Подпомагане от ЕС за продуктивни инвестиции в предприятията – необходим е по-голям акцент върху дълготрайността

Кpатко изложение

Подпомагане от ЕФРР за продуктивни инвестиции в предприятията

I

От 2000 г. до 2013 г. от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) са заделени над 75 млрд. евро за продуктивни инвестиции в предприятията, а през периода 2014 – 2020 г. за тази цел са планирани повече от 68 млрд. евро.

Начин на провеждане на одита

II

Целта на одита на Сметната палата беше да се прецени дали това финансиране е управлявано по начин, който гарантира дълготрайност на крайните продукти/услуги и на резултатите, както и да се определят основните фактори, които оказват влияние върху нея.

III

Сметната палата провери 41 завършени проекта за продуктивни инвестиции, съфинансирани от ЕФРР от 2000 г. до 2013 г. в рамките на осем ОП в Австрия, Германия, Италия, Полша и Чешката република. Това включваше преглед на ОП, финансирали одитираните проекти, както и на подбора, мониторинга, докладването и оценката на проектите.

Констатации на Сметната палата

IV

Като цяло Сметната палата стига до заключението, че голяма част от одитираните проекти са имали дълготрайни резултати. В много от одитираните проекти обаче резултатите не са били дълготрайни или са били само отчасти дълготрайни, главно поради липса на акцент върху дълготрайността при управлението на подпомагането от ЕФРР за продуктивни инвестиции от 2000 г. до 2013 г.

V

Изискванията за дълготрайност съгласно законодателството на ЕС са били спазени във всички региони, в които беше проведен одитът. Като цяло одитираните проекти са постигнали планираните си крайни продукти/услуги. В повечето случаи закупените активи и другите крайни продукти все още бяха налице и се използваха към момента на извършване на одита.

VI

Към момента на извършване на одита голяма част от одитираните проекти все още генерираха очакваните преки резултати, свързани най-вече със създаването на работни места, подобрен достъп до финансиране и заеми, повишено производство и производителност. В една пета от проектите обаче постигнатите резултати към момента на приключване на проектите не са били запазени. Освен това в почти половината от одитираните проекти не беше възможно да се направи цялостна оценка на дълготрайността в края на изисквания период на дълготрайност, тъй като невинаги имаше налична информация поради факта, че такава невинаги е била събирана (или поне не последователно) и тъй като съответните документи вече не бяха на разположение поради изтичането на периода на архивиране.

VII

Когато резултатите не бяха дълготрайни, това се дължеше на различни причини. Въпреки че в няколко случая причините очевидно са били извън контрола на бенефициентите и са се дължали на външни фактори като икономическата криза или промени в националното законодателство, в други случаи са били са били налице управленски слабости. Основната причина е, че на различни равнища на управление на средствата от ЕС не се поставя достатъчен акцент върху дълготрайността: оперативните програми не насърчават ефективно дългосрочния характер на операциите; процедурите за подбор не отчитат в достатъчна степен условията за постигане на дългосрочни резултати; мониторингът и докладването на резултатите след края на проектите са слаби, а използваните показатели за изпълнение са незадоволителни; корективните мерки за неизпълнение на целите или за неспазване на правните изисквания за дълготрайност се прилагат непоследователно; а Комисията не е акцентирала достатъчно върху измерението „дълготрайност“ при одобряването на оперативните програми.

Препоръки на Европейската сметна палата

VIII

Регулаторната рамка за периода 2014 – 2020 г. е внесла подобрения в този аспект. Въпреки това са необходими по-нататъшни действия с цел постигане на дълготрайност на резултатите през настоящия програмен период и подобряване на разработването на съответните програми по отношение на дълготрайността през периода след 2020 г. Ето защо Сметната палата отправя следните препоръки:

• Държавите членки следва да насърчават постигането на дълготрайни резултати от финансираните от ЕФРР продуктивни инвестиции на ниво програмиране на ОП, по-специално чрез:
  • по-голям акцент върху установяването и намаляването на рисковете за постигането на дълготрайни резултати,
  • по-добър анализ на нуждите на различните видове предприятия, включително необходимостта от публично финансиране, с цел избягване на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите.
• По време на процеса на одобряване на ОП Комисията следва да обръща специално внимание на подхода на държавите членки към дълготрайността на планираните крайни продукти/услуги и резултати.
• Държавите членки следва да подобрят процедурите и критериите за подбор, така че да отчетат риска от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите и да се подпомагат само проекти за продуктивни инвестиции с потенциал за подходящи дълготрайни резултати.
• Държавите членки следва да извършват подходящ и последователен мониторинг и докладване:
  • като използват предварително определени и подходящи показатели както за крайните продукти/услуги, така и за резултатите, а също и за измерване на дълготрайните резултати на ниво ОП, като същевременно поддържат лесен за управление брой показатели;
  • като установят процедури за мониторинг и докладване, които да се използват при приключването на проектите и през целия период на дълготрайност и които следва да бъдат описани в договорите за безвъзмездна финансова помощ;
  • като подобрят събирането и използването на съответните данни.
• Комисията и държавите членки следва да следят за това последващите оценки на ниво оперативна програма или ЕС да отчитат по-систематично различни аспекти на дълготрайността на постигнатите резултати в края на определения срок на дълготрайност и след това. Резултатите от оценките следва да се използват при разработването на бъдещи схеми на ЕС за подпомагане на бизнеса.
• Комисията следва да следи за това държавите членки последователно да прилагат ясни корективни мерки, в т.ч. правила за събиране на недължимо платени суми, когато проектите не изпълняват правните изисквания на ЕС за дълготрайност.
• В случаите когато държавите членки са определили задължителни цели на ниво проект, те следва да предвидят ясни корективни мерки и да ги прилагат последователно.

Въведение

Подпомагане от ЕФРР за продуктивни инвестиции и за предприятията

Цели на политиката на ЕС

01

Повече от 15 години в центъра на усилията на Съюза за развитие на неговата икономика е засилването на производителността, предприемачеството, конкурентоспособността, растежа и заетостта и иновациите. Подпомагането за инвестиции на предприятията в европейските региони е включено в две водещи стратегии на ЕС:

• Лисабонската стратегия от 2000 г.¹, която имаше за цел да направи ЕС „най-конкурентната и динамична световна икономика, основана на знанието, която да има устойчиво икономическо развитие и да предлага повече и по-добри работни места и по-голямо социално единство“, и
• Стратегията „Европа 2020“², която от 2010 г. има за цел да насърчи растежа и заетостта чрез различни водещи инициативи, една от които е насочена към индустриалната политика за подобряване на бизнес средата, със специален акцент върху МСП.

Подпомагане от ЕФРР за предприятията

02

Стратегиите на ЕС за европейските региони се прилагат чрез комбинация от национални и европейски структурни фондове (от 2014 г.: чрез европейските структурни и инвестиционни фондове или ЕСИ фондове). Най-важният от тези фондове – Европейският фонд за регионално развитие – предоставя преки инвестиции в предприятия от различни видове и с различна големина.

03

От 2000 г. до 2013 г. регламентите, уреждащи дейността на ЕФРР³, предвиждат, че средствата следва да допринасят за финансирането на продуктивни инвестиции за създаване и запазване на трайна заетост посредством мерки, които насърчават също и регионалното и местното развитие. Комисията определя продуктивните инвестиции като инвестиции в основен капитал или в нематериални активи за предприятията, които следва да се използват за производство на стоки и услуги и по този начин допринесат за образуване на брутен капитал и заетост. Тези мерки имат за цел на първо място – но не само – да подпомагат МСП.

04

По принцип обхватът на ЕФРР през периода 2014 – 2020 г. е ограничен до подпомагането за създаване и запазване на устойчиви работни места в МСП. Като изключение обаче от продуктивни инвестиции могат да се ползват и големи предприятия, при условие че това включва сътрудничество с МСП и допринася за засилване на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите или подкрепя преминаването към нисковъглеродна икономика⁴.

Устойчиво финансово подпомагане от ЕФРР за продуктивни инвестиции

05

Прякото подпомагане от ЕФРР за предприятията и иновациите от 2000 г. до 2020 г. се планира да възлезе на почти 143 млрд. евро. Това означава, че като цяло частният сектор се е възползвал от около една трета от общия размер на средствата от ЕФРР. На фигура 1 са показани отпуснатите средства за продуктивни инвестиции от 2000 г. до 2020 г., а подробните данни за всяка държава членка са посочени в приложение І. В зависимост от държавите членки и регионите равнищата на съфинансиране от ЕФРР обикновено са между 25 % (в сравнително богатите региони) и до 85 % (в по-бедните региони).

Споделено управление на програмите по ЕФРР

06

Проектите по структурните фондове се съфинансират от бюджета на ЕС заедно с националните или регионалните органи. Финансирането на проекти е обект на правила и условия, които се определят отчасти на ниво ЕС и отчасти на ниво държави членки. Ето защо управлението на средствата е споделено. В рамките на управлението на ЕФРР управляващите органи (УО) изготвят оперативните програми (ОП), управляват изпълнението на ОП, изграждат и въвеждат свои системи за управление и контрол и представят пред Комисията годишни доклади за изпълнението. Като част от текущото управление тези органи отговарят за подбора на проекти и за техния мониторинг, изпълнение, проверка и оценяване⁵.

07

От своя страна Комисията изготвя указания за създаване на ОП, одобрява ги и извършва надзор на изграждането и въвеждането на системите за управление и контрол в държавите членки. По-специално тя извършва мониторинг на изпълнението на ОП главно чрез докладите за изпълнение, изготвени от държавите членки, и чрез участие в мониторингови комитети. Освен това тя може да изисква конкретна информация (включително данни за подбора на проектите от УО) по всяко време до окончателното приключване на програмите.

Дълготрайност на резултатите от проектите

Понятието „дълготрайност“

08

В настоящия одит дълготрайността се определя като способност на даден проект да запази ползите си дълго време след неговото приключване. Основният показател, че даден проект е постигнал дълготрайни крайни продукти/услуги и резултати, е наличието на продължаващ поток от нетни ползи от този проект след неговото приключване, както по време на нормативно определения срок на дълготрайност, така и след него (вж. точки 12 – 15). Съфинансираните продуктивни инвестиции следва да генерират финансова и икономическа възвръщаемост на разходите, да увеличават производството, производителността, заетостта, конкурентоспособността и предприемачеството и да засилват иновациите. Подпомаганите дейности следва също така да предоставят дългосрочни ползи за регионите, в които се намират.

09

В контекста на настоящия одит „крайни продукти/услуги“ следва да се разбират като това, което е постигнато от даден проект (дейности, услуги, експлоатация на проектни съоръжения, знания и умения). Резултати са промените, които настъпват за преките адресати в края на тяхното участие в дадена интервенция (например повишено производство, производителност, продажби или износ; увеличено предприемачество и конкурентоспособност; въвеждане на нови продукти или услуги; създадени или запазени дългосрочни работни места), както и положителните ефекти от проектите за съответните региони.

10

В някои от предходните доклади на Сметната палата⁶ изтъкнахме рисковете по отношение на дълготрайността на финансираните от ЕС инфраструктури, включително проблемите със запазването на крайните продукти/услуги и резултатите от проектите. Липсата на дълготрайност и липсата на внимание по отношение на този аспект от управлението на проектите могат да намалят ефективността на публичните интервенции.

11

Гарантирането на дълготрайност изисква задълбочен анализ и стратегия на етапа на формулиране на дадена програма или проект. Още на етапа на планиране може да се предприемат важни подготвителни мерки, за да се определи какво се цели да се постигне и поддържа в дългосрочен план чрез финансирането на конкретна инвестиция. Необходим е подходящ мониторинг през целия жизнен цикъл на даден проект и след него. Това изисква и стабилни институции и бенефициенти от частния сектор, които да гарантират подпомагане за ефективно управление на продължаващите операции по време на икономическия живот на проекта. Според проучване на Европейския парламент⁷ публичният сектор проявява само ограничен интерес към въпроса за дълготрайността при използването на структурните и кохезионния фондове, вследствие на което са предоставени само непълни данни за дълготрайността на резултатите от проектите, съфинансирани от ЕФРР.

Регулаторната рамка

12

В Регламента на ЕС относно ЕФРР е определено правно изискване за дълготрайност. Като цяло то изисква от предприятията да запазят крайните продукти/закупените активи по проекта за период от пет години (или по изключение три години за МСП⁸, когато съответната държава членка е решила така), за да избегнат възстановяване на отпуснатото съфинансиране от ЕФРР. Като се има предвид, че тази нормативно определена дълготрайност се прилага само за крайните продукти/закупените активи и че обхваща максимален период от пет години, тя е различна от обясненото по-горе понятие „дълготрайност“, използвано в настоящия одит.

13

С времето изискването по отношение на продължителността на периода на дълготрайност е станало по-строго. През периода 2000 – 2006 г. управляващите органи е трябвало да възстановят съответното съфинансиране от ЕФРР и да информират Комисията, ако даден проект е претърпял значително изменение⁹ в срок от пет години от датата на решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. От 2007 г. до 2013 г.¹⁰ правните изисквания са били сходни, но началният момент за отчитане на петте години е бил преместен от решението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на датата на приключване на проекта. Освен това е въведена санкция за предприятията, които са прехвърлили производствена дейност в рамките на държавите членки или между тях.

14

През 2010 г. приложното поле на изискването за дълготрайност е било намалено до операции, включващи само инвестиции в инфраструктура или продуктивни инвестиции. Освен това, за да се намали тежестта за бенефициентите в периода след икономическата криза, е било въведено изключение от тези изисквания за прекратяването на производствената дейност поради несъстоятелност, която не е с измамна цел¹¹.

15

Важно нововъведение по отношение на правните изисквания за дълготрайност за ЕСИ фондовете през периода 2014 – 2020 г. е въвеждането на по-строги разпоредби относно началния момент на срока на дълготрайност, който вече става датата на крайното плащане по проекта или като алтернатива – датата, посочена в решението за отпускане на държавна помощ. Освен това съфинансирането от ЕС трябва да бъде върнато, ако производствената дейност бъде преместена извън ЕС в срок от 10 години, с изключение на случаите, когато бенефициент е МСП¹². Интервенционната логика за продуктивните инвестиции по линия на ЕФРР, включително аспектите, свързани с дълготрайността, са описани подробно в приложение ІІ.

Обхват и подход на одита

16

Настоящият одит, извършен от юли 2016 г. до юни 2017 г., потърси отговор на въпроса дали проектите по ЕФРР за продуктивни инвестиции в предприятията са управлявани по начин, който осигурява дълготрайност на крайните продукти/услуги и на резултатите.

17

В първата част от настоящия доклад Сметната палата анализира дълготрайността на крайните продукти/услуги, а във втората част – дълготрайността на резултатите (преки и непреки). Сметната палата направи оценка на дълготрайността в края на нормативно определения срок на дълготрайност и към момента на извършване на одита. В третата част Сметната палата определя основните причини, поради които продуктивните инвестиции не са били дълготрайни, както и добрите практики, на които попадна по време на своя одит. В това отношение Сметната палата провери ролите на компетентните органи в държавите членки и на Комисията. Това включваше преглед на ОП, по които са финансирани одитираните проекти, както и преглед на мониторинга, докладването и оценката на проектите. В последната част Сметната палата анализира потенциалните подобрения по отношение на дълготрайността през програмния период 2014 – 2020 г. Сметната палата също така разглежда направените промени в регламентите за ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. с цел повишаване на потенциала за дълготрайност на резултатите.

18

Сметната палата провери 41 завършени проекта за продуктивни инвестиции, съфинансирани от ЕФРР в рамките на осем ОП в Австрия, Германия, Италия, Полша и Чешката република, осъществени от 2000 г. до 2013 г., чийто срок на дълготрайност приключва между 2006 г. и 2018 г. Всички проекти преди това са били одитирани от Сметната палата в контекста на Декларацията за достоверност по отношение на спазването на регулаторните изисквания. Те бяха избрани въз основа на размера на извадката, съставена в рамките на предходния одит в съответните държави членки, както и въз основа на техния финансов размер. Повечето проекти представляваха инвестиции в активи за предприятия от различни производствени сектори (например стоманени или каменни продукти, автомобилни части, санитарно оборудване, промишлени приложения), от енергийния сектор (въглища, възобновяеми енергийни източници) и от сектора на туризма (хотели). Някои от тях включваха инвестиции в НИРД. Стойността на проектите варираше от 0,1 до 91,7 млн. евро. Обикновено бенефициентите бяха малки или средни предприятия. В приложение ІІІ е представен списък на одитираните проекти и на ОП, чрез които те са били финансирани.

Констатации и оценки

Крайните продукти/услуги от одитираните проекти в повечето случаи са дълготрайни

19

Сметната палата най-напред провери дали всички очаквани крайни продукти/услуги на одитираните проекти са били постигнати в съответствие с планираното. След това анализирахме дали те действително са били запазени на първоначалното си местоположение и не са били изцяло или частично прекратени по време на правно обвързващия срок на дълготрайност (3 или 5 години), т.е. не са могли да бъдат продадени, а съответните икономически дейности не са могли да бъдат преместени в рамките на ЕС или извън него. Сметната палата също така провери дали те са използвани на същия производствен обект, освен ако не са били заменени с активи най-малко на същата пазарна стойност, закупени за сметка на бенефициента по проекта.

20

Във всички региони на ЕС, в които се проведе одитът, приложените в ОП правни условия за дълготрайност като цяло отговаряха на съответните регламенти на ЕС¹³. Във всички одитирани проекти с изключение на един Сметната палата не откри съществени изменения или промени в характера на собствеността или прекратяване на производствената дейност до края на периода на дълготрайност.

21

В повечето случаи при приключването на проектите разгледаните проекти бяха реализирали очакваните крайни продукти¹⁴. Обикновено тези крайни продукти бяха придобиване на съоръжения за производство на стоки, като например производствени халета и производствени линии, включително машини и оборудване, използвани в различни промишлени сектори (например в хранителния, химическия, в сектора на пластмасовите и металните изделия, санитарното оборудване, автомобилните части, енергетиката или съоръженията за възобновяема енергия или части от тях). Предприятията в секторите на услугите или туризма също бяха получили безвъзмездна финансова помощ, например за печатници и за обновяване или изграждане на хотели. В каре 1 са показани крайните продукти/услуги от три от одитираните проекти, а подробности за всеки един проект могат да бъдат намерени в приложение ІІІ.

22

Като цяло в края на нормативно определения срок на дълготрайност активите са били налице в производствените обекти. Активите не са били продадени, а икономическата дейност на предприятието не е била преместена. В повечето случаи те са поддържани по подходящ начин и са използвани ефективно в съответствие с нуждите на предприятията през целия период на дълготрайност (вж. фигура 2). Имаше само един случай¹⁵, в който едно съоръжение не работеше, и това се дължеше на несъстоятелност. В други три случая¹⁶ активите (производствено оборудване, компютри, софтуерни програми) не се използваха пълноценно или производствените линии не работеха поради липса на поддръжка от страна на техните собственици, невземане под внимание на развитието на бизнеса в съответния сектор или на промените в съответното енергийно законодателство.

23

Също така към момента на извършване от Сметната палата на посещенията на място активите все още се използваха в 31 проекта. В девет случая¹⁷ те или изобщо не се използваха, използваха се частично или бяха заменени с друго оборудване след края на нормативно определения срок на дълготрайност – който за МСП често е бил само три години след края на проекта. Това предприемаческо поведение може би е било предизвикано от основателни причини, като например подмяна на машини или ИТ системи поради износване или амортизация, или закупуване на по-модерно оборудване с най-малко същата търговска стойност, или промени в съответното енергийно законодателство. В един от проектите например¹⁸ оборудването е било подменено непосредствено след края на нормативно определения срок на дълготрайност поради големите му оперативни разходи.

Повечето одитирани проекти са създали дълготрайни резултати, но една пета не са

24

Сметната палата най-напред провери дали одитираните проекти са постигнали очакваните преки резултати при приключването на проекта. След това анализирахме ситуацията към момента на извършване на одита, за да преценим дали тези резултати са били запазени от собствениците на проекти възможно най-дълго време, така че да генерират възможно най-големи ползи много след края на проекта. В същото време Сметната палата взе предвид и икономическото състояние на предприятията по отношение на това на пазара, на който са разположени техните дейности, както и други външни фактори, които биха могли да окажат въздействие върху потенциалните ползи. Критериите за оценка са обяснени подробно в приложение ІV.

Дълготрайността на преките резултати е добра в около половината от одитираните проекти

25

Сметната палата провери дали одитираните проекти са преследвали различни преки резултати, като например подобряване на достъпа до финансиране, повишаване на производството и производителността, създаване на заетост, увеличаване на продажбите, оборота или износа, разнообразяване на структурата на предприятията, подобряване на имиджа на предприятията, въвеждане на нови продукти или услуги и други (например засилено сътрудничество с други институции с цел повишаване на иновациите и конкурентоспособността), въз основа на предоставената информация на УО¹⁹. Сметната палата оцени дълготрайността на преките резултати в края на периода на дълготрайност и към момента на извършване на одита въз основа на събраната от бенефициентите информация (вж. фигура 3).

26

В края на нормативно определения срок на дълготрайност (който за одитираните проекти е бил от 2006 г. до 2018 г.²⁰) и въз основа само на наличната информация от мониторинга резултати бяха налице изцяло (и през целия период на дълготрайност) в 14 проекта и отчасти в седем проекта (вж. фигура 3). Въпреки това, за почти половината от всички проекти (19), не е възможна такава оценка, тъй като управляващите органи не са събрали необходимите данни от мониторинга (вж. също точки 73—75), или поради факта, че съответните документи вече не са налице поради изтичане на периода на архивиране (в проекти по ОП в Пулия и ОП в Бургенланд).

27

Сметната палата констатира само няколко примера, при които мониторингът е позволил по-подробно събиране на данни за резултатите от проектите. Например УО, отговарящи за ОП в Полша, са наблюдавали и оценявали постигането на резултатите от проектите посредством различни финансови показатели и показатели за изпълнение, като например приходите, стойността на произведените стоки в резултат от проекта, намаляването на емисиите и т.н.²¹. Също така, за други шест проекта в Саксония и Долна Саксония²² са измерени увеличенията в оборота извън рамките на региона и при износа.

28

Тъй като повечето УО са били концентрирани само върху създаването на работни места (една от основните цели на ОП), те не са събрали информация за други съответни (икономически) ползи, които проектите биха могли да постигнат. Поради това цялостната оценка на действителните постижения на даден проект и тяхната дълготрайност невинаги беше възможна единствено въз основа на информацията от мониторинга.

29

Към момента на извършване на посещенията на място, а и въз основа на допълнителната информация, предоставена от бенефициентите и УО, Сметната палата установи, че преките резултати са били дълготрайни в 21 проекта, само отчасти дълготрайни в 11 проекта и незадоволителни или изобщо не са трайни в осем проекта²³ (в приложение ІІІ са предоставени подробни данни).

30

Като вторични ползи проектите са позволили на предприятията бенефициенти да преструктурират или модернизират производствените си активи, да адаптират и разнообразят своите портфейли от продукти и да увеличат производителността си, а оттам и рентабилността си, което в крайна сметка им е помогнало да развият позицията си на пазара. В каре 2 е показан пример за проект, в който постигнатите резултати и тяхната дълготрайност са били добри. Друга вторична полза според предприятията бенефициенти е бил подобреният имидж и вследствие на това – по-голямата лоялност на клиентите.

31

В някои случаи²⁴ бенефициентите са се възползвали от подобрен достъп до финансиране и заеми. Това им е позволило да бъдат по-амбициозни в своите инвестиции и в крайна сметка да постигнат по-добри резултати. Успоредно със субсидираните активи са били направени допълнителни инвестиции посредством собствени ресурси на дружествата. Според някои от одитираните бенефициенти проектите значително са повишили тяхната икономическа жизнеспособност в дългосрочен план. В няколко случая²⁵ като цяло трудните пазарни условия или тежките последици от икономическата криза са довели някои от предприятията до ръба на несъстоятелността. В тези случаи според бенефициентите проектите са изиграли ключова роля в това да им позволят да продължат търговската си дейност (вж. примерите в каре 3).

В около една пета от одитираните проекти обаче преките резултати не бяха дълготрайни, а в около една четвърт от тях бяха само отчасти дълготрайни

32

Както вече е посочено в точка 29, към момента на нашите посещения на място, констатирахме проблеми с дълготрайността в 19 проекта: в осем проекта (една пета от одитираните проекти) резултатите не бяха дълготрайни (понякога не бяха запазени дори до края на срока на дълготрайност²⁶ или са били запазени само за кратък период след това²⁷), а в 11 проекта те бяха само отчасти дълготрайни (вж. примерите в каре 4). Независимо от това, иновативните проекти (например проект 1) на бързо развиващи се пазари крият по-големи рискове за дълготрайността, които не ги правят по-малко заслужаващи финансиране от ЕС.

33

В три случая²⁸ е имало основателни причини за липсата на дълготрайност или причини, които са били извън контрола на бенефициента, например развитие на пазарите или промени в националното законодателство. В други пет случая²⁹ обаче липсата на дълготрайност се е дължала на слабости в управлението или на други проблеми, свързани със съответните предприятия. Освен това за един проект³⁰ не беше възможно да се оцени дълготрайността поради смяна на собствеността при бенефициента.

34

Обща характеристика на ОП, по които са били осъществени одитираните проекти, е създаването или запазването на работни места в съществуващите и в новите предприятия чрез подобряване на тяхната производителност, рентабилност и иновации. Този показател е бил използван и съответни цели са били определени в 29 от 41 проверени проекта (за повече подробности вж. приложение ІІІ). За другите 12 проекта информацията за резултатите от проектите беше непълна или основната им цел беше решаване на екологични проблеми и преобразуване на стари отрасли, поради което в тези случаи заетостта не е била приоритет и следователно не беше измерена.

35

По отношение на създаването на работни места, в допълнение към изискванията за дълготрайност съгласно законодателството на ЕС, и в националните разпоредби (където е целесъобразно) от предприятията бенефициенти – чрез споразуменията за предоставяне на безвъзмездни средства – се е изисквало да създадат определен брой нови работни места или да запазят съществуващото равнище на заетост. Тези длъжности е трябвало да бъдат заети или поне да се предлагат постоянно и да бъдат обявени до края на периода на дълготрайност.

36

Като цяло, въпреки че не всички проекти са постигнали целите си за създаване на работни места до датата на тяхното приключване, резултатите все пак се оказаха относително задоволителни. Както е показано в приложение V, до приключването на проектите заетостта се е увеличила средно със 7,7 % в 41 одитирани проекта: 66,4 % в МСП и 3,7 % в по-големите предприятия. Заради икономическата криза обаче повечето предприятия са били подложени на процеси за преструктуриране и Сметната палата установи, че създадените работни места често са били изгубени след приключването на проекта (вж. също и приложение V). Например по ОП в Полша в проект 41 бенефициентът е претърпял няколко преструктурирания, свързани с оптимизацията на производствените процеси, които като цяло са довели до значително намаляване на заетостта. В един проект по ОП в Бургенланд работните места не са били запазени след периода на дълготрайност, а друг бенефициент е изпаднал в несъстоятелност. До средата на 2016 г. броят на служителите е нараснал средно с 1 % за МСП спрямо ситуацията при приключването на проекта, но е намалял с 6 % за по-големите предприятия (вж. също и приложение V).

37

Когато УО са определили тавани за безвъзмездните средства за всяка създадена длъжност, вероятността за икономическата ефективност на безвъзмездните средства (измерена чрез общия размер на инвестициите за създадено работно място) е била по-голяма. Когато бенефициентите са надвишавали тавана, те не са могли да получат безвъзмездните средства. Следователно бенефициентите са били принудени да обръщат по-голямо внимание на размера на техните инвестиции. Сметната палата обаче установи, че такива тавани са използвани само в две ОП в Германия.

38

По отношение на икономическите перспективи на анализираните предприятия бенефициенти, две от тях³¹ са престанали да съществуват. Освен това към момента на нашия одит общо 19 други фирми (вж. приложение III) бяха изправени пред предизвикателства по отношение на бъдещото им икономическо здраве, например преструктуриране или балансиране на дълга, или намаляващо производство³². И накрая, в някои случаи бъдещите бизнес перспективи на предприятията зависеха от резултата от текущите научноизследователски проекти и тяхната способност да генерират допълнителен капитал³³.

Непреките резултати трудно могат да бъдат измерени и свързани с финансирането

39

Само предприятията, регистрирани и разположени в регион, който отговаря на изискванията за финансиране от ЕФРР, могат да кандидатстват за тази финансова подкрепа³⁴. Ето защо продуктивните инвестиции следва да генерират и по-широки ползи за съответния регион (непреки резултати). Тези ползи може да включват по-голяма заетост, предприемачество и конкурентоспособност в региона, както и подобрени условия на околната среда, засилени иновации и по-добър коефициент на оцеляване на предприятията. С оглед на икономическото сближаване, друга важна цел е да се избегне преместването на икономическата дейност извън региона на произход. Проектите следва също така да имат потенциални странични ефекти, например насърчаване на търговията за местните доставчици на стоки или услуги, които имат бизнес отношения с предприятието бенефициент или допринасят за повишаването на техните умения или база от знания чрез предоставяне на бизнес консултации или възможности за изграждане на мрежи от контакти.

40

Такива непреки резултати не са били посочени като стратегическа цел в нито една от ОП, обхванати от одита. Освен това нито един от одитираните проекти не включваше такива непреки резултати като изрични оперативни цели. Без такива оперативни цели или свързани с тях показатели на ниво проекти не е възможно да се обобщи тази информация, за да се измерят непреките резултати на регионално ниво. Без систематично измерване и докладване от УО на страничните ефекти за регионите, беше трудно да се определят причинно-следствените връзки между финансираните от ЕС инвестиции в частния сектор и регионалното развитие.

41

На ниво проекти по принцип е трудно да се установи постигането на непреки резултати и тяхната дълготрайност. Така например беше трудно да се докаже причинно-следствена връзка между проектите на ЕС и тяхното въздействие върху заетостта на регионално ниво. Принос към целите на политиката на сближаване като например иновации, изграждане на мрежи от контакти и обмен на знания (вж. точки 4) се установяваше само в редките случаи, когато проектите включват сътрудничество или съвместна работа с висшите учебни заведения.

42

Все пак няколко от проверените проекти са допринесли за постигането на непреки резултати. Например проектите, чиито преки резултати поне до известна степен са дълготрайни (вж. точки 26—31), генерират икономически или социални ползи за местните общности или регионите, в които се изпълняват, в т.ч. чрез местни доставчици на стоки и услуги. Чрез тези инвестиции са били създадени постоянни и квалифицирани работни места, което също така е довело до допълнителна икономическа дейност в региона. Други резултати по проекта — намалено замърсяване, отпадъци и шум³⁵, по-голяма енергийна ефективност³⁶, обновяване на изоставени промишлени терени³⁷ и по-голям оборот извън региона или увеличен износ³⁸. Освен това в много случаи регионите са се възползвали от по-високи данъчни приходи благодарение на инвестициите.

43

В редките случаи когато приносът към постигането на непреки резултати можеше да бъде установен обаче, те невинаги бяха дълготрайни. Например заинтересованите страни в регион Пулия са определили структурните слабости и обичайно малкия размер на МСП като пречка за регионалното развитие и създаването на заетост³⁹. В отговор на това в една от мерките по ОП като предварително условие е поставено изискването кандидатите по проекти, които не са големи предприятия, да формират консорциуми с други МСП, за да кандидатстват за безвъзмездна финансова помощ от ЕФРР с надеждата, че тези консорциуми ще продължат да съществуват след приключването на проектите. В два от одитираните проекти обаче тази цел не е постигната поради липса на ангажираност с целите на проекта от страна на съответните партньори и поради изкуствения характер на консорциумите (вж. каре 5).

Програмирането, подборът и мониторингът на проектите не са били насочени в достатъчна степен към дълготрайността

44

Може да има многобройни причини, поради които се постигат (или не се постигат) дълготрайни резултати от проектите, както и многобройни практики, които оказват влияние върху тяхното постигане. Тези причини могат да се установят както на ниво проекти, така и на стратегическо (или програмно/ОП) ниво.

Слабо насърчаване на дълготрайността при програмирането на оперативните програми

45

Оценката на Сметната палата се основава на добрите и лошите практики по отношение на насърчаването на дълготрайността в оперативните програми, включително на разглеждането на съответните рискове. Сметната палата също така проучи до каква степен УО са анализирали нуждите на предприятията в съответните региони, както и неефективността на пазара, с която са се сблъсквали. Накрая Сметната палата разгледа начина, по който са прилагани правните изисквания за дълготрайност.

46

Още на ниво стратегическо планиране Сметната палата установи различни слабости, които биха могли да обяснят защо значителна част от одитираните проекти не са постигнали трайни/дълготрайни резултати или са го направили само частично. Обикновено при създаването на ОП УО не са предприемали достатъчно действия за подпомагане на дълготрайността чрез подходящи мерки на политиката и условия извън правните изисквания (вж. точки 12).

Дълготрайността не е била приоритет в оперативните програми

47

До 2013 г., но най-вече през програмния период, приключил през 2006 г., в оперативните програми е липсвал акцент върху дълготрайността на резултатите. Въпреки че това не е било правно изискване, нито една от одитираните ОП не е разгледала необходимостта да се установи дали инвестиционните проекти постигат дълготрайни резултати. Въпреки че ОП са били свързани с по-широки цели за икономическо развитие, като например по-голяма заетост и подобрена регионална конкурентоспособност, в тях не е подчертано значението на дългосрочните резултати. Дълготрайността не е била цел в ОП или в други стратегически документи и няма специален показател за нейното измерване.

48

Нито в ОП, нито в другите документи за планиране на програмите за секторно подпомагане на предприятията са разгледани рисковете за постигането на дълготрайност на резултатите от проектите, поради което не са предвидени мерки за намаляване на риска. Освен това в стратегическите документи за планиране не са определени точно нито желаните непреки резултати за регионите, нито механизмите за тяхното измерване (вж. също и точки 40—43).

49

Националните органи не са събирали статистически данни за коефициента на оцеляване на стопанските субекти, подпомагани с финансиране от ЕС, или за причините за нетрайните резултати от проектите. Те не са извършили сравнителен анализ на успеха на предприятията, подпомагани с публични средства, спрямо тези, които не са получили подпомагане. Поради това не са разполагали с важна информация при разработването на различните схеми за насърчаване на бизнеса по ОП.

50

Основната цел на Комисията при предоставянето на съфинансиране от ЕФРР за мерките за подпомагане на бизнеса е била те да окажат икономическо въздействие, а дълготрайността на резултатите от инвестициите е била само страничен аспект. Следователно основната ѝ цел по отношение на дълготрайността е била да отговори на изискванията съгласно законодателството на ЕС. Комисията не е предоставила насоки на УО относно подбора и разработването на проектите, нито каквато и да е друга подкрепа за насърчаване на дълготрайността на резултатите.

Незадоволителни оценки на нуждите и неточно определяне на действителната нужда от публично финансиране

51

Дълготрайността предполага публичното финансиране да се използва за проекти, които могат да допринесат най-добре за постигането на целите на ОП. Оценките на нуждите допринасят за общата дълготрайност, като дават възможност да се определят дейностите/предприятията, които са най-подходящи за постигането на целите на ОП, както и предприятията, които най-много се нуждаят от публично финансиране и за които не могат да се намерят решения на пазара, или при които пазарните условия не са благоприятни за насърчаване на частни инвестиции, които да отговорят на техните нужди („пазарна неефективност“). Ако бенефициентите не са имали действителна нужда от публично подпомагане и биха взели същите решения и без помощ, съществува по-голям риск от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. Освен това по-малко бенефициенти, които наистина се нуждаят от публично финансиране, ще го получат, поради което се намалява общата дълготрайност.

52

Въпреки че одитираните ОП съдържат някои елементи на оценка на нуждите, нито една от тях или съответните предварителни оценки, предшестващи ОП, не включва задълбочени анализи на действителните нужди на предприятията (например на големите спрямо тези на малките предприятия) в съответните региони по отношение на инвестиционната подкрепа. Не са били извършени подробни проучвания, специални изследвания или други сходни подготвителни дейности за определяне на нуждите на най-уязвимите сектори преди разработването на мерките за подпомагане на бизнеса. По-специално оценките на нуждите, представени в съответните ОП на Австрия, Италия и Полша по отношение на подпомагането на бизнеса, са незадоволителни.

53

В няколко случая (ОП в Долна Саксония и Саксония, а до известна степен и ОП в Италия и Чешката република) първоначалното състояние на предприятията в съответните региони е описано сравнително подробно и включва конкретните ограничения, пред които те са били изправени по отношение на инвестициите и създаването на допълнителна заетост. В други ОП липсват ясни регионални планове за намаляване на тези ограничения, например чрез подобряване на достъпа до финансиране, привличане на частно финансиране, увеличаване на производството, оборота, износа или производителността и въвеждане на нови продукти. Освен това липсват планове, които да показват по какъв начин ЕФРР ще донесе добавена стойност чрез внасяне на дългосрочни промени в бизнес сектора, включително необходимите по-задълбочени процеси на преструктуриране успоредно с икономическото въздействие върху заетостта или конкурентоспособността на предприятията.

54

Също така в ОП не са ясно посочени действителните нужди на предприятията от публично финансиране или неефективността на пазара в различните региони. Вследствие на това липсват логични обяснения за причините, поради които някои предприятия следва да получат средства от ЕС, за да инвестират в своята база от активи (например в зависимост от сектора, големината на предприятието, бизнес потенциала или степента на иновации). С изключение на централната ОП на Чешката република, в нито една от одитираните ОП не е представена обосновка, която да показва допустимостта на големите предприятия за съфинансиране от ЕФРР.

55

УО са приемали, че на практика всички предприятия, намиращи се в регион за сближаване или в регион, който в друго отношение е структурно слаб, са изправени пред неефективност на пазара и поради това се нуждаят от публична инвестиционна подкрепа, което не е непременно така. Освен това с ОП и инвестиционните проекти на практика не е решавана друга неефективност на пазара освен (потенциалните) капиталови ограничения или достъпа до заеми, докато МСП се сблъскват с различни пречки⁴¹ в сравнение с по-големите предприятия. Необходимостта от публична интервенция за комбиниране на финансовата помощ с нефинансова подкрепа (т.е. диагностика, консултации или достъп до специализирана инфраструктура) е била пренебрегната.

56

Комисията не е разгледала риска от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите по отношение на средствата от ЕС при одобряването на одитираните ОП, например чрез открояване на тези рискове в ОП или чрез предоставяне на насоки за това как да се подбират съответните проекти. По няколко ОП са предоставени средства от ЕФРР в допълнение към съществуващите национални или регионални схеми за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в подкрепа на предприятията. Въз основа на дългосрочния опит в държавите членки тези схеми за безвъзмездна финансова помощ като цяло са предоставяли значими инвестиции. Фактът, че средствата от ЕС са допълвали национални и частни инвестиции обаче не предполага, че е било възможно те да доведат до по-голям брой или по-високо качество на конкуриращи се заявления за проекти. Освен това финансирането от ЕС не е стимулирало подобрена дълготрайност на резултатите от проектите извън правните изисквания (например чрез изискването за по-ефективен контрол и докладване или налагането на по-строги условия), тъй като не е било свързано с постигането на дългосрочни резултати.

Акцент върху правните изисквания за дълготрайност

57

Държавите членки отговорят за точното изпълнение на правните изисквания на ЕС за дълготрайност. Комисията е отговаряла за мониторинга на усилията на държавите членки и за гарантирането на съответствие с правото на ЕС. В обхванатите от одита държави членки правилата относно дълготрайността на резултатите от проектите са ограничени до тези, установени в правото на ЕС (вж. приложение VІ).

58

Комисията и УО са считали, че спазването на правните изисквания за дълготрайност е достатъчно⁴². Въз основа на този подход те са приели ОП през програмните периоди 2000 – 2006 г. и 2007 – 2013 г. без да определят по-строги условия с цел насърчаване на дългосрочните резултати, като например, когато е целесъобразно, удължаване на периода на дълготрайност след минималния период, предвиден в регламентите⁴³.

59

И на последно място, с няколко изключения УО не са включили в споразуменията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ важни условия за постигане на дългосрочни резултати. В повечето споразумения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ просто се повтарят изискванията съгласно законодателството на ЕС. В тях въпросите на дълготрайността не се насърчават чрез по-ефективни условия, например определяне на ключови обвързващи цели по отношение на заетостта и цели във връзка с производството и равнището на производителност или конкурентоспособността и иновациите, които трябва да бъдат запазени в продължение на определени минимални периоди от време.

Липса на акцент върху дълготрайността при подбора на проекти

60

По отношение на процедурите за подбор по ОП Сметната палата анализира значимостта на проектите за целите на ОП и провери наличието и използването на критерии, които може да бъдат свързани с дълготрайността. Сметната палата също така провери дали са били взети под внимание други важни аспекти за дълготрайността на резултатите, като например иновациите или избягването на неефективно разпределение на ресурсите.

61

Фактът, че като цяло одитираните проекти са в съответствие с общите цели на ОП, е добър показател, че процедурите за подбор са позволявали да се избират подходящи проекти. На етапа на подбор обаче нито една от обхванатите от одита ОП не е отдала достатъчен приоритет на постигането на трайни резултати. По-специално рисковете за дългосрочните резултати от проектите и действията за тяхното намаляване рядко са посочвани в заявленията или в документите във връзка с процедурите за подбор. В тях често не са разглеждани и рисковете по отношение на неефективното разпределение на ресурсите.

62

Въпреки че обикновено критериите за подбор са предвиждали редица цели и задачи (като например увеличаване на базата от активи на предприятията, подобряване на бизнес потенциала и конкурентоспособността, създаване на нови работни места или запазване на съществуващите такива), проектните кандидатури не са били възнаграждавани за това, че имат потенциала да генерират дълготрайни резултати. Вместо това и без никакви амбиции управляващите органи са оценявали само техния потенциал за поддържане на нормативно определените целеви стойности от 3 или 5 години след края на проекта. На етапа на извършване на подбор УО не са оценявали потенциалните дългосрочни икономически резултати.

63

Освен това в повечето случаи иновациите са били една от основните цели за продуктивните инвестиции в проверените ОП. При оценяването на заявленията за проекти обаче степента на иновация на проектите на практика не е била взета под внимание. Често е било предоставяно подпомагане за относително прости индустриални процеси, с по-голям риск да бъдат краткотрайни и следователно да не генерират дълготрайни резултати. Сметната палата установи общо само осем проекта⁴⁴ по ОП в Италия, Саксония и Чешката република, в които бенефициентите са инвестирали в иновативни индустриални процеси или продукти. Практиките в ЕС показват, че бенефициентите се насърчават да създават продукти, които са диференцирани, иновативни и предоставят добавена стойност, за да се гарантира дълготрайността на проектите. Проектите с голям потенциал за иновации и конкурентоспособност са по-жизнеспособни.

64

Рискът от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите не е взет предвид при подбора на проектите, тъй като УО не са разгледали капацитета на частните субекти за самостоятелно финансиране на проектите или за поемане на по-голяма част от разходите.

65

Така например показател за икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите е когато заявителят на проекта вече е започнал даден проект преди отпускането на безвъзмездните средства, какъвто е бил случаят в шест одитирани проекта. В тези случаи съществува риск, че те биха осъществили проекта и без помощта или да са им обещани безвъзмездна финансова помощ преди оценката на проекта.

66

Друг признак за потенциални икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите е отпускането на повече от една безвъзмездна помощ от ЕС в рамките само на няколко години и това да не се взема предвид от комитета за подбор. Такъв е случаят в 15 от 41 одитирани проекта. Различни бенефициенти са получили повече от една безвъзмездна помощ от ЕФРР в рамките на относително кратки периоди от време, без да са преминали проверка за достъпност за всяко от техните искания⁴⁵.

67

И на последно място Сметната палата установи, че осем от одитираните проекти⁴⁶ са могли да бъдат завършени в сходен мащаб и в подобен срок само със собствени средства на предприятията или чрез прибягване до банкови заеми, без да се ползва безвъзмездна финансова помощ (вж. фигура 4). Това е било така по-специално когато предприятията са били част от корпоративна група. Вследствие на това, подобно използване на публични средства е намалило необходимите частни инвестиции. Нещо повече, колкото по-голям е размерът на съфинансирането, толкова по-голямо е отражението на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите. В каре 6 са показани примери за проекти, които са получили безвъзмездна помощ, въпреки че не са се сблъскали с неефективност на пазара.

Липсват показатели, а мониторингът на проектите не е насочен в достатъчна степен към дълготрайността на резултатите

68

Освен да се гарантира, че проектите са осъществени в съответствие с техния очакван обхват, бюджет и график, е важно механизмите за управление и мониторинг да бъдат насочени както към постигането на резултатите при приключването на проекта, така и към последващата дълготрайност на тези резултати. Подходящите показатели, мониторинг и докладване следва да дават увереност не само че предприятията бенефициенти са спазили правните изисквания за дълготрайност, но и че са се погрижили за резултатите и, когато е възможно, са ги доразвили.

Липса на показатели

69

В ОП за периода 2000 – 2006 г. не са били определени показатели или такива не са определени по еднакъв начин. През следващия период обаче Комисията е поискала от УО да въведат основни показатели за крайни продукти и резултати. Нито един от тях обаче не се е отнасял за дълготрайни резултати. Показателите са избрани от УО въз основа на техните стратегии за ОП и видовете безвъзмездни средства и не са позволявали да се направи сравнение на постиженията в различните региони.

70

Някои от показателите за крайни продукти не са били достатъчно конкретни, а само доста общо формулирани в съответните документи във връзка с проектите от програмните периоди 2000 – 2006 г. и 2007 – 2013 г. Като цяло показателите за резултати също са били недобре определени поради това, че не са определяли какво са имали за цел да постигнат програмите за подпомагане⁴⁷. Липсата на подходящи, качествени и количествени показатели за измерване на крайните продукти/услуги и резултатите не са позволили да се извърши всеобхватна оценка на въздействието от проектите (вж. примерите в каре 7). Дори когато показателите за резултати до известна степен са разглеждали преките и непосредствени цели на проектите, никой от тях не е използван за измерване на дълготрайността на резултатите, действията или операциите по проектите (вж. също раздела по-долу относно мониторинга на проектите). Въпреки че е важно да има показатели за изпълнение, трябва да се внимава техният брой да не бъде ненужно голям⁴⁸.

71

В няколко случая целевите стойности на показателите са нереалистични — в два случая (проекти 19 и 22) целите за работни места са надвишени с около 100 %, а в един случай (проект 11) осъществените икономии на енергия са почти три пъти по-големи от прогнозираните в документите за планиране. В средносрочната оценка на ОП в Чешката република е направено заключението, че различните цели, определени на ниво ОП, не са били достатъчно амбициозни и поради това е препоръчано да бъдат увеличени с 200 % или повече.

Мониторингът на проектите не е бил насочен в достатъчна степен към дълготрайността

72

Въпреки липсата на показатели Сметната палата установи, че мониторингът на изпълнението на проектите обикновено е бил подходящ. Той обаче до голяма степен е бил основан на крайните продукти/услуги и не е бил хармонизиран нито по отношение на мониторинга и проверката на данните, нито по отношение на наличието на инструменти за електронно докладване. Проверените от одита системи за контрол и мониторинг, съществуващи в регионите, са спомогнали да се осигури навременно реализиране на крайните продукти/услуги като цяло на датата на приключване на проекта и използване на безвъзмездната финансова помощ за закупуване на допустими активи.

73

УО обаче не са извършвали ефективен мониторинг на дълготрайността на проектите по отношение както на правните изисквания, така и на други аспекти, показващи дълготрайни резултати. При приключването на проектите от бенефициентите се е изисквало да представят окончателен доклад за своите разходи по проектите (крайни продукти/услуги), но невинаги за постигнатите преки резултати (вж. приложение VІІ за различните изисквания за мониторинг във връзка с одитираните ОП). Освен това УО не са предвидили как да се справят със случаите, в които резултатите все още не са постигнати при приключването на проекта и ще се проявят едва на по-късен етап.

74

Като цяло мониторингът – след приключването на проектите – на правните изисквания за дълготрайност е останал с ограничен обхват и се е различавал между отделните ОП. Механизмите за докладване и мониторинг и съответните задължения на органите и бенефициентите след приключването на проектите невинаги са били ясни или официално посочени в административните документи във всички ОП⁴⁹. УО не са предоставили на бенефициентите насоки или систематични консултации по отношение на мониторинга на дълготрайността. Те не са разполагали и с ИТ системи за събиране на данни за дълготрайността и нито един УО не можа да представи надеждни статистически данни за спазването на правните изисквания за дълготрайност. Тъй като не е имало правно изискване те да продължат да го правят, УО са спрели да проследяват развитието на проектите непосредствено след края на нормативно определения срок на дълготрайност.

75

Посочената по-горе липса на показатели и ограниченият мониторинг след приключването на проектите не са позволили измерването на дълготрайността на резултатите от проектите. Те са били и една от причините за трудностите при установяване на причинно-следствените връзки между изплатените средства от ЕС за развитието на честния сектор и генерираното икономическо въздействие за предприятията и регионите.

Недостатъчно използване на последващи оценки

76

Сметната палата не откри оценки на програмите за продуктивни инвестиции, които да включват специфична оценка на дълготрайността на резултатите. Поради ограничения обхват на мониторинга на правно изискваната дълготрайност, липсата на ИТ система за събиране на данни във връзка с този мониторинг и отсъствието на дългосрочен мониторинг след края на периода на дълготрайност, липсваха данни за дълготрайността на резултатите, постигнати от проектите по ЕФРР, както и за икономическото развитие на предприятията бенефициенти или за въздействието, което проектите са оказали върху регионите. Това направи невъзможно да се набележат поуки, които да бъдат използвани систематично за съответните регионални схеми за подпомагане по линия на ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г.

77

Комисията не е извършила конкретни одити или оценки по отношение на дълготрайността на финансираните от ЕФРР инвестиции. За информация относно дълготрайността и за изпълнението на ОП като цяло тя е трябвало да разчита главно на данните, докладвани в годишните доклади за изпълнението на УО. По-голямата част от данните обаче са били свързани предимно с изпълнението по отношение на усвояването на средствата. В своите годишни доклади УО също така е трябвало да докладват за случаи на неспазване на правните изисквания за дълготрайност. Комисията обаче не можа да предостави каквито и да е данни за предприетите от нея последващи действия във връзка с тези случаи на неспазване.

78

В своята по-широка последваща оценка на политиката на сближаване за периода 2007 – 2013 г.⁵⁰ Комисията е включила проучвания на финансовото подпомагане от ЕФРР за големите предприятия и МСП. Въпреки че окончателните доклади не са били свързани с преки оценки на дълготрайността на резултатите, те все пак са съдържали констатации, свързани с целта за постигане на дълготрайни резултати от инвестициите от ЕС в предприятията. Най-важните констатации от оценките по отношение на двата вида предприятия съответстват на резултатите от одита на Сметната палата и са обобщени в приложение VІІІ. Комисията не е събрала статистически данни за коефициента на оцеляване на финансираните от ЕС предприятия както на ниво ЕС, така и на национално ниво. В резултат на това тя все още не е в състояние да извърши сравнителен анализ между тези предприятия, които получават подпомагане, и други, които не получават такова.

Предприеманите корективни мерки при неизпълнение на целите и неспазване на правните изисквания за дълготрайност не се прилагат последователно

79

Сметната палата разгледа начина, по който УО са прилагали корективни мерки за неизпълнение на определените цели или за неспазване на изискванията за дълготрайност, тъй като това може да окаже влияние и върху степента на постигане на дълготрайни резултати.

80

УО са предвидили събиране на недължимо платени суми за неизпълнение на задължителните цели, определени в договора за безвъзмездна финансова помощ, и за неспазване на правните изисквания за дълготрайност. Тези мерки обаче не са прилагани по еднакъв начин. Има различия в процента на неизпълнение на проектните цели, който е определен като необходим за задействане на корективни мерки. Подлежащите на събиране суми също са се различавали в зависимост от правилата, определени в ОП.

81

Двата УО в Германия са събирали отпуснати суми, ако при приключването на проекта не са постигнати всички задължителни цели (за създаване или запазване на работни места)⁵¹. Управляващите органи в Чешката република и Полша са били по-гъвкави — те са възстановявали средства, само ако действително постигнатата стойност е била по-малко от 95 % (Чешката република) или 90 % (Полша) от определената задължителна цел. Органите в Италия също са събирали недължимо платени суми в случай на непостигане на целевите стойности.

82

Подлежащите на събиране суми обаче също са се различавали съществено между отделните ОП. За ОП в Германия и Чешката република е прилагано събиране на цялата сума отпуснати средства. За ОП в Италия събирането на отпуснатите средства е било пропорционално на стойността на активите и на периода от време, през който те не са били използвани. УО в Италия е прилагал събиране на пълния размер на средствата, само когато въпросното неизпълнение е представлявало съществено нарушение на правното изискване за дълготрайност — при неизпълнение на целите за заетост или ако предприятията са предоставили по-малък принос за финансирането на проектите от предвидения в договорите за безвъзмездна финансова помощ.

83

Задължителните цели или съответните крайни срокове често са подлежали на предоговаряне. Когато случаят е бил такъв, УО са позволявали те да бъдат предоговорени преди края на периода на дълготрайност с оглед на стойностите, които е било вероятно да бъдат постигнати. Въпреки че в някои случаи това е било оправдано – например поради променящите се външни фактори — съществува риск, ако се прилага почти като правило, да постави под съмнение както по-ранния подбор на заявления за финансиране на проекти, така и постигането на дълготрайни резултати.

84

В други случаи (например в регионалната ОП в Чешката република) договорите за безвъзмездна финансова помощ са позволявали прехвърлянето на субсидираните активи на трета страна преди края на периода на дълготрайност, при условие че УО е одобрил това прехвърляне. Според УО подобни прехвърляния са се извършвали само след обстойна оценка на предприятието, на което са били прехвърляни субсидираните активи. Въпреки това тази практика е породила риск едно предприятие да се окаже облагодетелствано от безвъзмездна финансова помощ, без да се налага да преминава през обичайните процедури за подбор на проекти.

Направени са някои подобрения в регламентите за ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. с цел повишаване на потенциала за дълготрайност на резултатите

85

Сметната палата проучи до каква степен Комисията е използвала извлечените поуки от предходните програми в нейните законодателни предложения за ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. и дали е установила технически и организационни ограничения за дълготрайността на проектните резултати в бизнес сектора, както и примери за добри практики от преди 2014 г. Тя провери дали промените във връзка с подобрената дълготрайност на инвестициите на ЕС са били отразени в документите за политиката и в правната рамка за този сектор на подпомагане. Накрая се уверихме дали Комисията е предоставила насоки на регионалните органи за използване на извлечените поуки относно дълготрайността в тяхното програмиране на ЕСИ фондовете.

Регулаторната рамка е подобрена…

86

При изготвянето на законодателните предложения за ЕСИ фондовете за периода 2014 – 2020 г. Комисията е използвала извлечените поуки от предходните програми за продуктивни инвестиции. В регламентите за ЕСИ фондовете са включени редица съществени изменения. Следните разпоредби в Регламента за ЕФРР и в Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР)⁵² са прецизирали регулаторната рамка по отношение на дълготрайността на финансираните от ЕФРР операции и вероятно ще окажат въздействие върху подобряването на дълготрайността на резултатите:

• От 2014 г. ЕФРР по принцип подпомага продуктивните инвестиции само за МСП. Като цяло се приема, че МСП имат по-голяма нужда от финансови средства и друга подкрепа, като например услуги за бизнес консултации. Големите предприятия могат да получават безвъзмездна финансова помощ само за инвестиции в засилването на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите или за подкрепа на преминаването към нисковъглеродна икономика⁵³.
• Прецизиран е началният момент на петгодишния срок на дълготрайност. Това вече е или датата на крайното плащане, или, когато е целесъобразно – датата, посочена в решението за отпускане на държавна помощ – нещо, което преди това не е било ясно и поради това не е прилагано по еднакъв начин от управляващите органи.
• По отношение на корективните мерки за неспазване на правните изисквания за дълготрайност вече трябва да се прилага само едно от следните три условия (а не и трите, както по-рано), за да се задейства възстановяване: а) прекратяване или преместване на производствена дейност извън програмния район; б) промяна в собствеността на даден елемент от инфраструктурата, който дава на дадено търговско дружество неправомерно преимущество; или в) значителна промяна, която засяга естеството, целите или условията на осъществяване и която би довела до подкопаване на нейните първоначални цели.
• Финансирането от ЕФРР трябва да бъде възстановено, ако производствената инвестиция бъде преместена извън ЕС в срок до 10 години (вместо 5 години) от крайното плащане, с изключение на случаите, когато бенефициент е МСП⁵⁴.

87

В неотдавнашен одит на Сметната палата⁵⁵ беше установено, че като цяло Комисията и държавите членки са успели да разработят оперативни програми с по-солидна интервенционна логика, т.е. като определят целите (конкретни цели/резултати) и посочват как се очаква те да бъдат постигнати (необходимо финансиране, действия, които трябва да бъдат предприети, и очаквани крайни продукти/услуги). Въведени са нови правила с цел показателите за изпълнение да се използват по-последователно и цялостно за измерване на напредъка към постигането на дългосрочни резултати. По отношение на всяка приоритетна ос (освен осите, по които е предвидена техническа помощ, и оперативните програми по Инициативата за МСП), оперативните програми трябва да съдържат рамка на изпълнението, състояща се от формулиран в ОП поднабор от показатели⁵⁶, повечето от които вече са предварително определени в съответния регламент.

… но все още има пропуски

88

Една нова характеристика на регулаторната рамка за периода 2014 – 2020 г., която може да окаже въздействие върху изпълнението на финансираните от ЕС дейности за подпомагане на бизнеса, е изискването ОП да изпълняват набор от „предварителни условия“⁵⁷. Това са условия, основани на критерии, които са определени предварително в РОР и които са необходими предпоставки за ефективното и ефикасно използване на финансирането от ЕС за всички ЕСИ фондове. При изготвянето на ОП за периода 2014 – 2020 г. държавите членки е трябвало да преценят дали тези условия са били изпълнени.

89

За да изпълнят изискванията, свързани с предварително условие 3, което се отнася до повишаването на конкурентоспособността на МСП, националните органи е трябвало да предприемат конкретни действия за насърчаване на предприемачеството, включително съгласно „Small Business Act“ за Европа⁵⁸, преди да им бъдат отпуснати средства от ЕСИ фондовете за подпомагане на предприятията. Някои от тези дейности имат за цел да окажат положително въздействие върху организацията на предприемачеството, а впоследствие и върху очакваната продължителност на живота на предприятията и техните дългосрочни резултати. Като се има предвид обаче, че към момента на извършване на одита бяха изминали само три години от началото на програмния период, тяхното пряко въздействие върху дълготрайността на резултатите все още не можеше да бъде доказано⁵⁹.

90

Законодателните органи обаче не са приели едно предложение на Комисията за допълнително предварително условие за прилагането на Директивата относно борбата със забавяне на плащането⁶⁰, което би могло да окаже важно въздействие върху коефициента на оцеляване на МСП.

91

Оперативните програми за периода 2014 – 2020 г. са структурирани по начин, който е довел до значително увеличение на броя на показателите за изпълнение за крайни продукти/услуги и резултати, за които е необходим мониторинг. В Специален доклад № 2/2017⁶¹ Сметната палата препоръчва хармонизиране на определенията за „крайни продукти и услуги“ и „резултати“.

92

Освен това в друг доклад на ЕСП⁶² се посочва, че „преобладаващата част от показателите, представляващи основата за разпределяне на резерва за изпълнение, са свързани с реализирани продукти и услуги (57 %), финансови показатели (33 %) и ключови етапи на изпълнението (9 %)“. Съответно рамката на изпълнението за периода 2014 – 2020 г. в основата си остава фокусирана върху разходите и крайните продукти/услуги от проектите, а не върху постигането на резултати.

93

При изготвянето на новата регулаторна рамка Комисията не е могла да използва резултатите от последващите оценки на подпомагането от ЕФРР за предприятията (както големи, така и МСП) през периода 2007 – 2013 г., тъй като докладите са били публикувани едва в началото на 2016 г. С изключение на едно проучване на Европейския парламент⁶³, което до голяма степен е било насочено към правните аспекти, Сметната палата не е запозната с други значими източници (например проучвания или други оценки от националните органи), които разглеждат подпомагането от ЕФРР за продуктивни инвестиции и са използвани за разработването на новите регламенти за ЕСИ фондовете. Следователно като цяло регламентите за програмния период 2014 – 2020 г. са били изготвени, без да е получена достатъчно информация от проучвания за оценка.

94

Комисията не е въвела никакви други специфични мерки за насърчаване на дълготрайността в проектите за продуктивни инвестиции от ЕСИ фондовете в регионите. Новата правна рамка все още не включва разпоредби, които да изискват от УО да установят процедури за мониторинг, които изрично да позволяват събирането на надеждни данни за дълготрайността. Освен това тя не е предоставила на УО или на бенефициентите подходящи насоки в това отношение за новия програмен период.

Заключения и препоръки

95

Като цяло Сметната палата стига до заключението, че въпреки постигнатите дълготрайни резултати в по-голямата част от одитираните проекти, от 2000 г. до 2013 г. не е имало достатъчен акцент върху дълготрайността на резултатите при управлението на финансирането от ЕФРР за продуктивни инвестиции в европейските предприятия. Вследствие на това за една пета от одитираните проекти резултатите не са били дълготрайни. Сметната палата установи недостатъци при програмирането на оперативните програми и на етапите на подбор, мониторинг и оценка на одитираните проекти.

96

Правните изисквания на ЕС за дълготрайност, по-специално задължението на бенефициентите да запазят закупените активи на първоначалните им местоположения до края на определените периоди на дълготрайност от пет/три години, са били спазени във всички одитирани проекти. Предприятията бенефициенти не са претърпели съществени изменения или промени в характера на тяхната собственост, и също така не са прекратили или преместили икономическата си дейност. Като цяло одитираните проекти са постигнали планираните крайни продукти/услуги. Последните най-често са били използвани до края на периода на дълготрайност (вж. точки 20–23).

97

Преките резултати от одитираните проекти са били свързани предимно със създаване на работни места, по-добър достъп до финансиране и заеми, увеличено производство и производителност. Към момента на извършване на одита повечето одитирани проекти все още генерираха очакваните преки резултати. За почти половината одитирани проекти обаче Сметната палата констатира, че не е възможно да се извърши цялостна оценка на дълготрайността в края на периода на дълготрайност. Тъй като повечето управляващи органи са акцентирали единствено върху създаването на работни места, а резултатите не са били проследявани и докладвани по подходящ начин след приключването на проектите, съответната информация за степента на постигане на резултатите и за тяхната дълготрайност е била недостатъчна (вж. точки 26–31). За една пета от проектите постигнатите резултати към момента на тяхното приключване не са се запазили до края на периода на дълготрайност или са продължили само за кратко време след това (вж. точки 32–38).

98

Непреките резултати, като например натрупване на база от знания, изграждане на мрежи от контакти с висши учебни заведения, повишаване на местните данъчни приходи и облагодетелстване на регионите, рядко са били приоритет (вж. точки 40–43).

99

Има много причини да не бъде постигната дълготрайност на резултатите от проектите. Въпреки че в някои случаи причините очевидно са били извън контрола на бенефициентите (поради външни фактори като икономическата криза) или поради слабости в управлението, в други случаи това се е дължало на недостатъчен акцент върху дълготрайността на различните равнища на управление на средствата от ЕС.

100

На ниво програми постигането на дълготрайни резултати от продуктивните инвестиции не е насърчавано ефективно в съответните оперативни програми или други относими регионални стратегически документи. Постигането на дълготрайни резултати не е било приоритет. Специфичните нужди на предприятия от различни сектори и с различна големина (неефективност на пазара) не са били правилно определени. Това е довело до рискове от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите в програмите. Като цяло участието на ЕС не е осигурило по-добра дълготрайност на резултатите (вж. точки 46–59).

Препоръка 1 – Насърчаване на дълготрайност на резултатите

1. Държавите членки следва да насърчават постигането на дълготрайни резултати от финансираните от ЕФРР продуктивни инвестиции на ниво програмиране на оперативните програми, по-специално чрез:
   • по-голям акцент върху установяването и намаляването на рисковете за постигане на дълготрайни резултати,
   • по-добър анализ на нуждите на различните видове предприятия, включително необходимостта от публично финансиране, с цел избягване на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите.

   Целева дата на изпълнение – при изготвянето на оперативните програми за периода след 2020 г.

2. По време на процеса на одобряване на оперативните програми Комисията следва да обръща специално внимание на подхода на държавите членки към дълготрайността на планираните крайни продукти/услуги и резултати.

   Целева дата на изпълнение: по време на процеса на одобрение на отделните оперативни програми за периода след 2020 г.

101

При подбора на проекти критериите за подбор не са наблягали в достатъчна степен върху необходимостта финансираните от ЕФРР проекти да реализират дълготрайни резултати, да въвеждат иновативни индустриални процеси или да постигнат възможно най-висок ефект на финансовия лост. Не е намален в достатъчна степен рискът от това предприятията да се възползват от финансиране от ЕС, въпреки че са можели да осъществят проекта без такова допълнително финансиране или с по-малко финансиране (вж. точки 61–67).

Препоръка 2 – Отчитане на характеристиката „дълготрайност“ при процедурите за подбор

Държавите членки следва да подобрят процедурите и критериите за подбор, така че да се отчита рискът от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите и да се подпомагат само проекти за продуктивни инвестиции с потенциал за подходящи дълготрайни резултати.

Целева дата на изпълнение: при изготвянето на следващите процедури за подбор.

102

Управляващите органи не са обърнали достатъчно внимание на измерването на дълготрайността на резултатите. Не всички УО са определили подходящи показатели за измерване на изпълнението на съфинансираните от ЕС интервенции и техните резултати в дългосрочен план. Когато са били определени подходящи показатели, те са измервали предимно един аспект на генерираните от проекта ползи, постигането на определените цели не е било задължително или те не са използвани по еднакъв начин за измерване на изпълнението. Това е попречило на органите да получат ценна информация за дълготрайността на резултатите от проектите и общо от програмите (вж. точки 69–71).

103

Въпреки че като цяло мониторингът на изпълнението на проектите от страна на УО въз основа на крайните продукти/услуги е задоволителен, мониторингът и докладването на резултатите при приключването на проектите и по време на периода на дълготрайност най-често е бил незадоволителен. Това се дължи отчасти на слабото използване на показатели за изпълнение и отчасти на липсата на процедури за мониторинг и докладване или на тяхното непоследователно прилагане. Не е имало проследяване на дълготрайните резултати. В рамките на оперативните програми, обхванати от одита на Сметната палата, не са възлагани специфични последващи оценки. Освен това Комисията не е извършила конкретни одити/проучвания на дълготрайността на финансираните от ЕС инвестиции (вж. точки 72–78).

Препоръка 3 – Акцент върху дълготрайността при мониторинга и докладването

Държавите членки следва да извършват подходящ и последователен мониторинг и докладване:

• като използват предварително определени и подходящи показатели както за крайни продукти/услуги, така и за резултати, а също и за измерване на дълготрайните резултати на ниво оперативна програма, като същевременно поддържат лесен за управление брой показатели;
• като установят процедури за мониторинг и докладване, които да се използват при приключването на проектите и през целия период на дълготрайност и които следва да бъдат описани в договорите за безвъзмездна финансова помощ;
• като подобрят събирането и използването на необходимите данни.

Целева дата на изпълнение: за текущите проекти – във възможно най-кратък срок; за следващите проекти – при изготвянето на процедурите за подбор.

Препоръка 4 – Отчитане на характеристиката „дълготрайност“ при оценяването

Комисията и държавите членки трябва да следят за това последващите оценки на ниво оперативна програма или ЕС да отчитат по-систематично различни аспекти на дълготрайността на постигнатите резултати в края на определения срок на дълготрайност и след това. Резултатите от оценките следва да се използват при разработването на бъдещи схеми на ЕС за подпомагане на бизнеса.

Целева дата на изпълнение: при извършването на бъдещи последващи оценки.

104

Договорите за безвъзмездна финансова помощ не са предвиждали систематично корективни мерки в случай на непостигане на очакваните резултати при приключването на проектите и/или в края на периода на дълготрайност. Когато са били предвидени, те са прилагани непоследователно, с различна степен на гъвкавост между отделните оперативни програми (вж. точки 80–84).

Препоръка 5 – Последователно прилагане на ясни корективни мерки

1. Комисията трябва да следи за това държавите членки последователно да прилагат ясни корективни мерки, в т.ч. правила за събиране на недължимо платени суми, когато проектите не изпълняват правните изисквания на ЕС за дълготрайност.

   Целева дата на изпълнение: незабавно.

2. В случаите когато държавите членки са определили задължителни цели на ниво проект, те следва да предвидят ясни корективни мерки и да ги прилагат последователно.

   Целева дата на изпълнение: във възможно най-кратък срок и преди края на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 7 февруари 2018 г.

Съкращения и речник на термините

ВЕИ: Възобновяеми енергийни източници

Добро финансово управление: Справедливо и прозрачно управление на бюджета на ЕС в съответствие с финансовия регламент и по-специално с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност.

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

(Европейска) добавена стойност: Европейска добавена стойност са ползите, добавени от действията на ЕС към ползите, които иначе биха били създадени от самостоятелните действия на държавите членки. В контекста на настоящия одит европейската добавена стойност са ползите, произтичащи от съфинансираните от ЕС продуктивни инвестиции, като например повишаване на конкурентоспособността на малките и средните предприятия, по-добро определяне на местните и регионалните нужди и на решенията за тях, дългосрочна заетост и по-големи възможности за иновации.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове): Това са пет отделни фонда, които подпомагат изпълнението на стратегията на Европейския съюз за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж в целия ЕС, както и специфичните задачи на отделните фондове, с рамки на политиката, определени за седемгодишния бюджетен период на МФР: Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Кохезионният фонд (КФ), Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Целта на Европейския фонд за регионално развитие е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите чрез финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, най-вече за предприятията.

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите: Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите са ефект, който възниква, когато се предоставя финансиране в подкрепа на бенефициент, който и без предоставена помощ би направил същия избор. В този случай наблюдаваният резултат не може да бъде отчетен като следствие на политиката, а предоставената на бенефициента помощ не е оказала никакъв ефект. Ето защо онези разходи, които са свързани с подобни икономически загуби от неправилно разпределение на ресурсите, по своето естество са неефикасни, тъй като не допринасят за постигане на целите. В контекста на настоящия одит това е ситуация, в която субсидиран проект е щял да бъде изцяло или отчасти изпълнен и без безвъзмездната финансова помощ.

Крайни продукти/услуги от проект: Това, което е постигнато в рамките на даден проект.

Мониторинг: Продължаваща функция, при която се използва систематично събиране на данни за определени показатели, за да се предостави информация на ръководството и на основните заинтересовани страни по една текуща интервенция за развитие относно степента на напредък и постигането на целите, както и за напредъка по използването на отпуснатите средства (Източник: Речник на Комитета за подпомагане на развитието на ОИСР).

МСП: Малки и средни предприятия

Непреки резултати от проект: Положителните ефекти от проектите за съответните региони, например: по-голяма заетост, конкурентоспособност и предприемачество, засилени иновации, по-добър коефициент на оцеляване на предприятията, взаимовръзка между финансовата подкрепа и сътрудничеството с университетите/изследователите с цел повишаване на иновативността и конкурентоспособността, повишени умения и знания, бизнес консултации и изграждане на мрежи с други подобни организации.

НИРД: Научноизследователска и развойна дейност

Оперативна програма (ОП): В ОП се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка или регион и се описва как финансирането (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъде използвано в рамките на определен период от време (понастоящем седем години) за финансиране на проекти. Проектите в рамките на дадена ОП трябва да допринасят за постигането на определен брой цели. Финансирането се осигурява от ЕФРР. Оперативната програма се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията, преди да бъдат извършени плащания от бюджета на ЕС. Оперативните програми могат да бъдат променяни само по време на програмния период, ако и двете страни са съгласни.

Показател: Измерим израз на дадена цел, който предоставя полезна информация за определяне на степента на постигане на целта.

Преки резултати от проект: Промени, които настъпват за пряко засегнатите от дадена интервенция, произтичащи от тяхното участие (например повишено производство, производителност, продажби, оборот или износ; увеличено предприемачество и конкурентоспособност; въвеждане на нови продукти или услуги; създадени или запазени дългосрочни работни места).

Програмен период: Многогодишна рамка, в която се планират и реализират разходите по ЕФРР.

Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР): Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. В този регламент се определят общите правила, приложими към Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), които функционират въз основа на обща рамка („европейските структурни и инвестиционни фондове“, или „ЕСИ фондове“). В него са предвидени също така разпоредби, които са необходими, за да се осигури ефективност на европейските структурни и инвестиционни фондове и координацията помежду им и с други инструменти на Съюза.

РОП: Регионална оперативна програма

Стратегия „Европа 2020“: Стратегията „Европа 2020“ е стратегията за растеж на ЕС за периода 2010 – 2020 г., насочена към възстановяване от финансовата криза. Тя е разделена на пет водещи цели, които обхващат следните области: заетост, научноизследователска и развойна дейност, климат/енергетика, образование, социално приобщаване и намаляване на бедността.

Трайни резултати от проект: Резултати от проект, който остават налице за дълъг период от време. Основният показател за дълготрайността на резултатите от даден проект е непрекъснатият поток от нетни ползи, постигнати от проекта. Така например, след приключването на проекта, по време на и след нормативно определения срок на дълготрайност, проектът следва да генерира приемливо равнище на финансова и икономическа възвръщаемост на разходите; да постигне увеличение на производството, производителността, заетостта, конкуренцията и предприемачеството; както и да засили иновациите.

Управляващ орган (УО): Управляващ орган е национален, регионален или местен публичен орган (или друг държавен или частен орган), определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на изпълнението на проектите и докладване пред Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати. Управляващият орган също така е органът, който е компетентен да налага финансови корекции на бенефициентите след одити, извършени от Комисията, Европейската сметна палата или друг орган в държавата членка.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ladislav Balko със съдействието на Branislav Urbanič — ръководител на неговия кабинет, и Zuzana Franková — аташе в кабинета и член на одитния екип; Gerhard Ross — директор, Myriam Cazzaniga — главен ръководител; Kurt Bungartz — ръководител на задача; Alessandra Falcinelli и Jolita Korzunienė — одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-872-9412-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/847246	QJ-AB-18-005-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9469-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/336712	QJ-AB-18-005-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/el/web/general-publications/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.