Zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin – ograniczone postępy w zakresie pomiaru i zmniejszania ryzyka

Streszczenie

Środki ochrony roślin to pestycydy stosowane przez rolników w celu ochrony upraw przed organizmami szkodliwymi, agrofagami i chorobami. Sprzedaż w UE substancji czynnych wykorzystywanych w środkach ochrony roślin wynosi ponad 350 000 ton rocznie. Środki te mogą mieć niekorzystny wpływ na jakość wód i gleb, jak również na różnorodność biologiczną i ekosystemy, a ich pozostałości mogą występować w produktach spożywczych.

Począwszy od 1991 r., UE rozwijała ramy legislacyjne, aby uregulować proces udzielania zezwoleń na środki ochrony roślin, promować ich zrównoważone stosowanie oraz ograniczyć ryzyko dla zdrowia ludzkiego i środowiska związane ze stosowaniem tych środków. Rola Komisji w tym zakresie polega na zatwierdzaniu substancji czynnych, które mogą być wykorzystywane w środkach ochrony roślin dopuszczanych do obrotu w państwach członkowskich, jak również na kontrolowaniu, czy państwa członkowskie wdrażają odnośne przepisy UE. Promuje ona również integrowaną ochronę roślin, zachęcając do korzystania w pierwszej kolejności z zapobiegawczych, naturalnych lub innych niechemicznych metod zwalczania agrofagów, a dopiero następnie ze środków ochrony roślin.

Komisja przeprowadza obecnie ocenę przepisów obowiązujących w tym obszarze polityki w kontekście narastających obaw ze strony obywateli i Parlamentu Europejskiego co do zagrożeń, jakie wiążą się ze stosowaniem pestycydów. Prace Trybunału mają stanowić uzupełnienie tej oceny.

Głównym celem niniejszej kontroli było przeanalizowanie, czy działania UE przyczyniły się do ograniczenia ryzyka, jakie wiąże się ze stosowaniem środków ochrony roślin. Komisja i państwa członkowskie podejmują działania na rzecz promowania zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin. Z ustaleń Trybunału wynika jednak, że osiągnięto ograniczone postępy w zakresie pomiaru i minimalizowania ryzyka w tym obszarze. Przeprowadzone prace kontrolne wykazały, że działania UE na rzecz zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin były początkowo podejmowane powoli. Kontrolerzy wykryli ponadto uchybienia w obecnie obowiązujących ramach UE, które przedstawiono w niniejszym sprawozdaniu.

Kontrolerzy sprawdzili, czy w prawodawstwie unijnym przewidziano skuteczne zachęty w celu ograniczenia zależności od środków ochrony roślin. Zgodnie z przepisami UE rolnicy mają obowiązek stosowania integrowanej ochrony roślin, co oznacza, że mogą sięgać po środki ochrony roślin jedynie w przypadku, gdy środki zapobiegawcze lub inne metody się nie sprawdziły bądź okazały się nieskuteczne. Choć stosowanie takiej ochrony jest obowiązkowe, rolnicy nie muszą przechowywać dokumentacji poświadczającej, w jaki sposób wywiązują się z tego obowiązku, a egzekwowanie tego wymogu jest mało skuteczne.

Wspólna polityka rolna może pomóc w propagowaniu zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin, np. poprzez obowiązkowe systemy doradztwa rolniczego i zapewnianie wsparcia finansowego na rzecz rozwiązań takich jak rolnictwo ekologiczne czy programy środowiskowe. Powiązanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej z wymogami prawnymi może pomóc w egzekwowaniu przepisów, niemniej obecnie stosowanie integrowanej ochrony roślin nie jest warunkiem uzyskania płatności w tym obszarze.

Aby ułatwić rolnikom stosowanie integrowanej ochrony roślin, należy umożliwić im korzystanie z alternatywnych metod oraz zapewnić dostęp do środków ochrony roślin charakteryzujących się niższym ryzykiem. UE już w 2009 r. stworzyła wprawdzie kategorię „środków ochrony roślin niskiego ryzyka”, lecz jak dotąd do użytku dopuszczono niewielką ich liczbę.

Kontrolerzy sprawdzili, czy Komisja i państwa członkowskie dokonywały pomiaru ryzyka i wpływu środków ochrony roślin na środowisko. Z ich ustaleń wynika, że gromadzone i udostępniane dane były niewystarczające, by prowadzić skuteczne monitorowanie. Unijne dane statystyczne na temat wielkości sprzedaży środków ochrony roślin są agregowane na zbyt ogólnym poziomie, by mogły być użyteczne, zaś dane na temat korzystania ze środków ochrony roślin w rolnictwie nie pozwalały na dokonywanie porównań.

W listopadzie 2019 r. Komisja opublikowała swoje szacunki dla dwóch nowych zharmonizowanych wskaźników ryzyka. Żaden z tych wskaźników nie pozwala wykazać, w jakim stopniu dyrektywa faktycznie przyczynia się do osiągnięcia celu UE, jakim jest zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin.

Na podstawie tych ustaleń Trybunał zaleca, by Komisja:

1. sprawdziła, czy państwa członkowskie przełożyły ogólne zasady integrowanej ochrony roślin na praktyczne kryteria i czy weryfikują ich przestrzeganie na poziomie indywidualnych gospodarstw rolnych, co umożliwiłoby powiązanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej w okresie po 2020 r. z tymi kryteriami;
2. przy okazji zmiany przepisów udoskonaliła statystyki na temat środków ochrony roślin, tak aby zapewnić ich większą dostępność, porównywalność i użyteczność;
3. oceniła postępy w realizacji celów polityki, udoskonaliła zharmonizowane wskaźniki ryzyka lub opracowała nowe, uwzględniając stosowanie środków ochrony roślin.

Wstęp

Polityka UE w zakresie środków ochrony roślin

Środki ochrony roślin to pestycydy stosowane w celu zwalczania organizmów szkodliwych, agrofagów i chorób, a także w celu wpływania na procesy życiowe roślin, zabezpieczania produktów roślinnych bądź niszczenia niepożądanych roślin lub ich części bądź zapobiegania ich wzrostowi. Do środków ochrony roślin należą insektycydy, fungicydy i herbicydy.

Stosowanie środków ochrony roślin może mieć niekorzystny wpływ na środowisko, jako że mogą one stanowić zagrożenie dla jakości wód gruntowych i powierzchniowych, jakości gleby, różnorodności biologicznej i ekosystemów. Mogą stanowić również zagrożenie dla zdrowia ludzi, m.in. z powodu pozostałości w produktach spożywczych. Środki ochrony roślin rozpylane na polach mogą przenikać do gleby i wód w okolicy (zob. rys. 1). Mają one ponadto negatywny wpływ na faunę i florę i mogą prowadzić do utraty różnorodności biologicznej¹, w tym do zmniejszenia populacji owadów. Przykładowo Międzyrządowa Platforma Naukowo-Polityczna w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów (IPBES) uznała środki ochrony roślin za jeden z czynników odpowiedzialnych za spadek populacji owadów zapylających².

Źródło: Clearwater, R. L., T. Martin i T. Hoppe (red.), „Environmental sustainability of Canadian agriculture: Agri-environmental indicator report series – Report #4”, Agriculture and Agri-Food Canada, Ottawa, 2016, s. 155.

Od 1991 r. w UE obowiązują wspólne przepisy dotyczące udzielania zezwoleń na środki ochrony roślin i ich stosowanie (wcześniej państwa członkowskie miały własne ustawodawstwo w tej dziedzinie). W załączniku I  przedstawiono najważniejsze przepisy UE w tym zakresie. Wszystkie środki ochrony roślin muszą przejść przez dwuetapową procedurę zezwolenia na dopuszczenie do obrotu: w pierwszej kolejności Komisja zatwierdza substancje czynne, a następnie państwa członkowskie mogą wydać zezwolenie na konkretne postaci handlowe środków ochrony roślin zawierających zatwierdzone substancje czynne (zob. załącznik II). W unijnych kryteriach zatwierdzenia przewidziano, że środki te nie mogą mieć szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani niedopuszczalnego wpływu na środowisko.

Państwa członkowskie regularnie przekazują Komisji dane statystyczne dotyczące środków ochrony roślin, a Eurostat publikuje co roku unijne statystyki na temat substancji czynnych w środkach wprowadzonych do sprzedaży³. Jak pokazano na rys. 2, w minionych latach ogólna ilość wprowadzonych do sprzedaży substancji czynnych wykorzystywanych w środkach ochrony roślin w UE pozostawała zasadniczo na niezmienionym poziomie. Wielkość sprzedaży nie jest jednak bezpośrednio skorelowana z zagrożeniami, jakie wiążą się z ich stosowaniem, ani z ich wpływem. Zagrożenia i wpływ środków ochrony roślin różnią się w zależności od zawartych w nich substancji czynnych, a także ich składu oraz tego, gdzie, kiedy i w jaki sposób są one stosowane w praktyce.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych dostępnych na stronie Eurostatu (dane pobrane w dniu 22.7.2019 r.). W danych tych nie uwzględniono informacji poufnych, które zgodnie z szacunkami Eurostatu odpowiadają mniej niż 3% łącznej sprzedaży.

W dyrektywie z 2009 r. w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów⁴ (zwanej dalej „dyrektywą”) ustanowiono ramy na rzecz osiągnięcia zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin poprzez ograniczanie zagrożeń związanych z ich stosowaniem i wpływu ich stosowania na zdrowie ludzi i na środowisko oraz promowanie integrowanej ochrony roślin.

Integrowana ochrona roślin to koncepcja z lat 70. XX wieku, w której szczególny nacisk kładzie się na zapobieganie inwazjom agrofagów przez korzystanie ze zrównoważonych praktyk rolniczych takich jak płodozmian czy stosowanie nasion odpornych na agrofagi. Obejmuje ona również monitorowanie organizmów szkodliwych i ustanowienie rozsądnych wartości progowych pomagających przy podejmowaniu decyzji, czy i kiedy konieczne jest zwalczanie agrofagów. W porównaniu z tradycyjnym stosowaniem środków ochrony roślin integrowana ochrona roślin stanowi podejście bardziej przyjazne dla środowiska, uwzględniające praktyki „zdroworozsądkowe”. Stanowi ona sposób na zmniejszenie zależności od środków ochrony roślin, gdyż rolnicy stosujący takie podejście korzystają ze środków chemicznych jedynie w razie konieczności, po wyczerpaniu zapobiegawczych, fizycznych, biologicznych lub innych niechemicznych metod zwalczania agrofagów (zob. rys. 3). Integrowana ochrona roślin stanowi istotny element unijnej polityki w zakresie środków ochrony roślin i stała się obowiązkowa w 2014 r.⁵

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie załącznika III do dyrektywy 2009/128/WE.

Ułatwienie korzystania z alternatywnych metod oraz łatwiejszy dostęp do środków ochrony roślin charakteryzujących się niższym ryzykiem mogą przyczyniać się do zwalczania agrofagów w bardziej zrównoważony sposób. W rozporządzeniu w sprawie środków ochrony roślin z 2009 r.⁶ wprowadzono koncepcję środków ochrony roślin niskiego ryzyka. Aby uzyskać zezwolenie na dopuszczenie do obrotu w tej kategorii, dany środek ochrony roślin może zawierać jedynie substancje czynne zatwierdzone jako substancje niskiego ryzyka⁷, nie może zaś zawierać „substancji potencjalnie niebezpiecznych”. Według stanu na wrzesień 2019 r. liczba substancji czynnych zatwierdzonych jako substancje niskiego ryzyka wynosiła 16 (3% wszystkich zatwierdzonych substancji czynnych). We wspominanym rozporządzeniu wprowadzono ponadto koncepcję „substancji podstawowych”. UE zatwierdziła jak dotąd 20 takich substancji, które są wykorzystywane głównie w celach innych niż ochrona roślin (np. w produktach spożywczych).

W ramach unijnej polityki w zakresie środków ochrony roślin rolę odgrywają zarówno Komisja, państwa członkowskie, jak i użytkownicy tych środków (np. rolnicy). Na rys. 4 przedstawiono niektóre z najważniejszych obszarów obowiązków mających znaczenie w kontekście niniejszego sprawozdania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Trybunał zdecydował się przeprowadzić kontrolę w obszarze unijnej polityki w zakresie środków ochrony roślin ze względu na rosnące zainteresowanie tym zagadnieniem ze strony opinii publicznej oraz partnerów instytucjonalnych (w tym Parlamentu Europejskiego). Komisja przeprowadza obecnie ocenę przepisów obowiązujących w tym obszarze polityki, a sprawozdanie Trybunału ma stanowić uzupełnienie tej oceny.

Głównym celem niniejszej kontroli było sprawdzenie, czy działania UE przyczyniły się do ograniczenia ryzyka, jakie wiąże się ze stosowaniem środków ochrony roślin. Szczególną uwagę zwrócono przy tym na okres od przeglądu w 2009 r. unijnych ram w tym zakresie (wykaz najważniejszych przepisów UE przedstawiono w załączniku I). Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, Trybunał sprawdził, czy:

• w unijnych ramach przewidziano zachęty w celu zmniejszenia zależności od środków ochrony roślin, np. w postaci egzekwowania integrowanej ochrony roślin i zniechęcania do stosowania „standardowych” środków ochrony roślin i środków charakteryzujących się wyższym ryzykiem;
• Komisja i państwa członkowskie dokonują oszacowania zagrożeń, jakie wiążą się ze stosowaniem środków ochrony roślin, oraz ich wpływu na środowisko.

Kontrola nie miała na celu zweryfikowania wyników analiz naukowych dotyczących środków ochrony roślin.

Kontrola została przeprowadzona w okresie od lutego do września 2019 r. W ramach prac kontrolnych przeprowadzono ustrukturyzowane wywiady w Komisji (Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dyrekcja Generalna ds. Środowiska oraz Eurostat) i w Europejskim Urzędzie ds. Bezpieczeństwa Żywności, jak również przegląd dokumentacji oraz wizyty informacyjne w trzech państwach członkowskich (we Francji, na Litwie i w Niderlandach). Państwa te zostały wybrane w oparciu o podział na strefy geograficzne (Południe, Północ i Centrum)⁸ w celu odzwierciedlenia różnic w praktykach i warunkach rolniczych, a także w działaniach podejmowanych na rzecz ograniczenia ryzyka związanego ze stosowaniem środków ochrony roślin (promowanie integrowanej ochrony roślin, badania naukowe, wsparcie finansowe) i w liczbie zatwierdzonych środków ochrony roślin niskiego ryzyka. Przeprowadzono również wizytę w Szwajcarii, aby uzyskać informacje, w jaki sposób w kraju niebędącym członkiem UE warunki związane z integrowaną ochroną roślin są uwzględniane w płatnościach bezpośrednich dla rolników. Kontrolerzy dokonali przeglądu 18 krajowych planów działania państw członkowskich⁹, które miały na celu niwelowanie ryzyka związanego ze stosowaniem środków ochrony roślin, a także przeanalizowali programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 pod kątem działań w zakresie środków ochrony roślin i integrowanej ochrony roślin. Ponadto przeprowadzili wywiady z 33 rolnikami wybranymi losowo do kontroli na potrzeby poświadczenia wiarygodności wydawanego przez Trybunał.

Uwagi

Na zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin niekorzystnie wpłynęło powolne podejmowanie działań na pierwszym etapie

Na pierwszych etapach wdrażania dyrektywy wystąpiły opóźnienia

W dyrektywie z 2009 r. ustanowiono ramy na rzecz zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin i promowania integrowanej ochrony roślin z wykorzystaniem alternatywnych podejść i niechemicznych metod zwalczania agrofagów. Państwa członkowskie miały dwa lata na jej transpozycję do prawa krajowego¹⁰.

Komisja sprawdziła, czy transpozycji dokonano w terminie, i wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom w przypadku dwóch państw członkowskich¹¹, które nie wywiązały się z tego obowiązku. Nie sprawdziła jednak, czy wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektywy w całości i prawidłowo. Tymczasem, jak wynika z ustaleń kontrolerów Trybunału, na przykład Francja podjęła wprawdzie działania, by wdrożyć dyrektywę, w tym promować integrowaną ochronę roślin, ale nie dokonała transpozycji wymogów dotyczących tej ochrony do przepisów krajowych.

Do 26 listopada 2012 r. państwa członkowskie miały obowiązek opracowania krajowych planów działania, w których należało określić m.in. wyrażone ilościowo cele, wartości docelowe oraz harmonogram działań na rzecz ograniczenia zagrożeń i wpływu związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin. Na rys. 5 przedstawiono najważniejsze wydarzenia oraz harmonogram wdrażania dyrektywy w praktyce.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dyrektywy oraz dokumentów Komisji.

Zaledwie jedna trzecia państw członkowskich przedłożyła Komisji krajowe plany działania w przewidzianym terminie, ale do lutego 2014 r. dokonały tego wszystkie z nich. Komisja wystosowała do wszystkich państw członkowskich pisma ostrzegawcze, w których zwróciła uwagę na uchybienia w pierwszych wersjach krajowych planach działania oraz wskazała problematyczne obszary we wdrażaniu dyrektywy. Komisja przekazała pierwsze sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie¹² dopiero w październiku 2017 r., mimo że termin na jego przekazanie minął w listopadzie 2014 r.

Państwa członkowskie mają obowiązek dokonywać przeglądu i, w razie potrzeby, aktualizacji krajowych planów działania co pięć lat. Konkretne terminy tych przeglądów zależą od momentu przyjęcia pierwotnych planów i przypadają na lata 2016–2019, jako że państwa członkowskie przekazywały Komisji swoje plany działania w różnych terminach. Niemal trzy czwarte państw członkowskich spóźniało się ze swoimi przeglądami (11 z nich o ponad rok) w stosunku do obowiązujących w ich przypadku terminów. W momencie przeprowadzania kontroli Komisja przygotowywała swoje drugie sprawozdanie (które miało zostać przekazane w listopadzie 2018 r.) dla Parlamentu Europejskiego i Rady.

Komisja podejmowała szerzej zakrojone działania począwszy od 2016 r.

Od 2016 r. Komisja zintensyfikowała działania mające na celu promowanie i egzekwowanie wdrożenia dyrektywy. Jej inicjatywy w tym zakresie obejmują ocenę krajowych planów działania i monitorowanie działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu wprowadzenia dyrektywy w życie.

Aby uzyskać informacje na temat wdrażania dyrektywy, Komisja wysłała kwestionariusz do państw członkowskich i przeprowadziła wizyty w sześciu z nich. Najważniejsze wnioski przedstawiono w sprawozdaniu ogólnym¹³, które zawiera ponadto przykłady dobrych praktyk dotyczących np. ochrony wód, szkoleń czy integrowanej ochrony roślin. W sprawozdaniu tym wskazano również główne przeszkody napotykane przez państwa członkowskie w procesie wdrażania dyrektywy. Kilka państw członkowskich zgłosiło trudności w weryfikowaniu integrowanej ochrony roślin oraz brak skutecznych i opłacalnych pod względem finansowym niechemicznych metod zwalczania agrofagów jako przeszkody w stosowaniu integrowanej ochrony roślin w praktyce. W 2018 r. Komisja odeszła od wizyt informacyjnych na rzecz przeprowadzania kontroli zgodności z przepisami i zaczęła formułować zalecenia pod adresem państw członkowskich i wymagać od nich podejmowania działań naprawczych.

Komisja regularnie zaprasza władze państw członkowskich do udziału w spotkaniach celem przedyskutowania wdrażania dyrektywy. Uruchomiła również portal internetowy poświęcony zrównoważonemu stosowaniu środków ochrony roślin, na którym zamieszczane są najważniejsze informacje, krajowe plany działania oraz linki do oficjalnych stron internetowych państw członkowskich¹⁴.

Działania z zakresu badań naukowych i innowacji odgrywają istotną rolę, jeśli chodzi o zapewnienie dostępu do alternatywnych metod zwalczania agrofagów oraz środków ochrony roślin niskiego ryzyka w celu wdrożenia integrowanej ochrony roślin. UE wspiera badania naukowe, aby zapewnić dostęp do opłacalnych finansowo alternatywnych metod zwalczania agrofagów. W unijnym programie badawczym „Horyzont 2020” przewidziano zaproszenia do zgłaszania propozycji projektów dotyczących strategii, narzędzi i technologii zrównoważonego zwalczania chwastów, jak również w zakresie alternatyw dla środków ochrony roślin oraz w zakresie integrowanej ochrony roślin. Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa ma z kolei na celu integrowanie różnych źródeł finansowania, a ponadto zrzesza ono rolników, doradców, badaczy, podmioty sektora agrobiznesu, organizacje pozarządowe i inne podmioty aktywne w zakresie innowacji w rolnictwie. Powstała w ten sposób sieć współpracy łączy projekty na dużą skalę z zakresu badań naukowych i innowacji finansowane w ramach programu „Horyzont 2020” z mniejszymi grupami operacyjnymi działającymi na szczeblu krajowym i regionalnym celem zniwelowania dystansu między światem badań naukowych a działaniem w praktyce.

Działania podejmowane przez UE zapewniają niewystarczające zachęty dla rolników do stosowania integrowanej ochrony roślin

Komisja i państwa członkowskie promują wprawdzie integrowaną ochronę roślin, ale jej egzekwowanie jest mało skuteczne

Jednym z istotnych środków na rzecz zapewnienia zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin jest integrowana ochrona roślin. W przepisach UE ochronę taką zdefiniowano w postaci zestawu ośmiu ogólnych zasad (zob. załącznik III), które mają na celu zachęcanie do korzystania z zapobiegawczych, naturalnych lub mniej szkodliwych metod zwalczania agrofagów, a dopiero następnie ze środków chemicznych (zob. również rys. 3). Wiedzę na temat integrowanej ochrony roślin można rozpowszechniać między innymi dzięki zamieszczaniu odnośnych informacji na etykietach środków ochrony roślin. W trakcie wizyt w państwach członkowskich kontrolerzy stwierdzili tylko jeden przypadek zamieszczenia informacji dotyczących bezpośrednio tej ochrony – na niektórych etykietach na Litwie zamieszczono instrukcje, jak zapobiegać temu, by agrofagi uodporniły się na dany środek ochrony roślin.

Komisja i państwa członkowskie podejmują działania w celu promowania integrowanej ochrony roślin i rozpowszechniania wiedzy na jej temat. Wszystkie krajowe plany działania skontrolowane przez Trybunał zawierały informacje na temat działań szkoleniowych, wymiany wiedzy oraz narzędzi służących do monitorowania agrofagów i podejmowania odpowiednich decyzji. Przykładowo monitorowanie oraz systemy wczesnego ostrzegania stanowią nieodłączną część integrowanej ochrony roślin, ponieważ pomagają rolnikom w stosowaniu zapobiegawczych i lepiej ukierunkowanych środków zwalczania agrofagów. Z ustaleń Komisji wynika, że w większości (24) państw członkowskich funkcjonują finansowane ze środków publicznych systemy prognozowania, ostrzegania i wczesnego wykrywania w obszarze zwalczania agrofagów i chorób. Przykładowo na Litwie opracowano interaktywny system informatyczny łączący w sobie różne aspekty wspierania użytkowników środków ochrony roślin w stosowaniu integrowanej ochrony roślin (zob. rys. 6).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie IKMIS.

W przepisach unijnych przewidziano wymóg, by użytkownicy środków ochrony roślin stosowali ogólne zasady integrowanej ochrony roślin¹⁵. Państwa członkowskie musiały z kolei opisać w krajowych planach działania, w jaki sposób zapewniają, by ogólne zasady integrowanej ochrony roślin zostały wdrożone przez wszystkich profesjonalnych użytkowników¹⁶ do stycznia 2014 r.¹⁷ Komisja odnotowała uchybienia co do tego, jak w pierwotnych krajowych planach działania zapewniano przestrzeganie tych zasad, a w sprawozdaniu dla Parlamentu Europejskiego i Rady z 2017 r. (zob. pkt 15) podkreśliła, że państwa członkowskie powinny opracować kryteria pozwalające ocenić, czy rolnicy faktycznie stosowali integrowaną ochronę roślin. Z przeglądu dokonanego przez Trybunał wynika, że w większości (12 z 18) zrewidowanych krajowych planów działania nie opisano, w jaki sposób państwa członkowskie dopilnują, by wszyscy użytkownicy profesjonalni wdrożyli zasady integrowanej ochrony roślin.

W 2009 r. Komisja zleciła wykonawcy zewnętrznemu opracowanie wytycznych¹⁸ dotyczących ustanowienia zasad integrowanej ochrony roślin. Dokument ten miał za zadanie pomóc państwom członkowskim we włączeniu integrowanej ochrony roślin do krajowych planów działania, a także zawierał wytyczne dotyczące monitorowania zgodności z przepisami. Mimo to w planach krajowych położono nacisk przede wszystkim na szkolenia, działalność doradczą i działania na rzecz podnoszenia poziomu wiedzy na temat integrowanej ochrony roślin. Nie określono w nich natomiast żadnych szczegółowych wymogów, które zapewniłyby przełożenie ogólnych zasad integrowanej ochrony roślin na działania, których realizację można by zweryfikować w praktyce.

Profesjonalni użytkownicy środków ochrony roślin mają obowiązek przechowywać przez co najmniej trzy lata dokumentację dotyczącą stosowanych przez nich środków¹⁹. Zasada integrowanej ochrony roślin nr 8 nakłada z kolei na nich wymóg, by weryfikować skuteczność metod ochrony roślin na podstawie dokumentacji dotyczącej stosowania tych środków, jak i monitorowania agrofagów. W UE nie ma obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących innych działań z zakresu integrowanej ochrony roślin, ale Komisja zachęcała państwa członkowskie do ustanowienia takich obowiązków w prawie krajowym. Jak dotąd zdecydowało się na to tylko kilka państw członkowskich (zob. przykład w ramce 1).

W toku audytów przeprowadzonych w państwach członkowskich w 2018 i 2019 r. Komisja wskazała egzekwowanie integrowanej ochrony roślin jako jedno z uchybień. Większość rolników (27 z 33), z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady, twierdziła, że zna i stosuje zasady integrowanej ochrony roślin w swoich gospodarstwach, co świadczyłoby o dobrej znajomości tej koncepcji. Niemniej państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, nie były w stanie określić, jaki odsetek użytkowników przestrzega zasad integrowanej ochrony roślin, gdyż nie weryfikuje się tego w trakcie inspekcji. Ocena stopnia przestrzegania tych zasad wymaga fachowej wiedzy i nastręcza trudności, ponieważ należy w niej uwzględnić uprawy, rodzaj gleby, wielkość gospodarstwa oraz czynniki zewnętrzne takie jak warunki pogodowe czy rodzaj agrofagów.

Państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia przepisów określających kary za naruszenia zasad integrowanej ochrony roślin. Spośród trzech skontrolowanych państw członkowskich takie kary przewidziano jedynie w Niderlandach. W trakcie audytów Komisji oraz wizyt Trybunału w państwach członkowskich nie stwierdzono żadnych dobrych przykładów do naśladowania, jeśli chodzi o sprawdzanie przestrzegania przez rolników zasad integrowanej ochrony roślin. Przykłady ze skontrolowanych państw członkowskich przedstawiono w ramce 2.

Wspólna polityka rolna w niewielkim stopniu przyczynia się do lepszego egzekwowania integrowanej ochrony roślin

W strukturach Komisji za wspólną politykę rolną (WPR) odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach WPR przewidziano instrumenty wspierające zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin przez rolników. Na przykład:

• państwa członkowskie muszą ustanowić systemy doradztwa rolniczego oferujące porady wszystkim rolnikom, w tym również na temat integrowanej ochrony roślin;
• rolnicy posiadający ponad 15 hektarów gruntów ornych, którzy otrzymują płatności bezpośrednie, powinni przeznaczyć 5% gruntów ornych na obszary proekologiczne, na których od 2018 r. nie można stosować środków ochrony roślin;
• specjalne programy dla sektora owoców i warzyw wspierają stosowanie na większą skalę integrowanej ochrony roślin.

Ponadto, aby promować zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin, w tym integrowaną ochronę roślin, państwa członkowskie mogą korzystać z działań w ramach WPR finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania takie obejmują zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne, w ramach których państwa członkowskie mogą przyznawać płatności z tytułu gospodarki środkami produkcji rolnej (środki ochrony roślin lub nawozy) i zrównoważonych praktyk rolniczych w ramach integrowanej produkcji. Państwa członkowskie mogą również korzystać z WPR w celu wspierania rolnictwa ekologicznego, które w dyrektywie określa się jako rodzaj „ochrony roślin o niskim zużyciu pestycydów”²¹. Powierzchnia upraw ekologicznych stanowi 7% całkowitej powierzchni upraw rolnych w UE²². Inne istotne działania to na przykład wsparcie na rzecz inwestycji w sprzęt wykorzystywany w rolnictwie precyzyjnym. Za planowanie konkretnych działań odpowiadają państwa członkowskie, które wskazują je w programach rozwoju obszarów wiejskich.

Większość płatności w ramach WPR podlega zasadzie wzajemnej zgodności²³. Zasada wzajemnej zgodności to mechanizm, który łączy płatności w ramach WPR ze spełnianiem przez rolników podstawowych norm dotyczących środowiska naturalnego, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin i dobrostanu zwierząt oraz wymogu utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Powiązanie płatności w ramach WPR z wymogami prawnymi może pomóc w egzekwowaniu tych zasad.

Państwa członkowskie mają obowiązek kontrolować przestrzeganie zasad wzajemnej zgodności i w tym celu muszą przeprowadzać kontrole na miejscu w przypadku co najmniej 1% rolników otrzymujących płatności w ramach WPR. Wzajemna zgodność nie oznacza, że wypłata płatności w ramach WPR jest uzależniona od spełnienia tych podstawowych norm. Państwa członkowskie mogą jednak nakładać kary administracyjne na beneficjentów, którzy ich nie przestrzegają. W praktyce kary te przybierają formę zmniejszenia płatności, które w przypadku naruszenia przepisów z powodu zaniedbania nie przekraczają 5%. Powtarzające się naruszenia mogą pociągać za sobą większe kary, a jeśli do złamania przepisów doszło umyślnie, płatności mogą zostać zmniejszone o 20% lub więcej²⁴.

Zasada wzajemnej zgodności obowiązująca w ramach WPR 2014–2020 nakłada wymóg, by użytkownicy środków ochrony roślin przestrzegali warunków wyszczególnionych na etykietach, a także brali pod uwagę uwarunkowania lokalne²⁵, nie obejmuje jednak dyrektywy, w tym stosowania zasad integrowanej ochrony roślin. Inne wymogi wzajemnej zgodności, takie jak strefy buforowe czy ochrona wód podziemnych, również mają znaczenie dla zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin. Dla porównania w Szwajcarii aby otrzymać płatności bezpośrednie, rolnicy muszą przedstawić tzw. dowód na ekologiczne prowadzenie działalności²⁶, który pokrywa się po części z ogólnymi zasadami integrowanej ochrony roślin przewidzianymi w dyrektywie. W ramach inspekcji organy szwajcarskie sprawdzają wymogi związane z ochroną gleb, promowaniem różnorodności biologicznej oraz ustanowieniem i udokumentowaniem odpowiednich progów w walce z agrofagami. Weryfikują również, czy rolnicy prawidłowo wybrali środki ochrony roślin i czy decyzja ta była właściwie uzasadniona, a w przypadku rolników posiadających ponad trzy hektary gruntów ornych sprawdzają, czy stosowany jest płodozmian.

W motywie 35 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin stwierdzono, że zasady integrowanej ochrony roślin powinny zostać włączone do zasady wzajemnej zgodności. Na początku obowiązywania WPR na lata 2014–2020 ustawodawca²⁷ zwrócił się do Komisji, by po tym, jak wszystkie państwa członkowskie wdrożą dyrektywę i określone zostaną obowiązki mające bezpośrednie zastosowanie do rolników, zaproponowała ona zmianę przepisów WPR, tak by uwzględnić odpowiednie części dyrektywy w zasadzie wzajemnej zgodności. Komisja nie przedstawiła takiego wniosku w odniesieniu do WPR na lata 2014–2020.

We wniosku dotyczącym WPR po 2020 r. Komisja zaproponowała szersze powiązanie płatności w ramach WPR z wymogami prawnymi („warunkowość”²⁸) dotyczącymi środków ochrony roślin. Warunki te miałyby obejmować po części zrównoważone stosowanie tych środków, ale nie uwzględniałyby zasad integrowanej ochrony roślin. Nowy wymóg podstawowy w zakresie zarządzania nr 13 zawierałby odniesienie do dyrektywy i obejmowałby kwestie dotyczące środków ochrony roślin takie jak ustanowienie systemów certyfikacji, inspekcja sprzętu, ograniczenia w stosowaniu tych środków na obszarach chronionych oraz postępowanie z tego rodzaju środkami i ich przechowywanie. Z kolei w ramach normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska nr 8 wymagany byłby płodozmian w celu zachowania potencjału gleby.

Proponowana „warunkowość”, podobnie jak obecnie obowiązujący mechanizm wzajemnej zgodności, nie oznacza, że wypłata płatności w ramach WPR byłaby uzależniona od przestrzegania tych wymogów, a jedynie, że państwa członkowskie nakładałyby kary administracyjne na beneficjentów, którzy ich nie spełniają. Powiązanie płatności w ramach WPR z przestrzeganiem zasad integrowanej ochrony roślin może przyczynić się do tego, że rolnicy będą stosować te zasady w praktyce.

Metody niechemiczne rozwijają się, ale liczba środków ochrony roślin niskiego ryzyka jest niewielka

Obecnie kładzie się coraz większy nacisk na niechemiczne metody zwalczania agrofagów, a wiele państw członkowskich promuje koncepcje takie jak ochrona biologiczna (Francja) czy biologiczne środki ochrony roślin (Niderlandy). W dyrektywie stwierdzono, że integrowana ochrona roślin „zachęca do stosowania naturalnych sposobów zwalczania szkodników”²⁹, a z zasad tej ochrony wynika, że metody biologiczne należy przedkładać nad metody chemiczne³⁰. W miarę możliwości pierwszeństwo należy przyznawać metodom niechemicznym³¹, które zdefiniowano jako metody alternatywne, w tym m.in. biologiczne zwalczanie agrofagów³². W przepisach UE wspomina się także o środkach biologicznych³³, jednak bez podania ich definicji bądź definicji biologicznego zwalczania agrofagów.

Unijna koncepcja środków ochrony roślin niskiego ryzyka koncentruje się na ryzyku, jednak z punktu widzenia procedury zatwierdzania decydujące znaczenie ma charakter substancji czynnej. Przykładowo aby dokonać oceny mikroorganizmów, konieczne są inne dane niż w przypadku substancji chemicznych. W przepisach UE uwzględniono osobne wymogi dotyczące danych oraz zasady dokonywania oceny w odniesieniu do mikroorganizmów³⁴, a Komisja ustanowiła grupę roboczą w celu przeanalizowania tych wymogów i zasad z myślą o ich ewentualnej aktualizacji.

Podczas gdy większość środków ochrony roślin niskiego ryzyka zawiera mikroorganizmy, wiele „biologicznych” środków ochrony roślin nie jest sklasyfikowanych jako środki niskiego ryzyka. We Francji na przykład, według stanu na czerwiec 2019 r., do użytku dopuszczonych było 481 środków ochrony roślin zaklasyfikowanych jako środki ochrony biologicznej i 23 zaklasyfikowane jako środki niskiego ryzyka. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy jest to, że w wielu środkach ochrony biologicznej znajdują się substancje czynne zatwierdzone zanim w przepisach UE wprowadzono koncepcję niskiego ryzyka³⁵. Z procesu zatwierdzania wynika jednocześnie, że nie wszystkie niechemiczne substancje czynne spełniają kryteria pozwalające zaklasyfikować je jako substancje niskiego ryzyka.

Według stanu na wrzesień 2019 r. istnieje 487³⁶ substancji czynnych zatwierdzonych do wykorzystania w środkach ochrony roślin w UE, ale jedynie 16 (3%) z nich zatwierdzono jako substancje niskiego ryzyka. Spośród zatwierdzonych substancji czynnych Komisja wskazała 57 jako potencjalne substancje czynne niskiego ryzyka³⁷ i uznała, że należy odnowić ich zatwierdzenia w pierwszej kolejności, przed innymi substancjami³⁸. Komisja i wiele państw członkowskich promują stosowanie środków ochrony roślin niskiego ryzyka. We Francji jednak takie działania promocyjne (np. wyłączenie spod zakazu reklamy handlowej) są ukierunkowane w większym stopniu na środki ochrony biologicznej niż na środki niskiego ryzyka. Niektórzy rolnicy (14 z 33), z którymi przeprowadzono wywiady, słyszeli o środkach niskiego ryzyka, ale żaden z nich ich nie stosował. Wszyscy natomiast słyszeli o biologicznych, fizycznych (mechanicznych) lub innych niechemicznych metodach zwalczania agrofagów (bądź je stosowali).

Nie wszystkie środki ochrony roślin wyprodukowane na bazie 16 substancji czynnych niskiego ryzyka są dopuszczone do obrotu jako środki niskiego ryzyka. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest fakt, że oprócz substancji czynnych środki te zawierają inne składniki, tzw. składniki obojętne. Aby środek ochrony roślin mógł zostać zatwierdzony jako środek niskiego ryzyka, wszystkie składniki obojętne muszą przynależeć do kategorii „niebudzące obaw”. Kolejnym powodem jest to, że niektóre środki ochrony roślin podlegają „szczególnym środkom ograniczenia ryzyka”³⁹, które zostały uznane za niezbędne w ocenie ryzyka. Środki ograniczenia ryzyka mają na celu zminimalizowanie narażenia ludzi i środowiska na dany środek ochrony roślin, na przykład poprzez obowiązek noszenia odzieży ochronnej (jak choćby rękawic) bądź zachowanie strefy buforowej nieobjętej spryskiwaniem. Tzw. ogólne środki ograniczenia ryzyka to te, które uznaje się za zwykłe środki ostrożności. Konieczność ich zastosowania nie przekreśla możliwości zatwierdzenia danych środków ochrony roślin jako środków niskiego ryzyka.

Z prac kontrolnych Trybunału wynika, że skontrolowane państwa członkowskie niekiedy w różny sposób klasyfikują środki ograniczenia ryzyka. Przykładowo w Niderlandach dwa środki ochrony roślin zawierające fosforan żelaza – substancję czynną niskiego ryzyka – nie zostały zatwierdzone jako środki niskiego ryzyka, ponieważ stwierdzono, że w ich przypadku konieczne jest noszenie rękawic ochronnych, co władze niderlandzkie uznały za szczególny środek ograniczenia ryzyka. Francja i Litwa z kolei zatwierdziły te dwa środki ochrony roślin jako środki niskiego ryzyka. Wprawdzie w wymogach na etykiecie znalazło się zalecenie zakładania rękawic ochronnych, ale te dwa państwa członkowskie uznały to za zwykły środek ostrożności. W przepisach UE nie sprecyzowano, co należy uznać za „szczególne środki ograniczenia ryzyka” (w przeciwieństwie do środków ogólnych), nie ma też żadnych wytycznych na ten temat.

W unijnych przepisach przewidziano szybszą ścieżkę zatwierdzania środków ochrony roślin niskiego ryzyka. Dane uzyskane z trzech państw członkowskich objętych wizytami kontrolnymi pokazują, że proces uzyskania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu takich środków przebiega szybciej niż w przypadku środków „standardowych” (zob. rys. 7).

Uwaga: Podane wartości odzwierciedlają średni czas od złożenia wniosku do wydania zezwolenia. Nie mają one natomiast odzwierciedlać zgodności z terminami przewidzianymi w przepisach, jako że niektóre działania w procesie wydawania zezwoleń są wyłączone spod tych terminów. Dane dotyczące „standardowych” środków ochrony roślin opierają się na procedurach zezwoleń strefowych, za które odpowiada konkretne państwo członkowskie („państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy”).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych państw członkowskich za lata 2015–2018.

Aby ułatwić rolnikom dostęp do środków ochrony roślin niskiego ryzyka oraz promować integrowaną ochronę roślin, Rada zatwierdziła w 2016 r. „Plan wdrażania dotyczący zwiększenia dostępności środków ochrony roślin niskiego ryzyka i przyspieszenia wprowadzania integrowanej ochrony roślin w państwach członkowskich”, w którym wskazano 40 działań dla Komisji, państw członkowskich i podmiotów zewnętrznych. Działania dotyczące środków ochrony roślin niskiego ryzyka koncentrowały się przede wszystkim na przyspieszeniu procedury zezwolenia na dopuszczenie do obrotu, rozważeniu zmniejszenia opłat i zapewnianiu wytycznych. Stan realizacji działań został przedstawiony w sprawozdaniu z postępów prac sporządzonym przez grupę ekspertów ds. zrównoważonej ochrony roślin⁴⁰. Wynika z niego, że plan wdrażania przyczynił się do lepszego zrozumienia koncepcji niskiego ryzyka w państwach członkowskich, Komisji i wśród podmiotów zewnętrznych, jednak liczba środków ochrony roślin niskiego ryzyka wciąż jest niewielka.

Komisja zaczęła obliczać ogólnounijne wskaźniki ryzyka dotyczące stosowania środków ochrony roślin dopiero w 2019 r.

Państwa członkowskie monitorują obecność substancji czynnych w wodzie, brak jest jednak ogólnounijnych danych na temat korzystania ze środków ochrony roślin

Monitoring środowiska to narzędzie pozwalające upewnić się, że stosowanie środków ochrony roślin nie wywiera niedopuszczalnego wpływu lub nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Monitoring taki pełni funkcję systemu ostrzegawczego i stanowi uzupełnienie oceny ryzyka przeprowadzanej w ramach procedury zezwolenia na dopuszczenie do obrotu⁴¹.

Państwa członkowskie mogą zobowiązać producentów środków ochrony roślin do monitorowania wpływu środków dopuszczonych do obrotu⁴². Komisja nie posiada zbiorczych informacji na ten temat. W praktyce państwa członkowskie prowadzą monitoring środowiska głównie na mocy innych aktów prawodawczych, w tym na mocy przepisów UE w zakresie monitorowania wód⁴³. Mają one obowiązek monitorowania obecności szeregu substancji czynnych oraz pozostałości środków ochrony roślin w wodach podziemnych, powierzchniowych i w wodzie pitnej.

W przypadku wód powierzchniowych substancje, które muszą być objęte monitorowaniem przez państwa członkowskie, są zdefiniowane przez UE. 36 z nich to substancje czynne, przy czym 10 to substancje zatwierdzone obecnie do wykorzystania w środkach ochrony roślin⁴⁴. Państwa członkowskie są zobowiązane do monitorowania dodatkowych substancji poza tymi, które wyszczególniono w przepisach UE, o ile są one uwalniane do środowiska w dużych ilościach. Przykładowo w Niderlandach istnieje rozbudowany system monitorowania wód, w ramach którego obok substancji wskazanych przez UE monitoringiem objęto dodatkowo 16 substancji czynnych, których obecność w wodach powierzchniowych uznaje się za problematyczną (12 z nich jest obecnie zatwierdzonych do użycia w środkach ochrony roślin w UE).

W przepisach UE nie wskazano, jakie substancje w glebie powinny być objęte monitorowaniem⁴⁵, ale Komisja pobrała niedawno próbki gleby w ramach badania terenowego użytkowania gruntów. Próbki te zostaną przeanalizowane przez Wspólne Centrum Badawcze⁴⁶.

Państwa członkowskie gromadzą dane statystyczne dotyczące sprzedaży i wykorzystania środków ochrony roślin w rolnictwie. W przepisach unijnych nałożono na te państwa wymóg gromadzenia co roku danych na temat substancji czynnych w środkach ochrony roślin będących w sprzedaży, jak również sporządzania statystyk dotyczących wykorzystania środków ochrony roślin w rolnictwie w odniesieniu do wybranych upraw przez okres referencyjny co pięć lat⁴⁷. Państwa członkowskie przekazują te dane statystyczne do Eurostatu w rozbiciu na poszczególne substancje czynne. Zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi poufności informacji statystycznych dane poufne mogą być wykorzystywane wyłącznie do celów statystycznych⁴⁸, a szczegółowe statystyki nie mogą ujawniać tożsamości jednostek statystycznych (w tym przypadku indywidualnych producentów lub użytkowników środków ochrony roślin). W odniesieniu do środków ochrony roślin przepisy unijne są nawet bardziej restrykcyjne, ponieważ nakładają na Eurostat wymóg agregowania danych dotyczących poszczególnych substancji czynnych w ściśle określony sposób przed publikacją⁴⁹ i zakazują publikowania szczegółowych statystyk przez Eurostat bądź przekazywania ich innym dyrekcjom generalnym.

Publicznie dostępne unijne dane statystyczne na temat środków ochrony roślin dotyczą substancji czynnych zawartych w środkach będących w sprzedaży. Dane te są łączone w szersze grupy, takie jak insektycydy, fungicydy i herbicydy, zgodnie z przepisami unijnymi wspomnianymi powyżej. Oznacza to na przykład, że Komisja nie może publikować informacji na temat poszczególnych substancji czynnych lub na temat odsetka substancji zatwierdzonych jako substancje niskiego ryzyka.

W niektórych (np. we Francji) dane na temat wielkości sprzedaży poszczególnych substancji czynnych są z kolei publicznie dostępne. Komisja popiera publikowanie informacji na temat wielkości sprzedaży wszystkich substancji czynnych, o ile nie są one chronione zgodnie z zasadą poufności informacji statystycznych⁵⁰.

Jak dotąd Eurostat nie opublikował ogólnounijnych statystyk na temat stosowania środków ochrony roślin, które opierałyby się na danych zgromadzonych przez poszczególne państwa członkowskie. Państwa członkowskie przekazują Komisji (Eurostatowi) dane statystyczne na temat wykorzystania środków ochrony roślin w rolnictwie raz na pięć lat⁵¹, począwszy od 2015 r. Są one przy tym zobowiązane do gromadzenia takich danych przez okres referencyjny wynoszący maksymalnie 12 miesięcy, który mogą wybrać dowolnie w ciągu pięciu lat. Państwa członkowskie samodzielnie podejmują również decyzję, które uprawy objąć monitorowaniem, co sprawia, że dane poszczególnych państw nie są ze sobą porównywalne. Ze względu na duże zróżnicowanie upraw i różne okresy referencyjne wybrane przez państwa członkowskie na potrzeby statystyk Eurostat nie był w stanie w sensowny sposób zestawić i porównać uzyskanych danych i zdecydował się opublikować tylko niektóre z nich⁵².

Dane dotyczące wielkości sprzedaży w rozbiciu na substancje czynne (a nie jak obecnie zagregowane w grupy zgodnie z przepisami UE) mogłyby pomóc w wyborze substancji, które należy monitorować, oraz w lepszym ukierunkowaniu monitoringu środowiska. Dzięki bardziej precyzyjnym statystykom na temat stosowania środków ochrony roślin można by z kolei lepiej interpretować wyniki monitoringu, co przekładałoby się na bardziej miarodajne informacje przy ocenie zagrożeń, jakie wiążą się ze stosowaniem środków ochrony roślin dopuszczonych do obrotu. Bardziej szczegółowe statystki ułatwiałyby również Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności śledzenie tendencji na rynku i analizę potencjalnych skutków decyzji o zatwierdzeniu środków. Mogłyby również pomóc w opracowaniu bardziej użytecznych ocen ogólnego ryzyka, jakie wiąże się ze stosowaniem ze środków ochrony roślin.

Ogólnounijne wskaźniki ryzyka dotyczące środków ochrony roślin mają ograniczoną przydatność

Ramy polityki UE mają przyczyniać się do „osiągnięcia zrównoważonego stosowania pestycydów poprzez zmniejszenie zagrożenia związanego ze stosowaniem pestycydów i wpływu ich stosowania na zdrowie ludzi i na środowisko”. Termin „zrównoważone stosowanie” nie został jednak w żaden sposób zdefiniowany, a cel polegający na „zmniejszeniu zagrożenia związanego ze stosowaniem pestycydów” nie znalazł przełożenia na konkretną unijną wartość docelową, która zostałaby wyrażona ilościowo. Tymczasem ustanawianie konkretnych i mierzalnych celów i wartości docelowych pozwala ocenić postępy w realizacji polityki w stosunku do pożądanych wyników.

Aby osiągnąć cele przewidziane w dyrektywie, państwa członkowskie muszą uwzględnić ilościowe cele i wartości docelowe w krajowych planach działania. W trakcie oceny Komisja zaobserwowała duże zróżnicowanie co do jakości pierwotnych planów, a także stwierdziła niedociągnięcia, jeśli chodzi o ustanowienie mierzalnych wartości docelowych. Dokonany przez Trybunał przegląd 18 zrewidowanych krajowych planów działania wykazał, że w 12 z nich uwzględniono ilościowe cele i wartości docelowe odnoszące się do poszczególnych działań lub zgodności z przepisami. W nielicznych planach (2 z 18) skwantyfikowano natomiast ogólne cele lub wartości docelowe dotyczące ograniczenia stosowania środków ochrony roślin bądź zniwelowania ryzyka, z jakim środki te się wiążą.

Ogólnounijne wskaźniki ryzyka są konieczne do pomiaru postępów w osiąganiu głównego celu dyrektywy, tj. ograniczenia zagrożeń związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin i wpływu ich stosowania. Pomiar ryzyka to skomplikowane zadanie, jako że ryzyko wynikające ze stosowania środków ochrony roślin jest uzależnione od wielu czynników, w szczególności od zawartych w nich substancji czynnych, ale również od ich składu, dawki (tj. ilości na hektar oraz częstotliwości) oraz od tego, gdzie, kiedy i w jaki sposób użytkownicy stosują je w praktyce. Ogólnounijne wskaźniki ryzyka muszą być zharmonizowane, tak aby można było dokonywać porównań między państwami członkowskimi oraz miarodajnie ocenić politykę UE.

Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek obliczania zharmonizowanych wskaźników ryzyka, określania tendencji w zakresie stosowania niektórych substancji czynnych oraz wskazywania kwestii priorytetowych, które wymagają szczególnej uwagi. W samej dyrektywie nie ustanowiono jednak żadnych zharmonizowanych wskaźników ryzyka – w 2009 r. ustawodawca przyjął dyrektywę z pustym załącznikiem (Załącznik IV – Zharmonizowane wskaźniki ryzyka).

Niektóre państwa członkowskie opracowały krajowe wskaźniki w celu pomiaru ryzyka i wpływu. Wskaźniki takie są użyteczne, ponieważ umożliwiają ocenę postępów na drodze do osiągnięcia celów i wartości docelowych przyjętych przez państwa członkowskie, nie pozwalają jednak na porównania między poszczególnymi państwami członkowskimi. Aby zmierzyć ryzyko i wpływ na poziomie całej UE, niezbędne są zharmonizowane wskaźniki.

Działania podjęte początkowo przez Komisję w celu opracowania wskaźników nie przyniosły efektu z uwagi na brak danych. W 2018 r. Komisja zaproponowała dwa zharmonizowane wskaźniki ryzyka, które weszły w życie w czerwcu 2019 r.⁵³ Mają one służyć do szacowania tego, jak kształtuje się ogólne ryzyko wynikające ze stosowania środków ochrony roślin zarówno na poziomie poszczególnych państw członkowskich, jak i w odniesieniu do całej UE. W listopadzie 2019 r. Komisja opublikowała retrospektywne obliczenia tych wskaźników ryzyka od 2011 r. na swojej stronie internetowej⁵⁴. Oznacza to, że pierwsze dokonane przez Komisję szacunki dotyczące ogólnounijnych zagrożeń, jakie wiążą się ze stosowaniem środków ochrony roślin, ukazały się dziesięć lat po przyjęciu dyrektywy.

Żaden ze wskaźników nie uwzględnia, w jaki sposób, gdzie i kiedy stosowane są środki ochrony roślin, jako że Komisja nie dysponuje takimi informacjami. Jeden ze wskaźników opiera się na statystykach dotyczących sprzedaży środków ochrony roślin, drugi natomiast na liczbie zezwoleń w sytuacjach nadzwyczajnych. Państwa członkowskie mogą wydawać tego typu zezwolenia bez przeprowadzenia standardowej procedury zezwolenia na dopuszczenie do obrotu, jeśli agrofagi wywołują zagrożenie, któremu nie można zapobiec za pomocą innych rozsądnych działań. Zezwolenia w sytuacjach nadzwyczajnych mogą być wydawane dla środków ochrony roślin, które są już dopuszczone do innych zastosowań, lub dla środków zawierających zatwierdzone substancje czynne, które nie zostały jeszcze dopuszczone do obrotu w państwie wydającym zezwolenie.

W przypadku obydwu wskaźników substancje czynne są zgrupowane w cztery kategorie, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie środków ochrony roślin (substancje „niskiego ryzyka”, „standardowe”, „kwalifikujące się do zastąpienia” i „niezatwierdzone”). Do każdej z tych kategorii przypisano inną wagę (zob. ilustracja na rys. 8). W przypadku środków ochrony roślin zawierających substancje czynne, które „kwalifikują się do zastąpienia”, państwa członkowskie są zobowiązane odmówić wydania zezwolenia lub je ograniczyć, jeśli dostępne są mniej szkodliwe alternatywy⁵⁵. Celem jest promowanie mniej szkodliwych substancji oraz tworzenie zachęt dla sektora przemysłu do opracowywania mniej niebezpiecznych substancji alternatywnych.

Przypisanie wag ma za zadanie odzwierciedlać możliwe scenariusze realizowania polityki i wspierać realizację celu dyrektywy, jakim jest ograniczanie zagrożeń związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin i wpływu ich stosowania. Niektóre państwa członkowskie zgłosiły wątpliwości co do zasadności tych wag i zakwestionowały ich naukowe uzasadnienie. Inny współczynnik ważenia spowodowałby, że dla wskaźników uzyskano by inne wartości.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dyrektywy Komisji (UE) 2019/782.

Zharmonizowane wskaźniki ryzyka mają postać indeksów (o poziomie wyjściowym 100), tak aby umożliwić śledzenie tego, jak ryzyko kształtowało się od 2011 r., oraz aby zapewnić ochronę danych poufnych. Z wykresu Komisji przedstawiającego zharmonizowany wskaźnik ryzyka opierający się na wielkości sprzedaży wynika, że do ograniczenia ryzyka doszło głównie w następstwie spadku sprzedaży substancji z kategorii „niezatwierdzone”. Wybrane współczynniki ważenia zwiększają szacowane ograniczenie ryzyka wynikające z mniejszej sprzedaży substancji wyższego ryzyka. Sam wskaźnik nie pokazuje natomiast, w jakim stopniu dyrektywa faktycznie przyczynia się do osiągnięcia celu UE, jakim jest zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin.

Komisja poinformowała Trybunał, że zamierza udoskonalić wskaźniki ryzyka, w czym pomóc mógłby dostęp do bardziej precyzyjnych statystyk i danych na temat stosowania środków ochrony roślin.

Wnioski i zalecenia

Ogólnie rzecz biorąc, Komisja i państwa członkowskie podejmują działania na rzecz promowania zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin. Z ustaleń Trybunału wynika jednak, że osiągnięto ograniczone postępy w zakresie pomiaru i minimalizowania ryzyka w tym obszarze. Na wdrażanie unijnej polityki dotyczącej zrównoważonego stosowania środków ochrony roślin niekorzystnie wpłynęło powolne podejmowanie działań na początkowym etapie. Komisja nie sprawdzała, czy państwa członkowskie prawidłowo dokonały transpozycji dyrektywy (zob. pkt 12–16).

W minionych latach zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie zintensyfikowały działania na rzecz ograniczenia ryzyka, jakie wiąże się ze stosowaniem środków ochrony roślin, w tym poczyniły kroki w celu stosowania integrowanej ochrony roślin w praktyce (zob. pkt 17–20).

Stosowanie zasad integrowanej ochrony roślin jest obowiązkowe dla użytkowników środków ochrony roślin, ale odnośne kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie mają ograniczony zakres. Jednym z powodów nieegzekwowania tego obowiązku jest brak jasno sformułowanych kryteriów określających, jak użytkownicy powinni stosować ogólne zasady integrowanej ochrony roślin i w jaki sposób władze krajowe mają oceniać ich przestrzeganie (zob. pkt 21–27).

Szereg działań w ramach WPR może przyczynić się do wdrożenia dyrektywy, na przykład poprzez promowanie integrowanej ochrony roślin i rolnictwa ekologicznego. Przepisy WPR nakładają również na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia systemów doradztwa rolniczego, które będą oferować wszystkim rolnikom porady na temat integrowanej ochrony roślin. O ile jednak zasady integrowanej ochrony roślin są obowiązkowe dla rolników, o tyle ich przestrzeganie nie stanowi warunku uzyskania płatności w ramach WPR. Pomimo zachęt do stosowania bardziej zrównoważonych praktyk rolniczych istnieje niewiele działań, które zniechęcałyby rolników do sięgania po „standardowe” środki ochrony roślin, a wspierałyby przechodzenie na niechemiczne lub alternatywne metody zwalczania agrofagów (zob. pkt 28–35).

Komisja powinna:

1. sprawdzić, czy państwa członkowskie przekładają ogólne zasady integrowanej ochrony roślin na praktyczne i mierzalne kryteria, a następnie weryfikują spełnienie tych kryteriów na poziomie gospodarstwa;
2. uwzględnić te mierzalne kryteria integrowanej ochrony roślin w „warunkowości” w ramach WPR na okres po roku 2020 oraz dopilnować, by były one egzekwowane.

Termin realizacji: 2022 r.

Stosowanie integrowanej ochrony roślin oznacza, że użytkownicy powinni sięgać po środki ochrony roślin jedynie w przypadkach, gdy środki zapobiegawcze lub inne metody się nie sprawdziły bądź okazały się nieskuteczne. Zgodnie z przepisami unijnymi, jeśli na podstawie monitorowania agrofagów stwierdzona zostanie konieczność wdrożenia środków w celu ich zwalczania, nad metody chemiczne należy przedkładać metody biologiczne, fizyczne i inne metody niechemiczne. W przepisach UE wspomina się wprawdzie również o biologicznym zwalczaniu agrofagów i środkach biologicznych, ale koncepcje te nie zostały zdefiniowane. Koncepcja środków ochrony roślin niskiego ryzyka została wprowadzona w 2009 r., ale jak dotąd niewiele substancji czynnych zatwierdzono jako substancje niskiego ryzyka. Komisja i państwa członkowskie podejmują działania w celu zapewnienia większej dostępności środków ochrony roślin niskiego ryzyka, należy jednak dokładać dalszych starań, by przestrzegać terminów wyznaczonych na zatwierdzenie (zob. pkt 36–40).

Monitoring środowiska to istotne narzędzie pozwalające upewnić się, że środki ochrony roślin nie wywierają niedopuszczalnego wpływu ani nie stwarzają zagrożenia dla środowiska. Unijny monitoring środków ochrony roślin w środowisku koncentruje się głównie na ich obecności w wodzie (zob. pkt 44–47).

Dane statystyczne na temat środków ochrony roślin publikowane przez Eurostat dotyczą substancji czynnych w środkach będących w sprzedaży, pogrupowanych w sposób ściśle określony w przepisach UE. Takie podejście sprawia, że zakres informacji, jakie Eurostat może publikować, a nawet udostępniać innym dyrekcjom generalnym Komisji, jest bardziej ograniczony niż mogłoby to być uzasadnione zasadą poufności informacji statystycznych. Dane statystyczne dotyczące wykorzystania środków ochrony roślin w rolnictwie, gromadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów UE, nie są porównywalne, a Eurostat nie był w stanie jak dotąd przestawić ogólnounijnych statystyk na temat stosowania tych środków (zob. pkt 48–51).

Bardziej precyzyjne dane na temat wielkości sprzedaży i stosowania środków ochrony roślin, z uwzględnieniem większej ilości informacji geograficznych, mogłyby ułatwić pomiar powiązanych zagrożeń i wpływu na środowisko, w tym na przykład wpływu na zbiorniki wodne, skąd pobierana jest woda pitna. Dostęp do większej liczby danych z monitoringu mógłby także pomóc w ukierunkowaniu działań w taki sposób, by zminimalizować wpływ środków ochrony roślin na środowisko (zob. pkt 52).

Aby zapewnić lepsze statystyki i udoskonalić monitoring środowiska, Komisja powinna uwzględnić następujące kwestie przy okazji przeglądu rozporządzenia w sprawie danych statystycznych dotyczących środków ochrony roślin:

1. wyeliminowanie restrykcyjnych wymogów agregowania danych statystycznych dotyczących środków ochrony roślin (art. 3 ust. 4), co pozwoli na publikowanie bardziej użytecznych statystyk (np. na temat środków ochrony roślin niskiego ryzyka i substancji czynnych o określonych właściwościach);
2. doprecyzowanie, ulepszenie i zharmonizowanie wymogów dotyczących unijnych statystyk na temat stosowania środków ochrony roślin w rolnictwie (załącznik II), tak by zapewnić większą dostępność, porównywalność i użyteczność tych statystyk.

Termin realizacji: 2023 r.

Celem dyrektywy jest ograniczenie zagrożeń związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin i wpływu ich stosowania. W listopadzie 2019 r. Komisja opublikowała swoje oszacowanie dotyczące ogólnounijnych zagrożeń związanych ze stosowaniem środków ochrony roślin i wpływu ich stosowania, obliczywszy w tym celu dwa przyjęte niedawno zharmonizowane wskaźniki ryzyka (zob. pkt 53–58). Żaden z tych wskaźników nie pokazuje, w jakim stopniu dyrektywa faktycznie przyczynia się do osiągnięcia celu UE, jakim jest zrównoważone stosowanie środków ochrony roślin.

Użyteczność pierwszego wskaźnika (opierającego się na danych statystycznych dotyczących sprzedaży substancji czynnych wykorzystywanych w środkach ochrony roślin) jest ograniczona z uwagi na to, że nie uwzględnia się w nim, w jaki sposób, kiedy i gdzie stosowane są te środki. Co więcej, dokonanie szczegółowej i użytecznej analizy danych jest utrudnione ze względu na przepisy w zakresie poufności.

Drugi wskaźnik opiera się na liczbie zezwoleń w sytuacjach nadzwyczajnych wydanych przez państwa członkowskie. Choć gromadzenie danych na temat tych zezwoleń może być użyteczne, informacje o ich liczbie nie dają żadnego pojęcia o skali, na jaką stosowane są środki ochrony roślin, ani o powiązanym z tym ryzyku (zob. pkt 59–63).

Aby mieć możliwość oceny postępów w realizacji celów polityki, Komisja powinna udoskonalić zharmonizowane wskaźniki ryzyka lub opracować nowe wskaźniki, uwzględniając powierzchnię użytków rolnych lub wielkość sprzedaży substancji czynnych w przypadku zharmonizowanego wskaźnika ryzyka II oraz sposób wykorzystania środków ochrony roślin w przypadku zharmonizowanego wskaźnika ryzyka I.

Termin realizacji: 2023 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Nikolaos Milionis, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 8 stycznia 2020 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Najważniejsze przepisy UE dotyczące środków ochrony roślin

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG
• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów
• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/127/WE z dnia 21 października 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2006/42/WE w odniesieniu do maszyn do stosowania pestycydów
• Rozporządzenie (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego i na ich powierzchni
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1185/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie statystyk dotyczących pestycydów

Załącznik II – Kluczowe etapy w procesie oceny bezpieczeństwa środków ochrony roślin w UE

Zatwierdzenie substancji czynnej na szczeblu UE

Przedsiębiorstwo X składa wniosek o zatwierdzenie substancji czynnej Y w danym państwie członkowskim UE, z myślą o wykorzystaniu jej w środku ochrony roślin Z. Państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy dokonuje oceny substancji czynnej pod kątem naukowym i technicznym, a następnie sporządza sprawozdanie z oceny.

Organem odpowiedzialnym za ocenę ryzyka jest Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA). Przeprowadza on konsultacje publiczne i wraz z państwami członkowskimi UE dokonuje przeglądu partnerskiego sprawozdania z oceny sporządzonego przez państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy. EFSA przekazuje swoje wnioski Komisji Europejskiej.

Za zarządzanie ryzykiem odpowiada Komisja. Na podstawie wniosków EFSA przedkłada ona komitetowi regulacyjnemu złożonemu z przedstawicieli państw członkowskich propozycję co do ewentualnego zatwierdzenia substancji Y. Komitet poddaje tę propozycję pod głosowanie i wydaje opinię. Następnie Komisja przyjmuje rozporządzenie informujące o zatwierdzeniu lub odrzuceniu substancji czynnej Y.

Uwaga: Aby uzyskać szczegółowe informacje na temat zatwierdzania substancji czynnych, zob.: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/approval_active_substances_en. Aby uzyskać szczegółowe informacje na temat zatwierdzania środków ochrony roślin zob.: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/authorisation_of_ppp_en.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.

Załącznik III – Ogólne zasady integrowanej ochrony roślin zdefiniowane w załączniku III do dyrektywy

1) Zapobieganie występowaniu organizmów szkodliwych lub minimalizowanie ich negatywnego wpływu na rośliny uprawne należy osiągać lub wspierać między innymi przez:

• płodozmian,
• stosowanie właściwych technik uprawy (np. zwalczanie chwastów przed siewem lub sadzeniem roślin, termin i norma wysiewu, stosowanie wsiewek, uprawa bezorkowa, cięcie i siew bezpośredni),
• w odpowiednich przypadkach stosowanie odmian odpornych/tolerancyjnych i materiału siewnego i nasadzeniowego kategorii standard/kwalifikowany,
• stosowanie zrównoważonego nawożenia, wapnowania i nawadniania/odwadniania,
• stosowanie środków higieny (np. regularne czyszczenie maszyn i sprzętu), by zapobiec rozprzestrzenianiu się organizmów szkodliwych,
• ochronę i stwarzanie warunków dla występowania ważnych organizmów pożytecznych, np. poprzez stosowanie odpowiednich metod ochrony roślin lub wykorzystywanie ekologicznych struktur w miejscu produkcji i poza nim.

2) Organizmy szkodliwe muszą być monitorowane przy zastosowaniu odpowiednich metod i narzędzi, jeśli są one dostępne. Wśród takich narzędzi powinny znaleźć się monitoring pól oraz systemy ostrzegania, prognozowania i wczesnego diagnozowania oparte na solidnych podstawach naukowych, tam gdzie możliwe jest ich zastosowanie, a także doradztwo osób o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

3) Na podstawie wyników działań monitorujących użytkownik profesjonalny musi zdecydować, czy stosować metody ochrony roślin i kiedy je stosować. Podstawowymi czynnikami wpływającymi na podejmowanie decyzji są pewne i oparte na solidnych podstawach naukowych progi szkodliwości występowania organizmów szkodliwych. Jeśli jest to wykonalne, przed zabiegiem ochrony roślin należy wziąć pod uwagę wartości progów szkodliwości dla danego regionu, konkretnego obszaru, uprawy i konkretnych warunków pogodowych.

4) Nad metody chemiczne przedkładać należy zrównoważone metody biologiczne, fizyczne i inne metody niechemiczne, jeżeli zapewniają one zadowalającą ochronę przed organizmami szkodliwymi.

5) Stosowane pestycydy muszą być jak najbardziej ukierunkowane na osiągnięcie danego celu i powodować jak najmniej skutków ubocznych dla zdrowia ludzi, dla organizmów niebędących celem zwalczania i dla środowiska.

6) Użytkownik profesjonalny powinien ograniczać stosowanie pestycydów i inne formy interwencji do niezbędnego poziomu, np. poprzez zredukowanie dawek, ograniczenie ilości wykonywanych zabiegów lub stosowanie dawek dzielonych, biorąc pod uwagę, czy można zaakceptować dany poziom zagrożenia roślin i czy interwencje te nie zwiększają ryzyka rozwoju odporności organizmów szkodliwych.

7) Jeśli wiadomo, że istnieje ryzyko powstania odporności na dany preparat, a nasilenie występowania organizmów szkodliwych wymaga wielokrotnego stosowania pestycydów w danych uprawach, należy zastosować dostępne strategie przeciwdziałające rozwojowi odporności, by zachować skuteczność tych produktów. Może to obejmować stosowanie wielu pestycydów o różnych mechanizmach działania.

8) Użytkownik profesjonalny powinien sprawdzać efekty zastosowanych metod ochrony roślin przy pomocy zapisów o przeprowadzonych zastosowaniach pestycydów oraz działań monitorujących występowanie organizmów szkodliwych.

Wykaz pojęć i skrótów

Integrowana ochrona roślin – staranne rozważenie wszystkich dostępnych metod ochrony roślin, a następnie przedsięwzięcie właściwych środków mających na celu zahamowanie rozwoju populacji organizmów szkodliwych oraz utrzymanie stosowania środków ochrony roślin i innych form interwencji na ekonomicznie i ekologicznie uzasadnionym poziomie, a także zmniejszenie lub zminimalizowanie zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska. W integrowanej ochronie roślin kładzie się nacisk na uzyskanie zdrowych plonów przy minimalnych zakłóceniach funkcjonowania ekosystemu rolniczego i zachęca się do stosowania naturalnych sposobów zwalczania agrofagów.

Pestycydy – środki ochrony roślin i produkty biobójcze.

Substancja kwalifikująca się do zastąpienia – substancja czynna o pewnych właściwościach, w przypadku której państwa UE muszą stwierdzić, czy może ona zostać zastąpiona innymi równoważnymi rozwiązaniami (chemicznymi i niechemicznymi).

Substancje czynne – składniki środka ochrony roślin zapewniające ochronę przed agrofagami lub chorobami.

Środki ochrony roślin – środki składające się z substancji czynnych lub zawierające takie substancje, stosowane w celu ochrony roślin lub produktów roślinnych przed wszelkimi organizmami szkodliwymi bądź w celu zapobiegania działaniu takich organizmów, a także w celu wpływania na procesy życiowe roślin, zabezpieczania produktów roślinnych bądź niszczenia niepożądanych roślin lub ich części bądź zapobiegania niepożądanemu wzrostowi roślin.

Środki ochrony roślin niskiego ryzyka – jako środki ochrony roślin niskiego ryzyka mogą zostać dopuszczone środki zawierające substancje czynne, które zostały zatwierdzone jako substancje niskiego ryzyka. Substancja czynna może z kolei zostać zatwierdzona jako substancja niskiego ryzyka, jeśli spełnia normalne kryteria zatwierdzenia, a ponadto kryteria niskiego ryzyka określone w pkt 05 załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 1107/2009.

WPR – wspólna polityka rolna.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału prezentują wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Samo Jereb, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kathrine Henderson, szefowa gabinetu; Robert Markus, kierownik; Charlotta Törneling, koordynatorka zadania; Päivi Piki, zastępczyni koordynatorki zadania, a także kontrolerzy: Greta Kapustaitė, Antonella Stasia, Paulo Oliveira i Dainora Venckevičienė. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper.

Od lewej: Antonella Stasia, Michael Pyper, Kathrine Henderson, Samo Jereb, Charlotta Törneling, Paulo Oliveira, Päivi Piki, Dainora Venckevičienė.

Przypisy

¹ Geiger, F. i in., „Persistent negative effects of pesticides on biodiversity and biological control potential on European farmland”, Basic and Applied Ecology, Elsevier Gmbh, 2010, s. 97–105.

² IPBES, „The assessment report of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on pollinators, pollination and food production”, Sekretariat Międzyrządowej Platformy Naukowo-Politycznej w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów, Bonn, Niemcy, 2016.

³ Poprzez „sprzedaż” w niniejszym sprawozdaniu rozumie się „wprowadzenie do obrotu” zgodnie z definicją w art. 3 pkt 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG.

⁴ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów.

⁵ Art. 14 ust. 4 dyrektywy.

⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG.

⁷ Unijne kryteria zatwierdzania substancji czynnych niskiego ryzyka wyszczególniono w pkt 5 załącznika II do rozporządzenia.

⁸ Strefy geograficzne zdefiniowano w załączniku I do rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

⁹ 18 zrewidowanych krajowych planów działania, które zostały przekazane Komisji do czerwca 2019 r., pochodziło z: Austrii, Belgii, Czech, Cypru, Danii, Estonii, Finlandii, Francji, Irlandii, Litwy, Luksemburga, Malty, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowenii, Hiszpanii i Szwecji.

¹⁰ Art. 23 dyrektywy.

¹¹ Bułgaria i Luksemburg.

¹² Sprawozdanie Komisji (COM(2017) 587 final) można pobrać z jej strony: https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides_en.

¹³ DG(SANTE) 2017‑6291 „Sprawozdanie ogólne – Zrównoważone stosowanie pestycydów”, http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/details.cfm?rep_id=114.

¹⁴ https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides_en.

¹⁵ Art. 55 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin stanowi, że stosowanie tych środków musi być zgodne z przepisami przedmiotowej dyrektywy, a w szczególności z ogólnymi zasadami integrowanej ochrony roślin, o których mowa w art. 14 tej dyrektywy oraz w załączniku III do niej.

¹⁶ W art. 3 pkt 1 dyrektywy „użytkownika profesjonalnego” zdefiniowano jako „każdą osobę, która stosuje pestycydy w toku swej działalności zawodowej”.

¹⁷ Art. 14 ust. 4 dyrektywy.

¹⁸ Projekt wytycznych dotyczących ustanowienia zasad integrowanej ochrony roślin (07.0307/2008/504015/ETU/B3).

¹⁹ Art. 67 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

²⁰ Art. 14 aktu ustawodawczego nr 155 z 2012 r. – regulacje w odniesieniu do Wspólnot Europejskich (w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów) z 2012 r.

²¹ W art. 14 ust. 1 dyrektywy jest mowa o rolnictwie ekologicznym zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych.

²² Stan na 2017 r., na podstawie danych statystycznych Eurostatu dostępnych pod adresem https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Organic_farming_statistics.

²³ W odniesieniu do okresu 2014–2020 przepisy dotyczące wymogów wzajemnej zgodności są określone w art. 93 i w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej.

²⁴ Art. 91. 96 i 99 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej.

²⁵ Wymóg podstawowy w zakresie zarządzania nr 10 Środki ochrony roślin – art. 55 (pierwsze i drugie zdanie) rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

²⁶ Wymóg przewidziany w art. 11–25 szwajcarskiego dekretu w sprawie płatności bezpośrednich (Ordonnance sur les paiements directs versés dans l’agriculture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD; RS 910.13) z 23 października 2013 r.).

²⁷ Wspólne oświadczenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasady wzajemnej zgodności dołączone do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

²⁸ Art. 11 i załącznik III do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie planu strategicznego WPR (COM(2018) 392).

²⁹ Art. 3 pkt 6 dyrektywy.

³⁰ Zasada nr 4 z zestawu ogólnych zasad integrowanej ochrony roślin (zob. załącznik III).

³¹ Art. 14 ust. 1 dyrektywy.

³² Art. 3 pkt 8 dyrektywy.

³³ Np. art. 77 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin stanowi, że Komisja może przyjąć wytyczne dotyczące treści wniosku dotyczącego mikroorganizmów, feromonów i środków biologicznych.

³⁴ Rozporządzenie Komisji (UE) nr 283/2013 z dnia 1 marca 2013 r. ustanawiające wymogi dotyczące danych dla substancji czynnych, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącym wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin.

³⁵ Koncepcję niskiego ryzyka wprowadzono na mocy rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin, a pierwsza substancja czynna niskiego ryzyka została zatwierdzona w 2015 r.

³⁶ Unijna baza danych o pestycydach; dane pobrane 9 września 2019 r.

³⁷ Zawiadomienie Komisji dotyczące wykazu potencjalnych substancji czynnych niskiego ryzyka zatwierdzonych do stosowania w ochronie roślin (2018/C 265/02).

³⁸ Program odnowień AIR IV.

³⁹ Art. 47 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

⁴⁰ Sprawozdanie z postępów prac nad planem wdrażania mającym na celu zwiększenie dostępności środków ochrony roślin niskiego ryzyka i przyspieszenie wdrażania integrowanej ochrony roślin w państwach członkowskich, marzec 2019 r.

⁴¹ Zawiadomienie Komisji z 10 października 2017 r. pt. „Wytyczne dotyczące monitorowania i badania wpływu stosowania pestycydów na zdrowie ludzi i na środowisko na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2009/128/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów (dyrektywa w sprawie zrównoważonego stosowania)”.

⁴² Art. 67 ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

⁴³ Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej; dyrektywa 2006/118/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu; dyrektywa Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

⁴⁴ W przypadku 29 z tych substancji państwa członkowskie muszą również spełniać środowiskowe normy jakości określone w załączniku I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/39/UE z dnia 12 sierpnia 2013 r. w zakresie substancji priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej. Pozostałych siedem substancji jest zdefiniowanych w załączniku do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/840 z dnia 5 czerwca 2018 r. ustanawiającej listę obserwacyjną substancji do celów monitorowania obejmującego całą Unię w zakresie polityki wodnej.

⁴⁵ W dyrektywie Rady 86/278/EWG w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie (art. 5 i 9 oraz załączniki IA i IIB) określono zasady monitorowania metali ciężkich, w tym miedzi. Kilka substancji czynnych wykorzystywanych w środkach ochrony roślin zawiera miedź.

⁴⁶ Badanie LUCAS 2018. Wyniki analizy gleby są spodziewane najpóźniej w 2021 r.

⁴⁷ Art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1185/2009.

⁴⁸ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej.

⁴⁹ W art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1185/2009 przewidziano wymóg, by przed publikacją danych Komisja łączyła je według określonych wcześniej grup i kategorii.

⁵⁰ Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia rozporządzenia (WE) nr 1185/2009 (COM(2017) 109).

⁵¹ Załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 1185/2009.

⁵² Eurostat (2019 r.), opracowanie pt. „Statistics on agricultural use of pesticides in the European Union” (ESTAT E1/AES/2019/RP/1).

⁵³ Dyrektywa Komisji (UE) 2019/782 z dnia 15 maja 2019 r. zmieniająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE w odniesieniu do ustanowienia zharmonizowanych wskaźników ryzyka.

⁵⁴ https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/sustainable_use_pesticides/harmonised-risk-indicators/trends-hri-eu_en.

⁵⁵ Art. 50 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.

⁵⁶ W art. 14 ust. 1 dyrektywy 2009/128/WE przewiduje się, że państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne środki w celu zachęcania do stosowania ochrony roślin o niskim zużyciu pestycydów, przyznając zawsze, gdy to możliwe, pierwszeństwo metodom niechemicznym, przy czym odniesiono się do integrowanej ochrony roślin i rolnictwa ekologicznego regulowanych rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych, zastąpionym nowym rozporządzeniem UE 848/2018 z dnia 30 maja 2018 r.

⁵⁷ Sprawozdanie ogólne w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów (DG(SANTE) 2017-6792), http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/overview_reports/details.cfm?rep_id=114

⁵⁸ http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/index.cfm

⁵⁹ COM(2017) 109 final: SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1185/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie statystyk dotyczących pestycydów

⁶⁰ COM(2017) 109 final: SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1185/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie statystyk dotyczących pestycydów

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2020.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zawarto indywidualnych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania nie wolno zmieniać ich oryginalnego znaczenia ani przesłania. Trybunał nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystania dokumentów.

W przypadku ponownego wykorzystania dokumentów wymagane jest zweryfikowanie praw autorskich, jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną, tak jak zdjęcia, na których przedstawiono pracowników Trybunału lub prace stron trzecich. Uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie dokumentu unieważnia wymienione wcześniej ogólne zezwolenie. Należy w nim wyraźnie opisać wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania dokumentów.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich. Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności stosowaną na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie wolno wykorzystywać bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.