Potpora EU-a produktivnim ulaganjima u poduzeća – potrebno je staviti veći naglasak na trajnost

Sažetak

Potpora EFRR-a produktivnim ulaganjima u poduzeća

I

Više od 75 milijardi eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) bilo je izdvojeno za produktivna ulaganja u poduzeća u razdoblju 2000. – 2013., a više od 68 milijardi eura namijenjeno je u tu svrhu za razdoblje 2014. – 2020.

Kako je Sud proveo reviziju

II

Cilj revizije koju je proveo Sud bio je procijeniti je li se tim financiranjem upravljalo na način kojim se jamči trajnost ostvarenja i rezultata te utvrditi glavne čimbenike koji utječu na tu trajnost.

III

Sud je ispitao 41 završeni projekt produktivnih ulaganja sufinanciran iz EFRR-a u razdoblju 2000. – 2013. u okviru osam OP-ova provedenih u Austriji, Češkoj Republici, Njemačkoj, Italiji i Poljskoj. To je obuhvaćalo preispitivanje OP-ova na kojima se temelje projekti obuhvaćeni revizijom, kao i odabira projekata, praćenja, izvješćivanja i evaluacije.

Što je Sud utvrdio

IV

Općenito gledajući, Sud je zaključio da je većina projekata obuhvaćenih revizijom ostvarila trajne rezultate. Međutim, u mnogim projektima obuhvaćenima revizijom rezultati nisu bili trajni ili su bili tek djelomično trajni, i to uglavnom zbog toga što u upravljanju potporom EFRR-a za produktivna ulaganja u razdoblju 2000. – 2013. nije stavljen dovoljan naglasak na trajnost.

V

Obveze u pogledu trajnosti propisane zakonodavstvom EU-a ispunjene su u svim regijama u kojima je provedena revizija. Projektima obuhvaćenima revizijom općenito su se postigla planirana ostvarenja. U većini slučajeva kupljena imovina i druga ostvarenja i dalje su postojali i bili u uporabi u vrijeme obavljanja revizije.

VI

U vrijeme obavljanja revizije većinom projekata obuhvaćenih revizijom i dalje su se ostvarivali očekivani izravni rezultati, uglavnom povezani s otvaranjem radnih mjesta, poboljšanjem pristupa financiranju i zajmovima, povećanjem proizvodnje i produktivnosti. Međutim, u jednoj petini projekata rezultati ostvareni do završetka projekta nisu potrajali. Nadalje, u gotovo polovici projekata obuhvaćenih revizijom nije bilo moguće sveobuhvatno procijeniti trajnost na kraju razdoblja trajnosti jer relevantne informacije nisu uvijek bile dostupne, ili zbog toga što te informacije nisu uvijek bile prikupljene (barem ne dosljedno) ili zbog toga što relevantni dokumenti više nisu bili dostupni zbog isteka obveznog razdoblja čuvanja u arhivi.

VII

U slučajevima u kojima rezultati nisu bili trajni, za to je postojalo više razloga. Dok je u nekoliko slučajeva bilo jasno da su ti razlozi bili izvan kontrole korisnika, jer je riječ bila o vanjskim čimbenicima kao što su gospodarska kriza ili promjene u nacionalnom zakonodavstvu, u drugim slučajevima u pitanju su bili nedostatci u upravljanju. Glavni razlog bila je nedovoljna usredotočenost na trajnost na različitim razinama upravljanja sredstvima EU-a: OP-ovima se nije djelotvorno promicala trajnost; postupcima odabira nisu se dovoljno uzimali obzir uvjeti za postizanje dugoročnih rezultata; praćenje rezultata i izvješćivanje o njima nakon dovršetka projekta bili su na nezadovoljavajućoj razini, dok su pokazatelji uspješnosti bili nedovoljno kvalitetni; nedosljedno su se primjenjivale korektivne mjere koje su se poduzimale u slučaju neispunjavanja ciljnih vrijednosti ili zakonskih obveza u pogledu trajnosti, dok Komisija pri odobravanju OP-ova nije stavila dovoljan naglasak na aspekte trajnosti.

Što Sud preporučuje

VIII

Regulatorni okvir u tom je pogledu donio poboljšanja za razdoblje 2014. – 2020. Ipak, potrebne su daljnje mjere kako bi se ostvarila trajnost rezultata u tom programskom razdoblju i poboljšala izrada relevantnih programa u pogledu trajnosti u razdoblju nakon 2020. Stoga Sud iznosi sljedeće preporuke:

• države članice trebale bi promicati ostvarivanje trajnih rezultata produktivnih ulaganja koji se financiraju iz EFRR-a na razini izrade operativnih programa, i to na sljedeće načine:
  • većim stavljanjem naglaska na utvrđivanje i ublažavanje rizika za ostvarenje trajnih rezultata
  • boljom analizom potreba različitih vrsta poduzeća, uključujući potrebu za javnim financiranjem, kako bi se izbjegao učinak mrtvog tereta.
• Tijekom procesa odobrenja OP-ova Komisija bi trebala posvetiti posebnu pozornost načinu na koji države članice rješavaju pitanje trajnosti ostvarenja i rezultata.
• Države članice trebale bi poboljšati svoje postupke odabira i svoje kriterije kako bi se vodilo računa o riziku od učinka mrtvog tereta i kako bi se potpora pružala samo onim projektima produktivnih ulaganja koji imaju potencijal za postizanje odgovarajućih dugoročnih rezultata.
• Države članice trebale bi obavljati prikladno i redovito praćenje i izvješćivanje:
  • uporabom prethodno definiranih i relevantnih pokazatelja ostvarenja rezultata, kao i pokazatelja za mjerenje dugoročnih rezultata na razini OP-ova, uz istodobno održavanje prihvatljivog broja pokazatelja
  • uspostavom postupaka praćenja i izvješćivanja koji bi se primjenjivali nakon završetka projekta i tijekom čitavog razdoblja trajnosti i koji bi trebali biti opisani u sporazumima o bespovratnim sredstvima
  • poboljšanjem prikupljanja i uporabe relevantnih podataka.
• Komisija i države članice trebale bi voditi računa o tome da se u okviru ex post evaluacija na razini OP-a ili na razini EU-a različiti aspekti trajnosti ostvarenih rezultata na kraju razdoblja trajnosti i nakon njega ocjenjuju na sustavniji način. Rezultati evaluacije trebali bi se iskoristiti za izradu budućih programa potpore EU-a poduzećima.
• Komisija bi trebala zajamčiti da države članice dosljedno primjenjuju jasne korektivne mjere, uključujući mehanizme povrata, u onim slučajevima u kojima projekti nisu u skladu sa zakonskim obvezama u pogledu trajnosti koje je propisao EU.
• U slučajevima u kojima su države članice postavile obvezujuće ciljne vrijednosti na razini projekta, trebale bi uspostaviti jasne korektivne mjere i dosljedno ih primjenjivati.

Uvod

Produktivna ulaganja i potpora poduzećima iz EFRR-a

Ciljevi politike EU-a

01

U svrhu unaprjeđenja svojeg gospodarstva Europska unija već 15 godina ulaže posebne napore u povećanje produktivnosti, poduzetništvo, konkurentnost, rast, zapošljavanje i inovacije. Potpora za poslovna ulaganja u europskim regijama sastavni je dio dviju vodećih strategija EU-a:

• Lisabonske strategije iz 2000.¹, kojoj je cilj bio učiniti EU „najkonkurentnijim i najdinamičnijim gospodarstvom na svijetu koje se temelji na znanju i koje je sposobno za održiv gospodarski rast s većim brojem boljih radnih mjesta te većom socijalnom kohezijom” i
• Strategije Europa 2020.², kojoj je od 2010. cilj poticati rast i zapošljavanje u okviru različitih vodećih inicijativa, jedna od kojih je usredotočena na industrijsku politiku za poboljšanje poslovnog okruženja, s posebnim naglaskom na MSP-ove.

Potpora EFRR-a poduzećima

02

Strategije EU-a za europske regije provode se kombiniranjem nacionalnih i europskih strukturnih fondova (od 2014.: europski strukturni i investicijski fondovi ili ESIF). Najvažniji od tih fondova, Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), pruža izravna ulaganja u poduzeća različitih vrsta i veličina.

03

U razdoblju 2000. – 2013. uredbe kojima je bio uređen EFRR³ propisivale su da fondovi trebaju doprinositi financiranju produktivnih ulaganja kako bi se u okviru mjera kojima se također potiče lokalni i regionalni razvoj otvarala i očuvala održiva radna mjesta. Komisija produktivno ulaganje definira kao ulaganje u fiksni kapital i nematerijalnu imovinu poduzeća koji se trebaju upotrijebiti za proizvodnju robe i usluga, doprinoseći time stvaranju bruto kapitala i zapošljavanju. Te su mjere u prvom redu, ali ne isključivo, namijenjene potpori MSP-ovima.

04

Područje primjene EFRR-a u razdoblju 2014. – 2020. u načelu je ograničeno na potporu otvaranju i očuvanju održivih radnih mjesta u MSP-ovima. Međutim, u iznimnim slučajevima velika poduzeća mogu biti korisnici produktivnih ulaganja pod uvjetom da to obuhvaća suradnju s MSP-ovima i da se time doprinosi jačanju istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacija ili podupire prelazak na gospodarstvo s niskom razinom emisije ugljika⁴.

Za produktivna ulaganja iz EFRR-a izdvaja se znatna financijska potpora

05

Planira se da će izravna potpora iz EFRR-a za poduzeća i inovacije u razdoblju 2000. – 2020. iznositi gotovo 143 milijarde eura. To znači da je privatni sektor općenito iskoristio otprilike jednu trećinu ukupnog iznosa sredstava EFRR-a. Slika 1. prikazuje dodjelu sredstava za produktivna ulaganja u razdoblju 2000. – 2020., a pojedinosti za svaku državu članicu iznesene su u prilogu I. Ovisno o državama članicama i regijama, stope sufinanciranja iz EFRR-a općenito su se kretale u rasponu od 25 % (u razmjerno bogatim regijama) do 85 % (u siromašnijim regijama).

Podijeljeno upravljanje programima EFRR-a

06

Projekte u okviru strukturnih fondova zajednički se sufinancira sredstvima iz proračuna EU-a i sredstvima nacionalnih ili regionalnih tijela. Financiranje projekta podliježe pravilima i uvjetima djelomično utvrđenima na razini EU-a, a djelomično na razini država članica. Na taj se način podijeljeno upravlja tim sredstvima. U okviru upravljanja EFRR-om upravljačka tijela izrađivala su operativne programe (OP-ove), upravljala provedbom OP-ova, uspostavljala i vodila svoje sustave upravljanja i kontrole te podnosila Komisiji godišnja izvješća o provedbi. U okviru svakodnevnog upravljanja ta su tijela bila odgovorna za odabir projekata i za njihovo praćenje, provedbu, provjeru i evaluaciju⁵.

07

Komisija je izdala smjernice za izradu OP-ova, zatim ih je podržala i nadgledala uspostavu i rad sustava upravljanja i kontrole u državama članicama. Osobito je pratila provedbu OP-ova, uglavnom s pomoću izvješća o provedbi koja su joj dostavile države članice i sudjelovanjem u odborima za praćenje. Osim toga, mogla je zatražiti posebne informacije (uključujući podatke upravljačkih tijela o odabiru projekata) u bilo kojem trenutku do konačnog zaključivanja programa.

Trajnost rezultata projekta

Pojam trajnosti

08

Za potrebe ove revizije trajnost se definira kao sposobnost projekta da ostvarene koristi očuva još dugo vremena nakon svojeg završetka. Glavni pokazatelj toga da su se projektom postigla trajna ostvarenja i rezultati kontinuirani je priljev neto koristi od tog projekta nakon njegova završetka, ne samo tijekom propisanog razdoblja trajnosti nego i nakon njega (vidi odlomke 12. – 15.). Sufinancirana produktivna ulaganja trebala bi donositi financijski i ekonomski povrat troškova, povećavati proizvodnju, produktivnost, zapošljavanje, konkurentnost i poduzetništvo te poboljšavati inovacije. Operacijama za koje se daje potpora također se trebaju pružati dugoročne koristi regijama u kojima su smještene.

09

U kontekstu ove revizije ostvarenja se trebaju tumačiti kao ono što je ostvareno projektom (aktivnosti, usluge, rad projektnih objekata, znanje i vještine). Rezultati su promjene za izravne korisnike na kraju njihova sudjelovanja u intervenciji (npr. povećanje proizvodnje, produktivnosti, prodaje, prometa ili izvoza; poboljšanje poduzetništva ili konkurentnosti; uvođenje novih proizvoda ili usluga; otvaranje ili očuvanje dugoročnih radnih mjesta), kao i pozitivni učinci projekata u obuhvaćenim regijama.

10

U nekim prethodnim izvješćima Suda⁶ istaknuti su rizici koji se odnose na trajnost infrastruktura koje se financiraju sredstvima EU-a, uključujući probleme s dugoročnim očuvanjem ostvarenja i rezultata projekta. Zbog nedovoljne trajnosti i nedovoljnog pridavanja pozornosti tom aspektu upravljanja projektom može se smanjiti djelotvornost javnih intervencija.

11

Jamčenje trajnosti zahtijeva pouzdanu analizu i strategiju u fazi oblikovanja programa ili projekta. Važne pripremne mjere mogu se poduzeti već u fazi planiranja kako bi se utvrdilo što je to što se dugoročno želi postići i dugoročno očuvati financiranjem određenog ulaganja. Za to je potrebno provoditi prikladno praćenje tijekom životnog ciklusa projekta i nakon njega. Također su potrebne stabilne institucije i korisnici iz privatnog sektora koji jamče djelotvornu potporu upravljanju za kontinuirane operacije tijekom ekonomskog vijeka trajanja projekta. Prema studiji Europskog parlamenta⁷, zanimanje javnog sektora u okviru strukturnih i kohezijskih fondova za pitanje trajnosti tek je ograničeno te su, slijedom toga, dostupni samo nepotpuni podatci o trajnosti rezultata projekata sufinanciranih iz EFRR-a.

Regulatorni okvir

12

Uredbom EU-a o EFRR-u utvrđuju se zakonske obveze u pogledu trajnosti. Općenito govoreći, tom se Uredbom od poduzeća zahtijeva da ostvarenja projekta / imovinu kupljenu u okviru projekta zadrže pet godina (ili iznimno tri godine za MSP-ove⁸ ako obuhvaćena država članica tako odluči) kako bi se izbjegao povrat sredstava dodijeljenih za sufinanciranje iz EFRR-a. S obzirom na to da se takva propisana trajnost primjenjuje samo na ostvarenja / kupljenu imovinu i da podrazumijeva razdoblje od najviše pet godina, razlikuje se od prethodno objašnjenog pojma trajnosti koji se upotrebljava za potrebe ove revizije.

13

S vremenom je obveza u pogledu dužine razdoblja trajnosti postala stroža. Tijekom razdoblja 2000. – 2006. upravljačka tijela morala su vratiti odgovarajuća sredstva dodijeljena za sufinanciranje iz EFRR-a i obavijestiti Komisiju ako je projekt bio bitno prilagođen⁹ u roku od pet godina od datuma odluke o dodjeli bespovratnih sredstva. U razdoblju 2007. – 2013.¹⁰ postojale su slične zakonske obveze, ali se taj petogodišnji rok više nije računao od datuma odluke o dodjeli bespovratnih sredstava nego od datuma dovršetka projekta. Osim toga, uvedena je kazna za poduzeća koja su preselila proizvodnu djelatnost unutar država članica ili iz jedne u drugu državu članicu.

14

2010. godine područje primjene obveze u pogledu trajnosti svedeno je na operacije koje se sastoje od ulaganja u infrastrukturu ili isključivo produktivnih ulaganja. Osim toga, kako bi se korisnicima olakšao teret u razdoblju nakon gospodarske krize, uvedena je iznimka od tih obveza u slučaju prekida proizvodne djelatnosti na temelju neprijevarnog stečaja¹¹.

15

Važna promjena u vezi sa zakonskim obvezama u pogledu trajnosti u razdoblju 2014. – 2020. za ESIF bila je uvođenje strožeg početnog datuma računanja razdoblja trajnosti koji je mogao biti ili datum završnog plaćanja za projekt ili datum utvrđen u odluci o dodjeli državne potpore. Osim toga, sredstva za sufinanciranje koje pruža EU moraju se vratiti ako se proizvodna djelatnost premjesti izvan EU-a u roku od 10 godina, osim ako je korisnik MSP¹². Logika intervencije za produktivna ulaganja u okviru EFRR-a i aspekti koji se odnose na trajnost dodatno su pojašnjeni u prilogu II.

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Revizijom provedenom od srpnja 2016. do lipnja 2017. nastojalo se odgovoriti na pitanje je li se projektima EFRR-a za produktivna ulaganja u poduzeća upravljalo na način kojim se jamči trajnost ostvarenja i rezultata.

17

U prvom dijelu ovog izvješća analizira se trajnost ostvarenja, a u drugom dijelu trajnost rezultata (izravnih i neizravnih). Sud je procijenio trajnost na kraju propisanog razdoblja trajnosti i u vrijeme obavljanja revizije. U trećem dijelu Sud je utvrdio glavne razloge nedovoljne trajnosti u pogledu produktivnih ulaganja, kao i dobru praksu na koju je naišao tijekom obavljanja revizije. U tom pogledu ispitana je uloga odgovornih tijela u državama članicama i Komisije. To je obuhvaćalo preispitivanje OP-ova na kojima se temelje projekti obuhvaćeni revizijom, kao i preispitivanje praćenja i evaluacije projekata te izvješćivanja o njima. U posljednjem dijelu donosi se analiza mogućih poboljšanja u pogledu trajnosti u programskom razdoblju 2014. – 2020. Sud je također ispitao promjene uvedene u uredbama o ESIF-u za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se povećao potencijal za trajnost rezultata.

18

Ispitan je 41 završeni projekt produktivnih ulaganja sufinanciran iz EFRR-a u okviru osam OP-ova u Austriji, Češkoj Republici, Njemačkoj, Italiji i Poljskoj provedenih u razdoblju 2000. – 2013., čije razdoblje trajnosti završava u razdoblju 2006. – 2018. Svi su projekti prethodno već obuhvaćeni revizijom u kontekstu izjave o jamstvu za usklađenost s regulatornim zahtjevima. Odabrani su na temelju veličine uzorka iz prethodne revizije provedene u predmetnim državama članicama i na temelju njihove financijske veličine. Većina projekata odnosila se na ulaganja u imovinu za poduzeća iz različitih sektora proizvodnje (npr. proizvodi od čelika ili kamena, autodijelovi, sanitarna oprema, industrijski sustavi) iz energetskog sektora (ugljen, obnovljivi izvori energije) i iz turističkog sektora (hoteli). Neki od njih obuhvaćali su ulaganja u istraživanje i razvoj. Vrijednost projekata kretala se od 0,1 do 91,7 milijuna eura. Korisnici su obično bila mala do srednja poduzeća. Popis projekata obuhvaćenih revizijom i OP-ova u okviru kojih su ti projekti financirani iznesen je u prilogu III.

Opažanja

Ostvarenja projekata obuhvaćenih revizijom uglavnom su bila trajna

19

Za projekte obuhvaćene revizijom Sud je prvo provjerio jesu li sva očekivana ostvarenja postignuta kako je planirano. Zatim je procijenjeno jesu li ostvarenja doista zadržana na svojim izvornim lokacijama te je provjereno jesu li napuštena, u potpunosti ili djelomično, tijekom zakonski obvezujućeg razdoblja trajnosti (tri ili pet godina), tj. razdoblja u kojem se ne smiju prodati i u kojem se odgovarajuće gospodarske djelatnosti ne smiju premjestiti unutar ili izvan EU-a. Sud je također provjerio jesu li korištena na istoj proizvodnoj lokaciji, osim ako nisu zamijenjena imovinom koja je najmanje iste tržišne vrijednosti i koja je kupljena na trošak korisnika projekta.

20

U svim regijama EU-a u kojima se provodila revizija uvjeti u vezi s propisanom trajnošću koji su se primjenjivali u OP-ovima općenito su bili u skladu s relevantnim uredbama EU-a¹³. Sud je samo u jednom od svih projekata obuhvaćenih revizijom utvrdio da su uvedene bitne prilagodbe ili promjene u prirodi vlasništva ili da je došlo do prekida proizvodne aktivnosti do kraja razdoblja trajnosti.

21

Ispitanim su projektima nakon njihova dovršetak uglavnom postignuta očekivana ostvarenja.¹⁴ Ostvarenja su obično bila kupnja objekata za izradu ili proizvodnju robe, kao što su proizvodne hale i proizvodne linije, uključujući strojeve i opremu koji se upotrebljavaju u različitim industrijskim sektorima (npr. u prehrambenom sektoru, kemijskom sektoru, sektoru plastike i metala, sanitarne opreme, autodijelova, energetskih postrojenja ili postrojenja obnovljive energije ili njihovim dijelovima). Poduzeća u uslužnom ili turističkom sektoru također su dobila bespovratna sredstva, npr. potporu za tiskare i obnovu ili izgradnju hotela. U okviru 1. opisana su ostvarenja triju projekata obuhvaćenih revizijom, a pojedinosti o svakom projektu mogu se pronaći u prilogu III.

22

Općenito govoreći, na kraju propisanog razdoblja trajnosti utvrđeno je da na proizvodnim lokacijama postoji imovina. Imovina nije prodana i gospodarske aktivnosti poduzeća nisu premještene. U većini slučajeva ona je prikladno održavana i djelotvorno korištena u skladu s potrebama poduzeća tijekom razdoblja trajnosti (vidi sliku 2.). Samo u jednom slučaju¹⁵ objekt nije bio u pogonu, i to zbog stečaja. U još tri slučaja¹⁶ imovina (proizvodna oprema, računala, softverski programi) nije bila potpuno u uporabi ili proizvodne linije nisu radile jer ih njihovi vlasnici nisu održavali, nisu uzeli u obzir razvoj poslovanja u relevantnim sektorima ili promjene u relevantnom zakonodavstvu o energiji.

23

Isto tako, u vrijeme terenskih posjeta revizora Suda imovina je i dalje bila u uporabi u 31 projektu. U devet slučajeva¹⁷ imovina uopće nije bila u uporabi ili je djelomično bila u uporabi ili je zamijenjena drugom opremom nakon isteka propisanog razdoblja trajnosti, koje je za MSP-ove obično samo tri godine nakon završetka projekta. Moguće je da je takvo poduzetničko ponašanje potaknuto opravdanim razlozima kao što je zamjena strojeva ili IT sustava zbog trošnosti ili amortizacije, ili posjedovanje suvremenije opreme barem iste tržišne vrijednosti ili pak promjena relevantnog zakonodavstva o energiji. Na primjer, u jednom od projekata¹⁸, oprema je zamijenjena odmah nakon isteka propisanog razdoblja trajnosti zbog velikih operativnih troškova.

Većina projekata obuhvaćenih revizijom dala je trajne rezultate, ali jedna petina njih nije

24

Sud je prvo provjerio jesu li projekti obuhvaćeni revizijom po svom završetku ostvarili očekivane izravne rezultate. Zatim je analizirao situaciju u vrijeme revizije kako bi procijenio jesu li vlasnici projekata te rezultate očuvali što je dulje moguće kako bi ostvarili najveće moguće koristi dugo nakon završetka projekta. Pritom su uzeti u obzir i gospodarska situacija poduzeća u odnosu na situaciju na tržištu kojem pripadaju njihove djelatnosti i drugi vanjski čimbenici koji mogu utjecati na moguće koristi. Kriteriji za procjenu detaljno su objašnjeni u prilogu IV.

Trajnost izravnih rezultata bila je dobra u gotovo polovici projekata obuhvaćenih revizijom

25

Sud je provjerio je li se projektima obuhvaćenima revizijom nastojalo postići različite izravne rezultate, kao što su poboljšanje pristupa financijskim sredstvima, povećanje proizvodnje i produktivnosti, otvaranje radnih mjesta, povećanje prodaje, prometa ili izvoza, poboljšanje ugleda poduzeća, uvođenje novih proizvoda ili usluga, kao i ostale rezultate (npr. poboljšanje suradnje s drugim institucijama kako bi se poboljšala inovativnost i konkurentnost) na temelju informacija raspoloživih upravljačkim tijelima¹⁹. Sud je procijenio trajnost izravnih rezultata na kraju razdoblja trajnosti i u vrijeme obavljanja revizije na temelju informacija koje su prikupili korisnici (vidi sliku 3.).

26

Do isteka propisanog razdoblja trajnosti (za projekte obuhvaćene revizijom to je bilo od 2006. do 2018. godine²⁰), i samo na temelju dostupnih informacija o praćenju, rezultati su u cijelosti postojali (i tijekom cijelog razdoblja trajnosti) u 14 projekata, a djelomično u sedam projekata (vidi sliku 3.). Međutim, za gotovo polovicu projekata (19) ta procjena nije bila moguća jer upravljačka tijela nisu prikupila potrebne podatke o praćenju (vidi i odlomke 73. – 75.) ili jer relevantni dokumenti više nisu bili dostupni zbog isteka obveznog razdoblja čuvanja u arhivi (u projektima u okviru OP-a Apulija i OP-a Gradišće).

27

Sud je utvrdio tek nekoliko primjera u kojima je praćenjem omogućeno detaljnije prikupljanje podataka o rezultatima projekta. Na primjer, upravljačko tijelo zaduženo za OP u Poljskoj pratilo je i procjenjivalo postizanje rezultata projekata na temelju različitih financijskih pokazatelja i pokazatelja uspješnosti, kao što su prihodi, vrijednost robe proizvedene kao rezultat projekta, smanjenje emisija i sl.²¹ Isto tako, za šest drugih projekata u Saskoj i Donjoj Saskoj²², mjerilo se povećanje prometa izvan regije i povećanje izvoza.

28

Međutim, s obzirom na to da se većina upravljačkih tijela usredotočila isključivo na otvaranje radnih mjesta (jedan od glavnih ciljeva za OP-ove), ona nisu prikupljala informacije o drugim relevantnim (gospodarskim) koristima koje su projekti možda donosili. Stoga sveobuhvatna procjena stvarnih ostvarenja projekata i njihove trajnosti nije uvijek bila izvediva samo na temelju informacija o praćenju.

29

Tijekom terenskog posjeta revizora Suda i na temelju dodatnih informacija koje su dostavili korisnici i upravljačka tijela, Sud je utvrdio da su izravni rezultati bili trajni u 21 projektu, djelomično trajni u 11 projekata, dok su u osam projekata bili nezadovoljavajući ili nisu bili trajni uopće²³ (detalji su uvršteni u prilog III.).

30

Kao sekundarna korist u okviru projekata poduzećima korisnicima omogućeni su restrukturiranje ili modernizacija proizvodne imovine, prilagodba ili diversifikacija portfelja proizvoda i poboljšanje produktivnosti, a stoga i profitabilnosti, te im se time pomoglo da zauzmu svoj položaj na tržištu. U okviru 2. opisan je primjer projekta u kojem su ostvareni planirani trajni rezultati. Druga sekundarna korist, prema podatcima korisničkih poduzeća, bilo je poboljšanje ugleda i, kao posljedica toga, veća vjernost kupaca.

31

U nekim slučajevima²⁴ korisnici su imali korist od boljeg pristupa financiranju i zajmovima. To im je omogućilo da budu ambiciozniji u svojim ulaganjima te da u konačnici ostvaruju bolje rezultate. Uz subvencioniranu imovinu dodatna ulaganja provedena su i upotrebom vlastitih sredstava poduzeća. Prema tvrdnjama nekih korisnika obuhvaćenih revizijom, projekti su znatno poboljšali njihovu dugoročnu gospodarsku održivost. U nekoliko slučajeva²⁵ općenito teški tržišni uvjeti ili teške posljedice gospodarske krize doveli su neka poduzeća na rub nesolventnosti. U takvim slučajevima, prema tvrdnjama korisnika, projekti su imali ključnu ulogu u omogućavanju komercijalne aktivnosti tih poduzeća (vidi primjere u okviru 3.).

Međutim, u otprilike jednoj petini projekata obuhvaćenih revizijom izravni rezultati nisu bili trajni, a u otprilike četvrtini projekata bili su samo djelomično trajni

32

Kao što je prikazano u odlomku 29., u vrijeme posjeta revizora na terenu u 19 projekata utvrđeni su problemi u pogledu trajnosti: u osam projekata (jedna petina projekata obuhvaćenih revizijom) rezultati nisu bili trajni (katkad nisu trajali ni do kraja razdoblja trajnosti²⁶ ili su trajali samo kratko nakon isteka razdoblja trajnosti²⁷), a u 11 projekata bili su samo djelomično trajni (vidi primjere u okviru 4.). Bez obzira na to, na tržištima koja se brzo razvijaju inovativni projekti (npr. projekt br. 1.) podrazumijevaju veći rizik za trajnost, što ne znači da takvi projekti ne zaslužuju sredstva EU-a.

33

U trima slučajevima²⁸ postojali su opravdani razlozi za to što nije postignuta trajnost ili su povezani uzroci bili izvan kontrole korisnika, npr. kretanja na tržištima ili nacionalno zakonodavstvo. Međutim, u drugih pet slučajeva²⁹ nepostojanje trajnosti prouzročeno je nedostatcima u upravljanju ili drugim problemima s kojim su se ta poduzeća susretala. Osim toga, za jedan projekt³⁰ nije bilo moguće procijeniti trajnost zbog promjene vlasništva korisničkog poduzeća.

34

Zajednička značajka OP-ova u okviru kojih su se provodili projekti obuhvaćeni revizijom bilo je otvaranje i očuvanje radnih mjesta u postojećim i novim poduzećima poboljšanjem produktivnosti, profitabilnosti i inovacija. Taj se pokazatelj upotrebljavao te su uspostavljene odgovarajući ciljne vrijednosti u 29 projekata od ukupno 41 (za više pojedinosti vidi prilog III.). Za drugih 12 projekata informacije o rezultatima projekta nisu bile potpune ili je njihov glavni cilj bio riješiti pitanja u vezi s okolišem i prenamijeniti stare industrije, tako da zapošljavanje u tim slučajevima nije bilo prioritet i stoga se nije mjerilo.

35

U pogledu otvaranja radnih mjesta, osim obveza u pogledu trajnosti koje su propisane zakonodavstvom EU-a, nacionalnim se odredbama (u relevantnim slučajevima) od poduzeća korisnika zahtijevalo da u okviru sporazuma o bespovratnim sredstvima otvore određen broj novih radnih mjesta ili očuvaju postojeću razinu zaposlenosti. Ta radna mjesta morala su se popuniti ili barem trajno biti otvorena i oglašavati se do isteka razdoblja trajnosti.

36

Općenito govoreći, iako nisu svi projekti do svojeg završetka dosegnuli predviđene ciljne vrijednosti u pogledu radnih mjesta, rezultati su ipak relativno zadovoljavajući. Kao što je prikazano u prilogu V., do završetka projekta zaposlenost se u prosjeku povećala za 7,7 % u 41 projektu obuhvaćenom revizijom: 66,4 % u MSP-ovima i 3,7 % u većim poduzećima. Ali zbog gospodarske su krize u većini poduzeća provedeni postupci restrukturiranja te je Sud utvrdio da su otvorena radna mjesta često ukinuta nakon završetka projekta (vidi i prilog V.). Na primjer, u okviru OP-a za Poljsku, u projektu br. 41. u poduzeću korisniku provedeno je nekoliko restrukturiranja povezanih s optimizacijom postupaka proizvodnje koji su zajedno rezultirali znatnim smanjenjem zapošljavanja. U okviru OP-a za Gradišće, u jednom projektu radna mjesta nisu očuvana nakon isteka razdoblja trajnosti, a jedan drugi korisnik otišao je u stečaj. Do sredine 2016. broj zaposlenika u prosjeku se povećao za 1 % u MSP-ovima, u usporedbi sa situacijom u trenutku završetka projekta, ali se smanjio za 6 % u većim poduzećima (vidi i prilog V.).

37

U slučajevima u kojima su upravljačka tijela za svako otvoreno radno mjesto bila uspostavila gornju granicu za bespovratna sredstva bilo je izglednije da će bespovratna sredstva (mjerena kao ukupni trošak ulaganja po stvorenom radnom mjestu) biti veća. Ako bi korisnici premašili gornju granicu, više nisu mogli dobiti bespovratna sredstva. Stoga su korisnici bili prisiljeni posvetiti više pozornosti veličini svojih ulaganja. Međutim, Sud je utvrdio da su se takve gornje granice upotrebljavale samo u dva OP-a u Njemačkoj.

38

Kad je riječ o gospodarskom stanju analiziranih poduzeća korisnika, dva su poduzeća³¹ prestala s radom. Osim toga, u vrijeme obavljanja revizije ukupno 19 drugih poduzeća (vidi prilog III.) suočavalo se s izazovima u pogledu svojeg budućeg gospodarskog stanja, npr. restrukturiranje ili balansiranje duga ili opadanje proizvodnje.³² Naposljetku, u nekim slučajevima budući poslovni izgledi poduzeća ovisili su o ishodima istraživačkih projekata u tijeku i njihovoj sposobnosti stvaranja dodatnog kapitala.³³

Neizravne rezultate teško je mjeriti i povezati s financiranjem

39

Samo poduzeća registrirana i smještena u regijama prihvatljivima za dobivanje sredstava iz EFRR-a mogla su se prijaviti za tu financijsku potporu.³⁴ Stoga se produktivnim ulaganjima ujedno trebaju omogućavati šire koristi za predmetnu regiju (neizravni rezultati). Takve koristi mogu uključivati povećanje zapošljavanja, poduzetništva i konkurentnosti u regiji, kao i poboljšanje ekoloških uvjeta, inovacija i bolje stope preživljavanja poduzeća. U svrhu ostvarenja gospodarske kohezije, drugi je važan cilj izbjeći premještanje gospodarske djelatnosti izvan regije podrijetla. Projekti također trebaju imati potencijalni učinak prelijevanja, npr. povećanje poslovanja za lokalne dobavljače ili pružatelje usluga koji imaju poslovne odnose s poduzećem korisnikom ili povećanje njihovih vještina ili baze znanja pružanjem poslovnih savjeta ili mogućnosti za umrežavanje.

40

Takvi neizravni rezultati nisu navedeni kao strateški cilj ni u jednom OP-u obuhvaćenom ovom revizijom. Nadalje, ni jedan od projekata obuhvaćenih revizijom nije imao takve neizravne rezultate kao izričite operativne ciljeve. Bez takvih operativnih ciljeva ili povezanih pokazatelja na razini projekta nije moguće objediniti te informacije kako bi se neizravni rezultati izmjerili na regionalnoj razini. Uzročne veze između ulaganja u privatni sektor koja financira EU i regionalnog razvoja bilo je teško utvrditi bez sustavnog mjerenja i izvješćivanja upravljačkih tijela o učincima prelijevanja za regije.

41

Na razini projekta, ostvarenje i trajnost neizravnih rezultata samo je po sebi teško utvrditi. Na primjer, bilo je teško dokazati uzročne veze između projekata EU-a i njihovih učinaka na zapošljavanje na regionalnoj razini. Doprinosi ciljevima kohezijske politike kao što su inovacije, umrežavanje i razmjena znanja (vidi odlomak 4.) javljali su se samo u rijetkim slučajevima kada su projekti obuhvaćali suradnju i umrežavanje s institucijama visokog obrazovanja.

42

Bez obzira na to, broj ispitanih projekata doprinio je neizravnim rezultatima. Na primjer, projekti čiji su izravni rezultati bili barem donekle trajni (vidi odlomke 26. – 31.) isto su tako stvarali gospodarske ili socijalne koristi za lokalne zajednice ili regije u kojima su smješteni, uključujući preko lokalnih dobavljača ili pružatelja usluga. Stalna radna mjesta i radna mjesta za kvalificirane radnike otvorena su tim ulaganjima, koja su ujedno dovela do dodatne gospodarske aktivnosti u regiji. Drugi neizravni rezultati bili su: smanjenje onečišćenja, otpada i buke³⁵, veća energetska učinkovitost³⁶, revitalizacija neiskorištenih područja³⁷ i veći promet izvan regije ili veći izvoz³⁸. Nadalje, u mnogim su slučajevima regije ostvarile veće prihode od poreza zahvaljujući ulaganjima.

43

Međutim, u rijetkim slučajevima u kojima su se doprinosi neizravnim rezultatima mogli utvrditi, oni nisu uvijek bili trajni. Na primjer, dionici u regiji Apulija utvrdili su da su strukturni nedostatci u MSP-ovima, i njihova općenito mala veličina, prepreka regionalnom razvoju i otvaranju radnih mjesta.³⁹ Da bi to prevladali, u okviru jedne od mjera OP-a uveden je preduvjet da podnositelji prijave projekta, osim velikih poduzeća, moraju osnovati konzorcij s drugim MSP-ovima da bi se prijavili za financijska sredstva iz EFRR-a, u nadi da će konzorcij nastaviti s radom nakon završetka projekata. Međutim, u dva projekta obuhvaćena revizijom taj cilj nije ostvaren zbog pomanjkanja predanosti relevantnih partnera ciljevima projekta i umjetne prirode konzorcija (vidi okvir 5.).

Izrada programa, odabir i praćenje projekata u kojima se nije stavljalo dovoljno naglaska na trajnost

44

Može postojati mnogo razloga zašto se trajni rezultati projekta ostvaruju (ili ne ostvaruju) i mnogo praksi koje utječu na njihovo ostvarenje. Takvi razlozi mogu se utvrditi na razini projekta i na strateškoj razini (ili razini programa/OP-a).

Promicanje trajnosti pri izradi OP-ova nije bilo na zadovoljavajućoj razini

45

Procjene Suda temeljile su se na dobroj i lošoj praksi promicanja trajnosti u OP-ovima, uključujući razmatranje relevantnih rizika. Sud je također ispitao u kojoj su mjeri upravljačka tijela analizirala potrebe poduzeća u odgovarajućim regijama, kao i poteškoće na tržištu na koje su ta poduzeća naišla (tzv. „nefunkcioniranje tržišta”). Naposljetku, Sud je ispitao kako su se ispunjavale zakonske obveze u pogledu trajnosti.

46

Sud je čak i na razini strateškog planiranja utvrdio različite nedostatke kojima bi se moglo objasniti zašto znatan udio projekata obuhvaćenih revizijom nije ostvario trajne/dugoročne rezultate ili ih je ostvario samo djelomično. Pri uspostavi OP-ova upravljačka tijela općenito nisu posvetila dovoljnu pozornost podupiranju trajnosti odgovarajućim mjerama politike i uvjetima koji nisu obuhvaćeni zakonskim obvezama (vidi odlomak 12.).

Trajnost nije bila jedan od prioriteta u OP-ovima

47

Do 2013., osobito u programskog razdoblju koje je završavalo 2006., u OP-ovima se nije stavljao naglasak na trajnost rezultata. Iako to nije jedna od zakonskih obveza, ni u jednom od OP-ova obuhvaćenih revizijom nije se navela potreba za time da se utvrdi ostvaruju li se programima ulaganja trajni rezultati. Iako su OP-ovi obuhvaćali šire ciljeve gospodarskog razvoja, kao što su povećanje zapošljavanja i poboljšanje regionalne konkurentnosti, u njima nije naglašena važnost dugoročnih rezultata. Trajnost nije bila cilj ni u OP-ovima ni u drugim strateškim dokumentima te nije postojao pokazatelj za njezino mjerenje.

48

Ni u OP-ovima ni u drugim planskim dokumentima u vezi s programima sektorske potpore poduzećima nije bilo spomena rizika za postizanje trajnosti rezultata projekta, a samim time njima nisu bile predviđene ni nikakve mjere za ublažavanje tih rizika. Nadalje, u tim dokumentima strateškog planiranja nisu točno navedeni ni željeni neizravni rezultati za regije ni drugi mehanizmi za njihovo mjerenje (vidi i odlomke 40. – 43.).

49

Nacionalna tijela nisu prikupljala statističke podatke o stopama opstanka poduzeća koja dobivaju potporu EU-a ili o razlozima zašto rezultati projekata nisu trajni. Ona nisu provodila komparativne analize uspjeha poduzeća koja se financiraju javnim novcem u odnosu na ona koja ne primaju nikakvu potporu. Stoga nacionalna tijela nisu imala važne informacije pri osmišljavanju različitih programa za promicanje poslovanja u okviru OP-ova.

50

Glavni cilj Komisije u osiguravanju sufinanciranja iz EFRR-a za mjere potpore poduzećima bio je gospodarski učinak, dok je trajnost rezultata ulaganja bila samo sporedni aspekt. Stoga je glavna briga Komisije u pogledu trajnosti bila da se ispune obveze propisane zakonodavstvom EU-a. Komisija upravljačkim tijelima nije pružila smjernice o odabiru i izradi projekata, niti im je u kakvom drugom obliku pružila potporu za promicanje trajnosti rezultata.

Procjene potreba bile su nedostatne, a stvarna potreba za javnim financiranjem nije ispravno utvrđena

51

Trajnost upućuje na to da se javno financiranje upotrebljava za projekte koji najbolje mogu pridonijeti ciljevima OP-ova. Procjene potreba doprinose ukupnoj trajnosti jer one omogućuju prepoznavanje aktivnosti/poduzeća koji su najrelevantniji za postizanje ciljeva postavljenih u OP-ovima, kao i poduzeća kojima su javna sredstva najpotrebnija, za koje nije moguće pronaći druga tržišna rješenja ili za koje tržišni uvjeti nisu povoljni za privlačenje privatnih ulaganja koja bi odgovarala njihovim potrebama („nefunkcioniranje tržišta”). Ako korisnici nisu imali istinsku potrebu za javnom potporom, nego bi bili donijeli istu odluku i bez potpore, postoji veći rizik od učinka mrtvog tereta. Isto tako, što bi manje korisnika kojima je stvarno potrebno javno financiranje dobilo tu potporu, to bi ukupna trajnost bila manja.

52

Iako su OP-ovi obuhvaćenih revizijom sadržavali određene elemente procjene potreba, ni jedna od njih, kao ni relevantne ex ante evaluacije koje su prethodile OP-ovima, nije sadržavala detaljne analize stvarnih potreba poduzeća (npr. potrebe velikih u odnosu na potrebe malih poduzeća) u relevantnim regijama u smislu potpore za ulaganje. Prije oblikovanja mjera potpore za poduzeća nisu provedene detaljne ankete, namjenska istraživanja ili slične pripremne aktivnosti kako bi se utvrdile potrebe najosjetljivijih sektora. Osobito su bile nedostatne procjene potreba u pogledu potpore poduzećima u relevantnom austrijskom, talijanskom i poljskom OP-u.

53

U nekoliko slučajeva (OP-ovi u Saskoj i Donjoj Saskoj, a u određenoj mjeri i češki i talijanski OP) početna situacija poduzeća u dotičnim regijama opisana je relativno sveobuhvatno, uključujući posebna ograničenja s kojima su se suočila u ulaganju i otvaranju dodatnih radnih mjesta. Drugi OP-ovi nisu imali jasne regionalne planove za ublažavanje tih ograničenja, npr. poboljšanje pristupa financiranju, iskorištavanje privatnog financiranja, povećanje proizvodnje, prometa, izvoza i produktivnosti te uvođenje novih proizvoda. Nadalje, nisu postojali planovi u kojima se opisuje kako bi EFRR dodao vrijednost ostvarivanjem dugoročnijih promjena u poslovnom sektoru, uključujući dublje postupke restrukturiranja potrebne istodobno s gospodarskim učincima na zapošljavanje ili poslovnu konkurentnost.

54

Nadalje, u OP-ovima nisu jasno bile utvrđene stvarne potrebe poduzeća za javnim financiranjem, kao ni nefunkcioniranje tržišta u različitim regijama. Iz tog razloga nije bilo valjanih objašnjenja zašto određena poduzeća trebaju dobiti sredstva EU-a za ulaganje u imovinsku osnovicu (npr. na temelju sektora, veličine, poslovnog potencijala ili stupnja inovativnosti). Osim za češki središnji OP, ni za jedan od OP-ova obuhvaćenih revizijom nije pruženo opravdanje kojim se dokazuje prihvatljivost velikih poduzeća za sufinanciranje sredstvima iz EFRR-a.

55

Upravljačka tijela pretpostavila su da se gotovo sva poduzeća u regijama s ciljem konvergencije ili drukčije strukturno nerazvijenim regijama suočavaju s nefunkcioniranjem tržišta i da im je stoga potrebna javna potpora za ulaganja, što nije nužno slučaj. Nadalje, OP-ovi i projekti ulaganja nisu se gotovo uopće bavili slučajevima nefunkcioniranja tržišta, osim (mogućim) kapitalnim ograničenjima ili pristupom zajmovima, dok se MSP-ovi suočavaju s drugim nepogodnostima⁴¹ u usporedbi s velikim poduzećima. Zanemarena je potreba za time da se javnom intervencijom kombinira financijska pomoć s nefinancijskom potporom (npr. u obliku dijagnostike, savjetovanja ili pristupa specijaliziranoj infrastrukturi).

56

Komisija nije riješila rizik od učinka mrtvog tereta u pogledu fondova EU-a pri odobravanju OP-ova obuhvaćenih revizijom, na primjer isticanjem takvih rizika u OP-ovima ili pružanjem smjernica o tome kako odabrati relevantne projekte. Nekoliko OP-ova osiguralo je sredstva EFRR-a uz postojeće nacionalne ili regionalne programe dodjele bespovratnih sredstava kojima se podupiru poduzeća. Na temelju dugoročnog iskustva u državama članicama, tim programima dodjele bespovratnih sredstava obično su se pružala značajna ulaganja. Međutim, to što su se nacionalna i privatna ulaganja nadopunjavala sredstvima EU-a nije značilo da će ona vjerojatno dovesti do većeg broja ili bolje kvalitete projektnih prijava u konkurenciji. Nadalje, financiranjem sredstvima EU-a nije se potaknula bolja trajnost rezultata projekata izvan onoga što je obuhvaćeno zakonskim obvezama (npr. uvođenjem obveze učinkovitijih kontrola i izvješćivanja ili uvođenjem strožih uvjeta) jer takvo financiranje nije bilo povezano s ciljem ostvarenja dugoročnih rezultata.

Stavljanje naglaska na zakonske obveze u pogledu trajnosti

57

Države članice bile su odgovorne i za pravilno izvršenje zakonskih obveza u pogledu trajnosti koje je propisao EU. Komisija je bila odgovorna za praćenje uloženih napora država članica i jamčenje usklađenosti s pravom EU-a. U državama članicama obuhvaćenima revizijom pravila o trajnosti rezultata projekata bila su ograničena na pravila propisana pravom EU-a (vidi prilog VI.).

58

Komisija i upravljačka tijela smatrali su da je dovoljno ispuniti zakonske obveze u pogledu trajnosti.⁴² Na temelju tog pristupa prihvatili su OP-ove iz programskog razdoblja 2000. – 2006. i programskog razdoblja 2007. – 2013., ne propisujući pritom strože uvjete za promicanje dugoročnih rezultata, kao što je, po potrebi, produljenje razdoblja trajnosti izvan minimalnog razdoblja propisanog uredbama.⁴³

59

Naposljetku, uz nekoliko iznimaka, upravljačka tijela nisu u sporazume o bespovratnim sredstvima uvela ključne uvjete povezane s postizanjem dugoročnih rezultata. U većini sporazuma o bespovratnim sredstvima tek su se ponavljale obveze propisane zakonodavstvom EU-a. U njima se nisu navodili djelotvorniji uvjeti kojima bi se promicala trajnost uvjeta, npr. nisu uspostavljene ključne obvezujuće ciljne vrijednosti u pogledu zapošljavanja i ciljne vrijednosti u pogledu razina proizvodnje i produktivnosti ili konkurentnosti i inovacija, koje bi se trebale zadržati u točno određenom razdoblju.

Nedovoljna usredotočenost na trajnost pri odabiru projekata

60

Kada je riječ o postupcima odabira u okviru OP-ova, analizirana je važnost projekata za ciljeve OP-ova te je ispitano jesu li postojali i jesu li se primjenjivali kriteriji koji bi se mogli povezati s trajnošću. Isto tako, Sud je provjerio jesu li se uzeli u obzir drugi aspekti važni za trajnost rezultata, kao što su inovacije ili izbjegavanje učinka mrtvog tereta.

61

Činjenica da su, općenito gledajući, projekti obuhvaćeni revizijom bili u skladu s općim ciljevima OP-ova dobar je pokazatelj toga da su u okviru postupaka odabira odabrani upravo relevantni projekti. Međutim, u fazi odabira ni jedan od OP-ova obuhvaćenih revizijom nije u dovoljnoj mjeri davao prednost ostvarenju trajnih rezultata. U prijavama ili dokumentima o postupcima odabira osobito su se rijetko navodili rizici za dugoročne rezultate projekata i mjere njihova ublažavanja. Često se nisu navodili ni rizici u pogledu mrtvog tereta.

62

Iako su se kriteriji za odabir obično sastojali od niza ciljeva i ciljnih vrijednosti (kao što je podizanje imovinske osnovice poduzeća, povećanje poslovnog potencijala i konkurentnosti, otvaranje novih radnih mjesta ili očuvanje postojećih), projektne prijave nisu dobivale dodatne bodove na temelju toga što su ti projekti imali potencijal za ostvarenje dugoročnih rezultata. Umjesto toga, upravljačka tijela su, poprilično neambiciozno, procjenjivala samo potencijal koji su ti projekti imali u smislu zadržavanja ciljnih vrijednosti u zakonski propisanom roku od 3 do 5 godina nakon završetka projekta. Upravljačka tijela nisu procijenila potencijalne dugoročne gospodarske rezultate projekata u fazi odabira.

63

Isto tako, u većini slučajeva inovativnost je u ispitanim OP-ovima bila jedan od glavnih ciljeva za produktivna ulaganja. Međutim, pri ocjenjivanju projektnih prijava gotovo se nije obraćala pozornost na stupanj inovativnosti projekata. Često se potpora dodjeljivala razmjerno jednostavnim industrijskim procesima za koje je postojao veći rizik da će biti kratkog vijeka te se stoga nisu ostvarivali trajni rezultati. Utvrđeno je ukupno osam projekata⁴⁴ u okviru OP-ova u Italiji, Saskoj i Češkoj Republici u kojima su korisnici uložili u procese inovativne industrije ili proizvode. Prakse EU-a pokazuju da se korisnike potiče da stvaraju proizvode koji su drukčiji, inovativni i nude dodanu vrijednost kako bi se zajamčila trajnost njihovih projekata. Projekti s velikim potencijalom za inovativnost i konkurentnost održiviji su.

64

Rizik od učinka mrtvog tereta nije se uzimao u obzir pri odabiru projekata jer upravljačka tijela nisu razmatrala sposobnost privatnih subjekata da sami financiraju projekte ili snose veći udio troškova.

65

Na primjer, na postojanje učinka mrtvog tereta može upućivati činjenica da je voditelj projekta već bio započeo projekt prije nego su mu dodijeljena bespovratna sredstva, što je bio slučaj u šest projekata obuhvaćenih revizijom. U takvim slučajevima postoji rizik da bi se projekt pokrenuo i bez potpore ili da su voditelju projekta bespovratna sredstva obećana prije procjene projekta.

66

Do učinka mrtvog tereta može doći i u slučajevima kada je korisnik dobio bespovratna sredstva EU-a u nekoliko navrata, i to u razmaku od samo nekoliko godina, a odbor za odabir to nije uzeo u obzir. To je bio slučaj u 15 projekta obuhvaćenih revizijom od njih ukupno 41. Nekoliko korisnika dobilo je bespovratna sredstva iz EFRR-a u nekoliko navrata u relativno kratkom roku, a da nisu bili podvrgnuti provjeri financijske sposobnosti za svaki od zahtjeva⁴⁵.

67

Naposljetku, Sud je utvrdio da je osam projekata obuhvaćenih revizijom⁴⁶ moglo biti završeno u sličnom opsegu i sličnom vremenskom roku da su se iskoristila isključivo vlastita sredstva poduzeća ili da se dogovorio bankovni zajam bez uporabe bespovratnih sredstava (vidi sliku 4.). To je posebno bio slučaj kada su poduzeća bila dio korporativne grupe. Takva uporaba javnih sredstava dovela je do smanjenja potrebnih privatnih ulaganja. Nadalje, što je odobrena veća stopa sufinanciranja, to je učinak mrtvog tereta veći. Primjeri projekata koji su dobili bespovratna sredstva usprkos tome što nisu naišli na poteškoće na tržištu (tzv. „nefunkcioniranje tržišta”) prikazani su i u okviru 6.

Nema pokazatelja, a praćenje projekata nije dovoljno usredotočeno na trajnost rezultata

68

Osim jamčenja da su projekti provedeni u skladu s njihovim očekivanim opsegom, proračunom i vremenskim rokom, važno je da se upravljanje i mehanizmi praćenja usredotoče na ostvarenje rezultata u trenutku završetka projekta i naknadnu trajnost tih rezultata. Relevantnim pokazateljima, praćenjem i izvješćivanjem potrebno je zajamčiti ne samo da poduzeća korisnici poštuju zakonske obveze u pogledu trajnosti nego i da vode računa o rezultatima i, ako je moguće, dalje ih razvijaju.

Nedostatak pokazatelja

69

U OP-ovima iz razdoblja 2000. – 2006. pokazatelji nisu definirani ili su definirani na neujednačen način. Međutim, u sljedećem razdoblju Komisija je od upravljačkih tijela tražila da uvedu temeljne pokazatelje ostvarenja i rezultata. Međutim, ti se pokazatelji nisu odnosili na dugoročne rezultate. Upravljačka tijela birala su pokazatelje na temelju strategija OP-ova i vrste bespovratnih sredstava te nisu omogućivala usporedbu ostvarenja u svim regijama.

70

Neki od pokazatelja ostvarenja nisu bili dovoljno određeni, nego su bili više općenito oblikovani u relevantnim dokumentima s obzirom na projekte iz programskog razdoblja 2000. – 2006. i programskog razdoblja 2007. – 2013. Pokazatelji rezultata također su bili uglavnom nezadovoljavajuće definirani, odnosno njima se nije utvrdilo što se nastoji ostvariti programima potpore.⁴⁷ Nepostojanje relevantnih, kvalitativnih i mjerljivih pokazatelja za mjerenje ostvarenja i rezultata onemogućio je sveobuhvatnu procjenu učinaka projekta (vidi primjere u okviru 7.). Čak i kad su se pokazatelji rezultata u određenoj mjeri odnosili na izravne i neposredne ciljeve projekata, ni jedan od njih nije se upotrebljavao za mjerenje trajnosti rezultata, aktivnosti ili djelovanja projekata (vidi i odlomak o praćenju projekata u nastavku). Iako ja važno imati uspostavljene pokazatelje uspješnosti, mora se voditi računa o izbjegavanju njihova nepotrebno velikog broja.⁴⁸

71

U nekoliko slučajeva ciljne vrijednosti za pokazatelje bile su nerealistične: u dvama slučajevima (projekti br. 19. i 22.) ciljevi koji se odnose na radna mjesta premašeni su za otprilike 100 %, a u jednom slučaju (projekt br. 11.) ostvarene uštede energije bile su gotovo tri puta veće nego što se predviđalo u planskim dokumentima. U srednjoročnoj evaluaciji češkog OP-a zaključeno je da različite ciljne vrijednosti uspostavljene na razini OP-a nisu bile dovoljno ambiciozne i stoga je preporučeno njihovo povećanje za 200 % ili više.

Praćenje projekta nije dovoljno usredotočeno na trajnost

72

Usprkos nedostatku pokazatelja Sud je utvrdio da je praćenje provedbe projekata općenito gledajući bilo prikladno. Međutim, ono se uvelike temeljilo na ostvarenjima i nije bilo usklađeno, ni u pogledu uvjeta praćenja i provjere podataka ni u pogledu dostupnosti alata za elektroničko izvješćivanje. Sustavi za kontrolu i praćenje projekata uspostavljeni u regijama obuhvaćenima revizijom pomogli su zajamčiti da su ostvarenja isporučena kako je planirano do datuma završetka projekta i da su bespovratna sredstva iskorištena za kupnju prihvatljive imovine.

73

Međutim, upravljačka tijela nisu djelotvorno pratila trajnost projekata u smislu zakonskih obveza i drugih aspekata koji upućuju na dugoročne rezultate. Nakon završetka projekta korisnici su morali dostaviti završno izvješće o potrošnji u okviru projekta (ostvarenja), ali nisu uvijek morali izvješćivati o ostvarenim izravnim rezultatima (vidi prilog VII. za informacije o različitim zahtjevima u pogledu praćenja koji se odnose na OP-ove obuhvaćene revizijom). Isto tako, upravljačka tijela nisu predvidjela kako rješavati slučajeve u kojima rezultati u trenutku završetka projekta nisu ostvareni nego će se ostvariti tek u kasnijoj fazi.

74

Općenito govoreći, praćenje zakonskih obveza u pogledu trajnosti nakon završetka projekta bilo je i dalje ograničenog opsega i razlikovalo se za svaki pojedini OP. Izvješćivanje i mehanizmi praćenja te dužnosti nadležnih tijela i korisnika nakon završetka projekta nisu uvijek u svim OP-ovima bili jasni ili službeno utvrđeni u administrativnim dokumentima.⁴⁹ Upravljačka tijela korisnicima nisu osigurala smjernice ili sustavno savjetovanje o praćenju trajnosti. Upravljačka tijela nisu imala IT sustave za prikupljanje podataka o trajnosti te ni jedno od njih nije moglo pružiti pouzdane statističke podatke o ispunjavanju zakonskih obveza u pogledu trajnosti. S obzirom na to da nije postojala pravna obveza na temelju kojih bi se upravljačka tijela obvezala na praćenje, ona su prestala pratiti razvoj projekata odmah nakon isteka propisanog razdoblja trajnosti.

75

Prethodno naveden nedostatak pokazatelja i ograničeno praćenje nakon završetka projekata sprečavali su mjerenje trajnosti rezultata projekata. Oni su također jedan od razloga zašto je bilo teško utvrditi uzročne veze između sredstava EU-a isplaćenih za razvoj privatnog sektora i nastalih gospodarskih učinaka na poduzeća i regije.

Nedovoljna uporaba ex post evaluacija

76

Sud nije utvrdio da je ijedna evaluacija programa produktivnog ulaganja obuhvaćala posebnu procjenu trajnosti rezultata. Zbog ograničenog opsega praćenja propisane obvezne trajnosti, nepostojanja bilo kakva IT sustava za prikupljanje podataka povezanih s tim praćenjem i neprovođenja dugoročnog praćenja nakon isteka razdoblja trajnosti nije bilo dostupnih podataka o trajnosti rezultata dobivenih u okviru projekata EFRR-a, kao ni podataka o gospodarskom razvoju poduzeća korisnika ili učincima koje su projekti imali na regije. Time je onemogućeno utvrđivanje stečenog znanja i njegova sustavna upotreba za potrebe relevantnih regionalnih programa potpore u okviru ESIF-a za razdoblje 2014. – 2020.

77

Komisija nije provela posebne revizije ili evaluacije u pogledu trajnosti ulaganja financiranih sredstvima EFRR-a. Za informacije o trajnosti i općenito o provedbi OP-ova morala se osloniti uglavnom na podatke u godišnjim izvješćima o provedbi koja su dostavila upravljačka tijela. Međutim, većina podataka ponajprije se odnosila na uspješnost u smislu apsorpcije sredstava. Upravljačka tijela u svojim su godišnjim izvješćima morala prijaviti slučajeve neispunjavanja zakonskih obveza u pogledu trajnosti. Međutim, Komisija nije mogla pružiti dokaz o tome koje su popratne mjere poduzete u vezi s tim slučajevima neusklađenosti.

78

Komisija je u svoju širu ex post evaluaciju kohezijske politike u razdoblju 2007. – 2013. uvrstila studije o financijskoj potpori iz EFRR-a za velika poduzeća i MSP-ove.⁵⁰ Iako završna izvješća nisu obuhvaćala izravne procjene trajnosti rezultata, ipak su sadržavala nalaze važne za cilj ostvarenja dugoročnih rezultata koji proizlaze iz ulaganja EU-a u poduzeća. Najvažniji nalazi evaluacije koji su se odnosili na dvije vrste poduzeća bili su u skladu s rezultatima revizije Suda i sažeto su prikazani u prilogu VIII. Komisija nije prikupljala statističke podatke o stopama preživljavanja poduzeća koja se financiraju sredstvima EU-a ni na razini EU-a ni na nacionalnoj razini. Stoga Komisija još ne može provesti komparativnu analizu poduzeća koja dobivaju potporu i poduzeća koja je ne dobivaju.

Nije postojala dosljedna primjena korektivnih mjera pokrenutih u slučajevima nedosezanja ciljnih vrijednosti i neispunjavanja obveza u pogledu trajnosti

79

Sud je ispitao na koji su način upravljačka tijela primjenjivala korektivne mjere u slučajevima nedosezanja postavljenih ciljnih vrijednosti ili neispunjavanja obveza u pogledu trajnosti jer je i to moglo utjecati na stupanj ostvarenja trajnih rezultata.

80

Upravljačka tijela predvidjela su povrat sredstava u slučajevima u kojima se nisu dosegnule obvezujuće ciljne vrijednosti postavljene u sporazumima o bespovratnim sredstvima i u slučajevima neispunjavanja zakonskih obveza u pogledu trajnosti. Međutim, te se mjere nisu primjenjivale na jednolik način. Iznos za koji projekti nisu dosegnuli svoje ciljne vrijednosti i zbog kojeg su se pokretale korektivne mjere razlikovao se od slučaja do slučaja, dok su se ovisno o pravilima utvrđenima u OP-ovima razlikovali i iznosi za koje je bio moguć povrat.

81

Dva njemačka upravljačka tijela primjenjivala su povrate u slučajevima u kojima do završetka projekta nisu bile dosegnute sve obvezujuće ciljne vrijednosti (otvaranje ili očuvanje radnih mjesta)⁵¹. Češka i poljska upravljačka tijela bila su fleksibilnija: primjenjivala su povrat sredstava samo ako je stvarna ostvarena vrijednost bila manja od 95 % (Češka Republika) ili 90 % (Poljska) uspostavljene obvezujuće ciljne vrijednosti. I talijanska su tijela tražila povrat sredstava od projekata koji nisu dosegnuli ciljne vrijednosti.

82

Međutim, i iznosi za povrat znatno su se razlikovali između pojedinih OP-ova. U okviru njemačkog i češkog OP-a primjenjivao se puni povrat. Međutim, u okviru talijanskog OP-a povrat je bio proporcionalan vrijednosti imovine i razdoblju u kojem se nije upotrebljavala. Talijansko upravljačko tijelo primjenjivalo je puni povrat samo u slučaju da je dotična neusklađenost predstavljala znatno kršenje zakonskih obveza u pogledu trajnosti, u slučaju neostvarenja ciljeva u pogledu zapošljavanja ili ako su poduzeća manje doprinosila financiranju projekta nego što je to bilo predviđeno sporazumima o bespovratnim sredstvima.

83

Često je postojala mogućnost pregovaranja o obvezujućim ciljnim vrijednostima ili relevantnim rokovima. Ako je takva mogućnost bila na raspolaganju, upravljačka tijela dopuštala su pregovaranje prije isteka razdoblja trajnosti s obzirom na vrijednosti koje će se vjerojatno ostvariti. Iako je to bilo opravdano u nekim slučajevima, npr. zbog promjene vanjskih čimbenika, postoji rizik da bi se time, ako bi se primijenilo gotovo kao pravilo, doveli u pitanje prethodni odabir projektnih prijava za financiranje i ostvarenje trajnih rezultata.

84

U drugim slučajevima (npr. u češkom regionalnom OP-u) sporazumima o bespovratnim sredstvima dopuštao se prijenos subvencionirane imovine trećoj strani prije isteka razdoblja trajnosti, i to pod uvjetom da je upravljačko tijelo odobrilo taj prijenos. Prema tvrdnjama upravljačkih tijela, takvi prijenosi javljali su se samo nakon temeljite procjene poduzeća kojemu se prenosila subvencionirana imovina. Unatoč tomu takva praksa stvorila je rizik da bi poduzeće moglo imati korist od bespovratnih sredstava a da ne prođe kroz relevantni postupak odabira projekta.

U uredbe o ESIF-u za razdoblje 2014. – 2020. uvedena su određena poboljšanja kako bi se povećao potencijal za trajnost rezultata

85

Sud je procijenio u kojoj je mjeri Komisija u svojim zakonodavnim prijedlozima o ESIF-u za razdoblje 2014. – 2020. primijenila znanja stečena u prethodnim programskim razdobljima i je li utvrdila tehnička i organizacijska ograničenja u pogledu trajnosti rezultata u projektima iz poslovnog sektora, kao i primjere dobre prakse iz razdoblja prije 2014. godine. Sud je provjerio jesu li promjene u pogledu poboljšanja trajnosti ulaganja EU-a uzete u obzir u dokumentima o politici i u pravnom okviru za taj sektor potpore. Naposljetku je utvrđeno je li Komisija regionalnim tijelima pružila smjernice o primjeni stečenih znanja o trajnosti pri izradi programa ESIF-a.

Regulatorni se okvir poboljšao…

86

Pri oblikovanju zakonodavnih prijedloga o ESIF-u za razdoblje 2014. – 2020. Komisija je upotrijebila znanja stečena u prethodnim programima produktivnih ulaganja. Niz bitnih izmjena uveden je u uredbe o ESIF-u. Sljedećim odredbama u Uredbi o EFRR-u i Uredbi o zajedničkim odredbama (UZO)⁵² objašnjen je regulatorni okvir u smislu trajnosti operacija koje se financiraju sredstvima ESIF-a i koje će vjerojatno utjecati na poboljšanje trajnosti rezultata:

• Od 2014. sredstvima EFRR-a u načelu se podupiru samo produktivna ulaganja u MSP-ove. Općenito se smatra da je MSP-ovima više potrebna financijska i druga potpora, kao što su usluge poslovnog savjetovanja. Velika poduzeća mogu dobiti bespovratna sredstva samo za ulaganja u jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacija ili za potporu prelaska na gospodarstvo s niskom razinom emisije ugljika⁵³.
• Objašnjena je početna točka petogodišnjeg razdoblja trajnosti. To je sad datum završnog plaćanja ili, ako je primjenjivo, datum uspostavljen u odluci o državnoj potpori, koji nije bio jasan te ga upravljačka tijela stoga nisu ujednačeno primjenjivala.
• Kad je riječ o korektivnim mjerama koje se primjenjuju u slučaju neispunjavanja zakonskih obveza u pogledu trajnosti, za pokretanje povrata sredstava sada je potrebno primijeniti samo jedno od sljedeća tri uvjeta (u prošlosti su se trebala primijeniti sva tri): (a) prekid ili premještaj proizvodne djelatnosti izvan područja obuhvaćenog programom; (b) promjena vlasništva nad infrastrukturom, čime se poduzeću daje neopravdana prednost; ili (c) bitna promjena koja utječe na prirodu, ciljeve ili provedbene uvjete proizvodne aktivnosti zbog koje bi se doveli u pitanje njezini prvotni ciljevi.
• Doprinos ESIF-a mora se vratiti ako je produktivno ulaganje premješteno izvan EU-a u roku od 10 godina (umjesto pet godina) od završne isplate, osim ako je korisnik MSP⁵⁴.

87

Nedavno provedenom revizijom⁵⁵ Sud je utvrdio da su Komisija i države članice općenito bile uspješne u razvoju OP-ova s pouzdanijom logikom intervencije, tj. u postavljanju ciljeva (posebni ciljevi/rezultati) i očekivanog načina ostvarivanja tih ciljeva (potrebno financiranje, aktivnosti koje je potrebno poduzeti i očekivana ostvarenja). Uvedena su nova pravila s namjerom dosljednije i sveobuhvatnije uporabe pokazatelja uspješnosti za mjerenje napretka u pogledu dugoročnih rezultata. Za svaku prioritetnu os (osim za osi koje se odnose na tehničku pomoć i OP-ove namijenjene za provedbu Inicijative za MSP-ove) mora se odrediti okvir uspješnosti koji se sastoji od podskupa pokazatelja utvrđenih u OP-ovima⁵⁶, pri čemu ih je većina prethodno definirana u povezanoj uredbi.

… ali i dalje postoje propusti

88

Nova značajka regulatornog okvira za razdoblje 2014. – 2020. koja bi mogla utjecati na uspješnost aktivnosti potpore poduzećima koje se financiraju sredstvima EU-a zahtjev je kojim se nalaže da OP-ovi moraju ispunjavati skup „ex ante uvjeta”⁵⁷. Ti uvjeti temelje se na prethodno određenim kriterijima utvrđenima u Uredbi o zajedničkim odredbama i nužni su preduvjeti za djelotvornu i učinkovitu uporabu financijskih sredstava EU-a za sve europske strukturne i investicijske fondove. Pri izradi OP-ova za programsko razdoblje 2014. – 2020. države članice morale su procijeniti jesu li ti uvjeti bili ispunjeni.

89

Kako bi ispunila zahtjeve povezane s 3. ex ante uvjetom, koji se odnosi na poboljšanje konkurentnosti MSP-ova, nacionalna tijela morala su poduzeti posebne mjere za promicanje poduzetništva, uključujući u skladu sa Zakonom o malom poduzetništvu za Europu⁵⁸, prije nego što bi im se dodijelila sredstva ESIF-a za potporu poduzećima. Neke od tih aktivnosti trebale su imati pozitivan učinak na organizaciju poduzetništva, a time i na očekivani životni vijek poduzeća i njihove dugoročne rezultate. Međutim, s obzirom na to da su u trenutku revizije bile prošle samo tri godine od početka programskog razdoblja, još se nije mogao dokazati njihov izravan učinak na trajnost rezultata.⁵⁹

90

Međutim, prijedlog Komisije o dodavanju još jednog ex ante uvjeta o provedbi Direktive o kašnjenju u plaćanju⁶⁰, koji je mogao imati važan učinak na stope preživljavanja MSP-ova, zakonodavna tijela nisu prihvatila.

91

OP-ovi za razdoblje 2014. – 2020. strukturirani su na način koji je doveo do znatnog povećanja broja pokazatelja uspješnosti za ostvarenja i rezultate koje je potrebno pratiti. U tematskom izvješću br. 2/2017⁶¹ preporučujemo usklađivanje definicija terminologije uspješnosti koja se odnosi na „ostvarenja” i „rezultate”.

92

Osim toga, u drugom izvješću Suda⁶² navodi se da „velika većina pokazatelja čini temelj za dodjelu pričuva za uspješnost povezanih s ostvarenjem (57 %), financijskim pokazateljima (33 %) i ključnim koracima u provedbi (9 %)”. U skladu s time okvir uspješnosti za razdoblje 2014. – 2020. u osnovi je i dalje usredotočen na potrošnju sredstava i ostvarenja projekata, a ne na postizanje rezultata.

93

Pri izradi novog regulatornog okvira Komisija nije mogla upotrebljavati rezultate ex post evaluacija potpore EFRR-a poduzećima (velikim poduzećima i MSP-ovima) u razdoblju 2007. – 2013. jer su izvješća objavljena tek početkom 2016. Osim sa studijom Europskog parlamenta⁶³, koja je uvelike usmjerena na pravne aspekte, Sud nije upoznat s drugim važnim izvorima (na primjer studijama ili drugim procjenama nacionalnih tijela) koji se bave potporom EFRR-a za produktivna ulaganja i koji su se upotrebljavali za izradu novih uredbi o ESIF-u. Stoga su uredbe za programsko razdoblje 2014. – 2020. općenito oblikovane bez dostatnih informacija iz evaluacijskih studija.

94

Komisija nije uvela nikakve druge posebne mjere za promicanje trajnosti u projektima produktivnih ulaganja iz ESIF-a koji se provode u regijama. Novim zakonskim okvirom i dalje nisu obuhvaćene odredbe kojima bi se od upravljačkih tijela zahtijevalo da uspostave postupke za praćenje kojima se osobito omogućuje prikupljanje pouzdanih podataka o trajnosti. Osim toga, njime se upravljačkim tijelima ni korisnicima nisu pružile nikakve relevantne smjernice u tom pogledu za novo programsko razdoblje.

Zaključci i preporuke

95

Općenito gledajući, Sud je zaključio da se, iako su većinom projekata obuhvaćenih revizijom u razdoblju 2000. – 2013. ostvareni trajni rezultati, u upravljanju potporom EFRR-a za produktivna ulaganja u europska poduzeća nije stavio dovoljan naglasak na trajnost rezultata. Zbog toga rezultati jedne petine projekata obuhvaćenih revizijom nisu bili trajni. Sud je utvrdio nedostatke u izradi OP-ova, kao i u fazama odabira, praćenja i evaluacije projekata obuhvaćenih revizijom.

96

Zakonske obveze u pogledu trajnosti koje je propisao EU, osobito obveza korisnika da kupljenu imovinu zadrži na izvornoj lokaciji do isteka utvrđenog razdoblja trajnosti od pet godina ili tri godine, ispunjene su u svim projektima obuhvaćenima revizijom. U poduzećima korisnicima nije došlo do bitnih prilagodbi ili promjena u prirodi vlasništva, niti je došlo do prekida ili premještaja njihove gospodarske djelatnosti. Projektima obuhvaćenima revizijom uglavnom su postignuta planirana ostvarenja. Ostvarenja su se uglavnom upotrebljavala do isteka razdoblja trajnosti (vidi odlomke 20. – 23.).

97

Izravni rezultati projekata obuhvaćenih revizijom uglavnom su se odnosili na otvaranje radnih mjesta, poboljšanje pristupa financiranju i zajmovima te povećanje proizvodnje i produktivnosti. U vrijeme obavljanja revizije većinom projekata obuhvaćenih revizijom i dalje su se ostvarivali očekivani izravni rezultati. Međutim, Sud je utvrdio da provedba sveobuhvatne procjene trajnosti na kraju razdoblja trajnosti nije bila izvediva za gotovo polovicu projekata obuhvaćenih revizijom. S obzirom na to da se većina upravljačkih tijela usredotočila samo na otvaranje radnih mjesta i da nakon završetka projekata nije bilo odgovarajućeg praćenja rezultata i izvješćivanja o njima, relevantne informacije o trajnosti tih rezultata i o tome u kojoj su se mjeri oni ostvarili bile su nedostatne (vidi odlomke 26. – 31.). Rezultati jedne petine projekata koji su bili ostvareni do njihova završetka nisu potrajali do isteka razdoblja trajnosti ili su trajali samo kratko nakon toga (vidi odlomke 32. – 38.).

98

Rijetko se davala prednost neizravnim rezultatima kao što su izgradnja baza znanja, umrežavanje s institucijama visokog obrazovanja, povećanje lokalnih prihoda od poreza i donošenje koristi za regije (vidi odlomke 40. – 43.).

99

Razlozi zbog kojih nisu ostvareni trajni rezultati projekata mnogobrojni su. Iako je u nekoliko slučajeva bilo jasno da su ti razlozi izvan kontrole korisnika (zbog vanjskih čimbenika kao što je gospodarska kriza) ili je razlog bio određeni nedostatak u upravljanju, u drugim je slučajevima razlog bilo nedovoljno stavljanje naglaska na trajnost na različitim razinama upravljanja sredstvima EU-a.

100

Na razini programa, ostvarenje dugoročnih rezultata produktivnim ulaganjima nije se djelotvorno promicalo u OP-ovima na kojima su se ta ulaganja temeljila ili u drugim relevantnim regionalnim strateškim dokumentima. Postizanje dugoročnih rezultata nije bio jedan od prioriteta. Posebne potrebe poduzeća u različitim sektorima i potrebe poduzeća različitih veličina (u slučaju nefunkcioniranja tržišta) nisu se utvrđivale na ispravan način. Time se pojavio rizik od postizanja učinka mrtvog tereta u programima. Uključenost EU-a uglavnom nije jamčila bolju trajnost rezultata (vidi odlomke 46. – 59.).

1. preporuka – Promicati trajnost rezultata

1. Države članice trebale bi promicati ostvarivanje trajnih rezultata produktivnih ulaganja koji se financiraju iz EFRR-a na razini izrade operativnih programa, i to na sljedeće načine:
   • većim stavljanjem naglaska na utvrđivanje i ublažavanje rizika za ostvarenje trajnih rezultata
   • boljom analizom potreba različitih vrsta poduzeća, uključujući potrebu za javnim financiranjem, kako bi se izbjegao učinak mrtvog tereta.

   Ciljni rok provedbe: tijekom pripreme OP-ova za razdoblje nakon 2020.

2. Tijekom procesa odobrenja OP-ova Komisija bi trebala posvetiti posebnu pozornost načinu na koji države članice rješavaju pitanje trajnosti ostvarenja i rezultata.

   Ciljni rok provedbe: tijekom procesa odobrenja pojedinačnih OP-ova za razdoblje nakon 2020.

101

Kada je riječ o odabiru projekata, kriteriji za odabir nisu odgovarajuće odražavali potrebu za time da se projektima koji se financiraju sredstvima EFRR-a ostvare dugoročni rezultati, uvedu inovativni industrijski procesi ili maksimalno povećaju učinci financijske poluge. Nije dovoljno ublažen rizik od toga da će poduzeća primiti sredstava EU-a iako bi sama mogla provesti svoj projekt bez dodatnih sredstava ili s manje sredstava (vidi 61. – 67.).

2. preporuka – Voditi računa o aspektu trajnosti u postupcima odabira

Države članice trebale bi poboljšati svoje postupke odabira i svoje kriterije kako bi se vodilo računa o riziku od učinka mrtvog tereta i kako bi se potpora pružala samo onim projektima produktivnih ulaganja koji imaju potencijal za postizanje odgovarajućih dugoročnih rezultata.

Ciljni rok provedbe: tijekom pripreme sljedećih postupaka odabira.

102

Upravljačka tijela nisu pridavala dovoljno pozornosti mjerenju trajnosti rezultata. Neka upravljačka tijela nisu uspostavila odgovarajuće pokazatelje za dugoročno mjerenje uspješnosti intervencija koje se sufinanciraju sredstvima EU-a i njihovih rezultata. Ako su ti relevantni pokazatelji bili definirani, njima se uglavnom mjerio samo jedan aspekt koristi ostvarenih projektima, nije bilo obvezno ostvariti postavljene ciljne vrijednosti, ili pak ti pokazatelji nisu korišteni na ujednačen način za mjerenje uspješnosti. Time je tijelima onemogućeno dobivanje dragocjenih informacija o trajnosti rezultata projekata i programa u cjelini (vidi odlomke 69. – 71.).

103

Iako su upravljačka tijela uglavnom na prikladan način pratila provedbu projekata na temelju ostvarenja, njihovo praćenje i izvješćivanje o rezultatima nakon završetka projekta i tijekom razdoblja trajnosti uglavnom je bilo na nezadovoljavajućoj razini. To se djelomično može pripisati nedostatnoj uporabi pokazatelja uspješnosti, a djelomično nedostatku postupaka praćenja i izvješćivanja ili njihovoj nedosljednoj primjeni. Dugoročni rezultati nisu se daljnje pratili. U okviru OP-ova obuhvaćenih revizijom nisu naručene posebne ex post evaluacije. Osim toga, Komisija nije provela posebne revizije ili studije u pogledu trajnosti ulaganja financiranih sredstvima EU-a (vidi odlomke 72. – 78.).

3. preporuka– U praćenju i izvješćivanju staviti naglasak na trajnost

Države članice trebale bi obavljati prikladno i redovito praćenje i izvješćivanje:

• uporabom prethodno definiranih i relevantnih pokazatelja ostvarenja rezultata, kao i pokazatelja za mjerenje dugoročnih rezultata na razini OP-ova, uz istodobno održavanje prihvatljivog broja pokazatelja
• uspostavom postupaka praćenja i izvješćivanja koji bi se primjenjivali nakon završetka projekta i tijekom čitavog razdoblja trajnosti i koji bi trebali biti opisani u sporazumima o bespovratnim sredstvima
• poboljšanjem prikupljanja i uporabe relevantnih podataka.

Ciljni rok provedbe: za projekte u tijeku – što prije; za naknadne projekte – tijekom pripreme postupaka odabira.

4. preporuka – U evaluacijama voditi računa o aspektu trajnosti

Komisija i države članice trebale bi voditi računa o tome da se u okviru ex post evaluacija na razini OP-a ili na razini EU-a različiti aspekti trajnosti ostvarenih rezultata na kraju razdoblja trajnosti i nakon njega ocjenjuju na sustavniji način. Rezultati evaluacije trebali bi se iskoristiti za izradu budućih programa potpore EU-a poduzećima.

Ciljni rok provedbe: tijekom obavljanja budućih ex post evaluacija.

104

Sporazumima o bespovratnim sredstvima nisu se sustavno predviđale korektivne mjere koje bi se primjenjivale u slučaju neostvarivanja očekivanih rezultata pri završetku projekta i/ili isteku razdoblja trajnosti. Kada je to bilo predviđeno, nije se dosljedno primjenjivalo, odnosno stupanj fleksibilnosti razlikovao se od jednog do drugog OP-a (vidi odlomke 80. – 84.).

5. preporuka – Dosljedno primjenjivati jasne korektivne mjere

1. Komisija bi trebala zajamčiti da države članice dosljedno primjenjuju jasne korektivne mjere, uključujući mehanizme povrata, u onim slučajevima u kojima projekti nisu u skladu sa zakonskim obvezama u pogledu trajnosti koje je propisao EU.

   Ciljni rok provedbe: odmah.

2. U slučajevima u kojima su države članice postavile obvezujuće ciljne vrijednosti na razini projekta, trebale bi uspostaviti jasne korektivne mjere i dosljedno ih primjenjivati.

   Ciljni rok provedbe: što je prije moguće, najkasnije do kraja 2019.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. veljače 2018.

Pokrate i pojmovnik

Dobro financijsko upravljanje: Pravedno i transparentno upravljanje proračunom EU-a u skladu s Financijskom uredbom, osobito načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.

Dodana vrijednost (EU-a): Dodana vrijednost EU-a vrijednost je koja se djelovanjem EU-a dodaje vrijednosti koja bi se ostvarila samostalnim djelovanjem države članice. U kontekstu ove revizije dodanu vrijednost EU-a čine koristi koje proizlaze iz produktivnih ulaganja koja se sufinanciraju sredstvima EU-a, kao što je poboljšanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća, bolje utvrđivanje lokalnih i regionalnih potreba i rješenja, dugoročna zaposlenost i veće mogućnosti uvođenja inovacija.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj osnažiti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji uklanjanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore namijenjene ponajprije poduzećima u svrhu izgradnje infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koja doprinose otvaranju radnih mjesta.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): Postoji pet zasebnih fondova kojima se podupire provedba strategije Unije za pametan, održiv i uključiv rast u cijelom EU-u, kao i ostvarenje ciljeva pojedinih fondova, pri čemu su okviri politika određeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje VFO-a. To su: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Izravni rezultati projekta: Promjene koje su doživjeli oni na koje se izravno primijenila intervencija i koje proizlaze iz njihova sudjelovanja (npr. povećanje proizvodnje, produktivnosti, prodaje, prometa ili izvoza; poboljšanje poduzetništva i konkurentnosti; uvođenje novih proizvoda ili usluga; otvaranje ili očuvanje dugoročnih radnih mjesta).

MSP: Mala i srednja poduzeća

Neizravni rezultati projekta: Pozitivni učinci projekata za obuhvaćene regije, npr. povećanje zapošljavanja, konkurentnosti i poduzetništva, poboljšanje inovacija, bolje stope opstanka poduzeća, povezanost financijske potpore i suradnje sa sveučilištima/istraživačima radi poboljšanja inovativnosti i konkurentnosti, povećanje vještina ili baza znanja, poslovno savjetovanje i umrežavanje s drugim sličnim organizacijama.

Operativni program (OP): U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice ili regije te se opisuje način na koji će se financijska sredstva (financiranje sredstvima EU-a i financiranje nacionalnim javnim sredstvima te sufinanciranje) upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja (trenutačno sedmogodišnjeg). Projekti u okviru operativnog programa moraju doprinositi postizanju određenog broja ciljeva. Financira se sredstvima iz EFRR-a. Država članica priprema operativni program, a Komisija ga mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti bilo kakva plaćanja iz proračuna EU-a. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja samo uz pristanak obiju strana.

Ostvarenja projekta: Ono što je ostvareno u okviru projekta.

Pokazatelj: Mjerljiva zamjenska vrijednost za neki cilj kojom se pružaju korisne informacije za procjenu mjere u kojoj je cilj ispunjen.

Praćenje: Stalna funkcija kojom se sustavnim prikupljanjem podataka o pojedinim pokazateljima upravi i glavnim dionicima razvojne intervencija koja je u tijeku pružaju podatci o stupnju napretka i postizanja ciljeva i napretku u uporabi dodijeljenih sredstava (izvor: Pojmovnik Odbora za razvojnu pomoć OECD-a).

Programsko razdoblje: Višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi u okviru EFRR-a.

Strategija Europa 2020.: Strategija Europa 2020. strategija je rasta EU-a za razdoblje 2010. – 2020. čiji je cilj oporavak od financijske krize. Podijeljena je na pet glavnih ciljeva kojima su obuhvaćeni zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klima/energija, obrazovanje, socijalna uključenost i smanjenje siromaštva.

Trajni rezultati projekta: Dugoročni rezultati projekta. Glavni pokazatelj trajnosti rezultata projekta kontinuirani je priljev neto koristi ostvarenih projektom. Na primjer, nakon završetka projekta, tijekom i nakon propisanog razdoblja trajnosti, projekt treba donositi prihvatljivu razinu financijskog i ekonomskog povrata troškova, povećati proizvodnju, produktivnost, zapošljavanje, konkurentnost i poduzetništvo te poboljšati inovacije.

Učinak mrtvog tereta: Učinak mrtvog tereta nastaje kada se izdvoje određena sredstva za potporu korisniku koji bi i bez pomoći postupio na isti način. U takvim se slučajevima ishod ne može pripisati određenoj politici, a pomoć isplaćena korisniku nema učinak. Stoga udio rashoda koji stvara mrtvi teret po definiciji nije djelotvoran jer ne doprinosi ostvarivanju ciljeva. U kontekstu ove revizije to je situacija u kojoj bi se subvencionirani projekt djelomično ili u cijelosti proveo i bez bespovratne pomoći.

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Upravljačko tijelo: Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegovim su zadaćama obuhvaćeni odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima i ostvarenim rezultatima. Upravljačko tijelo također je tijelo koje nalaže financijske ispravke korisnicima na temelju revizija koje provodi Komisija, Europski revizorski sud ili nadležno tijelo u državi članici.

Uredba o zajedničkim odredbama: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. Ovom Uredbom utvrđuju se zajednička pravila koja se primjenjuju na Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR), koji funkcioniraju u skladu sa zajedničkim okvirom („europski strukturni i investicijski fondovi” – „ESI fondovi”). Njome se utvrđuju i odredbe potrebne za jamčenje djelotvornosti europskih strukturnih i investicijskih fondova i njihove međusobne koordinacije te njihove koordinacije s drugim instrumentima Unije.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u njegovu uredu i članica revizorskog tima Zuzana Franková, ravnatelj Gerhard Ross, glavna rukovoditeljica Myriam Cazzaniga, voditelj radnog zadatka Kurt Bungartz te revizorice Alessandra Falcinelli i Jolita Korzunienė.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9432-6	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/487412	QJ-AB-18-005-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-9459-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/34370	QJ-AB-18-005-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.