Speciaal verslag

nr.11 2017

Het EU-Trustfonds Bêkou voor de Centraal-Afrikaanse Republiek: ondanks enkele tekortkomingen een hoopvolle start

Over het verslag: Het EU-trustfonds Bêkou voor de Centraal-Afrikaanse Republiek, het eerste dat door de Europese Commissie wordt beheerd, werd in 2014 opgericht om een van minst ontwikkelde landen ter wereld te ondersteunen. Wij beoordeelden de rechtvaardiging van de oprichting van het fonds, het beheer ervan en het behalen van de doelstellingen tot nu toe. Hoewel het fonds enkele tekortkomingen kent, concluderen wij dat de keuze om het fonds op te richten onder de gegeven omstandigheden gepast was. Het beheer is in drie opzichten nog niet optimaal: de coördinatie tussen belanghebbenden, de transparantie, snelheid en kosteneffectiviteit van de procedures en het monitoren en evalueren van mechanismen. Er zijn echter tot dusver over het algemeen positieve resultaten behaald. Onze aanbevelingen zouden moeten helpen de opzet en het beheer van dit trustfonds en andere EU-trustfondsen te verbeteren.

Deze publicatie is ook beschikbaar in 23 talen en in de volgende formaten:

PDF

Inhoud
Samenvatting
Inleiding
Reikwijdte en aanpak van de controle
Opmerkingen
Conclusies en aanbevelingen
Bijlagen
Antwoorden van de Commissie
Acroniemen en afkortingen
Voetnoten
Controleteam
Contact

Samenvatting

Een trustfonds is een fonds dat met financiële bijdragen van een of meer donoren is opgericht voor een specifieke ontwikkelingsdoelstelling, vaak in reactie op crises als natuurrampen of conflicten. Sinds 2013 heeft de Europese Commissie de mogelijkheid om “trustfondsen van de Unie voor externe maatregelen” op te richten voor noodsituaties, operaties na een noodsituatie of crisis, of thematische acties.

Het EU-trustfonds Bêkou voor de Centraal-Afrikaanse Republiek, het eerste EU-trustfonds dat door de Europese Commissie wordt beheerd, werd in juli 2014 in het leven geroepen. De donoren ervan zijn de Europese Unie, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Italië en Zwitserland hebben, die in totaal 146 miljoen euro hebben bijgedragen om het land te helpen bij het vinden van een uitweg uit de crises en bij de wederopbouw.

III

Al tientallen jaren kent de Centraal-Afrikaanse Republiek slecht bestuur, hoge armoede en conflicten. Het is een van de minst ontwikkelde en armste landen ter wereld en stond in 2016 op de laatste plaats van de menselijke ontwikkelingsindex van de UNDP.

Bij deze controle werd gekeken naar de eerste ervaringen van de Europese Commissie met een eigen trustfonds. Wij hebben beoordeeld of de oprichting ervan gerechtvaardigd was, hoe goed het is beheerd en of de doelstellingen ervan tot dusver zijn bereikt.

Hoewel een formeel gestructureerde beoordeling van de keuze voor een financieringsconstructie en een omvattende behoefteanalyse niet zijn gemaakt, concluderen wij dat de keuze om het Bêkou-trustfonds op te richten en de opzet ervan onder de gegeven omstandigheden passend waren.

In drie opzichten is het volledige potentieel van het beheer van het Bêkou-trustfonds nog niet bereikt: het Bêkou-trustfonds heeft beperkte invloed gehad op de coördinatie tussen belanghebbenden, de procedures zouden transparanter, sneller en kosteneffectiever kunnen zijn, en de monitorings- en evaluatiemechanismen moeten nog volledig worden ontwikkeld.

VII

Met het Bêkou-trustfonds zijn tot dusver over het algemeen positieve resultaten behaald. Het fonds heeft steun aangetrokken, maar slechts weinig nieuwe donoren, en de meeste projecten ervan hebben hun verwachte output opgeleverd. Het fonds maakt de EU zichtbaarder.

VIII

We doen een aantal aanbevelingen om de Commissie te helpen de opzet en het beheer van het Bêkou-trustfonds, en van EU-trustfondsen in het algemeen, in de toekomst te verbeteren. Wij bevelen aan dat de Commissie:

verdere richtsnoeren uitwerkt voor de keuze van een steunconstructie en voor de behoefteanalyses waarmee de toepassingsgebieden van trustfondsen worden vastgesteld,
de donorcoördinatie, de selectieprocedures en de prestatiemeting verbetert, en de administratieve kosten optimaliseert.

Inleiding

EU-trustfondsen: een nieuw instrument voor ontwikkelingshulp

Een trustfonds is een fonds dat met financiële bijdragen van een of meer donoren is opgericht voor een specifieke ontwikkelingsdoelstelling, en wordt doorgaans beheerd door een internationale organisatie, zoals de Wereldbank of de Verenigde Naties. Trustfondsen zijn in zwang sinds de jaren 1990 en worden steeds vaker gebruikt als financieringsconstructie voor internationale samenwerking. Deze worden vaak opgezet in reactie op crises, zoals natuurrampen of conflicten.

Sinds 2013 bestaat de mogelijkheid om, door middel van een overeenkomst tussen de Europese Commissie en andere donoren, “trustfondsen van de Unie voor externe maatregelen” op te richten voor noodsituaties, operaties na een noodsituatie of crisis, of thematische acties¹. Voor elk trustfonds wordt een door de Commissie voorgezeten bestuursorgaan opgericht om de donoren en de niet-bijdragende lidstaten te vertegenwoordigen, en om te beslissen hoe de middelen worden gebruikt.

Het EU-trustfonds Bêkou² voor de Centraal-Afrikaanse Republiek (CAR) werd in juli 2014 opgericht om het land te helpen bij het vinden van een uitweg uit de crises en bij de wederopbouw. Het is het eerste van vier trustfondsen die tot nu toe door de Europese Commissie worden beheerd³. De vier oorspronkelijke donoren waren de Europese Unie (EU), Frankrijk, Duitsland en Nederland, waarna Italië en Zwitserland in 2015 partners werden. Eind 2016 bedroegen de toezeggingen aan het Bêkou-trustfonds in totaal 146 miljoen euro, waarvan ongeveer drie kwart afkomstig is uit de EU-begroting en het Europees Ontwikkelingsfonds. Aan het einde van 2016 was in totaal 86 miljoen euro daadwerkelijk ontvangen.

Volgens de oprichtingsovereenkomst is het de belangrijkste doelstelling van het trustfonds om samenhangende, gerichte steun te bieden voor de weerbaarheid van kwetsbare groepen, en om de Centraal-Afrikaanse Republiek op alle gebieden van wederopbouw en de uitweg uit de crises te ondersteunen, om acties op korte, middellange en lange termijn te coördineren, en om buurlanden te helpen om te gaan met de gevolgen van de crisis⁴.

De Centraal-Afrikaanse Republiek: een land in crisis

De Centraal-Afrikaanse Republiek is een van de minst ontwikkelde en armste landen ter wereld en stond in 2016 op de laatste plaats van de menselijke ontwikkelingsindex van de UNDP. Dit is het geval ondanks de grote minerale reserves en andere natuurlijke hulpbronnen, zoals uranium, ruwe olie, goud, diamanten, kobalt, hout en hydro-elektrische energie. De huidige bevolking van 4,5 miljoen leeft verspreid over een groot grondgebied van 623 000 km² (ongeveer zo groot als Frankrijk en België samen). Sinds het land in 1960 onafhankelijk werd, heeft de Centraal-Afrikaanse Republiek geleden onder conflicten, slecht bestuur, veel armoede en ongelijkheid, en een gebrek aan investeringen van de particuliere sector. De meeste mensen in de Centraal-Afrikaanse Republiek leven momenteel in een onzekere situatie en meer dan de helft van de bevolking heeft humanitaire hulp nodig. Ongeveer 450 000 mensen zijn in eigen land ontheemd en een vergelijkbaar aantal mensen is gevlucht naar de buurlanden.

Van 2014 tot begin 2016 werd een overgangsregering ingesteld nadat de vorige regering op gewelddadige wijze was afgezet. In maart 2016 traden na democratische verkiezingen een nieuwe president en regering aan. In oktober 2016 hebben de autoriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek en donoren een vijfjarenplan voor nationaal herstel en vredesopbouw gepubliceerd.

Tot 2014 werd de Centraal-Afrikaanse Republiek aangemerkt als “stiefkindje”⁵ vanwege de beperkte steun die het land ontving van de internationale donorgemeenschap. Daarna heeft het land aanzienlijk meer steun ontvangen. Door de voortdurende conflicten heeft de bevolking echter nog steeds dringend behoefte aan humanitaire hulp⁶.

De EU is al meer dan dertig jaar een partner van de Centraal-Afrikaanse Republiek en is nog steeds een van de voornaamste ontwikkelingspartners van het land. Tussen 2013 en 2016 heeft de EU het land met meer dan 500 miljoen euro aan hulp ondersteund⁷. De EU heeft voor een “brede aanpak”⁸ gekozen, waarbij bijstand wordt verleend via het Bêkou-trustfonds, traditionele ontwikkelingshulp, drie militaire missies en operaties in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, civiele crisisrespons, en humanitaire hulp.

De agentschappen van de Verenigde Naties (VN) en Frankrijk zijn eveneens belangrijke actoren in de Centraal-Afrikaanse Republiek. Bijlage II bevat een lijst van zeven VN-trustfondsen die actief zijn in de Centraal-Afrikaanse Republiek. Het land ontvangt ook steun van verscheidene andere partners, zoals de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, de Wereldbank en andere EU-landen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Bij deze doelmatigheidscontrole werd de eerste ervaringen van de Europese Commissie met het gebruik van een eigen trustfonds als financieringsconstructie onderzocht. Wij hebben beoordeeld of de oprichting van het fonds gerechtvaardigd was, hoe goed het is beheerd en of de doelstellingen ervan tot dusver zijn bereikt.

De controle was gericht op de periode vanaf de oprichting van het trustfonds in 2014 tot en met het einde van 2016. Wij onderzochten alle elf projecten en de 31 respectieve gefinancierde contracten (zie bijlage I). Wij onderzochten verschillende documenten betreffende de oprichting van het fonds en het ontwerp van de projecten, de procedures voor de selectie van de uitvoerende organisaties en de monitoring en evaluatie van projecten (tussentijdse verslagen en externe evaluatieverslagen). Daarnaast hebben wij de bezoeken ter plaatse afgelegd in de Centraal-Afrikaanse Republiek en aan het hoofdkwartier van drie van de donoren van het fonds. Daardoor waren wij in staat om gesprekken te voeren met diverse belanghebbenden en om een bezoek te brengen aan drie projecten.

Opmerkingen

Hoewel er een beperkte analyse aan ten grondslag lag, waren zowel de keuze om het Bêkou-trustfonds op te richten als de opzet ervan onder de gegeven omstandigheden passend

In dit deel wordt een kort overzicht gegeven van de situatie in het land op het moment dat het Bêkou-trustfonds werd opgericht, waarna de opzet van het fonds vanuit twee invalshoeken wordt geanalyseerd: de keuze van een trustfonds als financieringsconstructie en het toepassingsgebied van het Bêkou-trustfonds.

Met het Bêkou-trustfonds is snel gereageerd op een moeilijke situatie in het land

In 2014 werd de situatie in de Centraal-Afrikaanse Republiek gekenmerkt door de nasleep van een grote politieke en veiligheidscrisis die in 2012 escaleerde. Dit heeft een ongeëvenaarde humanitaire crisis en economische recessie veroorzaakt. In december 2013 riepen de Verenigde Naties voor het land een zogenaamde noodsituatie van niveau 3⁹ uit. De situatie werd gekenmerkt door een aaneengesloten reeks¹⁰ van humanitaire en ontwikkelingsproblemen en zwakke overheden die niet in staat waren om aan de behoeften van de bevolking te voldoen.

**Kind loopt naast een achtergelaten vliegtuig in het voormalige kamp M’Poko voor intern ontheemden bij het vliegveld van Bangui.**
© Franse Rode Kruis.

Deze context bracht ook aanzienlijke beperkingen met zich voor de verlening van EU-steun: dat een democratisch gekozen regering op dat moment ontbrak, betekende dat de Commissie geen nationaal indicatief programma (NIP)¹¹ kon vaststellen voor de steun uit de nationale toewijzing voor de Centraal-Afrikaanse Republiek uit het 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF).

De oprichting van het Bêkou-trustfonds voor de Centraal-Afrikaanse Republiek was dus een snelle reactie op de behoefte aan een gecoördineerd instrument waarmee noodhulp, herstel en ontwikkeling aan elkaar konen worden gekoppeld. In de eerste helft van 2014 werd de motivering voor de keuze van een dergelijk steuninstrument binnen de Europese Commissie zowel op politiek als op technisch niveau besproken met een breed scala aan donoren en met de overgangsregering van de Centraal-Afrikaanse Republiek. Deze besprekingen hebben tot een consensus geleid, met name met betrekking tot de noodzaak om op een andere manier hulp te verlenen, waarbij humanitaire en ontwikkelingsbenaderingen worden geïntegreerd en van het coördineren van hulp naar een bundeling van middelen wordt gegaan. Deze gemeenschappelijke analyse vormde de basis voor de oprichting van het Bêkou-trustfonds.

Het fonds werd in een zeer kort tijdsbestek opgericht: de eerste besprekingen werden begin 2014 gehouden en de oprichtingsovereenkomst werd in juli 2014 ondertekend door de Commissie, Frankrijk, Duitsland en Nederland.

De Commissie heeft geen formeel gestructureerde analyse voorbereid van de keuze voor de financieringsconstructie

Het Financieel Reglement bevat een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een EU-trustfonds op te richten: i) toegevoegde waarde voor de interventie van de Unie, d.w.z. de doelstellingen van het trustfonds kunnen beter worden verwezenlijkt op EU-niveau dan op nationaal niveau, ii) politieke zichtbaarheid en voordelen met betrekking tot het beheer, iii) trustfondsen moeten niet worden opgericht als deze louter een doublure vormen van andere financieringskanalen of vergelijkbare instrumenten, zonder enige additionaliteit op te leveren.

De verbintenissen die de EU is aangegaan op de fora op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp (zie tekstvak 1) en de richtsnoeren van DG DEVCO over EU-trustfondsen wijzen erop dat trustfondsen niet zouden moeten uitgroeien tot een standaarduitvoeringsinstrument.

Tekstvak 1

De fora op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp roepen op tot terughoudendheid bij het opzetten van nieuwe hulpkanalen

De voortdurende inspanning om de hulpverstrekking te moderniseren, werd gekenmerkt door vier evenementen: de fora op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp in Rome (2003), Parijs (2005), Accra (2008) en Busan (2011). Dankzij deze evenementen, waarbij tot dusver meer dan 100 landen betrokken zijn, zijn de beginselen voor doeltreffende steun geformuleerd.

Eén toezegging die na het forum van 2008 in Accra werd gedaan, is dat donoren ervoor zullen zorgen dat bestaande hulpverleningskanalen worden gebruikt en, indien nodig, versterkt, vóórdat afzonderlijke nieuwe kanalen worden gecreëerd die het risico van verdere versnippering met zich meebrengen en de coördinatie op nationaal niveau ingewikkelder maken¹². Tijdens een rondetafelconferentie werden donoren gevraagd om twee keer na te denken voordat zij nieuwe fondsen oprichten en om duidelijk te controleren of daarmee toegevoegde waarde wordt gecreëerd¹³. Op het forum van Busan in 2011 bekrachtigde de EU haar in Accra gedane toezegging dat zij zich terughoudend zal opstellen om verdere wildgroei aan fondsen te voorkomen¹⁴.

De Verenigde Naties en de Wereldbank hebben beide procedures vastgesteld om de keuze voor een trustfonds als financieringsconstructie te rechtvaardigen. Het VN-bureau voor multipartnertrustfondsen (MPTFO), dat de VN helpt om mechanismen voor gezamenlijke financiering te beheren, heeft bijvoorbeeld handleidingen gepubliceerd met advies over de oprichting van trustfondsen. Daarin wordt aanbevolen om een voorbereidende haalbaarheidsstudie te maken alsook een analyse van de functies en de meerwaarde van een dergelijk fonds¹⁵.

De Commissie heeft tot dusver alleen de vereisten van het Financieel Reglement overgenomen in de beschikbare richtsnoeren. Zij heeft nog geen methode ontwikkeld om deze toe te passen, zodat snel een gestructureerde evaluatie kan worden gemaakt van de comparatieve voordelen van trustfondsen ten opzichte van andere instrumenten. Voorafgaand aan het oprichten van het Bêkou-trustfonds bestond er geen formeel gestructureerde analyse op basis van de voorschriften uit het Financieel Reglement, hoewel de Commissie wel een aantal besprekingen heeft georganiseerd (zie paragraaf 15).

Een omvattende behoefteanalyse om aan te tonen welke lacunes het Bêkou-trustfonds zou opvullen, ontbrak

Behoefteanalyses zijn een belangrijke stap om het toepassingsgebied van ontwikkelingshulp te bepalen, aangezien daarmee de behoeften kunnen worden vastgesteld en de steun kan worden geprioriteerd. Zij helpen ook om ervoor te zorgen dat de nieuwe financieringsconstructie bestaande instrumenten niet overlapt, en kunnen als basis dienen voor het opzetten van steunmaatregelen die zich lenen voor een taakverdeling met andere donoren.

Hoewel in verschillende, vóór de oprichting van het Bêkou-trustfonds opgestelde, interne documenten van de Commissie werd erkend dat de Centraal-Afrikaanse Republiek bijstand nodig had, was de behoefteanalyse onvolledig. De volgende zaken ontbreken namelijk: een beoordeling van de algemene behoeften van de Centraal-Afrikaanse Republiek, een inventarisatie van de behoeften waarin door bestaande steuninstrumenten wordt voorzien, en - dus - een analyse van de lacunes in de steunverlening die moeten worden opgevuld, een beoordeling van de vereiste financiële middelen en een prioritering van de steun.

Volgens zijn oprichtingsovereenkomst heeft het Bêkou-trustfonds als belangrijkste doelstelling om samenhangende, gerichte steun te bieden voor de weerbaarheid van kwetsbare groepen, en om de Centraal-Afrikaanse Republiek op alle gebieden van wederopbouw en de uitweg uit de crises te ondersteunen, om acties op korte, middellange en lange termijn te coördineren, en om buurlanden te helpen om te gaan met de gevolgen van de crisis¹⁶. Dit is ruim geformuleerd. Een omvattende behoefteanalyse had kunnen dienen als basis voor een gedetailleerdere formulering van doelstellingen (zie ook paragraaf 50). Ook zou duidelijker kunnen zijn aangegeven hoe en waarom de activiteiten van het fonds relevant zijn voor de doelstelling, en welke specifieke lacunes door het fonds worden opgevuld.

Op strategisch niveau heeft de Commissie ervoor gezorgd dat het Bêkou-trustfonds geen doublure is van andere financieringskanalen. Van 2014 tot en met 2016 werd door de nationale toewijzing uit het EOF voor de Centraal-Afrikaanse Republiek een beperkt aantal activiteiten gefinancierd die zich op andere gebieden concentreerden dan die welke werden afgedekt door het Bêkou-trustfonds, zoals onderwijs of nationaal gezondheidsbeleid¹⁷. Hoewel ten minste zeven VN-trustfondsen actief zijn in de Centraal-Afrikaanse Republiek, hebben zes daarvan duidelijk een ander thematisch toepassingsgebied dan het Bêkou-trustfonds. De enige uitzondering is het VN-multipartnertrustfonds Ezingo, dat ook op de stabilisering en het herstel van de Centraal-Afrikaanse Republiek is gericht. Dit fonds verschilt echter aanzienlijk van het Bêkou-trustfonds qua steunvolume en aantal activiteiten, het type gefinancierde projecten en de steunontvangers¹⁸.

Op projectniveau zijn met het Bêkou-trustfonds soortgelijke behoeften aangepakt als met eerdere EU-steun. Sommige projecten zorgen inderdaad voor continuïteit van projecten die eerder werden gefinancierd door andere EU-steuninstrumenten (zie tekstvak 2). Zij hebben echter een andere benadering geïntroduceerd en aanvullende weerbaarheidsactiviteiten. Een aantal van de overige projecten zijn innovatief en verschillen van de eerder in de Centraal-Afrikaanse Republiek gefinancierde projecten. Een voorbeeld is het project voor economisch herstel dat microkredieten aan kleine lokale ondernemingen verstrekt.

Tekstvak 2

Voorbeelden van projecten van het Bêkou-trustfonds die inspelen op soortgelijke behoeften als andere met EU-steun gefinancierde projecten

In het kader van sommige projecten van het Bêkou-trustfonds zijn activiteiten overgenomen die door andere EU-steuninstrumenten werden gesteund. Hieronder is een lijst met voorbeelden opgenomen:

Twee projecten van DG ECHO met ngo’s in de zorgsector werden opgevolgd door projecten van het Bêkou-trustfonds met dezelfde ngo’s. Deze twee ngo’s steunden 25 plaatselijke gezondheidscentra om die te helpen betere primaire gezondheidszorg te leveren. DG ECHO, Unicef en het Humanitarian Fund van de VN gaven ook steun aan een van deze ngo’s voor activiteiten in de gezondheidssector.
In 2014 zijn door het EU-instrument voor de bijdrage aan stabiliteit en vrede in het derde en vijfde district van Bangui arbeidsintensieve werkzaamheden gefinancierd (travaux à haute intensité de main d’oeuvre) die vergelijkbaar zijn met het project voor stadsherstel van het Bêkou-trustfonds. Bij deze aanpak worden mensen uit de plaatselijke bevolking ingehuurd voorbasisactiviteiten voor stadsherstel. Doel is de infrastructuur te herstellen en tegelijkertijd inkomsten te genereren voor de meest kwetsbare groepen.
In het kader van het tiende EOF werd in 2014 een voedselzekerheidsproject opgezet, dat vervolgens echter werd geannuleerd. Het was bedoeld om financiering te bieden aan de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties om programma’s voor de opbouw van de weerbaarheid van de gemeenschap (caisses de resilience) te leiden, om de dialoog tussen gemeenschappen rond nomadische graslandroutes te bevorderen, en om de voedselzekerheid te verbeteren in het gebied rond Bangui, wat vergelijkbaar is met het voedselzekerheidsproject van het Bêkou-trustfonds. Vijf sinds 2014 in het kader van het EU-financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking met deze organisatie en met ngo’s ondertekende overeenkomsten hadden betrekking op soortgelijke activiteiten (steun voor veefokkers, dialoog tussen gemeenschappen, en weerbaarheid op het gebied van voedsel).
Eén project van het Bêkou-trustfonds was gericht op de bescherming van dierlijke ecosystemen in het noord- en zuidoosten van de Centraal-Afrikaanse Republiek. Het werd voorafgegaan door een project in het kader van het tiende EOF waarbij soortgelijke activiteiten waren ontplooid in het noordoosten van het land.

De donorgemeenschap en ontwikkelingslanden noemen partnerschappen tussen donoren belangrijk in het licht van kwetsbaarheid en crisis¹⁹. Vóór de bekendmaking van het nationale plan voor herstel en vredesopbouw, in oktober 2016, ontbrak het de donoren die de Centraal-Afrikaanse Republiek ondersteunden aan een gezamenlijke strategische kader. Lopende initiatieven op basis van dit nationale herstelplan kunnen ertoe leiden dat in de loop van 2017 een duidelijker werkverdeling wordt geformuleerd (zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

Het nationale plan voor herstel en vredesopbouw 2017-2021: een basis voor een toekomstige taakverdeling

Een nieuwe nationale strategie voor de Centraal-Afrikaanse Republiek, het nationale plan voor herstel en vredesopbouw 2017-2021, werd opgesteld door de overheid van de Centraal-Afrikaanse Republiek met steun van de EU, de Verenigde Naties en de Wereldbankgroep, en werd in oktober 2016 gepubliceerd. Hierin wordt een voorstel gedaan voor drie prioritaire pijlers: i) vrede, veiligheid en verzoening bevorderen, ii) het sociale contract tussen de staat en de bevolking hernieuwen, en iii) het herstel van de economie en de productiesector mogelijk maken²⁰. Het plan is onderverdeeld in elf strategische doelstellingen, waarbij de totale behoeften zijn geraamd op 3,2 miljard Amerikaanse dollar²¹.

Het Bêkou-trustfonds kan acties in het kader van alle drie de pijlers van het nationale plan voor herstel en vredesopbouw financieren. Zoals reeds vermeld in paragraaf 14, werd, toen het fonds werd opgericht, steunverstrekking uit het EOF gehinderd door het ontbreken van een nationaal indicatief programma (NIP) voor de Centraal-Afrikaanse Republiek. DG DEVCO stelt momenteel een NIP op in het kader van het elfde EOF. Het totaalbedrag is 382 miljoen euro, waarvan 208 miljoen euro nieuwe financiering is. Het NIP kan ook maatregelen bevatten in het kader van alle drie de pijlers. Een gedeelte van de NIP-middelen wordt overgeheveld naar het Bêkou-trustfonds. In totaal zijn 31 donoren van de Centraal-Afrikaanse Republiek van plan om ten minste één pijler van het nationale plan voor herstel en vredesopbouw te financieren. In maart 2017 was niet in detail vastgesteld hoe de taken voor de uitvoering van dit plan zouden worden verdeeld tussen het Bêkou-trustfonds, andere EU-instrumenten en andere donoren.

Het beheer van het Bêkou-trustfonds is nog niet optimaal

Wij onderzochten het beheer van het Bêkou-trustfonds vanuit drie perspectieven: coördinatie met andere donoren en de autoriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek, transparantie en snelheid van de procedures en de kosteneffectiviteit van de hulpverlening, en de monitorings- en evaluatiemechanismen.

Het Bêkou-trustfonds had een beperkte invloed op de coördinatie tussen belanghebbenden

De ervaring heeft geleerd dat de reactie van de internationale gemeenschap, in noodsituaties en situaties na een crisis, ongeorganiseerd en gefragmenteerd kan worden vanwege de tekortkomingen van lokale overheden in combinatie met een plotselinge stijging van het aantal donoren. Dit belemmert een doeltreffende en duurzame bijdrage aan de wederopbouw van een land. Trustfondsen van de EU zijn speciaal ontworpen voor dergelijke situaties. Een trustfonds kan een geschikte oplossing zijn, omdat daarvan wordt verwacht dat het als collectief optreedt namens de EU en de donoren ervan²².

Gezien het grote aantal donoren en actoren in de Centraal-Afrikaanse Republiek is coördinatie belangrijk. Trustfondsen kunnen ook een nuttig platform bieden om de coördinatie met de onafhankelijk van het fonds gefinancierde projecten te verbeteren. Dit geldt met name voor de coördinatie tussen donoren van het fonds maar eventueel ook voor de coördinatie op grotere schaal met andere donoren. Van het Bêkou-trustfonds werd verwacht dat het een coördinatiemechanisme zou worden waarmee de internationale gemeenschap op gecoördineerde wijze kan bijdragen tot de stabilisatie van de Centraal-Afrikaanse Republiek²³. Het was de bedoeling dat het Bêkou-trustfonds verder zou gaan dan coördinatie tussen de lidstaten en een echte gezamenlijke organisatie zou opzetten²⁴, waarbij sprake was van ideeën als het poolen van middelen en de capaciteit voor het analyseren, vaststellen en uitvoeren van projecten, gezamenlijke missies, een specifieke eenheid met personeel voor de coördinatie van donoren en het onderhouden van contacten met de partners, of gemeenschappelijke thematische werkgroepen.

Er is weinig bewijs dat de oprichting van het Bêkou-trustfonds tot het bestendigen van de donoractiviteiten in de Centraal-Afrikaanse Republiek heeft bijgedragen langs de lijnen zoals beschreven in paragraaf 29, hetzij onmiddellijk na de oprichting ervan, of in de tussenliggende periode (zie tekstvak 4). De donoractiviteit buiten het fonds om is sinds 2014 op een vergelijkbaar niveau gebleven en in sommige gevallen zelfs gestegen (zie ook de paragrafen 55-61 over de betrokkenheid van andere donoren). De beheerder van het fonds heeft vastgesteld dat de fragmentatie van steuninstrumenten en actoren in de Centraal-Afrikaanse Republiek een grote uitdaging vormt.

Tekstvak 4

Sommige donoren hebben hun activiteit buiten het fonds sinds 2014 verhoogd

Duitsland voert zijn bilaterale activiteiten in de Centraal-Afrikaanse Republiek op. In 2016 heeft het federale ministerie van Economische Samenwerking en Ontwikkeling de Centraal-Afrikaanse Republiek geselecteerd als een van haar bilaterale partnerlanden. De Duitse ontwikkelingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau is onlangs een project in de gezondheidszorg gestart ter waarde van 11 miljoen euro.

In oktober 2016 heeft Italië in Bangui een eigen kantoor voor ontwikkelingssamenwerking geopend.

DG DEVCO zal de steun uit het EOF hervatten op basis van een nationaal indicatief programma.

Afgezien van de donoren van het Bêkou-trustfonds is de Wereldbank ook van plan om een eigen trustfonds op te richten voor de Centraal-Afrikaanse Republiek.

Aan het einde van 2016 functioneerden de coördinatiemechanismen voor ontwikkelingshulp in de Centraal-Afrikaanse Republiek niet. De humanitaire clusters onder leiding van VN-organisaties en internationale ngo’s zijn gewijd aan humanitaire hulp. In 2014 had de overgangsregering van de Centraal-Afrikaanse Republiek de betreffende coördinatiestructuren voor ontwikkelingshulp weliswaar opgezet, maar deze zijn nooit operationeel geworden. De autoriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek en de donorgemeenschap zijn bezig een institutioneel kader op te zetten voor de uitvoering van de ontwikkelingshulp in het kader van het in oktober 2016 goedgekeurde nationale plan voor herstel en vredesopbouw²⁵. Dit kader zal een mechanisme voor hulpcoördinatie omvatten waarin het VN-trustfonds Ezingo en een mogelijk toekomstig trustfonds van de Wereldbank een besluitvormingsrol zullen hebben en het Bêkou-trustfonds slechts een raadgevende rol.

Voor het Bêkou-trustfonds zijn geen procedures vastgesteld om de systematische coördinatie van zijn projecten met die van andere donoren van het fonds te waarborgen. Het fonds heeft coördinatiemechanismen gecreëerd in de vorm van eigen beheersstructuren (raad van bestuur van het trustfonds en het operationeel comité). Hoewel het de rol van het comité is om projecten vast te stellen, heeft het geen gesprekken bevorderd over de coördinatie met andere projecten die door de donoren van het Bêkou-trustfonds worden gefinancierd. De programmeringsdocumenten worden niet op systematische wijze opgesteld aan de hand van een volledig overzicht van andere projecten op hetzelfde gebied.

Zelfs zonder formele mechanismen heeft de vertegenwoordiger van het Bêkou-trustfonds in Bangui, bij wijze van goede praktijken, op projectbasis voor enige coördinatie gezorgd (zie tekstvak 5). Het Bêkou-trustfonds kan echter voor meer systematische coördinatie zorgen, zowel intern tussen de donoren, en, mogelijk, extern binnen de internationale gemeenschap.

Tekstvak 5

Drie voorbeelden van goede praktijken op het gebied van donorcoördinatie voor projecten

Er werd synergie gecreëerd tussen het project voor economisch herstel van het Bêkou-trustfonds en twee projecten die werden gefinancierd door het ontwikkelingsagentschap van een EU-lidstaat. Zelfs hoewel er in de projectontwerpfase weinig coördinatie was, heeft deze na de start van de projecten in 2016 wel plaatsgevonden. Tussen het agentschap, de vertegenwoordiger van het Bêkou-trustfonds in Bangui en de uitvoerende organisaties werden meerdere vergaderingen georganiseerd om van gedachten te wisselen over manieren om synergieën tussen de drie projecten tot stand te brengen.

In oktober 2016 heeft de vertegenwoordiger van het Bêkou-trustfonds in Bangui donoren en de autoriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek samengebracht op een workshop over voedselzekerheid. Op basis van deze workshop heeft het team van het Bêkou-trustfonds een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling gepubliceerd, waarin rekening is gehouden met het resultaat van die besprekingen.

In het kader van het gezondheidszorgproject is technische bijstand gefinancierd om door middel van maandelijkse vergaderingen de zes ngo’s te coördineren die actief zijn in de gezondheidsinstellingen in de Centraal-Afrikaanse Republiek. Deze coördinatie vond, hoewel dit oorspronkelijk niet zo was gepland, soms ook plaats met andere dan betrokken bij het Bêkou-trustfonds, wat heeft bijgedragen tot het monitoren van mogelijke gevallen van overlapping met andere donoren. Dit heeft er ook voor gezorgd dat ngo’s hun werkmethoden hebben geharmoniseerd.

**Met het voedselzekerheidsproject wordt de duurzame ontwikkeling van voedsel- en voedingszekerheid nagestreefd.**
© Franse Rode Kruis.

Er is enig bewijs dat het Bêkou-trustfonds in coördinatie met de autoriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek handelt (zie tekstvak 5 voor een voorbeeld). De regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek beoogt haar rol in het toekomstige beheer van het fonds uit te breiden door systematischer bij te dragen aan het ontwerp, de uitvoering en monitoring van de projecten ervan.

De procedures zouden transparanter, sneller en kosteneffectiever kunnen zijn

Het Financieel Reglement²⁶ bepaalt dat trustfondsen moeten worden uitgevoerd in overeenstemming met het beginsel van transparantie. De oprichtingsovereenkomst voorziet in het gebruik van flexibele procedures om te garanderen dat het Bêkou-trustfonds slagvaardig is en dat de steun snel kan worden georganiseerd. Het Financieel Reglement schrijft ook voor dat maximaal 5 % van de in een trustfonds samengebrachte bedragen mag worden gebruikt om de beheerskosten daarvan te dekken. Wij beoordeelden de transparantie en snelheid van de selectieprocedures en de kosteneffectiviteit van het Bêkou-trustfonds in vergelijking met andere steunkanalen.

Transparantie van selectieprocedures

De door het Bêkou-trustfonds toegepaste procedures om organisaties te selecteren voor de uitvoering van projecten zijn niet geformaliseerd in de richtsnoeren over EU-trustfondsen. De gevolgde procedures waren gebaseerd op die van de praktische gids “Procurement and Grants for European Union External Actions – A Practical Guide” (PRAG)²⁷, met enkele aanvullende uitzonderingen.

Afgezien van een beperkt aantal contracten voor diensten heeft het Bêkou-trustfonds drie verschillende methoden gebruikt om de organisaties te selecteren die de projecten uitvoeren: vier gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten, tien onderhandse gunningen en twaalf gunningen na een niet-openbare oproep tot het indienen van blijken van belangstelling²⁸. Tabel 1 bevat een omschrijving van elk van deze procedures en de voor- en nadelen daarvan.

Tabel 1

Omschrijving en de belangrijkste voor- en nadelen van door het Bêkou-trustfonds gebruikte selectieprocedures voor de toekenning van subsidies
Type	Gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten	Onderhandse gunning	Gunningen na een niet-openbare oproep tot het indienen van blijken van belangstelling van het Bêkou-trustfonds
Omschrijving	De Commissie vertrouwt het beheer van fondsen toe aan een gemachtigde instantie van een lidstaat (of een andere donor van een derde land).	Een organisatie wordt gekozen zonder gebruik te maken van een oproep tot mededinging.	Een van tevoren gekozen aantal organisaties wordt verzocht een voorstel op te stellen.
Voordelen	Snelle procedure Hoog deskundigheidsniveau beschikbaar	Snelle procedure Hoog deskundigheidsniveau beschikbaar	Transparanter dan de twee andere procedures Was gericht op bekende deskundigen op het desbetreffende gebied
Nadelen	Beperkte transparantie vanwege een gebrek aan openbaarheid Extra laag van administratieve procedures Potentiële belangenconflicten	Beperkte transparantie vanwege een gebrek aan openbaarheid Beperkt de toegang tot financiering voor nieuwere organisaties	Beperkt de toegang tot financiering voor nieuwere organisaties

Bron: PRAG

De daadwerkelijke selectieprocedures die door het Bêkou-trustfonds moeten worden gebruikt en de mate waarin flexibiliteit ten aanzien van de PRAG was toegestaan, zijn niet vastgesteld. Daardoor was het niet helemaal transparant hoe de uitvoerende organisaties waren gekozen.

Het gebruik van gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten wordt behandeld in artikel 10 van de oprichtingsovereenkomst, waarin is bepaalt dat dergelijke overeenkomsten de voorkeur genieten als daarmee een passend antwoord kan worden gegeven wat betreft de kosten, de doeltreffendheid en de Europese zichtbaarheid van de door het fonds gefinancierde acties. Hoewel de geselecteerde organisaties bestonden uit deskundigen op het gebied in kwestie, was er geen motivering opgesteld van de keuze voor deze organisaties, met name op het moment van de goedkeuring. Daarnaast ontstaan er potentiële belangenconflicten doordat een aantal van deze organisaties vertegenwoordigd is in het operationeel comité van het fonds, dat projecten en, in deze gevallen, de uitvoerende organisaties zijn selecteert²⁹.

Vijf gevallen van onderhandse gunning hadden betrekking op de tweede fase van eerdere werkzaamheden. De anderen werden gegund na evaluaties van de organisaties die reeds aanwezig waren in de Centraal-Afrikaanse Republiek en hun respectieve capaciteiten. Dit is begrijpelijk in het licht van de moeilijke situatie ter plaatse op het moment van gunning. We stelden echter in het bijzonder één geval vast waarin, omdat meer dan één organisatie in staat was de werkzaamheden uit te voeren, een procedure met meer concurrentie had kunnen worden toegepast³⁰.

Voor elk van de niet-openbare oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling werd een op maat gemaakte selectieprocedure toegepast, waarbij een aantal elementen van de PRAG werden gebruikt, maar waarvoor in verschillende stadia verscheidene meer flexibele procedures werden toegepast. Daardoor is het niet duidelijk hoe de uitvoerende organisaties werden geselecteerd.

Snelheid van selectieprocedures

Dankzij de flexibiliteitsbepalingen die van toepassing zijn op het Bêkou-trustfonds kan mogelijk tijd worden bespaard ten opzichte van de meer traditionele benaderingen die door de Commissie worden gevolgd. Vanwege de structuur en het toegepaste besluitvormingsproces en het feit dat het fonds vrij korte tijd bestaat, is het minder goed mogelijk om een zinvolle vergelijking te maken met de bestaande procedures voor andere EU-steun. Desondanks hebben wij enkele gevallen vastgesteld waarin tijd had kunnen worden bespaard bij de selectie van de uitvoerende organisaties.

De bespreking van de inhoud van het project met organisaties was één voorbeeld waarbij het Bêkou-trustfonds meer tijd had kunnen besparen tijdens de selectieprocedure. Voor alle drie de soorten gevolgde procedures had het aantal en de duur van de besprekingen kunnen worden beperkt. In 14 van 26 gunningsprocedures werd meer dan 100 dagen over de projectinhoud gesproken. Gemiddeld duurden de besprekingen 148 dagen, waarbij de langste 503 dagen³¹ en de kortste 18 dagen kostte³². Hoewel de besprekingen naar aanleiding van de niet-openbare oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling gemiddeld slechts 50 dagen kostten, duurden die voor de gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten en onderhandse gunningen gemiddeld respectievelijk 197 en 245 dagen. Als de discussies op een andere manier waren gevoerd, hadden de akkoorden sneller kunnen worden afgerond. Zo werden sommige vraagstukken beantwoord door verscheidene personeelsleden van de Commissie, waardoor over en weer zeer veel contact was tussen de beide partijen. Meer contact tussen de personeelsleden van de Commissie onderling voorafgaand aan de contacten met de andere partij zou deze besprekingen hebben ingekort.

In vijf gevallen was het door de uitvoerige besprekingen daadwerkelijk noodzakelijk om uitgaven met terugwerkende kracht goed te keuren³³. Dit had negatieve gevolgen voor de uitvoering van deze projecten in de beginfase, aangezien het ontbreken van een ondertekende overeenkomst rechtsonzekerheid tot gevolg had voor de uitvoerende organisaties.

Kosteneffectiviteit van de steunverlening

VN-organisaties, de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank brengen elk verschillende vergoedingen in rekening voor het beheer van trustfondsen. Geen van hen biedt een lager percentage dan de 5 % die voor het Bêkou-trustfonds is voorgeschreven³⁴. Voor andere externe EU-steun uit het EOF en de algemene begroting worden over het algemeen ook percentages van meer dan 5 % in rekening gebracht.

De beheersvergoedingen voor het Bêkou-trustfonds zijn exclusief het salaris voor de directeur en administratieve kosten. Dit betekent dat de totale kosten voor het beheer van het fonds hoger zijn dan in de rekeningen van het fonds wordt vermeld. De volledige kosten van het beheer van het Bêkou-trustfonds zijn niet berekend. Deze problemen zijn bij een interne controle van de Commissie bevestigd.

Zoals voor alle ontwikkelingshulp geldt, omvatten de totale kosten van de levering van hulp meer dan alleen maar de beheersvergoedingen. Naast de vergoeding van het Bêkou-trustfonds brengen gecontracteerde internationale organisaties en ngo’s hun eigen administratieve vergoedingen in rekening. Het gaat dan meestal om een percentage van de waarde van het contract en het maximum is vastgesteld op 7 %. Zij kunnen de uitvoering van contractueel vastgelegde taken echter aan andere organisaties delegeren, waardoor extra lagen van administratieve kosten ontstaan. Gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten zijn in het bijzonder een dure oplossing, omdat daardoor automatisch een extra laag van beheerskosten ontstaat (zie tabel 1 hierboven). De voordelen van het gebruik van dit type financiering moeten altijd worden afgewogen tegen de extra kosten.

Artikel 3.8 van de oprichtingsovereenkomst bepaalt dat alle personeelsleden van het Bêkou-trustfonds uiteindelijk in Bangui zullen worden gestationeerd. Momenteel is slechts één vertegenwoordiger van het fonds gebaseerd in Bangui, terwijl er in 2016 zeven personeelsleden in Brussel waren gevestigd. Het aantal expats in de EU-delegatie is beperkt vanwege de huidige veiligheidssituatie. Als de situatie in de Centraal-Afrikaanse Republiek verbetert, zal dit aantal naar verwachting stijgen. Er is nog geen berekening gemaakt om te bepalen of een volledige overdracht van het personeel naar de Centraal-Afrikaanse Republiek kan worden gerealiseerd zonder het plafond van 5 % te overschrijden (zie paragraaf 36)³⁵.

De monitoring- en evaluatiemechanismen moeten nog volledig worden ontwikkeld

Monitorings- en evaluatiemechanismen zijn van belang om de prestaties van het fonds te kunnen beoordelen en om, indien nodig, corrigerende maatregelen te kunnen nemen. Aangezien het Bêkou-trustfonds het eerste door de Europese Commissie beheerde EU-trustfonds was, kan het waardevolle lessen bieden voor het toekomstige gebruik van dit soort financieringsconstructies.

Het Bêkou-trustfonds heeft geen kader om de prestaties ervan op fondsniveau te meten, omdat het geen omvattende resultatenketen voor zijn algemene doelstelling heeft uitgewerkt waarin wordt vastgesteld wat de verwachte resultaten (output, uitkomsten, impact) en de bijbehorende indicatoren zijn³⁶. Hoewel de oprichtingsovereenkomst en andere documenten bijvoorbeeld een indicatie geven van wat ervan kan worden verwacht (veerkracht vergroten, coördinatie verbeteren, hulp sneller leveren, een kritische massa van financiering mobiliseren, politieke zichtbaarheid realiseren), zijn deze elementen niet ontwikkeld tot SMART-doelstellingen³⁷.

Tegen het einde van 2016 ontbrak het aan systematische procedures om lering te trekken uit de ervaringen met het Bêkou-trustfonds die de Commissie zou kunnen helpen om de opzet en het beheer van haar trustfondsen te verbeteren. Er zijn echter al meerdere acties ondernomen die relevant zijn voor een dergelijke aanpak. Deze acties omvatten de publicatie van diverse artikelen over het Bêkou-trustfonds, het organiseren van conferenties, workshops en bijeenkomsten, met name met vertegenwoordigers van de EU-trustfondsen, en het geven van presentaties.

Op projectniveau worden doelstellingen, resultaten en activiteiten gedefinieerd. Voor twee van de elf projecten ontbreken de indicatoren echter en voor acht projecten zijn de indicatoren vaag zijn of niet voorzien van streefdoelen. Op contractniveau zijn vergelijkbare problemen geconstateerd: sommige doelstellingen zijn slechts gedeeltelijk SMART geformuleerd, en de indicatoren zijn soms onduidelijk of niet gekoppeld aan doelstellingen (zie voor details bijlage III).

Ondanks moeilijke omstandigheden zijn met het Bêkou-trustfonds tot dusver over het algemeen positieve resultaten behaald

Wij onderzochten de prestaties van het trustfonds vanuit drie perspectieven: de steun die daarmee is aangetrokken, de output van de projecten ervan, en de zichtbaarheid die het heeft gegenereerd voor de EU. Dit zijn enkele van de verwachte voordelen van het Bêkou-trustfonds.

Het Bêkou-trustfonds heeft steun aangetrokken, maar slechts weinig nieuwe donoren

De verwachting was dat het Bêkou-trustfonds nieuwe donoren zou aanmoedigen om steun te verlenen aan de Centraal-Afrikaanse Republiek en extra steun zou aantrekken. De Centraal-Afrikaanse Republiek werd aanvankelijk beschouwd als “stiefkindje” en de totale steun aan het land in de periode voorafgaand aan de crisis van 2012/2013 bedroeg circa 250 miljoen Amerikaanse dollar per jaar (zie figuur 1). In 2014 bereikte deze steun een piek van 610 miljoen Amerikaanse dollar³⁸.

Figuur 1

Totale steun voor de Centraal-Afrikaanse Republiek in de periode 2006-2015 (in miljoen Amerikaanse dollar)

De ontwikkelingshulp die nodig is voor de uitvoering van het nationale plan voor herstel en vredesopbouw komt neer op ongeveer 3,2 miljard Amerikaanse dollar over een periode van vijf jaar (2017-2021). Tijdens de donorconferentie van november 2016 hebben de donoren meer dan 2 miljard Amerikaanse dollar ontwikkelingshulp toegezegd aan de Centraal-Afrikaanse Republiek, waarmee dus in een belangrijk deel van deze behoeften werd voorzien.

Het Bêkou-trustfonds heeft steun aangetrokken, met, aan het einde van 2016, totale toezeggingen ter waarde van 146 miljoen euro (zie figuur 2). Dit is meer dan het VN-trustfonds Ezingo, dat 25 miljoen euro had aangetrokken (zie bijlage II) en vergelijkbaar met de bilaterale toewijzing in het kader van het elfde EOF, die naar verwachting 208 miljoen euro zal bedragen³⁹.

NL-CH01-PH25-1 — Figuur 2

Toezeggingen aan het Bêkou-trustfonds (in euro)

Drie kwart van de middelen van het fonds is afkomstig uit de EU-begroting en het EOF. Meer dan één derde van deze bijdrage betreft aanvullende steun voor de Centraal-Afrikaanse Republiek bovenop de toezeggingen die eerder aan het land zijn gedaan in het kader van andere EU-financieringskanalen.

Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland en Zwitserland gaven al steun aan de Centraal-Afrikaanse Republiek vóór het Bêkou-trustfonds werd opgericht, maar vóór 2014 waren deze bedragen relatief laag. Vanaf 2014 werd steun zowel via het fonds als via andere kanalen verleend (zie tekstvak 4 voor meer details over de activiteiten van donoren in de Centraal-Afrikaanse Republiek).

Het Europees Parlement heeft de lidstaten tweemaal verzocht om hun bijdragen aan het Bêkou-trustfonds te verhogen. Tijdens de kwijtingsprocedure voor de uitvoering van de begroting van het EOF voor 2014 pleitte het “voor een grotere betrokkenheid van de lidstaten zodat dit fonds volledig operationeel kan worden”⁴⁰.

Sommige lidstaten blijven de VN-trustfondsen steunen zoals zij ook voor de oprichting van het Bêkou-trustfonds hebben gedaan (zie bijlage II). Het Humanitarian Fund voor de Centraal-Afrikaanse Republiek van de VN heeft elf donoren, waaronder België, Denemarken, Duitsland, Ierland, Luxemburg, Nederland, Zweden, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. Frankrijk en Nederland doneren ook aan het VN-trustfonds Ezingo.

De meeste projecten hebben de verwachte output geleverd in een moeilijke context

Voor 20 van de 31 contracten voor de elf projecten was de uitvoering ver genoeg gevorderd om ons in staat te stellen de prestaties, ten minste gedeeltelijk, te beoordelen. Hoewel onze beoordeling in een aantal opzichten werd beperkt⁴¹, zijn wij van mening dat de meeste projecten de verwachte output hebben geleverd.

Drie contracten (twee studies en een contract voor technische bijstand) hebben de volledige verwachte output geleverd. Voor elf contracten is de meeste output gerealiseerd (zie tekstvak 6 voor een voorbeeld). Voor zes lopende contracten was de output eind 2016 nog niet geleverd, en het risico bestaat dat deze aan het einde van het project niet zal zijn gerealiseerd (zie voor details paragraaf 65). Bijlage III bevat een meer gedetailleerde beoordeling voor elk contract.

Tekstvak 6

Voorbeeld van outputs: het gezondheidsproject

Zes ngo’s ontvingen steun uit het Bêkou-trustfonds, zodat zij 80 gezondheidsinstellingen in de Centraal-Afrikaanse Republiek kunnen helpen om de plaatselijke bevolking betere primaire gezondheidsdiensten te bieden.

Deze steun leidde tot circa 2 miljoen medische consulten. De ngo’s overtroffen de streefdoelen van een aantal indicatoren, zoals het aantal consulten, het aantal kunstverlossingen en het aantal bezochte vrouwen. Deze instellingen boden gratis gezondheidszorg, geneesmiddelen en de laboratoriumtests voor kinderen, en zwangere en borstvoeding gevende vrouwen, en in levensbedreigende situaties.

De geplande activiteiten op het niveau van de gezondheidsinstelling, zoals de renovatie, de opleiding van personeel, de levering van belangrijke geneesmiddelen en laboratoriummateriaal, districtcoördinatie en toezichthoudende activiteiten, werden op tijd of met een minimale vertraging uitgevoerd. In Bria werden bijvoorbeeld zes van de acht gezondheidsinstellingen gerenoveerd, en in Vakaga werden er zeven gerenoveerd en uitgerust.

**De levering van medische diensten in verschillende gezondheidsinstellingen door het land heen via het gezondheidsproject.**
© Franse Rode Kruis.

Vele verschillende interne en externe factoren waren van invloed op de gevallen waarin de doelstellingen niet werden gehaald, waarvan de moeilijke veiligheidssituatie waarin projecten plaatsvonden de belangrijkste was (zie bijlage III).

Hoewel er veel tastbare outputs zijn gerealiseerd, kost het doorgaans meer tijd om meer fundamentele langetermijneffecten te bewerkstelligen. Zo waren de vaccinatiecampagnes voor vee van het voedselzekerheidsproject succesvol, terwijl er mogelijk een tweede fase nodig is om de conflictpreventie en het herstellen van nomadische graslandroutes voort te zetten. Hoewel, met betrekking tot het gezondheidsproject, de eerste fase waarin de zes ngo’s gezondheidsdiensten leverden succesvol was, en een studie over de hervorming van het nationale agentschap voor de aankoop van geneesmiddelen volgens planning werd geleverd, is er meer tijd nodig voor de hervorming van de openbare gezondheidsdiensten.

**“Paillottes” zijn traditionele strooien hutten die als centrale ontmoetingsplekken in de gemeenschappen dienen.**
© Franse Rode Kruis.

Het fonds maakt de EU zichtbaarder

Van het Bêkou-trustfonds werd verwacht dat het de zichtbaarheid van de EU zou verbeteren, zowel via acties op projectniveau als in de vorm van politieke zichtbaarheid op fondsniveau.

De projectpartners ondernamen veel activiteiten ter plaatse. Deze hadden, in overeenstemming met hun zichtbaarheidsplannen, onder meer betrekking op productie van promotiemateriaal, documentaires en wetenschappelijke artikelen, en de organisatie van nationale workshops over de resultaten van de activiteiten, ceremonies en opleidingssessies, radio-uitzendingen, bezoeken van journalisten enz.

Voor het fonds als geheel werden meer dan 30 zichtbaarheidsactiviteiten georganiseerd voor een bedrag van ongeveer 191 000 euro. Het jaarlijks activiteitenverslag 2015 van het Bêkou-trustfonds bevat een rubriek over zichtbaarheidsactiviteiten en presenteert de belangrijkste communicatiedoelstellingen, evenementen voor het grote publiek, projecten, de capacity4dev-website⁴² en informatiemateriaal.

Er werden diverse conferenties georganiseerd die de zichtbaarheid van de EU vergrootten (zie tekstvak 7 voor voorbeelden). Op een conferentie in november 2016 in Brussel waren delegaties uit meer dan 80 landen uit de hele wereld aanwezig, samen met vertegenwoordigers op hoog niveau van de Verenigde Naties, de Wereldbank en andere organisaties. De conferentie leverde toezeggingen op ter waarde van 2 miljard euro.

Tekstvak 7

Het Bêkou-trustfonds heeft verschillende evenementen georganiseerd

Het team van het Bêkou-trustfonds heeft in Bangui en in Brussel een reeks workshops en conferenties georganiseerd en een reeks publicaties en persberichten uitgebracht die veel aandacht kregen in de media.

De workshop “Veerkracht en herstel, het pad naar ontwikkeling” (Bangui, juni 2016) trok bijvoorbeeld meer dan 200 deelnemers van nationale overheden, maatschappelijke organisaties, donoren, VN-agentschappen, internationale ngo’s en de media. Tijdens de workshop werd een overzicht gegeven van de situatie in de Centraal-Afrikaanse Republiek, de uitdagingen daarvan en de behoeften van de bevolking. De workshop heeft geleid tot twaalf aanbevelingen aan de overheid van de Centraal-Afrikaanse Republiek, de projectpartners en donoren in het land.

Een ander voorbeeld was de internationale conferentie op hoog niveau over de Centraal-Afrikaanse Republiek (Brussel, mei 2015) met meer dan 300 deelnemers, waaronder de president van de Centraal-Afrikaanse Republiek, ministers, EP-leden, vertegenwoordigers van de Verenigde Naties en ngo’s. Dit heeft geleid tot nieuwe financiële toezeggingen voor het land en twee nieuwe donoren voor het Bêkou-trustfonds: Italië en Zwitserland.

Conclusies en aanbevelingen

Het Bêkou-trustfonds werd opgericht terwijl de situatie in het land moeilijk was en werd gekenmerkt door humanitaire en ontwikkelingsproblemen en zwakke overheden die niet in staat waren om aan de behoeften van de bevolking te voldoen. Hoewel wij van mening zijn dat het ontwerp en het beheer van het fonds kunnen worden verbeterd, zoals hieronder is aangegeven, om het te helpen zijn volle potentieel te bereiken, erkennen wij dat de oprichting van het fonds passend was en dat het enkele positieve resultaten heeft opgeleverd.

De oprichting van het Bêkou-trustfonds

Het Bêkou-trustfonds kwam tot stand in een zeer kort tijdsbestek. Hoewel het Financieel Reglement bepaalde voorwaarden verbindt aan de oprichting van een trustfonds, heeft de Commissie deze nog niet vertaald in een analytisch kader dat haar in staat zou stellen een formeel gestructureerde beoordeling te maken van de comparatieve voordelen van trustfondsen ten opzichte van andere financieringsconstructies (zie de paragrafen 13-20).

Het toepassingsgebied van het Bêkou-trustfonds was niet gebaseerd op een omvattende behoefteanalyse. Door een dergelijke analyse had duidelijker kunnen worden aangegeven hoe en waarom de activiteiten van het fonds relevant zijn voor de doelstelling ervan, en welke specifieke lacunes door het fonds worden opgevuld. (zie de paragrafen 21-27).

Aanbeveling 1 - Ontwikkel verdere richtsnoeren voor de keuze van een steunconstructie en voor de behoefteanalyses waarmee de toepassingsgebieden van trustfondsen worden vastgesteld

De Commissie moet haar richtsnoeren voor EU-trustfondsen verfijnen door

een analytisch kader te ontwikkelen met richtsnoeren om een beknopte en gestructureerde beoordeling te maken van de comparatieve voordelen van trustfondsen ten opzichte van andere steunconstructies;
methoden voor het uitvoeren van behoefteanalyses in te voeren waarmee kan worden aangetoond dat toepassingsgebied van een beoogd trustfonds passend is, en om aan te tonen welke specifieke leemten ermee worden opgevuld.

Deze richtsnoeren moeten worden opgesteld zodat het oprichtingsproces van trustfondsen niet onnodig wordt verlengd en hun flexibiliteit niet wordt beperkt.

Tijdschema: oktober 2018

Het beheer van het Bêkou-trustfonds

Het Bêkou-trustfonds had een beperkte invloed op de coördinatie tussen belanghebbenden, zowel intern tussen de donoren als extern binnen de internationale gemeenschap. Zelfs zonder formele mechanismen heeft de vertegenwoordiger van het Bêkou-trustfonds in Bangui, bij wijze van goede praktijken, op projectbasis echter voor enige coördinatie gezorgd (zie de paragrafen 29-35).

Dat nadere gegevens over de daadwerkelijke selectieprocedures die door het Bêkou-trustfonds worden gebruikt ontbreken, betekent dat het niet volledig transparant is hoe de uitvoerende organisaties werden geselecteerd. Potentiële belangenconflicten ontstonden ten aanzien van gedelegeerde samenwerkingsovereenkomsten. Er had extra tijd kunnen worden bespaard bij het bespreken van de inhoud van projecten (zie de paragrafen 36-44).

Over het algemeen komt de beheersvergoeding van 5 % die het Bêkou-trustfonds in rekening brengt overeen met andere ontwikkelingshulpkanalen, maar de volledige beheerskosten zijn nog niet berekend. Bovendien omvatten de totale kosten van de levering van hulp, zoals voor alle ontwikkelingshulp geldt, meer dan alleen maar de beheersvergoeding van het fonds (zie de paragrafen 46-49). Wij zijn van mening dat het belangrijk is dat de volledige kosten van het gebruik van de trustfondsconstructie bekend zijn, zodat de Commissie in de toekomst kan beoordelen of het een kosteneffectief instrument is, vergeleken met andere kanalen om EU-steun te verlenen.

Op fondsniveau heeft het Bêkou-trustfonds geen kader voor prestatiemeting, omdat de specifieke doelstellingen en de bijbehorende indicatoren ervan nog niet zijn ontwikkeld. Dit maakt het moeilijk om het fonds te monitoren en de resultaten ervan te evalueren. De Commissie beschikt nog niet over systematische procedures om lering te trekken uit de ervaringen met het Bêkou-trustfonds die haar zou kunnen helpen om de opzet en het beheer van haar trustfondsen te verbeteren (zie de paragrafen 50-53).

Aanbeveling 2 - Verbeter de donorcoördinatie, de selectieprocedures en de prestatiemeting, en optimaliseer de administratieve kosten

De Commissie moet:

via het Bêkou-trustfonds verleende steun systematischer coördineren met andere, door zijn donoren verstrekte bilaterale steun;
ervoor zorgen dat wanneer de regels en de procedures van de Commissie worden toegepast om uitvoerende organisaties te selecteren, elke uitzondering op de regel duidelijk wordt gerapporteerd en dat er bepalingen over het voorkomen van belangenconflicten worden geïntroduceerd, en naar mogelijkheden voor het versnellen van selectieprocedures zoeken, in het bijzonder voor de fase waarin de inhoud van het project wordt besproken;
de volledige beheerskosten van het Bêkou-trustfonds berekenen en manieren vinden om het steunbedrag dat naar de eindbegunstigden gaat, te maximaliseren;
voor het Bêkou-trustfonds SMART-doelstellingen en bijbehorende indicatoren vaststellen om de voordelen die het oplevert te monitoren en aan te tonen, en in haar richtsnoeren over EU-trustfondsen een procedure opnemen gericht op het lering trekken uit opgedane ervaringen.

Tijdschema: oktober 2018

De resultaten van het Bêkou-trustfonds

Het Bêkou-trustfonds heeft steun aangetrokken, met, tot op heden, totale toezeggingen ter waarde van 146 miljoen euro. Het grootste deel van de middelen is echter afkomstig uit de EU-begroting en het Europese Ontwikkelingsfonds. Alle andere donoren hadden al steun verleend aan de Centraal-Afrikaanse Republiek voordat het fonds werd opgericht, maar vóór 2014 waren deze bedragen relatief laag (zie de paragrafen 55-61).

Op projectniveau hebben 14 van de 20 contracten, ondanks de vaak moeilijke veiligheidssituatie, alle of de meeste van de verwachte outputs gerealiseerd (zie de paragrafen 62-65).

Het fonds maakt de EU zichtbaarder. De projectpartners hebben ter plaatse zichtbaarheidsactiviteiten ontplooid, en voor het fonds als geheel zijn meer dan 30 verschillende activiteiten met succes uitgevoerd (zie de paragrafen 66-69).

Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 20 juni 2017.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlagen

Bijlage I

Lijst van projecten en contracten

Bijlage II

Lijst van zeven VN-trustfondsen die werkzaam zijn in de Centraal-Afrikaanse Republiek

Bronnen: http://mptf.undp.org, www.unocha.org/cerf van 16 maart 2017.

Bijlage III

Verkeerslichtenbijlage voor de output van projecten

Legenda: groen - volledig behaald; geel - merendeels behaald; oranje - merendeels (nog) niet behaald; rood - niet behaald; grijs - niet beoordeeld, uitvoering niet ver genoeg gevorderd.

Details: Contract 2: looptijd verlengd met anderhalve maand; contract 3: looptijd verlengd met één maand; contract 5: EU-bijdrage gestegen van 1,7 tot 2,2 miljoen euro; contract 8: EU-bijdrage gestegen van 47 000 tot 53 000 euro en looptijd verlengd met vijf maanden; contract 18: looptijd verlengd met acht maanden.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

In 2013/2014 brak in de Centraal-Afrikaanse Republiek een crisis van ongeziene omvang uit die leidde tot geweld tussen gemeenschappen dat analisten als „pre-genocide” bestempelen, en tot de verzwakking van de fundamentele openbare dienstverlening. Naast humanitaire actie was ook een daadkrachtige ondersteuning van weerbaarheid uiterst noodzakelijk.

III

De Centraal-Afrikaanse Republiek heeft al veel crises doorgemaakt. De Centraal-Afrikaanse Republiek grenst niet aan zee en wordt door de internationale gemeenschap genegeerd (een stiefmoederlijk behandeld land of „stiefkindje”); het land heeft dan ook structurele problemen om armoede uit te bannen.

Het Bêkou-trustfonds is het eerste trustfonds dat de EU oprichtte. De verwezenlijkingen en prestaties worden dan ook voortdurend verbeterd en vernieuwd, en er worden constant lessen uit getrokken. Het Bêkou-trustfonds bouwt ook voort op lessen van soortgelijke actoren op basis van studies en beoordelingen van weerbaarheid en ontwikkelingssamenwerking in fragiele situaties.

In de analyse die vóór de oprichting van het Bêkou-trustfonds wordt verricht, werd een stand van zaken opgemaakt van studies en analyses door de meest toegewijde partners van de Centraal-Afrikaanse Republiek en in fragiele situaties.

Met het Bêkou-trustfonds ontstond een nieuwe manier om acties van de EU te coördineren, en de lidstaten maken daar op dit moment nog niet ten volle gebruik van.

De Commissie is van mening dat, rekening houdend met de volledige duur van de projectcyclus, de snelheid van Bêkou hoger ligt dan die van andere EU-instrumenten in crisissituaties. De Commissie is het er wel mee eens dat zij moet nagaan hoe de selectieprocedures sneller kunnen verlopen dan op dit moment door de interne regels wordt toegestaan, daarbij strevend naar een goed evenwicht tussen snelheid en transparantie.

De toezichts- en evaluatiemechanismen worden op projectniveau ontwikkeld, en zullen geleidelijk worden doorgetrokken op het niveau van het fonds.

VIII

Wat betreft het tweede punt geeft het Bêkou-trustfonds de leden de mogelijkheid de coördinatie voort te zetten. De algemene coördinatie van donoren is verbeterd: het proces voor „Resilience et Consolidation de la Paix en Centrafrique” dat in november 2016 werd gelanceerd na de donorconferentie in Brussel, is van start gegaan en de regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek wordt bij het coördineren van alle donoren bijgestaan door een permanent secretariaat.

Het Bêkou-trustfonds heeft de selectieprocedures en de prestatiemetingen verbeterd en zal ook blijven verbeteren, innoveren en lessen trekken.

Na een aanbeveling van haar interne auditdienst heeft de Commissie al een actieplan opgesteld om de administratieve kosten aan te pakken, en zij is de acties aan het uitvoeren.

Inleiding

De EU is een vooraanstaande humanitaire en ontwikkelingsdonor en heeft om te reageren op door de mens of de natuur veroorzaakte rampen, lange tijd geen andere keuze gehad dan bij te dragen aan door de Wereldbank of de Verenigde Naties gefinancierde trustfondsen. Deze trustfondsen hebben wel hun waarde, maar de EU heeft, voortbouwend op het Verdrag van Lissabon, de „brede aanpak” en de „integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid”, haar eigen instrumenten gecreëerd om in dergelijke situaties een actieve rol te kunnen spelen, met name in de Centraal-Afrikaanse Republiek waar de EU met alle beschikbare middelen nadrukkelijk aanwezig is.

Op basis van de analyse van hun behoeften en de kwetsbaarheid van het land, waren de oprichters van het Bêkou-trustfonds het eens dat weerbaarheid het meest ondergefinancierde gebied was en het meest relevante voor de aanpak van noodhulp, herstel en ontwikkeling om de Centraal-Afrikaanse Republiek na de crisis op weg te helpen naar stabiliteit.

De Centraal-Afrikaanse Republiek is jarenlang een „stiefkindje” geweest. De officiële ontwikkelingshulp aan de Centraal-Afrikaanse Republiek is tussen 2015 en 2016 gestegen, voornamelijk omdat de behoeften naar aanleiding van de crisis fors toenamen, en de humanitaire interventie daardoor werd uitgebreid. Wat de programmeerbare hulp op lange termijn betreft, worden de behoeften van het land nog steeds ondergefinancierd. Het Bêkou-trustfonds is een katalysator om de donoren van engagement op korte of middellange termijn naar langere termijn te doen overschakelen.

Opmerkingen

De EU is van oudsher een belangrijke ontwikkelingspartner van de Centraal-Afrikaanse Republiek en heeft zelfs op het dieptepunt van de crisis de bilaterale operaties niet opgeschort. Het bureau voor humanitaire hulp bleef open tijdens de crisis en er werden meer middelen toegekend om te voorzien in de dringende behoeften. Ondertussen begon de EU ook aan een militaire operatie (EUFOR) om de stabiliteit in het land terug te brengen. Om de Centraal-Afrikaanse Republiek na de crisis naar stabiliteit te leiden waren dringend op weerbaarheid gerichte acties nodig; een specifiek instrument werd derhalve opgezet om dergelijke projecten te identificeren en uit te voeren ten behoeve van de bevolking en het versterken van het vermogen van de overheid.

Het Bêkou-trustfonds werkt op basis van gecentraliseerd beheer omdat snelle resultaten moeten worden geboekt n in een periode waarin de overgangsregering niet alle verantwoordelijkheden en taken die horen bij gedecentraliseerd beheer, op zich kon nemen.

De consensus tussen de EU en haar lidstaten ontstond meteen over i) het principe om in te grijpen in de Centraal-Afrikaanse Republiek om de weerbaarheid te vergroten en ii) de noodzaak van een andere dan de standaardaanpak omdat de aard van de crisis en de kwetsbare situatie dat vergen.

Tekstvak 1

De agenda voor doeltreffendheid van ontwikkelingshulp heeft in „gewone” situaties zijn nut al bewezen en is cruciaal voor de EU. De agenda verbiedt donoren echter niet dringende behoeften aan te pakken van een land dat zich in een situatie bevindt waaruit een genocide kan voortvloeien, met een vijfde van de bevolking die gedwongen ontheemd is of moet migreren en waar bestaande hulpkanalen niet toereikend zijn om noodhulp, herstel en ontwikkeling te bieden.

De EU heeft ernstig nagedacht alvorens van start te gaan met het Bêkou-trustfonds: toenmalig commissaris Georgieva bracht in 2013 en 2014 meerdere bezoeken aan de Centraal-Afrikaanse Republiek en er werden workshops gehouden over de beste aanpak van weerbaarheid, noodhulp, herstel en ontwikkeling aangezien humanitaire hulp niet volstond noch bedoeld is om op lange termijn effect te hebben.

De Commissie heeft samen met de voornaamste partners de toegevoegde waarde van een trustfonds beoordeeld, net als de relevantie van een op weerbaarheid, noodhulp, herstel en ontwikkeling gerichte aanpak in de Centraal-Afrikaanse Republiek.

De Commissie voerde de nodige analyses uit alvorens het Bêkou-trustfonds op te richten, maar kon geen lange beoordelingsprocedure opstarten omdat die de geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en doeltreffendheid van de EU en haar aanpak van noodsituaties, zou schaden.

De Commissie wenst te wijzen op het verschil in gebruik en doelstellingen van de trustfondsen van Wereldbank en de Verenigde Naties, en op het doel van de wetgever bij het invoeren van de EU-trustfondsen in het Financieel Reglement.

Het Bêkou-trustfonds is een noodtrustfonds en moest bijgevolg snel worden opgericht en uitgevoerd.

Het beheer van trustfondsen is een kerntaak van de Wereldbank. De Wereldbank beheert honderden trustfondsen; voor de Commissie daarentegen is dat geen standaardinstrument.

Aangezien de EU-trustfondsen zich nog in een beginfase bevinden, zijn vergelijkingen met de trustfondsen van de VN en de Wereldbank op dit moment niet echt relevant.

Een gestructureerde en gedocumenteerde analyse is geen vereiste van het Financieel Reglement. Artikel 187, lid 3, stelt alleen dat trustfondsen aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. Er is geen enkele vraag naar formalisering van de controle hierop.

De Commissie heeft de bepalingen van haar eigen rechtskader, namelijk het Financieel Reglement, nageleefd. De voorwaarden van het Financieel Reglement zijn omgezet in richtsnoeren over EU-trustfondsen die in de DEVCO Companion zijn gepubliceerd. Deze richtsnoeren werden opgesteld voordat het eerste EU-trustfonds werd opgericht, en worden regelmatig bijgewerkt op basis van de lessen die uit de lopende trustfondsen worden getrokken.

De beslissing om trustfondsen op te richten wordt gebaseerd op de analyse van de crisis en het vereiste antwoord en wordt toegelicht in de beslissing tot oprichting van het trustfonds.

Zie ook het antwoord op punt 19.

In 2014 was de Centraal-Afrikaanse Republiek een „stiefkindje” en bengelde onderaan de menselijke ontwikkelingsindex van de UNDP. Op basis van verschillende studies en analyses, waaronder die van de UNDP (gezondheidsindicatoren en gebrek aan toegang tot basisdiensten) en het feit dat weerbaarheid een van de meest ondergefinancierde domeinen in de Centraal-Afrikaanse Republiek is, werd het mandaat van het Bêkou-trustfonds opgebouwd rond ondersteuning van basisdiensten, verzoening (na een crisis) en het scheppen van banen (om jongeren ervan te weerhouden zich aan te sluiten bij gewapende groepen).

Volgens de Commissie werd tijdens de workshop van februari 2014 een goede analyse gemaakt.

Die workshop bouwde ook voort op de gezamenlijke conflictanalyse die de EU en de VN een aantal dagen voordien hadden georganiseerd.

In juli 2014 werd ook het nationale strategische „Programme d’Urgence et de Relevement Durable” (PURD) goedgekeurd dat alle donoractiviteiten van de periode 2014-2016 omvatte en een duidelijke behoeftebeoordeling bevatte.

In juli 2014 werd in verband met het PURD een matrix opgesteld van de behoeften (sector/thema) en hun prioriteit (korte, middellange of lange termijn); daarin werden te financieren acties opgenomen in het kader van een op noodhulp, herstel en ontwikkeling gerichte aanpak en werd het werk verdeeld tussen EU-instrumenten en andere donoren.

In het licht van de korte termijn voor het oprichten van het Bêkou-trustfonds (door de crisissituatie in de Centraal-Afrikaanse Republiek) had een grondige analyse extra tijd en middelen gevergd. Een dergelijke analyse werd nadien gemaakt in overleg met de VN, de Wereldbank en de regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek; daaruit ontstond het nationale plan voor herstel en vredesopbouw 2017-2021.

Weerbaarheid is geen nieuw concept in ontwikkelingssamenwerking. De Europese Commissie heeft het begrip al duidelijk gedefinieerd (zie COM(2012)586 over weerbaarheid) om de kloof en het verband tussen humanitaire actie en ontwikkelingssamenwerking aan te pakken. In deze mededeling wordt voortgebouwd op de ervaring van de Commissie in de Sahel met het „AGIR”-initiatief en in de Hoorn van Afrika met het „SHARE”-plan.

De Commissie erkent de positieve beoordeling van de Rekenkamer.

De overname door het Bêkou-trustfonds van een aantal eerder door de Commissie gefinancierde humanitaire projecten is een goede praktijk in het kader van de op noodhulp, herstel en ontwikkeling gerichte aanpak. Dat geldt bijvoorbeeld voor gezondheidsprojecten. Als de acute crisissituatie in een bepaald gebied in een land evolueert naar een stabielere situatie, is het meestal zo dat de humanitaire hulp dan wordt weggehaald uit dat gebied en wordt verschoven naar onstabielere regio’s waar mensenlevens acuut in gevaar zijn. Dat het Bêkou-trustfonds in deze gevallen initiatieven overneemt, zorgt voor continuïteit van de diensten en de mogelijkheid om op meer gestructureerde wijze in te grijpen, met grotere betrokkenheid van de vakministeries.

Tekstvak 2 (c)

Het Bêkou-trustfonds moet zijn acties aanpassen aan de veranderlijke situatie en deze coördineren met andere donoren. Bij deze voorbeelden gebeurde dat ook: projecten die in het kader van andere instrumenten waren gepland (budget voor voedselzekerheid en EOF voor Ecofaune) konden niet worden opgestart met hun oorspronkelijke kenmerken. Zij werden overgenomen door het Bêkou-trustfonds om te worden uitgevoerd met aangepaste aspecten en doelstellingen zodat zij de weerbaarheidsagenda het beste konden dienen.

Uit respect voor de bestaansreden van het EU-trustfonds werden de middelen niet samengevoegd in een VN-trustfonds, noch overgedragen aan de VN (FAO), maar rechtstreeks vastgelegd met de uitvoerende partners, zodat de EU de activiteiten kon monitoren. Bovendien heeft het Bêkou-trustfonds in de gevallen waarin de FAO de enige partner bleek, de administratieve vergoeding van 7% naar slechts 5% kunnen brengen.

Tekstvak 2 (d)

ECOFAUNE+ is niet zomaar de voortzetting van ECOFAUNE-RCA uit 2012. Het eerdere ECOFAUNE-project was grotendeels gebaseerd op transhumance-activiteiten, terwijl het nieuwe ECOFAUNE+ betrekking heeft op i) ruimtelijke planning („aménagement du territoire”) in combinatie met decentralisering en ii) bestaansmogelijkheden (beroepsopleiding en microprojecten). Bovendien is sinds 2012 niet alleen de context drastisch veranderd, maar is ook de uitvoeringswijze veranderd van programmabestek naar subsidie.

Het coördineren van de donoren is de taak van de regering; in de Centraal-Afrikaanse Republiek bestond er tot nu toe nog geen coördinatiekader als gevolg van de crisis en de situatie nadien.

De beoordeling van herstel en vredesopbouw (Recovery and Peace-Building Assessment, RCPCA) die midden 2016 met steun van de regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek werd uitgevoerd, leidde tot de oprichting van een secretariaat voor de coördinatie van alle in de Centraal-Afrikaanse Republiek actieve donoren en voor de follow-up van de conferentie. Het Bêkou-trustfonds speelt een actieve rol in die follow-up, recent nog met een veldbezoek aan de Centraal-Afrikaanse Republiek van 16 tot 23 mei 2017.

Het Bêkou-trustfonds zal voornamelijk worden toegespitst op pijler 2 („het sociale contract tussen de staat en de bevolking vernieuwen”) via gezondheid, voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling, en pijler 3 (scheppen van banen) om tot meer duurzaamheid te komen. De regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek moet het heft in handen nemen op het vlak van de arbeidsverdeling; de na de verkiezingen van maart 2016 gevormde nieuwe regering is doende de nodige structuren hiervoor op te zetten, maar dat vergt tijd. Het feit dat er een nationaal plan voor herstel en vredesopbouw bestaat, is de belangrijkste basis voor het coördineren van donoren en de prioriteiten van de Centraal-Afrikaanse Republiek. De EU houdt zich daaraan in al haar uitvoeringsinstrumenten, ook het Bêkou-trustfonds.

De Commissie bevestigt dat het oprichten van een trustfunds na een crisis een uitstekende kans kan zijn voor donoren die wensen bij te dragen, om minder gefragmenteerd en meer gecoördineerd te handelen. Dan moeten wel alle in het land aanwezige donoren (en de EU-lidstaten in het bijzonder) het trustfonds zien als enige (of toch minstens belangrijkste) kanaal om hun steun te verlenen.

De voornaamste bedoeling van het trustfonds is, zoals het in het Financieel Reglement en de oprichtingsovereenkomst wordt verwoord „om samenhangende, gerichte steun te bieden voor de weerbaarheid van kwetsbare groepen, en om de Centraal-Afrikaanse Republiek op alle gebieden van wederopbouw en de uitweg uit de crises te ondersteunen, om acties op korte, middellange en lange termijn te coördineren, en om buurlanden te helpen om te gaan met de gevolgen van de crisis.”

De coördinatie tussen donoren maakt deel uit van de structuur van het EU-trustfonds om de hulp minder gefragmenteerd te maken. Dat andere donoren via de Commissie hun middelen kunnen bijdragen dankzij het bestaan van een EU-trustfonds, is de verwezenlijking van die doelstelling. De Commissie kan andere donoren niet verplichten deze mogelijkheid te gebruiken.

De Commissie heeft de lidstaten en andere donoren de middelen gegeven om hun middelen te combineren en de coördinatie op het terrein te verbeteren. Zij kan lidstaten of andere donoren er echter niet van weerhouden eigen activiteiten in de Centraal-Afrikaanse Republiek te lanceren, te ontplooien en vast te stellen.

Tekstvak 4

Het nationaal indicatief programma is gericht op twee sectoren die niet worden gedekt door het Bêkou-trustfonds (begrotingssteun en goverance). Sector 3, weerbaarheid van het platteland en het scheppen van banen, zal wel via het Bêkou-trustfonds worden uitgevoerd; zo wordt de samenhang gewaarborgd en kan worden geleerd uit de ervaringen van in het kader van het trustfonds lopende projecten op het vlak van voedselzekerheid.

De Wereldbank heeft tot nog toe geen eigen trustfonds opgericht. Het geplande trustfonds zal wellicht gericht zijn op infrastructuur, wat geen deel uitmaakt van het Bêkou-trustfonds.

Het Bêkou-trustfonds heeft een eigen besluitvormingsprocedure en beheer op basis van zijn oprichtingsovereenkomst. Er werd dan ook besloten dit beheer niet te verstoren en het gecoördineerde besluitvormingskader niet verplicht te maken voor het Bêkou-trustfonds.

Tijdens de vergaderingen van het operationeel comité wordt van alle deelnemers een stand van zaken gevraagd over nieuwe projecten om zo de coördinatie tussen de leden van het trustfonds te bevorderen. Van deze mogelijkheid om beter te coördineren wordt echter niet altijd gebruik gemaakt.

Tekstvak 5

In februari 2016 organiseerde het Bêkou-trustfonds een workshop over gezondheid om lessen te trekken uit fase 1 en om fase 2 te ontwerpen. Het Bêkou-trustfonds en het ministerie van Gezondheid organiseerden de workshop, waaraan alle andere donoren en partners voor de uitvoering deelnamen.

Het Bêkou-trustfonds werkt op deze manier, met ad-hoccoördinatie vóór de goedkeuring van zijn projecten.

Er zijn besprekingen gaande over de beste manier om de regering van de Centraal-Afrikaanse Republiek een grotere rol te geven in het Bêkou-trustfonds.

Het instrument werd inderdaad specifiek gecreëerd om hulp sneller te kunnen organiseren, en het gebruik van flexibele selectieprocedures werd ook toegestaan. Deze flexibele selectieprocedures zijn dezelfde als bij andere EU-instrumenten in een crisissituatie. De snelheid moet dus overal ongeveer dezelfde zijn.

De enige procedure die niet in de PRAG noch in de richtsnoeren over EU-instrumenten werd geformaliseerd, is de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling specifiek voor het Bêkou-trustfonds. Deze procedure is echter rechtstreeks afgeleid van de interne richtsnoeren inzake crisissen van de Commissie, waarin de aanbestedende autoriteit wordt gevraagd alle mogelijke opties te overwegen om tot meer concurrentie te komen dan bij onderhandse gunning of gunning via onderhandelingen. De aanbestedende autoriteit wordt bijvoorbeeld aangespoord om meer dan één kandidaat uit te nodigen voor de gunning van onderhandelingen of de onderhandse gunning.

De Commissie wenst te benadrukken dat er bij de vergelijking van de drie procedures rekening mee moet worden gehouden dat deze procedures een selectie vormen van procedures die in een crisissituatie doeltreffend zijn.

Hun voor- en nadelen moeten dan ook worden afgezet tegen de andere DEVCO-procedures die, zoals in de richtsnoeren inzake crisissen wordt erkend, niet flexibel genoeg zijn om in een crisissituatie of bij langdurige structurele instabiliteit specifieke acties te kunnen uitvoeren.

Procedures zijn ofwel standaardprocedures uit de PRAG ofwel, zoals de specifieke oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, afgeleid van de richtsnoeren inzake crisissen (een procedure van onderhandse gunning waaraan een bredere raadpleging vooraf ging, voor meer transparantie en concurrentie).

De transparantie van die specifieke oproep tot het indienen van blijken van belangstelling wordt gewaarborgd dankzij de toelichting waarin iedere stap van de selectie wordt verduidelijkt.

Als is bepaald hoe de selectieprocedure verloopt en hoe de uitvoerende organisaties(s) worden gekozen (zoals vastgesteld in PRAG/Companion of in het document over de procedure), oordeelt de Commissie dat zij voldoet aan de transparantievereiste van het Financieel Reglement; tegelijk maakt zij gebruik van de bepalingen over flexibiliteit uit de oprichtingsovereenkomst.

Volgens de Commissie bestonden de motiveringen wel, maar werden zij niet geformaliseerd.

Dit ene geval in verband met Gender I moet in de juiste context worden gezien.

In 2014 identificeerde de EU-delegatie twee ngo’s als de enige internationale ngo’s die in de Centraal-Afrikaanse Republiek actief waren op het domein van gender, met name wat betreft inkomsten genererende activiteiten. Tot beide ngo’s werd toenadering gezocht om samen te werken in een consortium. Tijdens de onderhandelingen trok één ngo zich terug uit de besprekingen omdat een actie ter waarde van 1,5 miljoen euro te beperkt was voor een consortium.

In 2016 was een nieuwe internationale ngo actief in de Centraal-Afrikaanse Republiek. Voor Gender II werd met een specifieke oproep tot het indienen van blijken van belangstelling rekening gehouden met de mogelijke deelname van nieuwe partners en met het nieuwe aspect „volet politique” dat niet bestond in Gender I.

Volgens de Commissie is het heel duidelijk hoe de uitvoerende organisaties werden geselecteerd.

Zoals vermeld onder paragraaf 38 heeft het Bêkou-trustfonds, afgezien van een beperkt aantal contracten voor diensten, drie verschillende methoden gebruikt om de organisaties te selecteren die de projecten uitvoeren. De manier waarop uitvoerende organisaties worden gekozen wordt vastgesteld in ofwel PRAG of andere interne regels van de Commissie, ofwel in het document over de procedure (zie paragraaf 37).

De Commissie heeft dus voldaan aan de transparantievereiste van het Financieel Reglement en gebruik gemaakt van de bepalingen over flexibiliteit uit de oprichtingsovereenkomst.

Dankzij de bepalingen over flexibiliteit kon tijd worden bespaard in vergelijking met de meer traditionele benaderingen. De snelheid van de selectieprocedures kan alleen maar vergelijkbaar zijn met andere mechanismen om in crisissituaties EU-steun te bieden, als zij voortvloeien uit dezelfde regels. Om sneller te kunnen zijn moeten EU-trustfonds crisisprocedures op zo eenvoudig mogelijk wijze mogen uitvoeren terwijl zij het evenwicht bewaren tussen snelheid en transparantie.

Volgens de Commissie is het aantal dagen dat de besprekingen duurden, geen bewijs dat de besprekingen korter hadden kunnen zijn. De 503 dagen bijvoorbeeld betreffen het economisch herstel, dat het meest innovatieve en complexe project van het Bêkou-trustfonds is, en ook het minst dringend moet worden geleverd.

De herhaling van de besprekingen moet in het juiste perspectief worden gezien. In de eerste fasen van het Bêkou-trustfonds was er een vrij groot personeelsverloop. Het is dus mogelijk dat sommige kwesties meer dan eens zijn behandeld.

Er werd vooraf rekening mee gehouden dat er beslissingen met terugwerkende kracht zouden moeten worden genomen voor projecten op het vlak van gezondheid, de uitvoerende partners waren het daar over eens en er was een solide kader. Dit werd aanvaard zodat bij de besprekingen rekening kon worden gehouden met de resultaten in plaats van het tijdsaspect. De resultaten in de paragrafen 78 en 79 lijken dit besluit te rechtvaardigen.

De keuze om beslissingen met de terugwerkende kracht te nemen, moet worden vergeleken met het alternatief, namelijk geen enkele actie. De Commissie oordeelde dat het beter was een leemte in de activiteiten te vermijden door zaken met terugwerkende kracht goed te keuren, dan de actie te onderbreken.

Hetzelfde geldt voor het laatste geval van retroactiviteit, waarbij daar vooraf rekening mee werd gehouden, de uitvoerende partners het daar mee eens waren en er een solide kader voor was.

De Commissie bevestigt dat dit percentage laag is in vergelijking met de vergoeding voor het beheer bij andere organisaties of instrumenten. Het is dan ook cruciaal dit als een minimum te behouden om het trustfonds zijn taken en verplichtingen te laten vervullen, zeker omdat het beheer van een trustfonds veel meer inhoudt dan eenvoudig projectbeheer.

Dit is ook bij VN-trustfonds de normale gang van zaken, waar personeels- en administratieve kosten bovenop de 7-8% beheersvergoedingen komen.

De uitgaven worden genoteerd in de jaarrekeningen van het Bêkou-trustfonds. Deze jaarrekeningen worden opgesteld conform de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) en hebben sinds de oprichting van het trustfonds een goedkeurende verklaring van een externe auditeur gekregen.

De aanbevelingen van de interne auditdienst van de Commissie, waarop de Rekenkamer haar opmerkingen heeft gebaseerd, worden momenteel uitgevoerd.

Direct beheer heeft ook een prijs aangezien taken moeten worden uitgevoerd door personeel van het trustfonds, dat dus over genoeg middelen moet kunnen beschikken. Het budget voor personeelskosten van een trustfonds hangt af van twee grote factoren: 1) de totale bijdragen en 2) het percentage administratieve vergoedingen. In de oprichtingsovereenkomst werd dit percentage bepaald op 5% voor alle bijdragen; het Bêkou-trustfonds is immers een klein fonds en kan eventueel worden overgedragen aan de Centraal-Afrikaanse Republiek (de personeelskosten in een delegatie liggen hoger dan in Brussel).

De opmerking over de kostprijs van gedelegeerde samenwerking geldt niet specifiek voor het Bêkou-trustfonds maar is een algemene opmerking die geldt voor beheersvormen voor ontwikkelingssamenwerking. In verband met de in paragraaf 48 genoemde tabel 1, verwijzen wij naar onze opmerkingen bij paragraaf 38.

Om te berekenen of een volledige overdracht van het personeel naar de Centraal-Afrikaanse Republiek kan worden gerealiseerd, zijn de volgende elementen nodig:

een tijdstip waarop de veiligheidssituatie die overdracht mogelijk maakt;
de omvang van de bijdragen op dat moment zodat kan worden berekend welk bedrag beschikbaar is voor beheersvergoedingen;
het percentage beheersvergoedingen dat mag worden gebruikt uit de bijdragen (de bovengrens moet nog worden afgesproken met DG BUDG).

Deze kwestie zal opnieuw ter tafel komen als ten minste het eerste element aanwezig is.

Volgens de Commissie heeft het Bêkou-trustfonds monitoringsmechanismen ingevoerd op projectniveau. DEVCO is al met de interne auditdienst overeengekomen een overkoepelend prestatiekader in te voeren voor de trustfondsen, waarbij niet mag worden vergeten dat dit een geleidelijk proces is. DEVCO zal dit aspect beoordelen zodra er meer ervaring is opgedaan.

Sinds de audit heeft DEVCO twee nieuwe initiatieven opgestart:

er is een stuurcomité voor EU-trustfondsen opgericht dat wordt voorgezeten door de directeur-generaal van DEVCO, met daarin directeurs en de beheerders van elk trustfonds om onderwerpen van gezamenlijk belang te bespreken en ervaringen uit te wisselen op alle vlakken (governance, besluitvormingsprocedure,…). Dit stuurcomité is sinds zijn oprichting in maart 2017 al twee keer bijeengeweest;
er werd een stand van zaken opgemaakt van de ervaringen tot nu toe, en de richtsnoeren en modellen van DEVCO werden herzien.

Daarnaast komen vanaf 2015 teams die in de verschillende trustfonds instaan voor financiële en contractgebonden kwesties, geregeld samen. Deze bijeenkomsten werden in de loop van 2016 opgeschort doordat het personeel op de dienst financiën in de andere trustfondsen vertrok. Sinds april 2017 vinden deze bijeenkomsten opnieuw plaats.

Er werden geen doelstellingen gedefinieerd voor gevallen waarin voor de indicatoren geen of geen betrouwbare uitgangswaarde bestond. Het Bêkou-trustfonds kon evenwel toch rekening houden met aanbevelingen inzake monitoring bij het ontwerpen van projecten als Gezondheid II en bij het onderhandelen over individuele contracten.

De piek in de financiering in 2014 komt van de humanitaire financiering. De financiering voor ontwikkelingshulp was in 2014 slechts bescheiden.

In de documenten over het RCPCA worden twee periodes vermeld, een van drie jaar en een van vijf jaar, met financiële behoeften van respectievelijk 1,6 miljard dollar en 3,2 miljard dollar. Met de toezegging van de conferentie van Brussel voor ongeveer 2,3 miljard dollar worden dus meer dan de eerste drie jaren gefinancierd.

Dat middelen gebundeld worden is een van de voordelen van een trustfonds, ook van EU-middelen uit verschillende bronnen.

Volgens de Commissie is een deel van de Duitse bijdrage aan de Centraal-Afrikaanse Republiek nieuw en aanvullend op het vlak van ontwikkelingssamenwerking. De Franse bijdrage is verhoogd, zowel binnen als buiten het Bêkou-trustfonds.

Bij de voorbereiding van toekomstige trustfondsen wordt er rekening mee gehouden dat het niet de bedoeling is dat donoren ophouden andere dan de EU-trustfondsen te steunen.

De volgorde van activiteiten binnen een programma is ook een specifiek kenmerk van het Bêkou-trustfonds. Zo kunnen verschillende kwesties die binnen dezelfde sector of hetzelfde domein samenhangen, tegelijk op verschillende snelheden worden aangepakt.

Voor Gezondheid hebben het Bêkou-trustfonds en de EU-delegatie in Bangui gesprekken gevoerd met het ministerie van Gezondheid over de aankoop van geneesmiddelen, niet over het hele gezondheidsstelsel. De besprekingen lopen maar hebben tot nog toe niet tot een oplossing geleid.

Tekstvak 7

Dit soort workshops maakt het mogelijk de activiteiten in het kader van noodhulp, herstel en ontwikkeling beter te coördineren.

Conclusies en aanbevelingen

De Commissie heeft de bepalingen van haar eigen rechtskader, namelijk het Financieel Reglement, nageleefd.

Aanbeveling 1 - Ontwikkel verdere richtsnoeren voor de keuze van een steunconstructie en voor de behoefteanalyses waarmee de toepassingsgebieden van trustfondsen worden vastgesteld

De Commissie aanvaardt de aanbeveling, die als volgt zal worden uitgevoerd:

de Commissie heeft trustfondsrichtsnoeren uitgewerkt die een afdeling bevatten over de voorwaarden voor de oprichting van een trustfonds.

De Commissie is bereid de reikwijdte van de richtsnoeren te herzien om er een meer gedetailleerde beschrijving in op te nemen van de criteria die in het Financieel Reglement worden uiteengezet om de voorwaarden voor de oprichting van EU-trustfondsen te beoordelen.

In het licht hiervan meent de Commissie dat, als de voorwaarden voor de oprichting van een EU-trustfonds worden beoordeeld, de kwestie van de comparatieve voordelen van andere hulpinstrumenten wordt opgelost.

De Commissie is van mening dat deze richtsnoeren niet te directief mogen zijn, met name wat betreft noodtrustfondsen.

Het Bêkou-trustfonds heeft per sector (gezondheid, voedselzekerheid,…) voor ad-hoccoördinatie gezorgd met alle belanghebbenden. Iedere donor kan echter zelf beslissen of hij bilaterale programma’s wenst te behouden.

De Commissie is een andere mening toegedaan.

Procedures zijn ofwel standaardprocedures uit de PRAG ofwel, zoals de specifieke oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, afgeleid van de richtlijnen inzake crisissen (een procedure van onderhandse gunning waaraan een bredere raadpleging vooraf ging, voor meer transparantie en concurrentie).

De transparantie van die specifieke oproep tot het indienen van blijken van belangstelling wordt gewaarborgd dankzij de toelichting waarin iedere stap van de selectie wordt verduidelijkt.

Als wordt besloten welke selectieprocedure zal worden gebruikt en als in PRAG/Companion of in het document over de procedure niet wordt voorgeschreven hoe de uitvoerende organisaties zullen worden gekozen, oordeelt de Commissie dat zij voldoet aan de transparantievereiste van het Financieel Reglement; tegelijk maakt zij gebruik van de bepalingen over flexibiliteit uit de oprichtingsovereenkomst.

Volgens de Commissie is het aantal dagen dat de besprekingen duurden, geen bewijs dat de besprekingen korter hadden kunnen zijn (zie paragraaf 44).

Grote donoren als de VN of de Wereldbank nemen in de raming van de volledige kosten niet standaard bijvoorbeeld de beheerskosten van uitvoerende organisaties van buiten de EU op. Een dergelijke raming van de volledige kosten zou niet vergelijkbaar zijn met andere instrumenten en andere donoren (met name de VN en de Wereldbank) en zou niet consistent zijn met de uitgaven die uit de jaarrekeningen van het trustfonds blijken, waarvoor de International Public Sector Accounting Standards worden gevolgd (zie paragraaf 37).

Hoewel het Bêkou-trustfonds geen overkoepeld kader voor prestatiemeting heeft, hebben de meeste projecten hun verwachte uitkomst zo goed als volledig of volledig bereikt (zie paragraaf 78).

De Commissie verkiest trouwens het standaardkader voor prestatiemeting van DEVCO boven een specifiek kader voor het Bêkou-trustfonds.

Aanbeveling 2 - Verbeter de donorcoördinatie, de selectieprocedures en de prestatiemeting, en optimaliseer de administratieve kosten

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling maar wijst erop dat andere actoren hier ook een rol in spelen.

Bij het eerste punt wordt erop gewezen dat het Bêkou-trustfonds al coördineert met andere donoren en actoren. De Commissie is het er wel mee eens dat die coördinatie beter kan worden geformaliseerd en dat alle deelnemers in het Bêkou-trustfonds gebruik moeten maken van de coördinatiemogelijkheden.

Met betrekking tot het tweede punt past de Commissie haar standaardregels en -procedures toe, evenals de interne regels die toestaan dat managers van EU-trustfondsen in bepaalde omstandigheden van deze standaardregels afwijken (de interne richtsnoeren inzake crisissen en de richtsnoeren inzake EU-trustfondsen). In de richtsnoeren inzake crisissituaties wordt bijvoorbeeld erkend dat in een crisissituatie het sluiten van contracten en het uitvoeren van projecten kan worden gehinderd, en worden „flexibele procedures” toegestaan als in een land een crisissituatie wordt afgekondigd.

Bij het derde punt is de Commissie het er wel mee eens dat zij moet nagaan hoe de selectieprocedures sneller kunnen verlopen dan op dit moment door de interne regels wordt toegestaan, daarbij strevend naar een goed evenwicht tussen snelheid en transparantie.

Na een aanbeveling van haar interne auditdienst heeft de Commissie al een actieplan opgesteld om deze aanbeveling op te volgen, en zij is de acties aan het uitvoeren.

Gezien de beperkingen omwille van de veiligheid en de lessen uit crisissituaties die in de richtsnoeren zijn verwerkt, is de Commissie van mening dat het Bêkou-trustfonds het bedrag dat naar de eindbegunstigden gaat, al heeft gemaximaliseerd. Waar mogelijk streeft het Bêkou-trustfonds al naar minder administratieve kosten, zoals bij het FAO-contract waar het na onderhandelingen tot een administratieve vergoeding van 5% in plaats van 7% kwam.

Volgens de Commissie heeft het Bêkou-trustfonds monitoringmechanismen op projectniveau ingevoerd en voordelen op met name het vlak van snelheid aangetoond, en zullen deze geleidelijk aan ook op het niveau van het fonds worden doorgetrokken.

Acroniemen en afkortingen

CAR: Centraal-Afrikaanse Republiek

DG DEVCO: directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG ECHO: directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

FAO: Voedsel- en landbouworganisatie van de Verenigde Naties

IMF: Internationaal Monetair Fonds

MEP: lid van het Europees Parlement

ngo: niet-gouvernementele organisatie

NIP: nationaal indicatief programma

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PRAG: Procurement And Grants for European Union external actions - A Practical Guide

SMART: specific, measurable, achievable, relevant and timed (specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden)

UNDP: United Nations Development Programme (Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties)

Unicef: Kinderfonds van de Verenigde Naties

VN: Verenigde Naties

Voetnoten

¹Artikel 187 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1)) biedt het rechtskader voor de oprichting van trustfondsen van de Unie voor externe maatregelen.

²In de Sango-taal betekent Bêkou “hoop”.

³De andere fondsen zijn: a) het in december 2014 in respons op de Syrische crisis opgerichte Madad-fonds, b) het in 2015 opgerichte EU-noodtrustfonds voor migratie in Afrika, en c) het in 2016 opgerichte Colombia-trustfonds voor de ondersteuning van het proces in de periode na het conflict.

⁴Overeenkomst tot instelling van een trustfonds van de Europese Unie voor de Centraal Afrikaanse Republiek, “het EU-trustfonds Bêkou”, artikel 2 - Doelstellingen van het trustfonds.

⁵Aanbieders van ontwikkelingssamenwerking bepalen zelf welke landen zij bijstaan en in welke mate. Dit kan tot onevenwichtigheden leiden waardoor de hulp minder doeltreffend is, omdat de steun versnippert, en omdat in sommige landen - de troetellanden - een ophoping van aanbieders ontstaat, terwijl in andere landen - de stiefkinderen - lacunes vallen in de steunverlening. (http://www.oecd.org/dac/aid-architecture/fragmentation-orphans.htm)

⁶In maart 2017 heeft het Bureau voor humanitaire aangelegenheden van de VN gemeld dat slechts 5 % van de 400 miljoen Amerikaanse dollar aan humanitaire hulp die nodig was voor de Centraal-Afrikaanse Republiek was ontvangen, waardoor halve rantsoenen werden uitgedeeld.

⁷Informatieblad van de Europese Commissie: “The European Union’s comprehensive approach in the Central African Republic (2013–2016)”, Brussel, 11.11.2016.

⁸Het Verdrag van Lissabon vereist samenhang tussen de verschillende terreinen van het externe optreden en het overige beleid van de EU. Na de inwerkingtreding van het Verdrag en de daardoor gecreëerde nieuwe institutionele context heeft de EU haar potentieel en ambitie voor een samenhangender, doeltreffender en strategischer extern optreden vergroot door haar volledige gamma aan instrumenten en middelen aan te spreken (“De brede EU-aanpak van externe conflicten en crisissituaties”, JOIN(2013) 30 final van 11.12.2013).

⁹Dit is de classificatie volgens het mondiale humanitaire systeem voor de reactie op de ernstigste, grootschaligste humanitaire crises.

¹⁰De hulpmaatregelen werden aanvankelijk opgezet in een aaneengesloten, lineaire reeks: het herstel zou volgen op de noodhulpfase en moest daarna worden opgevolgd door klassieke ontwikkelingssamenwerking. De ervaring uit de jaren 1990 leerde echter dat de complexiteit van veel crisissituaties niet kon worden aangepakt wanneer noodhulp, herstel en ontwikkeling als afzonderlijke, opeenvolgende processen werden behandeld. Door deze aspecten in plaats daarvan als aaneengesloten reeks te behandelden (dus als parallelle, gekoppelde processen) wordt erkend dat deze situaties eigenlijk vragen om de gelijktijdige inzet van verschillende instrumenten (zie de beleidsnota “Linking relief, rehabilitation and development: Towards more effective aid” van het Europees Parlement, blz. 4 en 5).

¹¹Nationale indicatieve programma’s vormen een belangrijke stap in de programmering van de EU-steun in het kader van het EOF. Daarin worden de strategie en de prioriteiten voor EU-steun vastgesteld en ze worden opgesteld in nauwe samenwerking met het partnerland. Daarom moet de EU een nationale regering als partner hebben om een nationaal indicatief programma te kunnen goedkeuren. Op dat moment had de Centraal-Afrikaanse Republiek een overgangsregering die niet door een democratische verkiezing was gelegitimeerd.

¹²Punt 19 van de actieagenda van Accra, 3e forum op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp, 2008.

¹³Rondetafelgesprek 9, ontwikkelingshulparchitectuur, samenvatting, 3e forum op hoog niveau over de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp, 2008, blz. 7.

¹⁴Gemeenschappelijk standpunt van de EU voor het 4e forum op hoog niveau over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp, 2011, punt 28, blz. 6.

¹⁵De handleiding bevat een lijst van zes mogelijke functies en de toegevoegde waarde daarvan: samenhang (leemten opvullen), consolidatie (versnippering verminderen), gespecialiseerd of thematisch, risicobeheer, versterking van de nationale systemen, en innovatie. (MPTFO: Designing pooled funds for performance, A Manual prepared by the MPTFO, 2015; zie met name tabel 2, blz. vii en tabel 3, blz. 6.)

¹⁶Overeenkomst tot instelling van een trustfonds van de Europese Unie voor de Centraal Afrikaanse Republiek, “het EU-trustfonds Bêkou”, artikel 2 - Doelstellingen van het trustfonds.

¹⁷Dit verschilt van de projecten van het Bêkou-trustfonds, waarmee hoofdzakelijk bijstand wordt verleend op het niveau van afzonderlijke gezondheidsinstellingen. Het nationale gezondheidsbeleid word bepaald op het niveau van het ministerie van Volksgezondheid.

¹⁸Het VN-trustfonds Ezingo beheert 25 miljoen Amerikaanse dollar. Het biedt VN-agentschappen én nationale overheden steun in de vorm van begrotingssteun.

¹⁹Zie met name de, tijdens het forum op hoog niveau van de Commissie voor ontwikkelingsbijstand in 2007 door ministers en hoofden van agentschappen onderschreven, beginselen van de OESO voor goed internationaal engagement in onstabiele landen en situaties, waarin wordt gesteld dat het van belang is om overeenstemming te bereiken over praktische mechanismen voor coördinatie tussen de internationale actoren, zelfs als er geen sprake is van sterk leiderschap vanuit de overheid.

²⁰Centraal-Afrikaanse Republiek: het nationale plan voor herstel en vredesopbouw 2017-2021 (RCPCA), opgesteld door personeel van de Centraal-Afrikaanse Republiek, met steun van de EU, de Verenigde Naties en de Wereldbankgroep, blz. 26-41.

²¹Ibidem, tabel 0.1, bijlage 2.

²²Oprichtingsovereenkomst, overwegingen 4-6.

²³Oprichtingsovereenkomst, overwegingen 3 en 5.

²⁴http://ec.europa.eu/europeaid/bekou-trust-fund-introduction_en

²⁵Centraal-Afrikaanse Republiek: het nationale plan voor herstel en vredesopbouw 2017-2021, opgesteld door personeel van de Centraal-Afrikaanse Republiek, met steun van de EU, de Verenigde Naties en de Wereldbankgroep, hoofdstuk V, figuur 5.2, blz. 45.

²⁶Artikel 187 van het Financieel Reglement.

²⁷De praktische gids bevat uitleg over de contractsluitingsprocedures voor de externe EU-maatregelen die worden gefinancierd uit de algemene begroting van de EU en het Europees Ontwikkelingsfonds. De praktische gids wordt gebruikt door de directoraten-generaal en de diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor de instrumenten die worden gebruikt voor de financiering en uitvoering van externe maatregelen.

²⁸In totaal hebben wij de selectieprocedures voor 26 contracten gecontroleerd. Drie van de vijf andere contracten hadden betrekking op diensten (contracten 7, 8 en 29) en de andere twee werden gegund in het kader van het Gezondheid II-programma (contracten 12 en 14), waarvoor de selectieprocedures eind 2016 nog niet waren afgerond.

²⁹Belangenconflicten kunnen onder meer ontstaan in het operationeel comité dat in eerste instantie de te financieren projecten selecteert: deze projecten kunnen worden gegund aan organisaties waarvan personeelsleden deel uitmaken van het operationeel comité.

³⁰Dit verwijst naar contract 15.

³¹Dit verwijst naar contract 31.

³²Dit verwijst naar contract 3.

³³Contracten 9, 10, 11, 13 en 30, en het zal ook nodig zijn voor de contracten 12 en 14.

³⁴VN-organisaties hebben het recht om indirecte kosten voor programmasteun te innen ter hoogte van 7 % van het in een trustfonds samengebrachte bedrag, plus een extra administratieve vergoeding van 1 %. De Wereldbank heft standaard of op maat gesneden vergoedingen; de standaardvergoeding is minimaal 5 %. De Afrikaanse Ontwikkelingsbank brengt een minimale vergoeding van 5 % in rekening.

³⁵Het is duurder als een functionaris in een delegatie werkt dan wanneer deze hetzelfde werk doet in Brussel.

³⁶Het Bêkou-trustfonds wordt gefinancierd door het EOF en diverse instrumenten van de EU-begroting (zie figuur 2). De laatste beschikken over kaders voor monitoring, verslaglegging en evaluatie (de zogenaamde MORE-kaders) die zijn opgebouwd uit algemene en specifieke doelstellingen, indicatoren, mijlpalen en streefdoelen. De rapportageverplichtingen omvatten met name het jaarverslag aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering van de EU-instrumenten voor het financieren van extern optreden. Momenteel is het verband tussen deze rapportage van resultaten en die van het Bêkou-trustfonds beperkt.

³⁷Volgens artikel 30 van het Financieel Reglement moeten er specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een datum voorziene (SMART-) doelstellingen worden vastgelegd voor alle werkgebieden die door de begroting worden bestreken.

³⁸Driekwart daarvan betrof humanitaire hulp, waarmee in onmiddellijke noodhulp wordt voorzien. Ontwikkelingshulp heeft een meer structurele doelstelling voor de lange termijn.

³⁹Het totaalbedrag van het NIP is 382 miljoen euro, waarvan 208 miljoen euro nieuwe financiering is.

⁴⁰Europees Parlement, Verslag van 12.4.2016 over de kwijting voor de begroting van de EOF’s, A8-0137/2016, punt 38. In een resolutie uit 2015 worden de lidstaten en andere donoren opgeroepen “een hogere bijdrage te leveren aan het EU-trustfonds Bêkou” (resolutie van het Europees Parlement van 8.10.2015, 2015/2874 (RSP), punt 23).

⁴¹Zie paragraaf 53 over de tekortkomingen die zijn vastgesteld in de formulering van doelstellingen en indicatoren. Onze analyse voor dit hoofdstuk was voornamelijk gebaseerd op een onderzoek op stukken van het beschikbare bewijs, aangezien we slechts drie bezoeken ter plaatse konden afleggen bij projecten. Wij hebben bewijs uit drie bronnen gebruikt: externe evaluatieverslagen, de tussentijdse verslagen die worden opgesteld door de contractanten en een door het Bêkou-trustfonds opgestelde monitoringstabel van contractindicatoren.

⁴²https://europa.eu/capacity4dev/

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle	4.10.2016
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	5.5.2017
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	20.6.2017
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	12.7.2017

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en verantwoordelijk is voor de controle van de uitgaventerreinen externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door kabinetschef Katja Mattfolk, attaché Kim Storup, hoofdmanager Beatrix Lesiewicz en taakleider Laura Gores. Het controleteam bestond uit Nóirín O’Grady en Florin Alexandru Farcas.

*Van links naar rechts:* Beatrix Lesiewicz, Laura Gores, Katja Mattfolk, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Nóirín O’Grady, Florin Alexandru Farcas.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Het EU-Trustfonds Bêkou voor de Centraal-Afrikaanse Republiek: ondanks enkele tekortkomingen een hoopvolle start
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-7803-6	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/585856	QJ-AB-17-011-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7816-6	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/639953	QJ-AB-17-011-NL-Q

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

één exemplaar:
- via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
meerdere exemplaren of posters/kaarten:
- bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
- bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
- door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
- door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).