A vállalkozások termelőberuházásaihoz nyújtott uniós támogatás: legyen hangsúlyosabb a beruházások tartóssága

Összefoglaló

Vállalkozások termelőberuházásaihoz nyújtott ERFA-támogatás

I

Az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) 2000 és 2013 között 75 milliárd eurót meghaladó összeget különítettek el vállalkozások termelőberuházásaihoz nyújtott támogatásra, a 2014–2020-as időszakban pedig a tervek szerint több mint 68 milliárd eurót fordítanak erre a célra.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

II

Ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy úgy irányították-e a finanszírozást, hogy az biztosítsa az outputok és az eredmények tartósságát; ezenkívül igyekeztünk rámutatni a tartósságot befolyásoló fő tényezőkre is.

III

41 lezárt és az ERFA által 2000 és 2013 között finanszírozott termelőberuházási projektet vizsgáltunk meg, amelyeket Ausztriában, a Cseh Köztársaságban, Németországban, Olaszországban és Lengyelországban, összesen nyolc operatív program keretében hajtottak végre. Ennek kapcsán áttekintettük a vizsgált projekteket magukban foglaló operatív programokat, valamint a projektkiválasztást, a monitoringot, a beszámolást és az értékelést.

Megállapításaink

IV

Összességében azt állapítottuk meg, hogy a vizsgált projektek többsége tartós eredményeket ért el. Számos vizsgált projektben azonban az eredmények nem vagy csak részben voltak tartósak, ami főként annak tudható be, hogy a 2000 és 2013 között a termelőberuházásokra nyújtott ERFA-támogatások kezelése során nem kapott hangsúlyt a tartósság szempontja.

V

Az ellenőrzésünk által érintett valamennyi régióban betartották az uniós jogszabályokban foglalt tartóssági követelményeket. A vizsgált projektek általában véve a terveknek megfelelően teljesítették az outputokat. A beszerzett eszközök és egyéb outputok ellenőrzésünk idején a legtöbb esetben még fennálltak és azokat használták is.

VI

Ellenőrzésünk idején a vizsgált projektek döntő részénél továbbra is létrejöttek a várt közvetlen eredmények, leginkább a munkahelyteremtéssel, a finanszírozási eszközökhöz és hitelekhez való jobb hozzáféréssel, a termelés és a termelékenység növekedésével kapcsolatban. A projektek egyötöde esetében azonban a projektzárásra elért eredmények nem bizonyultak tartósnak. A vizsgált projektek közel felénél a tartóssági időszak végén nem is lehetett átfogóan értékelni a tartósságot, mert nem mindig állt rendelkezésre információ, mivel azt nem mindig (vagy legalábbis nem egységes módon) gyűjtötték és mivel az archiválási időszak lejártával egyes releváns dokumentumok már nem voltak elérhetők.

VII

Amennyiben az eredmények nem bizonyultak tartósnak, az különböző okokra volt visszavezethető. Míg néhány esetben a kedvezményezetteknek semmilyen befolyásuk nem volt az okokra, és azok olyan külső tényezőknek voltak betudhatók, mint pl. a gazdasági válság vagy a tagállami jogszabályok módosulása, más esetekben a tartós eredmények hiányát az irányítás hiányosságai okozták. A fő ok az volt, hogy az uniós források kezelésének különböző szintjein nem kellő mértékben összpontosítottak a tartósságra: az operatív programok nem mozdították elő eredményesen a tartósságot; a kiválasztási eljárások nem vették kellően figyelembe a megfelelő, hosszú távú eredmények eléréséhez szükséges feltételeket; a projektek befejezését követően hiányos volt az eredmények nyomon követése és a róluk való beszámolás és a teljesítménymutatók nem voltak megfelelőek; nem alkalmazták egységesen a célok el nem éréséért vagy a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények be nem tartásáért járó korrekciós intézkedéseket; az operatív programok jóváhagyásakor a Bizottság nem helyezett kellő hangsúlyt a tartóssági szempontokra.

Ajánlásaink

VIII

Mindezek tekintetében a 2014–2020-as időszakra vonatkozó szabályozási keret javulást hozott. További intézkedésekre van azonban szükség a jelen programozási időszak eredményeinek tartóssá tételéhez, a 2020 utáni időszakra nézve pedig tökéletesíteni kell a tartósság szempontjából a releváns programok kialakítását. Ezek alapján a következő ajánlásokat tesszük:

• A tagállamok az operatív programok programozási szakaszában ösztönözzék az ERFA keretében finanszírozott termelőberuházások tartós eredményeinek elérését azáltal, hogy
  • nagyobb hangsúlyt fektetnek a tartós eredmények elérésére irányuló kockázatok azonosítására és csökkentésére,
  • a „talált pénz” hatást elkerülendő jobban elemzik a különböző típusú vállalkozások szükségleteit, többek között a közfinanszírozás iránti igényüket.
• Az operatív programok jóváhagyásakor a Bizottság fordítson külön figyelmet arra, hogyan viszonyulnak a tagállamok az outputok és az eredmények tartósságához.
• A tagállamok fejlesszék tovább kiválasztási eljárásaikat és kritériumaikat úgy, hogy azok vegyék tekintetbe a „talált pénz” hatás kockázatát, és hogy csak az olyan termelőberuházások részesüljenek támogatásban, amelyek képesek megfelelő, hosszú távú eredmények létrehozására.
• A tagállamok folytassanak megfelelő és egységes monitoringot és beszámolást, a következőképpen:
  • használjanak előre meghatározott és releváns mutatókat mind az outputokra, mind az eredményekre nézve, valamint a hosszú távú eredmények operatív programok szintjén történő mérésére, és tartsák a mutatók számát kezelhető szinten;
  • állapítsanak meg a projektzáráskor és végig a tartóssági időszak folyamán alkalmazandó monitoring- és beszámolási eljárásokat, és ezeket írják le a támogatási megállapodásokban;
  • javítsák a vonatkozó adatok gyűjtését és felhasználását.
• A Bizottság és a tagállamok gondoskodjanak arról, hogy az operatív programok szintjén vagy uniós szinten végzett utólagos értékelések szisztematikusabban térjenek ki a tartóssági időszak végén és azt követően elért eredmények tartósságának különböző szempontjaira. Az értékelések eredményeit használják fel a jövőbeli uniós vállalkozástámogatási rendszerek kidolgozásakor.
• A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a tagállamok alkalmazzanak egyértelmű korrekciós intézkedéseket, többek között visszafizettetési szabályokat, amennyiben a projektek nem felelnek meg az uniós jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeknek.
• Amennyiben a tagállamok a projektek szintjén kötelező célértékeket tűztek ki, határozzanak meg egyértelmű korrekciós intézkedéseket és azokat alkalmazzák egységesen.

Bevezetés

Az ERFÁ-ból finanszírozott termelőberuházások és vállalkozástámogatás

Az Unió szakpolitikai célkitűzései

01

A termelékenység növelése, a vállalkozói készség, a versenyképesség, a növekedés, a foglalkoztatás és az innováció: ezek a tényezők már több mint 15 éve az Unió gazdaságfejlesztési törekvéseinek középpontjában állnak. Az üzleti beruházásoknak az európai régiókban nyújtott támogatás az alábbi két fő uniós stratégiának képezi részét:

• a 2000-ben indult lisszaboni stratégia¹, amely azt a célt tűzte az Európai Unió elé, hogy „a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává váljon, amely képes a fenntartható gazdasági fejlődésre, több és jobb munkahelyet kínál és nagyobb társadalmi kohéziót valósít meg”, valamint
• az Európa 2020 Stratégia², amely 2010 óta különböző kiemelt kezdeményezések révén törekszik a növekedés és a foglalkoztatás fellendítésére: az egyik ilyen, az iparpolitikára összpontosító kezdeményezés, a vállalkozások, elsősorban a kkv-k üzleti környezetének javítását tűzte ki céljául.

Vállalkozásoknak nyújtott ERFA-támogatás

02

Az európai régiókra irányuló uniós stratégiák végrehajtása a tagállami és az európai strukturális alapok révén valósul meg (2014 óta ez utóbbiak elnevezése európai strukturális és beruházási alapok, azaz esb-alapok). Ezek közül a legnagyobb az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), amely különböző típusú és méretű vállalkozásokban hajt végre közvetlen beruházásokat.

03

Az ERFÁ-t szabályozó rendeletek³ értelmében 2000 és 2013 között az alapból származó összegeknek hozzá kellett járulniuk olyan termelőberuházások finanszírozásához, amelyek helyi és a regionális fejlesztéseket is támogató intézkedések révén hozzájárulnak fenntartható munkahelyek teremtéséhez és megőrzéséhez. A Bizottság a termelőberuházásokat a következőképpen határozza meg: vállalkozások – áruk és szolgáltatások előállítására is használt – állóeszközeibe vagy immateriális javaiba való beruházás, amely ily módon hozzájárul a bruttó felhalmozáshoz és a foglalkoztatáshoz. Az intézkedések elsősorban – de nem kizárólag – a kkv-k támogatását célozták.

04

A 2014–2020-as időszakban az ERFA hatóköre elvben fenntartható munkahelyek kkv-kban történő teremtésének és megőrzésének támogatására korlátozódik. Kivételként azonban nagyvállalatok is részesülhetnek termelőberuházásokban, amennyiben azok kkv-kkal való együttműködést vonnak maguk után és hozzájárulnak a kutatás, a technológiai fejlődés és az innováció megerősítéséhez, vagy támogatják az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulást⁴.

Az ERFA jelentős összegű pénzügyi támogatást biztosított a termelőberuházásokra

05

2000 és 2020 között az ERFA keretében a vállalkozásokra és az innovációra nyújtott közvetlen támogatás összege a tervek szerint közel 143 milliárd euró lesz. Ez összességében azt jelenti, hogy az ERFA keretében biztosított teljes összeg mintegy egyharmadának a magánszektor a kedvezményezettje. A termelőberuházásokra 2000 és 2020 között szánt összegek az 1. ábrán láthatók, az egyes tagállamokra vonatkozó részleteket pedig az I. melléklet tartalmazza. Attól függően, hogy mely tagállamokról, illetve régiókról volt szó, az ERFA társfinanszírozási aránya rendszerint 25% (a viszonylag gazdagabb régiók) és 85% (a szegényebb régiók) között alakult.

Megosztott irányítású ERFA-programok

06

A strukturális alapok projektjeit az uniós költségvetés a nemzeti és regionális hatóságokkal együtt finanszírozza. A projektfinanszírozásra vonatkozó szabályok és feltételek meghatározása részben az Unió, részben a tagállamok szintjén történik. A finanszírozás tehát megosztott irányítású. Az ERFA irányításának keretében az irányító hatóságok (IH) kialakították az operatív programokat (OP), irányították azok végrehajtását, kialakították és működtették azok irányítási és kontrollrendszereit, és éves végrehajtási jelentéseket nyújtottak be a Bizottságnak. A napi szintű irányítás részeként e hatóságok feleltek a projektek kiválasztásáért, majd nyomon követéséért, végrehajtásáért, ellenőrzéséért és értékeléséért⁵.

07

A Bizottság a maga részéről iránymutatásokat bocsátott ki az operatív programok létrehozásáról, jóváhagyta a programokat, majd felügyelte az irányítási és kontrollrendszerek létrehozását és működtetését a tagállamokban. Az operatív programok végrehajtását a Bizottság elsősorban a tagállamok végrehajtási jelentései, valamint a monitoringbizottságokban való részvétel útján követte nyomon. Ezenkívül a programok végleges lezárásáig bármikor konkrét információkat is bekérhetett (pl. az irányítóhatóságoktól a projektek kiválasztására vonatkozó adatokat).

A projekteredmények tartóssága

A tartósság fogalma

08

Ellenőrzésünkben a tartósságot a projektek azon képességeként határozzuk meg, hogy az általuk létrehozott hasznot a projektzárás után hosszú ideig fenn tudják-e tartani. A projektoutputok és -eredmények tartóssága elsősorban abban mutatkozik meg, hogy projektzárás után – a jogi értelemben vett tartóssági időszak során és azt követően is – folyamatosan fennáll a projekt által létrehozott nettó haszon (lásd: 12–15. bekezdés). A társfinanszírozott termelőberuházásoknak elvben pénzügyi és gazdasági költségmegtérülést kell biztosítaniuk; növelniük kell a termelést, a termelékenységet, a foglalkoztatást, a versenyképességet és a vállalkozói készséget, továbbá fokozniuk kell az innovációt. A támogatott projekteknek emellett hosszú távú hasznot kell hozniuk az általuk érintett régiónak is.

09

Ellenőrzésünkben outputok alatt a projekt teljesítéseit értjük (azaz a tevékenységeket, szolgáltatásokat, a projektlétesítmények működését, a létrejött tudást és készségeket), eredmények pedig egyrészt azok a változások, amelyek a közvetlen címzetteknél a beavatkozásban való részvételük végére bekövetkeznek (pl. megnövekedett termelés, termelékenység, értékesítés, forgalom vagy kivitel; nagyobb vállalkozói készség és versenyképesség; új termékek vagy szolgáltatások bevezetése; hosszú távú munkahelyteremtés, illetve -megőrzés), másrészt a projektek által érintett régiókra gyakorolt kedvező hatások.

10

Néhány korábbi jelentésünkben⁶ kiemeltük az uniós finanszírozású infrastruktúrák tartósságával – köztük a projektoutputok és -eredmények fenntartásával – kapcsolatos kockázatokat. A tartósság hiánya és a projektmenedzsment ezen szempontjának figyelmen kívül hagyása csökkentheti a közszféra beavatkozásainak eredményességét.

11

A tartósság biztosításához a program, illetve a projekt kialakítási szakaszában alapos elemzésre és kiforrott stratégiára van szükség. Már a tervezési szakaszban hozhatók olyan előkészítő intézkedések, amelyek révén meghatározható, hogy hosszú távon pontosan mi is az az elérendő és fenntartandó cél, amelyet egy adott beruházás finanszíroz. Ehhez a projekt teljes életciklusa alatt, sőt azt követően is megfelelő monitoringra van szükség, valamint stabil intézményekre és olyan magánszektorbeli kedvezményezettekre, akik a projekt teljes gazdasági élettartama alatt eredményes irányítási támogatást biztosítanak a működés folyamatosságához. Az Európai Parlament tanulmánya⁷ szerint a közszféra a strukturális és kohéziós alapok kapcsán mindeddig csekély érdeklődést mutatott a tartósság kérdése iránt, ezért az ERFA által társfinanszírozott projektek eredményeinek tartósságáról csak hiányos adatok állnak rendelkezésre.

A szabályozási keret

12

Az ERFÁ-ról szóló uniós rendeletben szerepel a jogilag meghatározott tartóssági követelmény, amely általában véve azt írja elő a vállalkozások számára, hogy a projekt outputjait, illetve a beszerzett eszközöket egy ötéves időszakon keresztül tartsák fenn (amennyiben az érintett tagállam úgy határoz, ez az időszak a kkv-k⁸ esetében kivételesen három év is lehet): ha ezt nem teszik meg, vissza kell fizetniük az ERFA-társfinanszírozást. Mivel ez a tartóssági követelmény csak az outputokra, illetve a beszerzett eszközökre vonatkozik és egy legfeljebb ötéves időszakot érint, ezért nem egyezik meg a fentebb ismertetett, az ellenőrzésünk során alkalmazott tartóssági követelményekkel.

13

A tartóssági időszak hosszúságára vonatkozó követelmény az idők folyamán egyre szigorúbb lett. A 2000–2006-os időszakban az irányító hatóságoknak vissza kellett fizettetniük a megfelelő ERFA-társfinanszírozást és tájékoztatniuk kellett a Bizottságot, ha a projekt a támogatási határozat időpontjától számított öt éven belül jelentősen módosult⁹. 2007 és 2013 között¹⁰ hasonlóak maradtak a jogi követelmények, az ötéves időtartam kezdőpontja azonban a támogatási határozat aláírásának napjáról a projektzárás időpontjára tevődött át. Emellett bírságot is bevezettek azon vállalkozásokra, amelyek a termelőtevékenységet az adott tagállamon belül vagy tagállamok között áthelyezték.

14

2010-ben a tartóssági követelmény alkalmazási köre az olyan műveletekre szűkült, amelyek csak infrastrukturális beruházásból vagy termelőberuházásból állnak. Annak érdekében továbbá, hogy a gazdasági válságot követő időszakban kevesebb teher háruljon a kedvezményezettekre, a követelmények alóli mentességet vezettek be arra az esetre, ha a termelőtevékenység nem csalásból eredő csődeset miatt szűnt meg¹¹.

15

A jogilag meghatározott tartóssági követelményeket illetően a 2014–2020-as esb-alapok fontos újítása a tartóssági időszak kezdeti időpontjának szigorúbban vétele: ez immár a projekt végső kifizetésének dátuma, vagy ettől eltérve az állami támogatási határozatban megadott időpont. Továbbá abban az esetben, ha a termelőtevékenységet 10 éven belül az Unión kívülre helyezik át, az uniós társfinanszírozást vissza kell fizetni, kivéve, ha kkv a kedvezményezett¹². Az ERFA keretében végrehajtott termelőberuházásokkal kapcsolatos beavatkozási logikát – és ezen belül a tartóssághoz kapcsolódó szempontokat – részletesen a II. melléklet mutatja be.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

16

A 2016 júliusa és 2017 júliusa között végzett ellenőrzés során arra kerestük a választ, hogy a vállalkozások termelőberuházásaival kapcsolatos ERFA-projektek irányítása biztosította-e tartós outputok és eredmények létrehozását.

17

Jelentésünk első részében az outputok, második részében pedig a (közvetlen és közvetett) eredmények tartósságát elemezzük. Megvizsgáltuk, hogy a tartósság szempontjai hogyan érvényesültek a jogszabályban meghatározott tartóssági időszak végén, illetve ellenőrzésünk idején. A harmadik részben rámutatunk annak fő okaira, hogy a termelőberuházások miért nem voltak tartósak, továbbá bemutatjuk az ellenőrzés során megismert bevált gyakorlatokat. Megvizsgáltuk, hogy az illetékes tagállami hatóságok és a Bizottság milyen szerepet játszott mindebben. Az ellenőrzés keretében áttekintettük a vizsgált projekteket magukban foglaló operatív programokat, valamint a projektekkel kapcsolatos monitoringot, beszámolást és értékelést. Az utolsó részben azt elemezzük, hogy a 2014–2020-as programozási időszakban a tartósságot illetően milyen fejlesztésre van lehetőség. Megvizsgáljuk továbbá, hogy a 2014–2020-as esb-alapokról szóló rendeletekben mely változásoknak köszönhetően nőhet a tartós eredmények létrehozásának lehetősége.

18

41 lezárt és az ERFA által finanszírozott termelőberuházási projektet vizsgáltunk meg: ezeket Ausztriában, a Cseh Köztársaságban, Németországban, Olaszországban és Lengyelországban, összesen nyolc operatív program keretében hajtották végre 2000 és 2013 között (a tartóssági időszak tehát 2006 és 2018 között jár le). A projektek mindegyikét már korábban is ellenőriztük a megbízhatósági nyilatkozattal összefüggésben végzett, a szabályozási követelményeknek való megfelelést vizsgáló ellenőrzéseink keretében. Jelen vizsgálatra való kiválasztásuk az érintett tagállamokban végzett korábbi vizsgálat során kiválasztott minta mérete, illetve pénzügyi méretük alapján történt. A legtöbb projekt különböző feldolgozóipari ágazatokban (pl. acél- és kőtermékek, gépjármű-alkatrészek, szaniterberendezések, ipari alkalmazások), az energiaágazatban (szén, megújuló energiák) és az idegenforgalomban (szállodák) tevékenykedő vállalkozások eszközeibe történő beruházásnak felelt meg. Néhány projekt K+F beruházáshoz kapcsolódott. A projektek értéke 0,1 és 91,7 millió euró között mozgott. A kedvezményezettek általában kis- és középvállalkozások voltak. A vizsgált projektek és a finanszírozásukat biztosító operatív programok jegyzékét a III. melléklet tartalmazza.

Észrevételek

A vizsgált projektek által létrehozott outputok döntő részben tartósak voltak

19

A vizsgált projektek esetében elsőként azt ellenőriztük, hogy valamennyi output a terveknek megfelelően valósult-e meg. Ezután azt értékeltük, hogy az outputok eredeti helyükön maradtak-e és a jogszabályban meghatározott tartóssági időszak során (3 vagy 5 év) nem kerültek-e egészben vagy részben átadásra; eladni ugyanis ezen időszak alatt nem lehetett őket, és a megfelelő gazdasági tevékenységek sem az Unión belül, sem azon kívülre nem voltak áthelyezhetők. Megvizsgáltuk továbbá, hogy ugyanazon a gyártási helyszínen alkalmazták-e őket, kivéve, ha – a projekt kedvezményezettjének költségére – olyan eszközökkel helyettesítették őket, amelyek beszerzése megegyező vagy nagyobb piaci értéken történt.

20

Minden olyan uniós régióban, ahol ellenőrzést végeztünk, az operatív programokban a tartóssággal kapcsolatban alkalmazott jogi feltételek általában megfeleltek a vonatkozó uniós rendeleteknek¹³. A vizsgált projektek esetében – egy kivétellel – nem tapasztaltuk, hogy a tartóssági időszak vége előtt a tulajdonjog jellegében jelentős módosulás vagy változás következett volna be, vagy megszűnt volna a termelőtevékenység.

21

A vizsgált projektek a projektzárás idejére általánosságban létrehozták a várt outputokat¹⁴. Az outputok jellemzően a következők voltak: javak feldolgozásához vagy gyártásához szükséges létesítmények – pl. termelési csarnokok és gyártósorok, illetve különböző iparágakban (pl. élelmiszeripar, vegyipar) alkalmazott gépek és felszerelések (műanyag- és fémáruk, szaniterberendezések, gépjármű-alkatrészek, energiát vagy megújuló energiát előállító létesítmények, illetve ezek részei) beszerzése. Részesültek támogatásban a szolgáltatási vagy az idegenforgalmi ágazatban tevékenykedő vállalkozások is (pl. nyomdák, illetve – felújítás vagy építés céljára – szállodák). Az 1. háttérmagyarázat három vizsgált projekt esetében szemlélteti a megvalósult outputokat, az egyes projekteket részletesen a III. melléklet mutatja be.

22

A jogszabályban meghatározott tartóssági időszak végén az eszközök általánosságban fennálltak a gyártási helyszíneken. Az eszközök nem kerültek eladásra, és a vállalatok gazdasági tevékenységét nem helyezték át más helyszínre. A legtöbb esetben fenntartásuk megfelelő, használatuk eredményes és a vállalkozások szükségleteinek megfelelő volt a tartóssági időszak egészén keresztül (lásd: 2. ábra). Egyetlen olyan esetet¹⁵ találtunk, amikor a létesítmény – csődeset miatt – nem működött. Három másik esetben¹⁶ az eszközök (feldolgozóberendezések, számítógépek, szoftverek) használata nem volt teljes körű, illetve nem működtek a gyártósorok: a tulajdonos nem tartotta őket karban; figyelmen kívül hagyták az érintett ágazat üzleti fejleményeit; megváltoztak a vonatkozó energiaágazati jogszabályok.

23

Helyszíni vizsgálataink idején az eszközök 31 projekt esetében továbbra is használatban voltak. Kilenc esetben¹⁷ fordult elő, hogy a jogszabályban meghatározott tartóssági időszak végén (a kkv-k esetében gyakran csupán három évvel a projektzárást követően) az eszközök vagy egyáltalán nem vagy csak részben voltak használatban, illetve azokat más berendezésekre cserélték le. Ezt a vállalkozói magatartást indokolhatták valós okok: pl. a gépek vagy az informatikai rendszerek elhasználódás vagy értékcsökkenés miatti lecserélése, legalább ugyanakkora kereskedelmi értékű korszerűbb berendezés beszerzése, vagy a vonatkozó energiaágazati jogszabályok megváltozása. Az egyik projektben¹⁸ például a berendezés lecserélésére közvetlenül a jogszabályban meghatározott tartóssági időszak vége után azért került sor, mert működtetése túl nagy költséggel járt.

A legtöbb vizsgált projekt tartós eredményeket hozott létre, egyötödük azonban nem

24

Először azt ellenőriztük, hogy a vizsgált projektek projektzárásra megvalósították-e a várt közvetlen eredményeket. Ezt követően elemeztük a számvevőszéki ellenőrzés idején fennálló állapotot annak értékeléséhez, hogy a projektek tulajdonosai a lehető leghosszabb ideig fenntartották-e az adott eredményeket, hogy azok még jóval a projekt végét követően is a lehető legnagyobb haszonnal járjanak. Elemzésünkhöz figyelembe vettük a vállalatoknak a tevékenységük szerinti piac helyzetéhez viszonyított gazdasági helyzetét és a potenciális haszonra kiható más külső tényezőket is. Az értékelési kritériumokat a IV. melléklet ismerteti részletesen.

A vizsgált projektek felénél megfelelő volt a közvetlen eredmények tartóssága

25

Ellenőriztük, hogy az irányító hatóságoknál rendelkezésre álló információk¹⁹ alapján a vizsgált projektek célul tűztek-e különböző közvetlen eredményeket (pl. forráshoz jutás javítása, a termelés és a termelékenység növelése, munkahelyteremtés, az értékesítés, a forgalom vagy a kivitel növelése, a vállalati struktúrák diverzifikálása, vállalati arculat javítása, új termékek vagy szolgáltatások bevezetése, és egyéb, pl. szorosabb együttműködés más intézményekkel az innováció és a versenyképesség növelése érdekében). A kedvezményezettek körében gyűjtött információk alapján értékeltük, hogy a közvetlen eredmények mennyiben minősültek tartósnak egyrészt a tartóssági időszak végén, másrészt ellenőrzésünk idején (lásd: 3. ábra).

26

A jogszabályban meghatározott tartóssági időszak végén (ez a vizsgált projektek esetében 2006 és 2018 közé esett²⁰) és pusztán a rendelkezésre álló monitoringinformációk alapján 14 projektben teljes egészében (és a tartóssági időszak teljes hossza alatt), hét projekt esetében pedig részben álltak fenn az eredmények (lásd: 3. ábra). Az összes projekt közel felénél (19 projektnél) azonban erre az értékelésre nem nyílt mód, vagy mert az irányító hatóságok nem gyűjtötték be a szükséges monitoringadatokat (lásd még: 73–75. bekezdés), vagy mert az archiválási időszak lejárta miatt a kapcsolódó dokumentumok már nem voltak elérhetőek (a Puglia operatív program és a Burgenland operatív program projektjei).

27

Csak néhány olyan esettel találkoztunk, ahol a monitoring lehetővé tette a projekteredményekkel kapcsolatos adatok alaposabb gyűjtését. A Lengyelország operatív programért felelős irányító hatóság például különböző pénzügyi és eredménymutatók (pl. bevételek, a projekt eredményeként gyártott áruk értéke, kibocsátáscsökkentés stb.) alkalmazásával követte nyomon és értékelte az elért projekteredményeket²¹. Hat más, szászországi és alsó-szászországi projekt²² esetében a régión túli forgalomnövekedést és a kivitelnövekedést is mérték.

28

Mivel azonban a legtöbb irányító hatóság kizárólag a munkahelyteremtésre helyezte a hangsúlyt (ez volt az operatív programok fő célkitűzéseinek egyike), a projekt által létrehozott más releváns (gazdasági) haszonról nem gyűjtöttek információkat. A projektek tényleges eredményeinek és azok tartósságának átfogó értékelése ezért kizárólag a monitoringinformációk alapján nem mindig volt elvégezhető.

29

Helyszíni vizsgálataink idején, amikor a kedvezményezettektől és az irányító hatóságoktól is kaptunk kiegészítő információkat, azt állapítottuk meg, hogy 21 projekt közvetlen eredményei voltak tartósak, 11 projektéi részben tartósak, nyolc projektéi pedig kevéssé vagy egyáltalán nem tartósak²³ (a részleteket lásd: III. melléklet).

30

Másodlagos haszonként a projektek lehetővé tették a kedvezményezett vállalkozások számára termelőeszközeik átstrukturálását és korszerűsítését, termékportfóliójuk kiigazítását és diverzifikálását, termelékenységük és ennek révén jövedelmezőségük növelését, és mindez végső soron elősegítette a vállalkozások piaci helyzetének javítását. A 2. háttérmagyarázat egy olyan projektet mutat be példaként, ahol az elért eredmények és azok tartóssága megfelelő volt. A kedvezményezett vállalatok szerint másodlagos haszonként jelentkezett a vállalati arculat javulása és ebből adódóan az ügyfélhűség növekedése is.

31

Néhány esetben²⁴ javult a kedvezményezettek hozzáférése a forrásokhoz és a hitelekhez. Ennek köszönhetően ambiciózusabb beruházásokat hajthattak végre és végül jobb eredményeket valósíthattak meg. A támogatott eszközök mellett a vállalkozások saját forrásait is felhasználva további beruházások voltak megvalósíthatók. A vizsgált kedvezményezettek közül néhányan arról számoltak be, hogy a projektek hosszabb távon jelentős mértékben növelték gazdasági életképességüket. Az általában véve nehéz piaci feltételek, illetve a gazdasági válság negatív következményei több esetben²⁵ fizetésképtelenséghez közeli állapotba sodorták a vállalkozásokat. A kedvezményezettek szerint az ilyen esetekben a projektek döntő szerepet játszottak abban, hogy mégis folytatni tudták kereskedelmi tevékenységüket (lásd: a 3. háttérmagyarázat példái).

A vizsgált projektek mintegy egyötödénél azonban a közvetlen eredmények nem voltak tartósak, negyedük esetében pedig a tartósság csak részben volt jellemző

32

Amint azt a 29. bekezdésben már említettük, helyszíni vizsgálataink idején 19 projekt esetében állapítottunk meg tartóssággal kapcsolatos problémákat: nyolc projektnél (a vizsgált projektek egyötödénél) az eredmények nem mutatkoztak tartósnak (néha már a tartóssági időszak végén²⁶, illetve nagyon kevéssel ezen időszak lejárta után²⁷ sem álltak fenn), 11 projekt esetében pedig csak részben voltak tartósak (lásd: a 4. háttérmagyarázat példái). Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az innovatív projekteket (pl. az 1. projekt) gyorsan fejlődő piacokon nagyobb tartóssági kockázat jellemzi, de ettől az ilyen projektek még nem lesznek kevésbé érdemesek az uniós támogatásra.

33

Három esetben²⁸ a tartósság hiányának érvényes indoka volt, illetve azt a kedvezményezett által nem befolyásolható körülmények okozták, pl. piaci fejlemények vagy a tagállami jogszabályokban történt változás. Öt másik esetben²⁹ azonban a tartósság az irányítás hiányosságai, illetve az érintett vállalatoknál felmerülő problémák miatt nem valósult meg. Végül pedig egy projekt³⁰ esetében a kedvezményezettnél bekövetkezett tulajdonátruházás miatt nem lehetett értékelni a tartósságot.

34

A vizsgált projekteket magukban foglaló operatív programok közös eleme volt a termelékenység, a jövedelmezőség és az innováció javítása által új munkahelyek létrehozása, vagy régiek megtartása meglévő, illetve új vállalatokban. Ezt a mutatót – hozzá célértékeket is rendelve – a 41 vizsgált projektből 29 esetében alkalmazták (részletesebben lásd: III. melléklet). A többi 12 projekt esetében vagy nem volt hiánytalan információ a projekteredményekről, vagy mivel ezek fő célja környezetvédelmi problémák kezelése és korábbi ipari régiók átalakítása volt, így a foglalkoztatás nem szerepelt prioritásaik között, és azt nem is mérték.

35

A munkahelyteremtést illetően az uniós jogszabályokban foglalt tartóssági követelményeken felül a tagállami rendelkezések adott esetben – a támogatási megállapodás révén – előírták a kedvezményezett vállalatok számára bizonyos számú új munkahely létrehozását vagy a meglévő foglalkoztatottsági szint fenntartását is. Ezeket a munkahelyeket be kellett tölteni, vagy legalábbis folyamatosan hirdetni kellett, egészen a tartóssági időszak végéig.

36

Összességében, noha nem minden projekt esetében valósultak meg a zárás időpontjára a foglalkoztatási célok, az eredmények mégis viszonylag kielégítőnek tekinthetők. Amint az V. mellékletben látható, a projektzárás idejére a foglalkoztatottság átlagosan 7,7%-kal nőtt a 41 vizsgált projekt esetében: a kkv-k esetében 66,4%-kal, a nagyobb vállalatok esetében pedig 3,7%-kal. A gazdasági válság miatt azonban a legtöbb vállalatnál átstrukturálásra került sor, így megállapításunk szerint a létrehozott munkahelyek a projektek lezárását követően gyakran megszűntek (lásd még: V. melléklet). A Lengyelország operatív program keretében végrehajtott 41. projekt esetében például a kedvezményezettnél több átstrukturálásra is sor került a termelési folyamatok optimizálása kapcsán, amiből adódóan összességében jelentősen csökkent a munkahelyek száma. A Burgenland operatív program keretében megvalósított egyik projektnél a munkahelyeket nem tartották fenn a tartóssági időszakot követően, egy másik kedvezményezett pedig csődöt jelentett. 2016 közepére az alkalmazottak száma a projekt végén fennálló helyzethez képest a kkv-k esetében átlagosan 1%-kal nőtt, a nagyobb vállalatok esetében azonban 6%-kal csökkent (lásd még: V. melléklet).

37

Azokban az esetekben, amikor az irányító hatóságok minden létrehozott álláshoz támogatási felső összeghatárt állapítottak meg, valószínűsíthető volt a támogatás (a beruházás összköltségének és a létrehozott munkahelyeknek hányadosaként kifejezett) költséghatékonyságának a növekedése. Ha ugyanis a kedvezményezettek túllépték a felső összeghatárt, nem részesültek támogatásban. A kedvezményezetteknek tehát jobban oda kellett figyelniük beruházásuk méretére. Megállapításunk szerint azonban ilyen felső összeghatárokat csak a két németországi operatív program esetében alkalmaztak.

38

Ami a vizsgált kedvezményezett vállalatok gazdasági kilátásait illeti, kettő közülük³¹ megszűnt. Ezenfelül ellenőrzésünk idején 19 más vállalat (lásd: III. melléklet) szembesült a jövőbeni gazdasági jólétét fenyegető nehézségekkel (pl. adósságátstrukturálás vagy -kiegyenlítés, termeléscsökkenés)³². Végezetül egyes esetekben a vállalatok jövőbeni üzleti kilátásai folyamatban lévő kutatási projektek végeredményeitől függtek, és attól, hogy azok képesek-e kiegészítő tőkeképzésre³³.

A közvetett eredményeket nehéz mérni és a támogatással összefüggésbe hozni

39

Ezt a pénzügyi támogatást csak ERFA-támogatásra jogosult régióban nyilvántartásba vett és ott található vállalkozások kérelmezhetik³⁴. Ezért a termelőberuházásoknak az érintett régió számára átfogóbban is hasznot kellene termelniük (közvetett eredmények). Ilyen haszon lehet például a foglalkoztatás, a vállalkozói készség és a versenyképesség növekedése a régióban, valamint a környezeti állapot javulása, a fokozott innováció és a vállalkozások jobb túlélési aránya. Fontos cél az is, hogy – tekintettel a gazdasági kohézióra – el lehessen kerülni a gazdasági tevékenységek eredeti régión kívülre történő áthelyezését. A projekteknek emellett továbbgyűrűző hatást gyakorolva is kellene pl. segíteniük az üzlet fellendítését a kedvezményezett vállalattal kapcsolatban álló helyi beszállítók, illetve szolgáltatók számára, vagy – üzleti tanácsadást, illetve hálózatépítési lehetőségeket biztosítva – elősegíteniük azok készség- és tudásbázis- növelését.

40

Ilyen közvetett eredményeket az ellenőrzésünk során vizsgált operatív programok egyike sem határozott meg stratégiai célkitűzésként, és egyik vizsgált projekt sem tűzött ki kifejezetten operatív célkitűzésként ilyen közvetett eredményeket. A projektszintű operatív célkitűzések, illetve a hozzájuk rendelt mutatók nélkül nem lehetséges összesíteni ezeket az információkat és ennek révén regionális szinten mérni a közvetett eredményeket. Mivel az irányító hatóságok nem mérték szisztematikusan a régiókban tapasztalható továbbgyűrűző hatásokat és nem számoltak be azokról, a magánszektorba történő uniós finanszírozású beruházások és a regionális fejlődés közötti ok-okozati összefüggés nehezen volt megállapítható.

41

Projektszinten eredendően nehéz megállapítani, hogy megvalósultak-e és tartósak voltak-e a közvetett eredmények. Nehéz volt például bizonyítani, hogy fennáll-e ok-okozati összefüggés az uniós projektek, illetve azok regionális szintű foglalkoztatási hatása között. A kohéziós politika célkitűzéseihez – pl. innováció, hálózatépítés vagy tudásmegosztás – való hozzájárulás (lásd: 4. bekezdés) csak azokban a ritka esetekben valósult meg, ahol a projektek keretében felsőoktatási intézményekkel való együttműködésre és hálózatépítésre is sor került.

42

A vizsgált projektek közül azonban több is valóban hozzájárult közvetett eredmények megvalósulásához. Például azok a projektek, amelyek közvetlen eredményei legalább bizonyos mértékig tartósak voltak (lásd: 26–31. bekezdés), gazdasági és társadalmi haszonnal is jártak az elhelyezkedésük szerinti helyi közösségek, illetve régiók, többek között a helyi beszállítók és szolgáltatók számára. E beruházások nyomán állandó és szakképesítést igénylő munkahelyek jöttek létre, ami további gazdasági tevékenységeket is eredményezett a régióban. További közvetett eredmények voltak: a levegőszennyezés, a hulladékmennyiség és a zaj csökkenése³⁵, az energiahatékonyság növekedése³⁶, a barnamezős területek rehabilitációja³⁷, a régión kívüli forgalom, illetve a kivitel növekedése³⁸. Emellett a régiók a beruházásoknak köszönhetően sok esetben nagyobb adóbevételben is részesültek.

43

Tény azonban, hogy amikor – elég ritkán – meg lehetett állapítani, hogy mely tényezők vezettek a közvetett eredményekhez, ez utóbbiak akkor sem voltak tartósak. Puglia régióban például az érdekeltek a kkv-k strukturális hiányosságait és azok jellemzően kis méretét olyan tényezőnek találták, amely hátráltatja a régió fejlődését és a munkahelyteremtést³⁹. Ennek orvoslására az operatív program egyik intézkedése előfeltételként szabta meg, hogy az ERFA-pályázatok résztvevői, amennyiben nem nagyvállalatokról van szó, hozzanak létre konzorciumokat más kkv-kkal – abban a reményben, hogy ezek a konzorciumok a projektek lezárását követően is fennmaradnak. Két általunk vizsgált projektben azonban ez a célkitűzés nem valósult meg, mivel az érintett partnerek nem voltak elkötelezve a projektcélok iránt, és mesterséges jellegű konzorciumot hoztak létre (lásd: 5. háttérmagyarázat).

A projektek programozása, kiválasztása és nyomon követése során nem kapott elég figyelmet a tartósság

44

Számos oka lehet annak, hogy miért valósulnak meg (illetve miért maradnak el) a tartós projekteredmények, és erre számos gyakorlat van befolyással. Ezeket az okokat mind projekt-, mind stratégiai (vagy program-, illetve operatív program-) szinten lehet keresni.

Az operatív programok programozási szakaszában alig ügyeltek a tartósság előmozdítására

45

Értékelésünkhöz azokat a bevált, illetve rossz gyakorlatokat vettük alapul, amelyeket az operatív programokban a tartósság előmozdítását illetően megfigyeltünk, emellett figyelembe vettük az ezzel kapcsolatos kockázatokat is. Megvizsgáltuk azt is, hogy az irányító hatóságok mennyiben mérték fel a vállalkozások szükségleteit az adott régiókban, valamint a piaci hiányosságokat. Végezetül a jogilag meghatározott tartóssági követelmények végrehajtását is ellenőriztük.

46

Még a stratégiai tervezés szintjén is megállapítottunk különböző olyan hiányosságokat, amelyek magyarázatot adhatnak arra, hogy a vizsgált projektek jelentős része miért nem (vagy csak részben) ért el tartós, illetve hosszú távú eredményeket. Az operatív programok kidolgozásakor az irányító hatóságok általában nem támogatták kellően a tartósság szempontját megfelelő szakpolitikai intézkedésekkel, illetve a jogilag meghatározott tartóssági követelményeken túlmenő feltételek kitűzésével (lásd: 12. bekezdés).

Az operatív programokban nem volt prioritás a tartósság

47

2013-ig, és különösen a 2006-ban végződő programozási időszakban, az operatív programokban nem kapott hangsúlyt az eredmények tartóssága. Mivel erre nem vonatkozott jogi követelmény, a vizsgált operatív programok egyike keretében sem foglalkoztak azzal, hogy a beruházási projektek során tartós eredmények jönnek-e létre. Noha az operatív programok olyan szélesebb körű gazdasági fejlesztési célokat tűztek maguk elé, mint pl. a foglalkoztatás növekedése és a regionális versenyképesség javítása, a hosszú távú eredmények fontosságát mégsem hangsúlyozták. Az operatív programokban, illetve más stratégiai dokumentumokban a tartósság nem szerepelt célkitűzésként, és nem határoztak meg mutatót sem a méréséhez.

48

Sem az operatív programok, sem az ágazati vállalkozástámogatási programok más tervezési dokumentumai nem foglalkoztak a tartós projekteredmények elérésére vonatkozó kockázatokkal, így nem irányoztak elő kockázatcsökkentő intézkedéseket sem. A stratégiai tervezési dokumentumok továbbá sem a régiók szintjén megkívánt közvetett eredményeket, sem az azok mérésére szolgáló mechanizmusokat nem határozták meg pontosan (lásd még: 40–43. bekezdés).

49

A tagállami hatóságok nem gyűjtöttek statisztikai adatokat az uniós támogatásban részesülő üzleti vállalkozások túlélési arányáról, illetve a projekteredmények nem tartós voltának okairól. Az sem vetették össze, hogy mennyire sikeresek a köztámogatásban részesülő, illetve a semmilyen támogatásban nem részesülő vállalkozások. Így e fontos információ híján került sor az operatív programok keretében megvalósítandó különböző vállalkozástámogatási mechanizmusok kialakítására.

50

A vállalkozástámogatási intézkedésekhez nyújtott ERFA-társfinanszírozással a Bizottság főként gazdasági hatást kívánt elérni, és csak másodlagosan vette figyelembe a beruházások eredményeinek tartósságát. A tartósságot illetően tehát a fő szempont az uniós jog által előírt követelmények betartása volt. A Bizottság nem látta el iránymutatással az irányító hatóságokat a projektek kiválasztását és kialakítását illetően, és más módon sem segítette elő az eredmények tartósságát.

A szükségletek felmérése nem volt kielégítő és a közfinanszírozás iránti tényleges igényt sem mérték fel megfelelően

51

A tartóssághoz arra is szükség van, hogy olyan projektek részesüljenek közfinanszírozásban, amelyek a legnagyobb mértékben járulnak hozzá az operatív program célkitűzéseihez. A szükségletek felmérése elősegíti az általában vett tartósságot, hiszen ily módon megcélozhatók olyan tevékenységek, illetve vállalkozások, amelyek révén a legvalószínűbben lehet elérni az operatív program célkitűzéseit, illetve azok a vállalkozások, amelyeknek a leginkább szükségük van közfinanszírozásra, amelyek számára nem áll rendelkezésre piaci megoldás, vagy ahol a piaci feltételek nem teszik lehetővé az adott vállalkozások beruházásainak magánberuházásokkal való kiegészítését („piaci hiányosság”). Amennyiben a kedvezményezetteknek nincs ténylegesen szükségük köztámogatásra, és döntéseik támogatás nélkül is ugyanazok lennének, nagyobb a „talált pénz” kockázata. Azon kedvezményezettek közül tehát, akiknek valóban szükségük van köztámogatásra, kevesebb részesülne ilyenben, így a tartósság általában véve csökkenne.

52

A vizsgált operatív programok tartalmaztak ugyan igényfelmérési elemeket, az érintett régiókban a vállalatok tényleges beruházástámogatási szükségleteinek mélyreható elemzésére (pl. a nagy- és a kisvállalatok szükségleteinek összevetésére) az operatív programok (illetve az azokat megelőző előzetes értékelések) egyike sem tért ki. A vállalkozástámogatási intézkedések kialakítása előtt nem készült sem részletes felmérés, sem kifejezetten erre irányuló kutatás vagy más hasonló előkészítő tevékenység a legkiszolgáltatottabb ágazatok szükségleteinek megállapításához. Különösen az ausztriai, az olaszországi és a lengyelországi operatív programoknál volt hiányos a vállalkozások támogatási szükségleteinek a felmérése.

53

Több esetben (a Szászország és Alsó-Szászország operatív program, illetve bizonyos mértékben a Cseh Köztársaság és az Olaszország operatív program esetében is) az érintett régiókban a vállalkozások eredeti helyzete viszonylag átfogóan került bemutatásra, kitérve arra is, hogy azok milyen konkrét akadályokba ütköznek a beruházás és a munkahelyteremtés terén. Más operatív programok nem tartalmaztak egyértelmű regionális szintű tervet a problémák enyhítésére, pl. a forráshoz jutás megkönnyítésére, a magánfinanszírozás bevonására, a termelés, a forgalom, a kivitel és a termelékenység növekedésére, valamint új termékek bevezetésére nézve. Nem volt arra irányuló terv sem, hogy az ERFA hogyan hozhatna létre többletértéket az üzleti ágazatban olyan hosszú távú változások, többek között mélyebb átstrukturálási folyamatok bevezetése révén, amelyekre a foglalkoztatásra és a vállalkozások versenyképességére gyakorolt gazdasági hatásokkal párhuzamosan szintén szükség van.

54

Továbbá az operatív programok azt sem állapították meg egyértelműen, hogy az egyes régiókban melyek a vállalatok tényleges közfinanszírozási szükségletei, illetve a piaci hiányosságok. Ebből adódóan nem volt helytálló magyarázat arra, hogy egyes vállalatoknak (pl. az ágazat, a vállalat mérete, az üzleti potenciál vagy az innováció mértéke alapján) miért van szükségük uniós támogatásra az eszközállományba történő beruházáshoz. A cseh központi operatív program kivételével a vizsgált operatív programok egyike sem mutatott be indokolást a nagyvállalatok támogathatóságára ERFA-társfinanszírozás esetében.

55

Az irányító hatóságok azt feltételezték, hogy gyakorlatilag valamennyi, egy adott konvergenciarégióban vagy egyébként strukturálisan gyenge régióban található vállalat szembesül piaci hiányossággal, és ezért ezeknek szükségük van közforrásból nyújtott beruházási támogatásra – ez azonban nem feltétlenül van így. Továbbá az operatív programok és a beruházási projektek más piaci hiányossággal gyakorlatilag nem is foglalkoztak, csak a (potenciális) tőkekorlátokkal és a hitelekhez való hozzáféréssel, noha a kkv-k a nagyobb vállalatokhoz képest más hátrányokkal⁴¹ is szembesülnek. Nem vették figyelembe, hogy köztámogatásra ahhoz is szükség lehet, hogy a pénzügyi segítségnyújtást ötvözni lehessen nem pénzügyi támogatással (diagnosztika, tanácsadás, speciális infrastruktúrához való hozzáférés).

56

A Bizottság a vizsgált operatív programok jóváhagyásakor nem foglalkozott az uniós forrásokhoz kapcsolódó „talált pénz” kockázatával, sem úgy, hogy az operatív programokban kiemelte volna ezeket a kockázatokat, sem úgy, hogy iránymutatást nyújtott volna a releváns projektek kiválasztásához. Több operatív program a meglévő tagállami vagy regionális vállalkozástámogatási mechanizmusok mellett nyújtott ERFA-támogatást. Ezek a támogatási rendszerek hosszú távú tapasztalatokon alapultak a tagállamokban, és általában érdemi beruházási forrásokat biztosítottak. Az azonban, hogy az uniós források a tagállami és magánforrások kiegészítéseként jelentek meg, nem jelentette azt, hogy emiatt nagyobb számú vagy jobb minőségű pályázat érkezett volna be. Az uniós támogatás ráadásul nem ösztönözte a projekteredmények jogi követelményeken túlmutató tartósságát (pl. hatékonyabb kontrollok és beszámolás előírása vagy szigorúbb feltételek meghatározása révén), mivel a támogatás nyújtását nem kötötték hosszú távú eredmények megvalósításához.

A jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények előtérbe helyezése

57

A tagállamok felelősek voltak az uniós jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények pontos végrehajtásáért is. A tagállami eljárások nyomon követése és az uniós jogszabályok betartásának biztosítása a Bizottság felelőssége volt. Az ellenőrzésünk körébe tartozó tagállamokban a projekteredmények tartósságára vonatkozó szabályok az uniós jogszabályokban foglaltakra korlátozódtak (lásd: VI. melléklet).

58

A Bizottság és a tagállamok elegendőnek vélték a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények betartását⁴². E megközelítés alapján a 2000–2006-os és a 2007–2013-os programozási időszakban jóváhagyták azokat az operatív programokat, amelyek nem határoztak meg szigorúbb feltételeket a hosszú távú eredmények előmozdítása érdekében, adott esetben például a tartóssági időszaknak a rendeletekben meghatározott időszakon túli meghosszabbításával⁴³.

59

Végezetül az irányító hatóságok – néhány kivételtől eltekintve – nem határoztak meg a hosszú távú eredmények elérésével kapcsolatos döntő fontosságú feltételeket a támogatási megállapodásokban. A legtöbb támogatási megállapodás nem tett mást, mint megismételte az uniós jog által meghatározott követelményeket. A tartóssággal kapcsolatos kérdéseket nem helyezték előtérbe célravezetőbb feltételek bevezetésével, pl. úgy, hogy minimális időszakon keresztül fenntartandó, kötelezően elérendő alapvető célértékeket tűztek volna ki a foglalkoztatás területén vagy a termelés és termelékenységi szintek, illetve a versenyképesség és az innováció tekintetében.

A projektek kiválasztásakor nem összpontosítottak a tartósság kérdésére

60

Az operatív programok kiválasztási eljárásait illetően elemeztük, hogy a projektek mennyiben voltak összhangban az operatív programok célkitűzéseivel, valamint megvizsgáltuk, hogy voltak-e a tartóssághoz kapcsolható kritériumok és azokat alkalmazták-e. Ellenőriztük azt is, hogy figyelembe vették-e az eredmények tartósságának más fontos szempontjait, pl. az innovációt vagy a „talált pénz” problémájának elkerülését.

61

A vizsgált projektek összességében összhangban voltak az operatív programok átfogó célkitűzéseivel, és ez azt mutatja, hogy a kiválasztási eljárások révén lehetséges volt a releváns projekteket kiválasztani. A kiválasztás szakaszában ugyanakkor az ellenőrzésünk körében szereplő egyik operatív program sem helyezett kellő hangsúlyt a tartós eredmények elérésére. A projektek hosszú távú eredményeit érintő kockázatok és az ezeket enyhítő intézkedések ritkán szerepeltek a pályázatokban, illetve a kiválasztási eljárásokhoz kapcsolódó dokumentációban, és gyakran ugyanez vonatkozott a „talált pénzzel” kapcsolatos kockázatokra is.

62

Noha a kiválasztási kritériumok között rendszerint számos célkitűzés és célérték szerepelt (pl. a vállalatok eszközállományának növelése, az üzleti potenciál és a versenyképesség javítása, új munkahelyek teremtése vagy a meglévők megőrzése), a projektpályázatok mégsem részesültek jutalomban azért, ha potenciálisan hosszú távú eredményeket tudtak létrehozni. Az irányító hatóságok nem túl ambiciózus módon a projekteknek csak azt a potenciális képességét értékelték, hogy a befejezésük után jogilag kötelező 3 vagy 5 éves időtartamra fenn tudják-e tartani a célértékeket. Az irányító hatóságok a kiválasztási szakaszban nem vették figyelembe, hogy a projektek potenciálisan tudnak-e hosszú távú gazdasági eredményeket létrehozni.

63

A legtöbb esetben az innováció is a vizsgált operatív programok fő termelőberuházási célkitűzései közé tartozott. A projektpályázatok értékelése során azonban a projektek innovációs jellegének szintjét gyakorlatilag figyelmen kívül hagyták. Gyakran viszonylag egyszerű ipari eljárások részesültek támogatásban, ami növelte annak kockázatát, hogy ezek rövid életűek maradnak és így nem hoznak létre tartós eredményeket. Mindössze nyolc olyan projektet⁴⁴ találtunk (ezek Olaszország, Szászország és a Cseh Köztársaság operatív programjaihoz tartoztak), ahol a kedvezményezettek innovatív ipari folyamatokba vagy termékekbe ruháztak be. Az uniós gyakorlatok tanúsága szerint a kedvezményezetteket a projektek tartósságát biztosítandó arra ösztönzik, hogy olyan termékeket hozzanak létre, amelyek differenciáltak, innovatívak és többletértéket képviselnek. Az erős innovációs és versenyképességi potenciállal rendelkező projektek életképesebbek.

64

A „talált pénz” hatás kockázatát nem vették tekintetbe a projektek kiválasztásakor, mivel az irányító hatóságok nem mérték fel, hogy a magánszervezetek mennyiben képesek arra, hogy maguk finanszírozzanak projekteket, vagy nagyobb arányban viseljék azok költségeit.

65

A „talált pénz” hatás jelenlétére utal például, ha a projektgazda már a támogatás odaítélését megelőzően elindította az érintett projektet, ahogy az a vizsgált projektek közül hatnál történt. Ilyen esetekben fennáll annak a kockázata, hogy a projektgazda a támogatás nélkül is belekezdett volna a projektbe, vagy hogy már a projektértékelést megelőzően ígéretet kapott támogatásra.

66

Potenciális „talált pénz” hatásra utaló jel az is, ha egy kedvezményezett néhány éven belül egynél több uniós támogatásban részesül, és a kiválasztási bizottság ezt nem veszi figyelembe. Ez jellemzett a 41 vizsgált projekt közül 15-öt. Különböző kedvezményezettek egynél több ERFA-támogatásban részesültek viszonylag rövid időn belül, úgy, hogy a megfizethetőséget nem ellenőrizték mindegyik pályázatuk esetében⁴⁵.

67

Végül megállapítottuk azt is, hogy a vizsgált projektek közül nyolcat⁴⁶ hasonló léptékben és hasonló menetrend szerint meg lehetett volna valósítani kizárólag a cégek saját tőkéje révén vagy banki hiteleket bevonva, tehát a támogatás igénybevétele nélkül (lásd: 4. ábra). Ez különösen akkor volt jellemző, ha a vállalkozások egy nagyobb vállalatcsoport részét képezték. A közforrások ilyetén felhasználása miatt kevesebb magánberuházás volt szükséges. Ráadásul minél magasabb a társfinanszírozás összege, annál nagyobb a „talált pénz” hatás nagysága. A 6. háttérmagyarázat is ad példákat olyan projektekre, amelyek úgy is részesültek támogatásban, hogy nem szembesültek piaci hiányossággal.

Hiányoztak a mutatók, és a projektmonitoring nem összpontosított eléggé az eredmények tartósságára

68

Annak biztosítása mellett, hogy a projekteket a tervezett hatókörüknek, költségvetésüknek és ütemezésüknek megfelelően hajtsák végre, fontos az is, hogy az irányítási és monitoringrendszerek a projekt lezárásáig elért eredményekre és az eredmények azt követő tartósságára is összpontosítsanak. A vonatkozó mutatóknak, a nyomon követésnek és a beszámolásnak nem csak arról kellene bizonyosságot adniuk, hogy a kedvezményezett vállalkozások betartották a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeket, hanem arról is, hogy gondoskodtak az eredményekről és lehetőség szerint továbbfejlesztették azokat.

A mutatók hiánya

69

A 2000–2006-os operatív programokban a mutatókat vagy nem határozták meg, vagy azt nem egységes módon tették. Az ezt követő időszakban azonban a Bizottság felkérte az irányító hatóságokat, hogy vezessenek be alapmutatókat az outputokra és az eredményekre nézve. Ezek egyike sem vonatkozott azonban hosszú távú eredményekre. A mutatókat az irányító hatóságok a saját operatívprogram-stratégiájuk és támogatási típusuk alapján választották meg, ami nem tette lehetővé az elért eredmények régiók közötti összehasonlítását.

70

Egyes outputmutatók nem voltak kellően specifikusak, a vonatkozó dokumentumokban csak általánosságban határozták meg őket a 2000–2006-os és a 2007–2013-as programozási időszak projektjei kapcsán. Általában az eredménymutatók meghatározása sem volt kielégítő, mivel nem fejtették ki, hogy a támogatási programok mit kívánnak elérni⁴⁷. Az outputokat és eredményeket mérő releváns, kvalitatív és számszerűsíthető mutatók hiánya miatt a projekthatások átfogó értékelése nem volt lehetséges (lásd a 7. háttérmagyarázat példáit). Még amikor az eredménymutatók bizonyos mértékig számba vették is a projektek közvetlen és azonnali célkitűzéseit, akkor sem alkalmazták egyik mutatót sem a projekteredmények, -tevékenységek vagy -műveletek tartósságának mérésére (lásd még: az alábbi rész a projektmonitoringról). Fontos ugyan, hogy legyenek működő teljesítménymutatók, ám arra is ügyelni kell, hogy ne legyen szükségtelenül sok belőlük⁴⁸.

71

Néhány esetben a mutatók célértékei nem voltak reálisak: két esetben (19. és 22. projekt) a munkahelyteremtési célt kb. 100%-kal szárnyalták túl, egy esetben (11. projekt) pedig az elért energiamegtakarítás a tervdokumentációban jelzettnek közel háromszorosa lett. A cseh operatív program félidős értékelésének következtetése szerint az operatív program szintjén meghatározott különböző célértékek nem voltak eléggé ambiciózusak, ezért ezek legalább 200%-os emelését javasolták.

A projektmonitoring nem összpontosított eléggé a tartósságra

72

Megállapításunk szerint a projektvégrehajtás monitoringja a mutatók hiánya ellenére általában megfelelő volt, viszont nagyon az outputokon alapult, és nem volt egységesítve, sem az adatok monitoringja és ellenőrzése, sem az elektronikus beszámolási eszközök rendelkezésre állása tekintetében. Az ellenőrzésünk által érintett régiókban működő projektkontroll- és projektmonitoring-rendszereknek köszönhetően az outputokat a projektzárás időpontjára túlnyomórészt sikerült a tervek szerint létrehozni, a támogatásokat pedig a támogatható eszközök beszerzésére használták fel.

73

Az irányító hatóságok azonban nem követték eredményesen nyomon a projektek tartósságát a jogi előírások, illetve a hosszú távú eredményekkel kapcsolatos egyéb tényezők tekintetében. Projektzáráskor a kedvezményezetteknek kötelező volt zárójelentést készíteni a projektkiadásaikról (outputok), az elért közvetlen eredményekről azonban nem minden esetben (a vizsgált operatív programok eltérő monitoring-előírásait lásd a VII. mellékletben). Az irányító hatóságok azt sem tervezték el, hogyan kezeljék azokat az eseteket, amikor az eredmények projektzárásra még nem valósultak meg, és majd csak később lesznek láthatóak.

74

Általában véve a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények projektzárást követő monitoringja továbbra is korlátozott hatókörű volt, és operatív programonként eltért. A beszámolási és monitoringeljárások, valamint a hatóságok és a kedvezményezettek projektzárást követő kötelezettségei nem minden operatív program esetében⁴⁹ voltak egyértelműek, illetve közigazgatási dokumentumokban hivatalosan meghatározottak. Az irányító hatóságok semmilyen iránymutatással vagy rendszeres tanácsadással nem látták el a kedvezményezetteket a tartósság monitoringjára nézve. Nem rendelkeztek a tartósságra vonatkozó adatokat gyűjtő informatikai rendszerekkel sem, és egy irányító hatóság sem tudott megbízható statisztikával szolgálni a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények betartásáról. Mivel törvényes kötelezettségük nem volt arra nézve, hogy továbbra is figyelemmel kísérjék a projektek alakulását, az irányító hatóságok a jogszabályban meghatározott tartóssági időszak lejártával azonnal beszüntették ezt a tevékenységüket.

75

A mutatók fent említett hiánya és a projektzárást követő nem megfelelő monitoring miatt nem lehetett mérni a projekteredmények tartósságát. Ez okozta többek között azt is, hogy nehezen lehetett ok-okozati összefüggéseket megállapítani a magánszektor fejlesztésére fordított uniós források, illetve a vállalkozások és a régiók számára generált gazdasági hatások között.

Az utólagos értékelések elégtelen felhasználása

76

Nem találtunk olyan értékelést a termelőberuházási programokról, amely külön értékelte volna az eredmények tartósságát. Mivel a jogilag kötelező tartósság monitoringjának hatásköre korlátozott, mivel nincsen olyan informatikai rendszer, amely az ezzel a monitoringgal kapcsolatban adatokat gyűjtene, s mivel a tartóssági időszak lejárta után nem kerül sor semmilyen hosszú távú monitoringra, ezért nem álltak rendelkezésre adatok az ERFA-projektek által elért eredmények tartósságáról, sem a kedvezményezett vállalkozások gazdasági fejlődését, sem a projektek régiókra gyakorolt hatását illetően. Emiatt nem volt lehetséges levonni a tapasztalatokat és módszeresen a 2014–2020-as esb-alapok keretében működő vonatkozó regionális támogatási rendszerek javára fordítani őket.

77

A Bizottság nem végzett külön ellenőrzéseket vagy értékeléseket az ERFA által finanszírozott beruházások tartós jellegével kapcsolatban. A tartóssággal kapcsolatos és általában az operatív program végrehajtására vonatkozó információk tekintetében a Bizottság elsősorban az irányító hatóságok éves végrehajtási jelentéseiben szereplő adatokra volt kénytelen támaszkodni. A legtöbb adat azonban elsősorban a források felhasználásának függvényében értékelte a teljesítményt. Az irányító hatóságoknak éves jelentéseikben az olyan esetekről is be kellett számolniuk, amikor nem tettek eleget a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeknek. Arra nézve azonban a Bizottság nem tudott bizonyítékkal szolgálni, hogy milyen lépéseket tett a szabálytalanság ilyen eseteinek nyomon követése érdekében.

78

A 2007–2013-as kohéziós politika szélesebb körű utólagos értékelésébe a Bizottság a nagyvállalatok és a kkv-k ERFA pénzügyi támogatásáról szóló tanulmányokat is felvett⁵⁰. A zárójelentések ugyan nem értékelték közvetlenül az eredmények tartósságát, azon célkitűzés szempontjából azonban, hogy a vállalkozásokba történő uniós befektetések hosszú távú eredményeket érjenek el, tartalmaztak releváns megállapításokat. A két vállalattípusra vonatkozó legfontosabb értékelési megállapítások összhangban voltak az ellenőrzési eredményeinkkel, és azokat a VIII. melléklet foglalja össze. A Bizottság nem gyűjtött statisztikai adatokat az uniós finanszírozású vállalkozások túlélési arányáról sem uniós, sem nemzeti szinten. Ezért mindeddig még nem volt képes összehasonlítani a támogatásban részesülőket azokkal, akik nem kapnak támogatást.

Nem alkalmazták egységesen a célok el nem éréséért és a tartóssági követelmények be nem tartásáért járó korrekciós intézkedéseket

79

Megvizsgáltuk, hogyan alkalmazták az irányító hatóságok a korrekciós intézkedéseket a kitűzött célértékek el nem érése vagy a tartóssági követelmények be nem tartása esetén, mivel ez is befolyásolhatta azt, hogy mennyire tartós eredményeket sikerült elérni.

80

Az irányító hatóságok a támogatási megállapodásban meghatározott kötelező célértékek el nem érése, valamint a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeknek való meg nem felelés esetére visszafizettetést irányoztak elő. Ez azonban nem egységes módon történt. Az egyes operatív programokban meghatározott szabályoktól függően eltért, hogy a projekteknek a célértéktől való milyen összegű elmaradása esetén kellett korrekciós intézkedéseket alkalmazni, ahogy eltért a visszafizetendő összeg nagysága is.

81

A két németországi irányító hatóság minden olyan esetben visszafizettetést alkalmazott, amikor a projekt lezárásáig nem teljesültek a kötelező (munkahelyteremtési vagy -megőrzési) célok⁵¹. A cseh és a lengyelországi irányító hatóság rugalmasabban járt el: csak akkor fizettettek vissza pénzösszegeket, ha a kötelező célértékek kevesebb, mint 95% (Cseh Köztársaság), illetve 90%-át (Lengyelország) sikerült ténylegesen elérni. Az olasz hatóságok szintén visszafizettetést alkalmaztak az olyan projekteknél, amelyek esetében nem valósultak meg a célértékek.

82

A visszafizetendő összegek nagysága azonban operatív programonként is jelentősen eltért. A német és a cseh operatív programok esetében a teljes összeget visszafizettették, az olasz operatív programok esetében viszont az eszközök értékével és azok használaton kívül hagyásának időtartamával arányos összeget téríttettek vissza. Az olaszországi irányító hatóság csak akkor folyamodott teljes körű visszafizettetéshez, ha a szóban forgó szabálytalanság révén jelentős mértékben sérültek a jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények, ha nem teljesültek a foglalkoztatottsági célkitűzések, vagy ha a vállalkozások a támogatási megállapodásokban előírtnál kevesebb támogatást nyújtottak a projektfinanszírozáshoz.

83

A kötelező célokat vagy a vonatkozó határidőket gyakran újra lehetett tárgyalni. Ilyen esetben az irányító hatóságok engedélyezték, hogy azokat a tartóssági időszak vége előtt, a feltehetően elérendő értékek fényében tárgyalják újra. Bizonyos esetekben, pl. külső körülmények változása miatt ez indokolt lehet, de fennáll az a kockázat, hogy a szinte szabályszerűen sorra kerülő újratárgyalások miatt mind a projekfinanszírozási pályázatok korábbi kiválasztása, mind a tartós eredmények elérése kétségessé válhat.

84

Más esetekben (például a cseh regionális operatív program esetében) a támogatási megállapodás lehetővé tette, hogy támogatott eszközöket a tartóssági idő lejárta előtt harmadik félre ruházzanak át, amennyiben ezt az irányító hatóság jóváhagyta. Az irányító hatóság szerint ilyen átruházásokra csak azután került sor, hogy alapos értékelésnek vetették alá azt a vállalkozást, amelyre a támogatott eszközöket átruházták. Ez a gyakorlat azonban azzal a kockázattal járt, hogy egy vállalkozás úgy is részesülhetett támogatásban, hogy nem kellett átesnie a szokásos projektkiválasztási eljárásokon.

A 2014–2020-as esb-alapokról szóló rendeletekben egyes változások növelték a tartós eredmények létrehozásának lehetőségét

85

Értékeltük, hogy a Bizottság milyen mértékben alkalmazta a korábbi programokban szerzett tapasztalatait a 2014–2020-as esb-alapokról szóló jogalkotási javaslataiban, és hogy meghatározta-e az üzleti szektor projekteredményeinek tartósságát befolyásoló technikai és szervezeti korlátokat, valamint a 2014-nél korábbi bevált gyakorlatok követendő példáit. Megvizsgáltuk, hogy a szakpolitikai dokumentumok és a támogatási ágazat jogi keretrendszere tükrözi-e az uniós beruházások javuló tartósságát. Végül megállapítottuk, hogy a Bizottság adott-e útmutatást a regionális hatóságoknak arra nézve, hogyan hasznosítsák a tartósságról szerzett tapasztalatokat az esb-alapok programozásában.

A szabályozási keret javult…

86

A Bizottság a 2014–2020-as esb-alapokról szóló jogalkotási javaslatainak megfogalmazásakor felhasználta a korábbi termelőberuházási programokból levont tanulságokat. Ennek köszönhetően több lényeges módosítás került bele az esb-alapokról szóló rendeletekbe. Az ERFA-rendelet és a közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR)⁵² következő rendelkezései egyértelművé tették a szabályozási keretet az esb-finanszírozású műveletek tartósságát illetően, és várhatóan javító hatással lesznek az eredmények tartósságára:

• 2014 óta az ERFA elvben csak kkv-knak nyújt támogatást termelőberuházásokra. Általános feltételezés, hogy a kkv-knek nagyobb szükségük van pénzeszközökre és más jellegű támogatásra, például üzleti tanácsadási szolgáltatásokra. Nagyvállalatok csak a kutatás, a technológiai fejlesztés és az innováció fokozására irányuló vagy az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulást szolgáló beruházásokhoz kaphatnak támogatást⁵³.
• A rendelkezések egyértelművé tették, hogy mi tekintendő az ötéves tartóssági időszak kezdőpontjának. Jelenleg ez vagy a végső kifizetés időpontja, vagy adott esetben az állami támogatási határozatban meghatározott időpont: mivel ez mindeddig nem volt egyértelmű, az irányító hatóságok alkalmazási módja eddig nem volt egységes.
• A jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeknek való meg nem felelés esetén alkalmazott korrekciós intézkedéseket illetően a visszafizettetés megindításához már elég, ha a következő három feltétel közül egy fennáll (vagyis nem kell mind a háromnak fennállnia, mint korábban): a) a termelőtevékenység a programterületen megszűnt vagy azt onnan áthelyezték; b) egy infrastruktúraegység tulajdonjoga oly módon változott meg, hogy az jogtalan előnyhöz juttat egy vállalkozást; c) a program jellegét, célkitűzéseit vagy végrehajtásának körülményeit olyan módon befolyásolja egy lényeges változás, hogy az veszélyeztetheti az eredeti célok elérését.
• Az esb-alap hozzájárulását vissza kell fizetni, amennyiben a termelőberuházást a zárókifizetést követő 10 éven belül (eddig: 5 éven belül) az Unión kívülre helyezik át, kivéve ha a kedvezményezett kkv⁵⁴.

87

Egy közelmúltbeli ellenőrzésünk megállapítása szerint⁵⁵ a Bizottság és a tagállamok általában véve sikeresen dolgoztak ki erőteljesebb beavatkozási logikájú operatív programokat, meghatározva (konkrét célkitűzésekben/eredményekben) a beavatkozás célját és a célok elérésének várható módját (megjelölve a szükséges finanszírozást, a végrehajtandó intézkedéseket és a várt outputokat). Új szabályokat vezettek be azzal a céllal, hogy a hosszú távú eredmények elérése érdekében tett előrelépés mérése során egységesebb és átfogóbb legyen a teljesítménymutatók alkalmazása. Az operatív programoknak (a technikai segítségnyújtási tengelyek és a kkv-kezdeményezéssel foglalkozó operatív programok kivételével) mindegyik prioritási tengelyre nézve meg kell határozniuk egy teljesítményértékelési keretrendszert, amely az operatív programokban meghatározott mutatók egy részhalmazából áll⁵⁶, és többségüket a vonatkozó rendelet már előre meghatározta.

… de vannak még hiányosságok

88

A 2014–2020-as keretszabályozás új elemeként hatással lehet az uniós finanszírozású vállalkozástámogatási tevékenységek teljesítményére az a követelmény, hogy az operatív programok megfeleljenek egy „előzetes feltételrendszernek”⁵⁷. A közös rendelkezésekről szóló rendeletben előre meghatározott kritériumokon alapuló olyan előfeltételekről van szó, amelyek betartása minden esb-alap esetében szükséges az uniós források eredményes és hatékony felhasználásához. A 2014–2020-as időszak operatív programjainak előkészítése során a tagállamoknak értékelniük kellett e feltételek meglétét.

89

Mielőtt vállalkozástámogatási célú forrásokban részesültek volna az esb-alapokból, a nemzeti hatóságoknak a kkv-k versenyképességének fokozására vonatkozó, 3. előzetes feltételnek való megfelelés érdekében konkrét lépéseket kellett tenniük a vállalkozói készség ösztönzése érdekében, többek között az európai kisvállalkozói intézkedéscsomag⁵⁸ keretében. E tevékenységek egy részének célja, hogy pozitív hatást gyakoroljanak a vállalkozói szemlélet erősödésére, és ennek következtében a vállalkozások várható élettartamára és hosszú távú eredményeikre. Mivel azonban az ellenőrzés idején még csak három év telt el a programozási időszak kezdete óta, az eredmények tartósságára gyakorolt közvetlen hatásukat még nem lehetett kimutatni⁵⁹.

90

A jogalkotó hatóságok azonban nem fogadták el a Bizottságnak egy további előzetes feltételről szóló javaslatát a késedelmes fizetésekről szóló irányelv⁶⁰ végrehajtására vonatkozóan, pedig az jelentős hatással lehetett volna a kkv-k túlélési arányára.

91

A 2014–2020-as időszakra vonatkozó operatív programok strukturálásának módjából következően jelentősen megnőtt az outputokra és eredményekre vonatkozóan figyelemmel kísérendő teljesítménymutatók száma. A 2/2017. sz. különjelentésben⁶¹ azt javasoltuk, hogy az outputokra és az eredményekre vonatkozó teljesítménymutatók kapjanak harmonizált meghatározást.

92

Egy másik számvevőszéki jelentés⁶² megállapítása szerint „az eredményességi tartalék átcsoportosításának alapját képező mutatók túlnyomó többsége az outputra (57%), a pénzügyi mutatókra (33%) és a főbb végrehajtási lépésekre (9%) vonatkozott”. Ennek megfelelően a 2014–2020-ra vonatkozó teljesítményértékelési keretrendszer lényegében továbbra is a kiadásokra és a projektoutputokra összpontosít, nem pedig az eredmények elérésére.

93

Az új szabályozási keret kidolgozásakor a Bizottság nem tudta felhasználni a vállalkozásoknak (mind nagyvállalatoknak, mind kkv-knek) nyújtott ERFA-támogatás 2007–2013-as utólagos értékeléseit, mivel ezek a jelentések csak 2016 elején jelentek meg. Az Európai Parlament egy tanulmánya⁶³ kivételével, amely nagyrészt jogi vonatkozásokra összpontosított, nem tudunk más olyan jelentős forrásról (ilyenek lehetnének pl. a nemzeti hatóságok által készített tanulmányok vagy általuk végzett felmérések), amelyek a termelőberuházásokhoz nyújtott ERFA-támogatásról szólnának és amelyeket felhasználtak volna az esb-alapokról szóló új rendeletek kidolgozásakor. Összességében ezért elmondható, hogy a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó rendeleteket értékelő tanulmányokból származó elegendő információ híján dolgozták ki.

94

A Bizottság nem vezetett be semmilyen más konkrét intézkedést arra, hogy előmozdítsa az esb-alapok termelőberuházási projektjeinek tartósságát a régiókban. Az új jogi keret továbbra sem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy az irányító hatóságoknak a tartósságra vonatkozó megbízható adatok gyűjtését kifejezetten lehetővé tevő monitoringeljárásokat kelljen bevezetniük. Ezenkívül a keret sem az irányító hatóságoknak, sem a kedvezményezetteknek nem adott erre nézve releváns iránymutatást az új programozási időszakra.

Következtetések és ajánlások

95

Összességében azt állapítjuk meg, hogy bár a vizsgált projektek többsége tartós eredményeket hozott, 2000 és 2013 között az európai vállalkozásoknak a termelőberuházásokhoz nyújtott ERFA-támogatás irányítása nem hangsúlyozta kellően az eredmények tartósságának fontosságát. Ennek következtében a vizsgált projektek egyötödénél az eredmények nem voltak tartósak. Hiányosságokat állapítottunk meg az operatív programok programozásában, valamint a vizsgált projektek kiválasztási, monitoring- és értékelési szakaszában.

96

Az uniós jogszabályokban meghatározott tartóssági követelmények – különösen az az előírás, hogy a kedvezményezetteknek a beszerzett eszközöket a megszabott öt/három éves tartóssági időszak lejártáig azok eredeti helyén kell tartaniuk – valamennyi vizsgált projekt esetében teljesültek. A kedvezményezett vállalkozásoknál nem következett be lényeges módosulás vagy változás a tulajdonjoguk jellegében, gazdasági tevékenységük nem szűnt és azt nem helyezték át. A vizsgált projektek általában a tervek szerint hozták létre az outputokat. Az outputok főként a tartóssági időszak lejárta előtt kerültek felhasználásra (lásd: 20–23. bekezdés).

97

A vizsgált projektek közvetlen eredményei főként a munkahelyteremtéssel, a finanszírozáshoz és hitelekhez való jobb hozzáféréssel, a termelés és a termelékenység növekedésével voltak kapcsolatosak. Ellenőrzésünk idején a vizsgált projektek többsége még szolgáltatta az elvárt közvetlen eredményeket. A vizsgált projektek közel felénél azonban megállapítottuk, hogy a tartóssági időszak végén nem lehetett átfogó tartóssági értékelést végezni. Mivel a legtöbb irányító hatóság kizárólag a munkahelyteremtésre összpontosított, és mivel az eredményeket a projektzárást követően nem kísérték figyelemmel és azokról nem számoltak be megfelelő módon, ezért alig álltak rendelkezésre releváns információk arról, hogy milyen mértékben sikerült megvalósítani az eredményeket és milyen tartósnak mutatkoztak azok (lásd: 26–31. bekezdés). A projektek egyötöde esetében a projektzárásig megvalósult eredmények nem tartottak ki a tartóssági időszak lejártáig, vagy annál alig valamivel tartottak tovább (lásd: 32–38. bekezdés).

98

Ritkán kaptak prioritást olyan közvetett eredmények, mint például tudásbázisok felépítése, hálózatépítés felsőoktatási intézményekkel, a helyi adóbevételek növelése és a régiók előnyben részesítése (lásd: 40–43. bekezdés).

99

Számos oka volt annak, hogy nem sikerült tartóssá tenni a projekteredményeket. Míg néhány esetben az okok egyértelműen kívül álltak a kedvezményezettek hatáskörén (és olyan külső tényezőknek voltak betudhatóak, mint pl. a gazdasági válság), vagy az irányítás hiányosságaiban kellett őket keresni, más esetekben arról volt szó, hogy az uniós alapok kezelésének különböző szintjein a tartósság nem részesült kellő figyelemben.

100

Programszinten a termelőberuházások hosszú távú eredményeinek elérését nem segítették elő eredményesen a mögöttes operatív programok vagy más releváns regionális stratégiai dokumentumok. A hosszú távú eredmények elérése nem volt prioritás. Nem határozták meg megfelelően a különböző ágazatokban működő és eltérő méretű (piaci hiányosságok) vállalkozások egyedi igényeit. Emiatt a programokat a „talált pénz” hatás kockázata jellemezte. Az Unió szerepvállalása általában nem szavatolta, hogy az eredmények tartósabbak legyenek (lásd: 46–59. bekezdés).

1. ajánlás. Az eredmények tartósságának elősegítése

1. A tagállamok az operatív programok programozási szakaszában a következők révén ösztönözzék az ERFA keretében finanszírozott termelőberuházások tartós eredményeinek elérését:
   • fektessenek nagyobb hangsúlyt a tartós eredmények elérésére irányuló kockázatok azonosítására és csökkentésére,
   • a „talált pénz” hatást elkerülendő elemezzék jobban a különböző típusú vállalkozások szükségleteit, többek között azok közfinanszírozás iránti igényét is.

   Megvalósítás céldátuma: a 2020 utáni időszak operatív programjainak előkészítése során.

2. Az operatív programok jóváhagyásakor a Bizottság fordítson külön figyelmet arra, hogyan viszonyulnak a tagállamok az outputok és az eredmények tartósságához.

   Megvalósítás céldátuma: a 2020 utáni időszak operatív programjainak jóváhagyása során.

101

A projektkiválasztást illetően a kiválasztási kritériumok nem tükrözték megfelelően azt, hogy az ERFA-finanszírozású projekteknek hosszú távú eredményeket kell elérniük, innovatív ipari eljárásokat kell bevezetniük, és maximalizálniuk kell a pénzügyi multiplikátorhatást. Nem sikerült kellően csökkenteni annak a kockázatát, hogy vállalkozások akkor is részesülhetnek uniós támogatásban, ha a projektjüket ilyen kiegészítő finanszírozás nélkül, illetve kevesebb finanszírozással is megvalósíthatták volna (lásd: 61–67. bekezdés).

2. ajánlás. A tartósság figyelembevétele a kiválasztási eljárások során

A tagállamok fejlesszék tovább kiválasztási eljárásaikat és kritériumaikat úgy, hogy azok tekintetbe vegyék a „talált pénz” hatás kockázatát, és hogy csak az olyan termelőberuházások részesüljenek támogatásban, amelyek képesek megfelelő, hosszú távú eredmények létrehozására.

Ajánlott megvalósítási határidő: a következő kiválasztási eljárások előkészítése során.

102

Az irányító hatóságok nem fordítottak kellő figyelmet az eredmények tartósságának mérésére. Nem minden irányító hatóság határozott meg megfelelő mutatókat az uniós társfinanszírozású beavatkozások teljesítményének és azok hosszabb távú eredményeinek mérésére. Amikor releváns mutatók meghatározására került sor, akkor azok többnyire csak egy szempontból mérték a projektek által létrehozott hasznot, nem volt kötelező elérni a kitűzött célértékeket, vagy a mutatókat nem egységes módon alkalmazták a teljesítménymérésnél. Emiatt a hatóságok értékes információktól estek el a projektekből és a programok egészéből származó eredmények tartósságára nézve (lásd: 69-71. bekezdés).

103

Míg a projektvégrehajtást az irányító hatóságok az outputok alapján általában megfelelő módon kísérték figyelemmel, a projektzárás és a tartóssági időszak alatti, eredményekre irányuló monitoringjuk és beszámolásuk már többnyire nem volt megfelelő. Ezt részben a teljesítménymutatók hiányos alkalmazása, részben a monitoring- és beszámolási eljárások hiánya vagy azok nem egységes alkalmazása okozta. A hosszú távú eredményekre nézve elmaradt az utókövetés. Az ellenőrzésünk által vizsgált operatív programok keretében nem került sor külön utólagos értékelésekre. A Bizottság sem végzett külön ellenőrzéseket és nem készített külön tanulmányokat az uniós finanszírozású beruházások tartósságára nézve (lásd: 72–78. bekezdés).

3. ajánlás. A tartósság hangsúlyozása a monitoring és a beszámolás folyamán

A tagállamok folytassanak megfelelő és egységes monitoringot és beszámolást, a következőképpen:

• használjanak előre meghatározott és releváns mutatókat mind az outputokra, mind az eredményekre nézve, valamint a hosszú távú eredmények OP-szinten történő mérésére, és tartsák a mutatók számát kezelhető szinten;
• állapítsanak meg a projektzáráskor és végig a tartóssági időszak folyamán alkalmazandó monitoring- és beszámolási eljárásokat, és ezeket írják le a támogatási megállapodásokban;
• javítsák a vonatkozó adatok gyűjtését és felhasználását.

Ajánlott megvalósítási határidő: a folyamatban lévő projektek esetében: a lehető leghamarabb; későbbi projektek esetében: a kiválasztási eljárások előkészítése során.

4. ajánlás. A tartósság figyelembevétele az értékeléseknél

A Bizottság és a tagállamok gondoskodjanak arról, hogy az operatív programok szintjén vagy uniós szinten végzett utólagos értékelések szisztematikusabban térjenek ki a tartóssági időszak végén és azt követően elért eredmények tartósságának különböző szempontjaira. Az értékelések eredményeit használják fel a jövőbeli uniós vállalkozástámogatási rendszerek kidolgozásakor.

Ajánlott megvalósítási határidő: a jövőbeni utólagos értékelések végrehajtásakor.

104

A támogatási megállapodások nem írták elő szisztematikusan, hogy milyen korrekciós intézkedéseket kell alkalmazni akkor, ha projektzárásig, illetve a tartóssági időszak végéig nem sikerül megvalósítani a várt eredményeket. Ahol szerepelt ilyen előírás, ott sem volt egységes az alkalmazás, az egyes operatív programok eltérő rugalmassággal kezelték azt (lásd: 80–84. bekezdés).

5. ajánlás. Egyértelmű korrekciós intézkedések egységes alkalmazása

1. A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a tagállamok egységes korrekciós intézkedéseket, többek között visszafizettetési szabályokat alkalmazzanak, ha a projektek nem felelnek meg az uniós jogszabályokban meghatározott tartóssági követelményeknek.

   Ajánlott megvalósítási határidő: haladéktalanul.

2. Amennyiben a tagállamok a projektek szintjén kötelező célértékeket tűztek ki, határozzanak meg egyértelmű korrekciós intézkedéseket és alkalmazzák azokat egységesen.

   Ajánlott megvalósítási határidő: a lehető leghamarabb, de legkésőbb a 2019. év végéig.

A jelentést 2018. február 7-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Rövidítések és glosszárium

(Uniós) többletérték: Az az érték, amelyet valamely uniós fellépés ad hozzá ahhoz az értékhez, amelyet az önállóan fellépő tagállamok egyébként is létrehoztak volna. Ellenőrzésünk keretében uniós többletérték alatt az Unió által társfinanszírozott termelőberuházásokból származó előnyöket értjük, többek között ezeket: a kis- és középvállalkozások versenyképességének növelése, a helyi és regionális szükségletek és megoldások jobb feltérképezése, hosszú távú foglalkoztatás és az innovációs lehetőségek bővülése.

„Talált pénz” hatás: Ilyen hatás akkor lép fel, ha olyan kedvezményezett részesül finanszírozásban, aki támogatás nélkül is ugyanolyan döntést hozott volna. Ilyenkor az eredmény nem tudható be az alkalmazott szakpolitikának; a kedvezményezettnek kifizetett támogatás nem jár hatással. A kiadások „talált pénznek” minősülő része tehát a meghatározás szerint nem eredményes, mivel nem járul hozzá a kitűzött célok eléréséhez. Ellenőrzésünk keretében a fogalom alatt olyan helyzetet értünk, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

A projekt outputjai: Az, amit a projekt teljesít

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Európa 2020 stratégia: Az Európa 2020 stratégia a 2010–2020-as időszakra szóló, a válságból való kilábalást célzó uniós növekedési stratégia. Öt kiemelt célja a következő területeket érinti: foglalkoztatás, kutatás és fejlesztés, éghajlat- és energiapolitika, oktatás, valamint a társadalmi befogadás fokozása és a szegénység csökkentése.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohéziónak a regionális egyenlőtlenségek kiigazításával történő megerősítése az infrastruktúrateremtés és a produktív munkahelyteremtő beruházások – elsősorban a vállalkozásoknak nyújtott – pénzügyi támogatásával.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Öt különálló alapról van szó, amelyek az Unió-szerte történő intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés uniós stratégiájának, valamint az egyes alapok saját küldetésének megvalósítását támogatják, a többéves pénzügyi keret hétéves költségvetési időszakára meghatározott szakpolitikai keretek mellett. Ezek az alapok a következők: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap (KA), Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Gondos pénzgazdálkodás: Az uniós költségvetés méltányos és átlátható kezelése, összhangban a költségvetési rendelettel és különösen a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség költségvetési alapelveivel.

Irányító hatóság (IH): Az irányító hatóság a tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának monitoringja, valamint a Bizottság felé történő beszámolás pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről. Az irányító hatóság egyben az a szerv, amely a Bizottság, az Európai Számvevőszék vagy a valamely illetékes tagállami hatóság által elvégzett ellenőrzést követően pénzügyi korrekciókat szab ki a kedvezményezettekre.

K+F: Kutatás-fejlesztés

Kkv: Kis- és középvállalkozások

Közös rendelkezésekről szóló rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete. Ez a rendelet az – egy közös keret (az európai strukturális és beruházási alapok, esb-alapok) keretében működő – Európai Regionális Fejlesztési Alapra (ERFA), Európai Szociális Alapra (ESZA), Kohéziós Alapra, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra (ETHA) vonatkozó közös szabályokat állapít meg. Meghatározza továbbá az esb-alapok eredményességének és az alapok egymással és más uniós eszközökkel történő összehangolásának biztosításához szükséges rendelkezéseket.

Közvetett projekteredmények: A projekteknek az érintett régiókra gyakorolt pozitív hatásai, pl. a foglalkoztatás, a versenyképesség és a vállalkozói készség növekedése; fokozott innováció; a vállalkozások jobb túlélési aránya; az a korreláció, amely egyrészt a pénzügyi támogatás, másrészt az egyetemekkel, illetve kutatókkal az innovációs képesség és a verseny növelése érdekében történő együttműködés között áll fenn; a készségek és a tudásbázis növekedése; üzleti tanácsadás és hálózatépítés más hasonló szervezetekkel.

Közvetlen projekteredmények: A beavatkozás közvetlen célközönsége által a részvételükből adódóan tapasztalható változások (pl. megnövekedett termelés, termelékenység, értékesítés, forgalom vagy kivitel; nagyobb vállalkozói készség és versenyképesség; új termékek vagy szolgáltatások bevezetése; hosszú távú munkahelyteremtés, illetve -megőrzés).

Monitoring: Olyan folyamatos funkció, amely meghatározott mutatókra vonatkozó adatok módszeres gyűjtése révén ad információt a folyamatban lévő fejlesztést irányító vezetőségnek és a fő érdekelteknek a haladás mértékéről, a célok megvalósulásáról és az adott célra elkülönített összegek felhasználásának alakulásáról (Forrás: az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottságának glosszáriuma).

Mutató: Egy adott célhoz rendelt mérhető helyettesítő érték, amely hasznos információkat ad arról, hogy az adott célt milyen mértékben érték el.

Operatív program (OP): Egy tagállam vagy régió prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt meghatározó program, hogy a forrásokat (uniós és tagállami köz- és magán-társfinanszírozás) miként használják fel az adott (jelenleg hétéves) időszakban projektek finanszírozására. Az operatív programon belüli projekteknek hozzá kell járulniuk néhány meghatározott célkitűzés teljesüléséhez. A fiinanszírozás az ERFÁ-ból származik. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat a programozási időszakban csak mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Programozási időszak: Az ERFA kiadásainak tervezésére és végrehajtására szolgáló többéves keret.

RES: Megújuló energiaforrások (renewable energy sources)

ROP: Regionális operatív program

Tartós projekteredmények: Hosszú távú projekteredmények. A projekteredmények tartósságának fő mutatója a projekt által elért nettó előnyök folyamatos fennmaradása. Például a projekt lezárását követően, a jogi értelemben vett tartóssági időszak során a projektnek elfogadható mértékű pénzügyi és gazdasági költségmegtérülést kell biztosítania; növelnie kell a termelést, a termelékenységet, a foglalkoztatást, a versenyképességet és a vállalkozói készséget, továbbá fokoznia kell az innovációt.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Ladislav Balko számvevőszéki tag vezette Branislav Urbanič kabinetfőnök és Zuzana Franková, a kabinet attaséja és az ellenőrző csoport tagja, valamint Gerhard Ross igazgató, Myriam Cazzaniga ügyvezető, Kurt Bungartz feladatfelelős, Alessandra Falcinelli és Jolita Korzunienė számvevők támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9402-9	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/97689	QJ-AB-18-005-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-4278-5	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/103044	QJ-AB-18-005-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.