Utilização sustentável de produtos fitofarmacêuticos: poucos progressos na medição e redução dos riscos

Síntese

Os produtos fitofarmacêuticos (PFF) são pesticidas que os agricultores usam para proteger as culturas contra organismos nocivos, pragas e doenças. Na UE, as vendas das substâncias ativas utilizadas nos PFF são superiores a 350 000 toneladas por ano. Os PFF podem afetar a qualidade da água e do solo, a biodiversidade e os ecossistemas e podem acabar como resíduos nos alimentos.

A partir de 1991, a UE elaborou um quadro de legislação para autorizar os PFF, promover a sua utilização sustentável e reduzir os riscos que colocam para a saúde humana e o ambiente. A Comissão aprova as substâncias ativas que podem ser utilizadas nos PFF autorizados nos Estados‑Membros e verifica se estes aplicam a legislação da UE relevante na matéria. Promove, também, a proteção integrada de culturas com vista a encorajar a utilização de métodos de controlo de pragas preventivos, naturais ou de outros métodos não químicos antes do recurso aos PFF.

Atualmente, a Comissão está a avaliar a legislação neste domínio de intervenção, num cenário de preocupação crescente, do público e dos parlamentares, em relação aos riscos associados à utilização de pesticidas. O trabalho do Tribunal visou complementar este processo.

O objetivo principal do Tribunal foi avaliar se as medidas da UE tiveram um efeito de redução do risco associado à utilização de PFF. A Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas com vista a promover a utilização sustentável de PFF. Contudo, o Tribunal verificou que se registaram poucos progressos na medição e redução dos riscos associados à utilização de PFF. O trabalho do Tribunal mostrou que as medidas da UE para a utilização sustentável de PFF tiveram um arranque lento e permitiu identificar lacunas no presente quadro da UE, enunciadas neste relatório.

O Tribunal analisou se a legislação da UE forneceu incentivos eficazes à redução da dependência dos PFF. As normas da UE requerem que os agricultores apliquem o princípio da proteção integrada, o que significa que apenas devem recorrer aos PFF quando a prevenção e os outros métodos falharem ou não forem eficazes. Apesar de os agricultores estarem obrigados a aplicar o princípio da proteção integrada, não têm de manter registos sobre o modo como o fizeram e verificam‑se níveis baixos de cumprimento.

A Política Agrícola Comum pode contribuir para apoiar a utilização sustentável de PFF graças, por exemplo, a serviços obrigatórios de aconselhamento agrícola e ao apoio financeiro a medidas como a agricultura biológica e os regimes ambientais. Associar os desembolsos da Política Agrícola Comum a requisitos jurídicos pode ajudar ao cumprimento destas normas. Todavia, a aplicação da proteção integrada não é, atualmente, um requisito para receber pagamentos ao abrigo da PAC.

Permitir que os agricultores acedam a métodos alternativos e a produtos de mais baixo risco pode ajudá‑los na aplicação da proteção integrada. Em 2009, a Comissão criou uma categoria de «PFF de baixo risco», mas apenas um número reduzido destes produtos foi disponibilizado até hoje.

O Tribunal examinou se a Comissão e os Estados‑Membros mediram os riscos e os efeitos no ambiente da utilização de PFF e constatou que os dados recolhidos e comunicados eram insuficientes para permitir um acompanhamento eficaz. As estatísticas da UE disponíveis sobre as vendas de PFF estão agregadas num nível demasiado elevado para serem úteis e as estatísticas sobre a sua utilização agrícola não são comparáveis.

Em novembro de 2019, a Comissão publicou a sua estimativa de dois novos indicadores de risco harmonizados. Nenhum deles demonstra a que ponto a diretiva conseguiu alcançar o objetivo da UE de utilização sustentável de PFF.

Com base nas suas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. assegurar‑se de que os Estados‑Membros convertem os princípios gerais da proteção integrada em critérios práticos e que os verificam ao nível das explorações agrícolas, permitindo associá‑los a pagamentos no âmbito da Política Agrícola Comum no período pós‑2020;
2. melhorar as estatísticas sobre os PFF aquando da revisão da legislação, de modo a torná‑las mais acessíveis, úteis e comparáveis;
3. avaliar os progressos realizados no sentido da concretização dos objetivos da política e melhorar os indicadores de risco harmonizados ou desenvolver novos indicadores, tendo em conta a utilização dos PFF.

Introdução

Política da UE em matéria de produtos fitofarmacêuticos

Os produtos fitofarmacêuticos (PFF) são pesticidas utilizados para combater organismos nocivos, pragas e doenças, influenciar os processos vitais dos vegetais, preservar produtos vegetais ou destruir ou impedir o crescimento de vegetais ou de partes indesejadas de vegetais. OS PFF incluem inseticidas, fungicidas e herbicidas.

A utilização de PFF pode colocar o ambiente sob pressão e é suscetível de apresentar riscos para a qualidade das águas subterrâneas e das águas superficiais, a qualidade dos solos, a biodiversidade, os ecossistemas e a saúde humana, por exemplo, através de resíduos presentes nos alimentos. Os PFF pulverizados nos campos podem penetrar nos solos e nas águas circundantes (ver figura 1). Os PFF afetam as plantas e os animais, podendo contribuir para a perda de biodiversidade¹, incluindo a diminuição das populações de insetos. A título de exemplo, a Plataforma Intergovernamental sobre a Biodiversidade e os Serviços Ecossistémicos (IPBES) considera os PFF como um dos motores do declínio da população de insetos polinizadores².

Fonte: Clearwater, R. L., T. Martin e T. Hoppe (eds.), Environmental sustainability of Canadian agriculture: Agri‑environmental indicator report series — Report #4, Ministério da Agricultura do Canadá (Agriculture and Agri‑Food Canada), Otava, 2016, p. 155.

Desde 1991, a UE tem normas comuns para a autorização e a aplicação dos PFF (antes, cada Estado‑Membro tinha as suas). O anexo I apresenta a legislação da UE mais relevante em matéria de PFF. Todos os PFF são submetidos a um processo de autorização em duas fases: primeiro, a Comissão aprova as substâncias ativas; a seguir, os Estados‑Membros podem autorizar formas comerciais de PFF que contenham as substâncias ativas aprovadas (ver anexo II). Os critérios de aprovação da UE estipulam que os PFF não devem ter efeitos nocivos na saúde humana ou na saúde animal nem efeitos inaceitáveis no ambiente.

Os Estados‑Membros fornecem estatísticas regularmente à Comissão e o Eurostat publica estatísticas anuais da UE relativas a substâncias ativas contidas nos PFF vendidos³. A figura 2 mostra que, na UE, as vendas globais das substâncias ativas usadas nos PFF se mantiveram bastante estáveis nos últimos anos. Contudo, as vendas de PFF não têm uma ligação direta com os riscos e os efeitos associados à sua utilização. Estes riscos e efeitos variam de acordo com as suas substâncias ativas, mas também segundo a sua composição e o local, o momento e o modo como são utilizados na prática.

Fonte: TCE, com base em dados disponíveis no sítio Internet do Eurostat (conjunto de dados obtidos em 22.7.2019). Estes dados excluem informações confidenciais, que representam < 3 % das vendas no conjunto global de dados, segundo o Eurostat.

A Diretiva de 2009 relativa à utilização sustentável dos pesticidas⁴ (a «Diretiva») estabelece um quadro de ação para uma utilização sustentável dos pesticidas reduzindo os riscos e os efeitos da sua utilização na saúde humana e no ambiente e promovendo o recurso à proteção integrada (PI).

A PI é um conceito nascido nos anos 1970, que se foca especialmente na prevenção de pragas e tira partido de práticas agrícolas sustentáveis, como a rotação de culturas e a opção por sementes resistentes a pragas. Inclui também a vigilância de pragas e o estabelecimento de valores‑limite sólidos, que ajudem a decidir se e quando é necessário proceder ao controlo de pragas. Por comparação com a aplicação rotineira de PFF, a PI é uma abordagem mais respeitadora do ambiente e que conjuga práticas de senso comum. É um meio de reduzir a dependência dos produtos fitofarmacêuticos: ao aplicar a PI, os agricultores usam PFF químicos apenas em último recurso, depois de esgotarem os métodos preventivos, físicos, biológicos ou outros métodos não químicos de controlo de pragas (ver figura 3). A PI é uma parte importante da política da UE em matéria de PFF, tendo‑se tornado obrigatória em 2014⁵.

Fonte: TCE, com base no anexo III da Diretiva 2009/128/CE.

Facilitar a utilização de métodos alternativos e o acesso a produtos de mais baixo risco pode ajudar a apoiar um controlo de pragas mais sustentável. O Regulamento de 2009 em matéria de PFF⁶ (o «Regulamento relativo aos PFF») introduziu o conceito de PFF de baixo risco. Para receber autorização como produto de baixo risco, um PFF só pode conter substâncias ativas aprovadas como sendo de baixo risco⁷, não podendo incluir quaisquer «substâncias que suscitem preocupação». Em 3 de setembro de 2019, eram consideradas de baixo risco 16 substâncias ativas aprovadas (3 % do total). Adicionalmente, o Regulamento relativo aos PFF introduziu o conceito de «substâncias básicas». A UE aprovou 20 substâncias deste género, que são predominantemente usadas para fins diferentes da proteção de culturas (por exemplo, nos alimentos).

A Comissão, os Estados‑Membros e os utilizadores de PFF (por exemplo, agricultores) desempenham todos um papel na política da UE relativa aos PFF. A figura 4 apresenta algumas das responsabilidades principais relevantes no âmbito deste relatório.

Fonte: TCE.

Âmbito e método de auditoria

O Tribunal decidiu realizar uma auditoria sobre a política da UE em matéria de PFF devido ao interesse crescente do público e das partes interessadas (incluindo o Parlamento Europeu). Atualmente, a Comissão está a avaliar a legislação neste domínio de intervenção e o Tribunal espera que o seu relatório venha complementar esta avaliação.

O objetivo principal do Tribunal foi avaliar se as medidas da UE tiveram um efeito de redução do risco associado à utilização de PFF, incidindo no período subsequente à revisão do quadro da UE para os PFF em 2009 (para uma lista das principais normas da UE relacionadas, ver anexo I). Para responder a esta pergunta, o Tribunal examinou se:

• o quadro da UE proporciona incentivos à redução da dependência dos PFF, incluindo a aplicação da PI e o desincentivo do recurso a PFF «padrão» e de risco mais elevado;
• a Comissão e os Estados‑Membros medem os riscos e os efeitos ambientais da utilização de PFF.

O Tribunal não procurou reexaminar as avaliações científicas dos PFF.

A auditoria foi efetuada entre fevereiro e setembro de 2019. Incluiu entrevistas estruturadas junto da Comissão (Direção‑Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos, Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Direção‑Geral do Ambiente e Eurostat) e da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos, análises de documentos e visitas de informação a três Estados‑Membros (França, Lituânia e Países Baixos). Estes Estados‑Membros foram selecionados com base em zonas geográficas (Sul, Norte e Centro)⁸, de forma a refletir diferenças nas práticas e condições agrícolas, bem como nos esforços para reduzir os riscos relacionados com a utilização de PFF (promoção da PI, investigação, apoio financeiro) e no número de PFF de baixo risco autorizados. O Tribunal visitou a Suíça para compreender de que forma um país fora da UE incorpora as condições associadas à PI nos pagamentos diretos aos agricultores. O Tribunal analisou os planos de ação nacionais⁹ de 18 Estados‑Membros para redução dos riscos da utilização de PFF, bem como programas de desenvolvimento rural para o período de 2014‑2020, em busca de medidas relacionadas com os PFF e a PI. Entrevistou também 33 agricultores, selecionados aleatoriamente, no âmbito da Declaração de Fiabilidade do Tribunal.

Observações

Utilização sustentável de produtos fitofarmacêuticos afetada por um arranque lento

As primeiras etapas da aplicação da Diretiva sofreram um atraso

A Diretiva de 2009 estabelece um quadro para a utilização sustentável de PFF e a promoção da PI, o qual inclui o emprego de abordagens alternativas e métodos não químicos. Os Estados‑Membros dispunham de dois anos para a transpor para a legislação nacional¹⁰.

A Comissão analisou o cumprimento dos prazos de transposição da Diretiva e iniciou procedimentos de infração contra os dois Estados‑Membros¹¹ que, em 2012, ainda não tinham transposto a Diretiva. No entanto, não avaliou a exaustividade ou a exatidão no que se refere à transposição da Diretiva pelos restantes Estados‑Membros. Por exemplo, o Tribunal constatou que, embora a França tenha tomado medidas para aplicar a Diretiva, entre as quais se incluem a promoção da PI, os requisitos relacionados com a PI não foram transpostos para a legislação francesa.

Em 26 de novembro de 2012, os Estados‑Membros tiveram de elaborar planos de ação nacionais definindo, entre outros, os seus objetivos quantitativos, as suas metas e o seu calendário para reduzir os riscos e os efeitos da utilização de PFF. A figura 5 apresenta os principais acontecimentos e mostra o calendário para aplicação da Diretiva.

Fonte: TCE, com base na Diretiva e em documentos da Comissão.

Apesar de apenas um terço dos Estados‑Membros ter apresentado os seus planos de ação nacionais à Comissão dentro do prazo, em fevereiro de 2014 já todos o tinham feito. A Comissão enviou advertências escritas a todos os Estados‑Membros apontando as lacunas nos seus primeiros planos de ação nacionais e áreas problemáticas na aplicação da Diretiva. A Comissão só apresentou o seu primeiro relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho¹², previsto para 2014, em outubro de 2017.

Os Estados‑Membros devem rever e, se necessário, atualizar os seus planos de ação nacionais a cada cinco anos. Os prazos para esta revisão dependem da calendarização dos planos iniciais e vão de 2016 a 2019, uma vez que os Estados‑Membros apresentaram os seus planos de ação nacionais iniciais à Comissão em datas diferentes. Aproximadamente três quartos dos Estados‑Membros atrasaram‑se na sua revisão (onze deles mais de um ano), em relação aos prazos de cada um. À data da realização da auditoria do Tribunal, a Comissão estava a preparar o seu segundo relatório para apresentação ao Parlamento Europeu e ao Conselho (previsto para novembro de 2018).

Mais medidas tomadas pela Comissão desde 2016

Desde 2016, a Comissão incrementou as suas ações com vista à promoção e aplicação da Diretiva. As iniciativas da Comissão incluem a revisão dos planos de ação nacionais e o acompanhamento das medidas tomadas pelos Estados‑Membros para a aplicação da Diretiva.

A Comissão enviou um questionário aos Estados‑Membros e visitou seis deles para reunir informações sobre a aplicação da Diretiva. Um relatório de síntese¹³ resume as suas principais constatações, fornece exemplos de boas práticas para áreas como a proteção da água, a formação e a PI, entre outras, e assinala os principais obstáculos que os Estados‑Membros enfrentam ao aplicar a Diretiva. Vários Estados‑Membros referiram, como entraves ao recurso à PI, dificuldades na sua verificação e a ausência de técnicas de controlo não químicas que sejam financeiramente viáveis e eficazes. Em 2018, a Comissão passou das visitas de recolha de informações às auditorias de conformidade e começou a formular recomendações aos Estados‑Membros e a solicitar‑lhes medidas corretivas.

A Comissão convida regularmente as autoridades dos Estados‑Membros para reuniões, com vista a debater a aplicação da Diretiva. Lançou um portal Internet para promover a utilização sustentável de PFF, no qual figuram informações fundamentais, planos de ação nacionais e ligações para os sítios Internet oficiais dos Estados‑Membros¹⁴.

As atividades de investigação e inovação são importantes para assegurar que existem métodos alternativos de controlo de pragas e PFF de baixo risco para aplicação da PI. A UE apoia a investigação no sentido de tornar disponíveis métodos alternativos de controlo de pragas economicamente viáveis. O programa de investigação da UE Horizonte 2020 inclui convites à apresentação de projetos relacionados com estratégias, instrumentos e tecnologias em matéria de gestão sustentável das ervas daninhas, de PI e de alternativas à utilização de PFF. A Parceria Europeia de Inovação para a produtividade e a sustentabilidade agrícolas visa integrar diferentes canais de financiamento e juntar agricultores, conselheiros, investigadores, agronegócios, ONG e outros intervenientes e parceiros na inovação agrícola. Tendo por objetivo fazer a ponte entre a investigação e a prática, a rede assim constituída liga projetos de inovação e investigação em larga escala, financiados no quadro do Horizonte 2020, com grupos operacionais mais pequenos que atuam a nível nacional e regional.

As medidas da UE proporcionam poucos incentivos à adoção da proteção integrada pelos agricultores

A Comissão e os Estados-Membros promovem a PI, mas a sua aplicação é baixa

Uma medida importante para alcançar a utilização sustentável de PFF é a PI. As normas da UE definem a PI como um conjunto de oito princípios gerais (ver anexo III) que preconiza utilizar outros métodos de controlo de pragas preventivos, naturais ou menos nocivos antes de se recorrer aos PFF químicos (ver também figura 3). A possibilidade de mencionar a PI nos rótulos dos PFF é uma forma de aumentar a sensibilização nesta matéria. Durante as suas visitas aos Estados‑Membros, o Tribunal encontrou apenas um exemplo de indicações diretamente relacionadas com a PI: na Lituânia, alguns rótulos incluem instruções destinadas a evitar que as pragas adquiram resistência ao PFF em questão.

A Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas com vista a promover a PI e a aumentar a sensibilização para a mesma. Todos os planos de ação nacionais examinados pelo Tribunal incluíam informações sobre atividades de formação, partilha de conhecimentos e instrumentos para a vigilância de pragas e a tomada de decisões. Por exemplo, a vigilância de pragas e os sistemas de alerta rápido são uma parte integrante da PI, uma vez que ajudam os agricultores a aplicar medidas de controlo de pragas preventivas e mais direcionadas. A Comissão constatou que a maioria dos Estados‑Membros (24) tinha sistemas financiados com fundos públicos para aviso, alerta e diagnóstico precoce em matéria de controlo de pragas e doenças. A título de exemplo, a Lituânia desenvolveu um sistema informático interativo que combina diferentes aspetos do apoio aos utilizadores de PFF na aplicação da PI (ver figura 6).

Fonte: TCE, com base nos dados do sistema IKMIS.

As regras da UE requerem que os utilizadores de PFF apliquem os princípios gerais da PI¹⁵, estando os Estados‑Membros obrigados a descrever, nos seus planos de ação nacionais, a forma como pretendiam certificar‑se de que todos os utilizadores profissionais¹⁶ aplicavam os princípios da PI até janeiro de 2014¹⁷. Nos primeiros planos de ação nacionais, a Comissão detetou lacunas no que se refere a garantir a aplicação da PI e, no seu relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho (ver ponto 15), assinalou que os Estados‑Membros deveriam desenvolver critérios para avaliar se os agricultores tinham ou não aplicado a PI. A análise do Tribunal mostrou que a maioria (12 em 18) dos planos de ação nacionais examinados não descrevia de que modo os Estados‑Membros pretendiam garantir que todos os utilizadores profissionais aplicavam os princípios gerais da PI.

Em 2009, a Comissão recorreu a um contratante externo para preparar um documento de orientação¹⁸ com vista à definição de princípios em matéria de PI. O documento visava ajudar os Estados‑Membros a levar em conta a PI nos respetivos planos de ação nacionais, oferendo orientações para controlar o cumprimento das regras aplicáveis. Não obstante, os planos de ação nacionais centraram‑se sobretudo na formação, em atividades de aconselhamento e de sensibilização destinadas a aumentar a compreensão da PI. Os planos de ação nacionais não estabeleceram requisitos específicos que traduzissem os princípios gerais da PI em ações que pudessem ser verificadas na prática.

Os utilizadores profissionais de PFF têm de conservar registos dos produtos que utilizam durante, pelo menos, três anos¹⁹. O princípio n.º 8 da PI requer que verifiquem o êxito das suas medidas fitossanitárias com base nos registos relativos à utilização de PFF e ao controlo dos organismos nocivos. Não existe qualquer requisito da UE que obrigue os utilizadores a manter registos de outras ações em matéria de PI e a Comissão incentivou os Estados‑Membros a introduzirem esta obrigação no respetivo quadro jurídico nacional. Apenas alguns Estados‑Membros o fizeram (ver caixa 1).

No decurso das suas auditorias de 2018 e 2019 aos Estados‑Membros, a Comissão detetou insuficiências na aplicação da PI. A maioria dos agricultores entrevistados pelo Tribunal (27 em 33) afirmou estar familiarizado com a PI e aplicar os seus princípios nas suas explorações, o que indicia uma consciencialização significativa para o conceito entre os agricultores. No entanto, os Estados‑Membros visitados pelo Tribunal foram incapazes de confirmar a percentagem de utilizadores que respeitam os princípios da PI e não verificam este aspeto durante as suas inspeções. A avaliação do cumprimento requer conhecimentos especializados e é difícil, pois depende da cultura, do tipo de solo, do tamanho da exploração e de fatores externos, como as condições meteorológicas e o tipo de organismo nocivo.

Os Estados‑Membros estão obrigados a definir o regime de sanções aplicáveis às infrações das normas da PI. Dos três Estados‑Membros visitados pelo Tribunal, apenas os Países Baixos tinham definido sanções relacionadas com a PI. As auditorias da Comissão e as visitas do Tribunal aos Estados‑Membros não detetaram bons exemplos de verificação do cumprimento dos princípios da PI pelos agricultores. A caixa 2 apresenta exemplos relativos aos Estados‑Membros visitados pelo Tribunal.

A Política Agrícola Comum contribui pouco para ajudar a aplicar a PI

Na Comissão, a Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural é responsável pela Política Agrícola Comum (PAC). A PAC inclui instrumentos que podem apoiar a utilização sustentável de PFF pelos agricultores. A título de exemplo:

• os Estados‑Membros têm de criar sistemas de aconselhamento agrícola que proporcionem aconselhamento a todos os agricultores, incluindo sobre a PI;
• os agricultores com mais de 15 hectares de terra arável que recebem pagamentos diretos devem manter superfícies de interesse ecológico em 5 % das suas terras aráveis e, desde 2018, não podem utilizar PFF nestas áreas;
• programas específicos para o setor das frutas e produtos hortícolas promovem a adoção da PI.

Além disso, os Estados‑Membros podem utilizar as medidas da PAC financiadas pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural para promover a utilização sustentável de PFF, que abrangem a PI. Estas medidas incluem compromissos em termos de agroambiente e clima, no âmbito dos quais os Estados‑Membros podem conceder pagamentos para a gestão dos fatores de produção (PFF e/ou fertilizantes) e para práticas agrícolas sustentáveis no contexto da agricultura integrada. Os Estados‑Membros podem também utilizar a PAC para apoiar a agricultura biológica, descrita na Diretiva como um tipo de «proteção fitossanitária com baixa utilização de pesticidas»²¹. A superfície abrangida pela agricultura biológica representa 7 % do total de terrenos agrícolas da UE²². Outras medidas relevantes incluem o apoio ao investimento em, por exemplo, equipamentos para agricultura de precisão. Os Estados‑Membros definem medidas específicas nos programas de desenvolvimento rural.

A maioria dos pagamentos da PAC estão sujeitos à «condicionalidade»²³. A condicionalidade é um mecanismo que associa os pagamentos da PAC ao cumprimento, por parte dos agricultores, de determinadas normas básicas em matéria de ambiente, segurança alimentar, saúde animal e fitossanidade e bem‑estar animal, bem como do compromisso de manter as terras agrícolas em boas condições agrícolas e ambientais. Associar os pagamentos da PAC a requisitos jurídicos pode ajudar a fazer respeitar estas normas.

Os Estados‑Membros têm de verificar o cumprimento das normas de condicionalidade e realizar visitas no local a, pelo menos, 1 % dos agricultores beneficiários de desembolsos da PAC. A condicionalidade não significa que os pagamentos da PAC estejam sujeitos ao cumprimento destas normas básicas, mas os Estados‑Membros impõem sanções administrativas aos beneficiários em incumprimento. Na prática, as sanções administrativas constituem reduções, que não ultrapassam os 5 % para infrações por negligência. As infrações recorrentes podem conduzir a sanções mais elevadas e, no caso de o incumprimento ser intencional, a redução pode ser de 20 % ou superior²⁴.

As normas da PAC em matéria de condicionalidade para o período de 2014‑2020 exigem que os utilizadores de PFF observem as condições especificadas na rotulagem e tenham em conta as condições locais²⁵, mas não incorporam a Diretiva e a aplicação dos princípios da PI. Outros requisitos de condicionalidade, como as faixas de proteção e a proteção das águas subterrâneas, são também importantes para a utilização sustentável de PFF. Em comparação, para receberem pagamentos diretos na Suíça, os agricultores têm de apresentar «provas de desempenho ecológico»²⁶, similares aos princípios gerais da PI definidos na Diretiva. No âmbito das suas inspeções, as autoridades suíças verificam requisitos ligados à proteção do solo e à promoção da biodiversidade, à definição e registo de valores‑limite em matéria de pragas, à escolha do PFF correto e à justificação da utilização do mesmo. Para agricultores com mais de três hectares de terra arável, é também verificada a rotação de culturas.

O considerando 35 do Regulamento relativo aos PFF estipula que os princípios da PI devem ser incluídos na condicionalidade. No início do período de 2014‑2020 da PAC, o legislador²⁷ convidou a Comissão a apresentar, quando a Diretiva tiver sido aplicada em todos os Estados‑Membros e as obrigações diretamente aplicáveis aos agricultores tiverem sido identificadas, uma proposta legislativa de alteração das regras da PAC destinada a incluir as partes pertinentes da Diretiva no sistema da condicionalidade. A Comissão não apresentou nenhuma proposta neste sentido para a PAC do período de 2014‑2020.

A proposta da Comissão para a PAC pós‑2020 reforça a ligação entre os pagamentos da PAC e os requisitos legais («condicionalidade»²⁸) ligados aos PFF, incluindo parcialmente a utilização sustentável de PFF, mas sem incorporar os princípios da PI. O novo Requisito Legal de Gestão 13 reportar‑se‑ia à Diretiva, abrangendo, em matéria de PFF, o estabelecimento de sistemas de certificação, a inspeção de equipamento, restrições à utilização em áreas protegidas e o manuseamento e armazenamento. A condição n.º 8 das «boas condições agrícolas e ambientais das terras» proposta exigiria a rotação de culturas para preservar o potencial dos solos.

A «condicionalidade» proposta, à imagem do mecanismo atual, não significa que os pagamentos ao abrigo da PAC dependam do cumprimento destas normas. Em vez disso, os Estados‑Membros imporiam sanções administrativas aos beneficiários que não cumprissem estes requisitos. Associar os pagamentos da PAC à aplicação da PI pode ajudar a garantir que os agricultores a põem em prática.

Os métodos não químicos estão a evoluir, mas o número de PFF de baixo risco é reduzido

Há uma ênfase crescente nos métodos não químicos e muitos Estados‑Membros promovem conceitos como o controlo biológico (França) e os biopesticidas (Países Baixos). A Diretiva estabelece que a PI «incentiva mecanismos naturais de luta contra os inimigos das culturas»²⁹ e os princípios da PI indicam que os métodos biológicos devem ter preferência sobre os métodos químicos³⁰. Sempre que possível, deve ser dada prioridade aos métodos não químicos³¹, definidos como métodos alternativos que incluem métodos biológicos de controlo das pragas³². A legislação da UE refere igualmente produtos biológicos³³, mas não inclui uma definição de controlo biológico de organismos nocivos ou de produtos biológicos.

O conceito de PFF de baixo risco da UE coloca a tónica no risco, mas a natureza da substância ativa tem importância para o procedimento de aprovação. Por exemplo, a avaliação de microrganismos requer dados diferentes dos que são necessários para avaliar as substâncias químicas. As normas da UE estabelecem requisitos de dados e princípios de avaliação diferentes para os microrganismos³⁴, tendo a Comissão criado um grupo de trabalho para os avaliar e atualizar.

Embora a maioria dos PFF de baixo risco contenham microrganismos, muitos PFF «biológicos» não estão classificados como sendo de baixo risco. Por exemplo, em junho de 2019, estavam autorizados em França 481 PFF como controlo biológico e 23 como de baixo risco. Uma das explicações é que muitos dos PFF de controlo biológico contêm substâncias ativas aprovadas antes da introdução do conceito de «baixo risco» na legislação da UE³⁵, mas o procedimento de aprovação também mostra que nem todas as substâncias ativas não químicas cumprem os critérios de uma substância de baixo risco.

Em setembro de 2019, estavam aprovadas 487³⁶ substâncias ativas para utilização em PFF na UE, mas apenas 16 (3 %) tinham sido aprovadas como sendo de baixo risco. Das substâncias ativas aprovadas, a Comissão classificou 57 como sendo potencialmente de baixo risco³⁷ e deu prioridade à sua renovação em detrimento de outras substâncias ativas³⁸. A Comissão e muitos Estados‑Membros promovem os PFF de baixo risco. Contudo, em França, essas medidas de promoção (por exemplo, a isenção da proibição de publicidade comercial) são direcionadas mais para o controlo biológico do que para os PFF de baixo risco. Alguns dos agricultores entrevistados pelo Tribunal (14 em 33) tinham ouvido falar dos PFF de baixo risco, mas nunca os tinham utilizado. Em contrapartida, todos os agricultores entrevistados tinham ouvido falar (ou tinham utilizado) métodos biológicos, físicos (mecânicos) ou outros métodos não químicos de controlo de organismos nocivos.

Nem todos os PFF que têm por base as 16 substâncias ativas de baixo risco estão autorizados como sendo de baixo risco. Um dos motivos prende‑se com o facto de, para além das substâncias ativas, os PFF conterem outros ingredientes, conhecidos como «coformulantes». Para que um PFF receba autorização de baixo risco, todos os coformulantes têm de estar isentos de «motivos de preocupação». Outro é que alguns PFF estão sujeitos a «medidas específicas de redução dos riscos»³⁹, que foram consideradas necessárias na sequência de uma avaliação dos riscos. As medidas de redução dos riscos destinam‑se a minimizar a exposição do ambiente e das pessoas aos PFF, por exemplo, através da utilização de equipamento de proteção como luvas ou da criação de uma faixa de proteção onde não se pulveriza o produto. As «medidas gerais de redução dos riscos» são aquelas que são consideradas como precauções normais e não impedem que a autorização de um PFF como sendo de baixo risco.

A auditoria do Tribunal mostra que, por vezes, os Estados‑Membros visitados avaliam as medidas de redução dos riscos de maneira diferente. Por exemplo, nos Países Baixos, dois PFF com a substância ativa de baixo risco fosfato férrico não foram autorizados na categoria de baixo risco, uma vez que se considerou necessário utilizar luvas protetoras. As autoridades dos Países Baixos consideraram esta medida como uma medida específica de redução dos riscos. A França e a Lituânia autorizaram ambos os PFF como sendo de baixo risco. Os requisitos do rótulo mencionam a necessidade de utilizar luvas protetoras, mas as autoridades destes Estados‑Membros consideram que se trata de uma precaução normal. As regras da UE não definem o que é uma «medida específica» (por oposição às «medidas gerais») de redução dos riscos e não há orientações sobre a matéria.

As normas da UE preveem uma calendarização acelerada para a autorização dos PFF de baixo risco. Os dados dos três Estados‑Membros visitados pelo Tribunal mostram que a autorização dos PFF de baixo risco é mais rápida que a autorização de um PFF «padrão» (ver figura 7).

Nota: A figura mostra o período de tempo médio entre a data do pedido e a data da autorização. Não pretende refletir o cumprimento de prazos legais, uma vez que determinadas atividades no âmbito do processo de autorização estão isentas destes prazos. Os dados relativos aos PFF «padrão» baseiam‑se em procedimentos de autorização por zonas em que o Estado‑Membro foi o responsável («Estado‑Membro relator»).

Fonte: TCE, com base nos dados dos Estados‑Membros para o período de 2015‑2018.

Para ajudar os agricultores a ter acesso a PFF de baixo risco e fomentar a PI, em 2016 o Conselho aprovou um «Plano de Execução para aumentar a disponibilidade de produtos fitofarmacêuticos de baixo risco e acelerar a aplicação da proteção integrada nos Estados‑Membros». O plano estabelece 40 ações destinadas à Comissão, aos Estados‑Membros e às partes interessadas externas. As ações relativas aos PFF de baixo risco visavam acelerar o procedimento de autorização, equacionar a aplicação de taxas reduzidas e proporcionar orientação. O Grupo de Peritos em proteção fitossanitária sustentável fez o ponto da situação em relação às ações empreendidas num relatório intercalar⁴⁰. O plano de execução tem aumentado a sensibilização para o conceito de baixo risco entre os Estados‑Membros, a Comissão e as partes interessadas, mas o número dos PFF de baixo risco continua a ser reduzido.

A Comissão só em 2019 começou a calcular os indicadores de risco a nível da UE para a utilização de produtos fitofarmacêuticos

Os Estados-Membros vigiam a presença de substâncias ativas na água, mas não há dados sobre a utilização de PFF a nível da UE

É necessária uma vigilância ambiental para confirmar que não existem efeitos inaceitáveis ou riscos para o ambiente resultantes da utilização de PFF. Esta vigilância proporciona um sistema de alerta e complementa a avaliação dos riscos realizada durante o procedimento de autorização⁴¹.

Os Estados‑Membros podem exigir aos produtores dos PFF que vigiem os efeitos dos PFF autorizados⁴². A Comissão não possui uma perspetiva geral desta vigilância. Na prática, os Estados‑Membros efetuam uma supervisão ambiental ao abrigo de outro ato legislativo, incluindo as normas da UE em matéria da vigilância da água⁴³. Os Estados‑Membros devem vigiar várias substâncias ativas e resíduos pertinentes nos solos, nas águas superficiais e na água potável.

Para as águas superficiais, a UE define substâncias que os Estados‑Membros devem vigiar; 36 delas são substâncias ativas, das quais dez se encontram atualmente aprovadas para utilização em PFF⁴⁴. Os Estados‑Membros devem vigiar mais substâncias para além das que são especificadas pela legislação da UE, se as emissões das mesmas ocorrerem em quantidades significativas. Por exemplo, os Países Baixos possuem um sistema de vigilância da água alargado e complementam o acompanhamento das substâncias definidas pela UE com a vigilância de mais 16 substâncias ativas, consideradas problemáticas nas suas águas superficiais (12 destas substâncias encontram‑se atualmente aprovadas para utilização em PFF na UE).

As normas da UE não definem as substâncias ativas a vigiar nos solos⁴⁵. Contudo, a Comissão reuniu recentemente amostras de solos no âmbito de um inquérito sobre a utilização dos solos. O Centro Comum de Investigação procederá à análise destas amostras⁴⁶.

Os Estados‑Membros reúnem estatísticas sobre as vendas de PFF e a sua utilização em atividades agrícolas. As normas da UE exigem que, anualmente, recolham dados sobre as substâncias ativas contidas nos PFF vendidos e que compilem estatísticas sobre a utilização agrícola de PFF em culturas selecionadas durante um período de referência quinquenal⁴⁷. Os Estados‑Membros comunicam estatísticas sobre cada substância ativa ao Eurostat. Ao abrigo das normas da UE de segredo estatístico, os dados confidenciais só podem ser usados para fins estatísticos⁴⁸ e as estatísticas detalhadas não podem expor a identidade de «unidades estatísticas» (no caso presente, os produtores ou utilizadores individuais de PFF). Em relação aos PFF, contudo, as normas da UE são ainda mais restritivas, requerendo que o Eurostat agregue as substâncias ativas de uma forma específica antes da publicação⁴⁹ e interditando a publicação de estatísticas pormenorizadas ou a sua partilha com outras direções‑gerais.

As estatísticas públicas da UE referem‑se às substâncias ativas contidas nos PFF vendidos. Estas substâncias são agregadas em grandes grupos, como os inseticidas, os fungicidas e os herbicidas, com base nas normas da UE referidas acima. Assim sendo, a Comissão não pode, por exemplo, publicar informações sobre substâncias ativas individuais ou sobre a percentagem de substâncias aprovadas como sendo de baixo risco.

Em alguns países (como a França), os dados referentes às vendas de substâncias ativas individuais estão disponíveis ao público. A Comissão apoia a publicação dos números referentes às vendas de todas as substâncias ativas individuais que não estejam protegidos pelo segredo estatístico⁵⁰.

Até à data, o Eurostat não publicou estatísticas a nível da UE com base nos dados recolhidos por cada Estado‑Membro sobre a utilização de PFF. Os Estados‑Membros enviam estatísticas sobre a utilização agrícola dos PFF à Comissão (Eurostat) a cada cinco anos⁵¹ desde 2015. Os Estados‑Membros estão obrigados a reunir estatísticas sobre a utilização agrícola de PFF durante um período de referência de 12 meses, no máximo, selecionado pelo Estado‑Membro dentro de um intervalo de cinco anos. Os Estados‑Membros também escolhem que culturas vigiar, o que significa que os dados não são comparáveis entre Estados‑Membros. A grande variedade de culturas e períodos de referência escolhidos pelos Estados‑Membros para elaboração das suas estatísticas impediu o Eurostat de combinar e comparar os dados de forma útil, tendo por isso optado por publicar apenas uma seleção de dados relativos à utilização dos PFF⁵².

A existência de dados de vendas por substância ativa (em vez de agregados em grupos, como é presentemente exigido pelas normas da UE) poderia ajudar a selecionar substâncias a vigiar, bem como a efetuar um acompanhamento ambiental mais direcionado. A melhoria da qualidade das estatísticas sobre a utilização de PFF poderia facilitar a interpretação dos resultados deste acompanhamento, tornando‑os mais relevantes para a avaliação dos riscos colocados pela utilização dos PFF já autorizados. Estatísticas mais detalhadas permitiriam que a Direção‑Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos seguisse as tendências do mercado e analisasse o potencial de impacto das decisões de aprovação. Poderiam, também, contribuir para desenvolver avaliações mais úteis dos riscos gerais associados à utilização de PFF.

A utilidade dos indicadores de risco sobre os PFF a nível da UE é limitada

O quadro da política da UE visa alcançar «uma utilização sustentável dos pesticidas através da redução dos riscos e efeitos da sua utilização na saúde humana e no ambiente». No entanto, não fornece qualquer definição de «utilização sustentável» e o objetivo de «redução dos riscos e efeitos da sua utilização [dos pesticidas]» não é convertido numa meta específica e quantificada da UE. Estabelecer objetivos e metas específicos e mensuráveis é útil para avaliar o desempenho de uma política por comparação com os resultados pretendidos.

Os Estados‑Membros devem incluir objetivos e metas quantitativos nos seus planos de ação nacionais para alcançarem os objetivos da Diretiva. Durante a sua avaliação, a Comissão detetou grandes variações na qualidade dos planos de ação nacionais e insuficiências na definição de metas mensuráveis. O exame que o Tribunal efetuou de 18 planos de ação nacionais revistos revelou que doze deles incluíam objetivos e metas quantitativos que assentavam em ações ou no cumprimento das regras. Um número reduzido (dois dos 18) incluía objetivos e metas globais quantificados para redução da utilização de PFF ou dos riscos a ela associados.

São necessários indicadores de risco a nível da UE para medir os progressos alcançados no cumprimento do principal objetivo da Diretiva: reduzir os riscos e os efeitos da utilização de PFF. A medição de riscos é complexa, pois os riscos colocados pelos PFF variam de acordo com vários fatores, em especial as suas substâncias ativas, mas também a sua composição, taxa de aplicação (ou seja, a quantidade por hectare e a frequência) e o local, o momento e o modo como são aplicados na prática. Os indicadores de risco a nível da UE têm de ser harmonizados para permitir uma comparação entre os Estados‑Membros e uma avaliação pertinente da política da UE.

A Diretiva requer que os Estados‑Membros calculem os indicadores de risco harmonizados, identifiquem as tendências na utilização de determinadas substâncias ativas e identifiquem os elementos prioritários que exijam especial atenção. Não obstante, a própria Diretiva não definiu estes indicadores de risco harmonizados, já que foi adotada pelo legislador em 2009 com um anexo vazio («Anexo IV — Indicadores de risco harmonizados»).

Alguns Estados‑Membros desenvolveram indicadores nacionais para a medição dos riscos e dos efeitos. Estes indicadores nacionais são úteis para a aferição do progresso dos Estados‑Membros no cumprimento dos seus objetivos e metas, mas não permitem a comparação entre Estados‑Membros, razão pela qual os indicadores de risco harmonizados são importantes para medir os riscos e os efeitos a nível da UE.

As primeiras tentativas da Comissão para desenvolver indicadores falharam devido à ausência de dados. Em 2018, a Comissão estabeleceu dois indicadores de risco harmonizados, que entraram em vigor em junho de 2019⁵³. Estes dois indicadores destinam‑se a estimar tendências relativas ao risco global de utilização de PFF, para cada Estado‑Membro e para a UE como um todo. A Comissão publicou cálculos retrospetivos dos indicadores de risco referentes a 2011 no seu sítio Internet⁵⁴ em novembro de 2019. Assim, a primeira estimativa da Comissão sobre os riscos dos PFF a nível da UE surgiu dez anos após a adoção da Diretiva.

Nenhum dos indicadores leva em conta o modo, o local e o momento em que estes PFF são utilizados, uma vez que a Comissão não dispõe destas informações. Um dos indicadores baseia‑se nas estatísticas de vendas de PFF e o outro tem por base o número de autorizações de emergência. Os Estados‑Membros podem conceder autorizações de emergência sem realizarem o procedimento de autorização normal, caso os organismos nocivos constituam uma ameaça que não possa ser contrariada de outras maneiras razoáveis. As autorizações de emergência podem dizer respeito a PFF já autorizados para outras utilizações ou a PFF quer contenham substâncias ativas ainda não autorizadas no Estado‑Membro específico que concede a autorização de emergência.

No caso de ambos os indicadores, as substâncias ativas são categorizadas em quatro grupos, com base no Regulamento relativo aos PFF («baixo risco», «padrão», «candidatas para substituição» e «não aprovadas»), com diferentes ponderações (ver ilustração na figura 8). No que concerne aos PFF que contêm substâncias ativas «candidatas para substituição», os Estados‑Membros devem recusar ou restringir a autorização sempre que existirem alternativas menos nocivas⁵⁵. O objetivo é promover substâncias com menor nocividade e proporcionar ao setor incentivos ao desenvolvimento de alternativas menos perigosas.

A ponderação destina‑se a refletir escolhas a nível da política e a apoiar o objetivo da Diretiva de reduzir os riscos e os efeitos dos PFF. Alguns Estados‑Membros exprimiram preocupações quanto à justificação destas ponderações, questionando o seu fundamento científico. Um fator de ponderação diferente mudaria o resultado dos indicadores.

Fonte: TCE, com base na Diretiva (UE) 2019/782 da Comissão.

Os indicadores de risco harmonizados são apresentados como índices (base de referência 100), de modo a permitir seguir tendências em termos de riscos e proteger dados confidenciais. O gráfico da Comissão para o indicador de risco harmonizado com base nas vendas mostra uma redução dos riscos, resultante, sobretudo, da diminuição das vendas das substâncias pertencentes à categoria «não aprovadas». Os fatores de ponderação escolhidos aumentam a redução dos riscos estimada que resulta da diminuição das vendas de substâncias de risco mais elevado. O indicador não demonstra a que ponto a Diretiva conseguiu alcançar o objetivo da UE em matéria de utilização sustentável de PFF.

A Comissão informou o Tribunal da sua intenção de melhorar os indicadores de risco. O acesso a melhores dados e estatísticas sobre a utilização de PFF poderia contribuir para o efeito.

Conclusões e recomendações

Globalmente, a Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas com vista a promover a utilização sustentável de PFF. Contudo, o Tribunal verificou que se registaram poucos progressos na medição e redução dos riscos nessa matéria. A aplicação da componente da política da UE relativa à utilização sustentável de PFF foi afetada por um arranque lento. A Comissão não verificou se os Estados‑Membros tinham feito uma correta transposição da Diretiva (ver pontos 12 a 16).

Nos últimos anos, tanto a Comissão como os Estados‑Membros tomaram cada vez mais medidas para reduzir os riscos associados à utilização de PFF, incluindo esforços para aplicar a PI (ver pontos 17 a 20).

A aplicação dos princípios da PI é obrigatória para os utilizadores, mas as verificações de conformidade realizadas pelos Estados‑Membros são de um âmbito limitado. Um dos motivos pelos quais não garantem o cumprimento é a inexistência de critérios claros sobre o modo de aplicação dos princípios gerais da PI e a forma como as autoridades devem avaliar o seu cumprimento (ver pontos 21 a 27).

Várias medidas da PAC podem contribuir para a aplicação da Diretiva, por exemplo, através da promoção da PI e da agricultura biológica. As normas da PAC também estipulam que os Estados‑Membros devem estabelecer sistemas de aconselhamento agrícola e proporcionar aconselhamento a todos os agricultores em matéria de PI. Não obstante, pese embora o facto de os princípios da PI serem obrigatórios para os agricultores, não são uma condição para receber pagamentos ao abrigo da PAC. Apesar do incentivo a práticas agrícolas mais sustentáveis, há poucas medidas destinadas a dissuadir os agricultores de utilizarem PFF «padrão» e a recorrerem a métodos não químicos ou alternativos (ver pontos 28 a 35).

A Comissão deve:

1. verificar que os Estados‑Membros convertem os princípios gerais da PI em critérios práticos e mensuráveis e que controlam esses critérios ao nível das explorações agrícolas;
2. incorporar estes critérios mensuráveis de PI na «condicionalidade» no âmbito da PAC pós‑2020 e garantir a sua aplicação.

Prazo: 2022

Ao aplicarem a PI, os utilizadores devem recorrer aos PFF apenas quando os outros métodos falharem ou não forem eficazes. Quando a vigilância de pragas revelar a necessidade de medidas de controlo, as normas da UE estipulam que se devem preferir os métodos biológicos, físicos ou outros métodos não químicos em detrimento dos métodos químicos. A legislação da UE também refere os conceitos de controlo biológico de organismos nocivos e produtos biológicos, mas não os define. O conceito de PFF de baixo risco foi introduzido em 2009, mas, até ao momento, poucas substâncias ativas foram aprovadas como sendo de baixo risco. A Comissão e os Estados‑Membros estão a tomar medidas para aumentar a disponibilidade de PFF de baixo risco, mas são necessários esforços adicionais para cumprir o calendário definido para a sua autorização (ver pontos 36 a 40).

A supervisão ambiental é importante para confirmar que não há riscos ou efeitos inaceitáveis para o ambiente resultantes da utilização de PFF. O acompanhamento que a UE faz dos PFF no ambiente centra‑se, sobretudo, na água (ver pontos 44 a 47).

As estatísticas sobre PFF publicadas pelo Eurostat são relativas a substâncias ativas contidas nos PFF vendidos, agrupadas de um modo específico definido nas normas da UE. Estas normas restringem as informações que o Eurostat pode publicar, ou mesmo partilhar com outras Direções‑Gerais da Comissão, mais do que o justificado pelo simples segredo estatístico. As estatísticas recolhidas sobre a utilização agrícola de PFF ao abrigo da atual legislação da UE não são comparáveis e, até à data, o Eurostat não conseguiu publicar estatísticas sobre a utilização de PFF a nível da UE (ver pontos 48 a 51).

Um reforço da qualidade dos dados sobre as vendas e a utilização de PFF, incluindo mais informações geográficas, permitiria melhorar a medição dos riscos e dos efeitos ambientais relacionados, como, por exemplo, ao nível de massas de água usadas para a captação de água potável. O acesso a mais dados de vigilância poderia ajudar a direcionar atividades, de forma a dar resposta aos efeitos ambientais da utilização de PFF (ver ponto 52).

Para melhorar as estatísticas e a vigilância ambiental, a Comissão deve, quando da revisão do Regulamento relativo aos PFF, focar os seguintes aspetos:

1. eliminação dos requisitos restritivos de agregação das estatísticas sobre os PFF (artigo 3.º, n.º 4), com vista a permitir a publicação de estatísticas mais úteis (por exemplo, sobre PFF de baixo risco e substâncias ativas com propriedades específicas);
2. clarificação, melhoria e harmonização dos requisitos em matéria de estatísticas da UE sobre a utilização agrícola de PFF (anexo II), de modo a torná‑las mais disponíveis, comparáveis e úteis.

Prazo: 2023

O objetivo da Diretiva é reduzir os riscos e os efeitos relacionados com a utilização de PFF. Em novembro de 2019, a Comissão publicou a sua estimativa dos riscos e dos efeitos associados à utilização de PFF, a nível da UE, através do cálculo de dois indicadores de risco harmonizados recentemente adotados (ver pontos 53 a 58). Nenhum dos indicadores demonstra a que ponto a diretiva conseguiu alcançar o objetivo da UE de utilização sustentável de PFF.

A utilidade do primeiro indicador (baseado nas estatísticas de vendas das substâncias ativas contidas nos PFF) é limitada, uma vez que não leva em conta o modo, o momento e o local de utilização de PFF. As normas em matéria de confidencialidade também limitam uma análise detalhada e útil.

O segundo indicador baseia‑se no número de autorizações de emergência concedidas pelos Estados‑Membros. Embora possa ser útil recolher dados sobre o número de autorizações de emergência, este número não revela quaisquer dados sobre a utilização de PFF ou os riscos a ela associados (ver pontos 59 a 63).

Para avaliar os progressos efetuados no sentido da concretização dos objetivos da política, a Comissão deve melhorar os indicadores de risco harmonizados ou desenvolver novos indicadores que levem em conta, no caso do Indicador de Risco Harmonizado II, as superfícies agrícolas ou os volumes de substâncias ativas e, no caso do Indicador de Risco Harmonizado I, o modo como os PFF são utilizados.

Prazo: 2023

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos Milionis, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de janeiro de 2020.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Principais atos legislativos da UE relativos a PFF

• Regulamento (CE) n.º 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho.
• Diretiva 2009/128/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece um quadro de ação a nível comunitário para uma utilização sustentável dos pesticidas
• Diretiva 2009/127/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que altera a Diretiva 2006/42/CE no que respeita às máquinas de aplicação de pesticidas
• Regulamento (CE) n.º 396/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de fevereiro de 2005, relativo aos limites máximos de resíduos de pesticidas no interior e à superfície dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, de origem vegetal ou animal
• Regulamento (CE) n.º 1185/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativo às estatísticas sobre pesticidas

Anexo II — Principais etapas na avaliação da segurança dos PFF na UE

Aprovação das substâncias ativas pela UE

A empresa X apresenta um pedido de aprovação da substância ativa Y a um Estado‑Membro da UE, com a intenção de a incluir no produto fitofarmacêutico (PFF) Z. O Estado‑Membro relator avalia a substância ativa no plano técnico e científico e elabora um relatório de avaliação.

A Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) tem a responsabilidade da avaliação de risco. Realiza uma consulta pública e, em conjunto com os Estados‑Membros da UE, realiza um exame pelos pares do relatório de avaliação elaborado pelo Estado‑Membro relator. A EFSA envia as suas conclusões à Comissão Europeia.

A Comissão tem a seu cargo a gestão dos riscos. Com base nas conclusões da EFSA, propõe a aprovação, ou não, da substância Y a um comité de regulamentação composto por representantes dos Estados‑Membros. O Comité vota e formula um parecer sobre a proposta. A seguir, a Comissão adota um regulamento aprovando, ou recusando, a substância ativa Y.

Nota: para mais informações sobre a aprovação das substâncias ativas, consulte: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/approval_active_substances_en. Para mais informações sobre a autorização dos PFF, consulte: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/authorisation_of_ppp_en.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pela Comissão.

Anexo III — Princípios gerais da PI, como definidos no anexo III da Diretiva

1) A prevenção e/ou o controlo de organismos nocivos devem ser alcançados ou apoiados nomeadamente através de:

• rotação de culturas,
• utilização de técnicas adequadas de cultivo (p. ex., técnica de sementeira diferida, datas e densidades das sementeiras, enrelvamento, mobilização mínima, sementeira direta e poda),
• utilização, sempre que adequado, de cultivares resistentes/tolerantes e de sementes e material de propagação vegetativa de categoria normalizada/certificada,
• utilização equilibrada de práticas de fertilização, de calagem e de irrigação/drenagem,
• prevenção da propagação de organismos nocivos através de medidas de higiene (por exemplo, através da limpeza regular das máquinas e do equipamento),
• proteção e reforço de organismos úteis importantes, por exemplo, por meio de medidas fitossanitárias adequadas ou da utilização de infraestruturas ecológicas no interior e exterior dos locais de produção.

2) Os organismos nocivos devem ser controlados por métodos e instrumentos adequados, sempre que estejam disponíveis. Esses instrumentos adequados incluem observações no terreno e, sempre que possível, sistemas de alerta, de aviso e de diagnóstico precoce assentes em bases científicas sólidas, bem como informações de conselheiros qualificados profissionalmente.

3) Com base nos resultados do controlo, o utilizador profissional deve decidir se aplica ou não medidas fitossanitárias, e em que momento. Valores‑limiar sólidos e rigorosos do ponto de vista científico são componentes essenciais da tomada de decisões. No que se refere aos organismos nocivos, os valores‑limiar definidos para a região, para zonas específicas, para as culturas e para condições climáticas específicas devem, se possível, ser tidos em conta antes dos tratamentos.

4) Os meios de luta biológicos, físicos e outros meios não químicos sustentáveis devem ser preferidos aos meios químicos se permitirem um controlo dos inimigos das culturas de uma forma satisfatória.

5) Os pesticidas aplicados devem ser tão seletivos quanto possível para o fim em vista e ter o mínimo de efeitos secundários para a saúde humana, os organismos não visados e o ambiente.

6) O utilizador profissional deve manter a utilização de pesticidas e outras formas de intervenção nos níveis necessários, por exemplo, utilizando doses reduzidas, reduzindo a frequência de aplicação ou recorrendo a aplicações parciais, tendo em conta que o nível de risco para a vegetação deve ser aceitável e que essas intervenções não aumentem o risco de desenvolvimento de resistência nas populações de organismos nocivos.

7) Quando o risco de resistência a uma medida fitossanitária for conhecido e quando o nível de organismos nocivos exigir a aplicação repetida de pesticidas nas culturas, deverá recorrer‑se às estratégias antirresistência disponíveis para manter a eficácia dos produtos. Tal poderá incluir a utilização de vários pesticidas com diferentes modos de ação.

8) Com base nos registos relativos à utilização de pesticidas e ao controlo dos organismos nocivos, o utilizador profissional deverá verificar o êxito das medidas fitossanitárias aplicadas.

Glossário, siglas e acrónimos

Candidato para substituição: substâncias ativas com determinadas propriedades que os países da UE devem avaliar para determinar se podem ser substituídas por outras soluções adequadas (químicas e não químicas).

PAC: Política Agrícola Comum

Pesticidas: produtos fitofarmacêuticos e produtos biocidas

Produtos fitofarmacêuticos (PFF): produtos compostos por substâncias ativas ou que contêm substâncias ativas e que se destinam a proteger os vegetais ou os produtos vegetais contra todos os organismos nocivos ou a prevenir a ação desses organismos, influenciar os processos vitais dos vegetais, preservar os produtos vegetais, destruir vegetais ou partes de vegetais indesejáveis ou limitar ou prevenir o crescimento indesejável de vegetais.

Produtos fitofarmacêuticos de baixo risco: produtos que contenham substâncias ativas que foram aprovadas como sendo de baixo risco podem ser autorizados como produtos fitofarmacêuticos de baixo risco. Uma substância ativa pode ser aprovada como sendo de baixo risco se cumprir os critérios de aprovação habituais e os critérios para substâncias de baixo risco definidos no ponto 5 do anexo II do Regulamento (CE) n.º 1107/2009.

Proteção integrada (PI): avaliação ponderada de todos os métodos disponíveis de proteção das culturas e a subsequente integração de medidas adequadas para diminuir o desenvolvimento de populações de organismos nocivos e manter a utilização dos produtos fitofarmacêuticos e outras formas de intervenção a níveis económica e ecologicamente justificáveis, reduzindo ou minimizando os riscos para a saúde humana e o ambiente. A «proteção integrada» privilegia o desenvolvimento de culturas saudáveis com a menor perturbação possível dos ecossistemas agrícolas e incentiva mecanismos naturais de luta contra os inimigos das culturas.

Substância ativa: componente ativo contra as pragas ou as doenças das plantas num produto fitofarmacêutico.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em conta os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse público e político.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Samo Jereb, Membro do TCE, com a colaboração de Kathrine Henderson, chefe de gabinete; Robert Markus, responsável principal; Charlotta Törneling, responsável de tarefa; Päivi Piki, responsável de tarefa adjunta; Greta Kapustaitė, Antonella Stasia, Paulo Oliveira e Dainora Venckevičienė, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Antonella Stasia, Michael Pyper, Kathrine Henderson, Samo Jereb, Charlotta Törneling, Paulo Oliveira, Päivi Piki e Dainora Venckevičienė.

Notas

¹ Geiger, F. et al, Persistent negative effects of pesticides on biodiversity and biological control potential on European farmland, Basic and Applied Ecology, Elsevier Gmbh, 2010, pp. 97‑105.

² IPBES, The assessment report of the Intergovernmental Science‑Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production, Secretariado da Plataforma Intergovernamental sobre a Biodiversidade e os Serviços Ecossistémicos, Bona, Alemanha, 2016.

³ Neste relatório, a aceção de «vendidos» é a de «colocados no mercado», tal como definido no artigo 3.º, n.º 9, do Regulamento (CE) n.º 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho.

⁴ Diretiva 2009/128/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece um quadro de ação a nível comunitário para uma utilização sustentável dos pesticidas.

⁵ Artigo 14.º, n.º 4, da Diretiva.

⁶ Regulamento (CE) n.º 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho.

⁷ O ponto 5 do anexo II do Regulamento relativo aos PFF estabelece os critérios da UE para as substâncias de baixo risco.

⁸ O anexo I do Regulamento define as zonas geográficas.

⁹ Os 18 planos de ação nacionais examinados apresentados à Comissão até junho de 2019: Bélgica, Chéquia, Dinamarca, Estónia, Irlanda, Espanha, França, Chipre, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Áustria, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, Finlândia e Suécia.

¹⁰ Artigo 23.º da Diretiva.

¹¹ Bulgária e Luxemburgo.

¹² O relatório da Comissão (COM(2017) 587 final) pode ser descarregado do seu sítio Internet: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides_en

¹³ DG SANTE 2017‑6291: Overview Report Sustainable Use of Pesticides, http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/details.cfm?rep_id=114.

¹⁴ https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides_en.

¹⁵ O artigo 55.º do Regulamento relativo aos PFF estipula que a utilização de produtos fitofarmacêuticos deve cumprir as disposições da Diretiva, em especial, os princípios gerais da PI referidos no seu artigo 14.º e anexo III.

¹⁶ O artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva define «utilizador profissional» como qualquer pessoa que utilize pesticidas no exercício das suas atividades profissionais.

¹⁷ Artigo 14.º, n.º 4, da Diretiva.

¹⁸ Draft Guidance Document for establishing IPM principles (07.0307/2008/504015/ETU/B3).

¹⁹ Artigo 67.º do Regulamento relativo aos PFF.

²⁰ Statutory Instrument No. 155/2012. — European Communities (Sustainable Use of Pesticides) Regulations 2012, artigo 14.º.

²¹ O artigo 14.º, n.º 1, da Diretiva refere‑se à agricultura biológica nos termos do Regulamento (CE) n.º 834/2007 do Conselho, de 28 de junho de 2007, relativo à produção biológica e à rotulagem dos produtos biológicos.

²² Em 2017, com base nas estatísticas do Eurostat, disponíveis em https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Organic_farming_statistics.

²³ Para o período de 2014‑2020, as normas relativas aos requisitos em matéria de condicionalidade estão definidas no artigo 93.º e no anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum.

²⁴ Artigos 91.º, 96.º e 99.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum.

²⁵ Requisito Legal de Gestão 10 Produtos Fitofarmacêuticos: artigo 55.º, primeira e segunda frase, do Regulamento relativo aos PFF.

²⁶ Disposições estabelecidas nos artigos 11.º a 25.º do decreto suíço referente a pagamentos diretos no setor da agricultura (Ordonnance sur les paiements directs, OPD; RS 910.13), de 23 de outubro de 2013.

²⁷ Declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a condicionalidade anexa ao Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

²⁸ Artigo 11.º e anexo III da proposta de Regulamento sobre os planos estratégicos da PAC [COM(2018) 392].

²⁹ Artigo 3.º, n.º 6, da Diretiva.

³⁰ Princípio n.º 4 dos princípios gerais da PI (ver anexo III).

³¹ Artigo14.º, n.º 1, da Diretiva.

³² Artigo 3.º, n.º 8, da Diretiva.

³³ Por exemplo, o artigo 77.º do Regulamento relativo aos PFF estipula que a Comissão pode aprovar documentos de orientação sobre o conteúdo do pedido no que se refere a microrganismos, feromonas e produtos biológicos.

³⁴ Regulamento (UE) n.º 283/2013 da Comissão, de 1 de março de 2013, que estabelece os requisitos em matéria de dados aplicáveis às substâncias ativas e Regulamento (UE) n.º 284/2013 da Comissão, de 1 de março de 2013, que estabelece os requisitos em matéria de dados aplicáveis aos produtos fitofarmacêuticos.

³⁵ O conceito de «baixo risco» foi introduzido pelo Regulamento relativo aos PFF e a primeira aprovação de uma substância ativa como sendo de baixo risco ocorreu em 2015.

³⁶ Base de dados da UE relativa aos pesticidas, dados descarregados em 9 de setembro de 2019.

³⁷ Comunicação da Comissão relativa a uma lista de substâncias ativas potencialmente de baixo risco aprovadas para utilização em fitossanidade (2018/C 265/02).

³⁸ Programa de renovação AIR IV.

³⁹ Artigo 47.º do Regulamento relativo aos PFF.

⁴⁰ Relatório intercalar sobre o plano de execução para aumentar a disponibilidade de produtos fitofarmacêuticos de baixo risco e acelerar a execução da proteção integrada nos Estados‑Membros, março de 2019.

⁴¹ Comunicação da Comissão de 10.10.2017. Orientações sob a forma de Comunicação da Comissão sobre a monitorização e vigilância do impacto da utilização de pesticidas na saúde humana e no ambiente ao abrigo do artigo 7.º, n.º 3, da Diretiva 2009/128/CE, que estabelece um quadro de ação a nível comunitário para a utilização sustentável dos pesticidas (Diretiva sobre a utilização sustentável).

⁴² Artigo 67.º, n.º 2, do Regulamento relativo aos PFF.

⁴³ Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água; Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas de qualidade ambiental no domínio da política da água; Diretiva 2006/118/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa à proteção das águas subterrâneas contra a poluição e a deterioração e Diretiva 98/83/CE do Conselho, de 3 de novembro de 1998, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano.

⁴⁴ Para 29 destas substâncias, os Estados‑Membros devem, igualmente, cumprir as normas de qualidade ambiental estabelecidas no anexo I da Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas de qualidade ambiental no domínio da política da água, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/39/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de agosto de 2013, relativa às substâncias prioritárias no domínio da política da água. As restantes sete substâncias são definidas no anexo da Decisão de Execução (UE) 2018/840 da Comissão, de 5 de junho de 2018, que estabelece uma lista de vigilância das substâncias a monitorizar a nível da União no domínio da política da água («lista de vigilância»).

⁴⁵ A Diretiva 86/278/CEE do Conselho, relativa à proteção do ambiente, e em especial dos solos, na utilização agrícola de lamas de depuração (artigos 5.º e 9.º e anexos IA e IIB) refere especificamente a vigilância de metais pesados, incluindo o cobre. Várias substâncias ativas dos PFF contêm cobre.

⁴⁶ Inquérito LUCAS 2018; os resultados das análises ao solo estão previstos para 2021.

⁴⁷ Artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1185/2009.

⁴⁸ Regulamento (CE) n.º 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias.

⁴⁹ O artigo 3.º, n.º 4, do Regulamento (CEE) n.º 1185/2009 da Comissão requer que a Comissão agregue os dados em grupos e categorias predefinidos antes da publicação.

⁵⁰ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1185/2009 [COM(2017) 109].

⁵¹ Anexo II do Regulamento (CE) n.º 1185/2009.

⁵² Documento de investigação do Eurostat (2019): Statistics on agricultural use of pesticides in the European Union (ESTAT E1/AES/2019/RP/1).

⁵³ Diretiva (UE) 2019/782 da Comissão, de 15 de maio de 2019, que altera a Diretiva 2009/128/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita ao estabelecimento de indicadores de risco harmonizados.

⁵⁴ https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides/harmonised-risk-indicators/trends-hri-eu_en.

⁵⁵ Artigo 50.º do Regulamento relativo aos PFF.

⁵⁶ O artigo 14.º, n.º 1, da Diretiva 2009/128/CE prevê que os Estados-Membros tomem todas as medidas necessárias para promover a proteção fitossanitária com baixa utilização de pesticidas, dando prioridade, sempre que possível, a métodos não químicos, com referência à proteção integrada e à agricultura biológica regidas pelo Regulamento (CE) n.º 834/2007 do Conselho, de 28 de junho de 2007, relativo à produção biológica e à rotulagem dos produtos biológicos, substituído pelo novo Regulamento (UE) 2018/848 de 30 de maio de 2018.

⁵⁷ Relatório de Síntese em Matéria de Utilização Sustentável de Pesticidas: [DG(SANTE) 2017-6792], http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/details.cfm?rep_id=114

⁵⁸ http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/index.cfm

⁵⁹ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1185/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativo às estatísticas sobre pesticidas [COM(2017) 109 final].

⁶⁰ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 1185/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativo às estatísticas sobre pesticidas [COM(2017) 109 final].

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