Presentation av Europeiska revisionsrättens årsrapporter för 2015

Samlade resultat

Viktigaste granskningsresultat och huvudbudskap

• EU:s räkenskaper för 2015 utarbetades i enlighet med internationella standarder och ger i alla väsentliga avseenden en sann och rättvisande bild. Vi kunde därför än en gång avge ett uttalande utan reservation om deras tillförlitlighet. Däremot avgav vi ett uttalande med avvikande mening om betalningarnas korrekthet.
• Den uppskattade felnivån, som mäter graden av oriktighet, för betalningarna 2015 är 3,8 %. Det är en förbättring jämfört med de senaste åren men fortfarande långt över väsentlighetsgränsen på 2 %.
• Förvaltningsmetoden har en begränsad effekt på felnivån. Vi fortsätter att konstatera nästan samma uppskattade felnivå vid delad förvaltning med medlemsstaterna (4,0 %) och i utgifter som förvaltas direkt av kommissionen (3,9 %). Återigen konstaterade vi de högsta felnivåerna i utgifter inom Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (5,2 %) och inom Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning (4,4 %). Administrativa utgifter hade den lägsta uppskattade felnivån (0,6 %).
• De olika riskmönstren när det gäller ersättningssystem (där EU ersätter stödberättigande kostnader för stödberättigande verksamhet på grundval av kostnadsredovisningar från stödmottagare) och stödsystem (där betalningen bygger på att vissa villkor är uppfyllda och inte på att ersätta kostnader) har haft ett fortsatt stort inflytande på felnivåerna inom de olika utgiftsområdena. Ersättning av kostnader har en mycket högre felnivå (5,2 %) än utgifter som grundas på stöd (1,9 %).
• Korrigerande åtgärder som vidtogs av myndigheter i medlemsstaterna och kommissionen hade en positiv effekt på den uppskattade felnivån. Utan dessa åtgärder hade den övergripande uppskattade felnivån varit 4,3 %. Kommissionen har vidtagit åtgärder för att förbättra sin riskbedömning och de korrigerande åtgärdernas effekt, men de kan bli ännu bättre.
• Om kommissionen, myndigheter i medlemsstaterna eller oberoende revisorer hade använt all tillgänglig information skulle de ha kunnat förebygga eller upptäcka och korrigera en stor del av felen innan betalningarna gjordes.
• De belopp som ska betalas under det innevarande året och de kommande åren är fortsatt mycket höga. Kommissionen har dock inte tagit fram någon likviditetsbudget för de kommande sju till tio åren. Med en sådan likviditetsbudget skulle intressenterna kunna förutse framtida betalningskrav och budgetprioriteringar.
• Den ökande användningen av finansieringsinstrument, som inte finansieras direkt av EU:s budget och inte heller granskas av oss, innebär en högre risk när det gäller redovisningsskyldigheten för och samordningen av EU:s politik och insatser.
• Det har skett en del framsteg med de indikatorer som kommissionen använder för att mäta resultat, men brister kvarstår. Kommissionens generaldirektorat måste också bli bättre på att sätta upp resultatmål.
• I Horisont 2020 konstaterade vi visserligen vissa förbättringar jämfört med sjunde ramprogrammet, men kommissionen har fortfarande begränsad förmåga att övervaka och rapportera om programmets resultat. Det behövs en tydligare koppling mellan kommissionens tio nya politiska prioriteringar och den strategiska ramen för Europa 2020/Horisont 2020. Otydlighet påverkar andra EU-verksamheter.
• Överlag är medlemsstaterna rätt så medvetna om våra rekommendationer, men hur omfattande den formella uppföljningen är varierar dock stort och det finns endast få bevis på ändringar av den nationella politiken och de nationella rutinerna.

Det här är vi

Vi är Europeiska revisionsrätten, EU:s externa revisor. Enligt artikel 287 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska vi avge en revisionsförklaring till Europaparlamentet och rådet om räkenskapernas tillförlitlighet och lagligheten och korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för dem. Vi är oberoende i förhållande till de institutioner och organ som vi granskar.

Detta granskade vi

EU:s budget

EU:s budgetutgifter är ett viktigt verktyg för uppfyllelsen av politiska mål. Varje år granskar vi inkomsterna och utgifterna i EU-budgeten och uttalar oss om hur tillförlitlig årsredovisningen är och om inkomst- och utgiftstransaktionerna följer gällande regler och förordningar.

Utgifterna uppgick totalt till 142,5 miljarder euro 2015, eller ungefär 285 euro per medborgare. Det motsvarade 2,1 % av EU-medlemsstaternas totala offentliga utgifter.

EU-budgeten antas varje år – inom ramen för sjuåriga budgetramar – av Europaparlamentet och rådet. Att se till att budgeten används korrekt är i första hand kommissionens ansvar. Nästan 80 % av budgeten används enligt den metod som kallas delad förvaltning där enskilda medlemsstater fördelar medel och förvaltar utgifter i enlighet med EU-lagstiftningen (t.ex. när det gäller utgifter på området Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning och utgifter inom Naturresurser).

Varifrån kommer pengarna?

EU-budgeten finansieras på olika sätt. Den största andelen betalas av medlemsstaterna i förhållande till deras bruttonationalinkomst (94,0 miljarder euro). Andra källor är betalningar från medlemsstaterna på grundval av tullar och jordbruksavgifter (18,7 miljarder euro) och den mervärdesskatt som de uppbär (18,3 miljarder euro).

Vad används pengarna till?

Den årliga EU-budgeten används på en lång rad olika områden (se diagram 1). Betalningar görs som stöd till så olika verksamheter som jordbruk och landsbygdsutveckling och stadsutveckling, transportinfrastrukturprojekt, forskning, utbildning för arbetslösa, stöd till länder som vill ansluta sig till EU eller bistånd till grann- och utvecklingsländer.

EU:s utgifter kännetecknas av två typer av utgiftsprogram med olika riskmönster:

• Stödprogram, där betalningen bygger på att vissa villkor är uppfyllda, till exempel student- och forskningsstipendier (inom Konkurrenskraft), direktstöd till jordbrukare (inom Naturresurser), direkt budgetstöd (inom Europa i världen) eller löner och pensioner (inom Administration).
• Ersättningssystem, där EU ersätter stödberättigande kostnader för stödberättigande verksamheter. I sådana system ingår till exempel forskningsprojekt (inom Konkurrenskraft), investeringsprogram inom regional utveckling och landsbygdsutveckling (som omfattas av utgifter inom sammanhållning och Naturresurser), utbildningsprogram (inom sammanhållning) och utvecklingsprojekt (inom Europa i världen).

Detta konstaterade vi

EU:s räkenskaper ger en sann och rättvisande bild

EU:s räkenskaper för 2015 utarbetades i enlighet med de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn och ger i alla väsentliga avseenden en sann och rättvisande bild av EU:s finansiella resultat för året och dess tillgångar och skulder vid årets slut. Därför kunde vi avge ett uttalande utan reservation om räkenskapernas tillförlitlighet (dvs. godkänna dem), såsom vi har gjort sedan 2007.

Den uppskattade felnivån ligger fortfarande långt över väsentlighetsgränsen på 2 %

En central del av revisionsarbetet är att vi granskar urval av transaktioner från hela EU-budgeten för att kunna göra objektiva och noggranna uppskattningar av i vilken utsträckning inkomsterna och de olika utgiftsområdena innehåller fel.

I diagram 2 sammanfattas resultatet för 2015. Mer information om vår revisionsmetod och den uppskattade felnivån finns här.

Den uppskattade felnivån grundas på de konstaterade kvantifierbara felen i det statistiska urval av transaktioner som vi granskade.

Granskningen leder också till ett resultat för varje utgiftsområde, såsom redovisas i diagram 3.

^% Den uppskattade felnivån baseras på de kvantifierbara fel som påträffades under arbetet, framför allt vid granskningen av ett urval av transaktioner. Vi använder statistiska standardmetoder för att göra urvalet och uppskatta felnivån (se bilaga 1.1 till kapitel 1 i årsrapporten för 2015).

^* Vi gör ingen särskild bedömning för utgifterna inom den fleråriga budgetramens rubriker 3 (Säkerhet och medborgarskap) och 6 (Kompensationer) eller för andra utgifter (särskilda instrument som inte ingår i budgetramen för 2014–2020, t.ex. reserven för katastrofbistånd, Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter, Europeiska unionens solidaritetsfond och flexibilitetsmekanismen). Men granskningsarbetet på alla dessa områden bidrar till vår övergripande slutsats om utgifterna under 2015.

^** Skillnaden i belopp mellan diagram 1 och 3 beror på att vi granskar betalningstransaktioner när utgifterna har uppkommit, bokförts och godkänts. Förskottsbetalningar granskas först när mottagaren av EU-medel har styrkt användningen av pengarna och betalningen har reglerats eller kan återvinnas.

Analys av granskningsresultaten

Den uppskattade felnivån, som mäter graden av oriktighet i transaktionerna, för betalningarna 2015 är 3,8 %, vilket är lägre än 2014 (4,4 %) och 2013 (4,5 %). Det är en förbättring jämfört med de senaste åren men fortfarande långt över väsentlighetsgränsen på 2 % (se diagram 4). Granskningsresultaten stämmer i stort sett överens med tidigare års resultat.

Anm.:

Vi använder statistiska standardmetoder för att uppskatta felnivån. Vi bedömer att felnivån i populationen med 95 % säkerhet ligger mellan den övre och undre felgränsen (närmare uppgifter finns i bilaga 1.1 till kapitel 1 i årsrapporten för 2015).

På grund av en ändring i den rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken 2015 ingår inte längre tvärvillkoren i vår transaktionsgranskning. De felen beaktades föregående år (se rutan nedan om vår uppdaterade revisionsmetod).

I diagram 5 jämför vi de uppskattade felnivåerna 2014 och 2015, med hänsyn till rubrikerna för de olika utgifts­områdena enligt den fleråriga budgetramen. Det har skett en anmärkningsvärd minskning av den uppskattade felnivån inom Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning och Naturresurser. Vi hittade något högre felnivåer än 2014 inom Europa i världen och Administration. Administrativa utgifter hade den lägsta uppskattade felnivån (0,6 %) och innehöll inga väsentliga fel.

^% Den uppskattade felnivån baseras på de kvantifierbara fel som påträffades under arbetet, framför allt vid granskningen av ett urval av transaktioner. Vi använder statistiska standardmetoder för att göra urvalet och uppskatta felnivån (se bilaga 1.1 till kapitel 1 i årsrapporten för 2015).

^* På grund av en ändring i den rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken 2015 ingår inte längre tvärvillkoren i vår transaktionsgranskning. År 2014 bidrog de felen med 0,6 procentenheter till den övergripande uppskattade felnivån för rubrik 2 i den fleråriga budgetramen (3,6 %).

I diagram 6 analyserar vi i vilken omfattning specifika utgiftsområden per rubrik i budgetramen bidrar till den övergripande uppskattade felnivån. Utgifterna för politikområdet Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning är näst störst i EU-budgeten och har den högsta uppskattade felnivån. Det gör att detta område bidrar mest till den övergripande uppskattade felnivån (hälften av den totala felnivån). Nästan alla utgifter är kostnadsersättningar. Icke stödberättigande kostnader i stödmottagarnas kostnadsredovisningar och val av icke stödberättigande projekt, aktiviteter eller stödmottagare bidrar med tre fjärdedelar till den uppskattade felnivån för 2015 på detta utgiftsområde. Fel som beror på överträdelser av reglerna för offentlig upphandling utgör en sjundedel.

^% Andel av den övergripande uppskattade felnivån, uttryckt i procentenheter.

Naturresurser har den största andelen av EU-budgeten och bidrar också betydligt till den övergripande uppskattade felnivån på grund av den höga uppskattade felnivån för 2015 (nära en tredjedel av den totala felnivån). Överdeklarationer av jordbruksarealer var det fel som bidrog mest till den uppskattade felnivån på detta utgiftsområde (mer än hälften). Fel som gällde icke stödberättigande stödmottagare, aktiviteter eller utgifter bidrog med en femtedel. Europeiska garantifonden för jordbruk (EGFJ) står för mer än tre fjärdedelar av utgifterna inom Naturresurser men har betydligt mindre fel (2,2 %) än landsbygdsutveckling (5,3 %). Landsbygdsutveckling kännetecknas av höga felnivåer i investeringsutgifterna, där jordbruksföretag får bidrag i form av ersättningar av stödberättigande utgifter.

Den uppskattade felnivån för utgifter inom Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning är fortfarande högre än på andra utgiftsområden. Många av utgifterna betalas på grundval av kostnadsersättningar och merparten av felen gällde ersättning av icke stödberättigande personalkostnader eller indirekta kostnader som redovisats av stödmottagarna. När det gäller Europa i världen står kommissionens godkännande av betalningar för bygg- och anläggningsarbeten, tjänster eller varor som inte hade levererats samt ersättning av icke stödberättigande kostnader för två tredjedelar av den totala uppskattade felnivån.

Utgifter som inte uppfyllde de nödvändiga villkoren för EU-finansierade projekt bidrar fortfarande mest till den övergripande uppskattade felnivån (icke stödberättigande kostnader i ersättningsanspråk: 42 % av den övergripande uppskattade felnivån). Även jordbruksarealer som redovisas felaktigt av jordbrukare (19 %) och icke stödberättigande projekt/aktiviteter eller stödmottagare (16 %) bidrog i stor omfattning till den uppskattade felnivån. Allvarliga fel vid offentlig upphandling (11 %) bidrog betydligt mindre jämfört med 2014 (se diagram 7).

^% Andel av den övergripande uppskattade felnivån, uttryckt i procentenheter.

^* På grund av en ändring i den rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken 2015 ingår inte längre tvärvillkoren i vår transaktionsgranskning.

Felnivån var högst i utbetalningarna av ersättningar

Att betalningarna till mottagare av medel beräknas korrekt hänger ofta på de uppgifter som kommer från mottagarna själva. Det gäller särskilt för aktiviteter som ger rätt till ersättning.

EU:s utgifter per programutgiftstyp innehåller följande fel:

• När det gäller utgifter för ersättningar är den uppskattade felnivån 5,2 % (2014: 5,5 %). Exempel på typiska fel på det här området är icke stödberättigande kostnader i ersättningsanspråk, icke stödberättigande projekt, aktiviteter och stödmottagare och allvarliga överträdelser av reglerna för offentlig upphandling.
• När det gäller stödprogram är den uppskattade felnivån 1,9 % (2014: 2,7 %). Exempel på typiska fel är små överdeklarationer av jordbruksarealer från jordbrukare.

Diagram 8, som bygger på vår revision av EU:s utgifter de senaste två åren, visar tydligt att ju komplexare uppgifter som krävs från stödmottagarna, desto större är risken för fel.

¹ Ersättningar inom Europa i världen innefattar projekt med flera givare som i praktiken på många sätt liknar de utgifter som baseras på stödrättigheter och har lägre felnivåer.

Förvaltningsmetoden har begränsad effekt på felnivån

År 2015, liksom tidigare år, fortsätter vi att konstatera ungefär samma uppskattade felnivå vid delad förvaltning med medlemsstaterna (4,0 % 2015 och 4,6 % 2014) och i utgifter som förvaltas direkt av kommissionen (3,9 % 2015 och 4,6 % 2014).

Det är snarare de olika riskmönstren för ersättningssystem och stödprogram än förvaltningsmetoden som påverkar felnivån i olika utgiftsområden (se diagram 9). Den uppskattade felnivån visar att det finns en mycket starkare koppling till grunden för betalningen än till förvaltningsmetoden. Den högsta felnivån de senaste två åren fanns inom Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning (som förvaltas direkt av kommissionen och indirekt via enheter som anförtrotts genomförandeuppgifter) och Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (där förvaltningen delades). Ersättningssystemen står för merparten av utgifterna på båda dessa områden.

Förklaring:

Diagrammen visar samma utgiftsbelopp.

^• I det övre diagrammet är utgifterna uppdelade efter förvaltningsmetod och visar att den största delen av driftsutgifterna verkställs med delad förvaltning.

^• I det undre diagrammet är utgifterna uppdelade efter betalningsgrund och visar att utgifterna för ersättning av kostnader är betydligt högre än utgifterna för stöd.

^• Staplarnas position visar den uppskattade felnivån för varje område och förvaltningsmetodens begränsade effekt och betalningsgrundens stora effekt.

De korrigerande åtgärderna hade effekt på den uppskattade felnivån

Medlemsstaterna och kommissionen vidtar korrigerande åtgärder i händelse av oriktiga utgifter och när fel i betalningar inte har upptäckts tidigare i processen. De mekanismer som används för att vidta och registrera korrigerande åtgärder är komplexa. Vi försöker ta hänsyn till dessa åtgärder i resultatet av våra revisioner när de görs före utbetalning eller före vår granskning. Vi kontrollerar hur korrigeringarna görs (t.ex. återvinningar från stödmottagare och korrigeringar på projektnivå) och justerar kvantifieringen av fel när så är lämpligt. Vi noterar de korrigeringar som görs efter det att vi har meddelat att vi ska genomföra en revision, men vi utgår inte från att en korrigerande åtgärd som föranletts av vårt arbete är representativ för populationen som helhet.

Om sådana korrigerande åtgärder inte hade vidtagits när det gäller de betalningar som vi granskade 2015 skulle den uppskattade övergripande felnivån ha varit 4,3 % i stället för 3,8 %.

Men när det gäller en del transaktioner som innehöll fel konstaterade vi också att om kommissionen, myndigheter i medlemsstaterna eller oberoende revisorer hade använt all tillgänglig information skulle de ha kunnat förebygga eller upptäcka och korrigera felen innan de gjordes. Att döma av transaktionerna i våra urval hade detta kunnat minska de uppskattade felnivåerna både för utgifter med delad förvaltning och för utgifter som förvaltas direkt av kommissionen.

Om till exempel all tillgänglig information hade använts skulle kanske felnivån ha minskat med totalt 3,2 procentenheter för utgifter inom Landsbygdsutveckling, miljö, klimatpolitik och fiske (5,3 %), med 3,0 procentenheter för utgifter inom Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (5,2 %) och med 0,9 procentenheter för utgifter inom jordbruk – EGFJ (2,2 %). När det gäller Europeiska utvecklingsfonden (EUF), som främst förvaltas direkt av kommissionen skulle kanske den uppskattade felnivån (3,8 %) ha minskat med 1,7 procentenheter.

Kommissionens riskbedömning och de korrigerande åtgärdernas effekt kan förbättras

Alla generaldirektorat vid kommissionen utarbetar en årlig verksamhetsrapport. De innehåller en redogörelse för uppfyllelsen av de centrala politiska målen (som diskuteras nedan) och en förvaltningsrapport från generaldirektören till kommissionens ledamöter. År 2015 förenklade kommissionen strukturen på de årliga verksamhetsrapporterna och ökade generaldirektörernas möjligheter att själva påverka dem.

Vår analys av kommissionens uppskattning av felnivån (”riskbelopp”) visade att man har vidtagit ytterligare åtgärder för att förbättra kvantifieringen av riskbelopp och korrigeringsförmågan. Men kommissionens bedömning av båda dessa aspekter kan bli ännu bättre.

De belopp som ska betalas under det innevarande året och de kommande åren är höga

Budgeten för betalningar 2015 var den näst största någonsin. För tredje året i rad var dessutom det slutliga beloppet för betalningar (145,2 miljarder euro) högre än beloppet i den urspungliga budgeten (141,3 miljarder euro). Detta möjliggjordes av åtta ändringsbudgetar under året.

Mer än tre fjärdedelar av driftsutgifterna gick till stödordningar som omfattas av reglerna för den förra fleråriga budgetramen. De omfattar stöd till jordbrukare för 2014, ersättningar för kostnader i sammanhållningsprojekt inom operativa program under 2007–2013 och betalningar till forskningsprojekt inom sjunde ramprogrammet, som inleddes 2007.

Andelen åtaganden 2015 var större än något tidigare år och låg precis inom den övergripande gränsen (97,7 % av det tillgängliga beloppet). Fortsatt stora förseningar mellan det första åtagandet och den slutliga regleringen av utgifter betyder att utgiftsmönstren anpassas endast långsamt till ändrade budgetprioriteringar och att risken ökar för att dokumentation inte finns tillgänglig vid avslutandet. Vi rekommenderar att kommissionen vidtar åtgärder för att minska de utestående åtagandena, till exempel genom ett snabbare tillbakadragande av åtaganden, en snabbare avslutning av programmen för 2007–2013, en ökad användning av nettokorrigeringar inom sammanhållning, en minskning av mängden likvida medel hos förvaltare och en sammanställning av betalningsplaner och prognoser på de områden där de utestående åtagandena och andra förpliktelser är betydande.

Anslagsutnyttjandet när det gäller de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) under 2007–2013 släpar efter betydligt. I slutet av 2015 var 10 % av det totala beloppet på 446,2 miljarder euro för alla godkända operativa program fortfarande utestående. Vi konstaterar att fem medlemsstater (Tjeckien, Spanien, Italien, Polen och Rumänien) står för mer än hälften av de outnyttjade åtagandena inom ESI-fonderna som inte har lett till någon betalning.

Dessa eftersläpningar kan innebära en stor utmaning för vissa medlemsstater. För att kunna utnyttja alla tillgängliga medel för perioden måste myndigheterna lämna in giltiga ersättningsanspråk som motsvarar summan av alla utestående åtaganden tillsammans med den nationella medfinansiering som krävs och beloppet för den förfinansiering som redan har betalats ut från budgeten. I vissa medlemsstater överstiger det EU-stöd som de ännu inte gjort anspråk på, tillsammans med den obligatoriska nationella medfinansieringen, 15 % av de totala offentliga utgifterna. Vi rekommenderar att kommissionen i sin budgetförvaltning och ekonomiska förvaltning beaktar kapacitetsbegränsningarna i vissa medlemsstater och ser till att medlen utnyttjas effektivt.

Som vi har noterat tidigare år utarbetar och offentliggör inte kommissionen en årligen uppdaterad likviditetsbudget med en tidshorisont på sju till tio år och med centrala delar som budgettak, betalningsbehov, kapacitetsbegränsningar och potentiella tillbakadraganden av åtaganden. Med en sådan likviditetsbudget skulle intressenterna kunna förutse framtida betalningskrav och budgetprioriteringar.

En ökad användning av finansieringsinstrument innebär högre risker

Flera olika finansieringsmekanismer till stöd för EU:s politik finansieras inte direkt från EU-budgeten och bokförs inte heller i EU:s balansräkning. Det gäller bland annat Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten, Europeiska stabilitetsmekanismen, den gemensamma resolutionsmekanismen, Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska investeringsfonden (EIF) som är knuten till EIB. För några av dem är det inte revisionsrätten som är revisor. En ökad användning av sådana finansieringsinstrument innebär en högre risk när det gäller redovisningsskyldigheten för och samordningen av EU:s politik och insatser.

Andra mekanismer bokförs delvis i EU:s balansräkning, till exempel samordningsresurser och Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi). En mekanism som vi granskar separat är Europeiska utvecklingsfonden (klicka här för att se våra iakttagelser).

Vidare har vi noterat att finansieringsinstrumenten med indirekt förvaltning har ökat i omfattning för perioden 2014–2020. Instrumenten utgörs främst av lån, kapitalinstrument, garantier och riskdelningsinstrument. EIB-gruppen förvaltar nästan alla finansieringsinstrument som omfattas av indirekt förvaltning. Allt större belopp innehas av dessa instrument.

De outnyttjade beloppen inom finansieringsinstrument med delad förvaltning är fortfarande stora, varav 80 % är koncentrerade till fem medlemsstater (varav Italien stod för 45 % av totalsumman).

Inrättandet av Efsi ledde till att lanseringen av Fonden för ett sammanlänkat Europa försenades. Efsi kommer också att påverka användningen av några andra finansieringsinstrument. Vi rekommenderar att kommissionen bedömer dessa faktorer.

Det krävs en ökad inriktning på resultat

EU:s pengar ska användas i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning, det vill säga sparsamt, effektivt och ändamålsenligt. Goda resultat omfattar input (de ekonomiska, mänskliga, materiella och organisatoriska medel samt den lagstiftning som behövs för att genomföra programmet), output (vad programmet förväntas leda till), resultat (programmets omedelbara inverkan på de direkta målgrupperna eller mottagarna) och effekter (långsiktiga förändringar i samhället som åtminstone delvis kan tillskrivas EU-insatsen).

Vi bedömer regelbundet dessa delar genom våra effektivitetsrevisioner. I årsrapporten har vi även ett kapitel där vi bedömer olika system som kommissionen har infört för att se till att EU-medlen används väl och inte bara i enlighet med aktuell lagstiftning. I det kapitlet undersöker vi också hur väl våra rekommendationer har följts upp och tittar på några av huvudbudskapen i våra effektivitetsrevisioner under det aktuella året. I årets rapport tittar vi särskilt på resultatstyrningssystemen för Horisont 2020, som bygger på förra årets granskning av Europa 2020.

Horisont 2020 har en budget på cirka 75 miljarder euro för perioden 2014–2020. Programmet ger stöd till Europa 2020-strategin och EU:s mål att skapa ett europeiskt forskningsområde. Här sammanförs för första gången utgiftsprogram för forskning och innovation som tidigare var separata. Medel beviljas främst i form av bidrag, men även andra finansieringsformer finns tillgängliga, som finansieringsinstrument.

Det är svårt att se hur Horisont 2020 bidrar till Europa 2020

Horisont 2020 är ett ambitiöst och vittomfattande program. Dess allmänna mål bygger på tre prioriteringar: vetenskaplig spetskompetens, industriellt ledarskap och samhällsutmaningar. Det finns kopplingar på hög nivå mellan Europa 2020 och Horisont 2020. Två av de tre viktigaste indikatorerna för Horisont 2020 mäter även framstegen i förhållande till Europa 2020. Indikatorerna är dock av begränsad nytta om man vill se hur Horisont 2020 bidrar till Europa 2020.

Två uppsättningar av överlappande men olika politiska prioriteringar för Horisont 2020

Europeiska kommissionen har antagit tio politiska prioriteringar för 2014–2019. Prioriteringarna är inte exakt desamma som för Europa 2020-strategin. Det är ingenting konstigt med det eftersom det är naturligt att strategiska prioriteringar ändras i takt med att omständigheterna förändras och också att kommissionens prioriteringar inte är exakt desamma som för EU som helhet. Men som kommissionens tjänst för internrevision har påpekat, och nu även vi, har kommissionen hittills inte kartlagt förhållandet mellan de två uppsättningarna prioriteringar. Kopplingarna mellan dem behöver nu klargöras, en rekommendation som kommissionen godtar.

Nationella och europeiska forskningsprogram kompletterar delvis varandra

En avgörande framgångsfaktor för Horisont 2020 är att nationella och europeiska forsknings- och innovations­program samverkar och kompletterar varandra på ett ändamålsenligt sätt. De högre revisionsorganen i Bulgarien och Portugal konstaterade att programmen visserligen kompletterade varandra på några områden men att det även fanns vissa begränsningar på nationell nivå.

Mekanismerna i Horisont 2020 driver inte alltid fram ett fokus på resultat

Med den rättsliga ramen för Horisont 2020 införs flera delar som är viktiga vid resultatstyrning, som mål och centrala resultatindikatorer. Överlag utgör de mål och indikatorer som man har enats om en verklig förbättring jämfört med de tidigare ramprogrammen. Men det finns fortfarande ett antal brister i de resultatindikatorer som används inom Horisont 2020, till exempel när det gäller balansen mellan indikatorer som endast mäter input eller output och dem som mäter resultat och effekt och avsaknaden av utgångsvärden och tillräckligt ambitiösa målvärden.

Enligt lagstiftningen för Horisont 2020 ska arbetsprogrammen fastställa vilka mål som eftersträvas och de förväntade resultaten. På så vis kan de högnivåmål som fastställs i lagstiftningen omsättas i mål på lägre nivå som är till nytta för styrningen av resultat. Vi konstaterade dock att kommissionen inte använder arbetsprogrammen för Horisont 2020 och de tillhörande ansökningsomgångarna till att öka inriktningen på resultat.

När det gäller de förslag och bidragsavtal som vi granskade konstaterade vi att man lade tillräcklig tonvikt vid resultat i målen när kommissionen så kräver. Samma sak gäller för utvärderingen av förslagen. Enligt bidragsavtalen är stödmottagarna skyldiga att rapportera information till kommissionen för aggregeringen av de centrala resultatindikatorerna för Horisont 2020. Men i och med att man använder det bredare begreppet förväntad effekt i stället för förväntat resultat ökar risken för att informationen om den här delen blir för allmän och att det därmed blir svårt att aggregera resultatbedömningen av Horisont 2020.

Kommissionen använder inte alltid grundläggande begrepp avseende resultat (t.ex. output, resultat och effekt) konsekvent. Trots att kommissionen har definierat hur termerna ska användas följer den inte alltid sina egna definitioner.

Kommissionen har begränsad förmåga att övervaka och rapportera om resultatet av Horisont 2020

Vi konstaterade att kommissionen med det nuvarande systemet inte kan övervaka och rapportera om utgifter och resultat separat när det gäller forskning och utveckling (FoU) samt innovation inom Horisont 2020. Det ekonomiska bidraget från Horisont 2020 inom Europa 2020 är väletablerat i budgetprocessen genom de offentliggjorda programförklaringarna, men hittills har kommissionen inte rapporterat på ett meningsfullt sätt om genomförandet av Horisont 2020 och hur det bidrar till Europa 2020.

Mål som inte passar för förvaltningssyften noterades även hos generaldirektoraten

Vår genomgång av förvaltningsplanerna och de årliga verksamhetsrapporterna från fyra generaldirektorat som ansvarar för utgifter inom Naturresurser behandlas separat i kapitlet. Vi noterade att många av de mål som används i förvaltningsplanerna och de årliga verksamhetsrapporterna hade hämtats direkt från politiska dokument eller lagstiftningshandlingar och att de inte hade den detaljnivå som krävs för förvaltnings- och övervakningssyften.

Frågor om bäst valuta för pengarna och resultat i EU

År 2015 offentliggjorde vi 25 särskilda rapporter som behandlar en mängd olika effektivitetsrevisionsteman och i dem bedömer vi om EU:s insatser har förvaltats i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning (sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet). En fullständig förteckning över våra rapporter finns här.

Uppföljning av våra rekommendationer i de särskilda rapporterna

I år undersökte vi i vilken utsträckning medlemsstaternas myndigheter är medvetna om och kan följa upp våra rekommendationer i de särskilda rapporterna. Kommissionen är visserligen vårt främsta revisionsobjekt, men en del av rekommendationerna rör faktiskt medlemsstaterna. I en enkät som vi gjorde framgick det att medlemsstaterna känner till våra rekommendationer efter effektivitetsrevisionerna ganska väl och att våra budskap verkligen når fram till dem via en eller flera av våra särskilda kommunikationskanaler. Hur omfattande den formella uppföljningen är varierar dock stort, och det finns få bevis på att den nationella politiken och de nationella rutinerna har ändrats som en följd av rekommendationerna. Uppföljningen kan naturligtvis bli bättre och det är något som vi kommer att arbeta vidare med de kommande månaderna tillsammans med berörda myndigheter och intressenter.

En närmare titt på inkomst- och utgiftsområdena

Inkomster
153,8 miljarder euro

Detta granskade vi

Revisionen omfattade EU:s inkomster genom vilka unionen finansierar sin budget. År 2015 stod de bidrag som beräknas på grundval av medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI) och på den mervärdesskatt (moms) som medlemsstaterna uppbär för 64 % respektive 13 % av de totala inkomsterna. Traditionella egna medel, främst de tullar på import och avgifter för sockerproduktion som uppbärs av nationella myndigheter i medlemsstaterna för EU:s räkning, stod för 13 % av inkomsterna, och återstående 10 % kom från andra källor.

Detta konstaterade vi

Genom en reservation kan en tveksam del i de BNI-uppgifter som lämnats in av en medlemsstat hållas öppen för en eventuell korrigering. Kommissionens kontrollcykler för BNI omfattar en lång period. De korrigeringar som blir resultatet kan få stor effekt på vissa medlemsstaters bidrag.

År 2015 hävde kommissionen de flesta av reservationerna efter det att betydande korrigeringar hade gjorts 2014. Vi fann inga allvarliga problem i de hävda reservationer som vi granskade.

Vi uppmärksammade även de enda utestående allmänna reservationerna i slutet av 2015 som gällde Greklands BNI-uppgifter för åren 2008 och 2009. Trots att framsteg har gjorts för att förbättra tillförlitligheten i de grekiska BNI-uppgifterna har dessa reservationer inte hävts.

När det gäller tullar gör medlemsstaternas tullmyndigheter kontroller för att se om importörerna följer tull- och importbestämmelserna. Liksom tidigare år konstaterade vi att den metod som används vid dessa kontroller (som inbegriper revision efter klarering) och kvaliteten på och de resultat som uppnås varierade stort i de medlemsstater som vi granskade. Vi lyfter också fram att Frankrike avbryter tidsfristen på tre år för underrättelser om en tullskuld, en praxis som skiljer sig från den i andra medlemsstater och leder till att ekonomiska aktörer behandlas olika inom EU.

I slutet av 2015 hade kommissionen också en lista med 325 öppna punkter som gällde fall av bristande efterlevnad av EU:s tullbestämmelser som den hade identifierat vid sina inspektioner i medlemsstaterna. Dessa öppna punkter kräver att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att korrigera sin ställning och kan få ekonomiska konsekvenser. Vi konstaterade att förvaltningen av fordringar (så kallade B-räkenskaper) var ineffektiv i medlemsstaterna. Kommissionen konstaterade liknande brister i 17 av de 22 medlemsstater som den besökte.

Vi konstaterade risker som gällde indrivning av tullskulder från företag som är registrerade utanför EU eller från medborgare från länder utanför EU. Vi fann ett antal fall i olika medlemsstater som inte kunde driva in skulder från medborgare eller företag som är baserade i till exempel Vitryssland, Brittiska Jungfruöarna, Ryssland, Schweiz, Turkiet och Ukraina.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att kommissionen

• vidtar nödvändiga åtgärder för att harmonisera tidsfristerna för underrättelser om tullskuld till ekonomiska aktörer i medlemsstaterna,
• ser till att medlemsstaterna lämnar korrekta redovisningar av de belopp som uppburits från tullar i de kvartalsvisa sammanställningarna och ger vägledning om hur de ska bokföras,
• så långt det är möjligt gör det lättare för medlemsstaterna att driva in tullskulder i de fall då gäldenärerna inte är baserade i en EU-medlemsstat,
• förbättrar kontrollerna av beräkningarna av EES-/Eftaländernas bidrag och korrigeringsmekanismerna.

Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning
14,5 miljarder euro

Detta granskade vi

Målen för dessa utgifter är bland annat att förbättra forskning och innovation, främja utbildningssystem och sysselsättning, garantera en inre e-marknad, främja förnybar energi och energieffektivitet, modernisera transportsektorn och förbättra företagsklimatet, framför allt för små och medelstora företag.

Forskning och innovation står för 62 % av utgifterna, som verkställs genom sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling 2007–2013 (sjunde ramprogrammet för forskning) och Horisont 2020, det nya ramprogrammet för forskning och innovation för perioden 2014–2020. Andra viktiga finansieringsinstrument stöder utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott (programmet för livslångt lärande och Erasmus+), utveckling av transportinfrastruktur (programmet för transeuropeiska transportnät och Fonden för ett sammanlänkat Europa), energisektorn (det europeiska energiprogrammet för återhämtning) och rymdprogram (satellitnavigeringsprogram som Galileo och Egnos (European Geostationary Navigation Overlay Service) och Copernicus som är ett jordobservationsprogram).

Nästan 90 % av utgifterna avser bidrag till privata och offentliga stödmottagare där kommissionen ersätter kostnader som stödmottagarna tar upp i sina kostnadsredovisningar för projekt.

Detta konstaterade vi

Inom området forskning och innovation fann vi samma typ och omfattning av fel som vi har upptäckt under hela sjunde ramprogrammet för forsknings livslängd. Däremot konstaterade vi färre fel i betalningar inom andra utgiftsprogram än föregående år.

Merparten av felen gäller ersättning av icke stödberättigande personalkostnader och indirekta kostnader som redovisats av stödmottagarna.

När det gäller personalkostnader beräknade stödmottagarna ofta timersättningen för sina anställda i projektet felaktigt eller så kunde de inte lämna tillfredsställande bevis för den faktiska tid som personalen hade ägnat åt projektet. Vad beträffar indirekta kostnader gällde felen felaktiga omkostnadspålägg eller att man tog med kostnader som inte hade med projektet att göra. När stödmottagare redovisade ett schablonbelopp för indirekta kostnader, grundat på en procentandel av de direkta kostnaderna, ledde fel i deras direkta kostnader även till ett proportionellt fel de redovisade indirekta kostnaderna. Vi hittade även fel avseende bristande efterlevnad av reglerna för offentlig upphandling, men konstaterade att efterlevnaden överlag hade blivit bättre på detta område.

Nästan alla de fel som vi konstaterade i kostnadsredovisningarna berodde på att stödmottagarna hade missuppfattat de komplexa stödreglerna eller beräknat sina kostnader felaktigt. Vi identifierade två fall av misstänkta oegentligheter, där stödmottagarna avsiktligen verkade ha redovisat för höga stödberättigande projektkostnader.

Horisont 2020 har enklare finansieringsregler än sjunde ramprogrammet, och kommissionen har gjort stora ansträngningar för att minska den administrativa komplexiteten. I årsrapporten för 2014 pekade vi dock på att en del stödkriterier i det nya ramprogrammet faktiskt medför en ökad risk för fel och rekommenderade att kommissionen skulle uppdatera sin kontrollstrategi för att till exempel åtgärda de fall då forskare får ytterligare ersättning eller då deltagare använder omfattande forskningsinfrastruktur. Vid den begränsade stickprovsgranskning som vi gjorde 2015 när det gällde Horisont 2020 konstaterade vi att risken för fel avseende ytterligare ersättning blev verklighet.

Kommissionen har inrättat ett gemensamt stödcentrum för att få till stånd en effektiv och harmoniserad förvaltning av Horisont 2020 via de olika verkställande organen. Det är ett positivt steg mot att effektivisera it-systemen och it-verksamheten, harmonisera bidragsförvaltningen, samordna revisionsverksamheten och se till att de verkställande organen tillämpar Horisont 2020-reglerna konsekvent. Europeiska institutet för innovation och teknik, som man räknar med ska förvalta 3 % av Horisont 2020-budgeten, ingår dock inte i denna förvaltnings- och kontrollram.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att kommissionen

• tillsammans med de nationella myndigheterna och de oberoende revisorerna använder all tillgänglig relevant information för att förhindra eller upptäcka och korrigera fel innan ersättning betalas ut,
• utfärdar en vägledning till stödmottagarna om de specifika skillnader som finns mellan Horisont 2020, sjunde ramprogrammet och liknande program,
• utfärdar gemensamma riktlinjer till de verkställande organen om utgifter för forskning och innovation för att se till att stödmottagare behandlas lika när revisionsrekommendationer genomförs för återvinning av icke stödberättigande kostnader inom sjunde ramprogrammet,
• noga övervakar genomförandet av extrapolerade korrigeringar som grundas på efterhandsrevisionerna av kostnader som ersatts inom sjunde ramprogrammet.

Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning
53,9 miljarder euro

Detta granskade vi

Detta utgiftsområde syftar till att minska skillnaderna i utveckling mellan olika regioner, främja omstruktureringar av industriregioner på tillbakagång och främja gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete. Det omfattar två huvuddelar: regional- och stadspolitik och sysselsättning och socialpolitik.

• EU:s regional- och stadspolitik genomförs till största delen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden (SF). Området står för nära 80 % av utgifterna 2015. Eruf finansierar infrastrukturprojekt, skapande eller bevarande av arbetstillfällen, regionala ekonomiska utvecklingsinitiativ och åtgärder till stöd för små och medelstora företag. Sammanhållningsfonden finansierar investeringar i infrastruktur på miljö- och transportområdena.
• Politikområdet sysselsättning och socialpolitik finansieras till största delen genom Europeiska socialfonden (ESF). Utgifterna på detta område står för cirka 20 % av utgifterna och omfattar investeringar i humankapital och stöder åtgärder som syftar till att förbättra arbetstagarnas och företagens förmåga att anpassa sig till nya arbetsmönster, öka tillträdet till arbetsmarknaden, öka den sociala integrationen av personer med sämre förutsättningar och stärka kapaciteten och effektiviteten vid myndigheter och offentliga förvaltningar.

Eruf, SF och ESF regleras av gemensamma bestämmelser, om inte annat följer av de undantag som anges i de specifika förordningarna för respektive fond. Förvaltningen av utgifter delas med medlemsstaterna och innebär att projekt inom godkända utgiftsprogram medfinansieras. Stödreglerna för ersättning av kostnader fastställs på nationell eller regional nivå och kan variera mellan medlemsstaterna.

Det finns dessutom särskilda instrument och fonder, såsom det europeiska grannskapsinstrumentet (EGI) som riktar sig till grannländer och fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (Fead). Tillsammans står de för 1 % av de totala utgifterna.

Detta konstaterade vi

De främsta källorna till fel när det gäller utgifterna inom Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning som helhet är icke stödberättigande utgifter i stödmottagarnas kostnadsredovisningar och urval av projekt, aktiviteter eller stödmottagare som inte är stödberättigande, följt av överträdelser av reglerna för offentlig upphandling och statligt stöd.

De flesta felen beror på att stödmottagarna redovisar kostnader som inte är stödberättigande. En del av de projekt som vi granskade uppfyllde dessutom inte de stödvillkor som fastställs i förordningarna och/eller de nationella stödreglerna.

Allvarliga fall av bristande efterlevnad av EU:s och nationella regler för offentlig upphandling – till exempel felaktig upphandling av kompletterande arbeten eller tjänster eller omotiverad direkt tilldelning av kontrakt – är fortfarande en betydande källa till fel inom Eruf- och SF-utgifter. Vår särskilda rapport nr 10/2015 om de åtgärder som medlemsstaterna och kommissionen har vidtagit för att åtgärda problemet med fel vid offentlig upphandling på detta område innehåller fler analyser och ger en ytterligare inblick i dessa frågor.

Vi kontrollerar också om EU:s regler för statligt stöd har följts. Olagligt statligt stöd innebär en otillbörlig fördel för mottagaren och snedvrider därför den inre marknaden. Det kan finnas vissa undantag till regeln men de måste anmälas till och godkännas av kommissionen. I vår särskilda rapport nr 24/2016 finns mer information om de ytterligare insatser som behövs från kommissionens och medlemsstaternas sida för att förhindra eller upptäcka och korrigera överträdelser av regler för statligt stöd på sammanhållningsområdet.

När det gäller en betydande andel transaktioner som innehöll kvantifierbara fel hade myndigheterna i medlemsstaterna tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera felen innan de begärde ersättning från kommissionen. Om all denna information hade använts till att korrigera fel innan utgifterna redovisades för kommissionen, skulle den uppskattade felnivån i utgifterna för Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning ha varit 2,4 procentenheter lägre. Vi konstaterade dessutom att det i ett antal fall var de nationella myndigheterna som hade begått det fel som vi upptäckte. Dessa fel bidrog med 0,6 procentenheter till den uppskattade felnivån.

Finansieringsinstrument inom Eruf och ESF

I slutet av 2014 uppgick den genomsnittliga utbetalningsgraden till slutmottagare av finansieringsinstrument till 57 %, vilket är en förbättring jämfört med förra året (47 %). Dessa fonder ger stöd till företag eller stadsprojekt genom kapitalinvesteringar, lån eller garantier. Totalt har 1 025 finansieringsinstrument inrättats med ett kapital på cirka 16,0 miljarder euro. Flera medlemsstater har svårt att betala ut allt kapital, och Grekland, Spanien, Italien, Nederländerna, Österrike och Slovakien hade de lägsta utbetalningsgraderna i slutet av 2014.

I vår särskilda rapport nr 19/2016 finns mer information om lärdomarna av genomförandet av EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013.

Kommissionens bedömning av felprocentsatser

Generellt överensstämmer kommissionens bedömning av de felprocentsatser som revisionsmyndigheter rapporterat i hög grad med de bevis som dessa myndigheter har presenterat. Men kommissionens utrymme för att validera (och vid behov justera) de rapporterade felprocentsatserna är begränsat när revisionsmyndigheterna inte ombeds ge kommissionen mer specifik information om sina revisioner av insatser för kommissionens kontroll av de årliga kontrollrapporterna (t.ex. uppgifter om revisionens inriktning och omfattning, räckvidd, delurval och felklassificering). Vår analys visade att kommissionen under 2015 oftare bad om sådana uppgifter än tidigare år.

Överlag är kommissionens beräkning i de årliga verksamhetsrapporterna för 2015 av riskbeloppen riktig och överensstämmer med den tillgängliga information som rapporterats och/eller tillhandahållits av revisionsmyndigheterna. Vi konstaterade även att de reservationer som kommissionen hade gjort i de årliga verksamhetsrapporterna för 2015 överensstämde med kommissionens anvisningar och den information som de två generaldirektoraten hade fått tillgång till.

Bedömning av projektens resultat

I vår bedömning för 2015 granskade vi 149 avslutade projekt från 15 medlemsstater. När det gällde två av projekten kunde vi inte göra bedömningen på grund av att förvaltningsmyndigheterna inte hade fastställt några indikatorer.

Vi konstaterade också att nästan alla projekt helt eller delvis hade uppfyllt sina outputmål. Men vissa medlemsstater behöver ytterligare förbättra fastställandet av resultatindikatorer på projektnivå. När det gäller 38 % av de bedömda projekten hade medlemsstaternas myndigheter infört ett resultatmätningssystem som gjorde att det gick att övervaka projektens output, men de hade inte fastställt några resultatindikatorer eller delmål i projektens godkännandedokument. Slutligen var det endast fyra projekt som inte uppnådde något av sina mål.

Framtidsperspektiv: programperioden 2014–2020

I slutet av 2015 hade mindre än 20 % av de nationella myndigheterna med ansvar för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) utsetts. Det är ett nödvändigt steg för att medlemsstaternas myndigheter ska kunna lämna in utgiftsdeklarationer till kommissionen. Detta medför en risk för att förseningarna i budgetgenomförandet när det gäller programperioden 2014–2020 blir större än de var perioden 2007–2013.

I juli 2015 inrättade kommissionen en högnivågrupp med experter som ska övervaka och uppmuntra medlemsstaternas genomförande av förenklingsåtgärder för mottagare av stöd från ESI-fonderna och bidra till förberedelserna inför programperioden efter 2020.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att kommissionen

• i grunden omprövar ESI-fondernas utformning och genomförandemekanismer när den lägger fram sitt lagstiftningsförslag om nästa programperiod och också tar hänsyn till högnivågruppens förenklingsförslag,
• använder erfarenheterna från programperioden 2007–2013 och lägger fram en riktad analys av de nationella stödreglerna för programperioden 2014–2020, och använder den för att ge medlemsstaterna vägledning om hur de kan förenkla och undvika onödigt komplexa och/eller betungande regler,
• lägger fram ett lagstiftningsförslag om ändring av den gällande förordningen när det gäller att förlänga stödperioden för finansieringsinstrument med delad förvaltning,
• klargör begreppet återbetalningsbar mervärdesskatt för medlemsstaterna, särskilt offentliga stödmottagare, för att undvika att termen ”icke återbetalningsbar” mervärdesskatt tolkas på olika sätt och att EU-medel inte utnyttjas optimalt,
• ser till att alla utgifter som hänför sig till Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 tas med så tidigt i avslutningsredovisningarna att medlemsstaterna kan genomföra sina kontroller och också uppmuntrar medlemsstaterna att utföra revisioner av finansieringsinstrument inför avslutningen av programmen.

Naturresurser
58,6 miljarder euro

Detta granskade vi

Detta utgiftsområde omfattar den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), den gemensamma fiskeripolitiken och miljöåtgärder.

Den gemensamma jordbrukspolitiken är grunden för EU:s jordbruksutgifter. Den har som mål att höja produktiviteten inom jordbruket, tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, stabilisera marknaderna, trygga försörjningen och tillförsäkra konsumenterna tillgång till jordbruksvaror till skäliga priser.

GJP genomförs via två fonder: Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), som helt och hållet finansierar EU:s direktstöd och marknadsåtgärder, och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), som medfinansierar program för landsbygdsutveckling tillsammans med medlemsstaterna. Förvaltningen av GJP-utgifterna delas med medlemsstaterna. Utgifterna från båda fonderna kanaliseras via cirka 80 utbetalande organ som ansvarar för att kontrollera ansökningarnas stödberättigande och göra utbetalningar till stödmottagarna.

Den gemensamma fiskeripolitiken genomförs i huvudsak via Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF). Förvaltningen av fonden delas mellan kommissionen och medlemsstaterna. EU:s miljöpolitik förvaltas centralt av kommissionen och Lifeprogrammet står för de största utgifterna på området.

Detta konstaterade vi

¹ I uppgifterna för 2015 ingår inte kvantifieringen av fel avseende tvärvillkor efter ändringar i GJP:s rättsliga ram till skillnad från 2014.

Felens karaktär och mönster varierar betydligt mellan EGFJ och de andra utgiftsområdena inom Naturresurser.

Jordbruk – marknads- och direktstöd (EGFJ)

Många av de fel som vi konstaterade vid revisionerna beror på felaktiga eller icke stödberättigande ersättnings­anspråk från stödmottagare, och det vanligaste felet är överdeklarationer av jordbruksarealer. Vi hittade fel av den typen i 12 av de 18 medlemsstater som vi besökte.

Uppgifterna i systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) har blivit mer tillförlitliga de senaste åren, men vi upptäcker fortfarande fel i den deklarerade markarealen. Vi är medvetna om att det är svårt att upptäcka och korrigera felaktigheter under 2 %. Men man borde ha upptäckt och korrigerat de stora skillnaderna mellan uppgifter om stödberättigande som registrerats i LPIS och den faktiska stödberättigande markarealen som syns på ortofotona (flygfoton) i LPIS-databasen (vi konstaterade fel i till exempel Grekland, Spanien, Italien och Storbritannien).

En annan källa till fel som har att göra med jordbruksarealen är de nationella definitionerna av stödberättigande permanent betesmark som inte följer EU-lagstiftningen.

I flera fall av kvantifierbara fel som de slutliga stödmottagarna inom jordbruk hade gjort hade de nationella myndigheterna tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera fel innan de redovisade utgifterna för kommissionen. Om all information hade använts till att korrigera fel, skulle den uppskattade felnivån ha varit 0,3 procentenheter lägre. Vi konstaterade dessutom fyra fel som de nationella myndigheterna hade gjort. De bidrog med 0,6 procentenheter till den uppskattade felnivån. Vi konstaterade även brister i de justeringar som gjordes i kommissionens bedömning av den uppskattade felnivån inom EGFJ.

Landsbygdsutveckling, miljö, klimatpolitik och fiske

De främsta orsakerna till fel på detta utgiftsområde var att stödmottagaren, aktiviteten, projektet och/eller utgifterna inte var stödberättigande och att reglerna för offentlig upphandling inte följdes. Vi konstaterade även fel som gällde att miljöåtagandena inom jordbruket inte fullgjordes och att stödberättigande hektar överdeklarerades.

I ett antal fall av kvantifierbara fel som de slutliga stödmottagarna hade gjort när det gällde detta utgiftsområde hade de nationella myndigheterna tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera fel innan de redovisade utgifterna för kommissionen. Om all information hade använts till att korrigera fel, skulle den uppskattade felnivån ha varit 1,7 procentenheter lägre. Vi konstaterade dessutom att de nationella myndigheterna hade begått fel i några fall. De bidrog med 1,5 procentenheter till den uppskattade felnivån.

Andra delar av internkontrollen och resultat

Vår bedömning av om kommissionens revisioner av överensstämmelse på jordbruksområdet uppfyllde de internationella revisionsstandarderna och följde de viktigaste lagstadgade bestämmelserna visade att de överlag uppfyllde och följde dem. Vi konstaterade även att kommissionen markant har minskat eftersläpningen av oavslutade ärenden avseende överensstämmelseförfarandet. Men kommissionens revisionshandbok innehåller inte detaljerade granskningsåtgärder och dokumentationskrav för kontrollen av de uppgifter som medlemsstaterna lämnar när det gäller finansiella korrigeringar, och i vissa fall fick vi inte tillräckliga och ändamålsenliga bevis från kommissionen på att kontrollerna hade gjorts.

Våra besök hos sex utbetalande organ avseende EGFJ- och Ejflu-utgifter visade på brister i de centrala kontrollfunktioner som gällde LPIS, de administrativa kontrollerna, kvaliteten på inspektionerna på plats och återvinningsförfarandena för felaktiga betalningar. Vi konstaterade även brister i de administrativa kontroller som fem av de sex utbetalande organen hade gjort för att kontrollera berättigandet till landsbygdsutvecklingsstöd. Handlingsplanerna för att komma till rätta med grundorsaken till vanligt förekommande fel håller på att uppdateras men ytterligare förbättringar krävs när det gäller offentlig upphandling.

När det gäller fiske konstaterade vi att i alla de fem revisioner som vi granskade fanns det brister i revisionstillsynen och granskningsdokumentationen. När vi upprepade en av kommissionens revisioner i Rumänien konstaterade vi brister i förvaltningsmyndighetens administrativa kontroller, särskilt när det gällde upphandling.

I vår bedömning 2015 av resultatrelaterade frågor avseende investeringsprojekt inom landsbygdsutveckling konstaterade vi att merparten av de granskade projekten stämde överens med stödmottagarnas behov, både i fråga om kvantitet och kvalitet på de levererade arbetena och produkterna. Men i några fall var projekten mer omfattande än nödvändigt. Dessutom var inte stödets målinriktning och urvalet av projekt så rigorösa som man kunde förvänta sig, och i flera projekt fanns det inte tillräckliga bevis för att kostnaderna var rimliga. När det gäller de här frågorna har det inte skett någon allmän förbättring.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att

• kommissionen när det gäller EGFJ fortsätter att följa upp de fall där den nationella lagstiftningen inte följer EU-lagstiftningen, och även kontrollerar att medlemsstater med negativa bedömningar av kvaliteten på LPIS vidtar de korrigerande åtgärder som krävs,
• kommissionen när det gäller landsbygdsutveckling ser till att medlemsstaternas handlingsplaner inbegriper konkreta åtgärder för att minska felen i offentlig upphandling,
• kommissionen både när det gäller EGFJ och landsbygdsutveckling vidtar åtgärder för att förbättra det arbete som attesteringsorganen i medlemsstaterna gör och ser till att de uppgifter som medlemsstaterna lämnar och som används för att beräkna finansiella korrigeringar kontrolleras på lämpligt sätt,
• kommissionen när det gäller fiske vidtar åtgärder för att se till att revisioner av överensstämmelse genomförs i enlighet med de internationella revisionsstandarderna.

Europa i världen
6,9 miljarder euro

Detta granskade vi

I detta utgiftsområde ingår utgifter för utrikespolitik, stöd till EU:s kandidatländer och potentiella kandidatländer samt utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd till utvecklingsländer och grannländer (med undantag av Europeiska utvecklingsfonden).

Utgifterna går till mer än 150 länder och verkställs genom en mängd olika samarbetsinstrument och metoder. Utgifterna genomförs direkt av ett antal av kommissionens generaldirektorat, antingen från huvudkontoret i Bryssel eller av EU-delegationer i mottagarländerna eller indirekt av stödmottagande länder eller internationella organisationer.

Detta konstaterade vi

Den vanligaste typen av fel som vi konstaterade under vårt revisionsarbete var icke stödberättigande utgifter som de slutliga stödmottagarna har begärt ersättning för. Här ingår utgifter för verksamheter som inte omfattas av något kontrakt och utgifter som uppkommit utanför den stödberättigande perioden. Vi konstaterade även fall där rättsliga och kontraktsenliga skyldigheter inte hade fullgjorts, bland annat offentlig upphandling, regeln om ursprung, indirekta kostnader som felaktigt redovisats som direkta kostnader eller inkludering av icke stödberättigande skatter.

Andra fel som vi konstaterade var att kommissionen godkände och reglerade utgifter för bygg- och anläggnings­arbeten eller varor som ännu inte hade uppkommit för stödmottagaren eller för vilka stödmottagaren inte kunde lämna underlag som styrkte utgifterna. Vi noterade även att kommissionen var försenad med att validera kostnader och godkänna de efterföljande utbetalningarna.

Vi fann inga fel i betalningar som gjordes direkt av kommissionen till staters allmänna budget eftersom kommissionen kan vara mycket flexibel när den beslutar huruvida stödvillkoren har uppfyllts. Risken för fel är också lägre i betalningar till stöd för aktiviteter som inbegriper flera internationella givare eftersom kostnader som inte är stödberättigande enligt EU:s regler kan täckas med bidrag från andra givare.

Vår transaktionsgranskning visade också att indirekta kostnader i partnersamverkansprojekt som finansieras via Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet är betydligt högre än vad som är acceptabelt när det gäller bidrag. Det finns ingen övre gräns för enhetsbelopp eller schablonbelopp inom detta instrument, vilket medför en risk för att den genomförande medlemsstatspartnern i slutändan kan gå med vinst.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att kommissionen

• skärper sina kontroller av kvaliteten på de utgiftskontroller som görs på uppdrag av stödmottagarna, och stärker de externa revisorernas mandat,
• ser över den metod som generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar tillämpar för att beräkna den uppskattade felnivån så att den statistiska informationen blir mer exakt,
• vidtar åtgärder för att se till att den finansiering som kanaliseras via partnersamverkansinstrument är i linje med regeln om att EU-bidrag inte får generera en vinst och följer principen om en sund ekonomisk förvaltning.

Säkerhet och medborgarskap
2,1 miljarder euro

Detta granskade vi

Inom detta utgiftsområde sammanförs olika politikområden vars gemensamma mål är att stärka EU-medborgar­skapet och bidra till att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser. Utgifterna omfattar gränsskydd, invandrings- och asylpolitik, rättsliga och inrikes frågor, folkhälsa, konsumentskydd, kultur, ungdomar, information och dialog med medborgarna. Det utgör en relativt liten men växande del av EU:s budget (cirka 1,4 %).

Nästan en tredjedel av utgifterna verkställs via tolv decentraliserade byråer som vi rapporterar om i separata särskilda årsrapporter för byråer. Vi har inriktat revisionen på Migration och säkerhet som står för den största delen (40 %).

Utgifterna för Migration och säkerhet genomförs till stor del genom delad förvaltning mellan medlemsstaterna och kommissionen. Men en viktig fjärdedel av utgifterna 2015 förvaltades direkt av kommissionen. Därför granskade vi de viktigaste systemen, som kommissionens generaldirektorat för migration och inrikes frågor ansvarar för, och tittade både på bidrag och upphandlingsförfaranden med direkt förvaltning och även kommissionens bedömningar av medlemsstaternas system för att förvalta medel vid delad förvaltning.

Detta konstaterade vi

När det gäller de bidrag och upphandlingsförfaranden som förvaltas direkt av kommissionen konstaterade vi att de kontroller som krävs enligt budgetförordningen hade genomförts och att det inte fanns några större brister.

Däremot hittade vi begränsningar i kommissionens bedömningar av medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem för Solidprogrammet 2007–2013 (solidaritet och hantering av migrationsströmmar). Vi konstaterade att kommissionens bedömningar inte inbegrep någon granskning av ändamålsenligheten i centrala internkontroller utan var mer inriktade på att beskriva dem för att man skulle förstå och dokumentera kontrollförfarandena. Det hade kunnat leda till att kommissionen felaktigt bedömde risken som låg i vissa fall. Vidare gjorde kommissionen relativt få efterhandsrevisioner i medlemsstaterna av program som den ansåg hade låg risk. Vi anser att det minskar tillförlitligheten i medlemsstaternas utgifter för Solidprogrammet.

Administration
9,0 miljarder euro

Detta granskade vi

Administrativa utgifter omfattar utgifter för EU-institutionerna och andra EU-organ. Dessa är kommissionen, parlamentet, Europeiska utrikestjänsten, Europeiska rådet och rådet, EU-domstolen, Europeiska revisionsrätten, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén, Europeiska ombudsmannen och Europeiska datatillsynsmannen.

Utgifterna för personal (löner, pensioner och tillägg) står för cirka 60 % av totalbeloppet. Utgifterna för byggnader, utrustning, energi, kommunikation och informationsteknik står för återstoden.

Resultatet av våra revisioner av Europeiska unionens byråer, andra decentraliserade organ och Europaskolorna rapporteras i särskilda årsrapporter som offentliggörs separat tillsammans med en sammanfattning av resultaten. Revisionsrättens egna utgifter granskas av en extern firma och revisorernas rapport offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning och på vår webbplats.

Detta konstaterade vi

Överlag upptäckte vi inga betydande brister vid granskningen av systemen. Men på några områden kan systemen förbättras vid vissa institutioner och organ. De beskrivs i rekommendationerna nedan.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att

• Europaparlamentet stärker övervakningen av hur de politiska grupperna tillämpar reglerna och förfarandena för godkännande och reglering av utgifter och för upphandling,
• kommissionen förbättrar sina system för att se till att uppgifterna om de anställdas personliga situation, som används vid beräkningen av familjetillägg, uppdateras i tid,
• utrikestjänsten stärker förfarandena för rekrytering av lokalanställda och för upphandling av kontrakt på mindre än 60 000 euro vid delegationerna.

Europeiska utvecklingsfonden (EUF)
3,1 miljarder euro

Detta granskade vi

Europeiska utvecklingsfonden tillhandahåller Europeiska unionens bistånd för utvecklingssamarbete till länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) och utomeuropeiska länder och territorier (ULT). EUF:s utgifts- och samarbetsinstrument syftar till att utrota fattigdomen och att främja en hållbar utveckling och en integrering av AVS-länderna och ULT-länderna i världsekonomin.

EUF finansieras av medlemsstaterna och genomförs antingen via enskilda projekt eller via budgetstöd (ett bidrag till ett lands allmänna budget för en särskild politik eller ett särskilt mål). Varje EUF styrs av sin egen budgetförordning.

Externt bistånd som finansieras av EUF genomförs i en högriskmiljö, särskilt på grund av de geografiskt utspridda verksamheterna och en bristfällig institutionell och administrativ kapacitet i partnerländerna. Det förvaltas av Europeiska kommissionen utanför ramen för EU-budgeten och, när det gäller visst bistånd, av Europeiska investeringsbanken.

Detta konstaterade vi

Vi konstaterade att i EUF:s utgifter till budgetstöd och i insatser med flera givare som genomförs av internationella organisationer är risken för fel betydligt mindre än i andra EUF-betalningar. Men det hänger ihop med finansieringens karaktär och den omständigheten att kommissionen kan vara mycket flexibel när den beslutar huruvida de allmänna villkoren har uppfyllts. I projekt med flera givare till exempel godtar kommissionen att betalningsvillkoren har uppfyllts så länge som det belopp som andra givare bidrar med räcker för att täcka kostnader som anses vara icke stödberättigande enligt EUF:s regler.

När det gäller betalningar kopplade till budgetstöd kan vår revision av korrekthet inte sträcka sig längre än till det skede då biståndet betalas till partnerlandet. Det gör att vi inte kan upptäcka eventuella brister i hur dessa medel används när de väl har införlivats i den nationella budgeten.

Liksom tidigare år pekar den felnivå som vi konstaterade i EUF:s utgifter – bland annat i några slutliga kostnadsredovisningar som hade granskats vid utgiftskontroller och externa revisioner – överlag på brister i förhandskontrollerna. Fel som beror på att det saknas styrkande underlag som motiverar utgiften och bristande efterlevnad av upphandlingsreglerna (se exempel) låg bakom mer än två tredjedelar av den uppskattade felnivån.

Om kommissionen hade använt all information till att korrigera fel som den själv eller stödmottagarna av de EUF-finansierade projekten hade begått skulle den uppskattade felprocenten för detta kapitel ha varit 1,7 procentenheter lägre.

Kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling, som förvaltar nästan alla utgifter inom EUF, antog en ny handlingsplan 2015 för att avhjälpa brister i sitt kontrollsystem. Det är för tidigt för oss att bedöma framstegen när det gäller dessa åtgärder. Vi konstaterade även att merparten av den föregående handlingsplanen, som antogs 2013, har genomförts med 19 avslutade åtgärder medan de återstående fyra höll på att genomföras i slutet av 2015.

Detta rekommenderar vi

Vi rekommenderar att kommissionen

• stärker övervakningen av kvaliteten på de revisioner och utgiftskontroller som görs direkt på uppdrag av stödmottagarna,
• reviderar sina uppskattningar av korrigeringar och förbättrar sin bedömning av risker och felnivå för utgifter som omfattas av indirekt förvaltning med de stödmottagande länderna,
• tillämpar lämpliga sanktioner för de enheter som inte fullgör sin skyldighet att lämna nödvändigt styrkande underlag till våra revisorer.

Bakgrundsinformation

Revisionsmetoden i korthet

Revisionsrättens revisionsförklaringar bygger på objektiva bevis som inhämtas under revisionsarbetet i enlighet med internationella revisionsstandarder. Nedan beskriver vi hur vi arbetar.

Räkenskapernas tillförlitlighet

Innehåller EU:s årsredovisning fullständig och riktig information?

• Utvärdering av redovisningssystemet för att bedöma om det ger en god grund för tillförlitliga uppgifter.
• Kontroll av centrala redovisningsrutiner för att bedöma om de fungerar korrekt.
• Analytiska kontroller av redovisningsuppgifterna för att bedöma om de presenteras på ett enhetligt sätt och verkar rimliga.
• Direkt kontroll av ett urval bokföringsposter för att bedöma om de underliggande transaktionerna har ägt rum och bokförts korrekt.
• Kontroll av årsredovisningen för att bedöma om den ger en rättvisande bild av den finansiella ställningen.

Transaktionernas korrekthet

Följer de EU-transaktioner avseende intäkter och kostnadsförda betalningar¹ som ligger till grund för EU:s räkenskaper gällande regler?

• Urval av transaktioner görs från hela EU:s budget med hjälp av en statistisk metod så att våra revisorer får en grund för en detaljgranskning.
• Transaktionerna i urvalen granskas i detalj, vanligtvis på plats hos slutmottagarna (t.ex. en jordbrukare, ett forskningsinstitut eller ett företag som tillhandahåller offentligt upphandlade bygg- och anläggningsarbeten eller tjänster) så att revisorerna får direkta bevis för att den underliggande händelsen ”har inträffat”, bokförts korrekt och följer de regler enligt vilka de aktuella betalningarna görs.
• Felen analyseras och klassificeras som kvantifierbara eller icke kvantifierbara.
• Felens inverkan beräknas genom att kvantifierbara fel extrapoleras och uttrycks som en uppskattad felnivå.
• Den uppskattade felnivån jämförs med en väsentlighetsgräns på 2 % och avgör vårt uttalande.
• Systemen för inkomster bedöms så att vi kan avgöra om de är ändamålsenliga när det gäller att garantera att transaktionerna som de hanterar är lagliga och korrekta.
• Annan relevant information beaktas, till exempel årliga verksamhetsrapporter och andra externa revisorers rapporter.
• Alla granskningsresultat diskuteras både med nationella myndigheter i medlemsstaterna och med kommissionen för att vi ska kunna försäkra oss om att uppgifterna är korrekta.
• Vi antar våra uttalanden på grundval av det utförda arbetet och det uppnådda resultatet.

¹ Kostnadsförda betalningar: mellanliggande betalningar, slutbetalningar och regleringar av förskott.

Närmare upplysningar om revisionsprocessen för revisionsförklaringen finns i bilaga 1.1 till årsrapporten om EU:s budget för 2015.

Europeiska revisionsrätten och dess arbete

Europeiska revisionsrätten är Europeiska unionens oberoende revisionsorgan. Vi har vårt säte i Luxemburg och cirka 900 anställda – revisorer och stödpersonal – från alla länder i EU. Sedan revisionsrätten inrättades 1977 har vi inriktat oss på EU:s ekonomiska förvaltning och bidragit till att förbättra den.

Våra granskningsrapporter och yttranden är en väsentlig del av EU:s ansvarskedja. Vår output används till att ställa de ansvariga för förvaltningen av EU:s budget till svars, särskilt inom det årliga förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. De ansvariga är huvudsakligen kommissionen, men även övriga EU-institutioner och EU-organ. Medlemsstaterna spelar också en viktig roll vid delad förvaltning.

Vi har följande huvuduppgifter:

• Finansiell revision och revision av regelefterlevnad, främst i form av revisionsförklaringen.
• Effektivitetsrevisioner av teman som väljs ut så att effekten av vårt arbete maximeras.
• Yttranden över förordningar som gäller budgetförvaltning och andra viktiga frågor.

Vi strävar efter att förvalta våra resurser på ett sätt som garanterar en god balans mellan våra olika aktiviteter och som bidrar till att vi uppnår tillförlitliga resultat och får en god täckning av de olika områdena i EU:s budget.

Med vårt arbete bidrar vi till att öka medvetenheten om och insynen i EU:s ekonomiska förvaltning genom att vi avger en förklaring om hur denna förvaltning fungerar och ger rekommendationer om ytterligare förbättringar. Vi gör detta i EU-medborgarnas intresse.

2015 Särskilda rapporter