koostamisel ei kasutata süstemaatiliselt teiste sama valdkonna projektide täielikku ülevaadet.

Isegi ilma ametlike mehhanismideta tagas Bêkou usaldusfondi esindaja Banguis hea tava loomisega projektipõhiselt mõningase koordineerimise (vt 5. selgitus). Bêkou usaldusfondi puhul on aga veel arenguruumi, et muuta koordineerimine süstemaatilisemaks nii selle rahastajate vahel kui ka potentsiaalselt selle väliselt (ehk rahvusvahelise üldsusega).

5. selgitus

Kolm hea tava näidet projektide rahastajatepoolsest koordineerimisest

Bêkou usaldusfondist rahastatud majanduse elavdamise projekti ja ühe ELi liikmesriigi arenguagentuuri rahastatud kahe projekti vahel loodi koostoime. Kuigi projekti kavandamisetapis oli koordineerimist vähe, tehti seda pärast projekti käivitamist 2016. aastal. Agentuuri, Bêkou usaldusfondi Bangui esindaja ja rakendusasutuste vahel korraldati mitmeid kohtumisi, et arutada koostoime loomise võimalusi kõnealuse kolme projekti vahel.

2016. aasta oktoobris tõi Bêkou usaldusfondi Bangui esindaja toiduga kindlustatuse töötoas kokku rahastajad ja KAVi ametkonnad. Selle töötoa tulemusel avaldas Bêkou usaldusfond osalemiskutse, milles võeti arvesse nende arutelude tulemusi.

Tehnilist abi rahastati tervishoiuprojekti raames, et igakuiste kohtumiste abil koordineerida kuut KAVi tervishoiuasutustes tegutsevat VVOd. Kuigi esialgselt seda kavas ei olnud, on koordineerimine ajuti hõlmanud ka muid osalejaid peale Bêkou usaldusfondiga seotute, mis on aidanud märgata potentsiaalset dubleerimist teiste rahastajatega. Selle tulemusel on VVOd ka oma töömeetodeid ühtlustanud.

**Toiduga kindlustatuse projekt on suunatud toiduga ja toitumisalase kindlustatuse kestlikule arengule.**
© Prantsuse Punane Rist.

On mõningaid tõendeid sellest, et Bêkou usaldusfondi tegevus on KAVi ametkondadega kooskõlastatud (vt 5. selgituses toodud näide). KAVi valitsus kavatseb fondi juhtimises oma rolli edaspidi suurendada, osaledes järjepidevamalt fondi projektide kavandamises, elluviimises ja järelevalves.

Menetlused võiksid olla läbipaistvamad, kiiremad ja kulutõhusamad

Finantsmääruses²⁶ sätestatakse, et usaldusfonde rakendatakse kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega. Asutamislepingus sätestatakse paindlike menetluste kasutus, mis tagaksid, et Bêkou usaldusfond on reageerimisvõimeline ja abi oleks võimalik kiiresti organiseerida. Samuti sätestatakse finantsmääruses, et kuni 5 % usaldusfondi koondatud summast võib kasutada selle halduskulude katteks. Kontrollikoda hindas valikumenetluste läbipaistvust ja kiirust ning Bêkou usaldusfondi kulutõhusust võrreldes muude rahastamiskanalitega.

Valikumenetluste läbipaistvus

Bêkou usaldusfondi poolt projekte ellu viivate rakendusasutuste valimiseks kasutatavaid menetlusi ei ole ELi usaldusfondide suunistes ametlikult paika pandud. Kasutatud menetlused põhinesid dokumendis „Hanked ja toetused Euroopa Liidu välistegevuse jaoks – praktilised suunised”²⁷ kirjeldatud menetlustel ning olid ka mõningad erandid.

Lisaks mõningatele teenuslepingutele on Bêkou usaldusfond projektide rakendusasutuste valimiseks kasutanud kolme eri meetodit: nelja delegeeritud koostöölepingut, kümmet otselepingut ja kahtteist lepingut, mis sõlmiti piiratud osalemiskutse tulemusel²⁸. Kõigi meetodite kirjeldused koos nende eeliste ja puudustega on toodud tabelis 1.

Tabel 1

Bêkou usaldusfondi lepingute sõlmimise puhul kasutatavate valikumenetluste määratlus ning nende peamised eelised ja puudused
Tüüp	Delegeeritud koostöölepingud	Otselepingud	Bêkou usaldusfondi lepingud, mis sõlmiti piiratud osalemiskutse tulemusel
Määratlus	Komisjon usaldab vahendite haldamise mõne liikmesriigi delegeeritud asutusele (või kolmandast riigist pärit rahastajale).	Asutus valitakse ilma konkurentsita.	Ettepanek palutakse ette valmistada kindlaksmääratud arvul asutustel.
Eelised	Kiirmenetlus Palju ekspertteadmisi saadaval	Kiirmenetlus Palju ekspertteadmisi saadaval	Läbipaistvam kui teised kaks menetlust Suunatud valdkonna tuntud ekspertidele
Puudused	Avalikustamise puudumise tõttu piiratud läbipaistvus Täiendavad haldusmenetlused Võimalikud huvide konfliktid	Avalikustamise puudumise tõttu piiratud läbipaistvus Piirab uuemate organisatsioonide juurdepääsu rahastamisele	Piirab uuemate organisatsioonide juurdepääsu rahastamisele

Allikas: Hanked ja toetused Euroopa Liidu välistegevuse jaoks – praktilised suunised.

Bêkou usaldusfondi tegelikke valikumenetlusi ja praktiliste suunistega võimaldatud paindlikkuse ulatust ei ole kindlaks määratud. Seetõttu ei olnud rakendusasutuste valik täielikult läbipaistev.

Delegeeritud koostöölepingute kasutamist mainitakse asutamislepingu 10. punktis, mille kohaselt tuleb neid lepinguid eelistada juhtudel, kui need on fondidest rahastatavate tegevuste maksumuse, tõhususe ja Euroopa nähtavuse seisukohast asjakohane lahendus. Kuigi valitud organisatsioonid olid kõnealuste valdkondade eksperdid, ei koostatud nende kasutamist põhjendavaid dokumente, eriti heakskiitmise etapis. Lisaks võivad tekkida huvide konfliktid, kuna osa neist asutustest kuulub ka fondi tegevuskomiteesse, mis valib projekte ja sellega seoses ka rakendusasutusi²⁹.

Viis otselepingut olid varasema töö teised etapid. Ülejäänud otselepingud sõlmiti pärast KAVis juba tegutsevate organisatsioonide ja nende vastava suutlikkuse kontrollimist. Selline teguviis on mõistetav, arvestades kohapealseid keerulisi tingimusi lepingute sõlmimise ajal. Kontrollikoda leidis aga ühe konkreetse juhtumi, mille puhul oleks võinud kasutada suuremat konkurentsi nõudvat hankemenetlust, kuna mitu asutust olid võimelised seda tegevust ellu viima³⁰.

Iga piiratud osalemiskutse puhul kohaldati spetsiaalset menetlust, mille osa elemente pärines küll praktilistest suunistest, kuid millega kohaldati erinevates etappides paindlikumaid menetlusi. Selle tagajärjel jääb selgusetuks, kuidas rakendusasutused valiti.

Valikumenetluste kiirus

Võrreldes teiste komisjonis rakendatavate traditsioonilisemate lähenemisviisidega on Bêkou usaldusfondile kehtivate paindlikkustingimuste abil võimalik aega säästa. Fondi ülesehitus ja otsustusprotsess ning asjaolu, et see on vaid vähest aega eksisteerinud, piiravad võimalusi selle võrdlemiseks muu ELi abi puhul kehtivate menetlustega. Sellegipoolest leidis kontrollikoda mõningaid juhtumeid, kus rakendusasutuste valikul oleks olnud võimalik aega säästa.

Bêkou usaldusfond oleks võinud näiteks valikumenetluste puhul täiendavalt aega säästa siis, kui asutustega projekti sisu arutati. Kõigi kolme kasutatud menetluse puhul oleks olnud võimalik vähendada arutelude kestust ja arvu. 26 lepingust 14 puhul arutati projekti sisu üle 100 päeva. Aruteludeks kulus keskmiselt 148 päeva – maksimaalselt 503 päeva³¹ ja minimaalselt 18³². Kuigi pärast piiratud osalemiskutsete avaldamist toimunud arutelud kestsid keskmiselt vaid 50 päeva, oli delegeeritud koostöölepingute ja otselepingute arutelude keskmine pikkus vastavalt 197 ja 245 päeva. Kui arutelud oleksid teistmoodi toimunud, oleks lepingute sõlmimine võinud toimuda kiiremini. Näiteks võtsid erinevad komisjoni töötajad mõningad küsimused uuesti arutelu alla, mis suurendas pooltevahelise suhtluse mahtu. Kui komisjoni töötajad oleksid enne seda omavahel rohkem suhelnud, oleks arutelude pikkus võinud lühem olla.

Viiel juhul pidi pikkade arutelude tagajärjel kulusid isegi tagasiulatuvalt heaks kiitma³³. See avaldas projektide elluviimise varajases etapis negatiivset mõju, kuna allkirjastatud lepingu puudumise tõttu ei olnud rakendusasutustel õiguslikku kindlust.

Abi andmise kulutõhusus

ÜRO organisatsioonid, Maailmapank ja Aafrika Arengupank võtavad usaldusfondide haldamise eest erinevaid tasusid. Ükski neist ei paku madalamat määra kui 5 %, nagu Bêkou usaldusfondi puhul ette nähtud³⁴. EAFi ja ELi üldeelarve raames antava muu ELi välisabi puhul võetakse ka rohkem kui 5 % suurust tasu.

Bêkou usaldusfondi halduskulud ei hõlma juhataja palka ja back-office’i kulusid. See tähendab, et fondi haldamise kogukulud on fondi raamatupidamisarvestuses näidatud kuludest suuremad. Bêkou usaldusfondi haldamise täielikku maksumust ei ole arvutatud. Komisjoni siseaudit on nende probleemide olemasolu kinnitanud.

Mis tahes arenguabi andmisel on abi andmise kogumaksumus suurem kui lihtsalt haldustasu. Lisaks Bêkou usaldusfondi tasule kohaldavad lepingulised rahvusvahelised organisatsioonid ja VVOd veel oma tasusid. Tavaliselt on nimetatud tasu protsent lepingulisest väärtusest, mille maksimaalne suurus on 7 %. Eelmainitud organisatsioonidel on aga õigus lepingu elluviimiseks vajalikke ülesandeid teistele organisatsioonidele edasi delegeerida, millega lisandub veel täiendavaid halduskulusid. Eriti kulukad on delegeeritud koostöölepingud, kuna need loovad automaatselt juurde ühe halduskulude lisakihi (vt tabel 1). Sellist liiki rahastamise eeliseid tuleks alati lisanduvate kuludega võrrelda.

Asutamislepingu punktis 3.8 nähakse ette, et kõigi Bêkou usaldusfondi töötajate töökoht saab olema Banguis. Praegu asub vaid üks fondi esindaja Banguis ning seitse asusid 2016. aastal Brüsselis. ELi delegatsioonis töötavate välisriikide kodanike arv on praeguse julgeolekuolukorra tõttu piiratud. Seda arvu kavatsetakse suurendada, kui olukord KAVis paraneb. Hetkel ei ole veel tehtud arvutusi, mis näitaksid, kas kõigi töötajate üleviimine KAVi on võimalik saavutada 5 % piires (vt punkt 36)³⁵.

Järelevalve- ja hindamissüsteemide väljatöötamine tuleb lõpule viia

Järelevalve- ja hindamissüsteemid on fondi tulemuslikkuse hindamisel ja vajaduse korral parandusmeetmete võtmisel olulised. Kuna Bêkou usaldusfond on esimene Euroopa Komisjoni hallatav ELi usaldusfond, võib sellest saada väärtuslikke kogemusi sarnase abivahendi kasutamiseks tulevikus.

Bêkou usaldusfondil puudub fondi tasandil tulemuslikkuse mõõtmise raamistik, kuna fond ei ole oma üldeesmärgi tarbeks loonud terviklikku tulemuste ahelat, milles kehtestataks kavandatavad tulemused (väljundid, tulemused, mõju) koos vastavate näitajatega³⁶. Näiteks viidatakse asutamislepingus ja muudes dokumentides fondiga saavutatavatele elementidele (tugevdada vastupidavust, parandada koordineerimist, kiirendada abi andmist, kaasata piisav hulk rahalisi vahendeid, pakkuda poliitilist nähtavust), kuid neid ei ole SMART-eesmärkideks muudetud³⁷.

2016. aasta lõpuks ei olnud paika pandud süstemaatilist menetlust Bêkou usaldusfondiga saadud kogemuste fikseerimiseks. See oleks aidanud komisjonil parandada usaldusfondide ülesehitust ja haldamist. Sellegipoolest on võetud mitmeid meetmeid, mis on kogemuste kogumise seisukohast asjakohased. Nimetatud meetmed hõlmavad Bêkou usaldusfondi kohta artiklite avaldamist, konverentside, töötubade ja eelkõige ELi usaldusfondide esindajatega kohtumiste korraldamist ning esitluste tegemist.

Projektide tasandil on eesmärgid, tulemused ja tegevused kindlaks määratud. Üheteistkümnest projektist kahel ei ole siiski näitajaid, ning kaheksa näitajad on ebamäärased või neil puuduvad sihtväärtused. Sarnaseid probleeme täheldati lepingute tasandil: mõningad eesmärgid vastavad ainult osaliselt SMART-kriteeriumidele ja näitajad on kohati ebaselged või neil puuduvad vastavad sihtväärtused (üksikasjade kohta vt III lisa).

Hoolimata keerulistest tingimustest on Bêkou usaldusfond siiani üldiselt saavutanud positiivseid tulemusi

Kontrollikoda uuris fondi saavutusi kolmest vaatenurgast: fondiga kaasatud abi, selle projektidega saavutatud väljundid ja sellega loodud ELi nähtavus. Need on mõningad Bêkou usaldusfondi puhul oodatavad eelised.

Bêkou usaldusfondiga on küll abi kaasatud, kuid uusi rahastajaid on lisandunud vähe

Bêkou usaldusfondi puhul eeldati, et see julgustab uusi rahastajaid KAVile abi andma ja lisavahendeid koguma. Kuni 2012–2013 aasta kriisini oli KAVi peetud nn vaeslapse ossa jäänud riigiks, millele antav abi oli ca 250 miljonit USA dollarit aastas (vt joonis 1). 2014. aastal oli abisumma suurim, ulatudes 610 miljoni USA dollarini³⁸.

Joonis 1

KAV-ile aastatel 2006–2015 antud abi kokku (miljonites USA dollarites)

Riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava elluviimiseks antavat arenguabi vajatakse viie aasta jooksul (2017–2021) ca 3,2 miljardit USA dollarit. 2016. aasta novembris toimunud rahastajate konverentsil koguti KAVile üle 2 miljardi USA dollari arenguabi, mis katab olulise osa nendest vajadustest.

Bêkou usaldusfondiga on abi kaasatud ning 2016. aasta lõpus oli lubatud summa kokku 146 miljonit eurot (vt joonis 2). See summa on suurem kui Ezingo usaldusfondiga kaasatud vahendid (25 miljonit eurot) (vt II lisa) ja võrreldav 11. EAFi raames eraldatava kahepoolse abiga (eeldatavalt 208 miljonit eurot)³⁹.

ET-CH01-PH25-1 — Joonis 2

Bêkou usaldusfondile lubatud summad (eurodes)

Kolm neljandikku fondi rahalistest vahenditest saadakse ELi eelarvest ja EAFist. Üle kolmandiku sellest osast on täiendav abi KAVile, mida antakse lisaks eelnevalt riigile ELi rahastamiskanalite kaudu lubatud abile.

Prantsusmaa, Saksamaa, Itaalia, Madalmaad ja Šveits olid juba enne Bêkou usaldusfondi loomist KAVile abi andnud, kuid enne 2014. aastat olid abisummad suhteliselt väikesed. Pärast 2014. aastat anti abi nii fondi kui muude rahastamiskanalite kaudu (vt 4. selgitus täpsemate üksikasjade saamiseks rahastajate tegevuse kohta KAVis).

Euroopa Parlament on kahel korral kutsunud liikmesriike üles suurendama makseid Bêkou usaldusfondi. 2014. aasta EAFi eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse ajal 2016. aastal kutsus parlament liikmesriike üles andma fondi täieliku toimimise tagamiseks suurem panus⁴⁰.

Osa liikmesriikidest jätkab ÜRO usaldusfondide toetamist, nagu nad olid teinud juba enne Bêkou usaldusfondi loomist (vt II lisa). Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks loodud ÜRO humanitaarfondil on üksteist rahastajat, sh Belgia, Taani, Saksamaa, Iirimaa, Luksemburg, Madalmaad, Rootsi, Šveits ja Ühendkuningriik. Prantsusmaa ja Madalmaad panustavad samuti ÜRO Ezingo usaldusfondi.

Enamik projektidest on oma kavandatud väljundid keerulises kontekstis saavutanud

Üheteistkümne projektiga seotud 31 lepingust 20 elluviimine oli piisavalt edenenud selleks, et kontrollikoda saaks vähemalt osaliselt nende tulemuslikkust hinnata. Kuigi hindamine oli mõningal määral piiratud⁴¹, leiab kontrollikoda, et enamik projektidest on oma kavandatud väljundid saavutanud.

Kolm lepingut (kaks uuringut ja üks tehnilise abi leping) on oma kavandatud väljundid täiel määral saavutanud. Üheteistkümne projekti puhul on enamik väljunditest saavutatud (vt näidet 6. selgituses). Kuus töösolevat lepingut ei olnud veel 2016. aasta lõpuks oma väljundeid saavutanud ning on oht, et neid ei saavutata ka projekti lõpuks (täpsema teabe saamiseks vt punkt 65). III lisas on toodud iga lepingu üksikasjalikum hinnang.

6. selgitus

Näide väljunditest: tervishoiuprojekt

Bêkou usaldusfondist said toetust kuus VVOd, et aidata 80-l KAVi tervishoiuasutusel pakkuda kohalikule elanikkonnale paremaid esmatasandi arstiabi.

Toetuste tulemusel toimus ligikaudu 2 miljonit meditsiinilist konsultatsiooni. VVOd ületasid kehtestatud eesmärke mitme näitaja puhul, nagu konsultatsioonide arv, sünnitusabi andmise kordade arv ja külastatud naiste arv. Kõnealustes asutustes pakuti lastele, rasedatele ja imetavatele naistele ning eluohtlikes hädaolukordades olevatele inimestele tasuta tervishoiuteenust, ravimeid ja laboratoorseid uuringuid.

Tervishoiuasutuse tasandil kavandatud tegevusi, nagu renoveerimistööd, töötajate koolitamine, hädavajalike ravimite ja laboriseadmetega varustamine, piirkonna koordineerimis- ja seiretegevused viidi ellu ajakava kohaselt või minimaalse viivitusega. Näiteks renoveeriti kaheksast Brias asuvast tervishoiuasutusest kuus ning Vakagas renoveeriti ja varustati seadmetega seitse tervishoiuasutust.

**Riigi erinevates tervishoiuasutustes tervishoiuprojekti abil arstiteenuste pakkumine.**
© Prantsuse Punane Rist.

Juhtudele, mil eesmärke ei täidetud, avaldasid mõju mitmed sise- ja välistegurid, millest kõige olulisem oli projektide elluviimisel valitsenud problemaatiline julgeolekuolukord (vt III lisa).

Ehkki paljud reaalsed väljundid on saavutatud, läheb pikaajalise mõjuga tulemuste saavutamiseks tavaliselt rohkem aega. Näiteks olid toiduga kindlustatuse projekti kariloomade vaktsineerimiskampaaniad edukad, kuid konfliktide ennetamist ja rändrahvaste karjateede ümbersuunamist peab jätkama võib-olla kogu teise etapi vältel. Tervishoiuprojekti puhul oli kuue VVO poolse tervishoiuteenuste pakkumise esimene etapp küll edukas, ning ka riikliku farmaatsiatoodete hankeameti reformimise uuring koostati kavakohaselt, kuid riikliku tervishoiusüsteemi reformimiseks vajatakse rohkem aega.

*Paillottes’id* on traditsioonilised õlgonnid, mida kogukonnad kesksete kogunemiskohtadena kasutavad
© Prantsuse Punane Rist.

Fondiga suurendatakse ELi nähtavust

Bêkou usaldusfondiga loodeti suurendada ELi nähtavust nii projektitasandil ellu viidud tegevuste kui fonditasandil saavutatava poliitilise nähtavuse abil.

Projektipartnerid korraldasid mitmeid tegevusi kohapeal. See hõlmas reklaammaterjale, dokumentaalfilme ja akadeemilisi kirjutisi ning tegevuste tulemuste kohta üleriigiliste töötubade, tseremooniate ja koolituskursuste, raadiosaadete, ajakirjanike külastuste jne korraldamist vastavalt nende nähtavuse suurendamise kavadele.

Fondi raames tervikuna viidi ellu üle 30 nähtavuse suurendamise tegevuse, mille maksumus oli ca 191 000 eurot. Bêkou usaldusfondi 2015. aasta tegevusaruanne sisaldab nähtavuse suurendamise tegevust käsitlevat jagu ja selles esitatakse peamised teabeedastuse eesmärgid, üldsusele korraldatud üritused, projektid, „capacity4dev” veebisait⁴² ja teabematerjalid.

ELi nähtavuse suurendamiseks korraldati mitmeid konverentse (vt 7. selgituses toodud näiteid). 2016. aasta novembris Brüsselis korraldatud konverentsil osales üle 80 riigi tervest maailmast ning ÜRO, Maailmapanga ja muude organisatsioonide kõrgetasemelised esindajad. Konverentsi tulemusel koguti 2 miljardit eurot.

7. selgitus

Bêkou usaldusfond korraldas mitmeid üritusi

Bêkou usaldusfondi meeskond korraldas mitmeid töötubasid, konverentse, koostas väljaandeid ja pressiteateid nii Banguis kui Brüsselis, ja seda kõike kajastati põhjalikult ka meedias.

Näiteks osales 2016. aasta juunis Banguis korraldatud töötoas „Majanduse vastupanuvõime ja elavnemine – tee arengu suunas” üle 200 osaleja riiklikest ametiasutustest, kodanikuühiskonna organisatsioonidest, rahastajate hulgast, ÜRO asutustest, rahvusvahelistest VVOdest ja meediast, ning selles anti ülevaade KAVi olukorrast, probleemidest ja elanikkonna vajadustest. Töötoa tulemusel koostati kaksteist soovitust KAVi valitsusele, projektipartneritele ja riigis tegutsevatele rahastajatele.

Veel üheks näiteks on KAVi teemal 2015. aasta mais Brüsselis korraldatud kõrgetasemeline rahvusvaheline konverents, millel osales üle 300 inimese, sh KAVi president, ministrid, Euroopa Parlamendi liikmed, ÜRO esindajad ja VVOd. Konverentsi tulemusel võeti riigi abistamiseks uusi finantskohustusi ja saadi Bêkou usaldusfondile juurde kaks uut rahastajat – Itaalia ja Šveits.

Järeldused ja soovitused

Bêkou usaldusfond loodi riigi jaoks keerukas olukorras, mida iseloomustasid humanitaar- ja arenguprobleemid ning nõrgad riigiasutused, kes ei suutnud elanikkonna vajadusi täita. Kuigi kontrollikoda usub, et fondi ülesehitust ja haldamist oleks selle täieliku potentsiaali realiseerimiseks võimalik täiustada vastavalt allpool antud soovitustele, leiab ta, et fondi asutamine oli asjakohane ning et sellel on mõningaid tulemusi.

Bêkou usaldusfondi loomine

Bêkou usaldusfond loodi väga lühikese ajaga. Kuigi finantsmääruses nähakse usaldusfondi loomiseks ette teatavad tingimused, ei ole komisjon neist veel moodustanud analüütilist raamistikku, mis võimaldaks teha usaldusfondide ja muude rahastamisvahendite kasutamise suhteliste eeliste ametlikku struktureeritud hindamist (vt punktid 13–20).

Bêkou usaldusfondi sekkumise ulatus ei põhine põhjalikul vajaduste analüüsil. Selline analüüs oleks selgemini näidanud, kuidas ja miks on fondi tegevused selle eesmärkide seisukohast asjakohased, ning milliseid konkreetseid lünki ta täidab (vt punktid 21–27).

1. soovitus: koostada edasised suunised rahastamisvahendi valimiseks ja vajaduste analüüsi koostamiseks, et kindlaks määrata usaldusfondide sekkumise ulatus

Komisjon peaks täiustama oma ELi usaldusfondide suuniseid järgmiselt:

looma analüütilise raamistiku, mis sisaldaks suunavaid põhimõtteid usaldusfondide ja muude rahastamisvahendite kasutamise suhteliste eeliste struktureeritud ja täpse hindamise tegemiseks;
võtma kasutusele vajaduste analüüsi tegemise metoodika, mis võimaldaks näidata, et loodava usaldusfondi sekkumise ulatus on nõuetekohane ning osutaks konkreetsetele lünkadele, mida see täidab.

Suunised tuleks koostada nii, et need ei pikendaks asjatult usaldusfondide loomise protsessi ega piiraks nende paindlikkust.

Ajakava: oktoober 2018

Bêkou usaldusfondi haldamine

Bêkou usaldusfond avaldas vaid piiratud mõju sidusrühmade vahelisele koordineerimisele, ja seda nii fondi rahastajate vahel kui ka rahvusvahelise üldsusega. Isegi ilma ametlike mehhanismideta tagas Bêkou usaldusfondi esindaja Banguis siiski hea tava loomisega projektipõhiselt mõningase koordineerimise (vt punktid 29–35).

Bêkou usaldusfondi puhul kohaldatavate tegelike valikumenetluste kohta täpsema teabe puudumine tähendab, et rakendusasutuste valik ei ole täielikult läbipaistev. Võimalikud huvide konfliktid tekkisid delegeeritud koostöölepingute puhul. Projektide sisu alastes aruteludes oleks olnud võimalik aega kokku hoida (vt punktid 36–44).

Bêkou usaldusfondi kohaldatav 5 % suurune haldustasu on üldiselt kooskõlas muude arenguabi kanalite praktikaga, kuid halduskulude kogusummat ei ole veel arvutatud. Lisaks on mis tahes arenguabi andmisel selle kogumaksumus suurem kui lihtsalt fondi haldustasu (vt punktid 46–49). Kontrollikoja arvates on oluline teada usaldusfondi kui rahastamisvahendi kasutamise täit maksumust, et komisjonil oleks edaspidi võimalik hinnata, kas see on võrreldes muude ELi abi andmise viisidega kulutõhus vahend.

Bêkou usaldusfondil puudub fondi tasandil tulemuslikkuse mõõtmise raamistik, kuna fondi erieesmärke ja neile vastavaid näitajaid ei ole veel kindlaks määratud. See raskendab fondi järelevalvet ja selle saavutuste hindamist. Komisjon ei ole veel paika pannud süstemaatilist menetlust Bêkou usaldusfondiga saadud kogemuste fikseerimiseks, mis aitaks parandada usaldusfondide ülesehitust ja haldamist (vt punktid 50–53).

2. soovitus: parandada rahastajate vahelist koordineerimist, valikumenetlusi ja tulemuslikkuse hindamist ning optimeerida halduskulusid

Komisjon peaks

koordineerima süstemaatilisemalt Bêkou usaldusfondi kaudu antavat abi selle rahastajate poolt antava muu kahepoolse abiga;
tagama, et kui rakendusasutuste valikul kohaldatakse komisjoni eeskirju ja menetlusi, siis kirjeldatakse üksikasjalikult kõiki nendest eeskirjadest tehtavaid erandeid ja võetakse kasutusele meetmed huvide konfliktide vältimiseks, ning uurima võimalusi valikumenetluste kiirendamiseks, eriti projektide sisu alaste arutelude etapis;
arvutama Bêkou usaldusfondi juhtimiskulude kogusumma ja leidma viise lõplikele abisaajatele antava toetussumma maksimeerimiseks;
kehtestama Bêkou usaldusfondile SMART-eesmärgid koos vastavate näitajatega, et teha järelevalvet ja näidata fondi abil saadavat kasu, ning lisama ELi usaldusfonde käsitlevatesse suunistesse kogemustest õppimise protsessi.

Ajakava: oktoober 2018

Bêkou usaldusfondi saavutused

Bêkou usaldusfondiga on õnnestunud abi kaasata ning lubatud summa on hetkel 146 miljonit eurot. Enamik rahalistest vahenditest saadakse siiski ELi eelarvest ja Euroopa Arengufondist. Kõik muud rahastajad olid enne fondi asutamist KAVile abi andnud, kuid enne 2014. aastat olid kõnealused summad suhteliselt väikesed (vt punktid 55–61).

Vaatamata sageli keerukale julgeolekuolukorrale, saavutas 20 lepingust 14 projekti tasandil peaaegu kõik või enamiku oma kavandatud väljunditest (vt punktid 62–65).

Fondiga suurendatakse ELi nähtavust. Projektipartnerid viisid nähtavusega seotud tegevusi ellu kohapeal ning fondi raames tervikuna viidi edukalt ellu üle 30 tegevuse (vt punktid 66–69).

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 20. juuni 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisad

I lisa

Projektide ja lepingute nimekiri

II lisa

Seitsme KAVis tegutseva ÜRO usaldusfondi nimekiri

Allikad: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf, 16. märts 2017.

III lisa

Fooritulede analoogial põhinev projektiväljundeid kujutav lisa

Selgitus: roheline – täielikult saavutatud, kollane – suuremas osas saavutatud, oranž – suuremas osas (veel) saavutamata, punane – saavutamata, hall – ei hinnatud, elluviimine ei ole piisaval määral edenenud.

Üksikasjad: leping 2: pikendati 1,5 kuud; leping 3: pikendati üks kuu; leping 5: ELi osalust suurendati 1,7 miljonilt 2,2 miljonile eurole; leping 8: ELi osalust suurendati 47 000 eurolt 53 000 eurole ja lepingut pikendati viis kuud; leping 18: pikendati kaheksa kuud.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

Kesk-Aafrika Vabariigis (KAV) puhkes 2013. ja 2014. aastal ennenägematute mõõtmetega kriis, millega kaasnes analüütikute poolt „genotsiidieelseteks“ liigitatud tunnustega kogukondadevaheline vägivald ja riigi põhifunktsioonide nõrgenemine. Lisaks humanitaarmeetmetele oli hädavajalik tugevalt toetada vastupanuvõimet.

III

KAV on kriise läbi elanud korduvalt. Raskesti ligipääsetaval ja rahvusvahelise kogukonna tähelepanuta („abiorvuks“) jäänud KAV-l on struktuurseid probleeme vaesusega toimetulekul.

Bêkou Usaldusfond (BTF) on esimene ELi loodud usaldusfond. Seetõttu sõltuvad selle saavutused ja tulemused pidevast edasiarendamisest, innovatsioonist ja õppimisest. BTF tugineb sarnaste tegutsejate kogemustele, lähtudes olemasolevatest vastupanuvõime ning ebakindlas olukorras tehtava arengukoostöö uuringutest ja hinnangutest.

Enne BTFi loomist koostatud analüüsis võeti arvesse mitmeid lähimate partnerite uuringuid ja analüüse, mis käsitlesid KAV-d ja ebakindlaid olukordi.

BTF on loonud ELi ja selle liikmesriikide tegevuse koordineerimiseks uue võimaluse, mida praeguseks pole veel täielikult ära kasutatud.

Komisjoni hinnangul on Bêkou kiirus olnud projektitsükli kogukestust arvestades suurem kui ELi teistel kriisiolukorra instrumentidel. Samas nõustub komisjon uurima täiendavaid võimalusi, et kiirendada valikumenetlust võrreldes praeguste sise-eeskirjadega ettenähtuga ning ühtlasi leida sobiv kiiruse ja läbipaistvuse tasakaal.

Seire- ja hindamismehhanismid töötatakse välja projektide tasandil ja võetakse järk-järgult kasutusele ka fondi tasandil.

VIII

Loendi teise punktiga seoses pakub BTF oma liikmetele täiendava koordineerimise võimalust. Rahastajate üldise koordineerimise olukord on arenenud positiivselt: 2016. aasta novembris pärast Brüsselis toimunud rahastajate konverentsi algatatud Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique’i (RCPCA) protsess on käivitunud ning kõikide rahastajate koordineerimise eest vastutab KAV valitsus, keda toetab „alaline sekretariaat“.

Valikumenetluste ja tulemuste mõõtmise alal on BTF tegelenud ning tegeleb ka edaspidi järkjärgulise edasiarendamise, innovatsiooni ja õppimisega.

Seoses halduskuludega on komisjon oma siseauditi talituse soovitusele tuginedes juba koostanud tegevuskava selle küsimuse lahendamiseks ja väljatöötatud meetmeid parajasti rakendatakse.

Sissejuhatus

ELil kui juhtival humanitaar- ja arenguabi rahastajal pole kaua olnud loodus- ja inimtekkelistele kriisidele reageerimiseks muud valikut peale maksete Maailmapanga või ÜRO hallatavatesse usaldusfondidesse. Ehkki neil usaldusfondidel võib olla oma lisandväärtus, on EL, tuginedes Lissaboni lepingule, „terviklikule lähenemisviisile“ ja „üldisele välis- ja julgeolekupoliitika strateegiale“, loonud oma töövahendid aktiivseks tegutsemiseks sellistes olukordades, eriti KAV-s, kus EL on tugevalt sekkunud, rakendades kõiki oma saadaolevaid instrumente.

BTFi asutajapartnerid on riigi vajaduste ja haavatavuse asjaolude analüüsile tuginedes leidnud, et vähim rahastatud valdkond on vastupanuvõime, mis on kõige olulisem hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamiseks, et aidata KAV-l liikuda kriisijärgsest seisundist stabiilsusse.

KAV on aastaid olnud abiorb. KAV-le suunatud ametliku arenguabi kiire juurdevoolu 2015. ja 2016. aastal tingis peamiselt kriisist tulenevate vajaduste järsk kasv ja sellele järgnenud humanitaarse interventsiooni laienemine. Samas on alarahastatud riigi vajadused pikaajaliste programmide raames antava abi järgi. Seetõttu ergutab BTF rahastajate kaasamist keskmises ja pikas perspektiivis.

Tähelepanekud

EL kui KAV pikaajaline ja oluline arengupartner pole kahepoolseid meetmeid kordagi katkestanud, ka mitte kriisi raskeimal etapil. ELi humanitaarbüroo jätkas kriisi ajal tööd ja kiireloomuliste vajaduste rahuldamiseks eraldati täiendavad eelarvevahendid. Samal ajal käivitas EL riigi stabiliseerimiseks sõjalise operatsiooni (EUFOR). Et aidata KAV-l liikuda kriisijärgsest seisust stabiliseerimisfaasi, oli kiiresti tarvis vastupanuvõimega seotud meetmeid, mistõttu loodi spetsiaalne töövahend elanikkonda toetavate ning võimuorganite suutlikkust tugevdavate projektide leidmiseks ja rakendamiseks.

BTF töötab keskse juhtimise põhimõttel, kuna oli vaja saavutada kiireid tulemusi ajal, mil üleminekuvalitsus ei suutnud kõiki detsentraliseeritud juhtimisega kaasnevaid kohustusi täita ja toiminguid teha.

EL ja selle liikmesriigid saavutasid kiiresti konsensuse, et i) KAV-s tuleb sekkuda vastupanuvõime tugevdamise põhimõttel ning ii) kriisi erilise laadi ja olukorra ebakindluse tõttu tuleb rakendada tavapärastest protseduuridest erinevaid lahendusi.

1. selgitus

Abi tõhususe tegevuskava lisandväärtus on „tavaliste“ olukordade puhul tõendatud ja see on ELi jaoks oluline. Samas ei keela see tegevuskava rahastajatel reageerida sellise riigi vajadustele, mis on olnud „genotsiidieelses“ seisundis ja mille elanikkonnast viiendik on olnud sunnitud rändama või ümber asuma, eriti kui olemasolevate rahastamiskanalite kaudu pole võimalik soovitud tulemusi saavutada ega KAV-s hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamist tagada.

EL kaalus BTFi käivitamist põhjalikult, seejuures külastas tollane volinik Georgieva 2013. ja 2014. aastal korduvalt KAV-d ja toimus mitu seminari, kus arutleti riigi vastupanuvõime ning hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise probleemi lahendamise parimate viiside üle, kuivõrd humanitaarabi polnud pikaajalise mõju saavutamiseks piisav ega selleks mõeldudki.

Komisjon on koos peamiste osalevate partneritega nõuetekohaselt hinnanud usaldusfondi lisandväärtust ning vastupanuvõime ja hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisel põhineva lähenemisviisi sobivust KAV-le.

Enne BFTi loomist vajalikku analüüsi tehes polnud komisjonil võimalik algatada pikka hindamist/protsessi, kuna see oleks seadnud kahtluse alla ELi võime hädaolukordades kindlalt, usaldusväärselt ja tõhusalt tegutseda.

Komisjon juhib tähelepanu erinevustele Maailmapanga ja ÜRO usaldusfondide kasutusviisi ja eesmärkide ning ELi usaldusfondide sihtotstarbe vahel, nagu seadusandja on selle finantsmääruses sätestanud.

ELi Bêkou usaldusfond on „hädaolukorra usaldusfond“, mis eeldab kiiret loomist ja rakendamist.

Usaldusfondide haldamine on Maailmapanga üks põhitegevusi. Maailmapank haldab sadu usaldusfonde, samas kui komisjoni jaoks pole see tavaline rakendusvahend.

Kuna ELi usaldusfondide areng on algusjärgus, ei pruugi paralleelide tõmbamine ÜRO ja Maailmapanga usaldusfondidega praegu olla täiesti kohane.

Finantsmäärus ei nõua struktuurset ja dokumenteeritud analüüsi. Artikli 187 lõikes 3 on üksnes sätestatud, et usaldusfond peab vastama mõningatele nõuetele. Nende nõuete täitmise formaalset kontrollimist ei nõuta.

Komisjon on järginud ja täitnud oma õigusliku raamistiku ehk finantsmääruse sätteid. Finantsmääruses esitatud nõuded on üle võetud rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi käsiraamatus (DEVCO Companion) avaldatud ELi usaldusfondide suunistesse. Need suunised koostati enne esimese ELi usaldusfondi loomist ja neid on kavas olemasolevate usaldusfondide kogemuste põhjal korrapäraselt täiendada.

Usaldusfondi loomise otsus põhineb kriisi ja vajaliku reageeringu analüüsil ning põhjendused sisalduvad usaldusfondi loomise otsuses.

Vt ka vastus punktile 19.

KAV oli 2014. aastal abiorb ja UNDP inimarengu indeksis oli selle koht üks madalamaid. Erinevad uuringud ja analüüsid, sealhulgas UNDP tehtud (eriti tervisenäitajate ja põhiteenuste kättesaamatuse kohta), ning vastupanuvõime hindamine KAV alarahastatuimaks valdkonnaks kujundasid BTFi mandaadi, mis hõlmab põhiteenuste toetamist, lepitamist (kriisijärgses olukorras) ja töökohtade loomist (et vähendada noorte meeste kiusatust ühineda relvarühmitustega).

Komisjon leiab, et 2014. aasta veebruari seminaril koostati piisav analüüs.

Pealegi tugines nimetatud seminar mõni päev varem korraldatud ELi-ÜRO ühisele konfliktianalüüsile.

Selget vajaduste hinnangut sisaldab ka 2014. aasta juulis vastu võetud riiklik strateegia Programme d’Urgence et de Relevement Durable (PURD), mis on kogu 2014.–2016. aasta rahastamise raamistikuks.

Juulis 2014 töötati seoses PURD-ga välja vajaduste maatriks (sektorid/teemad) koos selgete prioriteetidega (lühikeses/keskmises/pikas perspektiivis), milles on esitatud hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise raames rahastatavad meetmed ning millega kehtestatakse ELi instrumentide ja teiste rahastajate vaheline tööjaotus.

Arvestades Bêkou usaldusfondi loomise kiirust, mille tingis KAV kriisiolukord, oleks põhjalik analüüs nõudnud rohkem aega ja vahendeid. Selline analüüs tehti hiljem ÜRO, Maailmapanga ja KAV valitsuse koostöös ning selle alusel koostati riigi taastamise ja rahu kindlustamise kava aastateks 2017–2021.

Vastupanuvõime ei ole arengukoostöös uus teema. Euroopa Komisjon on vastupanuvõimet põhjalikult kirjeldanud ja hinnanud (vt vastupanuvõimet käsitlev COM(2012)586), et täita tühik ning luua seos humanitaarmeetmete ja arengukoostöö vahel. Nimetatud teatis põhineb komisjoni Saheli algatuse AGIR ja Aafrika Sarve SHARE kava kogemustel.

Komisjon tunnustab kontrollikoja positiivset hinnangut.

Mõningate varem komisjoni rahastatud humanitaarprojektide ülevõtmine BTFi poolt vastab hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise heale tavale. Üle võeti näiteks tervishoiuprojekte. Otsustav loogika on antud juhul see, et kui ägedast kriisist väljuvas ja stabiliseeruvas riigis toimub teatavates valdkondades paranemine, on kohane neis valdkondades humanitaarabi lõpetada ja keskenduda kiireloomulisematele/ebastabiilsematele valdkondadele, kus elupäästevajadus on suurem. Algatuste ülevõtmine BTFi poolt võimaldab sellistel juhtudel teenuste jätkumist ja loob võimaluse struktuursemaks sekkumiseks vastavate ministeeriumite suuremal osavõtul.

2. selgitus. (c)

BTFi ülesanne on kohandada ja korrigeerida oma sekkumisi vastavalt muutliku olukorra arengule ja töötada teiste rahastajatega kooskõlastatult. Just seda on tehtud järgmise kahe näite puhul, kus muude instrumentide raames ette nähtud projekte (toiduga kindlustatuse eelarve ja EAFi abi Ecofaune’ile) polnud võimalik algselt kavandatud kujul käivitada. Need anti üle BTFile rakendamiseks kohandatud komponentide/eesmärkidega, et vastupanuvõime tegevuskavale paremini vastata.

ELi usaldusfondi loomise põhjust silmas pidades ei koondatud rahalisi vahendeid ÜRO usaldusfondi ega kantud üle ÜRO-le (FAO), vaid sõlmiti lepingud otse rakenduspartneritega, mis võimaldab ELi järelevalvet nende tegevuse üle. Lisaks õnnestus BTFil juhtudel, kus ainsaks partneriks osutus FAO, leppida 7%-lise haldustasu asemel kokku 5%-line.

2. selgitus. (d)

ECOFAUNE + pole pelgalt 2012. aastal käivitatud ECOFAUNE-RCA jätk. Endine projekt ECOFAUNE põhines peamiselt rändkarjatamisel, uus ECOFAUNE+ aga hõlmab i) detsentraliseerimisprotsessiga seotud territoriaalset arendustööd („aménagement du territoire“) ning ii) elatisvahendeid (kutseõpe ja mikroprojektid). Lisaks ei muutunud pärast 2012. aastat järsult üksnes olukord, vaid ka rakendusviis tuli üle viia programmi raames rahastamiselt toetusele.

Rahastajate koordineerimise eest vastutab valitsus; KAV puhul pole koordineerimisraamistikku kriisi ja kriisijärgse olukorra tõttu seni kehtestatud.

2016. aasta keskel algatatud ning KAV valitsuse heakskiidetud ülesehitamise ja rahutagamise kava (RCPCA) alusel on nüüdseks loodud sekretariaat, mis vastutab kõikide KAV-s tegutsevate rahastajate koordineerimise ning konverentsi järelmeetmete eest. BTFil on järelmeetmetes oluline roll, mille raames toimus viimati 16.–23. mail 2017 lähetus KAV-sse.

BTF keskendub eelkõige 2. sambale („riigi ja elanikkonna ühiskondlik leping“) läbi tervishoiu ning toiduga kindlustatuse / maapiirkondade arengu ning 3. sambale (töökohtade loomine), et tagada parem jätkusuutlikkus. Tööjaotuses peaks põhikoormus langema KAV valitsusele; pärast 2016. aasta märtsis toimunud valimisi moodustatud uus valitsus tegeleb pikkamisi seda ülesannet piisavalt täita suutvate nõuetekohaste struktuuride ülesehitamisega, ent see võtab aega. Riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava olemasolu on rahastajate KAV prioriteetidega kooskõlastamise tähtsaim alus. EL järgib neid kõikide oma rakendusinstrumentide, sealhulgas BTFi puhul.

Komisjon kinnitab, et usaldusfondi loomine võib anda kriisijärgses olukorras abistada soovivatele rahastajatele suurepärase võimaluse tegutseda vähem killustatult ja kooskõlastatumalt. See eeldab, et kõik riigis esindatud rahastajad (eriti ELi liikmesriigid) nõustuvad kasutama usaldusfondi oma abi suunamise ainsa (või vähemalt peamise) kanalina.

Usaldusfondi finantsmääruse kohane põhieesmärk on sätestatud selle asutamislepingus ja on sõnastatud järgmiselt: „anda järjekindlat suunatud abi haavatavate rühmade vastupanuvõime tugevdamiseks ning toetada Kesk-Aafrika kriisist väljumise ja ülesehitamise kõiki aspekte, kooskõlastada tegevust lühikeses, keskmises ja pikas perspektiivis ning aidata naaberriikidel toime tulla kriisi tagajärgedega“.

Rahastajatevaheline kooskõlastamine on lahutamatult seotud ELi usaldusfondi juhtimisstruktuuriga ja moodustab osa ELi usaldusfondi eesmärgist, milleks on vähendada abi killustatust. Seda eesmärki täidab ELi usaldusfondi olemasolu, mis annab teistele rahastajatele võimaluse suunata oma rahalised vahendid läbi komisjoni. Komisjon ei saa kohustada teisi rahastajaid seda võimalust ka tegelikkuses kasutama.

Komisjon on loonud liikmesriikidele ja kõigile teistele rahastajatele võimaluse oma rahalised vahendid kokku koondada, soodustades seeläbi kohapealset kooskõlastamist. Samas ei saa ta takistada liikmesriike ega teisi rahastajaid algatamast või jätkamast omi meetmeid KAV-s või nende üle otsustamast.

4. selgitus

Riiklik soovituskava keskendub kahele sektorile, mida BTF ei hõlma (eelarvetoetused ja haldus). Samas rakendatakse BTFi 3. sammast, milleks on maapiirkondade vastupanuvõime ja töökohtade loomine, nimelt sidususe eesmärgil ning selleks, et kasutada ära BTFi käimasolevatest toiduga varustatuse projektidest saadud kogemusi.

Maailmapank pole oma usaldusfondi veel loonud. See kavandatav fond keskendub tõenäoliselt infrastruktuurile, mida BTF ei hõlma.

BTFil on vastavalt asutamislepingule oma otsustusprotsess ja haldusstruktuur. Seetõttu otsustati nimetatud haldusstruktuuri mitte rikkuda koordineeritud otsustusraamistiku BTFile kohustuslikuks tegemisega.

Juhtkomitee kohtumistel küsitakse kõikidelt liikmetelt värskeid andmeid potentsiaalsete uute projektide kohta, et hõlbustada usaldusfondi liikmete vahelist head kooskõlastamist. Seda parema kooskõlastamise võimalust siiski alati ei kasutata.

5. selgitus

2016. aasta veebruaris korraldas BTF tervishoiuteemalise seminari, mille eesmärk oli tutvuda 1. etapi õppetundidega ja kujundada 2. etappi. Seminari kutsusid kokku BTF ja tervishoiuministeerium ning sellel osalesid ka kõik teised rahastajad ja rakenduspartnerid.

Selline jooksev kooskõlastamine enne iga projekti kinnitamist ongi BTFi töömeetod.

Toimuvad konsultatsioonid selle üle, kuidas tagada KAV valitsusele BTFis suurem roll.

See instrument töötati välja spetsiaalselt abi kiiremaks korraldamiseks ja lisaks lubati kasutada paindlikke valikumenetlusi. Samu paindlikke valikumenetlusi kohaldatakse ELi muude instrumentide puhul, kui tegemist on kriisiolukorraga. Seega peaks kiirus olema nende kõigi puhul sama.

Ainus menetlus, mida pole praktilistes suunistes ega ELi instrumentide suunistes sel kujul vormistatud, on BTFi eriline konkursikutse. Samas tuleneb see menetlus otseselt komisjoni sisestest kriisisuunistest, milles ärgitatakse hankijat kaaluma kõiki olemasolevaid võimalusi konkurentsi „suurendamiseks“ võrreldes otselepingute / läbirääkimistega menetlustega. Näiteks soovitatakse hankijal kaasata läbirääkimistesse või otselepingu menetlusse mitu kandidaati.

Komisjon rõhutab, et kolme liiki menetluste eeliseid (ja puudusi) võrreldes tuleks arvesse võtta, et nende kolme valitud menetluse tõhusus kriisiolukordades on tõestatud.

Seetõttu tuleb nende suhtelisi eeliseid (ja puudusi) hinnata ka võrdluses rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi menetlustega, mille kohta on kriisisuunistes märgitud, et need ei võimalda piisavat paindlikkust erimeetmete rakendamiseks kriisiolukorras või pikaajalise struktuurse ebastabiilsuse juhtudel.

Menetlused on kas praktiliste suuniste kohased tavamenetlused või BTFi erilise konkursikutse puhul kriisisuunistest tulenev menetlus (hõlmab otselepingu menetlust ja sellele eelnevat laiemat konsulteerimist, mille eesmärk on suurendada läbipaistvust ja konkurentsi).

BTFi erilise konkursikutse puhul tagatakse läbipaistvus valikumenetluse eri etappe selgitava seletuskirjaga.

Pärast valikumenetluse kindlaksmääramist ja rakendusorganisatsiooni(de) töömeetodite valikut (st praktilistes suunistes / käsiraamatus määratu või menetlusdokumendis sätestatu) on komisjon enda hinnangul täitnud finantsmääruse läbipaistvusnõude, kasutades samal ajal ära asutamislepingu paindlikkussätteid.

Komisjon leiab, et põhjendused olid olemas, ent neid pole ametlikult dokumenteeritud.

Seda GENRE I üksikjuhtumit tuleb vaadelda kontekstis.

ELi delegatsioon tegi 2014. aastal kindlaks, et kaks vabaühendust on ainsad KAV-s soovaldkonnas tegutsevad rahvusvahelised vabaühendused – eriti tulundusliku tegevuse alal. Mõlemaga võeti ühendust ja püüti veenda neid tegutsema konsortsiumis. Läbirääkimiste käigus loobus üks vabaühendus arutelust, kuna pidas 1,5 miljoni eurost meedet konsortsiumi jaoks liiga piiratuks.

2016. aastaks oli KAV-s tegutsema asunud uusi rahvusvahelisi vabaühendusi. GENRE II konkursikutse puhul võeti arvesse uute partnerite osalemise võimalust ja arvestati GENRE I-s puudunud „volet politique’iga“.

Komisjon leiab, et rakendusorganisatsioonide valik on selgelt arusaadav.

Nagu on märgitud punktis 38, on BTF kasutanud projekte rakendavate organisatsioonide valimiseks kolme eri meetodit, välja arvatud mõningate teenuslepingute puhul. Rakendusorganisatsiooni(de) valiku põhimõtted on määratud praktilistes suunistes / muudes komisjoni sise-eeskirjades või konkreetses menetlusdokumendis (vt punkt 37).

Seega on komisjon järginud finantsmääruse läbipaistvusnõuet, kasutades samas ära asutamislepingu paindlikkussätteid.

Paindlikkussätted on võimaldanud tavapärasemate lähenemisviisidega võrreldes aega säästa. Bêkou valikumenetluste kiirus ei saa erineda teistest ELi kriisiolukorra abimehhanismidest, kuna nende aluseks on samad normid. Et olla kiirem, tuleks ELi usaldusfondidel lubada rakendada kriisimenetlusi kõige lihtsustatumal kujul, säilitades samas kiiruse ja läbipaistvuse tasakaalu.

Komisjoni hinnangul ei saa läbirääkimisteks kulunud päevade arvu põhjal järeldada, nagu võinuks läbirääkimised olla lühemad. Viidatud 503 päeva kulus majanduse ülesehitamise projektile, mis on BTFi innovatiivseim ja keerukaim, ent samas mitte nii kiiret rakendamist nõudev projekt.

Kirjeldatud korduvaid läbirääkimisi tuleb vaadelda perspektiivis. BTFi algetappidel oli tööjõu voolavus küllaltki suur. Seetõttu võis juhtuda, et küsimusi arutati mitu korda.

Tervishoiuprojektide tagasiulatuvus oli ootuspärane, rakenduspartneritega kokku lepitud ja raamistatud. Seda järgiti, et võimaldada ajapõhiste läbirääkimiste asemel tulemuspõhist juhtimist. Punktides 78–79 kirjeldatud tulemused näivad kinnitavat selle otsuse õigsust.

Tagasiulatuvuse valikut tuleb võrrelda muude valikuvõimalustega, mille tulemuseks on meetmete ärajäämine. Komisjon leidis, et tegevuse katkestamisest otstarbekam on tegutseda tagasiulatuvalt ja vältida tegevuse katkemist.

Sama kehtib viimase tagasiulatuvuse juhtumi puhul, kus tagasiulatuvus oli ootuspärane, rakenduspartneritega kokku lepitud ja nõuetekohaselt raamistatud.

Komisjon kinnitab, et see protsent on teiste organisatsioonide/instrumentide haldustasudest väiksem. Seetõttu on hädavajalik see usaldusfondi ülesannete ja kohustuste täitmist tagav miinimummäär säilitada, eriti kuna usaldusfondi juhtimine pole pelgalt projektijuhtimine.

See on tavaline praktika ka ÜRO usaldusfondides, kus 7–8%-lisele haldustasule lisanduvad otsekuludena personali- ja bürookulud.

Tehtud kulutused kajastuvad BTFi raamatupidamise aastaaruannetes. Raamatupidamise aastaaruanded koostatakse vastavalt rahvusvahelistele avaliku sektori raamatupidamise standarditele (IPSAS) ning välisaudiitor on need usaldusfondi loomisest alates märkusteta heaks kiitnud.

Komisjoni siseauditi talituse soovitused, millel kontrollikoja tähelepanekud põhinevad, on rakendamisel.

Otsejuhtimisega kaasnevad samuti kulud, kuna ülesandeid peavad täitma usaldusfondi töötajad ja see nõuab piisavaid ressursse. Usaldusfondi personalikulude eelarve sõltub kahest põhitegurist: 1) sissemaksete kogusumma ja 2) halduskulude protsent. Selleks protsendiks määrati asutamislepinguga 5% kõikidest sissemaksetest, arvestades Bêkou usaldusfondi väiksust ja selle KAV-sse üleviimise võimalust (delegatsiooni personalikulud on suuremad kui Brüsselis).

Delegeeritud koostöö kulude seisukohalt ei puuduta see märkus üksnes BTFi, vaid tegemist on kõikide arengukoostöö juhtimise viiside kohta kehtiva üldise märkusega. Punktis 48 nimetatud tabeli 1 kohta vt meie märkused punktis 38.

Et arvutada, kas personali täielik üleviimine KAV-sse on saavutatav, on vaja järgmisi andmeid:

aeg, mil julgeolekuolukord üleviimist võimaldab;
sissemaksete suurus selle kuupäeva seisuga, et arvutada välja saadaolevate haldustasude summa;
lubatav haldustasude protsent sissemaksetest (halduskulude ülemmäär on eelarve peadirektoraadiga seni kokku leppimata).

Selle küsimuse juurde tullakse tagasi, kui on saadud vähemalt esimese punkti andmed.

Komisjon leiab, et BTF on rakendanud seiremehhanisme projektide tasandil. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat on siseauditi talitusega juba kokku leppinud usaldusfondide üldise tulemuslikkusraamistiku kehtestamises, võttes seejuures arvesse, et tegemist on järkjärgulise protsessiga. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat hindab seda olulist aspekti uuesti pärast seda, kui on saadud rohkem kogemusi.

Pärast auditit on rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat käivitanud kaks uut algatust:

ELi usaldusfondide juhtkomitee loomine, mille eesistujaks on rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi peadirektor ja millesse kuuluvad direktorid ning kõikide usaldusfondide juhid, et arutada ühist huvi pakkuvaid küsimusi ning jagada kõigis valdkondades (haldus, otsustusprotsess jm) saadud õppetunde. ELi usaldusfondide juhtkomitee on alates selle loomisest 2017. aasta märtsis juba kahel korral kohtunud;
seni saadud kogemuste arvessevõtmine ning rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi suuniste ja mallide ülevaatamine.

Lisaks hakkasid finants- ja lepinguliste küsimuste eest vastutavad meeskonnad 2015. aastal pidama korrapäraseid kohtumisi. Need katkesid 2016. aastal seoses teiste usaldusfondide finantstöötajate lahkumisega. Kohtumised on uuesti toimunud alates 2017. aasta aprillist.

Eesmärke ei seatud seoses indikaatoritega, millel puudus usaldusväärne võrdlusalus. Sellest hoolimata võttis BTF seiresoovitusi arvesse oma projektide, nt Santé II kavandamisel, ning üksiklepingute läbirääkimistel.

Aastal 2014 saavutatud rahastamise tipptase tulenes humanitaarabi rahastamisest. Samas arenguabi rahastati 2014. aastal vähesel määral.

Ülesehitamise ja rahutagamise kava dokumendis on välja toodud kaks tähtaega, kolm aastat ja viis aastat, ning nendega seotud rahastamisvajadused, vastavalt 1,6 miljardit USA dollarit ja 3,2 miljardit USA dollarit. Seega on Brüsseli konverentsil lubatud umbes 2,3 miljardit USA dollarit ülesehitamise ja rahutagamise kava esimeseks kolmeks aastaks rohkem kui piisav.

„Ressursside koondamine“ on üks usaldusfondide peamisi eeliseid, sealhulgas ELi eri allikatest pärineva rahastamise puhul.

Komisjon usub, et see osa Saksamaa rahastamisest on KAV arengukoostöö valdkonnas uus ja täiendav. Suurenes ka Prantsusmaa rahastamine, nii BTFi raames kui väljaspool seda.

Tulevaste usaldusfondide ettevalmistustöös nähakse ette, et nende eesmärk pole lõpetada rahastajate toetust meetmetele väljaspool ELi usaldusfondi.

BTFi eritunnuseks on ka meetmete järjestamine ühe programmi raames. See võimaldab sama sektori/valdkonnaga seotud eri küsimusi lahendada erineva kiirusega.

Tervishoiu valdkonnas on BTF ja ELi delegatsioon Banguis alustanud tervishoiuministeeriumiga dialoogi seoses ravimihankesüsteemiga, mitte seoses kogu tervishoiusüsteemiga. Läbirääkimised kestavad, ent lahendust pole praegu veel kokku lepitud.

7. selgitus

Sellised seminarid aitavad hädaabi, taastus- ja arenguabi meetmeid paremini kooskõlastada.

Järeldused ja soovitused

Komisjon on koos peamiste osalevate partneritega hinnanud usaldusfondi lisandväärtust ning vastupanuvõime ja hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisel põhineva lähenemisviisi sobivust KAV-le.

Samas on komisjon järginud ja täitnud kõiki oma õigusliku raamistiku ehk finantsmääruse sätteid.

1. soovitus: koostada edasised suunised rahastamisvahendi valimiseks ja vajaduste analüüsi koostamiseks, et kindlaks määrata usaldusfondide sekkumise ulatus.

Komisjon nõustub selle soovitusega ja seda rakendatakse järgmiselt.

Komisjon on välja töötanud usaldusfondide suunised, mis sisaldavad usaldusfondide loomise tingimusi käsitlevat osa.

Komisjon on valmis suuniste sisu üle vaatama, et lisada finantsmääruses sätestatud ELi usaldusfondide loomise tingimuste üksikasjalikum kirjeldus.

Sellega seoses leiab komisjon, et ELi usaldusfondi tingimuste hindamine hõlmab ka küsimust suhtelistest eelistest võrreldes teiste abistamisvahenditega.

Komisjon leiab, et suunised ei tohi olla liiga piiravad, eriti hädaolukorra usaldusfondide puhul.

BTF on kasutusele võtnud jooksva kooskõlastamise kõikide asjaomaste sidusrühmadega sektorite kaupa (tervishoid, toiduga varustatus jm). Iga rahastaja saab siiski oma äranägemisel otsustada jätkata kahepoolseid programme.

Komisjon on teistsugusel seisukohal.

Menetlused on kas praktiliste suuniste kohased tavamenetlused või BTFi kasutatava konkursikutse puhul kriisisuunistest tulenev menetlus (otselepingu menetlus ning sellele eelnev laiem konsulteerimine, mille eesmärk ongi suurendada läbipaistvust ja konkurentsi).

BTFi kasutatava konkursikutse puhul tagatakse läbipaistvus iga projekti valikumenetluse eri etappe selgitava seletuskirjaga.

Olles kindlaks määranud valikumenetluse ja konkreetse menetluse dokumendis ka rakendusorganisatsiooni(de) valimise viisi, kui seda pole praktilistes suunistes / käsiraamatus määratud, on komisjon enda hinnangul täitnud finantsmääruse läbipaistvusnõude, kasutades samal ajal ära asutamislepingu paindlikkussätteid.

Kiiruse kohta leiab komisjon, et läbirääkimisteks kulunud päevade arvust ei saa järeldada, nagu võinuks läbirääkimised olla lühemad (vt punkt 44).

Suurtel rahastajatel, näiteks ÜRO-l või Maailmapangal, pole tavaks arvestada kogukulude prognoosis muu hulgas ELi-väliste rakendusorganisatsioonide halduskulusid. Sellisel viisil prognoositud kogukulud poleks võrreldavad teiste instrumentide ja rahastajatega (st ÜRO ja Maailmapank) ega vastaks usaldusfondi raamatupidamise aastaaruande kuluarvestusele, mis järgib rahvusvahelisi avaliku sektori raamatupidamisstandardeid (vt punkti 37 vastus).

Ehkki BTFil konkreetne kõikehõlmav tulemuslikkusraamistik puudub, on enamikus projektides saavutatud kõik oodatud tulemused või enamik neist (vt punkt 78).

Lisaks eelistaks komisjon BTFile eraldi tulemuslikkusraamistiku loomise asemel tugineda rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi tavalisele tulemuslikkusraamistikule.

2. soovitus: parandada rahastajate vahelist koordineerimist, valikumenetlusi ja tulemuslikkuse hindamist ning optimeerida halduskulusid.

Komisjon nõustub selle soovitusega, kuid juhib tähelepanu, et selle täitmise järelevalves on roll ka teistel tegutsejatel.

Vastuseks loendi esimesele punktile: BTF juba kooskõlastab oma tegevust teiste asjaomaste rahastajate ja tegutsejatega. Komisjon nõustub siiski, et kooskõlastamine võiks olla formaalsem ja kooskõlastamisvõimalusi peaksid kasutama kõik BTFis osalejad.

Vastuseks loendi teisele punktile: komisjon kohaldab oma tavaeeskirju ja -menetlusi ning lisaks sise-eeskirju, mis lubavad ELi usaldusfondide halduritel neist tavaeeskirjadest teatavatel tingimustel kõrvale kalduda (kriisisuunised ja ELi usaldusfondide suunised). Näiteks on kriisiolukordade suunistes arvestatud probleeme ja piiranguid seoses lepingute sõlmimise ja projektide rakendamisega kriisiolukorras ning lubatakse kasutada „paindlikke menetlusi“, juhul kui riigis on välja kuulutatud kriisiolukord.

Loendi kolmanda punktiga seoses nõustub komisjon uurima täiendavaid võimalusi, et kiirendada valikumenetlust võrreldes praeguste sise-eeskirjadega ettenähtuga ning ühtlasi leida sobiv kiiruse ja läbipaistvuse tasakaal.

Oma siseauditi talituse sarnasest soovitusest tulenevalt on komisjon juba koostanud tegevuskava selle soovituse arvessevõtmiseks ja väljatöötatud meetmeid parajasti rakendatakse.

Arvestades julgeolekuga seotud piiranguid ja kriisiolukordades saadud õppetunde, mis kajastuvad kriisisuunistes, on komisjon seisukohal, et BTF on juba saavutanud abi lõplike kasusaajateni jõudmise maksimaalse taseme. Võimaluse korral püüab BTF juba praegu rakenduskulusid vähendada, nagu näiteks FAO lepingu puhul, kus lepiti 7%-lise haldustasu asemel kokku 5%-line.

Komisjoni hinnangul on BTF juurutanud seiremehhanismid projektide tasandil ja tõestanud nende eeliseid eelkõige kiiruse seisukohalt ning võtab need järk-järgult kasutusele ka fondi tasandil.

Akronüümid ja lühendid

DG DEVCO: Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG ECHO: Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat

EAF: Euroopa Arengufond

EP liige: Euroopa Parlamendi liige

FAO: ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon

IMF: Rahvusvaheline Valuutafond

KAV: Kesk-Aafrika Vabariik

NIP: Riiklik soovituskava

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

PS: Hanked ja toetused Euroopa Liidu välistegevuse jaoks – praktilised suunised

SMART: Täpne, mõõdetav, saavutatav, asjakohane ja ajaliselt piiritletud

UNICEF: ÜRO Lastefond

VVO: valitsusväline organisatsioon

ÜRO: Ühinenud Rahvaste Organisatsioon

UNDP: ÜRO Arenguprogramm

Järelmärkused

¹Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1) (finantsmäärus), artikkel 187 on liidu välistegevuse usaldusfondide loomise õigusraamistiku alus.

²Bêkou tähendab sango keeles lootust.

³Muud fondid on: a) Süüria kriisile reageerimiseks 2014. aastal loodud Madadi usaldusfond, b) 2015. aastal Aafrika rände jaoks loodud hädaolukorra usaldusfond, c) 2016. aastal konfliktijärgse protsessi toetamiseks loodud Colombia usaldusfond.

⁴Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud Bêkou usaldusfondi asutamise lepingu artikkel 2 – usaldusfondi eesmärgid.

⁵Arengukoostöö pakkujad otsustavad juhtumipõhiselt, milliseid riike aidata ja kui suurel määral. See võib põhjustada tasakaalustamatust, mis võib killustatuse kaudu kahjustada abi tulemuslikkust, ning pakkujate koondumist teatud riikides (nn lemmikriigid) ja lünki abi andmisel teistes riikides (nn vaeslapse ossa jäänud riigid). (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶2017. aasta märtsi seisuga oli ÜRO humanitaarabi ameti sõnul saadud ainult 5 % KAVi jaoks vajaminevast 400 miljoni USA dollari suurusest humanitaarabist, mille tagajärjel jagati poole väiksema suurusega toidunorme.

⁷Euroopa Komisjoni teabeleht: „The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016)“, Brüssel, 11.11.2016.

⁸Lissaboni lepingus kutsutakse üles tagama kooskõla ELi välistegevuse eri valdkondade ja muude poliitikavaldkondade vahel. Pärast lepingu jõustumist ja sellega loodud uue institutsioonilise konteksti kehtima hakkamist on EL kõiki oma instrumente ja ressursse kasutades suurendanud nii oma potentsiaali kui tahet muuta oma välistegevus järjepidevamaks, mõjusamaks ja strateegilisemaks (JOIN(2013) 30 final of 11.12.2013 „ELi terviklik lähenemisviis väliskonfliktidele ja -kriisidele”).

⁹See on ülemaailmse humanitaarsüsteemi kõige tõsisemate, laiaulatuslikemate humanitaarkriiside klassifikatsioon.

¹⁰Esialgu kavandati abi lineaarselt ehk järk-järgulise protsessina: hädaabi andmisele järgneb taastusabi, millele peaks järgnema klassikaline arengukoostöö. Ent 1990ndate aastate kogemus näitas, et hädaabi, taastus- ja arenguabi eraldi protsessidena vaatlemine ei suutnud lahendada paljude kriisiolukordade keerukust. Nimetatud protsesside järjepidevana (st samaaegsete omavahel seotud protsessidena) käsitlemisel võetakse arvesse, et kõnealustes olukordades võib tekkida vajadus kasutada erinevaid vahendeid samal ajal (vt Euroopa Parlamendi poliitika ülevaade „Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid”, lk 4–5).

¹¹Riiklikud soovituskavad on EAFi raames antava ELi abi programmitöö oluline osa. Nimetatud kavadega määratakse kindlaks ELi abi strateegia ja prioriteedid, ning nende koostamisel tehakse partnerriigiga tihedat koostööd. Seepärast peab riikliku soovituskava vastuvõtmiseks riigi valitsus ELi partner olema. Kesk-Aafrika Vabariigis oli sel ajal võimul üleminekuvalitsus, mida ei olnud seadustatud demokraatlike valimistega.

¹²Accras 2008. aastal peetud 3. kõrgetasemelise abi tõhususe foorumi tegevuskava punkt 19.

¹³2008. aastal peetud 3. kõrgetasemelise abi tõhususe foorumi 9. ümarlaud – abi ülesehituse kokkuvõte, lk 7.

¹⁴ELi ühine seisukoht abi tõhususe neljandal kõrgetasemelisel foorumil, 2011, punkt 28, lk 6.

¹⁵Käsiraamatus loetletakse kuus võimalikku funktsiooni koos nendega loodava lisaväärtusega: sidusus (lünkade täitmine), konsolideerimine (killustatuse vähendamine), spetsiifiline või temaatiline, riskijuhtimine, riigi süsteemide tugevdamine ja innovatsioon. (ÜRO mitme partneriga usaldusfondi kontor: „Designing pooled funds for performance”, mitme partneriga usaldusfondi kontori koostatud käsiraamat, 2015; vt eelkõige tabel 2, punkt vii, ja tabel 3, lk 6.)

¹⁶Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud Bêkou usaldusfondi asutamise lepingu artikkel 2 – usaldusfondi eesmärgid.

¹⁷See erineb Bêkou usaldusfondi projektidest, millega anti abi põhiliselt individuaalsete tervishoiuasutuste tasandil. Riigi tervishoiupoliitika määratakse kindlaks tervishoiuministeeriumi tasandil.

¹⁸ÜRO Ezingo usaldusfondiga hallatakse 25 miljonit USA dollarit. Sellest antakse abi nii ÜRO asutustele kui riikide ametiasutustele eelarvetoetuse vormis.

¹⁹Vt eelkõige 2007. aastal toimunud arenguabi komitee kõrgetasemelisel foorumil ministrite ja ametite juhtide poolt heakskiidetud OECD põhimõtted hea rahvusvahelise tegevuse kohta ebakindlates riikides ja olukordades, mille kohaselt on oluline saavutada rahvusvaheliste poolte vahel praktiliste koordineerimismehhanismide alane kokkulepe, isegi juhtudel, kui puudub valitsuse tugev juhtimine.

²⁰Kesk-Aafrika Vabariik: ELi, ÜRO ja Maailmapanga Grupi toel KAVi ametnike koostatud riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava aastateks 2017–2021, lk 26–41.

²¹Samas, tabel 0.1, 2. lisa.

²²Asutamislepingu 4.–6. põhjendus.

²³Asutamislepingu 3. ja 5. põhjendus.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Kesk-Aafrika Vabariik: ELi, ÜRO ja Maailmapanga Grupi toel KAVi ametnike koostatud riigi ülesehitamise ja rahutagamise kava aastateks 2017–2021, 5. peatükk, joonis 5.2, lk 45.

²⁶Finantsmääruse artikkel 187.

²⁷Praktilises juhendis selgitatakse ELi üldeelarvest ja Euroopa Arengufondist rahastatavale ELi välistegevusele kohaldatavaid lepingute sõlmimise menetlusi. Praktilist juhendit kasutavad komisjoni peadirektoraadid ja talitused, mis vastutavad välistegevuse rahastamiseks ja rakendamiseks kasutatavate vahendite eest.

²⁸Kontrollikoda auditeeris seoses valikumenetlustega kokku 26 lepingut. Viiest ülejäänud lepingust kolm olid teenustega seotud (lepingud 7, 8 ja 29) ja ülejäänud kaks sõlmiti II tervishoiuprogrammi raames (lepingud 12 ja 14), mille valikumenetlusi ei olnud 2016. aasta lõpuks veel lõpule viidud.

²⁹Huvide konfliktid võivad tekkida seepärast, et tegevuskomitee vastutab rahastatavate projektide valimise eest ja neid projekte võidakse anda asutustele, mille töötajad kuuluvad tegevuskomiteesse.

³⁰See puudutab lepingut nr 15.

³¹See puudutab lepingut nr 31.

³²See puudutab lepingut nr 3.

³³Lepingud nr 9, 10, 11, 13 ja 30; seda tuleb teha ka lepingute nr 12 ja 14 puhul.

³⁴ÜRO organisatsioonidel on õigus kaudsete programmikulude hüvitamisele summas, mille suurus on usaldusfondi kogutud summast 7 %, millele lisandub 1 % suurune haldustasu. Maailmapank küsib standardseid või juhtumipõhiseid tasusid, mille miinimummäär on 5 %. Aafrika Arengupank kohaldab hetkel minimaalselt 5 % suurust tasu.

³⁵Delegatsioonides töötavate ametnikega seotud kulud on Brüsselis töötavate ametnike kuludest suuremad.

³⁶Bêkou usaldusfondi rahastatakse EAFist ja erinevate ELi eelarvest rahastatavate vahenditega (vt joonis 2). ELi eelarvest rahastatavatel vahenditel on järelevalve-, aruandlus- ja hindamisraamistikud (nn MORE-raamistikud), mis koosnevad üld- ja erieesmärkidest, näitajatest, vahe-eesmärkidest ja sihtväärtustest. Olulisim aruandluskohustus on iga-aastase aruande esitamine Euroopa Parlamendile ja nõukogule ELi välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise kohta. Hetkel on selle ja Bêkou usaldusfondi tulemusalase aruandluse vaheline seos nõrk.

³⁷Vastavalt finantsmääruse artiklile 30 tuleb kõikidele eelarvega hõlmatud tegevusvaldkondadele seada täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud eesmärgid.

³⁸Kolm neljandikku abist oli humanitaarabi, mis on ette nähtud esmase hädaabi andmiseks. Arenguabi on pikaajalisema struktuurilise eesmärgiga.

³⁹Riikliku soovituskava kogumaht on 382 miljonit eurot, millest 208 miljonit eurot on uued rahalised vahendid.

⁴⁰Euroopa Parlament: „Report of 12.4.2016 on discharge of the budget of the EDFs, A8–0137/2016“, punkt 38. Üks 2015. aasta resolutsioon „kutsub liikmesriike ja teisi rahastajaid üles suurendama makseid [---] Bêkou usaldusfondi” (Euroopa Parlamendi resolutsioon 8.10.2015, 2015/2874(RSP), punkt 23).

⁴¹Vt punkt 53 eesmärkide ja näitajate defineerimises leitud puudustest. Kõnealuse peatüki kontrollikojapoolne analüüs põhines peamiselt olemasoleva tõendusmaterjali dokumentaalsel kontrollil, kuna kontrollikojal ei olnud võimalik kolme projekti kohapeal külastada. Kontrollikoda kasutas tõendeid kolmest allikast: välishindamisaruanded, töövõtjate koostatud vahearuanded ja Bêkou usaldusfondi koostatud lepingualaste näitajate seiretabel.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Sündmus	Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus	4.10.2016
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale)	5.5.2017
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust	20.6.2017
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes	12.7.2017

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse ELi poliitika ja programmide või konkreetseid eelarvevaldkondi hõlmavate juhtimisega seotud teemade auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Bettina Jakobsen, keda toetasid kabinetiülem Katja Mattfolk, kabineti atašee Kim Storup, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz ja auditijuht Laura Gores. Auditirühma kuulusid Nóirín O’Grady ja Florin Alexandru Farcas.

*Vasakult paremale:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Kesk-Aafrika Vabariigi jaoks ette nähtud ELi Bêkou usaldusfond: hoolimata mõningatest puudustest on algus olnud lootustandev
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7812-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/8889	QJ-AB-17-011-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-7801-2	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/49239	QJ-AB-17-011-ET-Q

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

üksikeksemplarid:
- EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
- Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
- delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
- kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
- või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).