Apresentação do Relatório Anual sobre as empresas comuns da UE relativo a 2020 do Tribunal de Contas Europeu

Siglas e acrónimos

Esta lista contém as empresas comuns e outros organismos da União abrangidos pelo presente relatório.

Sigla/acrónimo	Designação completa
ABAC	Sistema central de informação financeira da Comissão baseado na contabilidade de exercício
AESA	Agência Europeia para a Segurança da Aviação
ARES	Sistema central de gestão de documentos da Comissão
ARTEMIS	Empresa Comum para realizar a iniciativa tecnológica conjunta no domínio dos sistemas informáticos incorporados
BBI	Empresa Comum Bioindústrias
Clean Sky	Empresa Comum para a execução da Iniciativa Tecnológica Conjunta no domínio da aeronáutica
DG RTD	Direção‑Geral da Investigação e da Inovação
ECSEL	Empresa Comum Componentes e Sistemas Eletrónicos para uma Liderança Europeia
EIT	Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia
ENIAC	Conselho Consultivo da Iniciativa Europeia em Nanoeletrónica
EUAN	Rede de Agências da União Europeia
EURATOM	Comunidade Europeia da Energia Atómica
EuroHPC	Empresa Comum para a Computação Europeia de Alto Desempenho
F4E	Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão
Horizonte 2020	Programa‑Quadro de Investigação e Inovação Horizonte 2020 (2014‑2020)
IFAC	Federação Internacional de Contabilistas
IMI	Empresa Comum Iniciativa sobre Medicamentos Inovadores
INTOSAI	Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo
ISSAI	Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI
ITER	Reator Termonuclear Experimental Internacional
MIE	Mecanismo Interligar a Europa
MUS	Amostragem por unidades monetárias
OI ITER	Organização Internacional de Energia de Fusão ITER
OLAF	Organismo Europeu de Luta Antifraude
PCH	Empresa Comum Pilhas de Combustível e Hidrogénio
PMO	Serviço de Gestão e Liquidação dos Direitos Individuais
PND	Peritos nacionais destacados
QFP	Quadro financeiro plurianual
RTE-T	Programa Redes Transeuropeias de Transportes
S2R	Empresa Comum Shift2Rail (Iniciativa Ferroviária Europeia)
SESAR	Empresa Comum Investigação sobre a Gestão do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu
TFUE	Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
UE	União Europeia
7.º PQ	Sétimo Programa‑Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (2007‑2013)

Síntese

I No âmbito do seu mandato, o Tribunal procede a uma análise das contas anuais e das operações subjacentes de nove empresas comuns da UE (designadas em conjunto por «empresas comuns»): as oito empresas comuns que operam ao abrigo do Horizonte 2020, o programa de investigação e inovação no âmbito do atual quadro financeiro plurianual (QFP para 2014‑2020), e a Empresa Comum Energia de Fusão (F4E).

II Relativamente ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2020, o Tribunal emitiu opiniões de auditoria sem reservas («favoráveis») sobre a fiabilidade das contas das nove empresas comuns. A F4E melhorou consideravelmente a qualidade das informações constantes das contas anuais de 2020, apresentando uma estimativa (em valores de 2020) dos custos totais do cumprimento das suas obrigações de entrega para o projeto ITER, que avaliou em 17,97 mil milhões de euros. O ponto «ênfase» chama a atenção para o facto de qualquer alteração nos principais pressupostos relativos à estimativa poder conduzir a aumentos significativos dos custos e/ou a novos atrasos na execução do projeto ITER.

III O Tribunal emitiu também para as nove empresas comuns uma opinião de auditoria sem reservas («favorável») sobre a legalidade e regularidade dos pagamentos e das receitas subjacentes às contas anuais de 2020.

IV Em termos globais, a auditoria das contas anuais das empresas comuns e das suas operações subjacentes confirmou os resultados positivos comunicados em anos anteriores. No entanto, o Tribunal detetou várias questões a melhorar nos domínios da gestão orçamental e financeira, das contribuições em espécie, dos pagamentos de subvenções, dos procedimentos de contratação, dos recursos humanos e da boa gestão financeira.

V No final de 2020, estando no sétimo ano do seu período de vida de dez anos, as empresas comuns já tinham autorizado cerca de 77 % do seu programa de investigação e inovação no âmbito do Horizonte 2020, mas tinham executado apenas cerca de 62 % dos objetivos de contribuição dos seus membros (incluindo para atividades adicionais). As empresas comuns apresentam diferentes graus de realização no que respeita aos objetivos de contribuição fixados pelos respetivos regulamentos de base para as atividades do Horizonte 2020. Estas variações podem ser parcialmente explicadas pelos diferentes domínios de investigação em que as empresas comuns operam, em particular, pela duração dos projetos, devido à natureza da sua investigação, e pela dimensão dos consórcios responsáveis pela execução. Além disso, existe o risco de os recursos administrativos poderem não ser suficientes, devido à execução simultânea de um número crescente de projetos no âmbito de vários programas do QFP.

VI Os controlos internos das empresas comuns foram, em geral, eficazes e, no respeitante aos pagamentos de subvenções, com base nos resultados das auditorias ex post, as empresas comuns comunicaram taxas de erro residual para 2020 inferiores ao nível de materialidade de 2 %. Em consonância com os resultados das auditorias ex post, os resultados da auditoria do Tribunal aos pagamentos de subvenções indicam que a principal fonte de erros são os custos de pessoal e que, em especial, as PME são mais propensas a erros do que os outros beneficiários. Uma maior racionalização das regras do Horizonte 2020 para a declaração dos custos de pessoal e a redução da insegurança jurídica através de uma maior utilização de opções de custos simplificados é uma condição prévia para futuros programas‑quadro de investigação, a fim de estabilizar as taxas de erro abaixo do nível de materialidade.

VII Em 2020, as empresas comuns adotaram medidas adequadas para manter a continuidade das atividades durante a pandemia de COVID-19 e atenuar o possível impacto desta na prestação dos seus serviços. Graças à sua estreita cooperação para uma preparação e coordenação comuns das ações de atenuação, asseguraram mecanismos de governação adequados, bem como a manutenção de um nível normal de atividades durante a pandemia.

VIII Todas as empresas comuns tomaram medidas corretivas a fim de aplicar as observações formuladas pelo Tribunal nos anos anteriores. Das 19 observações de auditoria pendentes no final de 2019, 16 (84 %) tinham sido concluídas, ao passo que três (16 %) continuavam em curso ou sem resposta no final de 2020.

O que o Tribunal auditou

Criação e estrutura jurídicas das empresas comuns

01 As empresas comuns são parcerias público‑privadas entre a Comissão e o setor industrial e, em alguns casos, também organizações de investigação ou intergovernamentais, criadas em conformidade com o artigo 187.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e, no caso da Empresa Comum Energia de Fusão (F4E), com os artigos 45.º a 51.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Tratado Euratom), com o objetivo de apoiar projetos orientados para o mercado em domínios estratégicos de investigação e inovação.

02 Dotadas de personalidade jurídica própria, as empresas comuns adotam as suas próprias agendas de investigação e atribuem financiamento, principalmente através de convites abertos à apresentação de propostas. Uma exceção a esta regra é a F4E, a Empresa Comum responsável por fornecer a contribuição da UE para o projeto do Reator Termonuclear Experimental Internacional (ITER) e a Empresa Comum para a Computação Europeia de Alto Desempenho (EuroHPC), que lança principalmente procedimentos de contratação para a aquisição e manutenção de supercomputadores europeus.

03 A figura 1 ilustra as nove empresas comuns com a área específica de investigação e inovação em que cada uma delas opera.

Empresas comuns no âmbito do Horizonte 2020

04 A figura 2 apresenta uma visão global da evolução das empresas comuns no âmbito do 7.º PQ e do programa Horizonte 2020. Atualmente, oito empresas comuns executam projetos no âmbito do Horizonte 2020 e está previsto que funcionem por um período de dez anos, que termina em 2024. A exceção é a EuroHPC, que irá manter‑se operacional até ao final de 2026.

05 As suas ações de investigação e inovação são empreendidas nos domínios dos transportes (Clean Sky, SESAR e S2R), da energia verde (PCH), da saúde (IMI), da economia circular (BBI), da digitalização (ECSEL) e da supercomputação (EuroHPC). A EuroHPC tornou‑se autónoma em 23 de setembro de 2020 e foi auditada pela primeira vez relativamente ao exercício de 2020.

A F4E desenvolve a criação do ITER ao abrigo da Euratom

06 O projeto ITER envolve sete parceiros mundiais: a UE, representada pela Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom)^[1], os Estados Unidos, a Rússia, o Japão, a China, a Coreia do Sul e a Índia. A UE^[2] assumiu a liderança com uma percentagem de 45 % dos custos de construção. A parte dos restantes membros do ITER é de cerca de 9 % cada.

07 A Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão (F4E) foi instituída em abril de 2007 por um período de 35 anos, enquanto agência interna responsável pela contribuição europeia para o projeto ITER. As suas principais atribuições são gerir a contribuição da Euratom para a OI ITER, a quem compete a execução do projeto ITER. Coordena as atividades e realiza os procedimentos de contratação necessários, com vista à preparação para a construção de um reator de fusão de demonstração e de instalações conexas.

08 A F4E é financiada principalmente pela Euratom (cerca de 80 %) e pelo Estado‑Membro de acolhimento do ITER, a França (cerca de 20 %). Segundo a última estimativa da Comissão (2018), o orçamento total da Euratom necessário para a F4E financiar a parte europeia da execução do projeto ITER ascende a cerca de 15 mil milhões de euros (em valores correntes), incluindo o custo de funcionamento da operação nuclear de 2028 a 2035. O Estado‑Membro de acolhimento (França) e os Estados‑Membros da Euratom (incluindo os Estados associados Suíça e Reino Unido) devem contribuir com um montante adicional de 3,3 mil milhões de euros (em valores correntes). Em fevereiro de 2021, o Conselho da UE aprovou cerca de 5,6 mil milhões de euros (em valores correntes) como contribuição da Euratom para a F4E no âmbito do QFP para 2021‑2027^[3].

09 Em 31 de janeiro de 2020, o Reino Unido saiu da UE e da Euratom. O período de transição previsto no Acordo sobre a Saída do Reino Unido da UE para a negociação de um novo acordo de parceria com a Euratom terminou em 31 de dezembro de 2020. O Reino Unido tornar‑se-á um Estado membro associado da Euratom, em condições equivalentes às dos Estados‑Membros de pleno direito, enquanto se aguarda a ratificação do Protocolo sobre a associação do Reino Unido aos programas da UE anexados ao Acordo de Comércio e Cooperação UE‑Reino Unido.

As empresas comuns estão situadas na União Europeia

10 Sete empresas comuns estão situadas em Bruxelas (SESAR, Clean Sky, IMI, PCH, ECSEL, BBI e S2R). A EuroHPC está localizada no Luxemburgo e a F4E situa‑se em Barcelona, Espanha, ao passo que as principais instalações de fusão do ITER estão a ser construídas em Cadarache, França (ver figura 3).

11 Para a execução das suas atividades de investigação e inovação, as empresas comuns reúnem participantes do setor industrial e da investigação de todo o mundo. Cerca de 88,5 % dos seus fundos são utilizados para cofinanciar atividades de participantes dos Estados‑Membros da UE e cerca de 11,5 % para o cofinanciamento de atividades de participantes de países terceiros.

Modelos de governação das empresas comuns

12 A maioria segue um modelo bipartido, com a Comissão e os parceiros privados (em alguns casos, também os parceiros de investigação) representados no conselho de administração e contribuindo para as atividades da empresa comum (Clean Sky, IMI, PCH, BBI e S2R). As restantes seguem um modelo tripartido em que os Estados participantes ou organizações intergovernamentais, a Comissão e, na maioria dos casos, os parceiros privados participam no conselho de administração e contribuem para as atividades da empresa comum (ECSEL, SESAR e EuroHPC).

As atividades de investigação e inovação das empresas comuns no âmbito do 7.º PQ e do Horizonte 2020 são financiadas em conjunto por todos os membros

13 No que diz respeito às empresas comuns que executam projetos no âmbito do 7.º PQ e do Horizonte 2020, as suas atividades de investigação e inovação são financiadas tanto pela UE como pelos seus parceiros:

•  a UE (representada pela Comissão) disponibiliza fundos em dinheiro principalmente a partir do 7.º PQ e do Horizonte 2020 para cofinanciar os projetos de investigação e inovação das empresas comuns^[4].
•  Os parceiros privados do setor e do domínio da investigação contribuem em espécie através da execução das atividades de investigação e inovação das empresas comuns, nas quais investem os seus próprios recursos financeiros e humanos, os seus ativos e as suas tecnologias.
•  Em alguns casos, os Estados participantes ou as organizações intergovernamentais também contribuem financeiramente para as atividades da empresa comum.
•  A UE e os seus parceiros contribuem em partes iguais para financiar os custos administrativos das empresas comuns.

14 Quanto ao anterior QFP para 2007‑2013, as empresas comuns aplicaram cerca de 3,6 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 7 % do orçamento global do 7.º PQ. Uma vez que o montante das contribuições em espécie dos parceiros privados tem de equivaler, pelo menos, ao montante do cofinanciamento da UE, este financiamento, no valor de 3,6 mil milhões de euros, mobiliza cerca de 8,7 mil milhões de euros de projetos de investigação e inovação do 7.º PQ.

15 No atual QFP para 2014‑2020, as empresas comuns gerem cerca de 7,7 mil milhões de euros, ou seja, 10 % do orçamento global do Horizonte 2020. Como mostra a figura 4, espera‑se, no entanto, que este financiamento da UE mobilize cerca de 19,7 mil milhões de euros em projetos de investigação e inovação nos domínios do Horizonte 2020 atribuídos às empresas comuns, incluindo as contribuições diretas dos Estados participantes para a ECSEL e a EuroHPC.

16 Para o 7.º PQ, as empresas comuns têm de assegurar que as contribuições dos membros privados e de outros parceiros correspondem, no mínimo, à contribuição da UE. Para o Horizonte 2020, os regulamentos de base das diferentes empresas comuns definem o montante máximo das contribuições em dinheiro da UE, bem como o montante mínimo das contribuições em espécie e/ou dinheiro dos membros privados e dos outros parceiros^[5] para o programa de investigação e inovação de cada empresa comum no âmbito do Horizonte 2020 (ver figura 5).

17 No âmbito do Horizonte 2020, existem dois tipos de contribuições em espécie efetuadas pelos membros privados:

•  para todas as empresas comuns, os membros privados têm de contribuir com um montante mínimo para os custos totais dos projetos de investigação e inovação das empresas (que se designa por «contribuições em espécie para atividades operacionais»);
•  no caso de quatro empresas comuns (Clean Sky, PCH, BBI e S2R), os membros privados têm também de disponibilizar um valor mínimo de contribuições em espécie para financiar atividades adicionais cuja realização não está incluída nos planos de trabalho das empresas comuns, mas que se inserem no âmbito dos seus objetivos (que se designa por «contribuições em espécie para atividades adicionais»).

18 Em 2020, o orçamento total de pagamentos do conjunto das empresas comuns elevou‑se a 2,3 mil milhões de euros (2019: 1,9 mil milhões de euros). O orçamento de pagamentos de 2020 das oito empresas comuns que executam atividades de investigação e inovação foi de 1,5 mil milhões de euros (2019: 1,2 mil milhões de euros) e o da F4E foi de 0,8 mil milhões de euros (2019: 0,7 mil milhões de euros).

19 No final de 2020, as empresas comuns que operavam no âmbito do Horizonte 2020 empregavam 241 trabalhadores (agentes temporários e agentes contratuais) e nove peritos nacionais destacados (PND) (2019: 229 trabalhadores e oito PND). A F4E empregava 433 trabalhadores (funcionários, agentes temporários e agentes contratuais) e dois PND (2019: 437 trabalhadores e dois PND).

Processo de quitação

20 Na figura 6 apresenta‑se a cronologia do processo de quitação anual.

A auditoria do Tribunal

O mandato do Tribunal e a utilização do trabalho de terceiros

21 Como exige o artigo 287.º do TFUE, o Tribunal auditou as contas de nove empresas comuns (SESAR, Clean Sky, IMI, PCH, ECSEL, BBI, S2R, EuroHPC e F4E) relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2020, bem como a legalidade e regularidade (conformidade) das operações subjacentes a essas contas.

22 Para a auditoria à fiabilidade das contas das empresas comuns, e em conformidade com os artigos 70.º, n.º 6, e 71.º do Regulamento Financeiro da UE, o Tribunal baseou a sua opinião nos relatórios finais de auditoria dos auditores externos independentes contratados pelas mesmas. Para cada uma, o Tribunal examinou a qualidade do trabalho de auditoria externa nos domínios mais propensos a riscos.

23 Para a auditoria à conformidade dos pagamentos subjacentes, o Tribunal teve em conta os resultados dos trabalhos ex post relativos aos pagamentos de subvenções do 7.º PQ e do Horizonte 2020 realizados pelo Serviço Comum de Auditoria da DG RTD da Comissão e pelos auditores externos que este contratou. Além disso, o Tribunal teve em consideração os resultados das auditorias realizadas pelo Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão em 2020 sobre processos específicos das empresas comuns.

Método de auditoria do Tribunal no que respeita aos pagamentos de subvenções

24 Em 2018 e 2019, o TCE examinou, numa base de amostragem, as auditorias ex post realizadas pelo Serviço Comum de Auditoria e pelos auditores externos que este contratou. Estas análises revelaram insuficiências persistentes na qualidade das auditorias e diferenças metodológicas^[6]. Por conseguinte, para a auditoria aos pagamentos das subvenções pelas empresas comuns, o Tribunal complementou a garantia fornecida pelas auditorias ex post com uma auditoria pormenorizada junto dos beneficiários (testes substantivos) relativamente a uma amostra de operações de pagamento de subvenções das empresas comuns. Estas operações foram selecionadas de forma aleatória (com base na amostragem por unidades monetárias) a partir da população de todos os pagamentos intermédios e finais de subvenções efetuados em 2020 pelas sete empresas comuns que executam projetos do 7.º PQ e do Horizonte 2020^[7].

O que o Tribunal constatou

Opiniões sem reservas («favoráveis») para todas as empresas comuns…

… sobre as contas anuais

25 O Tribunal emitiu opiniões de auditoria sem reservas («favoráveis») sobre as contas anuais de todas as empresas comuns. Na opinião do Tribunal, estas contas refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira em 31 de dezembro de 2020, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições dos regulamentos financeiros aplicáveis e com as regras contabilísticas adotadas pelo contabilista da Comissão.

… mas com uma ênfase para a F4E relacionada com a contribuição da UE para o ITER

26 A F4E melhorou consideravelmente a qualidade das informações constantes das contas anuais de 2020, apresentando uma estimativa (em valores de 2020) dos custos totais em euros, e não em termos de créditos do ITER, do cumprimento das suas obrigações de entrega para o projeto ITER, que avaliou em 17,97 mil milhões de euros. O ponto «ênfase» chama a atenção para o facto de qualquer alteração nos principais pressupostos relativos à estimativa e à exposição ao risco^[8] poder conduzir a aumentos significativos dos custos e/ou a novos atrasos na execução do projeto ITER^[9].

… sobre as receitas subjacentes às contas das empresas comuns

27 Em relação a todas as empresas comuns, o Tribunal emitiu opiniões de auditoria sem reservas («favoráveis») sobre a legalidade e regularidade das receitas subjacentes às contas anuais relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2020. Na opinião do Tribunal, as operações são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

… sobre os pagamentos subjacentes às contas das empresas comuns

28 Em relação a todas as empresas comuns, o Tribunal emitiu opiniões de auditoria sem reservas («favoráveis») sobre a legalidade e regularidade dos pagamentos subjacentes às contas anuais relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2020. Na opinião do Tribunal, as operações são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

… mas as observações do Tribunal incidem em vários domínios que necessitam de melhorias

29 Sem colocar em causa as suas opiniões, o Tribunal observou várias questões a melhorar nos domínios da gestão orçamental e financeira, das contribuições em espécie, do quadro de controlo interno e de acompanhamento dos pagamentos de subvenções, dos recursos humanos, dos procedimentos de contratação e da boa gestão financeira.

Insuficiências recorrentes no planeamento anual dos pagamentos

30 No caso da EuroHPC, foi efetuado um número significativamente inferior ao previsto de pagamentos de pré‑financiamento para contratos relacionados com a aquisição de supercomputadores e convenções de subvenção, o que resultou numa baixa taxa de execução (cerca de 23 %) do orçamento para pagamentos operacionais. A ECSEL reativou 57,2 milhões de euros de dotações de pagamento não utilizadas no orçamento operacional para as atividades do Horizonte 2020, das quais apenas poderia utilizar 70 % antes de recorrer às dotações do exercício. Da mesma forma, a Clean Sky não utilizou o orçamento para pagamentos operacionais reativados para os projetos no âmbito do Horizonte 2020 (cerca de 13 milhões de euros) antes de recorrer às dotações de pagamento do exercício.

As empresas comuns executaram quase integralmente as suas atividades no âmbito do 7.º PQ e da RTE-T, mas enfrentam dificuldades na execução das atividades do Horizonte 2020

31 No final de 2020, estando no sétimo ano do seu período de vida de dez anos, as empresas comuns apresentam diferentes graus de realização no que respeita aos objetivos de contribuição fixados pelos respetivos regulamentos de base para as atividades do Horizonte 2020 (QFP para 2014‑2020). Estas variações podem ser parcialmente explicadas pelos diferentes domínios de investigação em que as empresas comuns operam. Por exemplo, os projetos da IMI têm uma longa duração devido à natureza da sua investigação e à grande escala dos consórcios mundiais que os executam. Além disso, existe o risco de o nível de recursos administrativos necessário para gerir estes fundos em tempo útil poder não ser suficiente, devido ao facto de um número crescente de projetos de vários programas do QFP serem executados em simultâneo. A EuroHPC, para a qual 2020 foi o segundo ano de funcionamento, ainda não dispunha de procedimentos fiáveis para validar e certificar as contribuições em espécie declaradas pelos seus membros privados e pelos Estados participantes.

32 O quadro 1 apresenta uma visão global das contribuições dos membros para as atividades destas empresas comuns no âmbito do Horizonte 2020 no final de 2020, altura em que estas empresas comuns tinham executado, em média, 62 % dos objetivos de contribuição dos seus membros (incluindo as contribuições em espécie para atividades adicionais), e 54 % excluindo essas contribuições.

Os membros privados prestam um apoio mais significativo a atividades adicionais fora dos planos de trabalho das empresas comuns

33 Os membros privados têm de fornecer diferentes tipos de contribuições em espécie às empresas comuns que executam atividades do Horizonte 2020 (ver ponto 17).

34 A figura 7 mostra a evolução da média das contribuições em espécie dos membros privados para o período de 2017 a 2020. Apesar do aumento significativo e da importância das contribuições em espécie para atividades adicionais, não existe qualquer obrigação de as divulgar nas contas anuais, pelo que estão fora do âmbito da auditoria do Tribunal^[10]. Consequentemente, existe o risco de estas contribuições poderem não estar plenamente em consonância com os objetivos das empresas comuns. No entanto, este risco é atenuado pelos processos de certificação das empresas comuns em matéria de contribuições em espécie para atividades adicionais.

As empresas comuns enfrentam sérios obstáculos para obter contribuições em dinheiro dos membros privados para os seus custos operacionais

35 Porém, no caso da BBI, o total das contribuições em espécie dos membros do setor para atividades adicionais, tal como estimado no final de 2020, apenas alcançou cerca de metade do objetivo mínimo estabelecido no regulamento de base da empresa comum. Além disso, embora o seu regulamento de base tenha sido expressamente alterado em 2018 para permitir que os membros do setor contabilizem as suas contribuições em dinheiro ao nível do projeto num montante de, pelo menos, 182,5 milhões de euros, estes não efetuaram quaisquer contribuições em dinheiro adicionais para os custos operacionais da Empresa Comum em 2020. Esta situação revela que a BBI enfrenta grandes obstáculos na obtenção dessas contribuições da parte dos membros privados e que o objetivo mínimo não será alcançado até ao final do programa Horizonte 2020. Por este motivo, a Comissão (DG RTD) reduziu as suas contribuições em dinheiro para a Empresa Comum em 140 milhões de euros. Esta redução significativa das contribuições dos membros representou um risco para a realização da agenda de investigação e inovação da Empresa Comum no âmbito do programa Horizonte 2020.

Cerca de 77 % do programa de investigação e inovação das empresas comuns no âmbito do Horizonte 2020 já está autorizado para execução

36 Como indicado no quadro 2, no final de 2020 as empresas comuns já tinham atribuído e/ou assinado projetos de subvenções que atingiam (em média) 88 % da contribuição em dinheiro máxima disponível para o financiamento das suas atividades no âmbito do Horizonte 2020. Paralelamente, outros membros comprometeram‑se a fornecer contribuições em espécie para estes projetos no valor (em média) de 68 % dos seus objetivos de contribuição, em espécie e em dinheiro, para atividades operacionais fixados nos regulamentos de base das empresas comuns. Assim sendo, no final de 2020, o programa de investigação e inovação no âmbito do Horizonte 2020 das empresas comuns apresenta uma taxa de execução média estimada de 77 %.

Os controlos internos respeitantes aos pagamentos de subvenções foram, em geral, eficazes

37 As empresas comuns estabeleceram procedimentos de controlo ex ante fiáveis baseados em análises documentais financeiras e operacionais. À exceção da EuroHPC, em 2020, as empresas comuns aplicaram integralmente o quadro de controlo interno da Comissão, que se baseia em 17 princípios de controlo interno. Estas empresas comuns desenvolveram indicadores relevantes para todos os princípios de controlo interno, realizaram autoavaliações anuais e melhoraram o acompanhamento da eficácia das suas atividades de controlo. Contudo, o quadro de controlo interno estabelecido deve ser considerado um processo em curso, cuja qualidade depende da melhoria contínua dos principais indicadores de controlo das empresas comuns e das autoavaliações anuais.

38 Em 2020, apenas três empresas comuns (IMI, PCH e ECSEL) efetuaram ainda pagamentos finais de subvenções no âmbito do 7.º PQ. A IMI e a PCH comunicaram taxas de erro residual inferiores ao limiar de materialidade de 2 %, com base nos resultados das auditorias ex post no final de 2020. No que diz respeito à ECSEL, a significativa variação nas metodologias e nos procedimentos utilizados pelas entidades financiadoras nacionais dos Estados participantes não permite calcular uma taxa de erro residual única para os pagamentos relativos ao 7.º PQ. Consequentemente, foi aplicada a estes pagamentos a taxa de erro residual calculada pela DG RTD para a totalidade do 7.º PQ, que era de 3,51 % no final de 2020. Tendo em conta a baixa percentagem de pagamentos relativos ao 7.º PQ em 2020 (cerca de 8,6 %), considera‑se, portanto, que a taxa de erro residual dos pagamentos operacionais totais da ECSEL realizados neste ano é inferior ao limiar de materialidade.

39 Relativamente aos pagamentos de subvenções no âmbito do Horizonte 2020, todas as empresas comuns que executam projetos deste programa comunicaram taxas de erro residual inferiores ao limiar de materialidade de 2 %, com base nos resultados das auditorias ex post do Serviço Comum de Auditoria no final de 2020.

A auditoria a pagamentos de subvenções de 2020, realizada pelo Tribunal junto dos beneficiários, revelou erros sistémicos nos custos de pessoal declarados

40 No que diz respeito à legalidade e regularidade das operações de pagamento de subvenções subjacentes das empresas comuns, os resultados da auditoria indicam que a principal fonte de erros são os custos de pessoal e que, em especial, as PME são mais propensas a erros do que os outros beneficiários. Uma maior racionalização das regras do Horizonte 2020 para a declaração dos custos de pessoal e a redução da insegurança jurídica através de uma maior utilização de opções de custos simplificados é uma condição prévia para futuros programas‑quadro de investigação, a fim de estabilizar as taxas de erro abaixo do nível de materialidade.

41 Relativamente aos pagamentos de subvenções de 2020, as principais fontes dos erros detetados foram:

•  utilização de um método errado para calcular os custos de pessoal declarados;
•  utilização de taxas horárias que não se basearam num exercício financeiro concluído;
•  incumprimento dos limites máximos para as horas de trabalho no projeto;
•  correção injustificada de custos de pessoal já declarados e aceites no período de apresentação de relatórios subsequente;
•  declaração de custos não diretamente imputáveis ao projeto como outros custos diretos;
•  aquisições a outro beneficiário do consórcio declaradas como outros custos diretos;
•  aplicação de uma taxa de câmbio errada para a conversão dos custos declarados em euros.

Insuficiências na aplicação informática local da F4E para a gestão de contratos

42 Em março de 2020, em resposta à pandemia de COVID-19, a aplicação informática local da F4E para a gestão de contratos (DACC), anteriormente limitada à gestão das alterações contratuais, passou a ser utilizada também para a gestão de novos contratos. Embora esta medida lhe tenha permitido manter a continuidade das atividades, a F4E não ajustou totalmente as suas aplicações informáticas locais aos processos de controlo interno relativos às delegações. Apesar de ter tomado medidas de atenuação para dar resposta à situação, continuam por resolver insuficiências significativas, tais como a correta utilização de contas com identidade virtual e dos direitos e das delegações para autorizar compromissos jurídicos. Por último, não foi efetuada qualquer validação do sistema contabilístico da F4E desde a aplicação do sistema DACC.

Insuficiência de pessoal estatutário nas empresas comuns

43 A insuficiência de pessoal estatutário nas empresas comuns leva a um maior recurso a trabalhadores temporários ou à internalização contratual de trabalhadores, o que apresenta riscos específicos (como a manutenção de competências essenciais, a ausência de canais de prestação de contas claros e uma menor eficiência do pessoal) que podem afetar negativamente o desempenho global da empresa comum. Por exemplo, a Clean Sky aumentou significativamente o rácio pessoal temporário/estatutário de 8 % em 2017 para 24 % em 2020 nas tarefas de caráter permanente (como assistente de serviço jurídico, apoio de secretariado, assistente de comunicação e assistente de gestor de projeto). Um número elevado de trabalhadores contratuais tende a aumentar significativamente a taxa de rotação do pessoal e desestabiliza ainda mais a situação dos efetivos.

44 No seu primeiro ano de funcionamento, a EuroHPC concentrou‑se principalmente nos processos e tarefas operacionais. Enquanto não se dotar do principal pessoal administrativo, corre o risco de se confrontar com deficiências na gestão financeira, orçamental e do pessoal, bem como nos processos de controlo interno dos pagamentos operacionais e das contribuições em espécie. Além disso, a elevada percentagem de pessoal contratual (74 %) pode resultar numa elevada rotação de pessoal num futuro próximo, aumentando ainda mais os riscos que se colocam aos seus sistemas de gestão.

Utilização de um procedimento de concurso público numa situação de vantagem em termos de conhecimento

45 Numa situação de vantagem em termos de conhecimentos, as empresas comuns são incentivadas a realizar estudos preliminares de mercado sobre preços e consultas prévias a outras empresas que atuam no mercado, a fim de permitir uma melhor estimativa do preço e a melhor relação qualidade/preço. A título de exemplo, em 2020, a PCH deu início a um procedimento de concurso público para a adjudicação de um contrato‑quadro relacionado com a execução da terceira fase do projeto destinado a criar um sistema de certificação do hidrogénio. O consórcio que já tinha executado as duas primeiras fases do projeto e que, por conseguinte, se encontrava numa situação de vantagem em termos de conhecimentos, foi o único candidato a concorrer, tendo apresentado uma proposta financeira próxima do valor máximo estimado do contrato fixado no caderno de encargos.

As empresas comuns não estão a utilizar plenamente a solução de contratação pública eletrónica da Comissão e a F4E desenvolveu o seu próprio portal

46 O Regulamento Financeiro da UE estabelece que todas as instituições e organismos da União, incluindo as empresas comuns, devem conceber e aplicar soluções para a apresentação, o armazenamento e o tratamento dos dados apresentados durante os procedimentos de concessão, e, para esse efeito, estabelecer um «espaço de intercâmbio de dados informatizados» único para os participantes. Por este motivo, a Comissão está a desenvolver a solução de contratação pública eletrónica integrando os portais Funding and Tenders e TED eTendering, em que todos os concursos publicados estão acessíveis ao público. Esta solução já apoia procedimentos públicos e limitados (incluindo acelerados), procedimentos de valor médio e reduzido e procedimentos por negociação excecionais para as instituições e organismos da UE, incluindo as empresas comuns.

47 A Clean Sky, a PCH e a S2R recorreram à solução de contratação pública eletrónica para os seus concursos públicos em 2020 e a IMI e a SESAR começaram a utilizá‑la no início de 2021. No entanto, a BBI e a ECSEL não planearam utilizar todos os módulos da plataforma devido ao seu reduzido número de procedimentos de contratação de valor elevado. A F4E utiliza a sua própria ferramenta de contratação pública eletrónica, que não está plenamente sincronizada com a solução da Comissão. As futuras melhorias da ferramenta da F4E poderão conduzir a uma duplicação desnecessária em relação aos esforços de desenvolvimento e investimento da Comissão.

As empresas comuns exploraram sinergias para superar a crise provocada pela COVID-19 em 2020

48 Em 2020, o Tribunal analisou as medidas tomadas pelas empresas comuns para manter a continuidade das atividades durante a pandemia de COVID-19 e o possível impacto na prestação dos seus serviços.

As empresas comuns cooperaram estreitamente para assegurar a continuidade das atividades no contexto da pandemia de COVID-19

49 As empresas comuns localizadas em Bruxelas (SESAR, Clean Sky, IMI, PCH, ECSEL, BBI e S2R) superaram largamente o impacto da pandemia de COVID-19, apesar da sua pequena dimensão e dos recursos limitados, graças à sua estreita cooperação para uma preparação comum no início da pandemia em março de 2020.

50 Como a Clean Sky, a IMI, a PCH, a ECSEL, a BBI e a S2R estão sediadas no mesmo edifício, adotaram um plano comum de continuidade das atividades em janeiro de 2019, incluindo um plano comum de recuperação de catástrofes informáticas, que foi testado em janeiro e atualizado em fevereiro de 2020. A SESAR e a F4E adotaram os seus próprios documentos de gestão da continuidade das atividades em 2016 e 2017, respetivamente, e atualizaram‑nos em 2019.

51 Os testes do plano comum de recuperação de catástrofes informáticas centraram‑se nos seguintes aspetos:

•  disponibilidade do local e acesso a um gabinete de apoio;
•  disponibilidade da infraestrutura informática (hardware e software);
•  funcionalidade das contas «EU Login» e acesso à distância às aplicações.

Os resultados dos testes foram analisados e foram elaboradas soluções para resolver as anomalias detetadas.

52 A F4E realizou testes semelhantes em março de 2020 e o teletrabalho tem sido a regra geral em todos os seus locais de trabalho (Barcelona, Cadarache e Garching) desde o início da pandemia. Consequentemente, antes do surto da pandemia de COVID-19, todas as empresas comuns dispunham de um plano de continuidade das atividades atualizado e formalmente aprovado.

As empresas comuns coordenaram as suas ações de atenuação e asseguraram a governação

53 Os diretores das empresas comuns sediadas em Bruxelas reuniram‑se semanalmente para debater as implicações da pandemia, os riscos para as operações e uma abordagem comum para a sua atenuação. Reuniões semelhantes foram realizadas pelos chefes de administração e pelas estruturas de auditoria interna. Em maio de 2020, a fim de garantir a segurança do pessoal quando tinha de trabalhar no gabinete, as empresas comuns abriram um concurso conjunto, liderado pela IMI, para aquisição de materiais de proteção.

54 Por último, os conselhos de administração das empresas comuns adaptaram‑se rapidamente à pandemia de COVID-19, realizando reuniões à distância e mantendo um ritmo de adoção de decisões em 2020 semelhante ao de 2019. O número de reuniões do Conselho Diretivo manteve‑se estável, tendo sido de 27 em 2020 (2019: 25), e foram tomadas110 decisões do Conselho Diretivo em 2020 (2019: 108).

As empresas comuns cumpriram o seu dever de diligência em relação ao pessoal…

55 A fim de prestar apoio adequado ao pessoal sobre a melhor forma de enfrentar os novos desafios causados pela pandemia de COVID-19, as empresas comuns sediadas em Bruxelas criaram um programa de formação em matéria de bem‑estar e resiliência. Em outubro de 2020, o pessoal de todas estas empresas comuns participou na ação de formação intitulada «Coping in a time of COVID», iniciada pela SESAR e facilitada por um orientador profissional certificado. A ação de formação incluiu sessões em subgrupos para permitir aos participantes trocar pontos de vista sobre as suas condições de trabalho. Além disso, os diretores das empresas comuns organizaram reuniões periódicas online, incluindo tempo para perguntas do pessoal. A regularidade das reuniões online variou consoante a empresa comum e a intensidade da pandemia, tendo sido de uma vez por semana a uma vez por mês.

56 Para recolher a opinião do pessoal sobre as condições de trabalho durante a pandemia de COVID-19, cinco empresas comuns (SESAR, Clean Sky, IMI, ECSEL e BBI) realizaram inquéritos entre abril e novembro de 2020. Estes inquéritos incidiram essencialmente em dois aspetos: as condições de trabalho, tais como a disponibilidade e o funcionamento de equipamento informático e o apoio prestado pela administração, e as experiências pessoais decorrentes do confinamento (por exemplo, nível de interação com os colegas e níveis de stress devido a uma alteração do volume de trabalho, etc.). Os resultados do inquérito indicaram que a maior parte do pessoal das empresas comuns estava satisfeito com a liderança e o apoio prestado pela direção e não enfrentava problemas informáticos consideráveis, ao mesmo tempo que classificava a eficácia da continuidade das atividades como elevada.

… o que contribuiu para a estabilidade do pessoal durante a crise

57 A pandemia de COVID-19 não teve um impacto mensurável no número de efetivos nem nas taxas de vagas das empresas comuns. As empresas comuns sediadas em Bruxelas estão atualmente a seguir o plano de ação da Comissão para um regresso gradual ao escritório.

Apesar da pandemia de COVID-19, as empresas comuns garantiram a concessão de subvenções…

58 Apesar da situação difícil, as autorizações orçamentais concedidas pelas empresas comuns do Horizonte 2020 para convenções de subvenção mantiveram‑se estáveis, ascendendo a 889,2 milhões de euros em 2020 (2019: 855,6 milhões de euros). No que diz respeito à F4E, as atividades de adjudicação de contratos operacionais foram mantidas a um ritmo semelhante e as suas autorizações orçamentais para estes contratos aumentaram de 670,5 milhões de euros em 2019 para 826,1 milhões de euros em 2020.

59 A IMI deu um importante contributo para a resposta europeia comum à pandemia de COVID-19, coordenada pela Comissão. Esta empresa comum reafectou 45 milhões de euros do seu orçamento para 2020 a um convite acelerado à apresentação de propostas lançado em março de 2020, centrado no desenvolvimento de tratamentos e meios de diagnóstico para combater as infeções pelo coronavírus. Fundos adicionais do programa Horizonte 2020 da Comissão aumentaram o montante do convite à apresentação de propostas para 72 milhões de euros. As mais de 140 propostas recebidas foram avaliadas à distância e em tempo recorde, na sequência de alterações significativas ao habitual processo de avaliação dos convites da empresa comum. Foram selecionados oito projetos (três sobre tratamentos e cinco sobre diagnósticos), que mobilizaram mais de 115 milhões de euros, para convenções de subvenção, e a sua execução teve início antes do verão de 2020.

60 Além disso, para as empresas comuns que executam ações do Horizonte 2020, o tempo médio para a concessão de subvenções, que corresponde ao período compreendido entre a data‑limite para a apresentação de propostas e a assinatura das convenções de subvenção, manteve‑se estável, com uma média de 220 dias em 2020 (2019: 221 dias)^[11]. Este período foi bastante inferior ao máximo autorizado de oito meses, ou cerca de 240 dias, especificado nas regras de participação no programa Horizonte 2020. Este desempenho explica‑se principalmente pelos esforços consideráveis das empresas comuns para aplicar atempadamente os procedimentos adequados para a avaliação à distância das propostas por peritos externos.

… e os pagamentos aos seus beneficiários

61 Em 2020, as empresas comuns do Horizonte 2020 e a F4E mantiveram o nível dos pagamentos para as suas atividades operacionais dentro da dinâmica dos últimos quatro anos. No que respeita às empresas comuns do Horizonte 2020, o total dos pagamentos para as atividades operacionais diminuiu apenas ligeiramente, passando de 847,1 milhões de euros em 2019 para 827,8 milhões de euros em 2020. No caso da F4E, os pagamentos operacionais relativos a contratos aumentaram de 681,3 milhões de euros em 2019 para 741,1 milhões de euros em 2020.

62 Apesar das dificuldades colocadas pela manutenção dos processos de controlo interno em condições de teletrabalho, em especial no que se refere aos pagamentos operacionais intermédios e finais das subvenções e aos pagamentos complexos no âmbito de contratos, o número de pagamentos em atraso foi reduzido de 8 %, em média, em 2019, para 6 %, em média, em 2020.

As atividades da F4E para o projeto ITER sofreram atrasos

63 A F4E indicou que muitos dos seus fornecedores foram afetados pela pandemia de COVID-19 e pelas restrições conexas. Considerou que, até ao final de 2020, a pandemia causou atrasos que chegam aos quatro meses para algumas entregas, com um consequente aumento dos custos de cerca de 47 milhões de euros (em valores de 2008) para os elementos que a F4E deve entregar no âmbito do projeto ITER.

64 A Comissão realizou um inquérito online em outubro de 2020, a fim de compreender as repercussões da pandemia de COVID-19 nas empresas participantes no projeto ITER. Para dois terços destas, a pandemia teve um impacto negativo, como por exemplo atrasos (70 %), e diminuiu a procura, com consequências financeiras negativas (50 %). Por outro lado, 31 % concordaram que a sua participação no projeto ITER tornou a empresa mais resiliente às consequências da crise.

Seguimento das constatações de auditoria dos anos anteriores

65 Na maior parte dos casos, as empresas comuns tomaram medidas corretivas no seguimento das observações e considerações formuladas nos relatórios anuais específicos do Tribunal dos anos anteriores. A figura 8 mostra que, relativamente às 19 observações ainda sem resposta no final de 2019, foram tomadas medidas corretivas em 2020, de forma que 16 observações (84 %) foram concluídas, ao passo que três (16 %) continuavam em curso ou sem resposta no final de 2020^[12].

Outras auditorias e análises relacionadas com as empresas comuns

66 No decurso de 2020, além do relatório anual de auditoria relativo às contas anuais das empresas comuns, o Tribunal também publicou relatórios especiais de auditoria e documentos de análise que fazem referência a empresas comuns (ver figura 9).

Notas

^[1] Os membros da Euratom são os Estados‑Membros da UE e os Estados associados Suíça e Reino Unido.

^[2] Os Estados‑Membros da UE e os seus Estados associados Suíça e Reino Unido.

^[3] Decisão (Euratom) 2021/281 do Conselho, de 22 de fevereiro de 2021, que altera a Decisão 2007/198/Euratom que institui a Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão e que lhe confere vantagens.

^[4] A SESAR recebe igualmente financiamento do programa das Redes Transeuropeias de Transportes (RTE-T), ao abrigo do anterior quadro financeiro plurianual (QFP para 2007‑2013), e, ao abrigo do atual QFP para 2014‑2020, a SESAR e a EuroHPC recebem financiamento adicional do Mecanismo Interligar a Europa (MIE).

^[5] No caso da SESAR, as contribuições dos parceiros privados e do Eurocontrol são definidas em acordos separados.

^[6] Ver o capítulo 5 do Relatório Anual do TCE relativo a 2018 (pontos 5.31 a 5.34), o capítulo 4 do Relatório Anual do TCE relativo a 2019 (pontos 4.28 e 4.29) e o capítulo 4 do Relatório Anual do TCE relativo a 2020 (pontos 4.23 a 4.30).

^[7] A EuroHPC foi excluída, uma vez que em 2020 apenas efetuou pagamentos de pré‑financiamento para as suas convenções de subvenção.

^[8] A exposição ao risco é o valor estimado do impacto do risco ou riscos, multiplicado pela probabilidade do risco ou riscos associado(s) a uma determinada atividade.

^[9] Utiliza‑se uma ênfase para chamar a atenção para uma questão que não resulta em distorções materiais nas contas, mas que se reveste de importância fundamental para os utilizadores compreenderem as contas.

^[10] Artigo 4, n.º 4, dos regulamentos de base das empresas comuns.

^[11] Os dados incluem todos os convites à apresentação de propostas das empresas comuns do Horizonte 2020 publicados no ano N-1, com as respetivas convenções de subvenção assinadas no ano N.

^[12] Nota: no respeitante às empresas comuns SESAR, Clean Sky, IMI, PCH, ECSEL e S2R, a execução de todas as observações relativas aos anos anteriores foi concluída devido às ações corretivas empreendidas pelas empresas comuns durante a auditoria de 2020. No caso da EuroHPC, 2020 foi o primeiro ano de auditoria.

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