Představení výročních zpráv Evropského účetního dvora za rok 2015

Celkové výsledky

Hlavní zjištění a sdělení

• Účetní závěrka EU za rok 2015 byla sestavena v souladu s mezinárodními standardy a ve všech významných (materiálních) ohledech podává věrný a poctivý obraz. Mohli jsme tudíž opět vydat čistý výrok o její spolehlivosti. O správnosti plateb jsme však vyjádřili záporný výrok.
• Odhadovaná míra chyb, která vyjadřuje míru nesprávnosti, u plateb roku 2015 činí 3,8 %. Jedná se oproti nedávným letům o zlepšení, avšak stále výrazně nad naším 2% prahem významnosti (materiality).
• Způsob řízení má na míru chyb jen malý dopad. Stále nacházíme téměř tutéž odhadovanou míru chyb u sdíleného řízení s členskými státy (4,0 %) i u výdajů, které přímo řídí Komise (3,9 %). Opět jsme nejvyšší odhadovanou míru chyb zjistili u výdajů na „Hospodářskou, sociální a územní soudržnost“ (5,2 %) a na „Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“ (4,4 %). Nejnižší odhadovaná míra chyb byla u správních výdajů (0,6 %).
• Různé způsoby, jak se riziko projevuje u úhradových režimů (u nichž EU proplácí způsobilé náklady na způsobilé činnosti na základě výkazů nákladů předkládaných příjemci) a nárokových režimů (kde se platba zakládá na splnění určitých podmínek, a nikoli na proplácení nákladů), stále významným způsobem ovlivňovaly míru chyb v jednotlivých výdajových oblastech. S úhradami nákladů je spojena mnohem vyšší míra chyb (5,2 %) než s výdaji na základě nároků (1,9 %).
• Nápravná opatření, která přijaly orgány v členských státech a Komise, měla na odhadovanou míru chyb příznivý dopad. Bez nich by naše celková odhadovaná míra chyb činila 4,3 %. Ačkoli Komise učinila kroky, aby zlepšila svoje vyhodnocování rizika a dopadu nápravných opatření, stále je možné je ještě zlepšit.
• Pokud by Komise, orgány v členských státech nebo nezávislí auditoři využili všech dostupných informací, mohli významné části chyb zabránit nebo ji odhalit a napravit před tím, než byly provedeny související platby.
• Částky, které mají být vyplaceny v běžném roce a v budoucích letech, zůstávají velmi vysoké. Komise však nevypracovala prognózu hotovostních toků na období příštích sedmi až desíti let. Takováto prognóza by zainteresovaným stranám umožnila předjímat budoucí platební požadavky a rozpočtové priority.
• Zvyšující se využívání finančních mechanismů, které nejsou financovány přímo z rozpočtu EU ani auditovány Účetním dvorem, představuje vyšší rizika jak z hlediska vyvozování odpovědnosti, tak z hlediska koordinace politik a činností EU.
• Došlo k určitému pokroku u ukazatelů, jež Komise používá pro měření výkonnosti, ale přetrvávají zde nedostatky. Také je třeba lépe stanovit cíle v oblasti řízení na úrovni generálních ředitelství Komise.
• U programu Horizont 2020 jsme zjistili, že třebaže ve srovnání se sedmým rámcovým programem došlo k určitým zlepšením, Komise má stále omezené možnosti, jak výkonnost programu monitorovat a podávat o ní zprávy. Je třeba více vyjasnit propojení deseti nových politických priorit Komise se strategií Evropa 2020 a strategickým rámcem programu Horizont 2020. Tato nedostatečná vyjasněnost může mít dopad i na další činnosti EU.
• Přestože o našich doporučeních členským státům existuje přiměřené povědomí, v tom, jaká jsou v návaznosti na ně přijímána formální opatření, jsou velké rozdíly, takže k dispozici je jen málo dokladů o tom, k jakým změnám vnitrostátních politik a postupů dochází.

Kdo jsme

Jsme Evropský účetní dvůr, externí auditor EU. Podle článku 287 Smlouvy o fungování Evropské unie jsme povinni předkládat Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti týkající se spolehlivosti účetní závěrky a správnosti uskutečněných operací. Na orgánech, institucích a subjektech, které kontrolujeme, jsme nezávislí.

Co jsme kontrolovali

Rozpočet EU

Rozpočtové výdaje EU jsou významným nástrojem pro dosahování cílů jejích politik. Každoročně provádíme audit příjmů a výdajů rozpočtu EU a vydáváme výrok o míře spolehlivosti roční účetní závěrky a souladu příjmových a výdajových operací s platnými pravidly a nařízeními.

Výdaje v roce 2015 činily celkem 145,2 miliardy EUR, což přibližně odpovídá 285 EUR na každého občana. To představuje 2,1 % celkových veřejných výdajů členských států EU.

O rozpočtu EU rozhoduje každoročně v kontextu sedmiletých finančních rámců Evropský parlament a Rada. Za zajištění řádného plnění výdajové stránky rozpočtu odpovídá především Komise. Téměř 80 % rozpočtu se čerpá v rámci tzv. „sdíleného řízení“, v němž jednotlivé členské státy rozdělují finanční prostředky a řídí výdaje v souladu s předpisy EU (například v případě výdajů na hospodářskou, sociální a územní soudržnost a výdajů na přírodní zdroje).

Odkud prostředky pocházejí?

Rozpočet EU je financován z různých zdrojů. Největší část hradí členské státy na základě svého hrubého národního důchodu (94,0 miliardy EUR). K dalším zdrojům patří platby členských států odvozené z cel a zemědělských poplatků (18,7 miliardy EUR) a z daně z přidané hodnoty, kterou vybírají (18,3 miliardy EUR).

Na co se prostředky vynakládají?

Výdaje z ročního rozpočtu EU směřují do mnoha různých oblastí (viz diagram 1). Provádí se platby na podporu tak různorodých činností jako zemědělství a rozvoj venkovských a městských oblastí, projekty dopravní infrastruktury, výzkum, odborná příprava nezaměstnaných, podpora zemí, které chtějí vstoupit do EU, nebo pomoc sousedním a rozvojovým zemím.

Výdaje EU se vyznačují dvěma typy výdajových programů, s nimiž jsou spojeny různé formy rizika:

• Nárokové programy, u nichž se platba zakládá na splnění určitých podmínek, například studentská a výzkumná stipendia (výdaje na konkurenceschopnost), přímá podpora zemědělců („Přírodní zdroje“), přímá rozpočtová podpora („Globální Evropa“) nebo platy a důchody („Správa“).
• Režimy úhrady nákladů, v jejichž rámci EU proplácí způsobilé náklady na způsobilé činnosti. K takovým režimům patří například výzkumné projekty (výdaje na konkurenceschopnost), investiční programy regionálního rozvoje a rozvoje venkova (financované z výdajů na soudržnost a „Přírodní zdroje“), vzdělávací programy (soudržnost) a rozvojové projekty („Globální Evropa“).

Naše zjištění

Účetní závěrka EU podává věrný a poctivý obraz

Účetní závěrka EU za rok 2015 byla sestavena v souladu s mezinárodními účetními standardy pro veřejný sektor a ve všech významných (materiálních) ohledech podává věrný a poctivý obraz finančních výsledků EU za daný rok a jejích aktiv a pasiv na konci roku. Mohli jsme tudíž vydat čisté stanovisko o spolehlivosti účetní závěrky (schválit ji), jak činíme již od roku 2007.

Odhadovaná míra chyb je stále nad naším 2% prahem významnosti (materiality)

Klíčovým prvkem naší kontrolní činnosti je testování vzorků operací z celého rozpočtu EU, abychom získali nestranné a spolehlivé odhady míry, v níž jsou příjmy a jednotlivé výdajové oblasti zatíženy chybami.

Diagram 2 shrnuje výsledky za rok 2015. Pro více informací o naší koncepci auditu a odhadované míře chyb klikněte zde.

Odhadovaná míra chyb vychází z vyčíslitelných chyb nalezených ve statistickém vzorku operací, jež jsme testovali.

Z testování rovněž vyplynuly výsledky pro každou výdajovou oblast, které jsou uvedeny v diagramu 3.

^% Odhadovaná míra chyb vychází z vyčíslitelných chyb zjištěných při naší práci, především z testování statistického vzorku operací. Vzorek sestavujeme a míru chyb odhadujeme běžnými statistickými postupy (viz kapitola 1, příloha 1.1 výroční zprávy za rok 2015).

^* Zvláštní posouzení výdajů nepředkládáme pro výdaje v rámci okruhu 3 („Bezpečnost a občanství“) a okruhu 6 („Náhrady“) víceletého finančního rámce, ani pro jiné výdaje (zvláštní nástroje mimo víceletý finanční rámec na období 2014–2020 jako rezerva na pomoc při mimořádných událostech, Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci, Fond solidarity Evropské unie a nástroj pružnosti). Práce v těchto oblastech nicméně přispívá k našemu celkovému závěru o výdajích roku 2015.

^** Rozdíl v částkách v diagramech 1 a 3 vzniká proto, že platební operace kontrolujeme v okamžiku, kdy vznikly, byly zaznamenány a přijaty. Zálohové platby se kontrolují až tehdy, když příjemci prostředků doloží využití finančních prostředků a platba je zúčtována nebo se stane vymahatelnou.

Analýza výsledků auditu

Odhadovaná míra chyb, která vyjadřuje míru nesprávnosti operací, u plateb roku 2015 činí 3,8 %, což je nižší hodnota než v roce 2014 (4,4 %) a v roce 2013 (4,5 %). Jedná se oproti nedávným letům o zlepšení, avšak stále výrazně nad naším 2% prahem významnosti (materiality) (viz diagram 4). Auditní výsledky jsou obecně v souladu s výsledky z předchozích let.

Poznámky:

Míru chyb odhadujeme běžnými statistickými postupy. S 95% mírou jistoty se domníváme, že míra chyb se v daném základním souboru pohybuje mezi dolní a horní hranicí míry chyb (další podrobnosti naleznete v kapitole 1, příloze 1.1 výroční zprávy za rok 2015).

V roce 2015 se změnil právní rámec společné zemědělské politiky a v důsledku této změny do testování operací již nezahrnujeme podmíněnost. Tyto chyby jsme zohledňovali v předchozích letech (viz níže uvedený rámeček o aktualizaci naší auditní koncepce).

V diagramu 5 se srovnává odhadovaná míra chyb v letech 2014 a 2015 podle okruhů jednotlivých výdajových oblastí v rámci nového víceletého finančního rámce (VFR). Odhadovaná míra chyb se znatelně snížila u „Hospodářské, sociální a územní soudržnosti“, „Konkurenceschopnosti pro růst a zaměstnanost“ a „Přírodních zdrojů“. Mírně vyšší míra chyb než v roce 2014 byla zjištěna u „Globální Evropy“ a „Správy“. Nejnižší odhadovaná míra chyb byla u správních výdajů (0,6 %), které nebyly ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami.

^% Odhadovaná míra chyb vychází z vyčíslitelných chyb zjištěných při naší práci, především z testování vzorku operací. Vzorek sestavujeme a míru chyb odhadujeme běžnými statistickými postupy (viz kapitola 1, příloha 1.1 výroční zprávy za rok 2015).

^* V roce 2015 se změnil právní rámec společné zemědělské politiky a v důsledku této změny do testování operací již nezahrnujeme podmíněnost. V roce 2014 se tyto chyby na celkové odhadované míře chyb u okruhu 2 víceletého finančního rámce podílely 0,6 procentního bodu (3,6 %).

V diagramu 6 analyzujeme, v jakém rozsahu se na celkové odhadované míře chyb podílejí jednotlivé výdajové oblasti podle okruhů VFR. Výdaje na „Politiku hospodářské, sociální a územní soudržnosti“ jsou v rozpočtu EU druhé největší a mají nejvyšší odhadovanou míru chyb. K celkové odhadované míře chyb tak tato politika přispívá největším podílem (polovinou celkové hodnoty). Téměř veškeré výdaje mají podobu úhrad nákladů. Třemi čtvrtinami přispívají k odhadované míře chyb za rok 2015 v této oblasti nezpůsobilé výdaje vykázané příjemci a výběr nezpůsobilých projektů, činností či příjemců. Jedna sedmina připadá na chyby způsobené porušením pravidel pro veřejné zakázky.

^% Podíl na celkové odhadované míře chyb, vyjádřený v procentních bodech.

Na „Přírodní zdroje“ připadá největší část rozpočtu EU a kvůli své vysoké odhadované míře chyb za rok 2015 (téměř jedna třetina celkové hodnoty) tato oblast rovněž významně přispívá k celkové odhadované míře chyb. Nejvíce k odhadované míře chyb v této oblasti (více než polovinou) přispěly nadhodnocené výkazy zemědělské plochy. Jednou pětinou se na ní podílely chyby související s nezpůsobilými příjemci, činnostmi nebo výdaji. Více než tři čtvrtiny výdajů v oblasti „Přírodní zdroje“ připadají na Evropský zemědělský záruční fond (EZZF), který je však chybami zatížen výrazně méně (2,2 %) než rozvoj venkova (5,3 %). Ten se vyznačuje vysokou mírou chyb u výdajů na investice, při nichž jsou zemědělské podniky dotovány na základě úhrady způsobilých nákladů.

Odhadovaná míra chyb u výdajů na „Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“ zůstává relativně vyšší než v jiných výdajových oblastech. Většina výdajů vzniká na základě úhrad nákladů a většina chyb se týkala úhrad nezpůsobilých osobních a nepřímých nákladů vykázaných příjemci. V oblasti „Globální Evropa“ připadají dvě třetiny celkové odhadované míry chyb na platby za neprovedené stavební práce, služby či dodávky, které Komise schválila, a na nezpůsobilé náklady proplacené Komisí.

Největší měrou se na celkové odhadované míře chyb nadále podílejí výdaje, které nesplnily nutné podmínky, aby mohly být účtovány na projekty financované EU (nezpůsobilé náklady zahrnuté do výkazů nákladů: 42 % celkové odhadované míry chyb). Dalšími dvěma oblastmi, které významně přispěly k odhadované míře chyb, byly nesprávné vykázání výměry zemědělci (19 %) a nezpůsobilé projekty nebo činnosti či příjemci (16 %). Závažné chyby u veřejných zakázek (11 %) přispěly ve srovnání s rokem 2014 výrazně méně (viz diagram 7).

^% Podíl na celkové odhadované míře chyb, vyjádřený v procentních bodech.

^* V roce 2015 se změnil právní rámec společné zemědělské politiky a v důsledku této změny do testování operací již nezahrnujeme podmíněnost.

Nejvíce byly chybami zatíženy úhradové výdaje

Správný výpočet plateb ve prospěch příjemců financování často závisí na informacích, které poskytují sami příjemci. Obzvláště významné je to v oblasti úhradových činností.

Výdaje EU podle druhu výdajů na programy obsahují tyto chyby:

• U úhradových výdajů činí odhadovaná míra chyb 5,2 % (2014: 5,5 %). K typickým chybám v této oblasti patří nezpůsobilé náklady ve výkazech nákladů, nezpůsobilé projekty, činnosti a příjemci a závažná porušení pravidel pro veřejné zakázky.
• U nárokových programů činí odhadovaná míra chyb 1,9 % (2014: 2,7 %) a k typickým chybám patří mírné nadhodnocování zemědělské plochy ze strany zemědělců.

Diagram 8, jenž vychází z našeho testování výdajů EU za poslední dva roky, zřetelně ukazuje, že čím jsou informace požadované od příjemců složitější, tím vyšší je riziko chyb.

¹ Úhrady na „Globální Evropu“ zahrnují projekty sdružující více dárců, které v praxi mají řadu atributů nárokových výdajů a jsou zatíženy nižší mírou chyb.

Způsob řízení má na míru chyb jen malý dopad

V roce 2015 podobně jako v předchozích letech stále nacházíme téměř tutéž odhadovanou míru chyb u sdíleného řízení s členskými státy (4,0 % v roce 2015 a 4,6 % v roce 2014) i u výdajů, které přímo řídí Komise (3,9 % v roce 2015 a 4,6 % v roce 2014).

Míru chyb v různých oblastech výdajů ovlivňuje spíše to, jak se riziko projevuje v úhradových a nárokových režimech, než způsoby řízení (viz diagram 9). Odhadovaná míra chyb vykazuje mnohem těsnější vztah se základem pro platbu než se způsobem řízení. Nejvyšší míra chyb za poslední dva roky byla v oblastech „Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“ (řízené přímo Komisí a nepřímo prostřednictvím pověřených subjektů) a „Hospodářská, sociální a územní soudržnost“ (sdílené řízení). Výdajům v obou těchto oblastech dominují úhradové režimy.

Vysvětlení:

Grafy představují tentýž objem výdajů.

^• V horním grafu jsou výdaje rozděleny podle způsobu řízení, a jak je patrné, velká většina operačních výdajů spadá pod sdílené řízení.

^• Dolní graf zachycuje výdaje rozdělené podle základu pro platbu, a jak je patrné, úhradové výdaje jsou výrazně vyšší než nárokové výdaje.

^• Umístění sloupců ukazuje odhadovanou míru chyb u každého z nich. Z grafů plyne, že způsob řízení má jen omezený dopad, zatímco základ pro platbu má dopad významný.

Nápravná opatření měla dopad na odhadovanou míru chyb

Členské státy a Komise uplatňují v případech nesprávných výdajů a v případech, kdy chyby nebyly zjištěny v dřívějších fázích procesu, nápravná opatření. Mechanismy, které slouží k provádění a zaznamenávání nápravných opatření, jsou složité. Ve výsledcích našich auditů se snažíme tato opatření zohlednit, když jsou provedena před platbou nebo před naším šetřením. Pokud je to vhodné, prověřujeme provádění oprav (například zpětně získané prostředky od příjemců a opravy na úrovni projektů) a upravujeme vyčíslení chyb. I když opravy provedené po oznámení našich auditů bereme na vědomí, nepředpokládáme, že nápravné opatření vyvolané naším auditem je reprezentativní pro základní soubor jako celek.

Pokud by v roce 2015 u námi kontrolovaných plateb nebyla takováto nápravná opatření uplatněna, naše celková odhadovaná míra chyb by činila 4,3 % namísto 3,8 %.

Zjistili jsme však také, že pokud by Komise, orgány v členských státech nebo nezávislí auditoři u některých operací zatížených chybami využili všechny dostupné informace, mohli chybám zabránit nebo je odhalit a napravit před tím, než k nim došlo. Vycházíme-li z operací v našich vzorcích, mohla být odhadovaná míra chyb snížena jak u sdíleného řízení, tak u výdajů přímo řízených Komisí.

Pokud by se využily všechny dostupné informace, mohla se například míra chyb snížit celkem o 3,2 procentního bodu u výdajů na rozvoj venkova, životní prostředí, oblast klimatu a rybolov (5,3 %), o 3,0 procentního bodu u výdajů na „Hospodářskou, sociální a územní soudržnost“ (5,2 %) a o 0,9 procentního bodu u výdajů na zemědělství – EZZF (2,2 %). U evropských rozvojových fondů (ERF), které většinou přímo řídí Komise, mohla být odhadovaná míra chyb (3,8 %) nižší o 1,7 procentního bodu.

Komise může svoje vyhodnocování rizika a dopadu nápravných opatření ještě zlepšit

Každé generální ředitelství Komise vypracovává výroční zprávu o činnosti. Generální ředitelství rovněž předkládají popis dosažených hlavních cílů politik (pojednáno níže) a zprávu generálního ředitele o řízení určenou komisařům. V roce 2015 Komise strukturu výročních zpráv o činnosti zjednodušila a poskytla generálním ředitelům při vykazování údajů více volnosti.

Z naší analýzy odhadu míry chyb provedeného Komisí (tzv. „ohrožená částka“) plyne, že Komise své vyčíslení ohrožených částek a nápravné kapacity dále zlepšila. Oba údaje by však mohla vyhodnocovat ještě lépe.

Částky, které mají být v běžném roce a budoucích letech vyplaceny, jsou velmi vysoké

Rozpočet plateb na rok 2015 byl druhý nejvyšší v historii. Kromě toho již třetí rok za sebou byl konečný objem plateb (145,2 miliardy EUR) vyšší než částka stanovená v původním rozpočtu (141,3 miliardy EUR). Zvýšení bylo provedeno na základě osmi opravných rozpočtů během roku.

Více než tři čtvrtiny operačních výdajů byly vynaloženy na programy, které fungují podle pravidel předchozího VFR. Jednalo se o dotace zemědělcům za rok 2014, úhrady žádostí o platby na projekty soudržnosti v rámci operačních programů na období 2007–2013 a platby na výzkumné projekty spadající pod sedmý rámcový program, který byl zahájen v roce 2007.

Rozsah závazků v roce 2015 byl vyšší než v jakémkoli předchozím roce a právě v rámci celkového limitu (97,7 % dostupné částky). Přetrvávající dlouhá zpoždění mezi původními závazky a konečným vypořádáním výdajů znamenají, že výdajové struktury reagují na měnící se rozpočtové priority pomalu. Zvyšuje to také riziko, že při uzávěrce nebude k dispozici dokumentace. Doporučujeme, aby Komise podnikla kroky ke snížení zbývajících závazků tím, že bude rychleji rušit závazky k prostředkům, rychleji uzavírat programy na období 2007–2013, šířeji využívat čistých oprav u výdajů v oblasti soudržnosti, snižovat objem hotovosti ve svěřenecké správě a sestavovat plány a prognózy plateb v těch oblastech, kde jsou zbývající závazky a jiné závazky významné.

Objem nečerpaných prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů (ESI) na období 2007–2013 je značný. Na konci roku 2015 zůstávalo z celkového objemu 446,2 miliardy EUR přiděleného na schválené operační programy stále nevyčerpáno 10 %. Zjistili jsme, že více než polovina nečerpaných závazků fondů ESI, které nevedly k platbám, připadá na pět členských států (Českou republiku, Španělsko, Itálii, Polsko a Rumunsko).

Objem nečerpaných prostředků může některým členským státům působit výrazné problémy. Aby mohly využít všechny finanční prostředky, které jsou na toto období k dispozici, budou muset orgány předložit platné výkazy, v nichž bude vyčíslena částka rovnající se součtu všech zbývající závazků spolu s požadovaným vnitrostátním spolufinancováním a částce předběžného financování, které již bylo z rozpočtu poskytnuto. V některých členských státech přesahuje nevyžádaný příspěvek EU, spolu s nutným vnitrostátním spolufinancováním, 15 % celkových výdajů vládních institucí. Doporučujeme, aby Komise při svém rozpočtovém a finančním řízení přihlížela k omezeným kapacitám v některých členských státech, aby se prostředky využívaly účinně.

Jak jsme informovali v předchozích letech, Komise nevypracovává ani každoročně neaktualizuje prognózu hotovostních toků, která by se vztahovala na období od sedmi do desíti let a obsahovala klíčové údaje, jako jsou rozpočtové stropy, platební potřeby, kapacitní omezení a možné rušení závazků k prostředkům. Takováto prognóza by zainteresovaným stranám umožnila předjímat budoucí platební požadavky a rozpočtové priority.

Větší využívání finančních nástrojů přináší vyšší rizika

Několik finančních mechanismů podporujících politiky EU není financováno přímo z rozpočtu EU ani zaúčtováno v rozvaze EU. Patří sem Evropský nástroj finanční stability, Evropský mechanismus stability, jednotný mechanismus pro řešení krizí a Evropská investiční banka a s ní spojený Evropský investiční fond. U některých z nich nevykonáváme funkci auditora. Zvyšující se využívání těchto finančních mechanismů představuje vyšší rizika jak z hlediska vyvozování odpovědnosti, tak z hlediska koordinace politik a činností EU.

Jiné mechanismy jsou v rozvaze EU zaúčtovány částečně, například nástroje kombinující zdroje financování a Evropský fond pro strategické investice (EFSI). Mechanismus, který kontrolujeme samostatně, jsou evropské rozvojové fondy (pro naše připojmínky klikněte zde).

Dále jsme zaznamenali zvýšené využívání finančních nástrojů na období 2014–2020 spadajících pod nepřímé řízení. V zásadě se jedná o úvěry, kapitálové nástroje, záruky a nástroje ke sdílení rizik. Téměř všechny finanční nástroje v režimu nepřímého řízení spravovala skupina Evropské investiční banky (EIB). V těchto nástrojích jsou drženy stále větší částky.

Nevyužité částky u finančních nástrojů v režimu sdíleného řízení zůstávají relativně vysoké, přičemž 80 % z nich se soustředilo v pěti členských státech (z nichž 45 % z celkové částky připadalo na Itálii).

Zahájení činnosti EFSI mělo vliv na zpoždění, s nímž začal fungovat Nástroj pro propojení Evropy. EFSI bude mít rovněž dopad na použití některých dalších finančních nástrojů. Doporučujeme, aby Komise tyto činitele vyhodnotila.

Je třeba se více zaměřovat na výkonnost

Finanční prostředky EU by se měly vynakládat v souladu se zásadami řádného finančního řízení: hospodárně, efektivně a účinně. Na dosažení dobré výkonnosti se podílejí vstupy (finanční a lidské zdroje a materiální, organizační a právní prostředky potřebné pro provádění daného programu), výstupy (dosažené výsledky programu), výsledky (okamžité účinky programu na přímé adresáty nebo příjemce) a dopady (dlouhodobé změny ve společnosti, jež lze alespoň částečně přičíst vlivu opatření EU).

Tyto atributy pravidelně posuzujeme prostřednictvím auditů výkonnosti. Také do své výroční zprávy zahrnujeme kapitolu, v níž se posuzují různé systémy, jež Komise zavedla, aby se finanční prostředky EU vynakládaly nejen v souladu s příslušnými právními předpisy, ale také dobrým způsobem. V této kapitole se rovněž hodnotí, jak jsou realizována doporučení EÚD, a uvádějí se některá hlavní sdělení z našich výkonnostních auditů během příslušného roku. V této výroční zprávě se v dané kapitole věnuje zvláštní pozornost systémům řízení výkonnosti pro program Horizont 2020, přičemž se vychází z přezkumu strategie Evropa 2020 z minulého roku.

Program Horizont 2020 má na období 2014–2020 rozpočet kolem 75 miliard EUR. Podporuje strategii Evropa 2020 a také cíl EU vytvořit Evropský výzkumný prostor. Zároveň poprvé zastřešuje programy pro výzkum a inovace, které byly dříve samostatné. Finanční podpora má především podobu grantů, ale k dispozici jsou i jiné formy financování, například finanční nástroje.

Obtíže při sledování příspěvku programu Horizont 2020 ke strategii Evropa 2020

Horizont 2020 je ambiciózní a široce zaměřený program. Jeho obecný cíl vychází ze tří priorit: vynikající věda, vedoucí postavení v průmyslu a společenské výzvy. Mezi strategií Evropa 2020 a programem Horizont 2020 existují vazby na rámcové úrovni. Dva ze tří ukazatelů programu Horizont 2020 slouží také k měření pokroku strategie Evropa 2020. Tyto ukazatele lze však pro sledování příspěvku programu Horizont 2020 ke strategii Evropa 2020 využít jen v omezeném rozsahu.

Dva soubory překrývajících se, avšak rozdílných politických priorit pro program Horizont 2020

Evropská komise přijala na období 2014–2019 deset politických priorit. Tyto priority nejsou zcela shodné s prioritami pro strategii Evropa 2020. To není problém, neboť je běžné, že strategické priority se při změně okolností také mění a že priority Komise nebudou přesně shodné s prioritami pro celou EU. Jak však konstatoval útvar interního auditu Komise a nyní také EÚD, Komise dosud nezmapovala vztah mezi těmito dvěma soubory priorit a jejich propojení by se nyní mělo vyjasnit. Komise s našimi doporučeními v této věci souhlasí.

Výzkumné programy členských států a výzkumné programy EU se částečně doplňují

Klíčovým činitelem úspěchu programu Horizont 2020 jsou účinné synergie a doplňkovost mezi vnitrostátními a evropskými programy pro výzkum a inovace. Nejvyšší kontrolní instituce Bulharska a Portugalska zjistily, že přestože se v jejich zemích některé oblasti doplňují, existují na vnitrostátní úrovni i určitá omezení.

Způsob fungování programu Horizont 2020 neklade soustavný důraz na výkonnost

Právní rámec programu Horizont 2020 zavádí několik důležitých prvků řízení výkonnosti, jako jsou cíle a klíčové ukazatele výkonnosti. Dohodnuté cíle a ukazatele představují oproti předchozím rámcovým programům skutečné zlepšení. Ukazatele výkonnosti používané v programu Horizont 2020 však mají i řadu nedostatků; jedná se například o rovnováhu ukazatelů, které měří jen vstupy nebo výstupy, nikoli však výsledky a dopad, dále chybějící výchozí hodnoty nebo nedostatečně ambiciózní cíle.

Právní předpisy upravující program Horizont 2020 vyžadují, aby pracovní programy stanovily sledované cíle a očekávané výsledky. Takto se mohou rámcové cíle stanovené v předpisech převést na cíle na nižší úrovni, které jsou užitečné pro řízení výkonnosti. My jsme však zjistili, že Komise pracovní programy a související výzvy k předkládání návrhů v rámci programu Horizont 2020 nevyužívá k tomu, aby zvýšila požadované zaměření na výkonnost.

U návrhů a grantových dohod, které jsme kontrolovali, jsme v cílech nalezli dostatečný důraz na výkonnost, pokud to Komise vyžaduje. Totéž platí i pro proces hodnocení návrhů. V grantových dohodách se od příjemců vyžaduje, aby předkládali informace pro potřeby agregování klíčových ukazatelů výkonnosti programu Horizont 2020. Používání širšího pojmu „očekávaný dopad“ místo „očekávaný výsledek“ však zvyšuje riziko, že informace poskytnuté v této souvislosti budou příliš obecné a výkonnost programu Horizont 2020 se bude ve svém souhrnu posuzovat obtížně.

Komise ne vždy uplatňuje klíčové pojmy výkonnosti (například „výstup“, „výsledky“ a „dopad“) jednotně. Přestože vymezila, jak by se tyto pojmy měly obecně používat, ne vždy se těchto definic drží.

Komise má omezené možnosti monitorovat výkonnost programu Horizont 2020 a podávat o ní zprávy

Zjistili jsme, že současné uspořádání Komisi neumožňuje samostatně monitorovat a vykazovat výdaje na výzkum a vývoj a inovace v rámci programu Horizont 2020 a jejich výkonnost. I když je finanční příspěvek programu Horizont 2020 v rámci strategie Evropa 2020 náležitě stanoven v rozpočtovém postupu prostřednictvím zveřejněných programových prohlášení, Komise dosud nepředložila o plnění programu Horizont 2020 a o jeho příspěvku ke strategii Evropa 2020 směrodatné informace.

Zjistili jsme, že také na úrovni generálních ředitelství nejsou stanoveny cíle vhodné pro účely řízení

Jako samostatné téma naší kapitoly jsme přezkoumali plány řízení a výroční zprávy o činnosti čtyř generálních ředitelství odpovědných za výdaje v oblasti „Přírodní zdroje“. Konstatovali jsme, že mnoho cílů v plánech řízení a výročních zprávách o činnosti je přímo převzato z politických nebo legislativních dokumentů a že cíle nejsou pro účely řízení a monitorování dostatečně podrobné.

Skutečnosti s dopadem na optimální využití prostředků a výsledky v EU

Ve 25 zvláštních zprávách, které jsme v roce 2015 zveřejnili a které se týkají mnoha různých témat výkonnostního auditu, se posuzuje, zda byla opatření EU řízena v souladu se zásadami řádného finančního řízení (hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti). Pro úplný seznam zvláštních zpráv klikněte zde.

Kontrola opatření v návaznosti na doporučení ve zvláštních zprávách

Tento rok jsme zkoumali, nakolik jsou orgány v členských státech obeznámeny s našimi doporučeními a nakolik jsou schopny přijímat příslušná opatření, protože i když je naším hlavním kontrolovaným subjektem Komise, některá naše doporučení se týkají i členských států. Provedli jsme průzkum, v němž jsme zjistili, že na úrovni členských států existuje o našich doporučeních plynoucích z auditů výkonnosti přiměřené povědomí a že naše doporučení se prostřednictvím jednoho nebo více našich komunikačních kanálů skutečně dostanou až na úroveň členských států. V tom, jaká jsou v návaznosti na ně přijímána formální opatření, jsou však velké rozdíly a k dispozici je jen málo dokladů o tom, k jakým změnám vnitrostátních politik a postupů došlo. Je zřejmé, že tuto oblast lze dále zlepšovat, a také se jí v následujících měsících budeme ve spolupráci s příslušnými orgány a subjekty dále zabývat.

Podrobnější pohled na příjmy a výdajové oblasti

Příjmy
153,8 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Náš audit se týkal příjmů Evropské unie, z nichž se financuje její rozpočet. Příjmové příspěvky vypočtené na základě hrubého národního důchodu (HND) členských států a daně z přidané hodnoty (DPH), kterou vybraly, se v roce 2015 na celkových příjmech podílely 64 % (HND) a 13 % (DPH). Tradiční vlastní zdroje, hlavně dovozní cla a dávka z výroby cukru, které jménem EU vybírají členské státy prostřednictvím orgánů státní správy, se na příjmech podílely dalšími 13 %, zbývajících 10 % připadá na ostatní zdroje.

Naše zjištění

Výhrada je prostředek, který umožňuje ponechat sporný prvek v údajích o HND, které členský stát předložil, otevřený pro možnou opravu. Ověřovací cykly Komise týkající se HND probíhají po dlouhá časová období. Výsledné opravy mohou mít na příspěvky některých členských států významný dopad.

V roce 2015 Komise většinu výhrad po významných opravách v roce 2014 zrušila. V přezkoumávaných zrušených výhradách jsme nezjistili žádné závažné problémy.

Upozorňujeme také na jediné obecné výhrady v platnosti na konci roku 2015, které se týkaly údajů o řeckém HND za roky 2008 a 2009. I když se při zlepšování spolehlivosti řeckých údajů o HND dosáhlo pokroku, nebyly tyto výhrady zrušeny.

Pokud jde o cla, orgány členských států provádějí kontroly, aby ověřily, zda se dovozci řídí sazebními a dovozními nařízeními. Zjistili jsme, že podobně jako v předchozích letech se metodika pro tyto kontroly (k nimž patří audity prováděné po propuštění zboží), jejich kvalita a výsledky, které z nich vzešly, v členských státech, jež jsme kontrolovali, lišily. Upozorňujeme rovněž na přerušení tříleté promlčecí doby pro oznámení dluhu ve Francii, což je praxe, která se liší od jiných členských států a vede k rozdílnému zacházení s hospodářskými subjekty v EU.

Na konci roku 2015 měla Komise seznam 325 otevřených případů, které se týkaly nedodržování celních předpisů EU a které odhalila při kontrolách v členských státech. Tyto nevyřešené otázky vyžadují, aby členské státy příslušnými opatřeními tento stav napravily, a mohou mít finanční dopad. Zjistili jsme, že správa pohledávek (označovaných jako účty B) v členských státech je neefektivní. Komise konstatovala podobné nedostatky v 17 z 22 členských států, jež navštívila.

Identifikovali jsme rizika související s vymáháním celních dluhů od společností registrovaných mimo EU nebo od občanů nečlenských zemí EU. Setkali jsme se s řadou případů z různých členských států, jež nebyly schopny vymoci dluhy od občanů nebo společností sídlících například v Bělorusku, na Britských panenských ostrovech, v Rusku, Švýcarsku, Turecku a na Ukrajině.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby Komise:

• učinila nezbytná opatření, aby se sjednotily lhůty pro oznámení dluhu hospodářských subjektům v členských státech;
• přiměla členské státy, aby ve čtvrtletních výkazech správně vykazovaly částky vybrané ze cla, a poskytla pokyny k tomu, jaké údaje se mají zaznamenávat;
• v co největší možné míře pomohla členským státům s vymáháním celních dluhů od dlužníků, kteří nejsou usazeni v členském státě EU;
• lépe kontrolovala výpočet příspěvků z Evropského hospodářského prostoru a Evropského sdružení volného obchodu a výpočet opravných mechanismů.

Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost
14,5 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Cílem těchto výdajů je zlepšovat výzkum a inovace, posilovat vzdělávací systémy a podporovat zaměstnanost, zajišťovat jednotný digitální trh, podporovat obnovitelnou energii a energetickou účinnost, modernizovat dopravu a zlepšovat podnikatelské prostředí, zejména pro malé a střední podniky.

Výzkum a inovace, na něž připadá 62 % výdajů, se financují prostřednictvím sedmého rámcového programu pro výzkum a rozvoj na období 2007–2013 (7. RP) a programu Horizont 2020, nového rámcového programu na období 2014–2020. Z dalších velkých výdajových nástrojů se podporuje vzdělávání, odborná příprava, mládež a sport (program celoživotního učení a Erasmus+), rozvoj dopravní infrastruktury (program transevropské dopravní sítě a Nástroj pro propojení Evropy), energetika (Evropský energetický program pro hospodářské oživení) a vesmírné programy (programy pro družicovou navigaci jako Galileo a evropská služba pro pokrytí geostacionární navigací a Copernicus, což je program pro pozorování Země).

Téměř 90 % výdajů je v podobě grantů poskytovaných soukromým a veřejným příjemcům, přičemž Komise proplácí náklady, které příjemci vykázali ve výkazech projektových nákladů.

Naše zjištění

V oblasti výzkumu a inovací jsme zjistili tentýž druh a rozsah chyb, které jsme odhalovali během celého 7. RP. Oproti přecházejícím letům jsme naopak zjistili méně chyb v platbách na ostatní výdajové nástroje.

Většina chyb souvisí s úhradami nezpůsobilých osobních a nepřímých nákladů vykázaných příjemci.

V případě osobních nákladů příjemci často nesprávně vypočetli hodinové sazby svých pracovníků pracujících na projektu nebo nebyli schopni adekvátně doložit skutečný čas strávený prací na projektu. V případě nepřímých nákladů chyby souvisely s nesprávnými sazbami režijních nákladů nebo s vykázáním nákladů, které k projektu neměly vztah. Když příjemci vykazovali nepřímé náklady paušálně jako procenta přímých nákladů, chyby v přímých nákladech vedly také k odpovídající chybě ve vykázaných nepřímých nákladech. Odhalili jsme rovněž chyby způsobené nesouladem s pravidly pro zadávání veřejných zakázek, ačkoli jsme zjistili, že míra souladu s předpisy se v této oblasti celkově zlepšila.

Příčinou chyb zjištěných ve výkazech nákladů byl téměř ve všech případech mylný výklad složitých pravidel způsobilosti nebo nesprávně vypočtené náklady. Identifikovali jsme dva případy podezření z podvodu, u nichž se zdá, že příjemci způsobilé projektové náklady záměrně nadhodnocovali.

Program Horizont 2020 má jednodušší pravidla financování než 7. RP a Komise vynaložila značné úsilí na to, aby omezila jeho administrativní složitost. V naší výroční zprávě za rok 2014 jsme ovšem upozornili, že některá kritéria způsobilosti v novém rámcovém programu ve skutečnosti přinášejí zvýšené riziko chyb, a doporučili jsme, aby Komise aktualizovala svou kontrolní strategii, aby zohlednila například případy, kdy výzkumníci dostávají odměny navíc nebo účastníci využívají velkou výzkumnou infrastrukturu. Při omezeném testování, které jsme v roce 2015 u programu Horizont 2020 provedli, jsme zjistili, že riziko chyb souvisejících s případy dodatečných odměn skutečně existuje.

Aby Komise zajistila efektivní a harmonizované provádění programu Horizont 2020 jednotlivými prováděcími subjekty, zřídila společné středisko podpory. Je to pozitivní krok k zefektivnění systémů a činností v oblasti IT, sjednocení grantové správy, koordinování auditních činností a jednotnému uplatňování pravidel programu Horizont 2020 prováděcími subjekty. Avšak Evropský inovační a technologický institut, který má spravovat přibližně 3 % rozpočtu programu Horizont 2020, se tohoto řídicího a kontrolního rámce neúčastní.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby Komise:

• spolu s vnitrostátními orgány a nezávislými auditory využívala všech dostupných informací k tomu, aby chybám předcházela, odhalovala je a napravovala ještě před proplacením nákladů;
• vydala pokyny pro příjemce o konkrétních rozdílech mezi programem Horizont 2020, 7. RP a podobnými programy;
• vydala společné pokyny k výdajům na výzkum a inovace určené prováděcím subjektům, aby se příjemcům při uplatňování auditních doporučení o zpětném získání nezpůsobilých nákladů dostávalo stejného zacházení;
• bedlivě monitorovala provádění extrapolovaných oprav, jež vycházejí z jejích auditů ex post prováděných u nákladů proplacených ze 7. RP.

Hospodářská, sociální a územní soudržnost
53,9 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Výdaje v této oblasti mají za cíl zmenšovat rozdíly ve stupni rozvoje regionů, restrukturalizovat upadající průmyslové oblasti a podporovat přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci. Oblast se skládá ze dvou hlavních částí: regionální a městské politiky a zaměstnanosti a sociálních věcí.

• Regionální a městská politika EU se z větší části provádí prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Fondu soudržnosti (FS). Připadá na ni téměř 80 % výdajů v roce 2015. Z EFRR se financují infrastrukturní projekty, tvorba nebo zachování pracovních míst, iniciativy regionálního hospodářského rozvoje a činnosti na podporu malých a středních podniků. Z FS se financují investice do infrastruktury v oblastech životního prostředí a dopravy.
• Zaměstnanost a sociální věci se financují hlavně z Evropského sociálního fondu (ESF). Na investice v této oblasti připadá asi 20 % výdajů a patří sem investice do lidského kapitálu a podpůrných opatření, jejichž cílem je zlepšit přizpůsobivost pracovníků a podniků změnám pracovních procesů, zvýšit přístup k zaměstnání, posílit sociální začleňování znevýhodněných osob a zvýšit kapacitu a efektivnost veřejné správy a služeb.

EFRR, FS a ESF se řídí společnými pravidly s výhradou výjimek uvedených v konkrétním nařízení pro každý fond. Řízení výdajů sdílí Komise a členské státy a zahrnuje spolufinancování projektů v rámci schválených výdajových programů. Pravidla způsobilosti pro náhradu nákladů jsou stanovena na národní či regionální úrovni a mohou se mezi členskými státy lišit.

Do této oblasti patří ještě další specifické nástroje a fondy, jako evropský nástroj sousedství, který se zaměřuje na sousední země, a Fond evropské pomoci nejchudším osobám (FEAD). Společně představují méně než 1 % celkových výdajů.

Naše zjištění

Hlavními zdroji chyb ve výdajích na „Hospodářskou, sociální a územní soudržnost“ jako celek jsou vykazování nezpůsobilých nákladů ze strany příjemců a výběr nezpůsobilých projektů, činností nebo příjemců, následované porušováním pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se státní podpory.

Většina chyb pramení z toho, že příjemci vykazují nezpůsobilé náklady. Kromě toho některé projekty, jež jsme prověřovali, nesplňovaly podmínky způsobilosti stanovené v nařízeních nebo vnitrostátních pravidlech způsobilosti.

Významným zdrojem chyb u výdajů z EFRR a FS zůstávají závažná porušení unijních i vnitrostátních pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jako jsou nesprávně pořízené dodatečné stavební práce či služby a neoprávněné přímé udělení zakázek. Další analýzu a informace o těchto otázkách přináší naše zvláštní zpráva č. 10/2015 o opatřeních členských států a Komise na řešení problému s chybami v zadávání veřejných zakázek v této výdajové oblasti.

Ověřujeme rovněž, zda jsou dodržována pravidla EU pro státní podporu. Protiprávní státní podpora představuje pro příjemce neoprávněnou výhodu a tím narušuje vnitřní trh. Z tohoto pravidla lze udělit výjimky, ty však musí být oznámeny a Komise je musí schválit. Další informace o tom, že je třeba, aby Komise a členské státy při předcházení, zjišťování a opravách porušení pravidel pro státní podporu v oblasti soudržnosti vyvinuly další úsilí, obsahuje naše zvláštní zpráva č. 24/2016.

U významné části operací zatížených vyčíslitelnými chybami měly orgány členských států k dispozici dostatečné informace k tomu, aby před tím, než požádaly Komisi o proplacení výdajů, těmto chybám předešly nebo je odhalily a napravily. Pokud by všechny tyto informace byly využity k nápravě chyb ještě před tím, než byly výdaje předloženy Komisi, odhadovaná míra chyb u celkových výdajů na „Hospodářskou, sociální a územní soudržnost“ by byla o 2,4 procentního bodu nižší. Dále jsme zjistili, že v řadě případů se chyb, které jsme odhalili, dopustily vnitrostátní orgány. Tyto chyby přispěly k odhadované míře chyb 0,6 procentního bodu.

Finanční nástroje v EFRR a ESF

Do konce roku 2014 činila průměrná míra vyplácení prostředků konečným příjemcům finančních nástrojů 57 %, což je ve srovnání s předchozím rokem (47 %) zlepšení. Tyto fondy poskytují pomoc podnikům nebo městským projektům formou kapitálových investic, půjček či záruk. Celkem bylo zřízeno 1 025 finančních nástrojů s kapitálovým vybavením zhruba 16,0 miliardy EUR. Několik členských států má problém kapitálové vybavení plně využít, přičemž nejnižší míru vyplácení prostředků na konci roku 2014 měly Řecko, Španělsko, Itálie, Nizozemsko, Rakousko a Slovensko.

Další informace o ponaučení z provádění rozpočtu EU prostřednictvím finančních nástrojů v programovém období 2007–2013 přináší naše zvláštní zpráva č. 19/2016.

Posouzení míry chyb prováděné Komisí

Posouzení míry chyb vykázané auditními orgány, které provádí Komise, obecně odpovídá důkazním informacím, které tyto auditní orgány poskytly. Avšak rozsah, v jakém Komise potvrzování (a v případě potřeby úpravy) vykázané míry chyb provádí, je omezený v případech, kdy Komise od auditních orgánů pro účely ověřování výročních kontrolních zpráv nepožaduje, aby jí poskytovaly o svých auditech operací konkrétnější informace (například podrobnosti o rozsahu auditu, pokrytí, dílčích vzorcích a o klasifikaci chyb). Z naší analýzy vyplynulo, že v roce 2015 se takové informace požadovaly častěji než v předchozích letech.

Komise celkově vypočetla ohrožené částky ve výroční zprávě o činnosti za rok 2015 správně a výpočet je v souladu s dostupnými informacemi vykázanými anebo poskytnutými auditními orgány. Rovněž jsme zjistili, že výhrady vznesené Komisí ve výročních zprávách o činnosti za rok 2015 byly v souladu s jejími pokyny a informacemi, které byly dotyčným generálním ředitelstvím poskytnuty.

Posouzení výkonnosti projektů

Za rok 2015 jsme posuzovali 149 dokončených projektů z 15 členských států. Dva projekty jsme posoudit nemohli, neboť řídicí orgány pro ně nevymezily žádné ukazatele.

Dále jsme zjistili, že téměř všechny prověřované projekty zcela nebo částečně splnily své cíle pro výstupy. Nicméně některé členské státy by měly ještě lépe vymezovat ukazatele výsledků na úrovni projektů. U 38 % posuzovaných projektů orgány členského státu zavedly systém měření výkonnosti, aby bylo možné monitorovat jejich výstupy, ale ve schvalovací dokumentaci projektu nestanovily žádné ukazatele či cíle pro výsledky. Jen čtyři projekty nedosáhly ani jednoho ze svých cílů.

Výhled na programové období 2014–2020

Na konci roku 2015 bylo jmenováno méně než 20 % vnitrostátních orgánů odpovědných za evropské strukturální a investiční (ESI) fondy. Jedná se o nutný krok, aby orgány členských států mohly Komisi předkládat výkazy výdajů. V důsledku toho vzniká riziko, že rozpočet na programové období 2014–2020 bude plněn s větším zpožděním, než jaké bylo u programového období 2007–2013.

V roce 2015 ustavila Komise skupinu odborníků na vysoké úrovni, která má vyhodnotit, jak členské státy zavádějí zjednodušující opatření pro příjemce fondů ESI, a toto zavádění podpořit a která se má podílet na přípravě programového období po roce 2020.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby Komise:

• ve svých legislativních návrzích na příští programové období zásadně přehodnotila jak koncepci, tak realizační mechanismy fondů ESI s přihlédnutím k návrhům skupiny na vysoké úrovni pro otázky zjednodušení;
• využila zkušeností získaných v programovém období 2007–2013 a vypracovala cílenou analýzu vnitrostátních pravidel způsobilosti za programové období 2014–2020 a na jejím základě poskytla členským zemím pokyny jak zjednodušit a omezit zbytečně složitá anebo zatěžující pravidla;
• předložila legislativní návrh na změnu příslušného nařízení s cílem prodloužit období způsobilosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení;
• pro členské státy vyjasnila koncept vratné DPH, zejména u veřejných příjemců, aby zamezila rozdílnému výkladu „nevratné“ DPH a neoptimálnímu využívání prostředků EU;
• zajistila, aby veškeré výdaje týkající se finančních nástrojů v rámci EFRR a ESF na programové období 2007–2013 byly dostatečně včas zahrnuty do prohlášení o uzavření programů, aby tak členské státy mohly provádět své kontroly, a také vyzvala všechny členské státy, aby provedly audity finančních nástrojů jako přípravu na uzávěrku programů.

Přírodní zdroje
58,6 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Do této výdajové oblasti patří společná zemědělská politika (SZP), společná rybářská politika (SRP) a environmentální opatření.

Výdaje EU na zemědělství vychází ze SZP. Ta si klade za cíl zvýšit produktivitu zemědělství, zajistit odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, stabilizovat trhy, zajistit plynulé zásobování a zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.

SZP se provádí prostřednictvím dvou fondů: Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF), z něhož se plně financují opatření přímé podpory a tržní opatření, a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), z něhož se spolufinancují programy rozvoje venkova spolu s členskými státy. Řízení výdajů na SZP je sdíleno s členskými státy. Výdaje z obou fondů se poskytují prostřednictvím přibližně 80 platebních agentur, které odpovídají za kontrolu způsobilosti žádostí o podporu a za úhrady plateb příjemcům.

SRP se provádí hlavně prostřednictvím Evropského námořního a rybářského fondu (ENRF), který řídí Komise a členské státy v rámci sdíleného řízení. Politiku EU v oblasti životního prostředí řídí centrálně Komise a nejdůležitějším fondem pro výdaje v této oblasti je program LIFE.

Naše zjištění

¹ Údaje za rok 2015 neobsahují vyčíslení chyb u podmíněnosti, neboť se změnil právní rámec SZP. V roce 2014 tomu tak nebylo.

Povaha a struktura chyb se mezi EZZF a ostatními výdajovými oblastmi v rámci „Přírodních zdrojů“ výrazně liší.

Zemědělství – podpora trhu a přímá podpora (EZZF)

Mnoho chyb zjištěných při našich auditech vzniká z nesprávných či nezpůsobilých výkazů předkládaných příjemci, přičemž nejčastější chybou je vykázání nadměrné zemědělské plochy. Chyby tohoto druhu jsme odhalili ve 12 z 18 navštívených členských států.

Spolehlivost údajů v databázi systému evidence půdy (LPIS) se v posledních letech zlepšila, avšak stále odhalujeme chyby ve vykázané ploše pozemků. Jsme si vědomi skutečnosti, že nepřesnosti menší než 2 % se odhalují a opravují jen obtížně. Přesto se domníváme, že nesrovnalosti mezi údaji zaznamenanými v systému LPIS a skutečnou způsobilou plochou, jež je viditelná na ortofotosnímcích (leteckých fotografiích) evidovaných v databázi LPIS, měly být odhaleny a opraveny (například chyby zjištěné v Řecku, Španělsku, Itálii a Spojeném království).

Jiným zdrojem chyb v souvislosti s plochou zemědělských pozemků jsou vnitrostátní definice způsobilých trvalých pastvin, které neodpovídají předpisům EU.

V několika případech vyčíslitelných chyb na straně konečných příjemců v oblasti zemědělství měly vnitrostátní orgány dostatek informací k tomu, aby chybám předešly, odhalily je a napravily ještě před tím, než byly vykázané výdaje předloženy Komisi. Pokud by všechny tyto informace byly využity k nápravě chyb, odhadovaná míra chyb by byla o 0,3 procentního bodu nižší. Dále jsme odhalili čtyři chyby, kterých se dopustily vnitrostátní orgány. Tyto chyby přispěly k odhadované míře chyb 0,6 procentního bodu. Nedostatky jsme odhalili také v úpravách, které Komise prováděla při stanovení odhadované míry chyb v EZZF.

Rozvoj venkova, životní prostředí, oblast klimatu a rybolov

Hlavními příčinami chyb v této výdajové kategorii byla nezpůsobilost příjemce, činnosti, projektu nebo výdajů a nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Dále jsme nalezli chyby související s nedodržením agroenvironmentálních závazků a vykázáním nadměrné způsobilé plochy.

V řadě případů vyčíslitelných chyb na straně konečných příjemců v této výdajové oblasti měly vnitrostátní orgány dostatek informací k tomu, aby chybám předešly, odhalily je a napravily ještě před tím, než byly vykázané výdaje předloženy Komisi. Pokud by všechny tyto informace byly využity k nápravě chyb, odhadovaná míra chyb by byla o 1,7 procentního bodu nižší. Dále jsme odhalili několik chyb, kterých se dopustily vnitrostátní orgány. Tyto chyby přispěly k odhadované míře chyb 1,5 procentního bodu.

Další prvky vnitřní kontroly a výkonnosti

Posuzovali jsme, zda audity souladu provedené Komisí v oblasti zemědělství odpovídají mezinárodním auditorským standardům a hlavním právním předpisům, a zjistili jsme, že jsou s nimi obecně v souladu. Zjistili jsme také, že Komise výrazně snížila počet neuzavřených případů schvalování souladu s předpisy. Ovšem auditní manuál Komise nestanoví podrobné auditní postupy ani požadavky na dokumentaci k ověření údajů poskytnutých členskými státy v souvislosti s finančními opravami a v některých případech jsme nenalezli dostatečné a vhodné důkazní informace, že tyto kontroly proběhly.

Během návštěv v šesti platebních agenturách v souvislosti s výdaji EZZF a EZFRV jsme odhalili zásadní kontrolní nedostatky týkající se systému LPIS, správních kontrol, kvality inspekcí na místě a postupů pro zpětné získávání nesprávných plateb. Dále jsme se setkali s nedostatky v administrativních kontrolách prováděných pěti ze šesti platebních agentur, kterými se ověřuje způsobilost pro platby na rozvoj venkova. Akční plány zaměřené na hlavní příčiny častých chyb se aktualizují, avšak ještě je třeba zlepšit oblast veřejných zakázek.

V případě rybolovu jsme zjistili, že ve všech pěti auditech, jež jsme prověřovali, byly nedostatky v auditním dohledu a dokumentaci. Při opakovaném provedení auditu, jejž vykonala Komise v Rumunsku, jsme odhalili nedostatky ve správních kontrolách řídicího orgánu, zejména ve vztahu k veřejným zakázkám.

Při posuzování otázek souvisejících s výkonností za rok 2015 u investičních projektů v oblasti rozvoje venkova jsme zjistili, že většina přezkoumávaných projektů odpovídala potřebám příjemců jak svým rozsahem, tak kvalitou dodaných prací a výrobků. Vyskytly se však některé případy projektů, jejichž rozsah byl větší, než bylo nutné. Navíc zaměření podpory a výběr projektů nebyly tak důkladné, jak bylo možno očekávat, a u několika projektů nebyla dostatečně doložena přiměřenost nákladů. Celkově se tyto oblasti nezlepšily.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby:

• v případě EZZF Komise pokračovala ve sledování případů, kdy vnitrostátní právní předpisy neodpovídají legislativě EU, a kontrolovala, zda členské státy s negativním hodnocením LPIS přijaly nutná nápravná opatření;
• v případě rozvoje venkova Komise zajistila, aby akční plány členských států obsahovaly konkrétní opatření na snížení chyb při zadávání veřejných zakázek;
• v případě EZZF i rozvoje venkova Komise přijala opatření vedoucí ke zlepšení práce certifikačních subjektů v členských státech a postarala se o to, aby údaje poskytované členskými státy pro výpočet finančních oprav byly řádně ověřovány;
• v oblasti rybolovu Komise zajistila, aby audity souladu s předpisy byly prováděny podle mezinárodních auditorských standardů.

Globální Evropa
6,9 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Tato výdajová oblast se týká výdajů na zahraniční politiku, podporu kandidátských a potenciálních kandidátských zemí a rozvojovou a humanitární pomoc rozvojovým a sousedním zemím (s výjimkou evropských rozvojových fondů).

Výdaje jsou rozptýleny do více než 150 zemí a provádí se pomocí mnoha různých nástrojů spolupráce a metod poskytování podpory. Výdaje provádí buď přímo několik generálních ředitelství Komise ze svého ústředí v Bruselu a delegací EU v přijímajících zemích, nebo je provádí nepřímo přijímající země nebo mezinárodní organizace.

Naše zjištění

Při auditu jsme zjistili, že nejčastější chybou jsou nezpůsobilé výdaje vykázané konečnými příjemci. Patří sem výdaje na činnosti, na něž se nevztahují smlouvy nebo které vznikly mimo období způsobilosti. Setkali jsme se také s případy porušení právních či smluvních povinností, k nimž se řadí porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidla původu, nepřímé náklady účtované jako přímé náklady nebo vykazování nezpůsobilých daní.

Další chyby, které jsme odhalili, se týkaly toho, že Komise schválila a zúčtovala platby za výdaje na služby, stavební práce nebo dodávky, které příjemci ještě nevznikly, nebo k nimž příjemce nebyl schopen předložit příslušné doklady. Rovněž jsme zjistili, že Komise potvrzovala platnost výdajů a schvalovala příslušné platby se zpožděním.

Žádné chyby jsme nenalezli v přímých platbách Komise do souhrnných rozpočtů států, jelikož Komise má při rozhodování o tom, zda byly podmínky způsobilosti splněny, značnou volnost. Také u plateb na podporu činností, na nichž se podílí několik mezinárodních dárců, je nižší riziko chyb, neboť náklady, jež jsou nezpůsobilé podle pravidel EU, mohou pokrýt příspěvky jiných dárců.

Při testování operací jsme dále odhalili, že nepřímé náklady u twinningových projektů financovaných z evropského nástroje sousedství a partnerství jsou výrazně vyšší, než co je pro granty přijatelné. Nástroj nestanoví žádnou maximální hranici pro jednotné sazby nákladů nebo paušální náklady, takže vzniká riziko, že provádějící partnerský členský stát vytváří zisk.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby Komise:

• lépe kontrolovala, jak kvalitně je prováděno ověřování výdajů, které jako zakázku zadali příjemci, a zlepšila zadání pro externí auditory;
• revidovala metodiku používanou Generálním ředitelstvím pro politiku sousedství a jednání o rozšíření, podle níž vypočítává odhadovanou míru chyb, aby se zlepšila statistická přesnost poskytovaných informací;
• přijala opatření, aby financování prostřednictvím twinningových nástrojů bylo v souladu s pravidlem neziskovosti a řídilo se zásadou řádného finančního řízení.

Bezpečnost a občanství
2,1 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Tato výdajová oblast sdružuje různé politiky, jejichž společným cílem je posílit koncept občanství EU vytvořením prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. Výdaje zahrnují ochranu hranic, přistěhovalectví a azylovou politiku, spravedlnost a vnitřní věci, veřejné zdraví, ochranu spotřebitele, kulturu, mládež, informace a dialog s občany. Jedná se o malou, byť rostoucí část rozpočtu EU (přibližně 1,4 %).

Téměř třetinu výdajů provádí 12 decentralizovaných agentur, o nichž informujeme samostatně v našich specifických výročních zprávách o agenturách. Svůj audit jsme zaměřili na oblast migrace a bezpečnosti, na niž připadá největší podíl (40 %).

Výdaje na migraci a bezpečnost podléhají z velké části sdílenému řízení mezi členskými státy a Komisí. Nicméně výraznou čtvrtinu výdajů v roce 2015 řídila přímo Komise. Prověřovali jsme tudíž hlavní systémy, za něž odpovídá Generální ředitelství Komise pro migraci a vnitřní věci, přičemž jsme přezkoumávali jak granty, tak zadávací řízení spadající pod přímé řízení, a také to, jak Komise posuzovala systémy členských států pro řízení finančních prostředků ve sdíleném řízení.

Naše zjištění

Pokud jde o granty a zadávací řízení podléhající přímému řízení Komise, dospěli jsme k závěru, že kontroly vyžadované finančním nařízením byly zavedeny a že se nevyskytují žádné větší nedostatky.

Na druhé straně jsme zjistili, že posouzení řídicích a kontrolních systémů členských států pro program SOLID („Solidarita a řízení migračních toků“) na období 2007–2013, která provedla Komise, jsou omezená. Zjistili jsme, že posouzení Komise neobsahují žádné testování účinnosti klíčových vnitřních kontrol a soustřeďují se spíše na pochopení kontrolních postupů a jejich dokumentaci. Tato skutečnost mohla způsobit, že Komise v některých případech mohla riziko nesprávně vyhodnotit jako nízké. Navíc Komise provedla v členských státech u programů, u nichž považovala riziko za nízké, relativně málo auditů ex post. Domníváme se, že spolehlivost výdajů členských států na program SOLID se tak snižuje.

Správa
9,0 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Správa zahrnuje výdaje orgánů, institucí a dalších subjektů EU. Jde o Komisi, Parlament, Evropskou službu pro vnější činnosti (ESVČ), Evropskou radu a Radu, Evropský soudní dvůr, Evropský účetní dvůr (EÚD), Evropský hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, evropského veřejného ochránce práv a evropského inspektora ochrany údajů.

Výdaje na lidské zdroje (platy, důchody a dávky) činí 60 % celkové částky. Zbytek připadá na výdaje na budovy, vybavení, energii, komunikaci a informační technologie.

Výsledky auditů agentur a jiných decentralizovaných subjektů EU a evropských škol, které provádíme, jsou předmětem specifických výročních zpráv, jež se zveřejňují samostatně spolu se shrnutím výsledků. Vlastní výdaje EÚD kontroluje externí společnost a zpráva auditora se zveřejňuje v Úředním věstníku Evropské unie a na našich internetových stránkách.

Naše zjištění

Při prověrce kontrolních systémů jsme obecně nezjistili žádné závažné nedostatky. Objevili jsme však oblasti, které lze v určitých orgánech a subjektech zlepšit. Zabývají se jimi následující doporučení.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby:

• Evropský parlament důkladněji monitoroval, jak politické skupiny uplatňují pravidla a postupy pro schvalování a vypořádávání výdajů a pro zadávací řízení;
• Komise zlepšila své monitorovací systémy zajišťující včasnou aktualizaci údajů o osobním stavu zaměstnanců, jež se používají pro výpočet rodinných přídavků;
• ESVČ zlepšila své postupy pro najímání místních zaměstnanců a pro zadávání zakázek nižší hodnoty než 60 000 EUR v delegacích.

Evropské rozvojové fondy (ERF)
3,1 miliardy EUR

Co jsme kontrolovali

Z evropských rozvojových fondů se poskytuje pomoc Evropské unie určená na rozvojovou spolupráci s africkými, karibskými a tichomořskými státy (státy AKT) a zámořskými zeměmi a územími (ZZÚ). Výdaje a nástroje spolupráce v rámci ERF se zaměřují na překonání chudoby a podporu udržitelného rozvoje a integraci států AKT a ZZÚ do světové ekonomiky.

ERF jsou financovány členskými státy EU a provádí se buď v podobě jednotlivých projektů, nebo poskytováním rozpočtové podpory (příspěvek do souhrnného státního rozpočtu dané země na konkrétní politiku či cíl). Každý ERF se řídí svým vlastním finančním nařízením.

Vnější pomoc financovaná z ERF se provádí ve vysoce rizikovém prostředí, které je důsledkem zejména geografické roztříštěnosti činností a nedostatečných institucionálních a správních kapacit partnerských zemí. Fondy spravuje Evropská komise mimo rámec souhrnného rozpočtu EU a některou pomoc Evropská investiční banka.

Naše zjištění

Zjistili jsme, že výdaje z ERF na rozpočtovou podporu a na opatření financovaná více dárci prováděná mezinárodními organizacemi jsou výrazně méně náchylné k chybám než jiné platby z ERF. To ovšem souvisí s povahou financování a značnou volností, kterou Komise má při rozhodování o tom, zda byly splněny obecné podmínky. Například u projektů financovaných větším počtem dárců Komise považuje podmínky pro platbu za splněné, pokud částka, kterou přispěli ostatní dárci, je dostatečná na pokrytí nákladů, jež jsou dle pravidel ERF nezpůsobilé.

V případě rozpočtové podpory může náš audit zaměřený na správnost dospět jen do fáze, kdy je podpora vyplacena partnerské zemi. To nám neumožňuje odhalovat možné nedostatky v čerpání finančních prostředků, jakmile jsou jednou začleněny do vnitrostátního rozpočtu.

Stejně jako v předchozích letech míra chyb, které jsme ve výdajích ERF zjistili, včetně některých chyb v konečných prohlášeních o výdajích, která byla předmětem ověřování výdajů a externích auditů, celkově poukazuje na nedostatky kontrol ex ante. Příčinou více než dvou třetin odhadované míry chyb byly chyby způsobené chybějícími podklady odůvodňujícími výdaje a nedodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek (viz příklad).

Pokud by Komise využila všech informací, aby napravila chyby, jež u projektů financovaných z ERF způsobila sama nebo jež způsobili příjemci, odhadovaná míra chyb by byla o 1,7 procentního bodu nižší.

Generální ředitelství Komise pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, které řídí téměř veškeré výdaje ERF, přijalo v roce 2015 akční plán zaměřený na nedostatky ve svém kontrolním systému. Na hodnocení pokroku těchto opatření je zatím příliš brzy. Dále jsme zjistili, že předchozí akční plán, přijatý v roce 2013, byl z největší části realizován, přičemž 19 opatření bylo dokončeno a zbývající čtyři se na konci roku 2015 prováděla.

Naše doporučení

Doporučujeme, aby Komise:

• posílila monitorování kvality auditů a ověřování výdajů, které externě zadali přímo příjemci;
• revidovala své odhady oprav a zlepšila své vyhodnocování rizika a míry chyb u výdajů podléhajících nepřímému řízení s přijímajícími zeměmi;
• uplatnila příslušné sankce proti subjektům, jež neplní svou povinnost předkládat našim auditorům potřebnou dokumentaci.

Základní informace

Stručně ke koncepci auditu

Výroky Účetního dvora v prohlášení o věrohodnosti vycházejí z objektivních důkazních informací, které se získávají testováním v průběhu auditu prováděným v souladu s mezinárodními auditorskými standardy. Postupujeme následujícím způsobem.

Spolehlivost účetní závěrky

Uvádí roční účetní závěrka EU úplné a přesné informace?

• Hodnocení účetního systému, abychom se ujistili, že je dobrým základem pro poskytování spolehlivých údajů.
• Ověřování klíčových účetních postupů, abychom se ujistili, že fungují správně.
• Analytické kontroly účetních údajů, abychom se ujistili, že údaje jsou prezentovány jednotně a jeví se jako přiměřené.
• Přímá kontrola vzorku účetních záznamů, abychom se ujistili, že příslušná operace existuje a je správně zaúčtována.
• Kontrola finančních výkazů, abychom se ujistili, že věrně zobrazují příslušnou finanční situaci.

Správnost operací

Jsou operace EU související s příjmy a s platbami zaúčtovanými do výdajů¹, na nichž se zakládá účetní závěrka EU, v souladu s příslušnými pravidly?

• Při testování detailních údajů vycházejí naši auditoři ze vzorků operací z celého rozpočtu EU vybraných statistickými metodami.
• Operace ze vzorku se kontrolují podrobně, obvykle u konečného příjemce (kterým může být například zemědělec, výzkumný ústav či společnost provádějící práce nebo služby na základě veřejné zakázky), abychom získali přímé důkazní informace, že příslušná událost „existuje“, byla řádně zaznamenána a je v souladu s pravidly, která se na příslušné platby vztahují.
• Chyby jsou analyzovány a klasifikovány jako vyčíslitelné nebo nevyčíslitelné.
• Dopad chyb se vypočítává extrapolací vyčíslitelných chyb a vyjadřuje se jako odhadovaná míra chyb.
• Při určování našeho výroku se odhadovaná míra chyb porovnává s 2% prahem významnosti (materiality).
• Posuzují se systémy pro příjmy, abychom zjistili, zda jsou tyto systémy účinné při zajišťování legality a správnosti operací.
• Berou se v úvahu i další relevantní informace, například výroční zprávy o činnosti a zprávy jiných externích auditorů.
• Všechna zjištění jsou projednávána jak s orgány členských států, tak s Komisí, aby byla zajištěna správnost údajů.
• Své výroky přijímáme na základě provedené práce a dosažených výsledků.

¹ Platby zaúčtované do výdajů: průběžné platby, konečné platby a zúčtování záloh.

Více informací o procesu auditu, z něhož vychází prohlášení o věrohodnosti, jsou uvedeny v příloze 1.1 výroční zprávy o rozpočtu EU za rok 2015.

Evropský účetní dvůr a jeho činnost

Evropský účetní dvůr (EÚD) je nezávislým kontrolním orgánem Evropské unie. Sídlíme v Lucemburku a zaměstnáváme přibližně 900 odborníků a pracovníků podpory ze všech členských států EU. Od svého založení v roce 1977 soustřeďujeme svoji pozornost na důležitost finančního řízení EU a přispíváme k jeho zdokonalování.

Auditní zprávy a stanoviska Účetního dvora jsou zásadním prvkem v hierarchii vyvozování odpovědnosti EU. Pomocí našich výstupů jsou především v rámci postupu udílení absolutoria voláni k odpovědnosti ti, kteří odpovídají za řízení rozpočtu EU. Jde především o Komisi, ale i o ostatní orgány a subjekty EU. Při sdíleném řízení hrají významnou roli i členské státy.

K našim hlavním úkolům patří:

• finanční audity a audity souladu s předpisy, především v podobě prohlášení o věrohodnosti;
• audity výkonnosti u témat vybraných tak, aby se maximálně zvýšil dopad naší práce;
• stanoviska k nařízením, která se týkají rozpočtového řízení, a k jiným důležitým tématům.

Snažíme se řídit svoje zdroje způsobem, který zajistí náležitou rovnováhu mezi různými činnostmi Účetního dvora a přispěje tak k dosažení spolehlivých výsledků a dobrého pokrytí jednotlivých oblastí rozpočtu EU.

Naše práce přispívá k rozšiřování povědomí o finančním řízení EU a zvyšuje jeho transparentnost. Poskytujeme ujištění ohledně stavu tohoto řízení a vyslovujeme doporučení pro další zlepšení. Činíme tak v zájmu občanů Evropské unie.

Zvláštní zprávy roku 2015