Ex ante kondicionality a výkonnostná rezerva v rámci súdržnosti: inovačné, zatiaľ však neúčinné nástroje

Zhrnutie

O ex ante kondicionalitách a výkonnostnej rezerve ako nástrojoch na účinnejšie využívanie výdavkov v oblasti politiky súdržnosti

I

Pri audite sa sledovali dva konkrétne nástroje zavedené pre programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom zamerať výdavky v oblasti politiky súdržnosti viac na výsledky: ex ante kondicionality a výkonnostná rezerva. Pomocou ex ante kondicionalít sa stanovujú určité podmienky, ktoré sa musia splniť pred začatím vykonávania programov alebo najneskôr do konca roku 2016, a pri výkonnostnej rezerve sa vyžaduje, aby sa vo väčšine programov vyčlenilo 6 % celkových finančných prostriedkov poskytnutých každému členskému štátu, ktoré sa definitívne pridelia alebo prerozdelia v závislosti od výsledku preskúmania výkonnosti v roku 2019.

Ako sme vykonali audit

II

Snažili sme sa určiť, či sa ex ante kondicionality a výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva použili účinne na povzbudenie lepšieho nakladania členských štátov s výdavkami v oblasti politiky súdržnosti v programovom období 2014 – 2020. Náš audit sa vzťahuje na obdobie od decembra 2013 do februára 2017.

III

Tento audit dopĺňa našu predchádzajúcu osobitnú správu č. 2/2017, ktorá sa zaoberala rokovaniami Komisie o partnerských dohodách a programoch.

Čo sme zistili

IV

Ex ante kondicionality sú novinkou politiky súdržnosti. Celkovo sme zistili, že ex ante kondicionality poskytli konzistentný rámec na posudzovanie pripravenosti členských štátov čerpať finančné prostriedky EÚ na začiatku programového obdobia 2014 – 2020. Nie je však jasné, do akej miery to v skutočnosti viedlo k zmenám na mieste. Komisia nevyužila možnosť pozastaviť platby pri prijatí programov v prípade, že neboli splnené ex ante kondicionality. Približne polovica z vyše 700 akčných plánov prijatých členskými štátmi s cieľom splniť všetky ex ante kondicionality nebola do konca roku 2016 vykázaná ako dokončená. Tieto nedokončené akčné plány tvoria maximálne 27 % výdavkov EFRR, Kohézneho fondu a ESF. Po prijatí programu sa v nariadení o spoločných ustanoveniach Komisii neumožňuje pozastaviť platby predtým, ako členské štáty vo výročných správach o vykonávaní (predkladaných do 30. júna 2017) a v správach o pokroku (do 31. augusta 2017) predložia informácie o dokončení opatrení na splnenie ex ante kondicionalít.

V

Domnievame sa tiež, že je nepravdepodobné, aby výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva vyvolali značné prerozdelenie výdavkov v oblasti politiky súdržnosti v období 2014 – 2020 medzi programy s lepšími výsledkami. Konkrétne ku každému prerozdeleniu dôjde v rámci programov tých istých členských štátov a/alebo medzi nimi. Hoci 6 % finančných prostriedkov EFRR, Kohézneho fondu a ESF bolo vyčlenených na výkonnostnú rezervu, spôsob, akým bola výkonnostná rezerva navrhnutá, poskytuje iba málo stimulov na lepšiu orientáciu operačných programov na výsledky, keďže je založená najmä na výdavkoch a výstupoch. Okrem toho sa ďalšie finančné prostriedky definitívne pridelia, i keď sa do roku 2018 plne nesplnia čiastkové ciele, a nanajvýš sa môžu v rámci členského štátu prerozdeliť. Nové zavedenie pozastavení a finančných opráv za nedostatočnú výkonnosť je krokom správnym smerom, podlieha však reštriktívnym podmienkam a ich uplatňovanie v praxi nie je pravdepodobné.

Čo odporúčame

VI

Nedomnievame sa, že by regulačné zmeny v priebehu súčasného obdobia 2014 – 2020 boli vzhľadom na obidva nástroje nákladovo efektívne. Jednako však vyzývame k tomu, aby členské štáty dokončili a Komisia posúdila schválené akčné plány a aby sa usilovali sa o splnenie všetkých ex ante kondicionalít. Okrem toho by sa čo najviac mali používať platné ustanovenia týkajúce sa výkonnostnej rezervy s cieľom zabrániť plytvaniu peňažnými prostriedkami.

VII

Naše odporúčania sa teda týkajú obdobia po roku 2020, počas ktorého by sa oba nástroje v prípade, že budú zachované, mali posilniť, aby mohli lepšie prispievať k účinnejšiemu využívaniu výdavkov v oblasti politiky súdržnosti. Preto by Komisia pri príprave svojho legislatívneho návrhu na obdobie po roku 2020 mala:

• Odporúčanie 1: ďalej rozvíjať ex ante kondicionality ako nástroj na posudzovanie pripravenosti členských štátov čerpať finančné prostriedky EÚ, a konkrétne:
  1. prehodnotiť význam a užitočnosť každej ex ante kondicionality na obdobie 2014 – 2020, odstrániť prekrývanie a zachovať iba tie kondicionality, ktoré môžu skutočne ovplyvniť účinné dosahovanie cieľov politík;
  2. zabezpečiť súlad ex ante kondicionalít na obdobie po roku 2020 s európskym semestrom;
  3. vo všetkých možných prípadoch stanoviť jasné kritériá posudzovania s merateľnými cieľmi, aby sa zabezpečilo spoločné chápanie toho, čo sa musí dosiahnuť;
  4. vyžadovať, aby sa ex ante kondicionality plnili a uplatňovali počas celého programového obdobia, a monitorovať ich s ohľadom na potenciálnu administratívnu záťaž.
• Odporúčanie 2: zvážiť premenu výkonnostnej rezervy na obdobie po roku 2020 na nástroj viac zameraný na výsledky, ktorým sa prideľujú finančné prostriedky na tie programy, ktoré dosiahli dobré výsledky, a konkrétne zvážiť, či by nemala navrhnúť:
  1. dôkladnejšie prepracovanie výkonnostnej rezervy v súlade so získanými poznatkami na nástroj, ktorým sa lepšie podporuje a odmeňuje dobrý výkon, pričom v operačných programoch sa musí preukázať, čo sa má dosiahnuť pomocou dodatočných finančných prostriedkov;
  2. častejšie využívanie ukazovateľov okamžitých výsledkov a pretvorenie kľúčových vykonávacích krokov na nástroje, ktorými sa pri posudzovaní výkonu lepšie preukáže skutočná výkonnosť dlhodobých infraštruktúrnych intervenčných opatrení;
  3. prehodnotenie podmienok pozastavenia platieb a finančných opráv, aby sa nedostatočná výkonnosť dala lepšie riešiť v skoršom štádiu, s cieľom ešte viac zvýšiť motiváciu k lepšiemu nakladaniu s finančnými prostriedkami.

Úvod

Zameranie na výkonnosť je kľúčovou prioritou Komisie v období 2014 – 2020

01

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) tvoria menej než 0,4 % HDP Európskej únie, majú však značný vplyv na hospodárstva mnohých členských štátov. Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézny fond a Európsky sociálny fond (ESF) zodpovedajú sume 349,4 mld. EUR v programovom období 2014 – 2020 a tvoria 75 % fondov EŠIF. Podľa posledných údajov Komisie za programové obdobie 2007 – 2013 existuje deväť členských štátov, v ktorých výdavky z EFRR a Kohézneho fondu predstavujú vyše 30 % všetkých verejných kapitálových výdavkov. V štyroch členských štátoch (v Maďarsku, Litve, na Slovensku a v Lotyšsku) tvorili dokonca vyše polovicu všetkých verejných investícií². Preto je čo najlepšie využívanie týchto fondov také dôležité.

02

V období 2014 – 2020 môže Komisia používať dva osobitné nástroje na podnietenie lepšieho nakladania členských štátov s prostriedkami politiky súdržnosti a podriadenie uvoľnenia finančných prostriedkov EÚ podmienke, aby členské štáty splnili určité požiadavky pri vykonávaní fondov EŠIF:

• ex ante kondicionality,
• výkonnostný rámec a výkonnostnú rezervu.

03

Tieto dva osobitné nástroje sú súčasťou širšieho okruhu opatrení, ktorých cieľom je posilnenie zamerania výdavkov v oblasti politiky súdržnosti na výsledky. V nariadení o spoločných ustanoveniach pre obdobie 2014 – 2020 (ktorým sa stanovujú pravidlá všetkých fondov EŠIF) sa takisto požaduje³:

• koncentrácia financovania na tematické ciele a investičné priority odvodené zo stratégie Európa 2020,
• štruktúrovanejšie využívanie intervenčnej logiky počas tvorby programov, začínajúc od určenia investičných potrieb až po špecifikovanie zamýšľaných dlhodobých výsledkov,
• jednotnejšie a ucelenejšie využívanie ukazovateľov výkonnosti na meranie pokroku dosahovania týchto výsledkov.

04

Týmito tromi aspektmi sme sa zaoberali v osobitnej správe č. 2/2017 „Rokovania Komisie o partnerských dohodách a programoch v oblasti súdržnosti na roky 2014 – 2020: výdavky viac zamerané na priority stratégie Európa 2020, ale čoraz zložitejšie postupy na meranie výkonnosti“.

Ex ante kondicionality: stanovenie minimálnych požiadaviek pred začiatkom vykonávania programov

05

Ex ante kondicionality sú požiadavky, aby členský štát splnil určité podmienky pred začatím vykonávania operačných programov⁴. Príloha I obsahuje zoznam všetkých 36 ex ante kondicionalít. Existujú dva typy ex ante kondicionalít:

• sedem všeobecných ex ante kondicionalít. Ich cieľom je posilniť uplatňovanie a presadzovanie práva Únie (napr. právnych predpisov v oblasti verejného obstarávania, štátnej pomoci, nediskriminácie). Uplatňujú sa na rozličné sektory a politiky vo všetkých členských štátoch EÚ,
• 29 tematických ex ante kondicionalít. Celkovo sa uplatnili približne 2 700-krát v jednotlivých operačných programoch EFRR, Kohézneho fondu a ESF, pretože súviseli s vybratými investičnými prioritami v rámci jedenástich tematických cieľov fondov EŠIF na obdobie 2014 – 2020⁵.

06

Členské štáty museli pri vypracúvaní svojich partnerských dohôd a operačných programov na programové obdobie 2014 – 2020 posúdiť, či sa na konkrétne ciele sledované v rámci investičných priorít operačných programov vzťahovali nejaké ex ante kondicionality, a to na základe spoločného súboru kritérií stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach⁶. Členské štáty potom museli určiť, či boli tieto ex ante kondicionality splnené. Toto sebahodnotenie sa zaznamená v partnerskej dohode a operačných programoch, ktoré sa predložia Komisii na schválenie.

07

Komisia informácie poskytnuté členskými štátmi o uplatniteľnosti a splnení ex ante kondicionalít posúdi pri rokovaniach o partnerských dohodách a operačných programoch, a to opäť na základe kritérií stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach⁷. Komisia navyše v marci 2013 vydala súbor usmernení o ex ante kondicionalitách určených jej zamestnancom, ktorí vedú rokovania o partnerských dohodách a operačných programoch s vnútroštátnymi orgánmi⁸. Konečné znenie usmernení bolo k dispozícii vo februári 2014.

08

Členské štáty v prípade ex ante kondicionalít, ktoré v deň predloženia partnerskej dohody a/alebo operačných programov Komisii stále neboli splnené, musia poskytnúť zoznam opatrení, ktoré treba podniknúť, spoločne s harmonogramom ich vykonávania a zodpovednými orgánmi (akčný plán). Komisia môže pri prijímaní operačného programu pozastaviť všetky priebežné platby na príslušné investičné priority operačného programu alebo ich časť až do dokončenia týchto opatrení.

09

Tieto akčné plány mali byť dokončené do 31. decembra 2016⁹. Členské štáty musia informovať o stave svojich ex ante kondicionalít najneskôr vo svojej výročnej správe o vykonávaní predloženej do 30. júna 2017¹⁰ alebo v správach o pokroku, ktoré sa majú predložiť do 31. augusta 2017¹¹. Ak členské štáty nesplnia ex ante kondicionalitu do 31. decembra 2016, Komisia môže pozastaviť priebežné platby pre priority príslušného operačného programu¹².

10

Rozmer a rozsah ex ante kondicionalít vymedzené v nariadení o spoločných ustanoveniach boli predmetom intenzívnych rokovaní medzi Komisiou, Európskym parlamentom a Radou v súvislosti s rokovaniami o legislatívnom balíku na programové obdobie 2014 – 2020. Rokovania sa začali v júli 2012 (na základe legislatívneho návrhu Komisie z októbra 2011) a skončili sa v decembri 2013.

11

Počas rokovaní sa dohodlo, že ex ante kondicionality by sa mali týkať iba otázok súvisiacich výhradne s vykonávaním politiky súdržnosti. Okrem toho sa rozhodlo, že členské štáty musia uplatniteľnosť ex ante kondicionalít posudzovať iba vtedy, keď dostanú príspevok EÚ¹³.

12

Prehľad harmonogramu plnenia ex ante kondicionalít sa uvádza v grafe 1.

Výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva: pridelenie časti finančných prostriedkov EÚ v závislosti od výsledku preskúmania výkonnosti v roku 2019

13

Členské štáty musia takisto vyčleniť časť finančných prostriedkov EÚ, ktoré im boli pridelené, vo forme výkonnostnej rezervy pre fondy EŠIF. Túto rezervu možno definitívne prideliť, prípadne prerozdeliť, v závislosti od výsledku preskúmania výkonnosti v roku 2019 na základe ukazovateľov, ktoré sú súčasťou výkonnostného rámca.

14

Výkonnostná rezerva na obdobie 2014 – 2020 zodpovedá 6 % prostriedkov EFRR, ESF a Kohézneho fondu vyčlenených na cieľ Investovanie do rastu a zamestnanosti a na kategóriu regiónov s určitými výnimkami¹⁴. Táto rezerva sa môže byť v rozmedzí od 5 do 7 % prídelu podľa individuálnej prioritnej osi v operačnom programe. Podľa nariadenia o spoločných ustanoveniach však neexistuje nijaká výkonnostná rezerva pre prioritné osi týkajúce sa:

• iniciatívy na podporu zamestnanosti mladých ľudí v rámci ESF¹⁵,
• technickej pomoci,
• programov zameraných na iniciatívu pre MSP¹⁶.

15

Výkonnostná rezerva sa nevzťahuje ani na programy Európskej územnej spolupráce (EÚS).

16

Existujú tri typy ukazovateľov výkonnosti na monitorovanie pokroku pri vykonávaní programu¹⁷:

• finančné ukazovatele na meranie čerpania finančných prostriedkov pridelených každej prioritnej osi,
• ukazovatele výstupov na meranie vykonávania opatrení stanovených v rámci investičných priorít operačných programov a
• ukazovatele výsledkov na meranie plnenia konkrétnych cieľov operačných programov.

17

Pre každú prioritnú os sa v operačných programoch (okrem osí technickej pomoci a operačných programov venovaných iniciatíve pre MSP) sa musí stanoviť výkonnostný rámec, ktorý tvorí podmnožina ukazovateľov, ktoré už boli stanovené v operačných programoch¹⁸, a v prípade potreby aj kľúčové vykonávacie kroky. Členské štáty musia pre každý ukazovateľ výkonnosti a kľúčový vykonávací krok zahrnutý do výkonnostného rámca stanoviť čiastkové ciele (ktoré sa majú dosiahnuť do decembra 2018) a zámery (ktoré treba dosiahnuť do decembra 2023).

18

Ak nemožno určiť nijaký ukazovateľ výstupov a/alebo výsledkov, v operačných programoch sa môžu stanoviť kľúčové vykonávacie kroky pre každý výkonnostný rámec, ktoré možno zmerať do roku 2019¹⁹. Kľúčovými vykonávacími krokmi sú napríklad počet vybratých alebo schválených projektov, t. j. ukazovatele, ktorými sa vyjadruje, že vykonávanie programu sa začalo alebo prebieha.

19

V roku 2019 sa definitívne pridelí výkonnostná rezerva pre operačné programy a priority, pri ktorých boli dosiahnuté ich čiastkové ciele alebo boli dokončené ich kľúčové vykonávacie kroky. V prípade, ak sa tak nestalo, rezervu možno prerozdeliť na iné priority rovnakého operačného programu alebo na iné operačné programy, ktorých čiastkové ciele boli dosiahnuté. Komisia môže pozastaviť priebežné platby na danú prioritu aj vtedy, ak sa dohodnuté čiastkové ciele závažným spôsobom neplnia v dôsledku jasne identifikovaných nedostatkov vo vykonávaní. Podobne môže Komisia v súvislosti s danou prioritou uložiť finančné opravy, ak dôjde k závažnému zlyhaniu pri plnení dohodnutých zámerov do roku 2023²⁰. Môže sa to urobiť na základe preskúmania záverečných správ o vykonávaní, ktoré budú predložené za EFRR, Kohézny fond a ESF až vo februári 2025.

Rozsah auditu a audítorský prístup

20

Prostredníctvom tohto auditu sme preskúmali, či sa ex ante kondicionality a výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva použili účinne na povzbudenie lepšieho nakladania členských štátov s výdavkami v oblasti politiky súdržnosti v programovom období 2014 – 2020.

21

Naša audítorská práca na účely tejto správy pozostávala z týchto úkonov:

• preskúmanie ustanovení právnych predpisov súvisiacich s ex ante kondicionalitami a výkonnostným rámcom vrátane výkonnostnej rezervy,
• vyšetrenie stavu plnenia ex ante kondicionalít a príslušných akčných plánov k 31. decembru 2016 na základe údajov Komisie z monitorovania a zo sprievodnej dokumentácie členských štátov,
• podrobná analýza piatich partnerských dohôd a 14 operačných programov EFRR a ESF a doplňujúcich informácií o tom, ako členské štáty vykonali svoje sebahodnotenie uplatniteľnosti a plnenia ex ante kondicionalít,
• analýza výkonnostného rámca vrátane stanovenia čiastkových cieľov a zámerov pre ukazovatele výstupov za tieto operačné programy a spôsobu, akým to ovplyvní podmienky týkajúce sa pridelenia výkonnostnej rezervy,
• rozhovory s vyše 50 pracovníkmi Generálneho riaditeľstva pre regionálnu a mestskú politiku a Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie a s vyše 40 úradníkmi v členských štátoch a ich stálymi zastúpeniami v Bruseli,
• konzultácie s odborníkmi v oblasti regionálnych a štrukturálnych politík a politiky súdržnosti Európskej únie a v oblasti tvorby rozpočtu založeného na výkonnosti, ako aj s vnútroštátnymi odborníkmi a zástupcami stálych zastúpení členských štátov v EÚ.

22

Štrnásť vyšetrovaných operačných programov EFRR a ESF sa týkalo piatich členských štátov (Španielska, Írska, Chorvátska, Poľska a Rumunska). Takisto sme vykonali študijnú návštevu Dánska týkajúcu sa dvoch operačných programov. Naša analýza sa zameriava na tematické ciele 1 – „Posilnenie výskumu, technologického vývoja a inovácií“ (TC 1) a 8 – „Podpora udržateľnej a kvalitnej zamestnanosti a mobility pracovnej sily“ (TC 8). Tieto dva tematické ciele boli vybraté najmä z toho dôvodu, že práve na ne bolo pridelených najviac finančných prostriedkov v rámci EFRR (TC 1) a ESF (TC 8) pre všetky členské štáty.

23

Zohľadnili sme aj dokument Komisie o pridanej hodnote ex ante kondicionalít v európskych štrukturálnych a investičných fondoch²¹.

24

Tento audit sa vzťahoval na obdobie od decembra 2013 do februára 2017, keď sme od Komisie získali údaje o plnení ex ante kondicionalít, ktoré členské štáty vykázali do februára. Okrem toho sme zohľadnili informácie Komisie z polovice septembra 2017 o plnení ex ante kondicionalít, o ktorom členské štáty informovali vo výročných správach o vykonávaní predložených do 30. júna 2017 a v správach o pokroku predložených do 31. augusta 2017.

Pripomienky

Ex ante kondicionality poskytli konzistentný rámec na posudzovanie pripravenosti členských štátov vykonávať politiku súdržnosti, nie je však jasné, do akej miery to skutočne viedlo k zmenám na mieste

25

Ex ante kondicionality by mali pomôcť zabezpečiť, aby členský štát mohol účinne čerpať z fondov EŠIF, a to stanovením niekoľkých podmienok, ktoré sa musia splniť najneskôr do konca roku 2016. Tento nástroj takisto užšie spája politiku súdržnosti so správou hospodárskych záležitostí Európskej únie.

26

Preskúmali sme, či:

• členské štáty považovali ex ante kondicionality v čase prijatia operačného programu a/alebo do 31. decembra 2016 za splnené a ako pokročili pri vykonávaní príslušných akčných plánov,
• sebahodnotenie členských štátov týkajúce sa ex ante kondicionalít bolo platné a či Komisia vhodne pristupovala k nesplneniu povinností súvisiacich s ex ante kondicionalitami,
• posúdenie ex ante kondicionalít Komisiou sa účinne koordinovalo s pomocou európskeho semestra a iných zdrojov informácií a
• ustanovenia právnych predpisov týkajúce sa monitorovania/hodnotenia ex ante kondicionalít po roku 2016 umožňujú riadne využívanie ex ante kondicionalít po roku 2016.

Členské štáty sa domnievajú, že takmer dve tretiny tematických ex ante kondicionalít boli do konca roku 2016 splnené

27

Celkovo z údajov Komisie z monitorovania vyplýva, že členské štáty sa domnievali, že takmer 65 % tematických ex ante kondicionalít bolo v čase prijatia operačného programu alebo najneskôr do 31. decembra 2016 splnených.

28

Táto situácia sa však značne líši medzi jednotlivými ex ante kondicionalitami. V grafe 2 je znázornené, že osem z 29 tematických ex ante kondicionalít bolo v čase prijatia operačného programu splnených v menej než polovici prípadov a štyri tematické ex ante kondicionality v menej než štvrtine prípadov: EAK 6.1 „Vodné hospodárstvo: existencia cenovej politiky v oblasti vôd“ a EAK 6.2 „Sektor odpadového hospodárstva: podpora hospodárnych a environmentálne udržateľných investícií v sektore odpadového hospodárstva“, EAK 8.4 „Aktívne a zdravé starnutie“ a EAK 7.1 „Doprava: existencia plánov alebo rámca pre dopravné investície“.

Malý pokrok pri vykonávaní akčných plánov pre nesplnené ex ante kondicionality do konca roku 2016, no s približujúcim sa termínom pre predloženie správ sa pokrok zintenzívnil

29

Vo februári 2017 z údajov Komisie o monitorovaní vyplynulo, že takmer polovica z vyše 700 akčných plánov pre nesplnené ex ante kondicionality nebola vykázaná ako vykonaná do konca roku 2016. Do polovice septembra 2017, keď už mala k dispozícii výročné správy členských štátov o vykonávaní a správy o pokroku, sa tento počet podľa Komisie znížil na 58 akčných plánov pre nesplnené ex ante kondicionality.

30

Plnenie ex ante kondicionalít sa ukázalo byť náročné. Členské štáty prijali tri odlišné typy akčných plánov: celoštátne akčné plány (t. j. jeden horizontálny akčný plán na ex ante kondicionalitu pre všetky operačné programy), akčné plány špecifické pre program (t. j. akčné plány pre každý operačný program) a kombinované akčné plány, v ktorých sa spájajú obidva prístupy. Spolu existovalo vo všetkých členských štátoch EÚ za politiku súdržnosti 761 akčných plánov.

31

Najvyšší počet akčných plánov súvisel so všeobecnou ex ante kondicionalitou EAK 7 o „štatistických systémoch a ukazovateľoch výsledkov“ (110 plánov) a s tematickou EAK 1.1 o „národnej a/alebo regionálnej stratégii inteligentnej špecializácie“ (93 plánov). Napríklad EAK 1.1 bola vyhodnotená ako nesplnená v 20 členských štátoch a EAK 7 v 19 členských štátoch.

32

Z našej analýzy údajov Komisie o monitorovaní vyplynulo, že vo februári 2017 nebolo ako dokončené do konca roku 2016 vykázaných 380 z týchto 761 akčných plánov (50 %). Z preskúmania dokončenia akčných plánov do 31. decembra 2016, o ktorom členské štáty informovali vo výročných správach o vykonávaní predložených do 30. júna 2017 a v správach o pokroku predložených do 31. augusta 2017, vyplynulo, že dokončených bolo 703 akčných plánov, čo predstavovalo nárast z 50 % na 92 %.

Najpomalší pokrok v prípade všeobecných ex ante kondicionalít o verejnom obstarávaní a štátnej pomoci

33

Vo februári 2017 z údajov Komisie o monitorovaní vyplývalo, že len v prípade piatich tematických ex ante kondicionalít Komisia vyhodnotila ako dokončené všetky akčné plány, pričom zo všeobecných to nebola ani jedna. Tieto ex ante kondicionality predstavujú 17 zo 761 akčných plánov (menej než 3 %): išlo o tieto ex ante kondicionality 4.2 o „opatreniach na podporu vysoko účinnej kombinovanej výroby tepla a elektrickej energie“ (jeden akčný plán), 4.3 o „opatreniach na podporu výroby a distribúcie energie z obnoviteľných zdrojov“ (dva akčné plány), 7.4 o „rozvoji inteligentných systémov distribúcie, uchovávania a prepravy energie“ (tri akčné plány), 8.2 o „samostatnej zárobkovej činnosti, podnikaní a zakladaní podnikov“ (jeden akčný plán) a 9.1 o „existencii a vykonávaní národného strategického politického rámca pre znižovanie chudoby“ (desať akčných plánov). Do polovice septembra 2017 boli podľa Komisie všetky akčné plány dokončené v prípade 16 tematických a piatich všeobecných ex ante kondicionalít. Tieto ex ante kondicionality sa týkajú 222 akčných plánov, teda približne 30 % všetkých akčných plánov.

34

Najpomalší pokrok k uskutočneniu všetkých súvisiacich akčných plánov sa dosiahol v prípade všeobecných ex ante kondicionalít 4 o „verejnom obstarávaní“ (2 z 57 akčných plánov) a 5 o „štátnej pomoci“ (1 z 50 akčných plánov). Pripomíname, že nedodržiavanie pravidiel EÚ a vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa verejného obstarávania a štátnej pomoci sú dva hlavné zdroje nezrovnalostí v oblasti politiky súdržnosti²². Nízka miera dokončenia sa pozorovala aj v prípade tematických ex ante kondicionalít 6.1 o „vodnom hospodárstve: existencia cenovej politiky v oblasti vôd“, 6.2 o „sektore odpadového hospodárstva: podpora hospodárnych a environmentálne udržateľných investícií v sektore odpadového hospodárstva“, 8.1 o „vytváraní a realizácii aktívnych politík trhu práce so zreteľom na usmernenia politiky zamestnanosti“ a 8.3 o „modernizovaných a posilnených inštitúciách trhu práce“. Z našej analýzy údajov Komisie o monitorovaní však vyplynulo výrazné zvýšenie počtu akčných plánov, ktoré boli vykázané ako splnené od februára do polovice septembra 2017; z 381 na 703 zo 761 akčných plánov (92 %) (pozri graf 3).

Do februára 2017 len tri členské štáty informovali o splnení všetkých akčných plánov; tento počet sa do polovice septembra 2017 zvýšil na 11

35

Na základe informácií získaných od členských štátov Komisia vo februári 2017 usúdila, že len tri členské štáty dokončili všetky svoje akčné plány do konca roku 2016 (Lotyšsko, Litva a Fínsko). Desať členských štátov (Bulharsko, Írsko, Grécko, Španielsko, Chorvátsko, Taliansko, Luxembursko, Maďarsko, Slovensko a Švédsko) do toho istého dátumu oznámilo, že dokončilo menej než polovicu svojich akčných plánov. Podľa Komisie však do polovice septembra 2017 dokončilo všetky akčné plány 11 členských štátov (Belgicko, Česká republika, Estónsko, Fínsko, Lotyšsko, Litva, Holandsko, Portugalsko, Švédsko, Slovinsko a Slovensko) (pozri graf 4).

36

Priemerný čas, ktorý členské štáty potrebovali na uskutočnenie akčného plánu a Komisia na jeho posúdenie, bol približne 20 mesiacov (na základe 703 akčných plánov dokončených do polovice septembra 2017 podľa údajov Komisie o monitorovaní). Dĺžka trvania sa značne líšila medzi jednotlivými tematickými ex ante kondicionalitami a medzi tematickými a všeobecnými ex ante kondicionalitami (pozri graf 5).

Približne 27 % celkových finančných prostriedkov EFRR, Kohézneho fondu a ESF súvisí s tematickými cieľmi, v prípade ktorých neboli do februára 2017 ešte ex ante kondicionality vykázané ako splnené

37

Komisia nebola v postavení poskytnúť údaje o množstve finančných prostriedkov, ktorých sa dotkli akčné plány. Objem finančných prostriedkov EÚ vyčlenených na investičné priority, pri ktorých neboli splnené ex ante kondicionality, sme preto odhadli na základe finančných informácií dostupných podľa tematických cieľov (TC). Odhadujeme, že v čase prijatia operačných programov existovali akčné plány pre maximálne 199,8 mld. EUR z 349,4 mld. EUR (57 %) celkového rozpočtu EÚ pre EFRR, Kohézny fond a ESF (vrátane iniciatívy na podporu zamestnanosti mladých ľudí) na roky 2014 – 2020. Do februára 2017 sa tento podiel znížil na maximálne 27 %.

Príliš pozitívne a nesúvislé sebahodnotenie ex ante kondicionalít kontrolovanými členskými štátmi

Členské štáty považovali ex ante kondicionality za užitočný nástroj sebahodnotenia, ktorý však mal neistý vplyv na efektívnosť využívania výdavkov v oblasti politiky súdržnosti

38

Celkovo kontrolované členské štáty považovali ex ante kondicionality za užitočný nástroj sebahodnotenia, ktorý im pomohol určiť viacero nedostatkov. V niektorých prípadoch ich vnímali aj ako impulz na rozvoj kapacity na strategické plánovanie v krajine. Ex ante kondicionality zvýšili informovanosť o prednostiach a nedostatkoch členských štátov, ich vplyv na účinné využívanie podpory EÚ však bude vo veľkej miere závisieť od záväzku a zodpovednosti, ktoré členské štáty prijmú.

39

Líšili sa však očakávania týkajúce sa možného vplyvu ex ante kondicionalít. Vo väčšine prípadov zástupcovia členského štátu nezvážili, že splnenie ex ante kondicionality automaticky povedie k účinnejšiemu vykonávaniu politiky súdržnosti a k lepším výsledkom.

Kritériá hodnotenia ex ante kondicionalít sú svojou povahou často všeobecné a členským štátom ponechávajú veľký priestor na interpretáciu.

40

Z nášho preskúmania kritérií stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach určených na posúdenie, či boli splnené ex ante kondicionality, vyplýva, že sú svojou povahou často všeobecné, a tak ponechávajú veľký priestor na interpretáciu. Konkrétne tieto kritériá často nemajú presne stanovené kvantifikovateľné ciele, i keď by sa tieto ciele mohli odvodiť z platného politického rámca EÚ.

41

Komisia vydala podrobné usmerňovacie dokumenty s dodatočnými čiastkovými kritériami, v ktorých sa opisujú jej očakávania pre každé kritérium odvodené z nariadenia o spoločných ustanoveniach²³. Členské štáty však tieto usmernenia nemuseli použiť, pretože v nariadení o spoločných ustanoveniach sa stanovilo, že na účely hodnotenia sa môžu uplatňovať iba kritériá uvedené v nariadení. Navyše podľa nariadenia o spoločných ustanoveniach musela Komisia dbať aj o to, aby rešpektovala národné a regionálne právomoci pri posudzovaní primeranosti politických opatrení²⁴.

42

Napríklad kritériá vymedzené v nariadení o spoločných ustanoveniach pre tematickú ex ante kondicionalitu 3.1 o „presadzovaní podnikania“ a ex ante kondicionalitu 8.2 o „samostatnej zárobkovej činnosti, podnikaní a zakladaní podnikov“ sa odvolávajú na opatrenia na zníženie času a nákladov potrebných na založenie podniku a na získanie licencií a povolení. Nevyžaduje sa však, aby členské štáty splnili príslušné ciele stanovené v iniciatíve „Small Business Act“²⁵ odporúčané Radou pre konkurencieschopnosť v máji 2011: založenie podniku do troch pracovných dní, náklady potrebné na založenie podniku nesmú prekročiť 100 EUR, čas potrebný na získanie licencií a povolení nesmie byť viac než tri mesiace. V nariadení o spoločných ustanoveniach sa namiesto toho odporúča, aby sa tieto ciele zohľadnili, a nie nevyhnutne splnili. Z našej analýzy vyplýva, že členské štáty bez konkrétnych cieľov vo všeobecnosti uplatňovali svoje vlastné uváženie na posúdenie, či boli splnené ex ante kondicionality.

43

Podľa Komisie bolo na založenie súkromnej akciovej spoločnosti v členských štátoch EÚ28 potrebných v priemere 3,3 dňa a náklady na registráciu začínajúceho podniku boli 320 EUR. Šestnásť z dvadsiatich ôsmich členských štátov nespĺňa cieľ súvisiaci s nákladmi potrebnými na založenie podniku (menej než 100 EUR) a sedem členských štátov nespĺňa cieľ týkajúci sa času potrebného na založenie podniku²⁶.

44

Kým však deväť z 24 členských štátov, na ktoré sa vzťahovala EAK 3.1, dohromady prijalo 13 akčných plánov týkajúcich sa tejto ex ante kondicionality, ako dokončené do februára 2017 boli vyhodnotené akčné plány siedmich z týchto členských štátov (pozri graf 3). Členské štáty sa okrem toho domnievali, že táto ex ante kondicionalita bola splnená vo vyše 70 % prípadov (pozri graf 2).

45

Takisto poukazujeme na to, že Komisia tieto konkrétne ciele, ktoré sa mali v prípade EAK 3.1 o „presadzovaní podnikania“ a EAK 8.2 o „samostatnej zárobkovej činnosti“ splniť, spočiatku navrhla²⁷. V priebehu tripartitných rokovaní o legislatívnom balíku však boli tieto ciele z nariadenia o spoločných ustanoveniach odstránené. Výsledkom bola situácia, keď sa posúdenie toho, či bola ex ante kondicionalita splnená, stalo v podstate otázkou úsudku, a Komisia mala iba obmedzené prostriedky na spochybnenie sebahodnotenia členských štátov.

Nesprávne vyhodnotenie splnenia ex ante kondicionalít členskými štátmi

46

Vyskytli sa aj prípady, keď si členské štáty nesprávne vyložili nariadenie o spoločných ustanoveniach a v iných prípadoch nesprávne vyhodnotili plnenie ex ante kondicionalít. V týchto prípadoch Komisia netrvala na správnom vyhodnotení.

47

To sa napríklad týkalo EAK 8.1 o „kapacite členských štátov zabezpečiť personalizované služby zamestnanosti a opatrenia aktívnej a preventívnej politiky trhu práce“ a EAK 8.3 o opatreniach prijatých s cieľom zaviesť tieto služby. Kritériá posudzovania, ktoré sú základom týchto dvoch ex ante kondicionalít, sa v skutočnosti navzájom vylučujú, keďže EAK 8.3 predstavuje nesplnenú ex ante kondicionalitu 8.1 (pozri graf 6).

48

Členské štáty teda nemôžu vyhodnotiť kritériá týkajúce sa EAK 8.1 o „kapacite členských štátov zabezpečiť personalizované služby zamestnanosti a opatrenia aktívnej a preventívnej politiky trhu práce“ ako splnené a zároveň prijať opatrenia na rozvoj kapacít na poskytnutie takýchto služieb, ako sa to vyžaduje v EAK 8.3. Z našej analýzy štrnástich operačných programov však vyplynulo, že v operačných programoch v dvoch z piatich prešetrovaných členských štátov (Poľsko a Chorvátsko²⁸) sa kritériá týkajúce sa EAK 8.1 posúdili ako splnené, a jednako sa v nich vyčlenili finančné prostriedky z EÚ na modernizáciu služieb zamestnanosti. V prípade poľského operačného programu sme zistili aj to, že vnútroštátne orgány tieto dve ex ante kondicionality posudzovali spoločne a dospeli k záveru, že obidve boli splnené.

49

Takisto sme pozorovali osvedčené postupy v prípadoch, keď Komisia iniciatívne poskytla podporu členským štátom na vypracovanie stratégií potrebných na splnenie ex ante kondicionality. Rámček 1 obsahuje príklad takéhoto osvedčeného postupu.

Nedostatočná koordinácia ex ante kondicionalít s európskym semestrom a s informáciami, ktoré poskytli iné útvary Komisie

50

Zodpovedné generálne riaditeľstvo by pri posudzovaní ex ante kondicionalít malo zohľadniť aj poznatky dosiahnuté v iných situáciách, ako je európsky semester, alebo informácie získané inými generálnymi riaditeľstvami či prostredníctvom vlastného monitorovania.

Posúdenie ex ante kondicionalít Komisiou nie je v súlade s analýzou v správach o krajinách v rámci európskeho semestra

51

Komisia v rámci európskeho semestra vydáva správy o krajinách a predkladá odporúčania pre jednotlivé členské štáty. Tieto správy o krajinách predstavujú ročnú analýzu hospodárskych a sociálnych problémov vo všetkých členských štátoch EÚ.

52

Pri posudzovaní konzistentnosti a primeranosti informácií, ktoré o ex ante kondicionalitách poskytli členské štáty, však Komisia nie vždy zohľadnila svoje poznatky týkajúce sa štrukturálnych problémov v členských štátoch získané v rámci európskeho semestra. V auguste 2014 Komisia prijala interné usmernenia o ex ante kondicionalitách pre fondy EŠIF²⁹. V týchto usmerneniach sa však neriešilo, ako sa má zabezpečiť konzistentné posudzovanie ex ante kondicionalít a európskeho semestra.

53

Analýzou sme napríklad zistili, že tri z piatich skúmaných členských štátov (Poľsko, Chorvátsko a Španielsko) sa domnievali, že EAK 8.1 o „kapacite členských štátov zabezpečiť personalizované služby zamestnanosti a opatrenia aktívnej a preventívnej politiky trhu práce“³⁰ bola splnená. Komisia toto posúdenie prijala, hoci v jej nasledujúcich správach o krajinách sa ukázali výrazné nedostatky týchto kritérií (pozri rámček 2).

54

Okrem toho Komisia vo svojom oznámení o ročnom prieskume rastu na rok 2017 poznamenala, že „v mnohých členských štátoch neboli štrukturálne reformy dokončené a odporúčania pre jednotlivé krajiny sa príliš často neplnia stopercentne. Pre mnohé členské štáty zostáva prioritou modernizácia výrobkov, služieb a trhov práce“³⁴.

Sebahodnotenie členských štátov týkajúce sa dodržiavania pravidiel štátnej pomoci neboli v súlade s pravidelným monitorovaním GR pre hospodársku súťaž

55

V inej osobitnej správe³⁵ sme dospeli k záveru, že niektoré členské štáty, ktoré splnili všeobecnú ex ante kondicionalitu 5 týkajúcu sa štátnej pomoci, v menšej miere dodržiavali pravidlá štátnej pomoci ako krajiny, ktoré túto kondicionalitu nesplnili. Komisia však proti sebahodnoteniu členských štátov nevzniesla námietky.

Komisia nenapadla sebahodnotenia členských štátov o stave systémov monitorovania napriek tomu, že vedela o závažných oneskoreniach

56

Požiadavky na systém ukazovateľov výsledkov potrebný na monitorovanie pokroku operačného programu pri dosahovaní výsledkov vrátane mechanizmov zberu údajov sú stanovené vo všeobecnej ex ante kondicionalite 7 o „štatistických systémoch a ukazovateľoch výsledkov“ (pozri prílohu I). V nariadení o spoločných ustanoveniach sa tiež vyžaduje, aby riadiaci orgán zaviedol systém na zaznamenávanie a uchovávanie údajov o každej operácii vrátane údajov o jednotlivých účastníkoch, ktoré sú potrebné na monitorovanie, hodnotenie, finančné hospodárenie, overovanie a audit vrátane údajov o ukazovateľoch a čiastkových cieľoch³⁶. Komisia túto požiadavku chápe tak, že sa týka existencie počítačového systému³⁷. Zistili sme, že posudzovanie všeobecnej ex ante kondicionality 7 členskými štátmi sa nevykonáva jednotne pri všetkých operačných programoch, a to najmä pokiaľ ide o potrebu systému na zaznamenávanie a uchovávanie údajov v elektronickej podobe na splnenie tejto všeobecnej ex ante kondicionality (pozri rámček 3).

57

Táto všeobecná ex ante kondicionalita sa vzťahuje na všetky členské štáty a všetky operačné programy. V čase prijatia operačných programov približne jedna tretina z nich (126 z 387) v 19 z 28 členských štátov túto podmienku nespĺňala. Z údajov Komisie o monitorovaní vyplývalo, že do februára 2017 túto požiadavku stále nespĺňalo približne 20 % všetkých operačných programov. V polovici septembra 2017 túto všeobecnú ex ante kondicionalitu nespĺňalo už len 13 operačných programov.

58

V desiatich zo štrnástich operačných programov, ktoré sme v rámci auditu preskúmali, sa ex ante kondicionalita považovala za splnenú a vo zvyšných štyroch sa považovala za čiastočne splnenú. Dvanásť z týchto štrnástich operačných programov však do konca roku 2016 nemalo zavedený plne funkčný IT systém súvisiaci s ukazovateľmi a čiastkovými cieľmi. Bez tohto IT systému, ktorý sa požaduje v článku 125 ods. 2 nariadenia o spoločných ustanoveniach, však nemožno monitorovať vykonávanie operačného programu spôsobom, ktorý by bol nákladovo efektívny.

59

Z týchto príkladov takisto vyplýva, že plnenie ex ante kondicionalít nie je nevyhnutne rovnocenné lepším výsledkom na mieste, čo vyvoláva pochybnosti o tom, či súčasný prístup pri používaní ex ante kondicionalít bude účinný pri dosahovaní lepšieho nakladania s výdavkami v oblasti politiky súdržnosti.

Komisia nepozastavila platby v prípade nedokončenia akčných plánov

60

Komisia podľa nariadenia o spoločných ustanoveniach môže pozastaviť všetky priebežné platby alebo ich časť, ak členské štáty nevykonajú opatrenia na splnenie príslušných ex ante kondicionalít.

61

Komisia rozhodla, že nepozastaví nijaké platby pre operačné programy, a to aj napriek skutočnosti, že mnoho akčných plánov nebolo dokončených a splnených nebolo veľa ex ante kondicionalít. Súčasne trinásť členských štátov (Chorvátsko, Cyprus, Česká republika, Francúzsko, Grécko, Taliansko, Lotyšsko, Malta, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko a Španielsko) automaticky pozastavilo platby týkajúce sa vybratých investičných priorít pre 78 operačných programov.

62

Podľa nášho odhadu tvoria rozpočtové prostriedky ovplyvnené automatickým pozastavením približne 2,3 mld. EUR z prostriedkov z ESF a približne 4,7 mld. EUR z prostriedkov z EFRR a Kohézneho fondu, čo predstavuje 2 % celkových finančných prostriedkov EÚ určených pre EFRR, Kohézny fond a ESF na roky 2014 – 2020 alebo 3,5 % celkových finančných prostriedkov EÚ pôvodne krytých akčnými plánmi.

V nariadení o spoločných ustanoveniach nie je nijaké ustanovenie, ktoré by sa týkalo presadzovania alebo monitorovania/hodnotenia ex ante kondicionalít po roku 2016

63

V prípade operačných programov, v rámci ktorých do konca roku 2016 ešte neboli splnené ex ante kondicionality, viac úsilia musia vyvinúť členské štáty s cieľom vykonať akčné plány a Komisia s cieľom riadiť, monitorovať a potvrdiť plnenie ex ante kondicionalít.

64

V nariadení o spoločných ustanoveniach však neexistujú nijaké ustanovenia, žeby členské štáty mali monitorovať presadzovanie ex ante kondicionalít po roku 2016 a podávať o ňom správy. Ani Komisia nemá v tejto súvislosti nijakú zodpovednosť. Takisto poukazujeme na to, že Komisia nemôže nariadiť nijaké finančné opravy za nesplnenie ex ante kondicionalít. Vplyv ex ante kondicionalít teda bude závisieť do veľkej miery od zodpovednosti a záväzku členských štátov pri ich zachovávaní a od záväzku pokračovať v úsilí o ich splnenie po roku 2016.

65

Takisto sme poukázali na to, že v nariadení o spoločných ustanoveniach sa nevyžaduje monitorovanie ani hodnotenie dosahu ex ante kondicionalít na účinné čerpanie výdavkov v oblasti súdržnosti či dosahovanie lepších výsledkov.

Výkonnostná rezerva predstavuje slabý stimul na lepšiu orientáciu operačných programov na výsledky a jej výsledkom pravdepodobne nebude značné prerozdelenie výdavkov v oblasti politiky súdržnosti medzi programy s lepšími výsledkami

66

Výkonnostný rámec a súvisiaca výkonnostná rezerva by mali poskytovať skutočný stimul na dosiahnutie plánovaných výstupov a výsledkov a v prípade potreby umožniť také prerozdelenie finančných prostriedkov EÚ, aby sa umožnilo účinnejšie využitie dostupných výdavkov v oblasti politiky súdržnosti.

67

Posudzovali sme:

• či bola splnená právna požiadavka vyčleniť istý podiel finančných prostriedkov EÚ vo forme výkonnostnej rezervy v prípade EFRR, Kohézneho fondu a ESF ako celku (6 %) a v prípade každého zo 14 skúmaných operačných programov (od 5 % do 7 % podľa prioritnej osi),
• či podmienky na definitívne pridelenie rezervy v roku 2019 sú dostatočne náročné a či sa pozastavenia platieb a finančné opravy môžu efektívne použiť na účely postihu za nedostatočnú výkonnosť,
• či sú existujúce ukazovatele výkonnosti, ktorých účelom je pomôcť pri rozhodovaní o definitívnom pridelení výkonnostnej rezervy, spoľahlivé a na základe dodatočných dôkazov, ktoré požadujú a poskytujú príslušné vnútroštátne orgány, či sú hodnoty čiastkových cieľov a zámerov pre ukazovatele zahrnuté vo výkonnostných rámcoch v rámci TC 1 až TC 8 v preskúmaných operačných programoch v súlade s právnymi požiadavkami.

Cieľ výkonnostnej rezervy stanovený v právnych predpisoch pre EFRR, Kohézny fond a ESF vo výške 6 % splnený

68

Výkonnostná rezerva bola stanovená v 299 z 391 operačných programov (76 %). V analýze sme potvrdili, že členské štáty vyčlenili vo svojich operačných programoch približne 20 mld. EUR z celkovej výšky 335 mld. EUR z finančných prostriedkov EÚ na tieto výkonnostné rezervy na obdobie 2014 – 2020.

69

To zodpovedá 6 % celkového prídelu do EFRR, Kohézneho fondu a ESF vyčleneného na cieľ Investovanie do rastu a zamestnanosti, s výnimkou zdrojov vymedzených v nariadení o spoločných ustanoveniach³⁸.

Výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva sú povinné a vzťahujú sa na väčšinu prioritných osí

70

V porovnaní s predchádzajúcimi programovými obdobiami je výkonnostná rezerva, ktorá bola znovu zavedená v programovom období 2014 – 2020, povinná a musí sa uplatňovať na väčšinu prioritných osí (okrem osí týkajúcich sa technickej pomoci, okrem iniciatívy na podporu zamestnanosti mladých ľudí a iniciatívy MSP). Okrem toho, mechanizmy na pridelenie rezervy sú jasné od samého začiatku. Kritériá, t. j. ukazovatele pre prideľovanie rezervy, boli vymedzené vopred a boli odvodené z intervenčnej logiky v programoch. Táto zmena je pozitívna. Súčasne sme však poukázali na to, že ukazovatele, ktoré sú rozhodujúce na definitívne pridelenie rezervy, sú stále do veľkej miery zamerané na vstupy a výstupy. To nie je zárukou lepších výsledkov.

Výkonnostný rámec je stále zameraný na výdavky a výstupy

71

Členské štáty môžu preukázať pokrok pri plnení programu prostredníctvom čiastkových cieľov a cieľových hodnôt troch typov ukazovateľov: finančné ukazovatele, ukazovatele výstupu a ukazovatele výsledkov. Tieto ukazovatele možno doplniť o kľúčové vykonávacie kroky na meranie projektov, ktoré prebiehajú alebo ktorých začiatok je naplánovaný, pri ktorých je však nepravdepodobné, že by sa do decembra 2018 mohli dosiahnuť nejaké výstupy. Vo všeobecnosti musia byť tieto ukazovatele charakteristické pre opatrenia v rámci prioritnej osi, čo bolo vymedzené tak, že musia pokrývať aspoň polovicu finančného prídelu príslušnej prioritnej osi³⁹.

Vo výkonnostnom rámci neboli takmer nijaké ukazovatele výsledkov

72

Celkovo však výkonnostný rámec na obdobie 2014 – 2020 nie je omnoho viac orientovaný na výsledky než podobné mechanizmy v predchádzajúcom období⁴⁰. Vlastne sme zistili, že Komisia dokonca vydala odporúčanie nepoužívať ukazovatele výsledkov v prípade EFRR/Kohézneho fondu, keďže sa majú dosiahnuť v dlhšom časovom úseku a môžu byť výrazne ovplyvnené vonkajšími faktormi⁴¹. Aj v prípade ESF, hoci sa v ukazovateľoch výsledkov pre ESF odzrkadľujú bezprostredné účinky projektov, členské štáty vo výkonnostnom rámci takmer vôbec nevyužili ukazovatele výsledkov.

73

Vo všetkých možných prípadoch musia mať operačné programy výkonnostný rámec pre každú prioritnú os rozdelený podľa kategórie regiónu⁴². Analyzovali sme preto aj požiadavky na podávanie správ týkajúce sa ukazovateľov vybratých pre každú prioritnú os, v prípade potreby podľa kategórie regiónu, pre všetky operačné programy EFRR, Kohézneho fondu a ESF prijaté na programové obdobie 2014 – 2020, aby sme získali prehľad typov ukazovateľov a súvisiace požiadavky na podávanie správ⁴³. Do tejto analýzy neboli zahrnuté ukazovatele používané vo výkonnostných rámcoch, ktoré nesúvisia s výkonnostnou rezervou.

74

V grafe 7 je znázornené, že prevažná väčšina ukazovateľov použitých vo výkonnostnom rámci politiky súdržnosti súvisí s ukazovateľmi výstupov (57,1 %), kľúčovými vykonávacími krokmi (9,2 %) a finančnými ukazovateľmi (33,4 %). Spolu predstavujú 99,7 % všetkých vykázaných ukazovateľov použitých vo výkonnostných rámcoch jednotlivých prioritných osí. Ukazovatele výsledkov sa využívajú len okrajovo (0,3 %).

Kľúčové vykonávacie kroky, ktoré merajú schopnosť začať vykonávanie programu, sú hlavným ukazovateľom približne pre jednu pätinu fondov EÚ

75

Kľúčové vykonávacie kroky sa používajú iba v prípade EFRR a Kohézneho fondu, pretože na rozdiel od ESF sa ukazovateľmi výstupov merajú plne realizované zásahy⁴⁴. Kľúčové vykonávacie kroky boli vymedzené v programoch 22 členských štátov a približne pre jednu pätinu všetkých prioritných osí s výkonnostným rámcom. Tieto kľúčové vykonávacie kroky sú spolu s finančnými ukazovateľmi jediné ukazovatele, ktorými sa aktivuje definitívne pridelenie približne jednej pätiny všetkých finančných prostriedkov EÚ, na ktoré sa vzťahuje výkonnostná rezerva. V týchto prípadoch sa definitívnym pridelením výkonnostnej rezervy v podstate odmeňuje schopnosť začať vykonávanie programu, a nie samotné vykonanie intervenčných opatrení.

76

To poukazuje na fakt, že ukazovatele zahrnuté do výkonnostného rámca na obdobie 2014 – 2020 ostávajú zamerané na výdavky (finančný ukazovateľ) a realizáciu (ukazovatele výstupov). V prípade veľkej časti finančných prostriedkov EÚ dokonca merajú iba to, či sa začalo vykonávanie programov, neposkytujú však nijaké informácie o výstupoch alebo výsledkoch (kľúčový vykonávací krok). V osobitnej správe venovanej preskúmaniu programovania rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020 sme zistili, že aj výkonnostná rezerva v oblasti rozvoja vidieka je zameraná na vstupy⁴⁵.

Čiastkové ciele a cieľové hodnoty nie sú vo všetkých prípadoch odôvodnené

77

Preskúmali sme aj fungovanie výkonnostného rámca 35 prioritných osí štrnástich kontrolovaných operačných programov. Zistili sme, že čiastkové ciele a zámery ukazovateľov výkonnosti boli v súlade s povahou a vlastnosťami konkrétnych cieľov prioritnej osi a v prevažnej väčšine prípadov boli relevantné a merali značnú časť opatrení vypracovaných v rámci danej prioritnej osi (t. j. predstavovali vyše polovice pridelených finančných prostriedkov prioritnej osi).

78

Pokiaľ ide o stanovené cieľové hodnoty, sú naše zistenia rozmanitejšie. Vo všeobecnosti ich riadiace orgány vysvetlili na základe predchádzajúcich alebo súčasných intervencií alebo v prípade, keď neboli k dispozícii empirické hodnoty, na základe odhadov.

79

V prípade približne jednej štvrtiny ukazovateľov vo výkonnostnom rámci kontrolovaných operačných programov (28 %) sme neboli schopní dospieť k záveru o presnosti hodnoty, a to buď z toho dôvodu, že nebolo možné overiť metodiku výpočtu, alebo preto, lebo neexistovalo podrobné vysvetlenie jednotkových nákladov či predložených predpokladov. Takisto zastávame názor, že 18 % hodnôt zostávajúcich čiastkových cieľov a zámerov nie je realistických a/alebo dosiahnuteľných, pretože boli buď nesprávne vypočítané alebo sa považujú za podhodnotené (pozri prílohu III). Príklad neopodstatnených predpokladov sa uvádza v rámčeku 4.

80

Celkovo to znamená, že v približne 46 % zo 128 preskúmaných prípadov ostávajú pochybnosti o tom, či sú čiastkové ciele/alebo zámery určené na uvoľnenie výkonnostnej rezervy reálne a dosiahnuteľné (pozri prílohu III).

Výkonnostnú rezervu možno definitívne prideliť, i keď hodnoty čiastkových cieľov neboli do roku 2018 splnené v plnej miere

81

Výkonnostnú rezervu možno definitívne prideliť len vtedy, keď sa dosiahnu čiastkové ciele stanovené vo výkonnostnom rámci operačných programov⁴⁷. Vo všetkých 14 skúmaných operačných programoch boli stanovené aspoň dva čiastkové ciele.

82

Všimli sme si však, že výkonnostnú rezervu možno definitívne prideliť, hoci do decembra 2018 neboli v plnej miere dosiahnuté hodnoty čiastkových cieľov. V prípade:

• dvoch ukazovateľov sa čiastkové ciele považujú za dosiahnuté⁴⁸, ak bola hodnota čiastkových cieľov obidvoch ukazovateľov dosiahnutá aspoň na 85 %,
• viac než dvoch ukazovateľov môže jeden z ukazovateľov dosiahnuť iba 75 % z hodnoty čiastkového cieľa, pričom zostávajúce ukazovatele musia dosiahnuť 85 %. Toto sa týka 60 % prioritných osí s výkonnostnými rámcami.

Výsledkom preskúmania výkonnosti môže byť v najhoršom prípade prerozdelenie v rámci členského štátu

83

Ak ukazovatele nedosiahnu tieto minimálne hodnoty čiastkových cieľov, výsledkom preskúmania výkonnosti bude prerozdelenie výkonnostnej rezervy na priority, ktoré dosiahli svoje čiastkové ciele, a/alebo v prípade závažného nedodržania hodnôt čiastkových cieľov môže dôjsť k pozastaveniu platieb.

84

V prílohe IV sa uvádza prehľad podrobných pravidiel týkajúcich sa posúdenia čiastkových cieľov a zámerov.

85

Prerozdelenie výkonnostnej rezervy sa uskutočňuje na vnútroštátnej úrovni: finančné prostriedky sa môžu prerozdeliť na prioritné osi v rámci daného operačného programu alebo na prioritné osi iných operačných programov členského štátu. Nehrozí teda, žeby členské štáty prišli o financovanie z EÚ. V predchádzajúcich správach sme už uviedli, že je problém získať kvalitatívne dobré výsledky v systémoch, v ktorých sa finančné prostriedky vopred prideľujú členským štátom⁴⁹.

86

Po schválení Komisiou majú členské štáty takisto flexibilitu pri rozhodovaní o tom, ako sa uskutoční prerozdelenie: napríklad Poľsko vo svojej partnerskej dohode uviedlo, že výkonnostná rezerva vo výške približne 5 mld. EUR sa prerozdelí na základe vnútroštátnej súťaže medzi operačnými programami (pozri rámček 5).

Pozastavenia a finančné opravy za nedostatočnú výkonnosť podľa reštriktívnych podmienok

Pozastavenia platieb počas vykonávania programu

87

Pozastavenia sa môžu použiť v prípadoch, keď ukazovatele zahrnuté do výkonnostného rámca nedosahujú minimálne 65 % ich hodnôt čiastkových cieľov. Nedostatočná výkonnosť okrem toho musí byť výsledkom jasne určených nedostatkov vykonávania. Pozastavenie by sa malo zrušiť hneď, keď členský štát prijme potrebné nápravné opatrenie⁵¹.

88

Členský štát má navyše možnosť preskúmať stanovenú hodnotu čiastkového cieľa, ak dôjde k významnej zmene hospodárskych a environmentálnych podmienok a podmienok na trhu práce v členskom štáte alebo regióne⁵². V predchádzajúcej osobitnej správe sme už zistili, že členské štáty túto možnosť v priebehu obdobia 2007 – 2013 používali na zníženie svojich cieľových hodnôt k aktuálnemu výsledku v krátkom čase pred ukončením programu⁵³.

89

Poukázali sme aj na to, že nedosiahnutie čiastkových cieľov v prípade ukazovateľov výsledkov nemôže aktivovať pozastavenie platieb počas vykonávania programu⁵⁴.

Finančné opravy pri ukončení programu

90

Pri ukončení programu môže Komisia takisto nariadiť čisté finančné opravy v prípade, ak ukazovatele zahrnuté do výkonnostného rámca dosiahli menej než 65 % z cieľových hodnôt stanovených v operačných programoch do roku 2023. Pri ukončení programu nemožno nariadiť nijaké finančné opravy, pokiaľ je úroveň nedostatočnej výkonnosti vyššia než 65 %.

91

Finančné opravy takisto nemožno uplatňovať v prípade nedostatočnej výkonnosti súvisiacej s výsledkami, alebo ak nesplnenie cieľov vyplýva zo súboru vonkajších faktorov vymedzených v nariadení o spoločných ustanoveniach, ako sú sociálno-ekonomické alebo environmentálne faktory, závažné zmeny v hospodárskych alebo environmentálnych podmienkach v príslušnom členskom štáte alebo z dôvodov vyššej moci⁵⁵. Vonkajšie faktory, ktoré sa výslovne neuvádzajú v právnych predpisoch, by sa mali skúmať jednotlivo a môžu viesť k zníženiu úrovne finančných opráv až o 50 %⁵⁶. Na posúdenie výšky vplyvu príslušných vonkajších faktorov sa budú musieť uskutočniť hodnotenia.

92

Okrem toho by sa pri uplatňovaní finančných opráv mala zohľadniť zásada proporcionality a úroveň absorpcie operačného programu. V prvom prípade, ak sa finančná oprava nepovažuje za proporcionálnu, možno jej výšku znížiť bez vopred stanovenej limitnej hodnoty. V druhom prípade sa v právnych predpisoch stanovuje, že finančné opravy sa uplatnia iba pri prioritách, ktorých miera realizácie výstupov zodpovedá menej než dvom tretinám cieľových hodnôt. Výška finančných opráv sa stanoví na základe koeficientu plnenia/čerpania (pozri prílohu IV).

Právne podmienky pre nápravné opatrenia zamerané na nedostatočnú výkonnosť sú príliš reštriktívne

93

Ako už bolo uvedené v predchádzajúcej osobitnej správe, Komisia môže v období 2014 – 2020 po prvýkrát nariadiť pozastavenie platieb a finančné opravy za nedostatočnú výkonnosť, čo považujeme za prvý krok správnym smerom⁵⁷. Regulačné podmienky pre uplatňovanie týchto preventívnych a nápravných opatrení sú príliš reštriktívne. Je preto veľmi nepravdepodobné, žeby sa Komisia niekedy ocitla v postavení, v ktorom by v období 2014 – 2020 nariadila pozastavenie platieb alebo finančné opravy za nedostatočnú výkonnosť.

Závery a odporúčania

Ex ante kondicionality poskytli konzistentný rámec na posudzovanie pripravenosti členských štátov vykonávať politiku súdržnosti, nie je však jasné, do akej miery to skutočne viedlo k zmenám na mieste

94

Ex ante kondicionality vyžadujú, aby členské štáty splnili pred začatím vykonávania programu alebo najneskôr do konca roku 2016 určité podmienky. Ide o pozitívnu inováciu v rámci politiky súdržnosti.

95

Členské štáty sa pri prijatí operačných programov domnievali, že takmer dve tretiny (65 %) tematických ex ante kondicionalít boli splnené. Medzi príslušnými členskými štátmi a medzi ex ante kondicionalitami však boli výrazné rozdiely. Napríklad osem z 29 tematických ex ante kondicionalít splnila menej než polovica členských štátov a štyri tematické ex ante kondicionality menej než štvrtina štátov.

96

Ako vyplýva z údajov Komisie o monitorovaní, pri dokončovaní akčných plánov prijatých členskými štátmi pre nesplnené ex ante kondicionality takisto dochádzalo len k pomalému pokroku, a 380 zo 761 akčných plánov (50 %) nebolo dokončených ešte ani vo februári 2017. Podľa údajov Komisie o monitorovaní po získaní výročných správ o vykonávaní v júni 2017 a správ o pokroku v auguste 2017 sa tento podiel znížil na 8 %. Len tri členské štáty dokončili všetky svoje akčné plány do februára 2017 (Fínsko, Lotyšsko a Litva). Zároveň desať členských štátov (Bulharsko, Španielsko, Grécko, Chorvátsko, Maďarsko, Taliansko, Slovensko, Írsko, Švédsko a Luxembursko) dokončilo menej než polovicu svojich akčných plánov. Najpomalší pokrok k uskutočneniu všetkých súvisiacich akčných plánov sa dosiahol v prípade ex ante kondicionalít, ktorými sa riešilo nedodržiavanie pravidiel EÚ a vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa verejného obstarávania a štátnej pomoci, čo sú dva hlavné zdroje nezrovnalostí v oblasti politiky súdržnosti. Pozitívne je, že podľa nášho odhadu sa podiel výdavkov v oblasti politiky súdržnosti, ktorých sa týkali nesplnené tematické ex ante kondicionality, znížil z maximálne 57 % približne na maximálne 27 %. Podľa Komisie do polovice septembra 2017 dokončilo všetky akčné plány 11 členských štátov (Belgicko, Česká republika, Estónsko, Fínsko, Lotyšsko, Litva, Holandsko, Portugalsko, Švédsko, Slovinsko a Slovensko).

97

Komisia by pri posudzovaní ex ante kondicionalít plne nezohľadnila poznatky dosiahnuté v iných situáciách, ako je európsky semester, alebo informácie získané jej generálnymi riaditeľstvami alebo prostredníctvom jej vlastného monitorovania. Našli sme niekoľko príkladov nejednotných posúdení, čo môže svedčiť aj o nedostatočnej dôslednosti pri potvrdzovaní sebahodnotenia členských štátov, ktoré často býva príliš pozitívne a nesúvislé. Časť problému spočíva v tom, že kritériá stanovené v nariadení o spoločných ustanoveniach určených na posúdenie, či boli splnené ex ante kondicionality, často bývajú všeobecné, a tak ponechávajú veľký priestor na interpretáciu. Konkrétne tieto kritériá často nemajú presne stanovené kvantifikovateľné ciele, i keď by sa tieto ciele mohli odvodiť z platných právnych predpisov EÚ.

98

Komisia nepozastavila všetky priebežné platby alebo ich časť, i keď členské štáty nesplnili príslušné ex ante kondicionality. Trinásť členských štátov nariadilo automaticky pozastaviť vybrané investičné priority 78 operačných programov, ktoré zodpovedali sume približne 2,3 mld. EUR z prostriedkov ESF a približne 4,7 mld. EUR z prostriedkov EFRR a Kohézneho fondu. Zároveň mnoho akčných plánov nebolo posúdených ako dokončené a veľa ex ante kondicionalít nebolo do februára 2017 splnených. Členské štáty museli predložiť správu o pokroku a správu o vykonávaní týkajúce sa stavu plnenia ex ante kondicionalít do polovice roku 2017. Na základe týchto správ môže Komisia rozhodnúť o pozastavení platieb, doteraz to však neurobila.

99

Kontrolované členské štáty vo všeobecnosti považovali ex ante kondicionality za užitočný nástroj sebahodnotenia.

100

Ex ante kondicionality však zachytávajú iba konkrétnu situáciu v čase prijatia operačných programov alebo v prípade kondicionalít, ktoré sa nepovažovali za splnené, situáciu najneskôr do decembra 2016. V nariadení o spoločných ustanoveniach sa nevyžaduje, aby sa po roku 2016 znovu kontroloval stav ex ante kondicionalít. To Komisii pri príprave legislatívneho návrhu na programové obdobie po roku 2020 sťaží posudzovanie, či sa kondicionalitami na mieste v skutočnosti niečo zmenilo. Komisia nemôže ani nariadiť nijaké finančné opravy za nesplnenie ex ante kondicionalít. Účinnosť ex ante kondicionalít a ich vplyv na efektívne využívanie fondov EŠIF počas celého programového obdobia bude závisieť od záväzku a zodpovednosti členských štátov za ich zachovanie a uplatňovanie.

Výkonnostná rezerva predstavuje slabý stimul pre lepšiu orientáciu operačných programov na výsledky a jej výsledkom pravdepodobne nebude značné prerozdelenie výdavkov v oblasti politiky súdržnosti medzi programy s lepšími výsledkami

101

Výkonnostná rezerva bola stanovená v 299 z 391 operačných programov (76 %). V analýze sme potvrdili, že členské štáty vyčlenili vo svojich operačných programoch približne 20 mld. EUR z celkovej výšky 335 mld. EUR z finančných prostriedkov EÚ na tieto výkonnostné rezervy na obdobie 2014 – 2020. To zodpovedá 6 % celkového prídelu z EFRR, Kohézneho fondu a ESF vyčleneného na cieľ Investovanie do rastu a zamestnanosti, s výnimkou zdrojov vymedzených v nariadení o spoločných ustanoveniach.

102

Na rozdiel od predchádzajúcich programových období sú výkonnostný rámec a výkonnostná rezerva záväzné a musia sa použiť na väčšinu prioritných osí. Okrem toho, mechanizmy na jej pridelenie sú jasné od samého začiatku a kritériá na prideľovanie boli odvodené z intervenčnej logiky v programoch a boli vopred určené. Táto zmena je pozitívna.

103

Výkonnostnú rezervu možno definitívne prideliť len vtedy, keď sa dosiahnu čiastkové ciele stanovené vo výkonnostnom rámci operačných programov. Hodnoty stanovené pre každý z týchto čiastkových cieľov však do roku 2018 netreba splniť úplne.

104

Ak čiastkové ciele nedosiahnu tieto minimálne hodnoty, výsledkom preskúmania výkonnosti môže byť prerozdelenie výkonnostnej rezervy na prioritné osi, ktoré dosiahli svoje čiastkové ciele vzhľadom na ukazovatele výstupov, kľúčové vykonávacie kroky a finančné ukazovatele, a/alebo v prípade závažného nedodržania hodnôt čiastkových cieľov výsledkom môže byť pozastavenie platieb. Pozastavenie platieb počas vykonávania programu však nemôže spôsobiť nedodržanie čiastkových cieľov vzhľadom na ukazovatele výstupov. Spolu tieto mechanizmy vedú k tomu, že nie je pravdepodobné, žeby výsledkom výkonnostnej rezervy bolo značné prerozdelenie výdavkov v oblasti politiky súdržnosti medzi programy s lepšími výsledkami.

105

V každom prípade je prerozdelenie výkonnostnej rezervy možné iba na vnútroštátnej úrovni: finančné prostriedky sa môžu prerozdeliť medzi priority v rámci operačného programu alebo medzi priority iných operačných programov toho istého členského štátu. Členským štátom teda nehrozí, že prídu o financovanie z prostriedkov EÚ v dôsledku preskúmania výkonnosti v roku 2019.

106

Prevažná väčšina ukazovateľov tvoriacich základ na pridelenie výkonnostnej rezervy súvisí s ukazovateľmi výstupov (57,1 %), finančnými ukazovateľmi (33,4 %) a kľúčovými vykonávacími krokmi (9,2 %), pričom použitie ukazovateľov výsledkov je okrajové (0,3 %). To preukazuje, že výkonnostný rámec na obdobie 2014 – 2020 ostáva v podstate zameraný na výdavky a výstupy z projektov, ale nie na dosahovanie výsledkov.

107

Okrem toho vždy, keď sa vo výkonnostnom rámci použijú kľúčové vykonávacie kroky, definitívnym pridelením výkonnostnej rezervy sa v podstate odmení schopnosť začať vykonávanie, a nie samotné vykonanie intervenčných opatrení. Kľúčové vykonávacie kroky sa použili približne v jednej pätine (22 %) finančných prostriedkov EÚ podliehajúcich výkonnostnej rezerve.

108

V prípade približne jednej štvrtiny ukazovateľov vo výkonnostnom rámci kontrolovaných operačných programov (28 %) sme neboli schopní dospieť k záveru o presnosti cieľovej hodnoty čiastkového cieľa, a to buď z toho dôvodu, že nebolo možné overiť metodiku výpočtu, alebo preto, lebo neexistovalo podrobné vysvetlenie jednotkových nákladov či predložených predpokladov. Takisto zastávame názor, že približne 18 % zostávajúcich čiastkových cieľov a cieľových hodnôt nie je realistických a/alebo dosiahnuteľných, prípadne nie sú dostatočne ambiciózne. Celkovo to znamená, že približne v 46 % prípadov ostávajú pochybnosti týkajúce sa čiastkových cieľov a/alebo zámerov určených na uvoľnenie výkonnostnej rezervy.

109

A napokon, Komisia môže v období 2014 – 2020 po prvýkrát nariadiť pozastavenie platieb a finančné opravy za nedostatočnú výkonnosť, čo považujeme za prvý krok správnym smerom. Regulačné podmienky na uplatňovanie týchto nápravných opatrení sú príliš reštriktívne. Je preto veľmi nepravdepodobné, žeby sa Komisia niekedy ocitla v postavení, v ktorom by v období 2014 – 2020 nariadila pozastavenie platieb alebo finančné opravy za nedostatočnú výkonnosť.

Naše odporúčania na obdobie po roku 2020

110

Nedomnievame sa, že by regulačné zmeny v priebehu súčasného obdobia 2014 – 2020 boli vzhľadom na obidva nástroje nákladovo efektívne. Jednako však vyzývame k tomu, aby členské štáty dokončili a Komisia posúdila schválené akčné plány a aby sa usilovali sa o splnenie všetkých ex ante kondicionalít. Okrem toho by sa mali používať platné ustanovenia týkajúce sa výkonnostnej rezervy, aby sa čo najviac zabránilo plytvaniu peňažnými prostriedkami.

111

Naše odporúčania sa teda týkajú obdobia po roku 2020, počas ktorého by sa oba nástroje v prípade, že budú zachované, mali posilniť, aby mohli lepšie prispievať k účinnejšiemu využívaniu výdavkov v oblasti politiky súdržnosti.

Odporúčanie 1 – Ďalší rozvoj ex ante kondicionalít na obdobie po roku 2020

Komisia by na účely svojho legislatívneho návrhu na obdobie po roku 2020 mala ďalej rozvíjať ex ante kondicionality ako nástroj na posudzovanie pripravenosti členských štátov čerpať finančné prostriedky EÚ a konkrétne:

1. prehodnotiť význam a užitočnosť každej ex ante kondicionality na obdobie 2014 – 2020, odstrániť prekrývanie a zachovať iba tie kondicionality, ktoré môžu skutočne ovplyvniť účinné dosahovanie cieľov politík;
2. zabezpečiť súlad ex ante kondicionalít na obdobie po roku 2020 s európskym semestrom;
3. vo všetkých možných prípadoch stanoviť jasné kritériá posudzovania s merateľnými cieľmi, aby sa zabezpečilo spoločné chápanie toho, čo sa musí dosiahnuť;
4. vyžadovať, aby sa ex ante kondicionality plnili a uplatňovali počas celého programového obdobia, a monitorovať ich s ohľadom na potenciálnu administratívnu záťaž.

Plánovaný dátum vykonania: pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020.

Odporúčanie 2 – Zvážiť premenu výkonnostnej rezervy na obdobie po roku 2020 na nástroj viac zameraný na výsledky

Komisia by na účely svojho legislatívneho návrhu na obdobie po roku 2020 mala výkonnostnú rezervu prepracovať na nástroj viac zameraný na výsledky, ktorým sa finančné prostriedky pridelia medzi tie programy, ktoré dosiahli dobré výsledky, a konkrétne by mala zvážiť, či navrhne:

1. dôkladnejšie prepracovanie výkonnostnej rezervy v súlade so získanými poznatkami na nástroj, ktorým sa lepšie podporuje a odmeňuje dobrý výkon, pričom v operačných programoch sa musí preukázať, čo sa má dosiahnuť pomocou dodatočných finančných prostriedkov;
2. častejšie využívanie ukazovateľov okamžitých výsledkov a pretvorenie kľúčových vykonávacích krokov na nástroje, ktorými sa pri posudzovaní výkonu lepšie preukáže skutočná výkonnosť dlhodobých infraštruktúrnych intervenčných opatrení;
3. prehodnotenie podmienok pozastavenia platieb a finančných opráv, aby sa nedostatočná výkonnosť dala lepšie riešiť v skoršom štádiu, s cieľom ešte viac zvýšiť motiváciu k lepšiemu nakladaniu s finančnými prostriedkami.

Plánovaný dátum vykonania: pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku -2020.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 4. októbra 2017.

Glosár a skratky

Čiastkové ciele predstavujú strednodobé ciele priamo spojené s dosahovaním konkrétneho cieľa pre investičnú prioritu. Dosiahnuť sa majú do 31. decembra 2018 a v roku 2019 budú vyhodnotené.

Dosah znamená dlhodobejšie sociálno-ekonomické dôsledky, ktoré možno pozorovať po uplynutí určitého času od ukončenia intervenčného opatrenia a ktoré môžu ovplyvniť buď priamych príjemcov pomoci, alebo jej nepriamych príjemcov (napr. zníženie miery nezamestnanosti, zvýšenie kvality vody atď.).

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) pozostávajú z piatich samostatných fondov, ktoré podporujú stratégiu Únie na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v celej Únii, ako aj konkrétne účely jednotlivých fondov, v politickom rámci sedemročného rozpočtového obdobia VFR. Ide o tieto fondy: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Európsky semester je cyklus koordinácie politík medzi členskými štátmi EÚ, ktorého cieľom je zosúladenie vnútroštátnych rozpočtových, fiškálnych a hospodárskych politík s cieľmi a prioritami EÚ. V kontexte európskeho semestra Rada odporúča členským štátom, ktoré štrukturálne reformy majú zaviesť a ako predísť nadmerným makroekonomickým nerovnováham.

Ex ante kondicionality sú podmienky založené na kritériách vopred vymedzených v nariadení o spoločných ustanoveniach, ktorých splnenie sa považuje za nevyhnutné na účinné a efektívne využívanie finančných prostriedkov EÚ pri všetkých fondoch EŠIF. Pri vypracúvaní operačných programov EFRR, KF a ESF v programovom období 2014 – 2020 členské štáty musia posúdiť, či sú tieto podmienky splnené. Ak splnené neboli, museli sa pripraviť akčné plány, aby sa zabezpečilo splnenie týchto podmienok do 31. decembra 2016.

Investičná priorita je uprednostňovaná oblasť príspevku Európskej únie stanovená na úrovni Únie a súvisiaca s konkrétnym tematickým cieľom pre EFRR, KF a ESF.

Kľúčový vykonávací krok označuje samostatné prechodné štádiá vo vykonávaní činností, ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie cieľov stanovených pre investičnú prioritu na rok 2023. Použiť sa môžu výlučne na účely výkonnostného rámca a môžu označovať rôzne štádiá vykonávania, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie výstupov, napr. výber projektov alebo schválenie veľkých projektov.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach je nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006¹.

Odporúčania pre jednotlivé krajiny sú odporúčania Rady určené členským štátom týkajúce sa štrukturálnych úloh, ktoré je vhodné riešiť pomocou viacročných investícií, ktoré patria priamo do pôsobnosti fondov EŠIF, ako je stanovené v nariadeniach o jednotlivých fondoch. Tieto odporúčania vychádzajú z analýzy rozpočtových, makroekonomických a štrukturálnych reforiem členských štátov EÚ vypracovanej Komisiou a týkajú sa obdobia nasledujúcich 12 až 18 mesiacov. Prijíma ich Rada v súlade s článkom 121 ods. 2 a článkom 148 ods. 4 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).

Partnerské dohody sa uzatvárajú medzi Európskou komisiou a jednotlivými členskými štátmi na programové obdobie 2014 – 2020. Sú v nich uvedené plány vnútroštátnych orgánov, ako využiť financovanie z európskych štrukturálnych a investičných fondov a obsahujú strategické ciele a investičné priority jednotlivých krajín, čím sa spájajú s celkovými cieľmi stratégie Európa 2020 na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu. Ich súčasťou je okrem iného zhrnutie posúdenia, či boli splnené platné ex ante kondicionality, a v prípade, ak neboli splnené, zhrnutie opatrení, ktoré treba prijať, zodpovedné orgány a harmonogram ich vykonávania, ako aj opis metodiky a mechanizmov na zabezpečenie konzistentnosti fungovania výkonnostných rámcov. Pripravujú ich členské štáty v dialógu s Komisiou a musí ich prijať Komisia.

Počas preskúmania výkonnosti sa preskúma dosiahnutie čiastkových cieľov programov na úrovni prioritných osí na základe informácií a hodnotení uvedených vo výročných správach o vykonávaní, ktoré predložia členské štáty v roku 2019.

Tematický cieľ je štrukturálny prvok partnerskej dohody. Je daný právnymi predpismi a vyjadruje cieľ, ktorý by sa mal podporiť z európskych štrukturálnych a investičných fondov. Tematické ciele nadväzujú na strategické ciele na úrovni EÚ.

V operačnom programe (OP) sa stanovujú priority a konkrétne ciele členských štátov alebo regiónov a spôsob využitia financovania (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) z fondov EŠIF v priebehu daného obdobia (v súčasnosti sedem rokov) na financovanie projektov. Tieto projekty musia prispieť k dosiahnutiu určitého počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritnej osi operačného programu. Operačný program vypracúva členský štát a pred uhradením akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ ho musí schváliť Komisia. Operačné programy sa v priebehu príslušného obdobia môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

Vstupy sú finančné, ľudské, materiálne, organizačné alebo regulačné prostriedky potrebné na realizáciu politiky, programu alebo projektu.

Výkonnostná rezerva tvorí 6 % zdrojov pridelených do EFRR, ESF a Kohézneho fondu v rámci cieľa Investovanie do rastu a zamestnanosti, ako aj do EPFRV a na opatrenia financované v rámci zdieľaného hospodárenia v súlade s nariadením ENRF. Tieto finančné prostriedky sú zahrnuté do programov, ale v závislosti od výsledku preskúmania výkonnosti v roku 2019 sa definitívne pridelia alebo prerozdelia.

Výkonnostný rámec tvoria čiastkové ciele a zámery vymedzené pre skupinu ukazovateľov vybratých členskými štátmi pre každú prioritnú os v rámci operačného programu s výnimkou prioritnej osi technickej pomoci a programov podporovaných v rámci iniciatívy MSP.

Výsledok je merateľný následok, ktorý možno odvodiť – priamo alebo nepriamo – zo vzťahu medzi príčinou a následkom. Prístup zameraný na výsledky v oblasti verejnej politiky spočíva na zásade, že ťažiskom verejných intervencií by malo byť dosahovanie výsledkov, a nie riadenie činností alebo procesov. V kontexte politiky súdržnosti pojem „výsledok“ spravidla označuje účinky a dosah.

Výstupy sú to, čo sa vytvorí alebo dosiahne pomocou prostriedkov pridelených na intervenciu (napr. kurzy odbornej prípravy poskytnuté nezamestnaným mladým ľuďom, počet čistiarní odpadových vôd alebo kilometre vybudovaných ciest atď.).

Zámery vyjadrujú hodnotu výstupov, výsledky, ktoré sa majú dosiahnuť, a výdavky osvedčené pre Komisiu do 31. decembra 2023. To, či boli tieto zámery splnené a do akej miery, sa posúdi pri ukončení programového obdobia v roku 2025.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá členka Dvora audítorov Iliana Ivanova a ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia. Audit viedol člen Dvora audítorov Ladislav Balko, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Branislav Urbanič, hlavný manažér Niels-Erik Brokopp, vedúci úlohy Bernard Witkos a audítori Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu a Anne Poulsen.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8300-9	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/405032	QJ-AB-17-016-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-8286-6	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/572973	QJ-AB-17-016-SK-Q

© Európska únia, 2017

V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://op.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.