Wprowadzenie do sprawozdań rocznych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2018 r.

Słowo wstępne Prezesa Trybunału

Europejski Trybunał Obrachunkowy, jako kontroler zewnętrzny Unii Europejskiej, współpracuje z wszystkimi instytucjami i organami UE, aby pomóc im w należytym i gospodarnym zarządzaniu finansami Unii.

Publikacja sprawozdania rocznego Trybunału przypada w doniosłym momencie dla Unii. W maju wybrano nowy Parlament Europejski, a w listopadzie ma zostać powołana nowa Komisja Europejska. Ponadto w UE trwa właśnie uzgadnianie wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Na początku 2019 r. Trybunał opublikował przegląd uwag, w którym podsumowano najistotniejsze opinie i publikacje Trybunału na temat wniosków ustawodawczych Komisji dotyczących okresu wydatkowania 2021–2027. Publikacje te mają stanowić pomoc dla Parlamentu Europejskiego i Rady przy wprowadzaniu koniecznych zmian ustawodawczych, tak aby w nadchodzących latach środki z budżetu UE mogły być wydatkowane w sposób jeszcze bardziej oszczędny, wydajny i skuteczny.

W tegorocznym poświadczeniu wiarygodności – podobnie jak w latach poprzednich – Trybunał stwierdził, że w sprawozdaniu finansowym UE przedstawiono prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej UE. Ponadto ponieważ w skontrolowanych dochodach UE nie wystąpił istotny poziom błędu, Trybunał wydał opinię bez zastrzeżeń na temat prawidłowości dochodów budżetowych. Jednocześnie Trybunał wydał opinię z zastrzeżeniem na temat prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń za 2018 r., co oznacza, że błędy wykryte w ramach prac kontrolnych Trybunału nie mają charakteru rozległego i w związku z tym nie zafałszowują obrazu sytuacji finansowej UE. Przeprowadzone przez Trybunał badania wykazały również, że ogólny poziom nieprawidłowości w wydatkach UE utrzymał się na podobnym poziomie jak w latach 2016 i 2017. Co więcej, podobnie jak w dwóch ostatnich latach, w znacznej części skontrolowanych wydatków nie wystąpił istotny poziom błędu. Ten wynik potwierdza zaobserwowaną w ostatnich latach trwałą poprawę w zarządzaniu finansami unijnymi.

Dzięki usprawnieniom w zarządzaniu finansowym Unia Europejska spełnia obecnie rygorystyczne standardy rozliczalności i przejrzystości, jeśli chodzi o wydatkowanie środków publicznych. Opierając się na dotychczasowych osiągnięciach, nie można jednak ustawać w wysiłkach na rzecz dalszego usprawnienia zarządzania finansami UE, tak aby zagwarantować, że obywatele Unii nie stracą zaufania pokładanego w UE i państwach członkowskich. Prowadząc kontrole, wszystkie zainteresowane podmioty powinny zwrócić szczególną uwagę na obszary, w których utrzymują się określone niedociągnięcia, a poziom ryzyka jest wyjątkowo wysoki. W związku z tym Trybunał zachęca wszystkie inne instytucje i organy UE, a w szczególności nową Komisję Europejską, do współpracy przy dalszym opracowywaniu i harmonizowaniu wspólnych metodyk i praktyk kontroli.

Ponieważ budżet UE stanowi nie więcej niż około 1% sumy dochodów narodowych brutto wszystkich państw członkowskich, jest niezwykle istotne, by wydatkowanie środków z tego budżetu nie tylko było zgodne z przepisami, ale jednocześnie przynosiło zamierzone rezultaty.

Ocena ogólna

Najważniejsze ustalenia

• Ogólnie rzecz ujmując, szacowany poziom błędu w wydatkach z budżetu UE za 2018 r. wyniósł 2,6%, czyli mieści się w przedziale szacowanych poziomów błędu z ostatnich dwóch lat. Około połowy ogółu wydatków przypada na płatności, które dokonywane są głównie w oparciu o uprawnienia, tj. beneficjenci otrzymują płatności za spełnienie pewnych warunków. Jeśli chodzi o ten rodzaj wydatków, Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu znajduje się poniżej progu istotności wynoszącego 2%.
• W tym roku – po raz trzeci z rzędu – Trybunał wydał opinię z zastrzeżeniem na temat płatności, w odróżnieniu od roku 2015, gdy wydano opinię negatywną.
• Informacje na temat prawidłowości wydatków przedstawione przez Komisję Europejską niekiedy różniły się od ustaleń Trybunału. Szacowane przez Komisję poziomy błędu nie odbiegają od szacunków Trybunału w przypadku działów „Konkurencyjność” i „Zasoby naturalne”, są natomiast niższe w przypadku działu „Spójność”.
• W 2018 r. odnotowano znaczny wzrost wniosków o płatność złożonych przez państwa członkowskie w odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI). Jednocześnie w piątym roku wykonania wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020 absorpcja funduszy ESI była wciąż wolniejsza niż planowano. Przyczyniło się to do wzrostu kwoty zobowiązań pozostających do spłaty w przypadku tych funduszy.
• Opierając się na analizie wybranych programów, które łącznie obejmują 97% programowania finansowego w WRF na lata 2014–2020, Trybunał stwierdził, że wskaźniki wykonania wykorzystywane obecnie w odniesieniu do budżetu UE nie we wszystkich przypadkach ukazują faktyczne postępy w osiąganiu celów polityki.
• W tym roku analizą objęto działania podjęte w związku ze 184 zaleceniami zawartymi w 25 sprawozdaniach specjalnych Trybunału opublikowanych w 2015 r. Od czasu opublikowania zaleceń Komisja zrealizowała 75% z nich w pełni lub w przeważającej mierze.
• Trybunał zgłasza przypadki podejrzenia nadużycia finansowego stwierdzone podczas swoich kontroli unijnemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). W 2018 r. Trybunał przekazał do OLAF dziewięć przypadków podejrzeń nadużycia finansowego.

Pełny tekst sprawozdań rocznych Trybunału za 2018 r. dotyczących budżetu UE oraz działań finansowanych z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju znajduje się na stronie internetowej Trybunału (eca.europa.eu).

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Budżet UE na 2018 r. w liczbach

Roczny budżet UE jest przyjmowany przez Parlament Europejski i Radę w oparciu o ramy finansowe uzgodnione na okres wielu lat. Obecne WRF obejmują lata 2014–2020. Za zapewnienie prawidłowego wykonania budżetu odpowiada w głównej mierze Komisja.

W 2018 r. wydatki wyniosły łącznie 156,7 mld euro, co odpowiada 2,2% wydatków publicznych państw członkowskich UE ogółem i 1,0% dochodu narodowego brutto UE.

Skąd pochodzą środki finansowe?

Budżet UE jest finansowany z różnych źródeł. Łączne dochody budżetowe wynoszą 159,3 mld euro. Największą część tej kwoty (105,0 mld euro) wpłacają państwa członkowskie proporcjonalnie do swojego dochodu narodowego brutto. Do innych źródeł dochodów należą cła (20,2 mld euro), wkłady oparte na podatku od wartości dodanej pobranym przez państwa członkowskie (17,1 mld euro) oraz np. wkłady i zwroty związane z realizacją porozumień i programów unijnych (17,0 mld euro).

Na co wydawane są środki finansowe?

Środki z rocznego budżetu UE wydatkowane są w wielu różnych obszarach. Płatności dokonuje się na rzecz szerokiego zakresu rodzajów działalności, takich jak rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich i miejskich, projekty dotyczące infrastruktury transportowej, badania naukowe, szkolenia dla osób bezrobotnych, wsparcie dla krajów, które chcą przystąpić do UE, oraz pomoc dla krajów sąsiadujących z UE i rozwijających się.

Około dwóch trzecich wydatków z budżetu objętych jest tak zwanym zarządzaniem dzielonym, w ramach którego poszczególne państwa członkowskie rozdzielają środki i zarządzają wydatkami zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi (dzieje się tak na przykład w przypadku wydatków w działach „Spójność” i „Zasoby naturalne”).

Poświadczenie wiarygodności dotyczące budżetu UE wydawane przez Trybunał

Każdego roku Trybunał przeprowadza kontrolę dochodów i wydatków UE oraz sprawdza, czy roczne sprawozdanie finansowe jest wiarygodne. Upewnia się również, czy transakcje po stronie dochodów i wydatków są zgodne z obowiązującymi przepisami na szczeblu UE i państw członkowskich.

Na podstawie wyników tych prac Trybunał wydaje poświadczenie wiarygodności, które ma obowiązek przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Trybunał kontroluje wydatki po tym, jak końcowy odbiorca środków UE podejmie działania lub poniesie koszty, a Komisja zaakceptuje odnośne wydatki. Kontrolą nie objęto natomiast kwot zaliczek, chyba że zostały rozliczone w 2018 r.

W związku z powyższym wartość populacji objętej kontrolą Trybunału za 2018 r. wyniosła 120,6 mld euro (zob. rys. 1).

W tym roku największy udział w populacji kontrolnej ogółem miał dział „Zasoby naturalne” (48%), przed działami „Spójność” (20%) i „Konkurencyjność” (15%).

Podobnie jak w ubiegłym roku, Trybunał przeprowadził badanie działu „Spójność”, opierając się na pracach innych kontrolerów w państwach członkowskich i pracach nadzorczych Komisji. Oznacza to, że kontrolerzy Trybunału dokonali przeglądu tych prac, a w razie potrzeby przeprowadzili je ponownie.

Więcej informacji na temat podejścia kontrolnego Trybunału można znaleźć w rozdziale „Informacje ogólne”.

Ustalenia Trybunału

Sprawozdanie finansowe UE daje prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji

Sprawozdanie finansowe UE za 2018 r. daje rzetelny we wszystkich istotnych aspektach obraz wyników finansowych UE oraz aktywów i zobowiązań na koniec roku, zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego.

W odniesieniu do wiarygodności sprawozdania finansowego Trybunał jest więc w stanie wydać opinię bez zastrzeżeń (tj. zaaprobować je), podobnie jak co roku, począwszy od 2007 r.

Dochody za 2018 r. są legalne i prawidłowe

Trybunał stwierdził, że w dochodach nie wystąpił istotny poziom błędu. Ponadto Trybunał zbadał wybrane systemy związane z dochodami i ocenił, że są one ogólnie skuteczne, z wyjątkiem kluczowych mechanizmów kontroli wewnętrznej w zakresie tradycyjnych zasobów własnych w Komisji i w niektórych państwach członkowskich, które to mechanizmy zostały ocenione przez Trybunał jako tylko częściowo skuteczne.

Wydatki UE są legalne i prawidłowe, z wyjątkiem płatności na zasadzie zwrotu kosztów

Błąd lub nieprawidłowa płatność to kwota, która nie powinna była zostać wypłacona z budżetu UE, ponieważ nie została wykorzystana zgodnie z przepisami UE lub krajowymi, a zatem albo nie spełnia celów określonych przez Radę i Parlament w prawodawstwie unijnym, albo nie jest zgodna ze szczegółowymi przepisami krajowymi obowiązującymi w państwach członkowskich. Trybunał szacuje poziom błędu za pomocą metod statystycznych, opierając się na błędach kwantyfikowalnych (mierzalnych w wartościach pieniężnych), które zostały wykryte w trakcie badania próby transakcji dobranej z całej populacji wydatków skontrolowanej przez Trybunał.

Jeśli chodzi o całość wydatków, Trybunał szacuje, że poziom błędu mieści się w przedziale od 1,8% do 3,4%. Środkowy punkt w tym przedziale, tzw. najbardziej prawdopodobny poziom błędu, wynosi 2,6% (zob. rys. 2). Dla porównania w 2017 r. wyniósł on 2,4%, a w 2016 r. – 3,1%.

Sposób wypłaty środków unijnych ma wpływ na ryzyko wystąpienia błędu

Wyniki kontroli za 2018 r. potwierdzają ustalenia Trybunału z lat 2016 i 2017, z których wynika, że sposób wypłaty środków ma wpływ na ryzyko wystąpienia błędu.

Błędy ograniczały się zasadniczo do wydatków obarczonych wysokim ryzykiem, w przypadku których płatności z budżetu UE są dokonywane w celu zwrotu kosztów wcześniej poniesionych przez beneficjentów. W odniesieniu do tych wydatków mogą obowiązywać złożone przepisy, a sam zwrot kosztów może podlegać skomplikowanym warunkom kwalifikowalności, co z kolei może prowadzić do powstania błędów. Wydatki tego rodzaju stanowiły około 51% populacji objętej kontrolą Trybunału za 2018 r., a szacowany poziom błędu w tych wydatkach wyniósł 4,5%. Dla porównania w 2017 r. wyniósł on 3,7%, a w 2016 r. – 4,8%.

Jednocześnie szacowany najbardziej prawdopodobny poziom błędu w wydatkach obarczonych niskim ryzykiem (które stanowią pozostałe 49% populacji skontrolowanej przez Trybunał i obejmują głównie płatności dokonywane w oparciu o uprawnienia) znajdował się poniżej progu istotności ustalonego przez Trybunał na 2% (zob. rys. 3).

W związku z tym Trybunał uznaje, że błąd nie ma charakteru rozległego i że – z wyjątkiem wydatków obarczonych wysokim ryzykiem – płatności za 2018 r. są legalne i prawidłowe.

Największa część skontrolowanych wydatków (48%) przypadła na dział „Zasoby naturalne”. 72% tego obszaru stanowiła „Pomoc bezpośrednia” obejmująca głównie płatności bezpośrednie dla rolników, w przypadku których nie wystąpił istotny poziom błędu. Drugim elementem działu „Zasoby naturalne” jest „Rozwój obszarów wiejskich, środki rynkowe, środowisko naturalne, działania w dziedzinie klimatu i rybołówstwo”. W dziale „Spójność”, drugim pod względem wielkości udziału w skontrolowanych wydatkach (20%), wystąpił natomiast istotny poziom błędu. Wynikało to głównie ze zwrotu kosztów niekwalifikowalnych oraz naruszeń zasad dotyczących rynku wewnętrznego.

Poziom błędu w dziale „Konkurencyjność” oszacowany przez Trybunał jest niższy niż w 2016 i 2017 r., ale pozostaje istotny. W tym roku największą liczbę błędów Trybunał wykrył w wydatkach dotyczących badań naukowych. Wynikały one głównie z zawyżania przez beneficjentów poniesionych kosztów, takich jak koszty osobowe, inne koszty bezpośrednie, koszty ogólne, lub z deklarowania niekwalifikowalnych kosztów podwykonawstwa.

W dziale „Administracja” nie wystąpił istotny poziom błędu, przy czym większość wydatków w tym obszarze ma postać wynagrodzeń, emerytur i rent oraz dodatków wypłacanych przez instytucje i organy UE.

Na rys. 4 przedstawiono porównanie szacowanych poziomów błędu w poszczególnych obszarach wydatków UE między rokiem 2016 i 2018. Więcej informacji na temat dochodów i poszczególnych obszarów wydatków podano w rozdziale „Szczegółowa analiza dochodów i obszarów wydatków” oraz w odpowiednich rozdziałach sprawozdania rocznego za 2018 r.

Porównanie kwoty obarczonej ryzykiem w momencie dokonywania płatności oszacowanej przez Komisję z poziomem błędu oszacowanym przez Trybunał

W kontekście podejścia atestacyjnego do poświadczenia wiarygodności dokonano porównania poziomu błędu oszacowanego przez Trybunał z kwotą obarczoną ryzykiem w momencie dokonywania płatności oszacowaną przez Komisję. Termin ten oznacza oszacowaną przez Komisję kwotę płatności dokonanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w momencie ich dokonania.

Każda dyrekcja generalna Komisji sporządza roczne sprawozdanie z działalności. Obejmuje ono oświadczenie, w którym dyrektor generalny poświadcza, że w sprawozdaniu prawidłowo przedstawiono informacje finansowe i że transakcje znajdujące się w jego gestii są legalne i prawidłowe. Wszystkie dyrekcje generalne przedstawiły informacje na temat szacowanych poziomów błędu. Szacunki te nie odbiegają od szacunków Trybunału w przypadku działów „Konkurencyjność” i „Zasoby naturalne”, są natomiast niższe w przypadku działu „Spójność”.

Ogólnie rzecz ujmując, oszacowana przez Komisję kwota obarczona ryzykiem w momencie dokonywania płatności za 2018 r. kształtuje się na poziomie 1,7%, czyli mniej niż poziom błędu oszacowany przez Trybunał, który mieści się w przedziale między 1,8% a 3,4%.

Dziewięć przypadków podejrzeń nadużycia finansowego zgłoszonych przez Trybunał do OLAF

Nadużycie finansowe jest aktem umyślnego oszustwa w celu odniesienia korzyści. Szacowany przez Trybunał poziom błędu w budżecie UE nie jest zatem miarą nadużyć finansowych ani braku wydajności czy marnotrawstwa. Jest to raczej oszacowanie kwot, które nie powinny były zostać wypłacone, ponieważ nie zostały wykorzystane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Trybunał zgłasza wszystkie przypadki podejrzeń nadużycia wykryte w toku kontroli unijnemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który następnie decyduje, czy wszcząć dochodzenie i podjąć dalsze kroki, w razie potrzeby we współpracy z krajowymi organami wymiaru sprawiedliwości. W 2018 r. Trybunał przekazał do OLAF dziewięć przypadków podejrzeń nadużycia finansowego (w 2017 r. – 13).

Przypadki te dotyczyły sztucznego stworzenia warunków niezbędnych do uzyskania dofinansowania UE, zadeklarowania kosztów, które nie spełniały kryteriów kwalifikowalności, oraz nieprawidłowości w dziedzinie zamówień. W niektórych z tych przypadków doszło do kilku różnych nieprawidłowości.

Pełne informacje na temat głównych ustaleń Trybunału można znaleźć w rozdziale 1 sprawozdania rocznego za 2018 r. Pełny tekst tego sprawozdania można znaleźć na stronie internetowej Trybunału (eca.europa.eu).

Wyzwania w zakresie zarządzania budżetem i finansami

Znaczny wzrost wniosków o płatność dotyczących funduszy ESI

W 2018 r. UE wykorzystała niemal w pełni zarówno środki na zobowiązania, jak i środki na płatności. Z kwoty 160,7 mld euro udostępnionej na zobowiązania wykorzystano 159,9 mld euro (99,5%), natomiast z kwoty 144,8 mld euro na płatności dokonano płatności na 142,7 mld euro (98,6%).

W 2018 r. znacznie wzrosła liczba wniosków dotyczących funduszy ESI, na które przypada około 43% WRF na lata 2014–2020. Wynika to głównie z faktu, że państwa członkowskie złożyły stosunkowo niewielką liczbę wniosków o płatność odnoszących się do funduszy ESI w pierwszych latach realizacji programów z okresu 2014–2020.

Opóźnienia we wdrażaniu funduszy ESI niekorzystnie wpłynęły na wykonanie WRF

Opóźnienia we wdrażaniu funduszy ESI nadal niekorzystnie wpływają na ostatnie lata realizacji bieżących WRF. Złożenie wniosków o płatność na znaczne kwoty opóźniło się i zostaną one przedłożone w kolejnych latach. Odbiło się to na wykorzystaniu płatności zaliczkowych i kwocie zobowiązań pozostających do spłaty. Ponadto sytuacja ta wpłynie niekorzystnie na zapotrzebowanie na środki na płatności na początku kolejnych WRF. Trybunał zalecił Komisji podjęcie stosownych działań, by uniknąć nadmiernej presji, jeśli chodzi o poziom środków na płatności w pierwszych latach wykonania WRF na okres 2021–2027.

W 2018 r. – piątym roku obowiązywania obecnych WRF – absorpcja funduszy ESI przyspieszyła. Niemniej do końca roku wypłacono państwom członkowskim średnio jedynie 27,3% łącznych środków przydzielonych na cały okres WRF, a tymczasem w 2011 r. – tym samym roku wykonania poprzednich WRF – ten wskaźnik kształtował się na poziomie 33,4%. Niski wskaźnik absorpcji funduszy ESI przyczynił się do wzrostu kwoty zobowiązań pozostających do spłaty dotyczących tych funduszy.

Na rys. 5 poniżej przedstawiono zobowiązania pozostające do spłaty w ramach funduszy ESI w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie, wyrażone zarówno w euro, jak i jako odsetek wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r.

W przeglądzie punktowym w trybie pilnym poświęconym zobowiązaniom pozostającym do spłaty w budżecie UE Trybunał zwrócił uwagę na znaczące ryzyko dla budżetu UE, jakie może wiązać się z wysokim poziomem zobowiązań pozostających do spłaty, a także zaprezentował potencjalne rozwiązania tego problemu.

Wzrost wartości gwarancji zwiększa ekspozycję budżetu UE na ryzyko

Wartość gwarancji wspieranych ze środków budżetu UE wzrosła w ostatnich latach, głównie ze względu na dodanie gwarancji Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) oraz gwarancji Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR). Ogółem faktyczna ekspozycja z tytułu gwarancji wynosiła na koniec 2018 r. 92,8 mld euro, w związku z czym zwiększyła się również ekspozycja budżetu UE na ryzyko. Kwoty strat przewidywane przez Komisję zostały objęte funduszami gwarancyjnymi, przy czym fundusze te zostaną połączone w nowych WRF we wspólny fundusz rezerw.

Trybunał zalecił Komisji, by w momencie utworzenia wspólnego funduszu rezerw zapewniła skuteczne zarządzanie ekspozycją budżetu UE z tytułu odnośnych gwarancji i bieżące monitorowanie tej ekspozycji, a także by obliczała efektywny wskaźnik zasilenia, stosując ostrożną metodykę i opierając się na powszechnie uznanych dobrych praktykach.

Europejski Bank Inwestycyjny stanowi integralną część unijnej architektury instytucjonalnej, ale jest objęty innymi mechanizmami rozliczalności

Celem działalności grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego (grupy EBI) jest udzielanie pożyczek, gwarancji i innego rodzaju wsparcia bez dążenia do osiągania zysków, z myślą o przyczynieniu się do realizacji celów polityki UE. Na koniec 2018 r. łączna kwota pożyczek pozostających do spłaty udzielonych przez grupę EBI wyniosła 536 mld euro (w 2017 r. – 548 mld euro).

Grupa EBI nie jest instytucją unijną. Ze względu na ten szczególny charakter w odniesieniu do niej przewidziano inne mechanizmy w zakresie zarządzania i ładu instytucjonalnego niż w przypadku pozostałej części budżetu UE. W ostatnich latach UE w coraz większym stopniu korzystała z instrumentów finansowych i gwarancji budżetowych udzielonych grupie EBI. Oczekuje się, że tendencja ta utrzyma się w kolejnych WRF.

Obecne uprawnienia kontrolne Trybunału nie obejmują operacji grupy EBI, które nie są finansowane z budżetu UE, ale służą tym samym celom Unii. Oznacza to, że Europejski Trybunał Obrachunkowy nie jest w stanie przedstawić pełnego obrazu powiązań między operacjami grupy EBI i budżetem UE.

W dokumencie analitycznym w sprawie przyszłości finansów UE Trybunał zasugerował, że powinien otrzymać również uprawnienia do kontrolowania operacji EBI niezwiązanych z budżetem UE. Parlament Europejski poparł tę propozycję w swojej rezolucji w sprawie sprawozdania rocznego z kontroli działalności finansowej EBI za 2017 r.

Trybunał zalecił Komisji, by przekazywała władzy budżetowej wszelkie informacje przydatne w pracach nadzorczych nad grupą EBI i prowadzonymi przez grupę operacjami, a jednocześnie zapewniła większą przejrzystość takich operacji.

Pełne informacje na temat najważniejszych ustaleń w zakresie zarządzania budżetem i finansami można znaleźć w rozdziale 2 sprawozdania rocznego Trybunału za 2018 r.

Konieczne jest położenie jeszcze większego nacisku na wyniki osiągane dzięki wydatkowaniu środków UE

Każdego roku Trybunał przedstawia analizę różnych aspektów wykonania zadań – rezultatów osiągniętych dzięki środkom z budżetu UE, który Komisja wykonuje we współpracy z państwami członkowskimi. W tym roku skupiono się w szczególności na wskaźnikach wykonania budżetu UE, najważniejszych wnioskach dotyczących osiągniętych wyników płynących ze sprawozdań specjalnych opublikowanych w 2018 r. oraz wdrożeniu zaleceń sformułowanych przez Trybunał w sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w 2015 r.

Wskaźniki wykonania pokazują, że osiągnięto bardzo zróżnicowane wyniki, a poczynione postępy są ogólnie umiarkowane

Trybunał dokonał przeglądu informacji ilościowych wynikających ze wskaźników wykonania. Na potrzeby analizy wybrano 22 spośród 60 programów wydatków. W grupie tej uwzględniono cztery programy o najwyższym poziomie planowanych wydatków w każdym z działów wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020, a także dwa programy odnoszące się do instrumentów szczególnych. 22 wybrane programy objęły 97% programowania finansowego na siedmioletni okres realizacji ram. Trybunał stwierdził, że ze wskaźników wynika, iż osiągnięte wyniki charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem, a poczynione postępy są ogólnie umiarkowane. Istotnym czynnikiem wpływającym na taki stan rzeczy było powolne i opóźnione uruchomienie programów zarówno w obszarze polityki spójności, jak i w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

Nie we wszystkich przypadkach wskaźniki właściwie ukazały faktyczne postępy

W wyniku swojej analizy Trybunał wykrył uchybienia w ramach dotyczących wskaźników wykonania budżetu UE. Wiele wskaźników dobrano niewłaściwie – przykładowo, nie pozwalały one zmierzyć osiągnięć budżetu UE lub dotyczyły w przeważającej mierze wkładów i produktów, a nie rezultatów i oddziaływania. Ponadto w przypadku wielu wskaźników nie można było zmierzyć postępu w realizacji celów, a jeśli takie obliczenia były możliwe, dostępne dane były niekiedy niezadowalającej jakości. Co więcej, Trybunał odnotował, że w wielu przypadkach wyznaczono niewystarczająco ambitne wartości docelowe.

Trybunał skierował do Komisji zalecenia dotyczące wyboru wskaźników, określania wartości docelowych, uzyskiwania informacji w terminie i sprawozdawczości na temat osiągnięć.

W 2018 r. opublikowano 35 sprawozdań specjalnych dotyczących różnych obszarów wydatków UE

Zgodnie ze strategią na lata 2018–2020 Trybunał kładzie coraz większy nacisk na ocenę wyników działań UE. W swoich sprawozdaniach specjalnych bada, czy zrealizowano cele wybranych strategii i programów UE, czy rezultaty osiągnięto w sposób wydajny i skuteczny oraz czy środki UE przyniosły wartość dodaną – tj. czy dzięki tym środkom osiągnięto lepsze rezultaty niż te, które można byłoby osiągnąć, ograniczając się do działań na szczeblu krajowym.

Na rys. 6 wyszczególniono wszystkie 35 sprawozdań specjalnych z 2018 r.

Komisja realizuje znaczny odsetek zaleceń sformułowanych przez Trybunał

Trybunał dokonuje co roku przeglądu tego, w jakim zakresie Komisja podjęła działania naprawcze w związku z jego zaleceniami. Zgodnie ze swoją strategią na lata 2018–2020 Trybunał będzie monitorował realizację wszystkich zaleceń sformułowanych w ramach kontroli wykonania zadań, skierowanych do Komisji trzy lata wcześniej.

W tym roku analizą objęto działania podjęte w związku ze 184 zaleceniami zawartymi w 25 sprawozdaniach specjalnych Trybunału opublikowanych w 2015 r. Komisja zrealizowała 76% z nich w pełni lub w przeważającej mierze. W przypadku 11 zaleceń Trybunał stwierdził, że nie zostały one zrealizowane w ogóle (zob. rys. 7).

Szczegółowa analiza dochodów i obszarów wydatków

Dochody

159,3 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła swym zakresem dochody w budżecie UE, z których finansowane są wydatki Unii. Trybunał zbadał niektóre kluczowe systemy kontroli stosowane na potrzeby gospodarowania zasobami własnymi, jak również próbę transakcji po stronie dochodów.

W 2018 r. wkłady finansowe państw członkowskich oparte na ich dochodzie narodowym brutto (DNB) oraz dochody z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT) złożyły się odpowiednio na 66% i 11% łącznych dochodów Unii. Wysokość tych wkładów oblicza się na podstawie statystyk i szacunków makroekonomicznych przedstawionych przez państwa członkowskie

13% dochodów UE pochodziło z tradycyjnych zasobów własnych (TZW), obejmujących głównie cła od przywozu towarów pobierane przez organy administracji państw członkowskich w imieniu UE. Pozostałe 10% dochodów pochodziło z innych źródeł (np. wkłady i zwroty w związku z realizacją porozumień i programów UE, odsetki za zwłokę i grzywny oraz dochody z innych źródeł).

Ustalenia Trybunału

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?
159,3 mld euro	Nie – Istotny poziom błędu nie wystąpił ani w 2018 r., ani w 2017 r.

Środki zapobiegawcze i korygujące

Zbadane przez Trybunał systemy związane z dochodami były ogólnie skuteczne, lecz kluczowe mechanizmy kontroli wewnętrznej w zakresie TZW w Komisji i w niektórych państwach członkowskich zostały ocenione przez Trybunał jako częściowo skuteczne.

Trybunał ustalił, że plan Komisji dotyczący kontroli na miejscu nie został w wystarczającym stopniu poparty ustrukturyzowaną i udokumentowaną oceną ryzyka. Wpłynęło to niekorzystnie na proces weryfikowania przez Komisję deklaracji państw członkowskich w zakresie TZW. Trybunał wykrył ponadto uchybienia w sposobie zarządzania należnościami celnymi przez państwa członkowskie, w szczególności w odniesieniu do kompilowania deklaracji w zakresie TZW, a także opóźnienia w egzekucji długów celnych i przypadki spóźnionego księgowania takich długów w systemie księgowym.

Ponadto Trybunał odnotował, że trzeci rok z rzędu Komisja w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności zgłosiła zastrzeżenie co do poprawności kwoty pobranych TZW. Wynikało to z uchylania się niektórych importerów od uiszczania opłat celnych od wyrobów włókienniczych i obuwia.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna wdrożyć lepiej ustrukturyzowaną i udokumentowaną ocenę ryzyka na potrzeby planowania kontroli na miejscu w zakresie TZW, która będzie obejmować analizę poziomu ryzyka w poszczególnych państwach członkowskich oraz czynników ryzyka związanych ze sporządzaniem wyciągów dotyczących ceł;
• Komisja powinna zwiększyć zakres miesięcznych i kwartalnych kontroli deklaracji w zakresie TZW przez dokonywanie pogłębionej analizy zmian odbiegających od normy, tak aby zapewnić szybką reakcję na ewentualne anomalie.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli dochodów UE można znaleźć w rozdziale 4 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

Ogółem: 21,4 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Programy wydatków w tym obszarze polityki odgrywają istotną rolę w pobudzaniu wzrostu i tworzeniu miejsc pracy w UE. Zdecydowana większość wydatków realizowana jest w ramach siódmego programu ramowego (7PR) i programu „Horyzont 2020” w zakresie badań naukowych i innowacji oraz programu „Erasmus+” w dziedzinie kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu. Inne programy w tym obszarze obejmują finansowanie na rzecz programu kosmicznego Galileo (globalnego systemu nawigacji satelitarnej UE), instrumentu „Łącząc Europę”, a także międzynarodowego reaktora termojądrowego.

W 2018 r. kontrolą w tym obszarze zostały objęte wydatki na kwotę 17,9 mld euro. Większa część tej kwoty podlegała zarządzaniu bezpośrednio przez Komisję i przyjęła formę dotacji dla prywatnych bądź publicznych beneficjentów uczestniczących w projektach. 45% wydatków za 2018 r. skontrolowanych przez Trybunał przypadło na programy w zakresie badań naukowych i innowacji.

Ustalenia Trybunału

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?	Szacowany najbardziej prawdopodobny poziom błędu
17,9 mld euro	Tak	2,0% (w 2017 r. – 4,2%)

W 2018 r. 54 (42%) ze 130 zbadanych transakcji zawierały błędy. Trybunał oszacował najbardziej prawdopodobny poziom błędu na 2,0%. Wartość ta jest mniejsza niż w 2017 r., ale wciąż uznaje się ją za istotną.

Środki zapobiegawcze i korygujące

Podobnie jak w poprzednich latach główne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach polega na tym, że beneficjenci mogą zadeklarować koszty niekwalifikowalne, co nie zostanie wykryte ani skorygowane przed dokonaniem zwrotu tych kosztów przez Komisję. Większość błędów wykrytych przez Trybunał dotyczyła kosztów niekwalifikowalnych (np. kosztów podróży lub wyposażenia niezwiązanych z projektem), kosztów osobowych nieponiesionych bezpośrednio w związku z projektem oraz kosztów dużej infrastruktury badawczej nieprawidłowo zadeklarowanych przez beneficjentów.

W przypadku czterech spośród 130 transakcji zbadanych przez Trybunał Komisja zastosowała środki naprawcze. Gdyby tych środków nie zastosowano, szacowany przez Trybunał poziom błędu w ramach tego rozdziału byłby wyższy o 0,1 punktu procentowego.

Równocześnie w przypadku ośmiu innych błędów, które zostały wykryte i skwantyfikowane przez Trybunał, dostępne były informacje wystarczające do tego, by błędom tym zapobiec bądź wykryć je i skorygować. Gdyby informacje te wykorzystano w celu skorygowania błędów, szacowany ogólny poziom błędu w wydatkach w dziale „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” byłby o 0,3 punktu procentowego niższy i w konsekwencji nie przekroczyłby progu istotności.

Programy „Horyzont 2020” i „Erasmus+”

Jak Trybunał zauważył już wcześniej, zasady finansowania obowiązujące w programie „Horyzont 2020” są mniej skomplikowane niż w poprzedzającym go 7PR. Ponadto beneficjenci programu „Horyzont 2020” w przypadku dużej infrastruktury badawczej mogą zadeklarować koszty skapitalizowane i operacyjne pod warunkiem, że spełnią pewne wymogi i uzyskają pozytywny wynik w przeprowadzanej przez Komisję ocenie ex ante metodyki obliczania kosztów. Tegoroczna kontrola wykazała jednak, że ocena ex ante w niewielkim stopniu przyczynia się do zapobiegania błędom.

W odniesieniu do programu „Horyzont 2020” Trybunał dokonał przeglądu audytów przeprowadzonych zarówno przez Komisję, jak i przez audytorów zewnętrznych, którym zlecono prace kontrolne. Trybunał wykrył niespójności w metodach doboru próby oraz uchybienia w dokumentacji i sprawozdawczości dotyczącej ustaleń kontroli, a także w odniesieniu do jakości procedur kontroli. Stwierdził również uchybienia w zakresie metodyki obliczania poziomu błędu – pomimo że w audytach ex post rzadko udaje się osiągnąć cel polegający na objęciu całości zaakceptowanych kosztów, poziom błędu obliczany jest systematycznie na podstawie wszystkich zaakceptowanych kosztów, a nie kosztów, które rzeczywiście zostały objęte audytem. Prowadzi to do zaniżenia poziomu błędu.

W odniesieniu do programu „Erasmus+” Trybunał odnotowuje, że podobnie jak rok wcześniej Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) zgłosiła zastrzeżenie dotyczące skuteczności swoich własnych mechanizmów kontroli wewnętrznej w zakresie zarządzania dotacjami. Ponadto przeprowadzone przez Trybunał kontrole projektów w ramach programu „Erasmus+” wykazały, że niektórych przepisów krajowych nie dostosowano w pełni do zasad stosowanych przez UE, w szczególności jeśli chodzi o maksymalne wypłacane kwoty i rozwiązania w zakresie finansowania.

Sprawozdawczość Komisji na temat legalności i prawidłowości

Roczne sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych i Innowacji, EACEA i Agencji Wykonawczej ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw (EASME) za 2018 r. zawierały rzetelną ocenę zarządzania finansami przez te podmioty oraz prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, a przedstawione w nich informacje, ogólnie rzecz biorąc, potwierdzały ustalenia i wnioski Trybunału.

Ocena wykonania zadań

Trybunał przeanalizował sprawozdawczość Komisji dotyczącą wyników osiągniętych w ramach 50 projektów z zakresu badań naukowych i innowacji objętych próbą. Jak wynika ze sprawozdań z postępów w realizacji tych projektów, w większości przypadków osiągnięto oczekiwane produkty i rezultaty. W niektórych projektach jednak postępy jedynie częściowo pokrywały się z uzgodnionymi celami lub zgłoszone koszty były nieproporcjonalne do postępów w realizacji. Ponadto w niektórych przypadkach produkty i rezultaty projektów nie zostały rozpowszechnione zgodnie z planem.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna skuteczniej informować MŚP o obowiązujących zasadach finansowania, przeprowadzać lepiej ukierunkowane kontrole zestawień poniesionych wydatków przedkładanych przez MŚP, a w kolejnym programie ramowym w zakresie badań naukowych powinna jeszcze bardziej uprościć zasady deklarowania kosztów osobowych i kosztów dużej infrastruktury badawczej.
• W odniesieniu do programu „Horyzont 2020” Komisja powinna podjąć działania zmierzające do rozwiązania kwestii wykrytych w audytach ex post. Kwestie te dotyczą spójności doboru próby, dokumentacji i sprawozdawczości na temat ustaleń kontroli, a także jakości procedur kontroli.
• Komisja powinna niezwłocznie podjąć działania w związku z ustaleniami Służby Audytu Wewnętrznego dotyczącymi:
1. funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej EACEA w procesie zarządzania dotacjami w ramach programu „Erasmus+”;
2. monitorowania wykonywania zobowiązań umownych i przestrzegania wymogów sprawozdawczych odnoszących się do rozpowszechniania i wykorzystywania rezultatów projektów z zakresu badań naukowych i innowacji.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” można znaleźć w rozdziale 5 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna

Ogółem: 54,5 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Wydatki w tym obszarze polityki mają na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi państwami członkowskimi i regionami UE oraz wzmocnienie konkurencyjności. Cele te są realizowane głównie za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Wydatki w tym obszarze obejmują współfinansowanie wieloletnich programów operacyjnych, w ramach których finansowane są poszczególne projekty.

Za zarządzanie wydatkowaniem środków odpowiadają wspólnie Komisja i państwa członkowskie. W obrębie Komisji za wdrażanie EFRR i Funduszu Spójności odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, za wdrażanie EFS natomiast – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.

W 2018 r. wydatki objęte kontrolą w tym obszarze wyniosły 23,6 mld euro i były znacznie większe niż w 2017 r. (8,0 mld euro).

Trybunał bada płatności po tym, jak wydatki zostały poniesione, zaksięgowane i zatwierdzone. Zgodnie z tym podejściem w kwocie poddanej kontroli na potrzeby sprawozdania rocznego za 2018 r. uwzględniono również 16,5 mld euro wydatków z poprzednich lat, które Komisja zatwierdziła bądź rozliczyła w 2018 r. Z populacji kontrolnej Trybunału wyłączono płatności na kwotę 47,4 mld euro zrealizowane w 2018 r., które dotyczyły jeszcze niezatwierdzonych wydatków.

Ustalenia Trybunału

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?	Szacowany najbardziej prawdopodobny poziom błędu
23,6 mld euro	Tak	5,0% (w 2017 r. – 3,0%)

Środki zapobiegawcze i korygujące

W 2018 r. Trybunał dobrał statystycznie reprezentatywną próbę 220 transakcji skontrolowanych już przez instytucje audytowe państw członkowskich. W tych 220 transakcjach Trybunał wykrył i skwantyfikował 36 błędów, których nie udało się wykryć instytucjom zarządzającym i audytowym w państwach członkowskich. Biorąc pod uwagę 60 błędów wykrytych wcześniej przez instytucje audytowe, a także korekty finansowe nałożone przez organy realizujące programy (o całkowitej wartości 314 mln euro łącznie w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020), Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 5,0%.

Liczba i wpływ błędów wykrytych przez Trybunał wskazują na utrzymujące się uchybienia w zakresie prawidłowości wydatków zadeklarowanych przez instytucje zarządzające. Największy udział w szacowanym poziomie błędu miały niekwalifikowalne wydatki i projekty, drugi pod względem wielkości udział wiązał się natomiast z przypadkami naruszenia zasad rynku wewnętrznego (np. zasad dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa) oraz brakiem głównej dokumentacji poświadczającej. Niektóre z powyższych błędów wynikały ze złożonych przepisów krajowych, wykraczających poza wymogi ustanowione w prawodawstwie UE (zob. ramka poniżej).

Ocena prac instytucji audytowych

Instytucje audytowe powołano do nadzorowania wykorzystania środków UE. Prace realizowane przez te instytucje stanowią zasadniczą część ram kontroli i uzyskiwania pewności w obszarze polityki spójności. W tym roku Trybunał ocenił prace zrealizowane przez 15 instytucji audytowych (z ogólnej liczby 126) w 14 państwach członkowskich. Ocenione pracy dotyczyły 15 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności na okres 2014–2020 i dziewięciu pakietów zamknięcia za lata 2007–2013.

Podobnie jak w ubiegłym roku, w toku przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu prac instytucji audytowych w kilku przypadkach wykryto niedociągnięcia, jeśli chodzi o zakres, jakość i dokumentację prac tych instytucji, a także reprezentatywność dobranych przez nie prób kontrolnych. Wszystkie instytucje audytowe uwzględnione w próbie Trybunału zgłosiły poziom błędu rezydualnego poniżej 2%. Po przeprowadzeniu weryfikacji Komisja skorygowała poziom błędu rezydualnego w górę powyżej 2% w przypadku czterech z 15 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności na okres 2014–2020, które weszły w skład próby Trybunału.

Z uwagi na dodatkowe błędy wykryte przez Trybunał poziom ten po ponownym wyliczeniu przekroczył 2% w przypadku kolejnych czterech z 15 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności na okres 2014–2020 i jednego z dziewięciu pakietów zamknięcia na lata 2007–2013.

Prace Komisji na potrzeby uzyskania pewności i jej sprawozdawczość na temat poziomu błędu rezydualnego w rocznych sprawozdaniach z działalności

Roczne sprawozdania z działalności stanowią główne narzędzie służące Komisji do informowania, czy uzyskała ona wystarczający poziom pewności, że ustanowione procedury kontroli zapewniają prawidłowość wydatków.

W ubiegłym roku Trybunał zauważył, że wymogi w zakresie sprawozdawczości dotyczące rocznych sprawozdań z działalności nie zostały w wystarczającym stopniu dostosowane do ram kontroli i uzyskiwania pewności na okres 2014–2020. Od tamtego czasu Komisja podjęła wysiłki na rzecz poprawy mechanizmów informowania na temat prawidłowości. W rocznych sprawozdaniach z działalności za 2018 r. Komisja zaktualizowała kluczowy wskaźnik efektywności w zakresie prawidłowości i poinformowała, że poziom błędu rezydualnego za rok obrachunkowy 2016/2017 był poniżej 2% w przypadku obu dyrekcji generalnych.

Trybunał wykrył jednak problemy, które obniżają wiarygodność tych danych, i w związku z powyższym poinformował, że w momencie publikowania przez Komisję te poziomy błędu nie są jeszcze ostateczne i że można uznać je co najwyżej za minimalne poziomy błędu.

W sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników Komisja szacuje, że kwota obarczona ryzykiem w momencie dokonywania płatności w stosownych wydatkach w obszarze „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” za 2018 r. wynosi 1,7%. Niemniej wskaźnik ten obejmuje wydatki, które nie zostały jeszcze poddane pełnemu cyklowi kontroli – sytuacja ta będzie miała miejsce dopiero począwszy od 2020 r.

Trybunał wykrył ponadto szereg kwestii, które mogą negatywnie wpłynąć na zamknięcie programów operacyjnych z okresu programowania 2014–2020, dla których ostateczny poziom błędu rezydualnego nie przekraczał 2%.

Prace Trybunału obejmujące różne aspekty przeprowadzonych kontroli wykazują, że obecnie nie można polegać na poziomach błędu dla działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” podanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników za 2018 r. oraz rocznych sprawozdaniach z działalności za 2018 r. opublikowanych przez Komisję.

Ocena wykonania zadań

W 2018 r. Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie ustanowiły we własnych PO wskaźniki produktu i rezultatu, które były istotne z perspektywy celów tych programów, oraz czy cele dotyczące produktu i rezultatu określone dla danych projektów odpowiadały celom PO. Trybunał sprawdził także, czy państwa członkowskie utworzyły bazę danych zawierającą informacje na temat wyników na poziomie projektów oraz w jakim stopniu instytucje audytowe kontrolowały wiarygodność tych informacji.

Wprawdzie państwa członkowskie ustanowiły systemy monitorowania w celu gromadzenia informacji na temat wyników, lecz Trybunał wykrył szereg przypadków, gdy właściwe organy nie wyznaczyły wskaźników rezultatu lub produktu na poziomie projektu, a także nieliczne sytuacje, gdy nie ustanowiono żadnych wskaźników ani wartości docelowych umożliwiających pomiar wyników. Ponadto Trybunał ustalił, że nie we wszystkich ukończonych projektach w pełni osiągnięto cele dotyczące wyników.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zwrócił uwagę, że cztery z zaleceń z poprzedniego roku odnoszą się do problemów, które zostały wykryte ponownie w tym roku, w związku z czym ich nie powtórzono. Trybunał wykrył ponadto nowe problematyczne kwestie i zalecił, co następuje:

• Komisja powinna zapewnić, by instytucje audytowe bądź audytor wybrany przez grupę EBI przeprowadzali regularne kontrole na poziomie pośredników finansowych, na podstawie reprezentatywnej próby wypłat na rzecz odbiorców końcowych.
• Komisja powinna opracować i wdrożyć – w przypadku gdy regularne kontrole okażą się niewystarczające – właściwe środki kontroli mające zapobiec możliwości występowania istotnych nieprawidłowych wydatków przy zamknięciu programów.
• Komisja powinna podjąć działania konieczne w celu zapewnienia, by w listach kontrolnych stosowanych przez instytucje zarządzające i audytowe uwzględniono weryfikację, czy przestrzegany jest art. 132 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, który stanowi, że beneficjenci mają otrzymać całkowitą należną kwotę kwalifikowalnych wydatków nie później niż 90 dni od dnia przedłożenia odnośnego wniosku o płatność.
• Komisja powinna wyeliminować uchybienia wykryte przy zamknięciu i zapewnić, by żaden program nie został zamknięty z istotnym poziomem nieprawidłowych wydatków.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” można znaleźć w rozdziale 6 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Zasoby naturalne

Ogółem: 58 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Ten obszar wydatków obejmuje wspólną politykę rolną (WPR), wspólną politykę rybołówstwa, a także część wydatków UE przeznaczonych na środowisko naturalne i działania w dziedzinie klimatu.

98% wydatków w dziale „Zasoby naturalne” przypada na WPR. Trzy ogólne cele tej polityki określone w przepisach unijnych to:

• rentowna produkcja żywności, z akcentem na dochód z działalności rolniczej, wydajność rolnictwa i stabilność cen;
• zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi i działania na rzecz klimatu, z akcentem na emisję gazów cieplarnianych, różnorodność biologiczną, gleby i wodę;
• zrównoważony rozwój terytorialny.

Za zarządzanie WPR odpowiadają wspólnie Komisja, w szczególności Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, oraz agencje płatnicze w państwach członkowskich. Wydatki w ramach WPR dzielą się na trzy ogólne kategorie:

• płatności bezpośrednie dla rolników, finansowane w pełni z budżetu UE;
• rolnicze środki rynkowe, również w pełni finansowane z budżetu UE, z wyjątkiem pewnych działań współfinansowanych przez państwa członkowskie, takich jak działania promocyjne czy program dystrybucji owoców, warzyw i mleka w szkołach;
• realizowane przez państwa członkowskie programy rozwoju obszarów wiejskich, współfinansowane z budżetu UE.

W 2018 r. kontrolą w tym obszarze objęto wydatki na kwotę 58,1 mld euro.

Ustalenia Trybunału

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?	Szacowany najbardziej prawdopodobny poziom błędu
58,1 mld euro	Tak	2,4% (w 2017 r. – 2,4%)

W płatnościach bezpośrednich jako całości nie wystąpił istotny poziom błędu

Płatności bezpośrednie dla rolników są oparte w dużej mierze na zadeklarowanej przez rolników powierzchni gruntów rolnych. Na płatności te przypada 72% wydatków w dziale WRF „Zasoby naturalne”.

Głównym narzędziem zarządzania w przypadku płatności bezpośrednich jest zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), który obejmuje system identyfikacji działek rolnych (LPIS). Dzięki ZSZiK udało się obniżyć poziom błędu w płatnościach bezpośrednich, przy czym szczególnie skuteczny w tym względzie jest LPIS.

Trybunał skontrolował 95 płatności bezpośrednich i ustalił, że w 77 przypadkach nie wystąpił błąd. Trybunał stwierdził, że w płatnościach bezpośrednich jako całości nie wystąpił istotny poziom błędu.

Rozwój obszarów wiejskich, środki rynkowe, rybołówstwo, środowisko naturalne i działania w dziedzinie klimatu

Złożone warunki kwalifikowalności sprawiają, że w tych obszarach wydatków ryzyko błędu jest większe. Trybunał zbadał 156 płatności i ustalił, że w 40 z nich wystąpił błąd. Główne przyczyny wykrytych błędów są następujące:

• niekwalifikowalni beneficjenci, działania lub koszty (zob. przykład poniżej);
• przekazanie niepoprawnych informacji na temat liczby zwierząt lub powierzchni gruntów;
• nieprzestrzeganie przepisów dotyczących udzielania zamówień lub zasad przyznawania dotacji;
• błędy administracyjne.

Środki zapobiegawcze i korygujące

W przypadku 53 z 251 skontrolowanych transakcji Komisja i organy państw członkowskich zastosowały środki naprawcze. Gdyby tych środków nie zastosowano, szacowany przez Trybunał poziom błędu w ramach tego rozdziału byłby większy o 0,6 punktu procentowego. Jednocześnie w przypadku 12 błędów skwantyfikowanych organy krajowe dysponowały wystarczającymi informacjami, aby wykryć i skorygować te błędy lub zapobiec im przed zadeklarowaniem Komisji poniesionych wydatków. Gdyby organy krajowe w odpowiedni sposób wykorzystały wszystkie dostępne im informacje, szacowany poziom błędu byłby o 0,6 punktu procentowego niższy.

Sprawozdawczość Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich na temat prawidłowości wydatków w ramach WPR

DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich wykorzystuje krajowe statystyki kontrolne otrzymane od agencji płatniczych. Dokonuje również korekt na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych przez jednostki certyfikujące oraz na podstawie wyników swoich własnych kontroli i osądu zawodowego, aby oszacować kwotę obarczoną ryzykiem w momencie dokonywania płatności.

Dyrektor każdej z 76 agencji płatniczych przedstawia DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich doroczną deklarację zarządczą dotyczącą skuteczności systemów kontroli agencji wraz ze sprawozdaniem na temat kontroli przeprowadzonych przez agencję. Począwszy od 2015 r., w celu uzyskania większej pewności zobowiązano jednostki certyfikujące do wydawania dorocznej opinii dla każdej agencji płatniczej na temat legalności i prawidłowości wydatków, o których zwrot wnioskowały państwa członkowskie.

W wyniku swoich kontroli DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich wykryła niedociągnięcia w pracach jednostek certyfikujących. Jak odnotowano w ubiegłym roku, funkcjonowanie jednostek certyfikujących wymaga dalszych usprawnień, jeśli Komisja zamierza wykorzystywać wyniki ich prac jako podstawowe źródło pewności co do prawidłowości wydatków w ramach WPR.

W oparciu o statystyki kontroli swoich agencji płatniczych państwa członkowskie podały, że ogólny poziom błędu w wydatkach w ramach WPR jako całości był bliski 1%. Trybunał zweryfikował dokonane przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich korekty poziomów błędu podanych przez państwa członkowskie. Podobnie jak w latach poprzednich, przy określaniu poziomu korekt DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich opierała się głównie na wynikach swoich własnych kontroli dotyczących systemów agencji płatniczych i wydatków. Dyrekcja oblicza większość tych korekt w postaci stawek ryczałtowych, tak aby odzwierciedlić znaczenie i zakres uchybień wykrytych przez nią w systemach kontroli.

W rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich szacuje, że kwota obarczona ryzykiem w momencie dokonywania płatności wyniosła około 2,1% w wydatkach w ramach WPR ogółem i około 1,8% w płatnościach bezpośrednich. Również Komisja podaje te dane w swoim sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników. Szacunki Komisji, wskazujące na istotny poziom błędu w dziale „Zasoby naturalne” ogółem, ale nie w płatnościach bezpośrednich, są spójne z wnioskami Trybunału.

Ocena wykonania zadań

Trybunał dokonał przeglądu próby 113 działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zrealizowanych w 18 państwach członkowskich. Trybunał stwierdził, że w ramach większości działań udało się uzyskać oczekiwane produkty, a państwa członkowskie co do zasady weryfikowały racjonalność kosztów, niemniej w niewielkim stopniu korzystały z uproszczonych form kosztów.

Trybunał przeanalizował pomiar wyników i sprawozdawczość prowadzone przez Komisję i państwa członkowskie w ramach wspólnych ram monitorowania i oceny (CMEF) WPR. Analiza dotyczyła przede wszystkim wykorzystania wskaźników rezultatu w przypadku 113 płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i 95 płatności bezpośrednich.

Trybunał zidentyfikował szereg uchybień, jeśli chodzi o stosowanie przez Komisję i państwa członkowskie wskaźników rezultatu przyjętych w CMEF na potrzeby pomiaru wyników osiągniętych za pośrednictwem wydatków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich oraz sprawozdawczości w tym zakresie. Podobne ustalenia Trybunał przedstawił w wyniku wcześniejszych kontroli dotyczących pomiaru wyników w tej dziedzinie.

We wniosku w sprawie przejścia na model wdrażania oparty na wynikach w ramach WPR w okresie po 2020 r. Komisja zdefiniowała wspólne wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania. W opinii nr 7/2018 dotyczącej tego wniosku Trybunał pozytywnie ocenił przejście na model oparty na wynikach, ale jednocześnie podkreślił, że wskaźniki te nie są jeszcze w pełni dopracowane. Przedstawił także szczegółowe uwagi na temat proponowanych wskaźników.

Zalecenia Trybunału

W sprawozdaniu rocznym za 2017 r. Trybunał skierował do Komisji trzy zalecenia z terminem realizacji do końca 2019 r. Dotyczyły one podjęcia przez państwa członkowskie działań w celu wyeliminowania przyczyn błędów, a także jakości prac jednostek certyfikujących. Zalecenia te są istotne również w kontekście tegorocznych ustaleń i wniosków, a Trybunał sprawdzi status ich wdrożenia we właściwym czasie.

W tym roku Trybunał również zaleca, by w odniesieniu do okresu po 2020 r. Komisja uwzględniła uchybienia stwierdzone przez Trybunał w obecnie obowiązujących ramach, tak aby zagwarantować, że wskaźniki rezultatu będą właściwie mierzyły skutki podjętych działań i będą w jasny sposób powiązane z odnośnymi interwencjami i celami polityki.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Zasoby naturalne” można znaleźć w rozdziale 7 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Bezpieczeństwo i obywatelstwo

Ogółem: 3,1 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Ten obszar wydatków obejmuje różne polityki, których wspólnym celem jest wzmocnienie koncepcji „obywatelstwa europejskiego” przez stworzenie obszaru wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa pozbawionego granic wewnętrznych.

Wydatki na „Migrację i bezpieczeństwo” są realizowane w dużej mierze w trybie zarządzania dzielonego z udziałem państw członkowskich i Dyrekcji Generalnej ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych w Komisji Europejskiej. Najważniejsze fundusze w ramach tego działu to:

• Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (AMIF), którego celem jest wspieranie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi oraz wypracowanie wspólnego unijnego podejścia do kwestii azylu i imigracji;
• Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF), który ma przyczynić się do osiągnięcia wysokiego poziomu bezpieczeństwa w UE.

Fundusze te zostały uruchomione w 2014 r. w zastępstwie programu SOLID („Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”) i będą funkcjonować do 2020 r. W 2018 r. w ramach tych funduszy zrealizowano około połowy (45%) rocznych wydatków unijnych w tym obszarze.

Kolejne 27% stanowią wydatki 13 agencji zdecentralizowanych, które to agencje zajmują się realizacją najważniejszych priorytetów UE w obszarach migracji i bezpieczeństwa, współpracy sądowej oraz zdrowia. Informacje na temat agencji UE Trybunał publikuje osobno w specjalnych sprawozdaniach rocznych i dorocznym podsumowaniu pt. „Kontrola agencji UE w skrócie”.

W 2018 r. wydatki objęte kontrolą w tym obszarze wyniosły 3,0 mld euro.

Ustalenia Trybunału

W 2018 r. Trybunał dokonał przeglądu wybranych systemów obejmujących najważniejsze polityki w tym obszarze wydatków oraz skontrolował niewielką liczbę transakcji. Stwierdził, że DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych zarządzała zaproszeniami do składania wniosków i wnioskami o udzielenie dotacji w sposób skuteczny. Jednocześnie kontrola Trybunału wykazała niedociągnięcia w stosowaniu przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych oraz pewne uchybienia systemowe w zarządzaniu funduszami AMIF i ISF oraz w mechanizmach kontrolnych w programie „Żywność i pasze” stosowanych przez Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna dopilnować, by podczas przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków o płatność systematycznie korzystała z dokumentacji, której przekazania wymaga od beneficjentów dotacji, tak aby należycie zbadać legalność i prawidłowość postępowań o udzielenie zamówienia przeprowadzonych przez tych beneficjentów.
• Komisja powinna poinstruować organy państw członkowskich odpowiedzialne za programy krajowe finansowane z funduszy AMIF i ISF, by w odpowiedni sposób sprawdzały legalność i prawidłowość postępowań o udzielenie zamówienia przeprowadzonych przez beneficjentów środków podczas swoich kontroli administracyjnych wniosków o płatność.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Bezpieczeństwo i obywatelstwo” można znaleźć w rozdziale 8 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Globalny wymiar Europy

Ogółem: 9,5 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Ten obszar obejmuje wydatki w dziedzinie polityki zagranicznej, promowanie wartości unijnych, wsparcie dla krajów kandydujących do członkostwa w UE i potencjalnych krajów kandydujących, jak również pomoc rozwojową i humanitarną na rzecz krajów rozwijających się i sąsiadujących z UE (z wyjątkiem Europejskich Funduszy Rozwoju, które zostały omówione w odrębnym rozdziale).

Wydatki są realizowane bezpośrednio przez dyrekcje generalne Komisji (z centrali znajdującej się w Brukseli albo za pośrednictwem delegatur UE w ponad 150 krajach otrzymujących pomoc) bądź pośrednio przez państwa beneficjentów lub organizacje międzynarodowe z wykorzystaniem różnorodnych instrumentów współpracy i metod realizacji.

W 2018 r. wydatki objęte kontrolą w tym obszarze wyniosły 8,0 mld euro.

Ustalenia Trybunału

W 2018 r. Trybunał wykrył przypadki deklarowania kosztów niekwalifikowalnych i nieprzestrzegania prawnych lub finansowych przepisów dotyczących udzielania zamówień, ale jednocześnie znalazł przykłady skutecznych kontroli zewnętrznych.

Brak woli współpracy ze strony organizacji międzynarodowych, jeśli chodzi o przekazywanie podstawowej dokumentacji poświadczającej, doprowadził do dużych opóźnień w pracach kontrolnych Trybunału. Trybunał uznaje, że taki brak współpracy stanowi naruszenie uprawnień kontrolnych przyznanych Trybunałowi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Roczne sprawozdania z działalności i inne mechanizmy zarządzania

W 2018 r. Dyrekcja Generalna ds. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia zleciła zewnętrznemu wykonawcy przeprowadzenie czwartego dorocznego badania poziomu błędu rezydualnego. Celem tego badania jest pomiar błędów, które nie zostały wykryte za pomocą żadnego z mechanizmów zapobiegania, wykrywania i korygowania. Tymczasem w 2018 r. w przypadku około 24% transakcji wchodzących w skład próby w badaniu tym w pełni polegano na wynikach wcześniejszych kontroli i nie przeprowadzono żadnych dodatkowych czynności kontrolnych. Odsetek tego rodzaju transakcji wzrósł niemal dwukrotnie w porównaniu z 2017 r.

Ponadto analiza Trybunału wykazała, że istnieją możliwości poprawy, jeśli chodzi o zakres swobody subiektywnego osądu pozostawionej audytorom przy szacowaniu poziomu błędu w odniesieniu do indywidualnych transakcji.

Dyrekcja Generalna ds. Europejskiej Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej podjęła dalsze starania, by z wyliczeń szacowanej kwoty obarczonej ryzykiem wyłączyć odzyskane kwoty płatności zaliczkowych, anulowane nakazy odzyskania środków oraz dochody z tytułu odsetek. Trybunał stwierdził jednak, że wiarygodność kwoty za 2018 r. podanej w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji jest ograniczona ze względu na niewykryte błędy, które doprowadziły do zawyżenia zdolności naprawczej Dyrekcji.

Ocena wykonania zadań

Oprócz skontrolowania prawidłowości wydatków Trybunał ocenił także aspekty dotyczące osiągniętych wyników w odniesieniu do 15 ukończonych projektów. We wszystkich projektach zbadanych przez Trybunał – z jednym wyjątkiem – opracowano jasne i odpowiednie wskaźniki wykonania. Ramy logiczne były dobrze ustrukturyzowane, a cele w zakresie produktów – realistyczne i osiągalne.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna podjąć wszelkie niezbędne działania, aby wyegzekwować ciążący na organizacjach międzynarodowych obowiązek przekazywania Trybunałowi wszelkich dokumentów i informacji niezbędnych do wykonywania jego zadań.
• Komisja powinna podjąć działania mające na celu dostosowanie metodyki ustalania poziomu błędu rezydualnego w DG ds. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia, tak aby ograniczyć liczbę decyzji o całkowitym poleganiu na wcześniejszych wynikach kontroli, i skrupulatnie monitorować wdrożenie tej metodyki.
• Komisja powinna skorygować sposób obliczania zdolności naprawczej w 2019 r., wyłączając z kalkulacji odzyskane kwoty niewydanych płatności zaliczkowych.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Globalny wymiar Europy” można znaleźć w rozdziale 9 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Administracja

Ogółem: 9,9 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła wydatki administracyjne instytucji i określonych innych organów UE: Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Europejskiego Inspektora Ochrony Danych oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

W 2018 r. łączna kwota wydatków administracyjnych poniesionych przez instytucje i organy wyniosła 9,9 mld euro. Kwota ta obejmowała wydatki na zasoby kadrowe (około 60% wszystkich wydatków) oraz wydatki na budynki, wyposażenie, energię, telekomunikację i informatykę.

Wyniki kontroli agencji i innych zdecentralizowanych organów UE oraz Szkół Europejskich Trybunał przedstawia osobno, w specjalnych sprawozdaniach rocznych. Trybunał publikuje ponadto skonsolidowane podsumowanie wyników tych kontroli.

Sprawozdania finansowe samego Trybunału Obrachunkowego są kontrolowane przez zewnętrznego biegłego rewidenta. Opinia pokontrolna i sprawozdanie z tej kontroli publikowane są w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz na stronie internetowej Trybunału.

W 2018 r. wydatki objęte kontrolą w tym obszarze wyniosły 9,9 mld euro.

Ustalenia Trybunału

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?
9,9 mld euro	Nie – Istotny poziom błędu nie wystąpił ani w 2018 r., ani w 2017 r.

W 2018 r. Trybunał zbadał 45 transakcji w tym obszarze wydatków budżetowych. Podobnie jak w poprzednich latach, oszacował, że poziom błędu znajduje się poniżej progu istotności. W tym roku wykryto niemniej większą liczbę uchybień w zakresie kontroli wewnętrznej w Komisji, jeśli chodzi o zarządzanie dodatkami rodzinnymi wypłacanymi pracownikom.

Zamówienia publiczne dotyczące poprawy bezpieczeństwa osób i siedzib

Ze względu na nasilenie się ataków terrorystycznych w ostatnich latach instytucje unijne podjęły działania zmierzające do tego, by w trybie pilnym wzmocnić ochronę swoich pracowników i siedzib. Trybunał skontrolował 13 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego dotyczących tych działań przeprowadzonych przez instytucje w latach 2015–2018. W szczególności skoncentrował się na sposobie zdefiniowania potrzeb, rodzaju zastosowanej procedury przetargowej, przebiegu procedury oraz wyborze wykonawców. Trybunał wykrył uchybienia w postępowaniach zorganizowanych przez Parlament i przez Komisję. Wiązały się one zazwyczaj z pilną potrzebą zawarcia umów.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna usprawnić swoje systemy zarządzania dodatkami rodzinnymi przewidzianymi w regulaminie pracowniczym. Komisja powinna częściej weryfikować sytuację osobistą pracowników i wzmocnić własne kontrole spójności deklaracji na temat dodatków otrzymywanych z innych źródeł.

Pełne informacje na temat przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków UE w dziale „Administracja” można znaleźć w rozdziale 10 sprawozdania rocznego za 2018 r.

Europejskie Fundusze Rozwoju

Ogółem: 4,1 mld euro

Zakres kontroli przeprowadzonych przez Trybunał

Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) stanowią główny instrument, za pośrednictwem którego UE świadczy pomoc w zakresie współpracy na rzecz rozwoju. Wydatki i instrumenty współpracy w ramach tych funduszy mają na celu wyeliminowanie ubóstwa, wspieranie zrównoważonego rozwoju oraz zintegrowanie państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (państw AKP) oraz krajów i terytoriów zamorskich (KTZ) z gospodarką światową.

W 2018 r. wydatki objęte kontrolą w tym obszarze wyniosły 3,7 mld euro. Dotyczą one ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego EFR.

Ustalenia Trybunału

Sprawozdanie finansowe za 2018 r. przedstawia rzetelnie sytuację finansową EFR, wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany stanu aktywów netto.

Trybunał stwierdza również, że w dochodach EFR nie wystąpił istotny poziom błędu.

Kwota objęta kontrolą	Czy wystąpił istotny poziom błędu?	Szacowany najbardziej prawdopodobny poziom błędu
3,7 mld euro	Tak	5,2% (w 2017 r. – 4,5%)

W 2018 r. Trybunał skontrolował reprezentatywną próbę 125 transakcji dobraną spośród wszystkich rodzajów płatności w ramach EFR. W związku z tym, że część populacji skontrolowanej przez Trybunał została objęta przeprowadzonym przez Dyrekcję Generalną ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju badaniem poziomu błędu rezydualnego za 2018 r., Trybunał uwzględnił w próbie kolejne 14 transakcji, do których zastosował, po odpowiednim dostosowaniu, wyniki tego badania. Na podstawie 39 skwantyfikowanych błędów i dostosowanych wyników badania poziomu błędu rezydualnego za 2018 r. Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 5,2%.

Trybunał ustalił, że większość błędów dotyczyła nieprzestrzegania zasad udzielania zamówień publicznych, wydatków, które w rzeczywistości nie zostały poniesione lub które są niekwalifikowalne, kosztów ogólnych zadeklarowanych jako koszty bezpośrednie, a także braku dokumentacji poświadczającej.

W przypadku pewnej liczby transakcji realizowanych przez organizacje międzynarodowe podmioty te nie przekazały głównych dokumentów poświadczających w rozsądnym terminie, co niekorzystnie wpłynęło na planowanie i przebieg prac kontrolnych Trybunału. Ponadto jest to niezgodne z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu UE, na mocy którego Trybunał Obrachunkowy ma prawo uzyskać informacje, o które się zwraca.

Środki zapobiegawcze i korygujące

W przypadku szeregu transakcji, które zawierały błędy kwantyfikowalne, Komisja miała wystarczające informacje, aby zapobiec tym błędom lub wykryć je i skorygować. Gdyby Komisja w odpowiedni sposób wykorzystała wszystkie dostępne informacje, szacowany poziom błędu w wydatkach w ramach EFR byłby o 1,3 punktu procentowego niższy.

Sprawozdawczość na temat zgodności z przepisami prowadzona przez Dyrekcję Generalną ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

Trybunał dokonał przeglądu badania poziomu błędu rezydualnego za 2018 r., które zostało zrealizowane przez zewnętrznego wykonawcę. Oszacowany w badaniu poziom błędu rezydualnego przez trzeci rok z rzędu nie przekraczał ustalonego przez Komisję progu istotności wynoszącego 2%. Badanie poziomu błędu rezydualnego nie ma charakteru usługi atestacyjnej ani kontroli. Podobnie jak w poprzednich latach, Trybunał wykrył ograniczenia, takie jak niewielka liczba kontroli na miejscu, niepełne kontrole w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i zaproszeń do składania wniosków oraz szacunki dotyczące błędów. Wszystkie powyższe ograniczenia przełożyły się na niższy poziom błędu rezydualnego, który nie odzwierciedla stanu faktycznego.

W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2018 r. DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju zgłosiła dwa zastrzeżenia: jedno dotyczące dotacji i drugie w odniesieniu do konkretnych programów zarządzanych przez Komisję Unii Afrykańskiej. Pierwsze zastrzeżenie odnosi się wyłącznie do dotacji zarządzanych przez DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia w imieniu DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, przy czym zakres tego zastrzeżenia był stopniowo ograniczany od 2016 r. Biorąc pod uwagę ograniczenia badania poziomu błędu rezydualnego w 2018 r. i w poprzednich latach, nie ma jednak wystarczającego uzasadnienia dla zawężenia zakresu pierwszego zastrzeżenia. Badanie poziomu błędu rezydualnego stanowi jeden z kluczowych elementów oceny ryzyka przeprowadzanej przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, a zatem powinno ono opierać się na dostatecznie szczegółowych wytycznych, tak aby zapewnić wiarygodną podstawę do sformułowania zastrzeżenia.

DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju oszacowała, że ogólna kwota obarczona ryzykiem w momencie zamknięcia wynosiła 49,8 mln euro. Z badania poziomu błędu rezydualnego wynika, że ta szacunkowa wartość jest o 29% niższa niż w roku ubiegłym. Opierając się na swoich uwagach odnoszących się do badania poziomu błędu rezydualnego, Trybunał uważa, że szacowana kwota obarczona ryzykiem powinna być większa.

Ocena wykonania zadań

W wyniku przeprowadzonych kontroli na miejscu Trybunał był w stanie nie tylko zweryfikować prawidłowość, ale także sformułować uwagi na temat osiągniętych wyników w ramach wybranych transakcji. Odnotowano przypadki, gdy artykuły zakupione na potrzeby działań w ramach EFR nie były użytkowane zgodnie z planem, a roboty instalacyjne nie zostały planowo zrealizowane. Przypadki te obniżały wydajność i skuteczność działań prowadzonych przez UE.

Zalecenia Trybunału

Trybunał zaleca, co następuje:

• Komisja powinna podjąć działania w celu wyegzekwowania ciążącego na organizacjach międzynarodowych obowiązku przekazywania Trybunałowi – na jego żądanie – wszelkich dokumentów i informacji niezbędnych do wykonywania jego zadań.
• Komisja powinna udoskonalić metodykę i podręcznik badania poziomu błędu rezydualnego, tak aby zapewniały one bardziej kompleksowe wytyczne dotyczące kwestii wymienionych w niniejszym sprawozdaniu, dzięki czemu będą one stanowiły odpowiednie wsparcie dla DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju w przeprowadzaniu oceny ryzyka leżącej u podstaw zastrzeżeń.

Pełne informacje na temat kontroli Trybunału dotyczącej Europejskich Funduszy Rozwoju można znaleźć w sprawozdaniu rocznym za 2018 r. dotyczącym działań finansowanych z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju.

Informacje ogólne

Europejski Trybunał Obrachunkowy i jego działalność

Europejski Trybunał Obrachunkowy jest niezależnym zewnętrznym kontrolerem Unii Europejskiej z siedzibą w Luksemburgu. Zatrudnia około 900 osób – specjalistów oraz personel pomocniczy – ze wszystkich krajów UE.

Misją Trybunału jest przyczynianie się do usprawniania administrowania UE i zarządzania finansami Unii, promowanie rozliczalności i przejrzystości, a także działanie w charakterze niezależnego strażnika interesów finansowych obywateli UE.

Sprawozdania z kontroli i opinie sporządzane przez Trybunał stanowią zasadnicze ogniwo w łańcuchu rozliczalności UE. Są one wykorzystywane w celu rozliczania podmiotów odpowiedzialnych za realizację polityk i programów UE, tj. Komisji, innych instytucji i organów UE oraz organów administracji w państwach członkowskich.

Trybunał ostrzega przed zagrożeniami, poświadcza wiarygodność, wskazuje uchybienia i dobre praktyki oraz formułuje wskazówki dla decydentów UE na temat tego, jak poprawić zarządzanie polityką i programami unijnymi. Wykonując swoje zadania, zapewnia on obywatelom Europy informacje o tym, jak wydawane są ich pieniądze.

Poświadczenie wiarygodności – podejście kontrolne w skrócie

Opinie wyrażane przez Trybunał w poświadczeniu wiarygodności opierają się na obiektywnych dowodach uzyskanych z badań kontrolnych przeprowadzonych zgodnie z międzynarodowymi standardami rewizji finansowej.

Jak zapowiedziano w strategii na lata 2018–2020, Trybunał zamierza stosować podejście atestacyjne w kontekście całego poświadczenia wiarygodności, co oznacza, że będzie wydawać opinię na podstawie deklaracji Komisji. W przypadku kontroli wiarygodności rozliczeń ma to już miejsce od 1994 r. Jeśli spełnione są warunki przewidziane w międzynarodowych standardach kontroli, Trybunał dokonuje przeglądu i ponownie przeprowadza weryfikacje i kontrole, które zostały już wcześniej przeprowadzone przez podmioty odpowiedzialne za wykonanie budżetu UE. Oznacza to, że w pełni uwzględnia on wszelkie środki naprawcze wdrożone w następstwie tych kontroli.

Wiarygodność rozliczeń

Czy roczne sprawozdanie finansowe UE zawiera kompletne i poprawne informacje?

• Trybunał dokonuje oceny systemu księgowego w celu sprawdzenia, czy stanowi on właściwą podstawę do uzyskania rzetelnych danych.
• Przeprowadza także weryfikację kluczowych procedur księgowych, by sprawdzić, czy funkcjonują one prawidłowo.
• Trybunał odpowiada za analityczną kontrolę danych księgowych w celu sprawdzenia, czy są one przedstawione spójnie i wydają się racjonalne.
• Bezpośrednio weryfikuje też próbę zapisów księgowych, by upewnić się, czy transakcje leżące u ich podstaw miały miejsce i są poprawnie zarejestrowane.
• Ponadto przeprowadza kontrolę sprawozdań finansowych w celu zapewnienia, by rzetelnie przedstawiały one sytuację finansową.

Prawidłowość transakcji

Czy transakcje po stronie dochodów i płatności za zrealizowane wydatki stanowiące podstawę rozliczeń UE są zgodne z przepisami?

• Trybunał ocenia systemy w zakresie dochodów i wydatków w celu ustalenia, na ile skutecznie przyczyniają się one do zapewnienia prawidłowości transakcji.
• Dobiera statystyczne próby transakcji, tak aby zapewnić podstawę do przeprowadzenia szczegółowych badań przez swoich kontrolerów. Transakcje objęte próbą są szczegółowo badane przez Trybunał, m.in. w ramach kontroli przeprowadzanych w siedzibach końcowych odbiorców środków (którymi mogą być np. rolnicy, instytuty naukowe bądź przedsiębiorstwa wykonujące roboty lub usługi, na które udzielono zamówienia publicznego), co pozwala uzyskać bezpośrednie dowody, że zdarzenie będące ich podstawą faktycznie zaszło, jest poprawnie zarejestrowane i zgodne z przepisami dotyczącymi dokonywania płatności.
• Trybunał analizuje błędy i klasyfikuje je jako kwantyfikowalne lub niekwantyfikowalne. W transakcjach występuje błąd kwantyfikowalny, jeśli z przepisów wynika, że dana płatność nie powinna była zostać zatwierdzona. Trybunał dokonuje ekstrapolacji błędów kwantyfikowalnych w celu uzyskania szacowanego poziomu błędu dla każdego obszaru, w przypadku którego przeprowadza ocenę szczegółową. Następnie porównuje oszacowany poziom błędu z progiem istotności wynoszącym 2% i ocenia, czy błędy miały rozległy charakter.
• W swoich opiniach Trybunał bierze pod uwagę zarówno te oceny, jak i inne istotne informacje, zawarte np. w rocznych sprawozdaniach z działalności i sprawozdaniach opracowanych przez audytorów zewnętrznych.
• Trybunał omawia wszystkie swoje ustalenia z organami państw członkowskich i z Komisją w celu potwierdzenia faktów.

Wszystkie publikacje Trybunału są dostępne na jego stronie internetowej (eca.europa.eu). Więcej informacji na temat procesu kontroli prowadzącego do wydania poświadczenia wiarygodności można znaleźć w załączniku 1.1 do sprawozdania rocznego za 2018 r. Na stronie Trybunału zamieszczono glosariusz, w którym wyjaśnione są terminy specjalistyczne wykorzystywane w publikacjach Trybunału.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

PRINT	ISBN 978-92-847-2051-4	doi:10.2865/543066	QJ-03-19-425-PL-C
PDF	ISBN 978-92-847-2012-5	doi:10.2865/35494	QJ-03-19-425-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-2022-4	doi:10.2865/59089	QJ-03-19-425-PL-Q

INFORMACJA O PRAWACH AUTORSKICH

© Unia Europejska, 2019.
Kopiowanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.

O zgodę na wykorzystanie lub powielenie poniższych zdjęć należy zwrócić się bezpośrednio do posiadaczy praw autorskich. Są to:

Strona * (u góry po prawej): © Shutterstock / science photo.

Strona * (po lewej): © Shutterstock / Sushaaa.

Strona * (po prawej): © Shutterstock / Budimir Jevtic.

W przypadku następujących obrazów powielanie jest dozwolone pod warunkiem wskazania posiadacza praw autorskich, źródła i nazwiska fotografa lub architekta (o ile zostały podane):

Strona * © Unia Europejska, 2018; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Strona * : © Unia Europejska; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej.

Strona * : © Unia Europejska, 2019; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Etienne Ansotte.

Strona * : © Unia Europejska, 2019; budynek Europa, architekci: Philippe Samyn and Partners Architects & Engineers – kierownik projektu i projektant, Studio Valle Progettazioni – architekci oraz Buro Happold – inżynierowie.

Strona * : © Unia Europejska, 2018; źródło: Parlament Europejski, fotograf: Mathieu Cugnot. Budynek im. Louise Weiss, architekci: Architecture-Studio.

Strona * : (u góry po lewej): © Unia Europejska, 2019; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Jennifer Jacquemart.

Strona * : (u dołu): © Unia Europejska, 2018; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Łukasz Kobus.

Strona * : (po lewej): © Unia Europejska, 2018; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: César Manso Arroyo.

Strona * : (po prawej): © Unia Europejska, 2015; fotograf: Nikolay Doychinov.

Strona * : (po lewej): © Unia Europejska, 2018; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Yorgos Karahalis.

Strona * : (po prawej): © Unia Europejska, 2018; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Ezequiel Scagnetti.

Strona * : (po lewej): © Unia Europejska, 2019; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Christian Jepsen.

Strona * : (po prawej): © Unia Europejska, 2010; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Carlos Juan.

Strona * : © Unia Europejska, 2019; źródło: Parlament Europejski, fotograf: Ph. Buissin.

Strona * :© Unia Europejska, 2018; źródło: Służba Usług Audiowizualnych Komisji Europejskiej, fotograf: Pierre Prakash.

Strona * : © Unia Europejska, 2019; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Strona * : © Unia Europejska; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Budynki siedziby Trybunału zaprojektowali: Jim Clemes (2004 i 2013) oraz Paul Noël (1988).

Jak skontaktować się z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.