Sprawozdanie specjalne

nr11 2017

Unijny fundusz powierniczy „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej – pomimo pewnych niedociągnięć początki budzą nadzieję

Ogólne informacje o sprawozdaniu: Unijny fundusz „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, uruchomiony w 2014 r., ma na celu zapewnienie pomocy temu państwu, które należy do najsłabiej rozwiniętych na świecie. Jest to pierwszy fundusz powierniczy zarządzany przez Komisję Europejską. Trybunał ocenił, czy ustanowienie funduszu było uzasadnione, czy odpowiednio nim zarządzano oraz w jakim stopniu osiągnął on jak dotąd wyznaczone cele. Zdaniem Trybunału mimo pewnych niedociągnięć decyzja o ustanowieniu funduszu była słuszna, biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności. Jak dotąd nie wykorzystano w pełni potencjału zarządzania funduszem w odniesieniu do trzech kwestii: koordynacji działań zainteresowanych stron, przejrzystości, szybkości procedur i ich racjonalności pod względem kosztów oraz mechanizmów monitorowania i oceny. Dotychczasowe osiągnięcia w ramach funduszu zasługują jednak ogólnie na pozytywną ocenę. Zalecenia Trybunału powinny pomóc w udoskonaleniu koncepcji i zarządzania zarówno w przypadku funduszu „Bêkou”, jak i innych unijnych funduszy powierniczych.

Publikacja ta jest dostępna w 23 językach w następujących formatach:

PDF

Spis treści
Streszczenie
Wprowadzenie
Zakres kontroli i podejście kontrolne
Uwagi
Wnioski i zalecenia
Załączniki
Odpowiedzi Komisji
Wykaz akronimów i skrótów
Przypisy
Zespół kontrolny
Kontakt

Streszczenie

Fundusz powierniczy to fundusz ustanowiony z myślą o realizacji konkretnego celu w zakresie rozwoju, z wkładem finansowym pochodzącym od co najmniej jednego darczyńcy. Powołanie takiego funduszu często stanowi reakcję na sytuację kryzysową, np. klęskę żywiołową czy konflikt. Od 2013 r. Komisja Europejska ma możliwość ustanawiania „funduszy powierniczych Unii na rzecz działań zewnętrznych” na potrzeby działań w sytuacjach nadzwyczajnych i w następstwie takich sytuacji lub na potrzeby działań tematycznych.

Fundusz „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, pierwszy unijny fundusz powierniczy zarządzany przez Komisję Europejską, uruchomiono w lipcu 2014 r. Darczyńcami są Unia Europejska, Francja, Niemcy, Niderlandy, Włochy i Szwajcaria, które łącznie przekazały 146 mln euro na wsparcie tego kraju w wychodzeniu z kryzysu i jego odbudowę.

III

Republika Środkowoafrykańska od dziesięcioleci boryka się z problemem słabych rządów, jak również z wysokim poziomem ubóstwa i konfliktami. Jest to jeden z najsłabiej rozwiniętych i najuboższych krajów na świecie, który uplasował się na ostatnim miejscu w opracowanym w 2016 r. przez UNDP rankingu według wskaźnika rozwoju społecznego.

Niniejsza kontrola dotyczyła pierwszych doświadczeń Komisji Europejskiej w zarządzaniu własnym funduszem powierniczym. Trybunał ocenił, czy jego ustanowienie było uzasadnione, na ile skutecznie nim zarządzano oraz czy jak dotąd osiągane są założone cele.

Trybunał uznał, że – chociaż nie przeprowadzono sformalizowanej oceny decyzji w sprawie wybranego instrumentu finansowania ani kompleksowej oceny potrzeb – w zaistniałych okolicznościach zarówno decyzja o ustanowieniu funduszu powierniczego „Bêkou”, jak i jego koncepcja były słuszne.

Nie wykorzystano jak dotąd w pełni potencjału zarządzania funduszem powierniczym „Bêkou”, co wiąże się z trzema następującymi kwestiami: 1) wpływ funduszu na koordynację działań zainteresowanych stron był ograniczony; 2) procedury mogłyby być bardziej przejrzyste, szybsze i bardziej racjonalne pod względem kosztów; 3) nie wypracowano jeszcze w pełni mechanizmów monitorowania i oceny.

VII

Dotychczasowe osiągnięcia w ramach funduszu zasługują ogólnie na pozytywną ocenę. Chociaż dołączyło do niego niewielu darczyńców, umożliwił on pozyskanie środków pomocowych, a większość zrealizowanych projektów przyniosła spodziewane produkty. Fundusz zapewnia większą widoczność działań UE.

VIII

Trybunał przedstawia szereg zaleceń, aby pomóc Komisji ulepszyć koncepcję funduszu i zarządzanie nim w przyszłości. Zalecenia te dotyczą także unijnych funduszy powierniczych w bardziej ogólnym ujęciu. Trybunał zaleca, by Komisja:

opracowała dalsze wytyczne dotyczące wyboru danego rodzaju instrumentu finansowego oraz analizy potrzeb, tak aby określić zakres interwencji funduszy powierniczych;
usprawniła koordynację działań darczyńców, procedury wyboru oraz pomiar wyników, a także zoptymalizowała koszty administracyjne.

Wprowadzenie

Unijne fundusze powiernicze – nowe narzędzie pomocy rozwojowej

Fundusz powierniczy to fundusz ustanowiony z myślą o realizacji konkretnego celu w zakresie rozwoju, z wkładem finansowym pochodzącym od co najmniej jednego darczyńcy. Zazwyczaj zarządza nim organizacja międzynarodowa, taka jak Bank Światowy czy ONZ. Fundusze powiernicze cieszą się popularnością od lat 90. i są coraz częściej wykorzystywane jako instrument finansowania w dziedzinie współpracy międzynarodowej. Powołanie takiego funduszu często stanowi reakcję na sytuację kryzysową, np. klęskę żywiołową lub konflikt.

Od 2013 r. możliwe jest ustanawianie „funduszy powierniczych Unii na rzecz działań zewnętrznych” na potrzeby działań w sytuacjach nadzwyczajnych i w następstwie takich sytuacji lub na potrzeby działań tematycznych, na podstawie umowy zawartej między Komisją Europejską a innymi darczyńcami¹. Dla każdego funduszu powierniczego Unii ustanawia się radę funduszu pod przewodnictwem Komisji, która zapewnia reprezentację darczyńców i państw członkowskich niewnoszących wkładów do funduszu oraz podejmuje decyzje o wykorzystaniu środków.

Unijny fundusz powierniczy „Bêkou”² na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej uruchomiono w lipcu 2014 r., aby wesprzeć ten kraj w wychodzeniu z kryzysu i w odbudowie. Jest to pierwszy z czterech funduszy powierniczych zarządzanych do chwili obecnej przez Komisję Europejską³. Na początku skupiał on czterech darczyńców – Unię Europejską (UE), Francję, Niemcy i Niderlandy. W 2015 r. do tego grona dołączyły Włochy i Szwajcaria. Do końca 2016 r. zobowiązania na rzecz funduszu wyniosły 146 mln euro, z czego około trzech czwartych pochodziło z budżetu UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju. Do końca 2016 r. faktycznie przekazano kwotę 86 mln euro.

Główny cel funduszu, określony w umowie konstytuującej, to „udzielanie spójnego, ukierunkowanego wsparcia w celu wzmocnienia odporności na kryzys wśród najsłabszych grup społecznych oraz wspieranie wszelkich aspektów wychodzenia Republiki Środkowoafrykańskiej z kryzysu i odbudowy państwa, koordynacja działań w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej oraz udzielanie pomocy państwom sąsiadującym w radzeniu sobie z konsekwencjami kryzysu”⁴.

Republika Środkowoafrykańska – państwo w kryzysie

Republika Środkowoafrykańska to jeden z najsłabiej rozwiniętych i najuboższych krajów na świecie, który uplasował się na ostatnim miejscu w opracowanym przez UNDP w 2016 r. rankingu według wskaźnika rozwoju społecznego. Dzieje się tak mimo znacznych złóż mineralnych i innych zasobów, takich jak rezerwy uranu, ropa naftowa, złoto, diamenty, kobalt, drewno i energia wodna. Kraj zamieszkuje 4,5 miliona osób, które są rozsiane na powierzchni 623 000 km² (co odpowiada mniej więcej łącznej powierzchni Francji i Belgii). Od czasu uzyskania niepodległości w 1960 r. Republika Środkowoafrykańska boryka się z konfliktami, problemem słabych rządów oraz wysokim poziomem ubóstwa i nierówności, a poziom inwestycji sektora prywatnego jest niski. Sytuacja większości mieszkańców kraju jest niepewna, a ponad połowa ludności potrzebuje pomocy humanitarnej. Ok. 450 000 osób zostało wewnętrznie przesiedlonych, a podobna liczba zbiegła do krajów sąsiadujących.

Od 2014 r. do początku 2016 r. u władzy był rząd przejściowy, ustanowiony po fali przemocy, która zmusiła poprzedni rząd do dymisji. W marcu 2016 r. w następstwie demokratycznych wyborów urząd objął nowy prezydent i uformowano nowy rząd. W październiku 2016 r. władze Republiki Środkowoafrykańskiej i darczyńcy opublikowali pięcioletni plan naprawy kraju i budowania pokoju.

Do 2014 r. Republikę Środkowoafrykańską uznawano za kraj pomijany przy rozdziale pomocy⁵ ze względu na ograniczone wsparcie ze strony międzynarodowej społeczności darczyńców. Od tego czasu pomoc znacznie się zwiększyła. Z powodu toczących się konfliktów ludność nadal pilnie potrzebuje jednak pomocy humanitarnej⁶.

UE współpracuje z Republiką Środkowoafrykańską od ponad trzydziestu lat i pozostaje jednym z głównych partnerów rozwojowych tego kraju. W latach 2013–2016 UE przeznaczyła na pomoc temu krajowi ponad 500 mln euro⁷. UE przyjęła „podejście kompleksowe”⁸, udzielając wsparcia za pośrednictwem funduszu powierniczego „Bêkou”, tradycyjnej pomocy rozwojowej, trzech misji i operacji wojskowych w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, cywilnego reagowania kryzysowego oraz pomocy humanitarnej.

W działania w Republice Środkowoafrykańskiej w istotnym stopniu zaangażowały się także agencje ONZ i Francja. W załączniku II wyszczególniono siedem funduszy powierniczych ONZ prowadzących działalność w Republice Środkowoafrykańskiej. Pomocy krajowi udziela także duża liczba innych partnerów, takich jak Afrykański Bank Rozwoju, Bank Światowy i inne kraje UE.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Niniejsza kontrola wykonania zadań dotyczyła pierwszych doświadczeń Komisji Europejskiej w zakresie wykorzystania własnego funduszu powierniczego jako instrumentu pomocy. Trybunał ocenił, czy ustanowienie funduszu było uzasadnione, na ile skutecznie nim zarządzano oraz czy jak dotąd osiągnięto założone cele.

Kontrola obejmowała okres od ustanowienia funduszu w 2014 r. do końca 2016 r. Zbadano wszystkie jedenaście projektów, które uzyskały wsparcie z funduszu, i 31 umów sfinansowanych w ramach tych projektów (zob. załącznik I). Przeanalizowano szereg dokumentów dotyczących ustanowienia funduszu i koncepcji projektów, procedury wyboru organizacji wdrażających oraz monitorowanie i ocenę projektów (sprawozdania okresowe i sprawozdania z oceny zewnętrznej). Przeprowadzono także kontrole na miejscu w Republice Środkowoafrykańskiej oraz w siedzibach trzech darczyńców funduszu. W ich trakcie przeprowadzono wywiady z różnymi zainteresowanymi stronami oraz dokonano oględzin trzech projektów.

Uwagi

Chociaż decyzja o ustanowieniu funduszu powierniczego „Bêkou” i jego koncepcja opierały się na niepełnej analizie, w zaistniałych okolicznościach były one właściwe

W niniejszej części omówiono pokrótce sytuację w kraju w momencie ustanowienia funduszu powierniczego „Bêkou”, a następnie przeanalizowano jego koncepcję z dwóch perspektyw – wyboru funduszu powierniczego jako instrumentu finansowania oraz zakresu interwencji funduszu.

Fundusz powierniczy „Bêkou” stanowił szybką odpowiedź na trudną sytuację w kraju

W 2014 r. w Republice Środkowoafrykańskiej wciąż odczuwalne były następstwa poważnego kryzysu politycznego i w dziedzinie bezpieczeństwa, którego eskalacja miała miejsce w 2012 r. Następstwem był kryzys humanitarny i recesja gospodarcza, a oba te zjawiska przybrały bezprecedensową skalę. W grudniu 2013 r. ONZ ogłosiła tzw. trzeci stopień kryzysu⁹ dla tego kraju. Sytuację charakteryzowało „contiguum”¹⁰, czyli współwystępowanie problemów humanitarnych i rozwojowych, a niestabilne władze państwowe nie były w stanie zaspokoić potrzeb ludności.

**Dziecko przy opuszczonym samolocie na terenie byłego obozu dla osób wewnętrznie przesiedlonych M’Poko w pobliżu lotniska w Bangui**
© Francuski Czerwony Krzyż.

Sytuacja ta znacznie utrudniła także zapewnienie pomocy unijnej – brak demokratycznie wybranego rządu oznaczał bowiem, że Komisja nie mogła przyjąć krajowego programu orientacyjnego¹¹ w odniesieniu do pomocy dla Republiki Środkowoafrykańskiej w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR).

Utworzenie funduszu powierniczego „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej stanowiło zatem szybką reakcję na potrzebę ustanowienia skoordynowanego instrumentu, który łączyłby pomocy doraźną, odbudowę i rozwój. W pierwszej połowie 2014 r. zarówno na poziomie politycznym, jak i technicznym w ramach Komisji Europejskiej prowadzono rozmowy na temat przesłanek do ustanowienia takiego instrumentu pomocy, w których uczestniczyło wielu darczyńców i rząd przejściowy Republiki Środkowoafrykańskiej. Rozmowy te doprowadziły do konsensusu, zwłaszcza w kwestii zapotrzebowania na inny mechanizm udzielania pomocy, który łączyłby podejście humanitarne i rozwojowe oraz wykraczał poza koordynację pomocy i był ukierunkowany na tworzenie puli zasobów. Ta wspólna analiza dała podstawy do utworzenia funduszu powierniczego „Bêkou”.

Fundusz powstał w bardzo krótkim czasie – pierwsze rozmowy miały miejsce na początku 2014 r., a już w lipcu 2014 r. Komisja, Francja, Niemcy i Niderlandy podpisały umowę konstytuującą.

Komisja nie przeprowadziła sformalizowanej analizy na potrzeby wyboru instrumentu finansowania

W rozporządzeniu finansowym określono szereg warunków, które muszą zostać spełnione w celu ustanowienia unijnego funduszu powierniczego: (i) istnieje wartość dodana interwencji Unii, tzn. cele funduszu powierniczego mogą być lepiej osiągnięte na szczeblu Unii niż na szczeblu krajowym, (ii) widoczność działań politycznych i korzyści w zarządzaniu, (iii) fundusze powiernicze nie powinny być tworzone, jeżeli tylko powielają inne, istniejące kanały finansowania lub podobne instrumenty, nie wnosząc żadnych dodatkowych elementów.

Zobowiązania podjęte przez UE podczas posiedzeń forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy (zob. ramka 1) oraz wytyczne DG DEVCO dotyczące unijnych funduszy powierniczych sugerują, że fundusze powiernicze nie powinny stać się standardowym narzędziem wdrażania.

Ramka 1

Podczas posiedzeń forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy wezwano do powściągliwości w tworzeniu nowych kanałów pomocy

Ważnymi etapami w toku działań zmierzających do zmodernizowania sposobów zapewniania pomocy były cztery posiedzenia forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, które odbyły się w Rzymie (2003 r.), Paryżu (2005 r.), Akrze (2008 r.) i Pusanie (2011 r.). W posiedzeniach tych uczestniczyło jak dotąd ponad 100 krajów, a w ich następstwie sformułowano zasady skutecznej pomocy.

Zgodnie z jednym z zobowiązań podjętych na posiedzeniu forum w Akrze „darczyńcy zapewnią wykorzystywanie i, w stosownych przypadkach, udoskonalenie istniejących kanałów dostarczania pomocy przed utworzeniem odrębnych nowych kanałów, które grożą dalszym rozdrobnieniem i utrudniają koordynację na poziomie krajowym”¹². W ramach okrągłego stołu zwrócono się do darczyńców, aby „poprzedzali ustanowienie nowych funduszy głębokim namysłem i stosowali przejrzysty test wartości dodanej”¹³. Na posiedzeniu forum w Pusanie w 2011 r. UE potwierdziła swoje zobowiązanie z Akry do powściągliwości w tym zakresie, aby uniknąć dalszego mnożenia funduszy¹⁴.

Zarówno ONZ, jak i Bank Światowy ustanowiły procedury, jakich należy przestrzegać, by uzasadnić wybór funduszu powierniczego jako instrumentu pomocy. Na przykład oenzetowskie biuro ds. wielostronnych funduszy powierniczych [Multi-Partner Trust Fund Office, MPTFO], które wspomaga ONZ w zarządzaniu mechanizmami finansowania połączonego, opublikowało podręczniki zawierające wytyczne na temat ustanawiania funduszy powierniczych. Zaleca się w nich przeprowadzanie wstępnego studium wykonalności oraz przeanalizowanie funkcji i wartości dodanej takiego funduszu¹⁵.

W udostępnionych wytycznych Komisja jedynie powtórzyła wymogi wymienione w rozporządzeniu finansowym. Nie opracowała natomiast jak dotąd metody ich stosowania w sposób, który pozwalałby na szybkie przeprowadzenie ustrukturyzowanej oceny przewagi komparatywnej funduszy powierniczych w porównaniu z innymi narzędziami. Mimo że Komisja zorganizowała szereg dyskusji (zob. pkt 15), przed ustanowieniem funduszu powierniczego „Bêkou” nie dokonano sformalizowanej analizy w oparciu o wymogi rozporządzenia finansowego.

Nie przeprowadzono kompleksowej analizy potrzeb w celu wykazania, jakie luki powinien wypełnić fundusz powierniczy „Bêkou”

Analizy potrzeb stanowią ważny krok podczas określania zakresu interwencji pomocy rozwojowej, ponieważ umożliwiają zidentyfikowanie potrzeb i określenie priorytetów pomocy. Pomagają także zapewnić, by nowy instrument finansowania nie powielał już istniejących, oraz mogą służyć jako podstawa do opracowania takiej koncepcji pomocy, która umożliwi podział pracy z innymi darczyńcami.

Chociaż w różnych dokumentach wewnętrznych Komisji opracowanych przed ustanowieniem funduszu powierniczego „Bêkou” uznano, że Republika Środkowoafrykańska potrzebuje wsparcia, analiza potrzeb była niepełna. Brakowało w niej następujących elementów: oceny ogólnych potrzeb Republiki Środkowoafrykańskiej, bilansu potrzeb uwzględnionych w istniejących instrumentach pomocy, analizy wynikających z tego bilansu luk w dostarczaniu pomocy, oceny potrzebnych zasobów finansowych oraz określenia priorytetów pomocy.

Główny cel funduszu powierniczego „Bêkou”, określony w umowie konstytuującej, to „udzielanie spójnego, ukierunkowanego wsparcia w celu wzmocnienia odporności najsłabszych grup społecznych oraz wspieranie wszelkich aspektów wychodzenia Republiki Środkowoafrykańskiej z kryzysu i odbudowy państwa, koordynacja działań w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej oraz udzielanie pomocy państwom sąsiadującym w radzeniu sobie z konsekwencjami kryzysu”¹⁶. Sformułowano go zatem w sposób ogólny. Kompleksowa analiza potrzeb mogłaby tymczasem posłużyć jako podstawa do bardziej szczegółowego sformułowania celów (zob. także pkt 50). Mogłaby także pokazać w bardziej przejrzysty sposób, jak i dlaczego działania funduszu są istotne z punktu widzenia jego celu oraz jakie konkretnie luki pozwala on wyeliminować.

Na poziomie strategicznym Komisja dopilnowała, by fundusz powierniczy „Bêkou” nie powielał innych istniejących kanałów finansowania. W latach 2014–2016 z krajowego przydziału dla Republiki Środkowoafrykańskiej w ramach EFR sfinansowano ograniczoną liczbę działań, które koncentrowały się na obszarach innych niż te objęte funduszem powierniczym „Bêkou”, takich jak edukacja czy krajowa polityka w dziedzinie ochrony zdrowia¹⁷. Mimo że w Republice Środkowoafrykańskiej działa co najmniej siedem oenzetowskich funduszy powierniczych, zakres tematyczny sześciu z nich jest wyraźnie inny niż w przypadku funduszu powierniczego „Bêkou”. Jedynym wyjątkiem jest oenzetowski wielostronny fundusz powierniczy „Ezingo”, który również koncentruje się na stabilizacji i naprawie kraju. Fundusz ten znacznie różni się jednak od funduszu powierniczego „Bêkou” pod względem wielkości pomocy / poziomu działalności, rodzaju finansowanych projektów i odbiorców pomocy¹⁸.

Na poziomie projektów fundusz powierniczy „Bêkou” był ukierunkowany na podobne potrzeby co wsparcie unijne udzielane wcześniej. Niektóre projekty stanowią kontynuację projektów finansowanych wcześniej w ramach innych unijnych instrumentów pomocowych (zob. ramka 2). Wprowadziły one jednak inne podejście i obejmują dodatkowe działania na rzecz budowania odporności. Niektóre inne projekty są innowacyjne i różnią się od tych, które wcześniej finansowano w Republice Środkowoafrykańskiej. Przykładem jest projekt naprawy gospodarczej, w ramach którego udziela się mikrofinansowania małym lokalnym przedsiębiorstwom.

Ramka 2

Przykłady projektów realizowanych ze środków funduszu powierniczego „Bêkou” ukierunkowanych na podobne potrzeby jak inne projekty także finansowane przez UE

Niektóre projekty w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” przejęły działania finansowane w ramach innych unijnych instrumentów pomocowych. Przykłady wymieniono poniżej:

W miejsce dwóch projektów DG ECHO realizowanych we współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi w sektorze ochrony zdrowia przystąpiono do realizacji projektów w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” z udziałem tych samych organizacji. Te dwie organizacje pozarządowe udzielały wsparcia 25 lokalnym ośrodkom zdrowia, aby pomóc im w poprawie jakości usług podstawowej opieki medycznej. DG ECHO, UNICEF i Fundusz Humanitarny ONZ także udzieliły jednej z tych organizacji wsparcia przeznaczonego na działania w sektorze zdrowia.
W 2014 r. w ramach unijnego Instrumentu na rzecz przyczyniania się do Stabilności i Pokoju sfinansowano roboty wymagające dużych nakładów pracy (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) w 3. i 5. dystrykcie Bangui, które były podobne do projektu odnowy obszarów miejskich realizowanego ze środków funduszu powierniczego „Bêkou”. Podejście to zakłada zatrudnianie lokalnych mieszkańców do wykonywania podstawowych prac w zakresie odnowy obszarów miejskich. Celem jest odbudowa infrastruktury, przy jednoczesnym generowaniu dochodów dla grup szczególnie wrażliwych.
W ramach 10. EFR w 2014 r. zainicjowano projekt dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego, ale następnie go anulowano. Projekt zakładał udzielenie finansowania Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa w celu realizowania przez nią programów budowania odporności w społecznościach (caisses de resilience), promowania dialogu między społecznościami wędrownymi wokół szlaków wypasu oraz poprawy bezpieczeństwa żywnościowego na obszarach wokół Bangui, podobnie jak w programie na rzecz bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność realizowanego w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”. Od 2014 r. z organizacją tą i z organizacjami pozarządowymi zawarto pięć umów dotyczących podobnych działań (wsparcie dla hodowców bydła, dialog między społecznościami, bezpieczeństwo żywnościowe) w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju.
Jeden projekt realizowany w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” miał na celu ochronę ekosystemów faunistycznych na północnym i południowym wschodzie Republiki Środkowoafrykańskiej. Poprzedził go projekt w ramach 10. EFR, w związku z którym przeprowadzono podobne działania na północnym wschodzie kraju.

Społeczność darczyńców i kraje rozwijające się podkreślały znaczenie partnerstwa między darczyńcami w kontekście słabych struktur i kryzysu¹⁹. Przed opublikowaniem w październiku 2016 r. krajowego planu naprawy i budowania pokoju brak było wspólnych ram strategicznych na potrzeby koordynacji działań darczyńców przekazujących środki Republice Środkowoafrykańskiej. Obecne inicjatywy oparte na tym planie mogłyby doprowadzić do bardziej przejrzystego podziału zadań w trakcie 2017 r. (zob. ramka 3).

Ramka 3

Krajowy plan naprawy i budowania pokoju 2017–2021: podstawa przyszłego podziału pracy

Nowa strategia krajowa na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, tzw. krajowy plan naprawy i budowania pokoju 2017–2021, została opracowana przez rząd Republiki Środkowoafrykańskiej przy wsparciu ze strony UE, ONZ i Grupy Banku Światowego i opublikowana w październiku 2016 r. Zaproponowano w niej trzy filary priorytetowe: (i) promowanie pokoju, bezpieczeństwa i pojednania; (ii) odnowienie umowy społecznej między państwem a ludnością; (iii) wspieranie naprawy gospodarczej i naprawy sektora produkcji²⁰. Plan podzielono na jedenaście celów strategicznych, a potrzeby oszacowano łącznie na 3,2 mld USD²¹.

Ze środków funduszu powierniczego „Bêkou” mogą być finansowane działania w ramach wszystkich trzech filarów krajowego planu naprawy i budowania pokoju. Jak stwierdzono już w pkt 14, kiedy utworzono fundusz, udzielanie pomocy z EFR było utrudnione z uwagi na brak krajowego programu orientacyjnego dla Republiki Środkowoafrykańskiej. DG DEVCO opracowuje obecnie krajowy program orientacyjny w ramach 11. EFR. Łączna kwota wynosi 382 mln euro, z czego 208 mln euro stanowią nowe środki. Krajowy program orientacyjny może także obejmować interwencje w ramach wszystkich trzech filarów. Część środków z planu orientacyjnego zostanie przesunięta do funduszu powierniczego „Bêkou”. Ogółem 31 darczyńców przekazujących pomoc na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej zamierza finansować co najmniej jeden filar krajowego planu naprawy i budowania pokoju. Według stanu na marzec 2017 r. nie określono jeszcze szczegółowo podziału pracy w ramach wdrażania planu między funduszem powierniczym „Bêkou”, innymi instrumentami unijnymi oraz pozostałymi darczyńcami.

Jak dotąd nie wykorzystano w pełni potencjału zarządzania funduszem powierniczym „Bêkou”

Trybunał przeanalizował zarządzanie funduszem powierniczym „Bêkou” z trzech perspektyw: koordynacji działań z innymi darczyńcami i władzami Republiki Środkowoafrykańskiej; przejrzystości i szybkości procedur oraz racjonalności udzielania pomocy pod względem kosztów, a także mechanizmów monitorowania i oceny.

Fundusz powierniczy „Bêkou” miał ograniczony wpływ na koordynację działań zainteresowanych stron

Doświadczenie pokazuje, że w sytuacjach kryzysowych i pokryzysowych na skutek słabości administracji lokalnej i nagłego wzrostu liczby darczyńców reakcja społeczności międzynarodowej może być zdezorganizowana i rozdrobniona. Fakt ten utrudnia zapewnienie skutecznego i trwałego wkładu w odbudowę kraju. Unijne fundusze powiernicze zaprojektowano z myślą właśnie o takich sytuacjach. Fundusz powierniczy może zapewnić odpowiednie rozwiązanie, ponieważ zakłada się, że będzie działał wspólnie w imieniu UE i darczyńców²².

Z uwagi na dużą liczbę darczyńców i podmiotów działających w Republice Środkowoafrykańskiej istotne znaczenie ma koordynacja. Fundusze powiernicze mogą także stanowić użyteczną platformę usprawniającą koordynację w przypadku projektów finansowanych niezależnie od funduszu. Ma to zastosowanie głównie w przypadku koordynacji działań darczyńców funduszu, ale potencjalnie może także obejmować koordynację na szerszą skalę uwzględniającą innych darczyńców. Zakładano, że fundusz powierniczy „Bêkou” posłuży jako mechanizm koordynacji, który umożliwi społeczności międzynarodowej wniesienie skoordynowanego wkładu na rzecz stabilizacji Republiki Środkowoafrykańskiej²³. Zamierzeniem było, aby fundusz ten „wykraczał poza koordynację działań państw członkowskich i wprowadził rzeczywistą wspólną organizację”²⁴, co obejmowało koncepcje takie jak łączenie zasobów i zdolności do analizowania, określania i wdrażania projektów, wspólne misje, specjalny dział odpowiedzialny za koordynowanie działań darczyńców i kontakty z partnerami, czy wspólne tematyczne grupy robocze.

Dostępnych jest niewiele dowodów na to, że utworzenie funduszu powierniczego „Bêkou” pomogło skonsolidować działalność darczyńców w Republice Środkowoafrykańskiej w sposób opisany w pkt 29 bezpośrednio po jego utworzeniu bądź w późniejszym okresie (zob. ramka 4). Działalność darczyńców poza funduszem utrzymuje się na podobnym poziomie od 2014 r., a w niektórych przypadkach wręcz wzrosła (zob. także pkt 55–61 dotyczące zaangażowania innych darczyńców). Zarządzający funduszem uznali rozdrobnienie instrumentów pomocowych i podmiotów świadczących pomoc w Republice Środkowoafrykańskiej za duży problem.

Ramka 4

Od 2014 r. niektórzy darczyńcy zintensyfikowali swą działalność poza funduszem

Niemcy zwiększają działania dwustronne w Republice Środkowoafrykańskiej. W 2016 r. Federalne Ministerstwo Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wybrało Republikę Środkowoafrykańską na jeden z krajów objętych partnerstwem dwustronnym. W ostatnim czasie niemiecki bank rozwoju Kreditanstalt für Wiederaufbau rozpoczął realizację projektu w dziedzinie ochrony zdrowia o wartości 11 mln euro.

W październiku 2016 r. Włochy otworzyły w Bangui własne biuro współpracy na rzecz rozwoju.

DG DEVCO wznowi udzielanie pomocy w ramach EFR w oparciu o krajowy program orientacyjny.

Oprócz darczyńców w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” ustanowienie własnego funduszu powierniczego na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej planuje także Bank Światowy.

Według stanu na koniec 2016 r. nie funkcjonowały mechanizmy koordynacji pomocy rozwojowej w Republice Środkowoafrykańskiej. W udzielanie pomocy humanitarnej są zaangażowane klastry pomocy humanitarnej, kierowane przez organizacje ONZ i międzynarodowe organizacje pozarządowe. W 2014 r. rząd przejściowy Republiki Środkowoafrykańskiej stworzył co prawda struktury koordynacji pomocy rozwojowej, ale nigdy nie zostały one wdrożone. Władze Republiki Środkowoafrykańskiej i społeczność darczyńców opracowują obecnie ramy instytucjonalne do celów wdrażania pomocy rozwojowej zgodnie z krajowym planem naprawy i budowania pokoju z października 2016 r.²⁵ Ramy te będą obejmowały mechanizm koordynacji pomocy, w którym rola decyzyjna zostanie powierzona oenzetowskiemu funduszowi powierniczemu „Ezingo” i ewentualnemu funduszowi Banku Światowego, a funduszowi „Bêkou” przypadnie jedynie funkcja doradcza.

Fundusz powierniczy „Bêkou” nie dysponuje zdefiniowanymi procedurami zapewniającymi systematyczną koordynację jego projektów z projektami realizowanymi przez innych darczyńców funduszu. W ramach funduszu stworzono mechanizmy koordynacji w postaci wewnętrznych struktur zarządzania (rada i komitet operacyjny funduszu). Mimo że jednym z zadań komitetu jest przyjmowanie projektów, nie ułatwiał on rozmów na temat koordynacji z innymi projektami finansowanymi przez darczyńców funduszu powierniczego „Bêkou”. Dokumenty na potrzeby planowania długofalowego nie są opracowywane w sposób systematyczny z wykorzystaniem pełnego przeglądu innych projektów w tej samej dziedzinie.

Nawet bez formalnych mechanizmów przedstawiciel funduszu powierniczego „Bêkou” w Bangui zapewnił jednak pewną koordynację pomiędzy poszczególnymi projektami, co można wskazać jako przykład dobrej praktyki (zob. ramka 5). Fundusz mógłby jednak przyczynić się do bardziej systematycznej koordynacji, zarówno wewnętrznej – w gronie swoich darczyńców, jak i, potencjalnie, zewnętrznej – w ramach społeczności międzynarodowej.

Ramka 5

Trzy przykłady dobrych praktyk dotyczących koordynacji działań darczyńców realizujących różne projekty

Udało się wypracować synergię między projektem realizowanym w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” dotyczącym naprawy gospodarczej a dwoma projektami finansowanymi przez agencję rozwoju z państwa członkowskiego UE. Mimo że koordynacja na etapie opracowywania koncepcji projektu była ograniczona, zapewniono ją po uruchomieniu projektu w 2016 r. Aby omówić sposoby wytworzenia synergii między tymi trzema projektami, zorganizowano szereg spotkań z udziałem agencji, przedstawiciela funduszu powierniczego „Bêkou” w Bangui i organizacji wdrażających.

W październiku 2016 r. przedstawiciel funduszu powierniczego „Bêkou” w Bangui zorganizował warsztaty na temat bezpieczeństwa żywnościowego dla darczyńców i władz Republiki Środkowoafrykańskiej. W oparciu o te warsztaty zespół funduszu „Bêkou” opublikował zaproszenie do wyrażenia zainteresowania, w którym uwzględniono wynik tych rozmów.

W ramach projektu w dziedzinie ochrony zdrowia sfinansowano pomoc techniczną w celu koordynacji działań sześciu organizacji pozarządowych działających w placówkach służby zdrowia w Republice Środkowoafrykańskiej, organizując comiesięczne spotkania. Chociaż nie było to pierwotnym założeniem, koordynacja ta wykraczała czasem poza podmioty działające w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”, co pomogło monitorować potencjalne przypadki powielania działań z innymi darczyńcami. Doprowadziła także do zharmonizowania metod pracy organizacji pozarządowych.

**Projekt w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego mający na celu trwały rozwój w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego**
© Francuski Czerwony Krzyż.

Istnieją pewne dowody na to, że fundusz powierniczy „Bêkou” działa w koordynacji z władzami Republiki Środkowoafrykańskiej (zob. przykład w ramce 5). Rząd Republiki Środkowoafrykańskiej planuje zwiększyć swoje zaangażowanie w zarządzanie funduszem, wnosząc bardziej systematyczny wkład w opracowywanie koncepcji, realizację i monitorowanie projektów.

Procedury mogłyby być bardziej przejrzyste, szybsze i bardziej racjonalne pod względem kosztów

Rozporządzenie finansowe²⁶ stanowi, że fundusze powiernicze powinny być wdrażane zgodnie z zasadą przejrzystości. Umowa konstytuująca przewiduje z kolei korzystanie z elastycznych procedur w celu zapewnienia, aby fundusz powierniczy „Bêkou” umożliwiał reagowanie na potrzeby i by pomoc można było zorganizować szybko. Rozporządzenie finansowe stanowi także, że maksymalnie 5% środków zgromadzonych w funduszu powierniczym może zostać wykorzystane na pokrycie kosztów zarządzania. Trybunał ocenił przejrzystość i szybkość procedur wyboru oraz racjonalność pomocy udzielanej z funduszu powierniczego „Bêkou” pod względem kosztów w porównaniu z innymi kanałami pomocy.

Przejrzystość procedur wyboru

Procedury stosowane przez fundusz powierniczy „Bêkou” w celu wyboru organizacji wdrażających projekty nie zostały formalnie określone w wytycznych dotyczących unijnych funduszy powierniczych. Stosowane procedury oparto na „Praktycznym przewodniku po procedurach udzielania zamówień publicznych i dotacji na potrzeby działań zewnętrznych UE” [Procurement And Grants for European Union external actions – A Practical Guide]²⁷, z pewnymi dodatkowymi wyjątkami.

Oprócz niewielkiej liczby umów o świadczenie usług fundusz powierniczy „Bêkou” korzysta z trzech różnych metod w celu wyboru organizacji wdrażających projekty. Są to cztery umowy o współpracy delegowanej, dziesięć dotacji udzielonych bezpośrednio i dwanaście dotacji udzielonych w następstwie procedury ograniczonej²⁸. Definicje tych metod oraz ich wady i zalety przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1

Definicja oraz najważniejsze wady i zalety procedur wykorzystywanych przez fundusz powierniczy „Bêkou” w celu przyznawania dotacji
Rodzaj	Umowy o współpracy delegowanej	Bezpośrednie udzielenie dotacji	Dotacje udzielone w następstwie opublikowania przez fundusz powierniczy „Bêkou” ograniczonego zaproszenia do wyrażenia zainteresowania
Definicja	Komisja powierza zarządzanie środkami organowi delegowanemu z państwa członkowskiego UE (lub innemu darczyńcy z państwa trzeciego)	Organizacja jest wybierana bez konkursu	Wcześniej wybrane konkretne organizacje są proszone o sporządzenie wniosku
Korzyści	Szybka procedura Wiedza fachowa na wysokim poziomie	Szybka procedura Wiedza fachowa na wysokim poziomie	Bardziej przejrzysta niż dwie pozostałe procedury Ukierunkowana na znanych ekspertów w danej dziedzinie
Wady	Ograniczona przejrzystość z powodu braku jawności Dodatkowa warstwa procedur administracyjnych Potencjalne konflikty interesów	Ograniczona przejrzystość z powodu braku rozpowszechnienia informacji Dostęp do finansowania ograniczony dla młodszych organizacji	Dostęp do finansowania ograniczony dla młodszych organizacji

Źródło: Praktyczny przewodnik.

Nie wskazano procedur wyboru, które miałyby być faktycznie stosowane w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”, nie określono też, na ile elastycznie można korzystać z praktycznego przewodnika. W związku z tym sposób wyboru organizacji wdrażających nie był w pełni przejrzysty.

O korzystaniu z umów o współpracy delegowanej jest mowa w art. 10 umowy konstytuującej, który stanowi, że umowy te „są preferowanym wariantem, o ile umożliwiają reakcję odpowiednią pod względem kosztów, skuteczności i eksponowania aspektu europejskiego działań współfinansowanych przez fundusz”. Jednak chociaż wybrane organizacje posiadały wiedzę ekspercką w danych dziedzinach, nie przygotowano uzasadnienia ich wyboru, zwłaszcza na etapie zatwierdzania. Ponadto występuje tu ryzyko konfliktu interesów, ponieważ niektóre z tych organizacji są członkami komitetu operacyjnego funduszu, który decyduje o wyborze projektów i organizacji wdrażających²⁹.

Pięć spośród dotacji udzielonych bezpośrednio dotyczyło drugiej fazy realizacji podjętych wcześniejszych prac. Pozostałych udzielono w następstwie przeglądów organizacji już obecnych w Republice Środkowoafrykańskiej i ich zdolności. Z uwagi na trudne warunki w terenie w momencie udzielania tych dotacji takie podejście jest zrozumiałe. Trybunał wykrył jednak jeden szczególny przypadek, w którym można było zastosować bardziej konkurencyjną procedurę, ponieważ więcej niż jedna organizacja była w stanie wykonać prace³⁰.

W przypadku wszystkich ograniczonych zaproszeń do wyrażenia zainteresowania procedurę wyboru dostosowano do potrzeb, przejmując pewne elementy z praktycznego podręcznika, ale stosując też bardziej elastyczne procedury na poszczególnych etapach. W związku z tym nie jest jasne, jak wybrano organizacje wdrażające.

Szybkość procedur wyboru

Przepisy dotyczące elastyczności mające zastosowanie do funduszu powierniczego „Bêkou” mogłyby umożliwić pewne oszczędności czasu w porównaniu z bardziej tradycyjnymi podejściami przyjmowanymi w Komisji. Ze względu na strukturę i proces podejmowania decyzji oraz stosunkowo krótki okres istnienia funduszu trudno jest dokonać rzetelnego porównania z procedurami mającymi zastosowanie do innych rodzajów pomocy unijnej. Trybunał zidentyfikował jednak pewne przypadki, w których podczas wyboru organizacji wdrażających możliwa była oszczędność czasu.

Jednym takim przykładem, w którym na etapie wyboru można było oszczędzić na czasie, było omawianie treści projektów z organizacjami. W przypadku wszystkich trzech wykorzystywanych rodzajów procedur można było ograniczyć czas i liczbę odbytych rozmów. W przypadku 14 z 26 udzielonych dotacji treść projektów omawiano przez ponad 100 dni. Średni czas poświęcony na omówienie treści projektu wynosił 148 dni (maksymalnie 503³¹, a minimalnie 18 dni³²). Rozmowy w następstwie ograniczonych zaproszeń do wyrażenia zainteresowania prowadzono średnio zaledwie przez 50 dni, w przypadku umów o współpracy delegowanej trwały one średnio 197 dni, a w przypadku dotacji udzielonych bezpośrednio – 245 dni. Gdyby rozmowy były prowadzone w inny sposób, umowy mogłyby zostać sfinalizowane wcześniej. Przykładowo niektórymi kwestiami zajmowali się kolejno różni pracownicy Komisji, co pociągało za sobą konieczność intensywnej wymiany informacji pomiędzy obydwiema stronami. Problem ten można by było ograniczyć, gdyby pracownicy Komisji w większym stopniu kontaktowali się ze sobą na wcześniejszym etapie.

W pięciu przypadkach na skutek czasochłonnych dyskusji konieczne było zatwierdzenie wydatków z mocą wsteczną³³. Odbiło się to na wczesnej fazie realizacji tych projektów, ponieważ z powodu braku podpisanej umowy organizacje wdrażające doświadczały braku pewności prawa.

Racjonalność dostarczania pomocy pod względem kosztów

Wysokość opłat za zarządzanie funduszami powierniczymi pobieranych przez organizacje ONZ, Bank Światowy i Afrykański Bank Rozwoju jest różna. W żadnym z przypadków nie jest niższa niż 5%, czyli wartość przewidziana dla funduszu powierniczego „Bêkou”³⁴. Jeśli chodzi o pozostałą pomoc zewnętrzną udzielaną przez UE z EFR i budżetu ogólnego, wysokość opłat również ogólnie przekracza 5%.

Opłaty za zarządzanie funduszem powierniczym „Bêkou” nie obejmują pensji kierownika i kosztów działu realizacji zleceń. Oznacza to, że łączne koszty zarządzania funduszem są wyższe od tych przedstawionych w jego sprawozdaniu finansowym. Pełne koszty zarządzania funduszem powierniczym „Bêkou” nie zostały obliczone. Problemy te potwierdzono w audycie wewnętrznym przeprowadzonym przez Komisję.

Jak zawsze w przypadku pomocy rozwojowej całkowity koszt dostarczania pomocy jest wyższy niż sama opłata za zarządzanie. Poza opłatą naliczaną w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” odrębne opłaty administracyjne są pobierane przez organizacje międzynarodowe i pozarządowe, którym udzielono dotacji. Zazwyczaj jest to pewien określony procent wartości umowy, maksymalnie 7%. Realizując daną umowę, organizacje te mogą jednak delegować zadania kolejnym organizacjom, co generuje dodatkowe koszty administracyjne. Szczególnie kosztownym rozwiązaniem są umowy o współpracy delegowanej, które automatycznie generują dodatkowe koszty zarządzania (zob. tabela 1 powyżej). Korzyści wynikające z wykorzystania tego rodzaju finansowania należy zatem zawsze rozważyć względem dodatkowych kosztów.

W art. 3.8 umowy konstytuującej przewidziano, że docelowo miejscem pracy całego personelu funduszu powierniczego „Bêkou” będzie Bangui. Obecnie oddelegowano tam tylko jednego przedstawiciela funduszu, a w 2016 r. siedem osób pracowało w Brukseli. Liczba pracowników oddelegowanych do delegatury UE jest ograniczona z powodu obecnej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa i ma się zwiększyć w miarę jej poprawy. Jak dotąd nie dokonano obliczeń pozwalających określić, czy przeniesienie całego personelu do Republiki Środkowoafrykańskiej może zostać zrealizowane w ramach 5% pułapu (zob. pkt 36)³⁵.

Nie w pełni opracowano mechanizmy monitorowania i oceny

Mechanizmy monitorowania i oceny są ważnym elementem umożliwiającym ocenę funkcjonowania funduszu powierniczego i w razie potrzeby przyjęcie środków naprawczych. Zważywszy, że fundusz „Bêkou” był pierwszym unijnym funduszem powierniczym zarządzanym przez Komisję Europejską, może stanowić cenne źródło informacji na temat tego, jak wykorzystywać tego rodzaju instrumenty pomocy w przyszłości.

W przypadku funduszu powierniczego „Bêkou” nie ma ram pozwalających ocenić jego funkcjonowanie na poziomie funduszu, ponieważ nie określono w kompleksowy sposób, jak rezultaty mają przełożyć się na osiągnięcie jego ogólnego celu, z wyszczególnieniem oczekiwanych rezultatów (produkty, wyniki, oddziaływanie) i odnośnych wskaźników³⁶. Przykładowo chociaż umowa konstytuująca i inne dokumenty dają wyobrażenie o oczekiwanych rezultatach (wzmocnienie odporności, poprawa koordynacji, szybsze dostarczanie pomocy, wytworzenie masy krytycznej finansowania, zapewnienie widoczności działań politycznych), elementy te nie posłużyły do sformułowania celów SMART³⁷.

Do końca 2016 r. nie ustanowiono usystematyzowanej procedury gromadzenia wniosków wyciągniętych z doświadczeń zdobytych w związku z działaniem funduszu powierniczego „Bêkou”, które mogłyby zostać wykorzystane, by pomóc Komisji w ulepszeniu koncepcji funduszy powierniczych i usprawnieniu zarządzania nimi. Podjęto jednak szereg działań istotnych z punktu widzenia takiej procedury. Obejmują one publikację różnych artykułów na temat funduszu powierniczego „Bêkou”, organizowanie konferencji, warsztatów i spotkań, zwłaszcza z udziałem przedstawicieli unijnych funduszy powierniczych, oraz prezentacje.

Na poziomie projektów określono cele, rezultaty i działania. W przypadku dwóch z jedenastu projektów brakuje jednak wskaźników, a w przypadku ośmiu wskaźniki są nieprecyzyjne lub nie określono wartości docelowych. Podobne problemy stwierdzono na poziomie poszczególnych umów – niektóre cele tylko częściowo spełniają kryteria SMART, a w niektórych przypadkach wskaźniki są niejasne lub brakuje odpowiednich wartości docelowych (zob. szczegółowe informacje w załączniku III).

Mimo trudnych okoliczności dotychczasowe osiągnięcia funduszu powierniczego „Bêkou” zasługują ogólnie na pozytywną ocenę

Trybunał zbadał osiągnięcia funduszu z trzech perspektyw: zgromadzonych środków pomocowych, produktów uzyskanych w ramach projektów oraz widoczności, jaką fundusz zapewnił dla działań UE. Poniżej przedstawiono niektóre z oczekiwanych korzyści z działania funduszu powierniczego „Bêkou”.

Fundusz powierniczy pozwolił na zgromadzenie środków pomocowych, ale dołączyło do niego niewielu darczyńców

Oczekiwano, że fundusz powierniczy „Bêkou” będzie stanowił zachętę dla nowych darczyńców do udzielenia pomocy Republice Środkowoafrykańskiej oraz pozwoli pozyskać dodatkowe środki. Republikę Środkowoafrykańską początkowo uznawano za kraj pomijany przy rozdziale pomocy, a w okresie przed kryzysem w latach 2012–2013 łączna pomoc dla tego kraju wahała się w granicach 250 mln USD rocznie (zob. rys. 1). W 2014 r. kwota ta wzrosła gwałtownie do 610 mln USD³⁸.

Rys. 1

Całkowita pomoc na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej w latach 2006–2015 (w mln USD)

Pomoc rozwojowa potrzebna do wdrożenia krajowego planu odbudowy i budowania pokoju wynosi ok. 3,2 mld USD na przestrzeni pięciu lat (2017–2021). Na konferencji darczyńców, która odbyła się w listopadzie 2016 r., zobowiązali się oni do udzielenia Republice Środkowoafrykańskiej pomocy rozwojowej na kwotę ponad 2 mld USD, co pozwala w znacznej części zaspokoić te potrzeby.

Fundusz powierniczy „Bêkou” umożliwił pozyskanie środków pomocowych – do końca 2016 r. łączne zobowiązania wyniosły 146 mln euro (zob. rys. 2). Jest to kwota przewyższająca wysokość środków w oenzetowskim funduszu powierniczym „Ezingo”, w ramach którego zgromadzono 25 mln euro (zob. załącznik II), i porównywalna z kwotą pomocy przyznaną na zasadzie dwustronnej w ramach 11. EFR, która ma wynieść 208 mln euro³⁹.

PL-CH01-PH25-1 — Rys. 2

Zobowiązania na rzecz funduszu powierniczego „Bêkou”

Trzy czwarte zasobów funduszu pochodzi z budżetu UE i EFR. Ponad jedną trzecią tego wkładu stanowi dodatkowa pomoc dla Republiki Środkowoafrykańskiej, oprócz kwoty, do której przekazania zobowiązano się wcześniej w ramach innych unijnych kanałów finansowania.

Francja, Niemcy, Włochy, Niderlandy i Szwajcaria udzielały pomocy Republice Środkowoafrykańskiej, zanim ustanowiono fundusz powierniczy „Bêkou”, ale przed 2014 r. kwoty te były stosunkowo niskie. Począwszy od 2014 r., pomoc jest udzielana za pośrednictwem funduszu, a także innych kanałów pomocy (więcej szczegółowych informacji na temat działalności darczyńców w Republice Środkowoafrykańskiej przedstawiono w ramce 4).

Parlament Europejski dwukrotnie zwrócił się do państw członkowskich o zwiększenie wkładów na rzecz funduszu powierniczego „Bêkou”. W 2016 r., udzielając absolutorium z wykonania budżetu EFR za 2014 r., wezwał on „do większego zaangażowania państw członkowskich, aby zagwarantować, że fundusz ten stanie się w pełni funkcjonalny”⁴⁰.

Niektóre państwa członkowskie nadal wspierają oenzetowskie fundusze powiernicze, tak jak miało to miejsce przed utworzeniem funduszu „Bêkou” (zob. załącznik II). Wkład na rzecz funduszu humanitarnego ONZ dla Republiki Środkowoafrykańskiej wnosi jedenastu darczyńców, w tym Belgia, Dania, Irlandia, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Szwajcaria, Szwecja i Zjednoczone Królestwo. Francja i Niderlandy przekazują środki także na rzecz oenzetowskiego funduszu powierniczego „Ezingo”.

Większość zrealizowanych projektów przyniosła spodziewane produkty w trudnych okolicznościach

Wykonanie 20 z 31 umów odnoszących się do jedenastu projektów było na tyle zaawansowane, że Trybunał mógł przynajmniej częściowo ocenić osiągnięte wyniki. Chociaż dokonana ocena podlegała pewnym ograniczeniom⁴¹, Trybunał jest zdania, że większość projektów przyniosła spodziewane produkty.

W przypadku trzech umów (dwa badania i umowa o pomoc techniczną) uzyskano wszystkie oczekiwane produkty. W przypadku jedenastu umów uzyskano większość produktów (zob. przykład w ramce 6). Jeśli chodzi o sześć umów będących w toku, do końca 2016 r. nie uzyskano zakładanych produktów i zachodzi ryzyko, że nie zostaną one uzyskane do końca projektu (zob. szczegółowe informacje w pkt 65). Bardziej szczegółową ocenę poszczególnych umów przedstawiono w załączniku III.

Ramka 6

Przykład produktów – projekt w dziedzinie zdrowia

Ze środków funduszu powierniczego „Bêkou” udzielono pomocy sześciu organizacjom pozarządowym, która była przeznaczona na wsparcie 80 placówek służby zdrowia na terenie całego kraju w świadczeniu lepszych usług podstawowej opieki medycznej na rzecz lokalnej ludności.

Dzięki przyznanej pomocy udzielono ok. 2 mln porad medycznych. W przypadku kilku wskaźników, takich jak liczba konsultacji medycznych, liczba porodów, przy których udzielono wsparcia, i liczba odwiedzonych kobiet, organizacje pozarządowe osiągnęły wyższe wartości docelowe, niż zakładano. W placówkach zapewniano bezpłatną opiekę medyczną, leki i badania laboratoryjne dzieciom, kobietom w ciąży i w okresie laktacji oraz osobom w sytuacji zagrożenia życia.

Zaplanowane działania na poziomie placówki służby zdrowia, takie jak remonty, szkolenie personelu, dostarczanie niezbędnych leków i sprzętu laboratoryjnego, koordynacja w rejonie i działania nadzorcze, przeprowadzono w terminie lub z minimalnym opóźnieniem. Na przykład w mieście Bria odremontowano sześć z ośmiu placówek służby zdrowia, a w mieście Vakaga odremontowano i wyposażono siedem placówek.

**Świadczenie usług medycznych w różnych placówkach służby zdrowia w całym kraju w ramach projektu w zakresie zdrowia**
© Francuski Czerwony Krzyż.

W przypadkach, w których cele nie zostały osiągnięte, było to związane z szeregiem czynników wewnętrznych i zewnętrznych. Najważniejszy z nich stanowiła trudna sytuacja w zakresie bezpieczeństwa, w której realizowano projekty (zob. załącznik III).

Chociaż wypracowano wiele konkretnych produktów, osiągnięcie bardziej długofalowych rezultatów zazwyczaj wymaga więcej czasu. Na przykład w przypadku projektu dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego udało się przeprowadzić kampanie szczepienia bydła, natomiast zapobieganie konfliktom i zmiana przebiegu szlaków przepędu okresowego może wymagać realizacji drugiej fazy projektu. Jeśli chodzi o projekt dotyczący opieki zdrowotnej, o ile pierwsza faza świadczenia usług opieki medycznej przez sześć organizacji pozarządowych była udana, a badanie dotyczące reformy krajowej agencji zajmującej się zakupem leków opracowano zgodnie z planem, o tyle działania mające na celu reformę publicznej służby zdrowia wymagają więcej czasu.

**„Paillottes” to tradycyjne słomiane szałasy służące jako główne miejsce spotkań społeczności**
© Francuski Czerwony Krzyż.

Fundusz zapewnia większą widoczność działań UE

Oczekiwano, że fundusz powierniczy „Bêkou” zapewni większą widoczność działań UE, zarówno tych na poziomie projektów, jak i działań politycznych na poziomie funduszu.

Partnerzy projektów realizowali wiele inicjatyw na miejscu. Obejmowały one opracowanie materiałów promocyjnych, dokumentów i artykułów naukowych, a także organizację krajowych warsztatów poświęconych rezultatom działań, ceremonii i sesji szkoleniowych, audycji radiowych, wizyt dziennikarzy itp., zgodnie z planami dotyczącymi zwiększania widoczności.

Zrealizowano ponad 30 inicjatyw mających na celu zwiększanie widoczności działań w ramach całego funduszu, na kwotę ok. 191 000 euro. W rocznym sprawozdaniu z działalności funduszu powierniczego „Bêkou” za 2015 r. zawarto sekcję dotyczącą widoczności działań, w której przedstawiono najważniejsze cele w zakresie komunikacji, wydarzenia adresowane do ogółu społeczeństwa, projekty, stronę internetową „capacity4dev”⁴² oraz materiały informacyjne.

Zorganizowano szereg konferencji zapewniających widoczność działań UE (zob. przykłady w ramce 7). W konferencji zorganizowanej w listopadzie 2016 r. w Brukseli uczestniczyły delegacje z ponad 80 krajów z całego świata, a także wysokiej rangi przedstawiciele ONZ, Banku Światowego i innych podmiotów. Efektem tej konferencji były zobowiązania na kwotę 2 mld euro.

Ramka 7

Szereg wydarzeń zorganizowanych przez fundusz powierniczy „Bêkou”

Zarówno w Bangui, jak i w Brukseli zespół funduszu powierniczego „Bêkou” zorganizował szereg warsztatów i konferencji oraz przygotował publikacje i komunikaty prasowe, które spotkały się z dużym zainteresowaniem mediów.

Na przykład warsztaty pt. „Odporność i naprawa, droga do rozwoju” (Bangui, czerwiec 2016 r.), w których wzięło udział ponad 200 uczestników reprezentujących władze krajowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, darczyńców, agencje ONZ, międzynarodowe organizacje pozarządowe i media, pozwoliły uzyskać ogląd sytuacji w Republice Środkowoafrykańskiej, a także napotykanych problemów i potrzeb ludności. Warsztaty zaowocowały sformułowaniem dwunastu zaleceń pod adresem rządu Republiki Środkowoafrykańskiej, partnerów projektów i darczyńców świadczących pomoc na rzecz kraju.

Kolejny przykład to międzynarodowa konferencja wysokiego szczebla dotycząca Republiki Środkowoafrykańskiej (Bruksela, maj 2015 r.), w której wzięło udział ponad 300 osób, w tym prezydent Republiki Środkowoafrykańskiej, ministrowie, posłowie do Parlamentu Europejskiego oraz przedstawiciele ONZ i organizacji pozarządowych. Poskutkowała ona nowymi zobowiązaniami finansowymi na rzecz kraju, a do funduszu powierniczego „Bêkou” dołączyło dwóch nowych darczyńców – Włochy i Szwajcaria.

Wnioski i zalecenia

Fundusz powierniczy „Bêkou” utworzono w kontekście trudnej sytuacji krajowej, którą charakteryzowały problemy humanitarne i rozwojowe oraz niezdolność niestabilnych władz państwowych do zaspokojenia potrzeb ludności. Trybunał uważa, że ustanowienie funduszu było właściwe i że przyniósł on pewne pozytywne osiągnięcia. Dostrzega jednak możliwości ulepszenia koncepcji funduszu i zarządzania nim (zasugerowane poniżej), co pomoże osiągnąć jego pełen potencjał.

Ustanowienie funduszu powierniczego „Bêkou”

Fundusz powierniczy „Bêkou” powstał w bardzo krótkim czasie. Mimo że w rozporządzeniu finansowym określono pewne warunki dotyczące tworzenia funduszy powierniczych, Komisja nie opracowała jeszcze na ich podstawie ram analitycznych, które umożliwiłyby jej przeprowadzenie sformalizowanej oceny przewagi komparatywnej funduszy powierniczych w porównaniu z innymi instrumentami finasowania (zob. pkt 13–20).

Zakres interwencji funduszu powierniczego „Bêkou” nie był poparty kompleksową analizą potrzeb. Analiza taka mogłaby wykazać w bardziej przejrzysty sposób, jak i dlaczego działania w ramach funduszu są istotne z punktu widzenia jego celu oraz jakie konkretnie luki pozwala on wyeliminować (zob. pkt 21-27).

Zalecenie 1 – Należy opracować dalsze wytyczne dotyczące wyboru rodzaju instrumentu finansowego oraz analizy potrzeb, tak aby określić zakres interwencji funduszy powierniczych

Komisja powinna udoskonalić swoje wytyczne dotyczące unijnych funduszy powierniczych poprzez:

opracowanie ram analitycznych zawierających wytyczne dotyczące przeprowadzania zwięzłej i ustrukturyzowanej oceny przewagi komparatywnej funduszy powierniczych w porównaniu z innymi instrumentami finansowania;
wprowadzenie metod dokonywania analiz potrzeb w celu wykazania, czy zakres interwencji planowanego funduszu powierniczego jest odpowiedni, i określenia luk, które miałby on wyeliminować.

Wytyczne te należy opracować w taki sposób, aby nie wydłużały niepotrzebnie procesu ustanawiania funduszy powierniczych ani nie ograniczały ich elastyczności.

Termin: październik 2018 r.

Zarządzanie funduszem powierniczym „Bêkou”

Fundusz powierniczy „Bêkou” miał ograniczony wpływ na koordynację działań zainteresowanych stron, zarówno wewnętrzną – w gronie jego darczyńców, jak i zewnętrzną – w ramach społeczności międzynarodowej Nawet bez formalnych mechanizmów przedstawiciel funduszu powierniczego „Bêkou” w Bangui zapewnił jednak pewną koordynację między poszczególnymi projektami, co można wskazać jako przykład dobrej praktyki (zob. pkt 29–35).

Brak szczegółowych danych na temat procedur wyboru mających zastosowanie w przypadku funduszu powierniczego „Bêkou” oznacza, że wybór organizacji wdrażających nie był w pełni przejrzysty. W przypadku umów o współpracy delegowanej wystąpiło ryzyko konfliktu interesów. Podczas omawiania treści projektów można było zaoszczędzić na czasie (zob. pkt 36–44).

Ogólnie rzecz biorąc, opłata za zarządzanie w wysokości 5% pobierana przez fundusz powierniczy „Bêkou” nie odbiega od opłat naliczanych w ramach innych kanałów pomocy, jednak nie obliczono jeszcze całkowitych kosztów zarządzania. Co więcej, jak zawsze w przypadku pomocy rozwojowej, całkowity koszt zapewnienia pomocy jest wyższy niż sama opłata za zarządzanie (zob. pkt 46–49). Zdaniem Trybunału ważne jest poznanie całkowitych kosztów korzystania z funduszu powierniczego jako instrumentu pomocy, tak by Komisja mogła w przyszłości ocenić, czy jest on racjonalny pod względem kosztów w porównaniu z innymi sposobami udzielania pomocy unijnej.

W przypadku funduszu powierniczego „Bêkou” nie ustanowiono ram umożliwiających pomiar jego wyników, ponieważ nie określono szczegółowych celów funduszu ani odpowiadających im wskaźników. Utrudnia to monitorowanie funduszu i ocenę jego osiągnięć. Komisja nie opracowała jeszcze usystematyzowanej procedury gromadzenia wniosków wyciągniętych z funkcjonowania funduszu powierniczego „Bêkou”, które mogłyby pomóc jej w ulepszeniu koncepcji funduszy powierniczych i usprawnieniu zarządzania nimi (zob. pkt 50–53).

Zalecenie 2 – Należy usprawnić koordynację działań darczyńców, procedury wyboru oraz pomiar wyników, a także zoptymalizować koszty administracyjne

Komisja powinna:

bardziej systematycznie koordynować pomoc udzielaną za pośrednictwem funduszu powierniczego „Bêkou” z pomocą udzielaną przez darczyńców funduszu na zasadzie dwustronnej;
zapewnić, aby wyraźnie zgłaszano wszelkie wyjątki od stosowania zasad i procedur Komisji dotyczących wyboru organizacji wdrażających oraz wprowadzono przepisy dotyczące unikania konfliktów interesów, a także przeanalizować możliwości przyspieszenia procedur wyboru, zwłaszcza na etapie omawiania treści projektów;
obliczyć całkowite koszty administracyjne funduszu powierniczego „Bêkou” oraz wypracować sposoby na zmaksymalizowanie wysokości kwot, które trafiają do beneficjentów końcowych;
ustanowić dla funduszu powierniczego „Bêkou” cele SMART i odpowiadające im wskaźniki, tak aby móc monitorować i wykazać jego zalety, a także uwzględnić w swoich wytycznych dotyczących unijnych funduszy powierniczych proces gromadzenia wyciągniętych wniosków.

Termin: październik 2018 r.

Osiągnięcia w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”

Fundusz powierniczy „Bêkou” umożliwił pozyskanie środków pomocowych – do chwili obecnej łączne zobowiązania wyniosły 146 mln euro. Większość tych środków pochodzi jednak z budżetu UE oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju. Wszyscy pozostali darczyńcy udzielali pomocy Republice Środkowoafrykańskiej jeszcze przed ustanowieniem funduszu, ale do 2014 r. kwoty wsparcia były stosunkowo niskie (zob. pkt 55–61).

Na poziomie projektów, mimo niejednokrotnie trudnej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa, w przypadku 14 z 20 umów udało się wypracować wszystkie oczekiwane produkty lub ich większość (zob. pkt 62–65).

Fundusz zapewnia większą widoczność działań UE. Partnerzy projektu zrealizowali na miejscu inicjatywy zwiększające widoczność działań UE – na poziomie funduszu jako całości podjęto ponad 30 takich działań (zob. pkt 66–69).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 20 czerwca 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Wykaz projektów i umów

Załącznik II

Wykaz siedmiu funduszy powierniczych ONZ prowadzących działalność w Republice Środkowoafrykańskiej

Źródła: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf data ostatniej wizyty: 16 marca 2017 r.

Załącznik III

Załącznik dotyczący produktów projektów (kolory wzorowane na sygnalizacji świetlnej)

Legenda: zielone – osiągnięte w pełni, żółte – w większości osiągnięte; pomarańczowe – w większości (jeszcze) nie osiągnięte; czerwone – nieosiągnięte; szare – nie oceniono, wdrożenie niewystarczająco zaawansowane.

Szczegółowe informacje: Umowa 2: okres obowiązywania przedłużony o 1,5 miesiąca; umowa 3: okres obowiązywania przedłużony o miesiąc; umowa 5: wkład UE zwiększony z 1,7 do 2,2 mln euro; umowa 8: wkład UE podwyższony z 47 000 do 53 000 euro, a okres obowiązywania przedłużony o 5 miesięcy; umowa 18: okres obowiązywania przedłużony o osiem miesięcy.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

W latach 2013–2014 w Republice Środkowoafrykańskiej doszło do kryzysu o niespotykanej dotąd skali, który prowadził do aktów przemocy określanych przez analityków jako „sytuacja grożąca ludobójstwem” oraz do osłabienia podstawowych funkcji państwa. Oprócz pomocy humanitarnej kraj potrzebował zdecydowanego wsparcia, aby zwiększyć swoją odporność.

III

Republika Środkowoafrykańska zmaga się z nawracającymi kryzysami. Pozbawiona dostępu do morza i zaniedbywana przez społeczność międzynarodową (państwo pomijane przy rozdziale pomocy) Republika Środkowoafrykańska musi zmierzyć się z wyzwaniami strukturalnymi, aby zwalczyć ubóstwo.

Fundusz powierniczy „Bêkou” to pierwszy fundusz powierniczy utworzony przez UE. Podstawą jego osiągnięć i wyników jest ciągły proces wprowadzania usprawnień i innowacji oraz uczenia się. Fundusz powierniczy „Bêkou” czerpie z doświadczeń podobnych instrumentów w oparciu o istniejące badania i oceny odporności oraz współpracy na rzecz rozwoju w niestabilnej sytuacji.

Przed utworzeniem funduszu powierniczego „Bêkou” wykonano analizę, która obejmowała szereg badań i analiz przeprowadzonych przez najbardziej zaangażowanych partnerów w Republice Środkowoafrykańskiej oraz ekspertów radzących sobie w sytuacji niestabilności.

Fundusz powierniczy „Bêkou” otworzył nowe możliwości w zakresie sposobu koordynacji działań prowadzonych przez UE i jej państwa członkowskie, które to możliwości nie zostały w pełni wykorzystane na tym etapie.

Zdaniem Komisji, przy uwzględnieniu całego cyklu projektu, ogólne tempo wdrażania funduszu „Bêkou” jest wyższe niż w przypadku innych instrumentów UE stosowanych w sytuacji kryzysowej. Komisja zgadza się jednak na zbadanie możliwości dalszego przyspieszenia procedur selekcji poza zakresem obecnie obowiązujących przepisów wewnętrznych, przy jednoczesnym zachowaniu właściwej równowagi pomiędzy szybkością a przejrzystością.

Mechanizmy monitorowania i oceny są opracowywane na poziomie projektu i będą stopniowo uaktualniane na poziomie funduszu.

VIII

W drugim punkcie fundusz powierniczy „Bêkou” zapewnia jego członkom dodatkowe możliwości koordynacji. Pod względem ogólnej koordynacji działań darczyńców sytuacja zmierza w dobrym kierunku: rozpoczęto już uruchomiony w listopadzie 2016 r. proces Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique (RCPCA) po konferencji darczyńców w Brukseli, a koordynacją działań wszystkich darczyńców zajmuje się rząd Republiki Środkowoafrykańskiej przy wsparciu stałego sekretariatu.

Fundusz powierniczy „Bêkou” kontynuuje proces stopniowego wprowadzania usprawnień, innowacji i uczenia się w zakresie procedur selekcji i pomiaru wyników.

Jeżeli chodzi o koszty administracyjne, na podstawie zalecenia wydanego przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisja przygotowała już plan działania na potrzeby rozwiązania tego problemu i obecnie wdraża zaplanowane działania.

Wprowadzenie

UE, jako największy darczyńca pomocy rozwojowej i pomocy humanitarnej, od dawna jest zmuszona do finansowania funduszy powierniczych zarządzanych przez BŚ lub ONZ w celu reagowania na kryzysy naturalne lub spowodowane przez człowieka. Chociaż te fundusze powiernicze mogą mieć swoją wartość dodaną, UE, opierając się na traktacie lizbońskim, „podejściu kompleksowym” i globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stworzyła własne narzędzia pozwalające jej na odgrywanie aktywnej roli w takich sytuacjach, w szczególności w Republice Środkowoafrykańskiej, gdzie UE prowadzi intensywne działania z wykorzystaniem wszystkich dostępnych instrumentów.

Partnerzy-założyciele funduszu powierniczego „Bêkou” stwierdzili w oparciu o przeprowadzoną przez siebie analizę potrzeb i profilu niestabilności kraju, że odporność była najsłabiej finansowaną dziedziną i najbardziej istotną dla programu łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (LRRD), aby pomóc Republice Środkowoafrykańskiej w wyjściu z kryzysu i zapewnieniu stabilności.

Republika Środkowoafrykańska przez wiele lat była pomijana przy rozdziale pomocy. Zwiększenie oficjalnej pomocy rozwojowej dla Republiki Środkowoafrykańskiej w latach 2015 i 2016 wynika głównie ze znacznego nasilenia się kryzysu i związanych z tym potrzeb interwencji humanitarnej. W zakresie długoterminowej pomocy programowej potrzeby kraju są niedofinansowane. Fundusz powierniczy „Bêkou” jest katalizatorem krótko- i długoterminowego zaangażowania darczyńców pod tym względem.

Obserwacje

UE, wieloletni i znaczący partner Republiki Środkowoafrykańskiej w zakresie rozwoju, nigdy nie przerwała dwustronnych działań, nawet w najtrudniejszej fazie kryzysu. Jej biuro pomocy humanitarnej pozostawało otwarte w czasie kryzysu, a budżet był przeznaczany na zaspokajanie pilnych potrzeb. W międzyczasie UE rozpoczęła operację wojskową UE (EUFOR) w celu ustabilizowania sytuacji w kraju. Aby pomóc Republice Środkowoafrykańskiej w odzyskaniu stabilizacji po kryzysie, konieczne było podjęcie pilnych działań na rzecz zwiększenia odporności, w związku z czym utworzono konkretne narzędzie służące do identyfikacji i realizacji projektów przynoszących korzyści społeczeństwu i wzmacniających potencjał władz publicznych.

Fundusz powierniczy „Bêkou” funkcjonuje na zasadzie scentralizowanego zarządzania, ponieważ niezbędne było uzyskanie szybkich rezultatów w okresie, w którym rząd przejściowy nie był w stanie wypełnić wszystkich zobowiązań i działań wynikających z zarządzania zdecentralizowanego.

UE i państwa członkowskie natychmiast osiągnęły konsensus w sprawie: i) zasad przeprowadzania interwencji w Republice Środkowoafrykańskiej w celu wzmocnienia jej odporności, ii) konieczności odejścia od standardowych praktyk ze względu na specyficzny charakter kryzysu i niestabilną sytuację.

Ramka 1 - Podczas posiedzeń forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy wezwano do powściągliwości w tworzeniu nowych kanałów pomocy

Program badania skuteczności pomocy wykazał jej wartość dodaną w standardowych sytuacjach i ma kluczowe znaczenie dla UE. Jednak program ten nie zabrania darczyńcom zaspokajania pilnych potrzeb kraju, w którym wystąpiła sytuacja grożąca ludobójstwem, gdzie jedna piąta ludności została zmuszona do relokacji/migracji, w szczególności, gdy istniejące kanały pomocy nie przynoszą oczekiwanych rezultatów lub nie są w stanie zapewnić działań w zakresie łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju w Republice Środkowoafrykańskiej.

Przed uruchomieniem funduszu powierniczego „Bêkou” UE dokładnie przemyślała sposób działania, wielokrotnie organizując wizyty ówczesnej komisarz Georgijewej w latach 2013 i 2014 w Republice Środkowoafrykańskiej, a także szereg warsztatów na temat najlepszych sposobów rozwiązania kwestii odporności/LRRD w kraju, ponieważ pomoc humanitarna nie była wystarczająca ani zaprojektowana do wywarcia długoterminowego wpływu.

Komisja, wraz z głównymi zaangażowanymi partnerami, dogłębnie oceniła wartość dodaną funduszu powierniczego oraz znaczenie podejścia opartego na odporności/LRRD w Republice Środkowoafrykańskiej.

Przeprowadzając wymaganą analizę przed utworzeniem funduszu powierniczego „Bêkou”, Komisja nie mogła zainicjować długotrwałej oceny/procesu, ponieważ podważyłoby to wiarygodność, niezawodność i skuteczność UE w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowych.

Komisja chciałaby zwrócić uwagę na różnice między wykorzystaniem i celami BŚ oraz FP ONZ a celami zakładanymi przez ustawodawcę podczas wprowadzania zapisów o unijnych funduszach powierniczych w rozporządzeniu finansowym (RF).

Unijny fundusz powierniczy „Bêkou” jest nadzwyczajnym funduszem powierniczym, który wymaga szybkości w tworzeniu i wdrażaniu.

Zarządzanie funduszami powierniczymi jest jednym z podstawowych zadań BŚ. BŚ zarządza setkami FP, natomiast dla Komisji nie jest to standardowe narzędzie wykonawcze.

Z uwagi na fakt, że FP UE znajdują się we wczesnych stadiach rozwoju, analogiczne porównania z FP ONZ i BŚ mogą być nieużyteczne na tym etapie.

Ustrukturyzowana i udokumentowana analiza nie jest wymogiem rozporządzenia finansowego. Zgodnie z art. 187 ust. 3 fundusze powiernicze muszą jedynie spełniać określone warunki. Proces weryfikacji tych warunków nie jest w żaden sposób sformalizowany.

Komisja respektuje i stosuje zapisy swoich własnych ram prawnych, a mianowicie RF. Warunki określone w RF są przekładane na Wytyczne dotyczące funduszy powierniczych UE opublikowane w Przewodniku DG DEVCO. Wytyczne te opracowano przed utworzeniem pierwszego FP UE i mają być regularnie uaktualniane na podstawie wniosków wyciągniętych z działalności istniejących obecnie funduszy powierniczych.

Decyzja o utworzeniu FP opiera się na analizie kryzysu oraz wymaganej reakcji i jest uzasadniona decyzją o utworzeniu funduszu powierniczego.

Patrz także odpowiedź do punktu 19.

W 2014 r. Republika Środkowoafrykańska była pomijana przy rozdzielaniu pomocy i miała bardzo niski wskaźnik rozwoju społecznego UNDP. Na podstawie wyników różnych badań i analiz, w tym prowadzonych w ramach UNDP (w szczególności wskaźników stanu zdrowia i braku dostępu do podstawowych usług), a także uznając odporność na kryzys za najsłabiej finansowaną dziedzinę w Republice Środkowoafrykańskiej, zdecydowano przeznaczyć środki funduszu powierniczego „Bêkou” na wsparcie podstawowych usług, pojednania (jako sytuacji pokryzysowej) oraz tworzenia miejsc pracy (aby zniechęcić młodzież do przystępowania do grup zbrojnych).

Komisja uważa, że podczas warsztatów w lutym 2014 r. przeprowadzono wystarczającą analizę.

Ponadto na warsztatach omawiano wnioski wspólnej analizy konfliktu przeprowadzonej kilka dni wcześniej przez UE i ONZ.

Poza tym przyjęta w lipcu 2014 r. strategia krajowa „Programme d’Urgence et de Relevement Durable” (PURD), która obejmuje wszystkie działania darczyńców w okresie 2014–2016, zapewnia jasną ocenę potrzeb.

W lipcu 2014 r., w związku ze strategią PURD, opracowano macierz potrzeb (sektor/temat) z wyraźnym wskazaniem priorytetów (krótko-/średnio-/długoterminowych), określającą działania, które mają być finansowane w ramach działań w zakresie LRRD i rozdzielającą zadania pomiędzy instrumenty UE i innych darczyńców.

Z uwagi na krótkie ramy czasowe ustanowienia funduszu powierniczego „Bêkou”, podyktowane sytuacją kryzysową w Republice Środkowoafrykańskiej, dokładna analiza wymagałaby dodatkowego czasu i zasobów. Taka analiza została przeprowadzona w późniejszym czasie w porozumieniu z ONZ, BŚ i rządem Republiki Środkowoafrykańskiej, a na podstawie jej wyników sformułowano krajowy plan naprawy i budowania pokoju na lata 2017–2021.

Odporność nie jest nowym tematem w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju. Odporność została dokładnie określona i oceniona przez Komisję Europejską (patrz COM(2012)586 w sprawie odporności) w celu wypełnienia luki i zapewnienia powiązania pomiędzy działaniami humanitarnymi a współpracą na rzecz rozwoju. Komunikat opiera się na doświadczeniach w realizacji uruchomionej przez Komisję inicjatywy „AGIR” w regionie Sahelu oraz planu „SHARE” w Rogu Afryki.

Komisja uznaje pozytywną ocenę Trybunału.

Przejęcie przez fundusz powierniczy „Bêkou” niektórych projektów humanitarnych finansowanych wcześniej przez Komisję jest dobrą praktyką w zakresie LRRD. Dotyczy to np. projektów z dziedziny opieki zdrowotnej. Podejście stosowane w tym przypadku zakłada, że gdy nastąpi poprawa w niektórych obszarach kraju wychodzącego z sytuacji kryzysowej i zmierzającego do stabilizacji, pomoc humanitarna może zostać wycofana z tych obszarów, aby skoncentrować się na bardziej potrzebujących/niestabilnych regionach, gdzie zachodzi pilna potrzeba ratowania życia. Przekazanie tych inicjatyw pod zarządzanie funduszu powierniczego „Bêkou” gwarantuje ciągłość usług i umożliwia przeprowadzanie interwencji w sposób bardziej uporządkowany oraz zwiększenie zaangażowania ministerstw.

Ramka 2 c)

Fundusz powierniczy „Bêkou” musi dopasowywać i dostosowywać interwencje do rozwoju niestabilnej sytuacji oraz współpracować w zakresie koordynacji z innymi darczyńcami. Tak właśnie było w dwóch poniższych przykładach: projekty przewidziane w ramach innych instrumentów (budżet na rzecz bezpieczeństwa żywności i EFR dla Ecofaune) nie mogły zostać uruchomione w ich początkowym kształcie. Zostały one przekazane do funduszu powierniczego „Bêkou”, aby mogły zostać wdrożone z uwzględnieniem skorygowanych elementów/celów najlepiej dostosowanych do programu kształtowania odporności.

Jeżeli chodzi o rację bytu FP UE, fundusze nie zostały zgromadzone w ramach FP ONZ ani przekazane pod zarządzanie ONZ (FAO) — zostały przekazane bezpośrednio na mocy umów z partnerami wdrażającymi, co umożliwiło UE monitorowanie działań. Ponadto w obszarach, w których organizacja FAO okazała się jedynym partnerem, dla funduszu powierniczego „Bêkou” zdołano wynegocjować opłaty administracyjne wynoszące jedynie 5% zamiast 7%.

Ramka 2 d)

Projekt ECOFAUNE+ nie jest jedynie kontynuacją uruchomionego w 2012 r. projektu ECOFAUNE-RCA. Poprzedni projekt ECOFAUNE opierał się głównie na działaniach związanych z przepędem, natomiast nowy projekt ECOFAUNE+ obejmuje: i) rozwój terytorium („aménagement du territoire”) w związku z procesem decentralizacji, oraz ii) pomoc w tworzeniu podstaw źródła utrzymania (szkolenia zawodowe i mikroprojekty). Ponadto po 2012 r. drastycznie zmienił się kontekst i konieczne było przejście z trybu wdrażania w ramach programu Devis (DP) na dotacje.

Koordynacja darczyńców leży w gestii rządu; w przypadku Republiki Środkowoafrykańskiej ramy koordynacyjne nie były dotychczas stosowane ze względu na panujący kryzys i sytuację pokryzysową.

W wyniku oceny procesu naprawy i budowania pokoju (nazywana „RCPCA”), rozpoczętej w połowie 2016 r. i zatwierdzonej przez rząd Republiki Środkowoafrykańskiej, utworzono Sekretariat odpowiedzialny za koordynację działań wszystkich darczyńców zaangażowanych w prace w Republice Środkowoafrykańskiej i realizacji postanowień konferencji. Fundusz powierniczy „Bêkou” odgrywa aktywną rolę we wdrażaniu takich postanowień — ostatnio podczas misji terenowej w Republice Środkowoafrykańskiej w dniach 16–23 maja 2017 r.

Fundusz powierniczy „Bêkou” będzie skupiał się głównie na filarze 2 („umowa społeczna między państwem a ludnością”) poprzez zagwarantowanie opieki zdrowotnej i bezpieczeństwa żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich, a także na filarze 3 (tworzenie miejsc pracy) w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju. Rząd Republiki Środkowoafrykańskiej powinien kierować podziałem prac. Nowy rząd, wybrany w wyborach przeprowadzonych w marcu 2016 r., powoli ustanawia odpowiednie struktury o wystarczającej zdolności do realizacji tego zadania, co wymaga jednak czasu. Istnienie krajowego planu naprawy i budowania pokoju jest najważniejszą podstawą harmonizacji działań darczyńców z priorytetami Republiki Środkowoafrykańskiej. UE realizuje ten plan za pośrednictwem wszystkich swoich instrumentów wykonawczych, w tym funduszu powierniczego „Bêkou”.

Komisja potwierdza, że utworzenie funduszu powierniczego w sytuacji pokryzysowej może stanowić doskonałą okazję dla darczyńców, którzy chcą pomagać oraz działać w sposób mniej rozdrobniony i bardziej skoordynowany. Warunkiem wstępnym jest to, aby wszyscy darczyńcy obecni w kraju (a zwłaszcza państwa członkowskie UE) zgodzili się na wykorzystanie funduszu powierniczego jako jedynego (lub co najmniej głównego) instrumentu przekazywania pomocy.

Główny cel funduszu powierniczego, podany w rozporządzeniu finansowym, został określony w umowie konstytuującej i brzmi następująco: „udzielanie spójnego, ukierunkowanego wsparcia w celu wzmocnienia odporności na kryzys wśród najsłabszych grup społecznych oraz wspieranie wszelkich aspektów wychodzenia Republiki Środkowoafrykańskiej z kryzysu i odbudowy państwa, koordynacja działań w perspektywie, krótko-, średnio- i długoterminowej oraz udzielanie pomocy państwom sąsiadującym w radzeniu sobie z konsekwencjami kryzysu”.

Koordynacja działań darczyńców stanowi nieodłączną część struktury zarządzania FP UE oraz jego celu, jakim jest zmniejszenie rozdrobnienia pomocy. Cel ten jest osiągnięty przez samo istnienie FP UE, dzięki któremu inni darczyńcy mogą przekazać swoje fundusze za pośrednictwem Komisji. Komisja nie może zmusić innych darczyńców do skutecznego wykorzystania tej możliwości.

Komisja stworzyła środki umożliwiające państwom członkowskim oraz innym darczyńcom połączenie ich funduszy, co ułatwia koordynację. Nie może jednak uniemożliwiać państwom członkowskim ani innym darczyńcom podejmowania, utrzymywania lub planowania działań w Republice Środkowoafrykańskiej.

Ramka 4 - Od 2014 r. niektórzy darczyńcy zintensyfikowali swą działalność poza funduszem

Krajowy program orientacyjny skupia się na dwóch sektorach, które nie są objęte funduszem powierniczym „Bêkou” (wsparcie budżetowe i zarządzanie). Jednak sektor 3 — odporność obszarów wiejskich i tworzenie miejsc pracy — będzie wdrażany za pośrednictwem funduszu powierniczego „Bêkou” w celu zapewnienia spójności i wykorzystania doświadczeń z prowadzonych obecnie projektów funduszu powierniczego „Bêkou” w dziedzinie bezpieczeństwa żywności.

Do tej pory Bank Światowy nie utworzył jeszcze własnego FP. Ten planowany prawdopodobnie skoncentruje się na infrastrukturze, która nie wchodzi w zakres działań funduszu powierniczego „Bêkou”.

FP „Bêkou” ma swój własny proces podejmowania decyzji i zarządzania oparty na umowie konstytuującej. Zdecydowano się zatem nie zakłócać tego zarządzenia poprzez zobowiązanie funduszu powierniczego „Bêkou” do stosowania ram skoordynowanego procesu podejmowania decyzji.

Podczas posiedzeń komitetu operacyjnego wszyscy uczestnicy zostaną poproszeni o przedstawienie potencjalnych nowych projektów w celu ułatwienia koordynacji między członkami funduszu powierniczego. Ta okazja do lepszej koordynacji nie zawsze jest jednak wykorzystywana.

Ramka 5 - Trzy przykłady dobrych praktyk dotyczących koordynacji działań darczyńców realizujących różne projekty

W lutym 2016 r. w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” zorganizowano warsztat dotyczący opieki zdrowotnej w celu wyciągnięcia wniosków z fazy I i fazy II projektowania. Warsztat został zorganizowany przez fundusz powierniczy „Bêkou” i Ministerstwo Zdrowia, z udziałem wszystkich pozostałych darczyńców i partnerów wdrażających.

Taki rodzaj koordynacji ad hoc przed przystąpieniem do realizacji projektów jest zgodny z trybem działania funduszu powierniczego „Bêkou”.

Prowadzone są konsultacje w celu poszerzenia roli, jaką w funduszu powierniczym „Bêkou” odgrywa rząd Republiki Środkowoafrykańskiej.

Instrument został zaprojektowany specjalnie w celu szybszego organizowania pomocy, a ponadto umożliwił stosowanie elastycznych procedur selekcji. Te elastyczne procedury selekcji są takie same, jak te stosowane w innych instrumentach UE w sytuacjach kryzysowych. W związku z tym oczekuje się, że szybkość ich wdrażania będzie podobna.

Jedyną procedurą, która nie została sformalizowana jako taka ani w programie PRAG, ani w wytycznych dotyczących instrumentów UE, jest procedura zaproszenia do wyrażenia zainteresowania (CEI), stosowana tylko w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”. Procedura ta wynika bezpośrednio z wewnętrznych wytycznych Komisji w sprawie kryzysu, w których zaleca się, aby instytucja zamawiająca rozważyła wszystkie dostępne opcje w celu zwiększenia poziomu konkurencji, w porównaniu z procedurami bezpośredniego przyznawania zamówień/negocjacji. Przykładowo zachęca się instytucję zamawiającą do zapraszania więcej niż jednego kandydata do procedury negocjacyjnej lub procedury bezpośredniego udzielania zamówień.

Komisja pragnie podkreślić, że przy porównywaniu zalet (lub wad) tych trzech procedur należy uwzględnić fakt, że te trzy procedury stanowią grupę procedur, które okazały się skuteczne w sytuacjach kryzysowych.

Dlatego też ich zalety (lub wady) powinny być postrzegane w porównaniu z innymi procedurami DEVCO, które zgodnie z wytycznymi w sprawie kryzysu nie zapewniają dostatecznej elastyczności w realizacji konkretnych działań w sytuacji kryzysu lub długoterminowej niestabilności strukturalnej.

Procedury są albo standardowymi procedurami, które można znaleźć w programie PRAG, lub — tak jak w przypadku procedury CEI stosowanej tylko w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” — procedurą wynikającą z wytycznych w sprawie kryzysu (polegającą na procedurze bezpośredniego udzielania zamówień poprzedzonej szerszym procesem konsultacji w celu zwiększenia przejrzystości i konkurencji).

W stosowanej tylko w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” procedurze CEI przejrzystość jest zapewniona przez notę wyjaśniającą, która objaśnia różne etapy procesu selekcji.

Po ustaleniu procedury selekcji i wybraniu zasad funkcjonowania organizacji wdrażającej (tj. zdefiniowaniu ich w programie PRAG/przewodniku lub dokumencie proceduralnym) Komisja uznaje, że określony w RF wymóg przejrzystości został spełniony, wykorzystując w tym celu również zapisy umowy konstytuującej dotyczące elastyczności.

Komisja uważa, że istniało uzasadnienie, ale nie zostało sformalizowane.

Ten jeden przypadek odnoszący się do programu GENRE I należy rozpatrywać w szerszym kontekście.

W 2014 r. delegacja UE wskazała dwie organizacje pozarządowe jako jedyne międzynarodowe organizacje pozarządowe zajmujące się kwestiami równości płci w Republice Środkowoafrykańskiej — szczególnie w odniesieniu do działań generujących przychody. Obydwu organizacjom zaproponowano działania w ramach konsorcjum. Podczas negocjacji jedna z organizacji pozarządowych wycofała się z dyskusji, uznając, że środki w wysokości 1,5 mln EUR są zbyt niskie dla konsorcjum.

W 2016 r. nowe organizacje pozarządowe zaangażowały się w działania w Republice Środkowoafrykańskiej. Przeprowadzono procedurę CEI na potrzeby programu GENRE II w celu uwzględnienia ewentualnego udziału nowych partnerów oraz włączenia nowego elementu „volet politique”, który nie istniał w programie GENRE I.

Komisja uważa, że sposób, w jaki wybrano organizacje wdrażające, jest jasny.

Jak wspomniano w punkcie 38, oprócz niewielkiej liczby umów o świadczenie usług fundusz powierniczy „Bêkou” korzysta z trzech różnych metod w celu wyboru organizacji wdrażających projekty. Sposób wyboru organizacji wdrażających określono w programie PRAG/innych zasadach wewnętrznych Komisji lub w samym dokumencie proceduralnym (patrz punkt 37).

Komisja spełniła zatem wymóg przejrzystości określony w RF, wykorzystując jednocześnie zapisy umowy konstytuującej dotyczące elastyczności.

Przepisy dotyczące elastyczności umożliwiły pewne oszczędności czasu w porównaniu z bardziej tradycyjnymi podejściami. Tempo wdrażania procedur selekcji w ramach funduszu „Bêkou” może być zbliżone do tempa wdrażania innych mechanizmów udzielania pomocy UE w sytuacjach kryzysowych, ponieważ opierają się one na tych samych zasadach. Aby przyspieszyć ich wdrażanie, należy pozwolić funduszem powierniczym UE na wdrażanie procedur kryzysowych w najbardziej uproszczonej postaci, przy zachowaniu równowagi pomiędzy szybkością a przejrzystością.

Komisja uważa, że liczba dni poświęconych na omówienie nie dowodzi, że dyskusje mogłyby być krótsze. Przykładowo zaplanowano 503 dni na proces naprawy gospodarczej, który jest najbardziej innowacyjnym i złożonym projektem w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”, a który nie musi zostać szybko zrealizowany.

Kwestię powtarzających się dyskusji należy rozpatrywać w odpowiednim kontekście. Na wczesnych etapach funkcjonowania funduszu powierniczego „Bêkou” rotacja personelu była stosunkowo wysoka. W rezultacie niektóre kwestie mogły być poruszane więcej niż jeden raz.

Przewidywane zatwierdzanie wydatków z mocą wsteczną w przypadku projektów w dziedzinie ochrony zdrowia uzgodniono i ustalono z partnerami wdrażającymi. Zachowano je, aby umożliwić prowadzenie dyskusji w oparciu o wyniki, a nie czas. Wyniki podane w punktach 78–79 wydają się potwierdzać słuszność tej decyzji.

Opcję zatwierdzania z mocą wsteczną należy porównać z innymi dostępnymi opcjami, które w tym przypadku polegają na niepodejmowaniu żadnych działań. Komisja uznała, że lepiej uniknąć luki w działaniach, wykorzystując zatwierdzanie z mocą wsteczną, niż zakłócać proces.

To samo odnosi się do ostatniego przypadku zatwierdzania z mocą wsteczną, które przewidziano, uzgodniono i ustalono z partnerami wdrażającymi.

Komisja potwierdza, że odsetek ten jest niski w porównaniu z opłatą za zarządzanie innymi organizacjami/instrumentami. Dlatego kluczowe znaczenie ma zachowanie jej jako minimum niezbędnego do zapewnienia realizacji zadań i obowiązków związanych z FP, zwłaszcza że zarządzanie FP jest bardziej złożone niż zarządzanie zwykłym projektem.

Jest to standardowa praktyka w ramach FP UE, gdzie koszty pracownicze i biurowe stanowią bezpośrednie koszty w uzupełnieniu opłat za zarządzanie w wysokości 7–8%.

Ponoszone wydatki są wykazywane w rocznych sprawozdaniach finansowych funduszu powierniczego „Bêkou”. Roczne sprawozdania finansowe są sporządzane zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego (IPSAS) i otrzymują opinię bez zastrzeżeń w ramach audytów zewnętrznych przeprowadzanych od czasu utworzenia funduszu powierniczego.

Zalecenia Służby Audytu Wewnętrznego Komisji, na których opierają się uwagi Trybunału Obrachunkowego, są obecnie wdrażane.

Bezpośrednie zarządzanie również wiąże się z kosztami, ponieważ zadania muszą być wykonywane przez pracowników FP, co wymaga zapewnienia wystarczających zasobów. Wysokość budżetu na koszty personelu FP zależy od dwóch głównych czynników: 1) całkowitego wkładu i 2) wysokości procentowej opłat administracyjnych. Wysokość procentowa opłaty określona w umowie konstytuującej wynosi 5% w przypadku wszystkich składek, zważywszy na mały rozmiar FP „Bêkou” oraz jego możliwe przeniesienie do Republiki Środkowoafrykańskiej (koszt personelu w delegacji jest wyższy niż w Brukseli).

Jeżeli chodzi o koszty delegowanej współpracy, ten komentarz nie odnosi się wyłącznie do funduszu powierniczego „Bêkou” — jest to ogólny komentarz dotyczący trybów zarządzania współpracą na rzecz rozwoju. Jeżeli chodzi o tabelę 1, o której mowa w punkcie 48, należy zapoznać się z uwagami przedstawionymi w punkcie 38.

Aby obliczyć, czy możliwe będzie pełne przeniesienie personelu do Republiki Środkowoafrykańskiej, należy uwzględnić następujące elementy:

moment, w którym sytuacja bezpieczeństwa pozwoli na takie przeniesienie;
wysokość składek na ten dzień w celu obliczenia kwoty opłat za zarządzanie;
wysokość procentową opłat za zarządzanie na podstawie składek (nadal konieczne jest uzgodnienie pułapu opłat administracyjnych z DG BUDG).

Kwestia ta zostanie ponownie rozpatrzona po ustaleniu co najmniej pierwszego elementu.

Komisja uważa, że fundusz powierniczy „Bêkou” wprowadził mechanizmy monitorowania na poziomie projektu. DG DEVCO uzgodniła już z IAS ustanowienie nadrzędnych ram dla FP, z uwzględnieniem faktu, że jest to proces stopniowy. DG DEVCO oceni ten ważny aspekt po zdobyciu szerszego doświadczenia.

Od czasu audytu DG DEVCO uruchomiła dwie nowe inicjatywy:

powołanie komitetu sterującego FP UE pod przewodnictwem dyrektora generalnego DG DEVCO z udziałem dyrektorów i kierowników FP w celu omówienia tematów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i wymiany doświadczeń dotyczących wszystkich aspektów (zarządzanie, proces podejmowania decyzji itd.). Ten komitet sterujący FP UE spotkał się już dwa razy od czasu jego powołania w marcu 2017 r.;
zebranie zgromadzonych dotychczas doświadczeń i przegląd wytycznych oraz szablonów DG DEVCO.

Ponadto w 2015 r. rozpoczęto regularne posiedzenia zespołów odpowiedzialnych za finansowanie i zawieranie umów w ramach różnych FP. Zostały one przerwane w 2016 r. po odejściu personelu finansowego z pozostałych FP. Posiedzenia te wznowiono w kwietniu 2017 r.

Nie ustalono żadnych celów dla wskaźników, w przypadku których nie określono żadnego lub nie określono wiarygodnego poziomu wyjściowego. Niemniej jednak nie przeszkodziło to funduszowi powierniczemu „Bêkou” w przyjmowaniu zaleceń dotyczących monitorowania podczas planowania projektów, takich jak Santé II, i negocjowania poszczególnych umów.

Szczytowy poziom finansowania w 2014 r. należy przypisać finansowaniu pomocy humanitarnej. Środki przeznaczone na rozwój były niewielkie w porównaniu z 2014 r.

Dokument RCPCA podkreśla dwa zestawy horyzontów czasowych — na trzy lata i na pięć lat, z potrzebami finansowymi na poziomie odpowiednio 1,6 mld USD i 3,2 mld USD. Podczas konferencji w Brukseli przydzielono około 2,3 mld USD, czyli więcej niż potrzebne jest na pokrycie potrzeb w pierwszych trzech latach realizacji programu RCPCA.

Łączenie zasobów to jedna z korzyści, jakie przynoszą FP, w tym także dla funduszy UE z różnych źródeł.

Komisja uważa, że część niemieckiego wkładu na rzecz Republiki Środkowoeuropejskiej stanowi nowy i dodatkowy udział w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju. Francuski wkład również się zwiększył zarówno w obrębie funduszu powierniczego „Bêkou”, jak i poza nim.

We wstępnych ustaleniach dotyczących przyszłości FP założono, że nie będą one powstrzymywać darczyńców przed wspieraniem działań poza FP UE.

Specyficzną cechą funduszu powierniczego „Bêkou” jest też sekwencjonowanie działań w ramach tego samego programu. Pozwala to na rozwiązywanie w różnym tempie kilku kwestii związanych z tym samym sektorem/obszarem.

Jeśli chodzi o problem ochrony zdrowia, fundusz powierniczy „Bêkou” i delegacja UE w Bangui prowadziły dialog z Ministerstwem Zdrowia w sprawie systemu zamówień medycznych, a nie całego systemu opieki zdrowotnej. Trwają dyskusje, ale na tym etapie nie uzgodniono jeszcze rozwiązania.

Ramka 7 - Szereg wydarzeń zorganizowanych przez fundusz powierniczy „Bêkou”

Ten rodzaj warsztatów daje możliwość lepszej koordynacji działań w zakresie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju.

Wnioski i zalecenia

Komisja, wraz z głównymi zaangażowanymi partnerami, oceniła wartość dodaną funduszu powierniczego oraz znaczenie podejścia opartego na odporności/działaniach w zakresie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju w Republice Środkowoafrykańskiej.

Komisja respektuje i stosuje zapisy swoich własnych ram prawnych, a mianowicie RF.

Zalecenie 1 - Należy opracować dalsze wytyczne dotyczące wyboru rodzaju instrumentu finansowego oraz analizy potrzeb, tak aby określić zakres interwencji funduszy powierniczych

Komisja przyjmuje zalecenie, które zostanie wdrożone w następujący sposób:

Komisja opracowała wytyczne dotyczące funduszu powierniczego, które obejmują sekcję dotyczącą warunków ustanowienia funduszu powierniczego.

Komisja jest gotowa do ponownego rozważenia zakresu wytycznych w celu włączenia bardziej szczegółowego opisu kryteriów określonych w RF na potrzeby oceny warunków ustanowienia unijnych funduszy powierniczych.

W związku z tym Komisja uważa, że poprzez ocenę warunków ustanawiania FP UE można się zająć kwestią przewagi komparatywnej innych mechanizmów przydzielania pomocy.

Komisja uważa, że wytyczne nie mogą mieć charakteru zbyt nakazowego, zwłaszcza w odniesieniu do awaryjnych funduszy powierniczych.

W ramach funduszu powierniczego „Bêkou” ustanowiono doraźne działania koordynacyjne, łączące wszystkie zainteresowane strony, ze wszystkich sektorów (ochrona zdrowia, bezpieczeństwo żywności itp.). Każdy darczyńca samodzielnie decyduje jednak o utrzymaniu programów dwustronnych.

Komisja jest innego zdania.

W stosowanej tylko w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” procedurze CEI przejrzystość w każdym projekcie jest zapewniona przez notę wyjaśniającą, która objaśnia różne etapy procesu selekcji.

Po ustaleniu stosowanej procedury selekcji oraz jeżeli nie określono w programie PRAG/przewodniku lub dokumencie proceduralnym sposobu wyboru organizacji zarządzających Komisja uznaje, że określony w RF wymóg przejrzystości został spełniony, wykorzystując w tym celu również zapisy umowy konstytuującej dotyczące elastyczności.

W zakresie szybkości Komisja uważa, że liczba dni poświęconych na omówienie nie dowodzi, że dyskusje mogłyby być krótsze (patrz punkt 44).

Szacowanie pełnych kosztów, w tym m.in. kosztów zarządzania organizacjami wdrażającymi spoza UE, nie jest standardową praktyką głównych darczyńców, takich jak ONZ czy BŚ. Szacunkowe pełne koszty nie byłyby porównywalne z kosztami innych instrumentów ani innych darczyńców (tj. ONZ lub BŚ) i byłyby niespójne z wydatkami rozliczanymi w rocznych sprawozdaniach finansowych funduszu powierniczego, które są zgodne z międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego (patrz odpowiedź do punktu 37).

Chociaż nie istnieją konkretne, nadrzędne ramy dla funduszu powierniczego „Bêkou”, większość zrealizowanych projektów zapewniła większość lub wszystkie z oczekiwanych rezultatów (patrz punkt 78).

Poza tym, zamiast tworzyć ramy skuteczności dla funduszu powierniczego „Bêkou”, Komisja wolałaby polegać na standardowych ramach skuteczności DG DEVCO.

Zalecenie 2 - Należy usprawnić koordynację działań darczyńców, procedury wyboru oraz pomiar wyników, a także zoptymalizować koszty administracyjne

Komisja przyjmuje to zalecenie, ale podkreśla, że inne podmioty mają do odegrania pewną rolę w działaniach prowadzonych w jego następstwie.

W odniesieniu do pierwszego punktu fundusz powierniczy „Bêkou” koordynuje już swoje działania z innymi odpowiednimi darczyńcami i podmiotami. Komisja zgadza się jednak, że koordynacja może być lepiej sformalizowana i że wszyscy uczestnicy funduszu powierniczego „Bêkou” powinni korzystać z możliwości w zakresie koordynacji.

W odniesieniu do drugiego punktu Komisja stosuje swoje standardowe zasady i procedury, a także wewnętrzne przepisy, które umożliwiają kierownikom FP UE odstąpienie od tych standardowych zasad w pewnych okolicznościach (wewnętrzne wytyczne dotyczące kryzysu i wytyczne dotyczące FP UE). Przykładowo wytyczne dotyczące sytuacji kryzysowych uwzględniają ograniczenia w zakresie zawierania umów projektowych i wdrażania projektów w sytuacjach kryzysowych, co pozwala na stosowanie elastycznych procedur po wystąpieniu sytuacji kryzysowej w kraju.

Odnośnie do trzeciego punktu Komisja zgadza się na zbadanie możliwości dalszego przyspieszenia procedur wyboru poza zakresem obecnie obowiązujących przepisów wewnętrznych, przy jednoczesnym zachowaniu właściwej równowagi pomiędzy szybkością a przejrzystością.

Na podstawie podobnego zalecenia wydanego przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisja przygotowała już plan działania na potrzeby realizacji tego zalecenia i obecnie wdraża zaplanowane działania.

Zważywszy na ograniczenia związane z bezpieczeństwem i wnioski wyciągnięte z sytuacji kryzysowych odzwierciedlone w wytycznych dotyczących kryzysu, Komisja uważa, że w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” już zmaksymalizowano kwotę pomocy, która trafi do końcowych beneficjentów. Fundusz powierniczy „Bêkou” dąży już do zmniejszenia kosztów wdrażania, tak jak w przypadku umowy FAO, gdzie wynegocjowano opłatę za zarządzanie w wysokości 5% zamiast 7%.

Komisja uważa, że w ramach funduszu powierniczego „Bêkou” wprowadzono mechanizmy monitorowania na poziomie projektu, a także wykazano korzyści pod względem szybkości, i stopniowo będą one podnoszone do poziomu funduszy.

Wykaz akronimów i skrótów

DG DEVCO: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DG ECHO: Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej

EFR: Europejski Fundusz Rozwoju

FAO: Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

OECD: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

ONZ: Organizacja Narodów Zjednoczonych

UNDP: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju

SMART: Specific (konkretny), Measurable (wymierny), Achievable (osiągalny), Relevant (odpowiedni), Timed (określony w czasie)

UNICEF: Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci

Przypisy

¹Art. 187 rozporządzenia finansowego (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1)) zapewnia ramy prawne dotyczące ustanawiania unijnych funduszy powierniczych na rzecz działań zewnętrznych.

²W języku sango „bêkou” oznacza „nadzieję”.

³Pozostałe fundusze to: a) fundusz powierniczy „Madad” ustanowiony w grudniu 2014 r. w odpowiedzi na kryzys w Syrii; b) kryzysowy fundusz powierniczy w związku z migracją w Afryce uruchomiony w 2015 r.; c) fundusz powierniczy na rzecz Kolumbii ustanowiony w 2016 r. w celu udzielenia wsparcia po zakończeniu konfliktu.

⁴Umowa ustanawiająca fundusz powierniczy Unii Europejskiej na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, fundusz powierniczy „Bêkou”, art. 2 – Cele funduszu powierniczego.

⁵Dostarczyciele pomocy rozwojowej sami decydują, jakie kraje wesprzeć i w jakim stopniu. Może to skutkować nierównowagą mogącą odbić się na skuteczności pomocy z uwagi na jej rozdrobnienie oraz skupienie darczyńców w niektórych („ulubionych”) krajach, podczas gdy inne są pomijane przy rozdziale pomocy. (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶Biuro ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej ONZ zgłosiło, że według stanu na marzec 2017 r. otrzymano tylko 5% z 400 mln USD pomocy humanitarnej potrzebnej dla Republiki Środkowoafrykańskiej, co spowodowało, że wydawane racje żywnościowe były o połowę mniejsze.

⁷Nota informacyjna Komisji Europejskiej: „Podejście kompleksowe Unii Europejskiej w Republice Środkowoafrykańskiej (2013–2016)”, Bruksela, 11.11.2016 r.

⁸W traktacie z Lizbony wezwano do zapewnienia spójności różnych dziedzin działań zewnętrznych Unii z jej innymi politykami. Po wejściu traktatu w życie i w następstwie wykształcenia się nowego kontekstu instytucjonalnego Unia Europejska – dzięki wykorzystaniu całej palety dostępnych instrumentów i zasobów – zwiększyła zarówno swój potencjał, jak i ambicje, tak aby sprawić, by działania zewnętrzne były bardziej spójne, skuteczne i zyskały większe znaczenie strategiczne (dokument JOIN(2013) 30 final z 11.12.2013 „Kompleksowe podejście UE do zewnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych”).

⁹Stosowany w ramach globalnego systemu humanitarnego system klasyfikacji ułatwiający reagowanie na najbardziej poważne kryzysy humanitarne na dużą skalę.

¹⁰Początkowo zakładano, że pomoc ma charakter liniowy liniową, czyli stanowi „continuum”: po udzieleniu pomocy doraźnej miała następować faza odbudowy, a po niej klasyczna współpraca rozwojowa. Doświadczenia z lat dziewięćdziesiątych pokazały jednak, że traktowanie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju jako odrębnych, następujących po sobie procesów nie zapewniało właściwej odpowiedzi na wiele złożonych sytuacji kryzysowych. Potraktowanie ich jako „contiguum” (tj. jednoczesnych powiązanych ze sobą procesów) oznacza natomiast, że sytuacje te mogą wymagać równoczesnego wykorzystania różnych instrumentów (zob. opracowanie Parlamentu Europejskiego „Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid” [Połączenie pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju] – Działania na rzecz zwiększenia skuteczności pomocy] s. 4–5.).

¹¹Krajowe programy orientacyjne stanowią ważny krok w procesie długofalowego planowania pomocy unijnej w ramach EFR. Służą określeniu strategii i priorytetów pomocy unijnej i są przygotowywane w ścisłej współpracy z krajem partnerskim. Do przyjęcia takiego programu UE potrzebuje zatem drugiej strony, którą jest rząd krajowy. W Republice Środkowoafrykańskiej władzę sprawował wówczas rząd przejściowy, który nie uzyskał legitymacji w drodze demokratycznych wyborów.

¹²Pkt 19 programu działania z Akry, trzecie forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, 2008.

¹³Okrągły stół nr 9, architektura pomocy, streszczenie, trzecie forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, 2008, s. 7.

¹⁴Wspólne stanowisko UE na czwarte forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy, 2011, pkt 28, s. 6.

¹⁵W podręczniku wymieniono sześć możliwych funkcji i odpowiadającą im wartość dodaną: spójność (wypełnianie luk), konsolidacja (ograniczenie rozdrobnienia), funkcja specjalistyczna lub tematyczna, zarządzanie ryzykiem, wzmocnienie systemów krajowych, innowacje. (MPTFO: Designing pooled funds for performance [Opracowywanie koncepcji funduszy połączonych ukierunkowanych na wyniki], podręcznik opracowany przez MPTFO, 2015; zob. w szczególności tabela 2, s. vii, i tabela 3, s. 6.)

¹⁶Umowa ustanawiająca fundusz powierniczy Unii Europejskiej na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, fundusz powierniczy „Bêkou”, art. 2 – Cele funduszu powierniczego.

¹⁷Różni się to od projektów w ramach funduszu powierniczego „Bêkou”, w przypadku których udzielano pomocy głównie na poziomie poszczególnych placówek służby zdrowia. Krajowa polityka w dziedzinie ochrony zdrowia jest określana na poziomie ministerstwa zdrowia.

¹⁸Oenzetowski fundusz powierniczy „Ezingo” zarządza kwotą 25 mln USD. Udziela pomocy zarówno agencjom ONZ, jak i władzom państwowym w postaci wsparcia budżetowego.

¹⁹Zob. w szczególności przyjęte przez OECD zasady dotyczące podejmowania działań międzynarodowych w państwach niestabilnych i w sytuacjach niestabilności, zatwierdzone przez ministrów i szefów agencji na forum wysokiego szczebla Komitetu Pomocy Rozwojowej w 2007 r., w których podkreślono znaczenie uzgodnienia praktycznych mechanizmów koordynacji, nawet przy braku silnego przywództwa rządu.

²⁰Republika Środkowoafrykańska: plan naprawy kraju i odbudowy pokoju 2017–2021, opracowany przez władze Republiki Środkowoafrykańskiej przy wsparciu ze strony UE, ONZ i Grupy Banku Światowego, s. 26–41.

²¹Ibid., tabela 0.1, załącznik 2.

²²Umowa konstytuująca, motyw 4–6.

²³Umowa konstytuująca, motywy 3 i 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Republika Środkowoafrykańska: krajowy plan naprawy i odbudowy pokoju 2017–2021, opracowany przez władze Republiki Środkowoafrykańskiej przy wsparciu ze strony UE, ONZ i Grupy Banku Światowego, rozdz. V, rys. 5.2, s. 45.

²⁶Art. 187 rozporządzenia finansowego.

²⁷W przewodniku wyjaśniono procedury udzielania zamówień mające zastosowanie do działań zewnętrznych UE finansowanych z budżetu ogólnego UE i Europejskiego Funduszu Rozwoju. Z przewodnika korzystają dyrekcje generalne i służby Komisji odpowiedzialne za instrumenty wykorzystywane do finansowania i wdrażania działań zewnętrznych.

²⁸Trybunał zbadał procedury wyboru dotyczące łącznie 26 umów. Trzy z pozostałych pięciu dotyczyły usług (umowy 7, 8 i 29), a pozostałe dwie zostały udzielone w ramach drugiego programu w dziedzinie zdrowia (umowy 12 i 14), w przypadku którego na koniec 2016 r. procedury wyboru były wciąż w toku.

²⁹Do konfliktów interesów może dochodzić, ponieważ komitet operacyjny odpowiada za początkowy wybór projektów do finansowania – projekty te mogą zostać przyznane organizacjom, których pracownicy zasiadają w komitecie operacyjnym.

³⁰Dotyczy to umowy 15.

³¹Dotyczy to umowy 31.

³²Dotyczy to umowy 3.

³³Umowy 9, 10, 11, 13 i 30; będzie to konieczne także w przypadku umów 12 i 14.

³⁴Organizacje ONZ są uprawnione do odzyskiwania kosztów pośrednich wsparcia w ramach programu wynoszących 7% kwoty zebranej w funduszu powierniczym, oraz do pobierania dodatkowej opłaty administracyjnej w wysokości 1%. Bank Światowy pobiera opłatę standardową (wynoszącą co najmniej 5%) lub niestandardową. Opłata pobierana obecnie przez Afrykański Bank Rozwoju wynosi co najmniej 5%.

³⁵Koszty są wyższe, gdy pracownicy są oddelegowani do pracy w delegaturze, a nie w Brukseli.

³⁶Fundusz powierniczy „Bêkou” jest finansowany z EFR i szeregu innych instrumentów w ramach budżetu UE (zob. rys. 2). Dla instrumentów tych dostępne są ramy monitorowania, sprawozdawczości i oceny (tzw. ramy MORE, z ang. monitoring, reporting and evaluation), na które składają się cele ogólne i szczegółowe, wskaźniki, cele pośrednie i wartości docelowe. Obowiązki w zakresie sprawozdawczości obejmują zwłaszcza sporządzanie sprawozdania rocznego dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych. Powiązania między tą sprawozdawczością w zakresie rezultatów a sprawozdawczością z działalności funduszu powierniczego „Bêkou” są obecnie ograniczone.

³⁷Zgodnie z art. 30 rozporządzenia finansowego we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem wyznacza się konkretne, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele (z ang. „SMART”).

³⁸W trzech czwartych była to pomoc humanitarna, mająca na celu zapewnienie natychmiastowej pomocy doraźnej. Pomoc rozwojowa ma natomiast w większym stopniu charakter długoterminowy i strukturalny.

³⁹Łączna kwota w krajowym programie orientacyjnym wynosi 382 mln euro, z czego 208 mln euro stanowią nowe środki.

⁴⁰Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie absolutorium z wykonania budżetu ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju na rok budżetowy 2014, A8-0137/2016, pkt 38. W rezolucji z 2015 r. Parlament „wzywa państwa członkowskie oraz innych darczyńców do zwiększenia środków w unijnym funduszu powierniczym „Bêkou” […]” (rezolucja PE z 8.10.2015 r., 2015/2874(RSP), pkt 23).

⁴¹Zob. pkt 53 zawierający informacje o stwierdzonych uchybieniach dotyczących określenia celów i wskaźników. Analizę przeprowadzoną przez Trybunał na potrzeby niniejszego rozdziału oparto głównie na przeglądzie dostępnej dokumentacji, ponieważ kontrole na miejscu były możliwe tylko w przypadku trzech projektów. Wykorzystano dowody pochodzące z trzech źródeł – sprawozdania z oceny zewnętrznej, sprawozdania okresowe opracowane przez wykonawców oraz tabelę monitorowania wskaźników umów sporządzoną przez fundusz powierniczy „Bêkou”.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Wydarzenie	Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	4.10.2016
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej)	5.5.2017
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego	20.6.2017
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach	12.7.2017

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości. Kontrolą kierowała Bettina Jakobsen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Katja Mattfolk, szef gabinetu; Kim Storup, attaché; Beatrix Lesiewicz, kierownik; Laura Gores, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli Nóirín O’Grady i Florin Alexandru Farcas.

*Od lewej:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Unijny fundusz powierniczy „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej – pomimo pewnych niedociągnięć początki budzą nadzieję
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7805-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/182228	QJ-AB-17-011-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7863-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/953043	QJ-AB-17-011-PL-Q

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK OTRZYMAC PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

jeden egzemplarz:
- w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
- w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
- w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
- kontaktujac sie z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
- lub dzwoniac pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*) Informacje sa udzielane nieodpłatnie, wiekszosc połaczen równiez jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne moga naliczac opłaty).

Publikacje płatne:

w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)