Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και το αποθεματικό επίδοσης στον τομέα της συνοχής: καινοτόμα μέσα που δεν έχουν ακόμη αποδειχθεί αποτελεσματικά

Σύνοψη

Λίγα λόγια για τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και το αποθεματικό επίδοσης ως μέσα για την αποτελεσματικότερη χρήση των δαπανών στον τομέα της πολιτικής συνοχής

I

Στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάζονται δύο ειδικά μέσα που θεσπίστηκαν για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 προκειμένου να ενταθεί ο προσανατολισμός των δαπανών της συνοχής στα αποτελέσματα: οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και το αποθεματικό επίδοσης. Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες πρέπει να πληρούνται ήδη πριν δρομολογηθεί η υλοποίηση του προγράμματος ή το αργότερο έως τα τέλη του 2016, ενώ με το αποθεματικό επίδοσης τα περισσότερα προγράμματα των ΕΔΕΤ πρέπει να βάζουν στην άκρη το 6 % των συνολικών χρηματοδοτικών πόρων που αναλογούν σε κάθε κράτος μέλος, ποσό το οποίο πρόκειται να διατεθεί οριστικά ή να ανακατανεμηθεί, ανάλογα με το αποτέλεσμα της επανεξέτασης των επιδόσεων που θα διενεργηθεί το 2019.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

II

Επιδίωξή μας ήταν να προσδιορίσουμε κατά πόσον οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης χρησιμοποιήθηκαν αποτελεσματικά ώστε να αποτελέσουν κίνητρο για καλύτερη χρήση των ενωσιακών κονδυλίων στον τομέα της συνοχής από τα κράτη μέλη κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Ο έλεγχός μας κάλυψε την περίοδο μεταξύ Δεκεμβρίου 2013 και Φεβρουαρίου 2017.

III

Με τον έλεγχο αυτό συμπληρώνεται η προηγούμενη ειδική έκθεσή μας αριθ. 2/2017, η οποία αφορούσε τις διαπραγματεύσεις της Επιτροπής για τις συμφωνίες εταιρικής σχέσης και τα προγράμματα.

Τι διαπιστώσαμε

IV

Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες αποτελούν καινοτομία στον τομέα της πολιτικής συνοχής. Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι παρέχουν ένα συνεκτικό πλαίσιο που επιτρέπει την αξιολόγηση της ετοιμότητας των κρατών μελών να χρησιμοποιήσουν τους πόρους της ΕΕ κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020. Ωστόσο, δεν μπορεί να συναχθεί με σαφήνεια ο βαθμός στον οποίο επέφεραν πραγματικές αλλαγές στην πράξη. Η Επιτροπή δεν κατέφυγε στη δυνατότητα που διαθέτει να αναστέλλει πληρωμές κατά την έγκριση ενός προγράμματος λόγω μη εκπλήρωσης εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Το ήμισυ περίπου των άνω των 700 σχεδίων δράσης που είχαν εγκρίνει κράτη μέλη με σκοπό να εκπληρώσουν το σύνολο των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων τους, δεν είχαν αναφερθεί ως ολοκληρωμένα έως το τέλος του 2016. Τα εν λόγω σχέδια δράσης που δεν έχουν ολοκληρωθεί αντιστοιχούν το πολύ στο 27 % των δαπανών του ΕΤΠΑ, του ΤΣ και του ΕΚΤ. Μετά την έγκριση ενός προγράμματος, η Επιτροπή δεν δύναται, δυνάμει του ΚΚΔ, να επιβάλει αναστολές πληρωμών προτού υποβάλουν τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά με την ολοκλήρωση ή μη των σχεδίων δράσης που έχουν εκπονήσει για την εκπλήρωση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων στο πλαίσιο των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης (έως τις 30 Ιουνίου 2017) ή των εκθέσεων προόδου (έως τις 31 Αυγούστου 2017).

V

Επίσης, δεν θεωρούμε πιθανό ότι το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης θα ενεργοποιήσουν σημαντική ανακατανομή δαπανών συνοχής προς προγράμματα με καλύτερες επιδόσεις κατά τη διάρκεια της περιόδου 2014-2020. Συγκεκριμένα, οποιαδήποτε ανακατανομή πρέπει να γίνει εντός ή/και μεταξύ προγραμμάτων στο ίδιο κράτος μέλος. Παρότι το 6 % της χρηματοδότησης από τα ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ προορίζεται για το αποθεματικό επίδοσης, η σχεδίαση του αποθεματικού είναι τέτοια που παρέχει ελάχιστα μόνο κίνητρα για καλύτερο προσανατολισμό των ΕΠ στα αποτελέσματα, δεδομένου ότι βασίζεται κυρίως σε δαπάνες και εκροές. Επιπλέον, η πρόσθετη χρηματοδότηση διατίθεται οριστικά, ακόμη και αν δεν επιτευχθούν πλήρως τα ορόσημα έως το 2018, και μπορεί να ανακατανεμηθεί αποκλειστικά εντός του ίδιου κράτους μέλους. Οι αναστολές πληρωμών και οι δημοσιονομικές διορθώσεις που θεσπίστηκαν πρόσφατα για τις περιπτώσεις ανεπαρκών επιδόσεων αποτελούν ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση, αλλά υπόκεινται σε αυστηρούς όρους που περιορίζουν τις πιθανότητες να εφαρμοστούν στην πράξη.

Τι συνιστούμε

VI

Δεν θεωρούμε ότι τυχόν τροποποίηση του κανονιστικού πλαισίου κατά τη διάρκεια της τρέχουσας περιόδου 2014-2020 σε σχέση με αυτά τα δύο μέσα θα απέβαινε αποδοτική από οικονομική άποψη. Προτρέπουμε ωστόσο τα κράτη μέλη να ολοκληρώσουν τα συμφωνημένα σχέδια δράσης και την Επιτροπή να τα αξιολογήσει, καθώς και να μεριμνήσουν από κοινού για την εκπλήρωση όλων των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Πέραν αυτού, πρέπει να εφαρμοστούν οι ισχύουσες διατάξεις σχετικά με το αποθεματικό επίδοσης ώστε να αποφευχθεί κατά το δυνατόν τυχόν σπατάλη χρημάτων.

VII

Για τους λόγους αυτούς, οι συστάσεις μας αφορούν τη μετά το 2020 περίοδο, κατά την οποία, εάν διατηρηθούν αμφότερα τα εν λόγω μέσα, θα πρέπει να ενισχυθούν ώστε να είναι περισσότερο πιθανό να συμβάλλουν στην αποτελεσματικότερη χρήση των δαπανών στον τομέα της συνοχής. Ως εκ τούτου, κατά την κατάρτιση της νομοθετικής πρότασής της για τη μετά το 2020 περίοδο, η Επιτροπή πρέπει:

• Σύσταση 1: Να αναπτύξει περαιτέρω εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ως εργαλείο αξιολόγησης της ετοιμότητας των κρατών μελών να χρησιμοποιούν κονδύλια της ΕΕ και, συγκεκριμένα,
  1. να επαναξιολογήσει τη συνάφεια και τη χρησιμότητά καθεμίας από τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες για την περίοδο 2014-2020, να εξαλείψει τυχόν αλληλοεπικαλύψεις και να διατηρήσει μόνον εκείνες τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες που μπορούν πράγματι να ασκήσουν επιρροή στην αποτελεσματική επίτευξη των στόχων πολιτικής,
  2. να διασφαλίσει τη συνέπεια του περιεχομένου των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων για τη μετά το 2020 περίοδο με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο,
  3. να θέσει σαφή κριτήρια αξιολόγησης με μετρήσιμους στόχους, όπου αυτό είναι δυνατό, προκειμένου να εξασφαλιστεί η κοινή αντίληψη του τι πρέπει να επιτευχθεί, και
  4. να απαιτεί την εκπλήρωση και εφαρμογή των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού και να παρακολουθεί τη σχετική πρόοδο, λαμβάνοντας υπόψη τον πιθανό διοικητικό φόρτο.
• Σύσταση 2: Να εξεταστεί το ενδεχόμενο να μετατραπεί το αποθεματικό επίδοσης για τη μετά το 2020 περίοδο σε ένα μέσο που θα προσανατολίζεται περισσότερο στα αποτελέσματα, το οποίο θα κατανέμει πόρους στα προγράμματα που έχουν επιτύχει ικανοποιητικά αποτελέσματα και, συγκεκριμένα, να εξεταστεί κατά πόσον πρέπει να προταθεί
  1. βάσει των αντληθέντων διδαγμάτων, η περαιτέρω ανάπτυξη του αποθεματικού επίδοσης ώστε να καταστεί ένα μέσο που θα προάγει τις καλές επιδόσεις και θα τις επιβραβεύει, όπου τα ΕΠ θα χρειάζεται να αποδεικνύουν τους σκοπούς που επιθυμούν να επιτύχουν με την πρόσθετη χρηματοδότηση,
  2. να ενταθεί η χρήση δεικτών άμεσου αποτελέσματος και να μετατραπούν τα βασικά στάδια υλοποίησης σε εργαλεία που καταγράφουν καλύτερα τις πραγματικές επιδόσεις των μακροπρόθεσμων παρεμβάσεων σε υποδομές κατά την αξιολόγηση των επιδόσεων, και
  3. να αναθεωρηθούν οι όροι που ισχύουν για τις αναστολές πληρωμών και τις δημοσιονομικές διορθώσεις ούτως ώστε να διευκολύνεται η αντιμετώπιση περιπτώσεων ανεπαρκών επιδόσεων σε νωρίτερο χρόνο και να αυξηθούν συνακολούθως τα κίνητρα για ορθή χρησιμοποίηση των πόρων.

Εισαγωγή

Ο προσανατολισμός προς τις επιδόσεις αποτελεί βασική προτεραιότητα της Επιτροπής κατά την περίοδο 2014-2020

01

Τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 0,4 % του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά έχουν σημαντικό αντίκτυπο στις οικονομίες πολλών κρατών μελών. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ) και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) ανέρχονται σε 349,4 δισεκατομμύρια ευρώ την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 και αντιστοιχούν στο 75 % των ΕΔΕΤ. Σύμφωνα με πρόσφατα στοιχεία της Επιτροπής για την περίοδο 2007-2013, σε εννέα κράτη μέλη, οι δαπάνες από το ΕΤΠΑ και το ΤΣ αντιστοιχούν σε πάνω από το 30 % του συνόλου των κρατικών κεφαλαιουχικών δαπανών. Σε τέσσερα κράτη μέλη (Ουγγαρία, Λιθουανία, Σλοβακία και Λετονία) μάλιστα καλύπτουν πάνω από το ήμισυ του συνόλου των δημόσιων επενδύσεων², γεγονός που καθιστά εξαιρετικά σημαντική τη βέλτιστη χρήση των πόρων αυτών.

02

Κατά την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιεί δύο ειδικά μέσα, μέσω των οποίων, αφενός, παρέχει κίνητρα στα κράτη μέλη να βελτιώσουν τον τρόπο με τον οποίο πραγματοποιούν δαπάνες στον τομέα της συνοχής και, αφετέρου, εξαρτά την αποδέσμευση πόρων της ΕΕ από την προϋπόθεση τα κράτη μέλη να πληρούν ορισμένες απαιτήσεις προκειμένου να χρησιμοποιούν τους πόρους των ΕΔΕΤ. Τα μέσα αυτά είναι:

• οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και
• το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης.

03

Τα δύο αυτά ειδικά μέσα αποτελούν μέρος ενός ευρύτερου φάσματος μέτρων που αποσκοπούν στην ενίσχυση του προσανατολισμού των δαπανών στον τομέα της συνοχής προς τα αποτελέσματα. Ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ) για την περίοδο 2014-2020 (που ορίζει τους κανόνες για όλα τα ΕΔΕΤ) προβλέπει επίσης³:

• τη συγκέντρωση της χρηματοδότησης στους θεματικούς στόχους και τις επενδυτικές προτεραιότητες που πηγάζουν από τη στρατηγική «Ευρώπη 2020»,
• την περισσότερο συστηματοποιημένη χρήση της λογικής της παρέμβασης κατά τη διαδικασία του προγραμματισμού, αρχής γενομένης από τον προσδιορισμό των επενδυτικών αναγκών και των επιδιωκόμενων μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων, και
• μια συνεκτικότερη και περισσότερο ολοκληρωμένη χρήση των δεικτών επιδόσεων για τη μέτρηση της προόδου προς την κατεύθυνση της επίτευξης των εν λόγω αποτελεσμάτων.

04

Οι τρεις αυτές πτυχές αναπτύχθηκαν στην ειδική έκθεσή μας αριθ. 2/2017 «Διαπραγμάτευση των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των προγραμμάτων του τομέα της συνοχής της περιόδου 2014-2020 από την Επιτροπή: δαπάνες περισσότερο στοχευμένες στις προτεραιότητες της στρατηγικής “Ευρώπη 2020”, αλλά πολυπλοκότερες ρυθμίσεις για τη μέτρηση των επιδόσεων».

Εκ των προτέρων αιρεσιμότητες: καθορισμός ελάχιστων απαιτήσεων στην αρχή της υλοποίησης των προγραμμάτων

05

Με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες απαιτείται από τα κράτη μέλη να πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις προτού επιδοθούν στην υλοποίηση των οικείων ΕΠ τους⁴. Στο παράρτημα I παρατίθεται κατάλογος και με τις 36 εκ των προτέρων αιρεσιμότητες. Υπάρχουν δύο είδη εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων:

• Επτά γενικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, σκοπός των οποίων είναι να ενισχυθούν η εφαρμογή και η επιβολή της εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ (π.χ. σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, τις κρατικές ενισχύσεις, την καταπολέμηση των διακρίσεων). Εφαρμόζονται σε διάφορους τομείς και στο πλαίσιο διάφορων πολιτικών σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.
• 29 θεματικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, οι οποίες, ήταν, συνολικά, εφαρμοστέες σε περίπου 2700 περιπτώσεις στα διάφορα ΕΠ του ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ, καθώς συνδέονται με επιλεγμένες επενδυτικές προτεραιότητες που εμπίπτουν στους 11 θεματικούς στόχους των ΕΔΕΤ για την περίοδο 2014-2020⁵.

06

Κατά την κατάρτιση των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των επιχειρησιακών προγραμμάτων τους της περιόδου προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη όφειλαν να αξιολογήσουν εάν κάποιες από τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ήταν εφαρμοστέες στους ειδικούς στόχους που επιδιώκονται στο πλαίσιο των επενδυτικών προτεραιοτήτων των ΕΠ τους, βάσει ενός κοινού συνόλου κριτηρίων που προβλέπονται στον ΚΚΔ⁶. Στη συνέχεια, τα κράτη μέλη όφειλαν να προσδιορίσουν κατά πόσον οι εν λόγω εκ των προτέρων αιρεσιμότητες έχουν εκπληρωθεί. Η αυτοαξιολόγηση αυτή περιλαμβάνεται στη συμφωνία εταιρικής σχέσης αλλά και στα ΕΠ που υποβάλλονται προς έγκριση στην Επιτροπή.

07

Η Επιτροπή αξιολογεί τα στοιχεία που της παρέχουν τα κράτη μέλη σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής και την εκπλήρωση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των ΕΠ, και πάλι βάσει των κριτηρίων που προβλέπονται στον ΚΚΔ⁷. Πέραν αυτού, η Επιτροπή εξέδωσε τον Μάρτιο του 2013 σειρά σχετικών με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες κατευθυντηρίων οδηγιών για τους υπαλλήλους της που συμμετέχουν στις διαπραγματεύσεις των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των ΕΠ με τις εθνικές αρχές⁸. Η τελική έκδοση των κατευθυντηρίων οδηγιών δημοσιεύθηκε τον Φεβρουάριο του 2014.

08

Σε σχέση με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες που δεν είχαν εκπληρωθεί κατά τον χρόνο υποβολής των συμφωνιών εταιρικής σχέσης ή/και των ΕΠ στην Επιτροπή, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλουν κατάσταση με τα μέτρα που πρόκειται να λάβουν, συνοδευόμενη από χρονοδιάγραμμα υλοποίησης των μέτρων αυτών, καθώς και τους υπεύθυνους φορείς (σχέδιο δράσης). Η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει, κατά την έγκριση ενός ΕΠ, να αναστείλει το σύνολο ή μέρος των ενδιάμεσων πληρωμών για τη σχετική με αυτό το πρόγραμμα προτεραιότητα μέχρι την ολοκλήρωση των μέτρων αυτών.

09

Τα εν λόγω σχέδια δράσης έπρεπε να έχουν ολοκληρωθεί έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016⁹. Το αργότερο που μπορούν να αναφέρουν τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά την πορεία εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων τους είναι στην ετήσια έκθεση υλοποίησης που υποβάλλεται έως τις 30 Ιουνίου 2017¹⁰ ή στις εκθέσεις προόδου τους που πρέπει να υποβληθούν έως τις 31 Αυγούστου 2017¹¹. Εάν κάποιο κράτος μέλος δεν εκπληρώσει τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητές του έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016, η Επιτροπή μπορεί να αναστείλει τις ενδιάμεσες πληρωμές για τις προτεραιότητες του οικείου ΕΠ¹².

10

Η έκταση και το πεδίο αναφοράς των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων, όπως ορίζεται στον ΚΚΔ, απετέλεσαν αντικείμενο έντονων διαπραγματεύσεων μεταξύ της Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου κατά τη διαπραγμάτευση της νομοθετικής δέσμης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Οι διαπραγματεύσεις άρχισαν τον Ιούλιο του 2012 (επί της νομοθετικής πρότασης της Επιτροπής του Οκτωβρίου του 2011) και ολοκληρώθηκαν τον Δεκέμβριο του 2013.

11

Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων συμφωνήθηκε ότι με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες θα καλύπτονταν ζητήματα που θα αφορούσαν αυστηρά και μόνο την υλοποίηση της πολιτικής συνοχής. Επιπλέον, αποφασίστηκε ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να αξιολογούν τη δυνατότητα εφαρμογής των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων μόνον εφόσον λαμβάνουν στήριξη από την ΕΕ¹³.

12

Στο γράφημα 1 παρουσιάζεται επισκόπηση του χρονοδιαγράμματος εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων.

Πλαίσιο επιδόσεων και αποθεματικό επίδοσης: η διάθεση μέρους των πόρων της ΕΕ εξαρτάται από το αποτέλεσμα της επανεξέτασης επιδόσεων που προβλέπεται να διενεργηθεί το 2019

13

Τα κράτη μέλη οφείλουν επίσης να τοποθετούν μέρος της χρηματοδότησης της ΕΕ που τους έχει διατεθεί σε ένα αποθεματικό επίδοσης για τα ΕΔΕΤ. Το αποθεματικό αυτό μπορεί να διατεθεί οριστικά, και ενδεχομένως να ανακατανεμηθεί, αναλόγως του αποτελέσματος της επανεξέτασης των επιδόσεων που θα διενεργηθεί το 2019, βάσει των δεικτών που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο επιδόσεων.

14

Το αποθεματικό επίδοσης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 αντιστοιχεί στο 6 % των πόρων που διατίθενται από το ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το ΤΣ στο πλαίσιο του στόχου «Επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση», καθώς και ανά κατηγορία περιφέρειας, πλην ορισμένων εξαιρέσεων¹⁴. Το αποθεματικό αυτό μπορεί να κυμαίνεται μεταξύ του 5 % και 7 % των κονδυλίων για κάθε επιμέρους άξονα προτεραιότητας στο πλαίσιο του εκάστοτε ΕΠ. Ωστόσο, σύμφωνα με τον ΚΚΔ, δεν προβλέπεται αποθεματικό επίδοσης για άξονες προτεραιότητας που προορίζονται για:

• την πρωτοβουλία για την απασχόληση των νέων (ΠΑΝ) στο πλαίσιο του ΕΚΤ¹⁵,
• τεχνική βοήθεια και
• προγράμματα που αφορούν αποκλειστικά την πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ¹⁶.

15

Αποθεματικό επίδοσης δεν προβλέπεται ούτε και για τα προγράμματα Ευρωπαϊκής Εδαφικής Συνεργασίας (ΕΕΣ).

16

Υπάρχουν τρία είδη δεικτών επιδόσεων που χρησιμοποιούνται για την παρακολούθηση της προόδου υλοποίησης ενός προγράμματος¹⁷:

• χρηματοοικονομικοί δείκτες για τη μέτρηση της απορρόφησης των πόρων που διατίθενται σε κάθε άξονα προτεραιότητας,
• δείκτες εκροής για τη μέτρηση της υλοποίησης των δράσεων που προβλέπονται στο πλαίσιο των επενδυτικών προτεραιοτήτων των ΕΠ, και
• δείκτες αποτελέσματος για τη μέτρηση της επίτευξης των συγκεκριμένων στόχων των ΕΠ.

17

Για κάθε άξονα προτεραιότητας των ΕΠ (εκτός από τους άξονες που αφορούν την τεχνική βοήθεια και τα ΕΠ που αφορούν αποκλειστικά την πρωτοβουλία των ΜΜΕ) πρέπει να προσδιορίζεται ένα πλαίσιο επιδόσεων, το οποίο συνίσταται σε ένα υποσύνολο δεικτών, ήδη προσδιορισμένων στο πλαίσιο του ΕΠ¹⁸, και, κατά περίπτωση, σε βασικά στάδια υλοποίησης. Για καθέναν από τους δείκτες επιδόσεων και τα βασικά στάδια υλοποίησης που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο επιδόσεων, τα κράτη μέλη πρέπει να ορίσουν ορόσημα (προς επίτευξη έως τον Δεκέμβριο του 2018) και στόχους (προς επίτευξη έως τον Δεκέμβριο του 2023).

18

Όσον αφορά τα ΕΠ, υπάρχει η δυνατότητα προσδιορισμού βασικών σταδίων υλοποίησης για κάθε πλαίσιο επιδόσεων, στις περιπτώσεις που δεν είναι δυνατό να καθοριστούν δείκτες εκροής ή/και αποτελέσματος οι οποίοι να μπορούν να μετρηθούν έως το 2019¹⁹. Παραδείγματος χάριν, βασικά στάδια υλοποίησης είναι ο αριθμός των επιλεγμένων ή εγκεκριμένων έργων, ήτοι δείκτες από τους οποίους προκύπτει ότι η υλοποίηση του προγράμματος έχει ξεκινήσει ή βρίσκεται ήδη σε εξέλιξη.

19

Το 2019 το αποθεματικό επίδοσης πρόκειται να διατεθεί οριστικά για εκείνα τα ΕΠ και τις προτεραιότητες που έχουν επιτύχει τα ορόσημά τους ή που έχουν ολοκληρώσει τα βασικά στάδια υλοποίησης τους. Στις περιπτώσεις που αυτό δεν έχει συμβεί, το αποθεματικό μπορεί να ανακατανεμηθεί σε άλλες προτεραιότητες του ιδίου ΕΠ ή σε άλλα ΕΠ που έχουν ήδη επιτύχει τα ορόσημά τους. Η Επιτροπή μπορεί επίσης να αναστείλει ενδιάμεσες πληρωμές προς μια συγκεκριμένη προτεραιότητα, εφόσον αυτή υπολείπεται σε μεγάλο βαθμό της επίτευξης των συμφωνημένων ορόσημων λόγω σαφώς προσδιορισμένων αδυναμιών υλοποίησης. Ομοίως, η Επιτροπή δύναται να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις σε σχέση με συγκεκριμένη προτεραιότητα, εφόσον, μέχρι τα τέλη του 2023, εξακολουθεί να υπολείπεται σε μεγάλο βαθμό της επίτευξης των συμφωνημένων τιμών-στόχου²⁰. Προς τούτο, μπορεί να βασιστεί στην εξέταση των τελικών εκθέσεων υλοποίησης που θα υποβληθούν για τα προγράμματα του ΕΤΠΑ, του ΤΣ και του ΕΚΤ μόλις τον Φεβρουάριο του 2025.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

20

Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου εξετάσαμε κατά πόσον, αφενός, οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και, αφετέρου, το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης χρησιμοποιήθηκαν αποτελεσματικά ούτως ώστε να αποτελέσουν κίνητρο για τα κράτη μέλη να κάνουν καλύτερη χρήση των ενωσιακών κονδυλίων στον τομέα της συνοχής κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

21

Οι ελεγκτικές εργασίες μας στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης συνίσταντο σε:

• εξέταση των κανονιστικών διατάξεων που διέπουν τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και το πλαίσιο επιδόσεων, περιλαμβανομένου του αποθεματικού επίδοσης,
• εξέταση της πορείας εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων και υλοποίησης των οικείων σχεδίων δράσης ως είχαν στις 31 Δεκεμβρίου 2016, βάσει των στοιχείων παρακολούθησης της Επιτροπής και των σχετικών δικαιολογητικών εγγράφων των κρατών μελών,
• διεξοδική ανάλυση πέντε συμφωνιών εταιρικής σχέσης και 14 ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, καθώς και συμπληρωματικών πληροφοριών σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη πραγματοποίησαν την αυτοαξιολόγηση της δυνατότητας εφαρμογής και της εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων,
• ανάλυση του πλαισίου επιδόσεων, περιλαμβανομένου του καθορισμού των ορόσημων και των στόχων για τους δείκτες εκροής σχετικά με τα συγκεκριμένα ΕΠ, και του πώς αυτό πρόκειται να επηρεάσει τις προϋποθέσεις διάθεσης του αποθεματικού επίδοσης,
• συνεντεύξεις με περισσότερους από 50 υπαλλήλους στη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και με περισσότερους από 40 υπαλλήλους στα κράτη μέλη και τις μόνιμες αντιπροσωπείες τους στις Βρυξέλλες και, τέλος,
• διαβουλεύσεις με εμπειρογνώμονες στον τομέα της περιφερειακής και διαρθρωτικής πολιτικής, καθώς και της πολιτικής συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και της κατάρτισης προϋπολογισμού επί τη βάσει επιδόσεων, καθώς και με εθνικούς εμπειρογνώμονες και εκπροσώπους των μόνιμων αντιπροσωπειών των κρατών μελών στην ΕΕ.

22

Τα 14 ΕΠ του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ που εξετάστηκαν αφορούν πέντε κράτη μέλη (Ισπανία, Ιρλανδία, Κροατία, Πολωνία και Ρουμανία). Πραγματοποιήσαμε επίσης ενημερωτική επίσκεψη στη Δανία, στο πλαίσιο της οποίας καλύψαμε δύο ΕΠ. Η ανάλυσή μας επικεντρώνεται στους θεματικούς στόχους αριθ. 1 «Ενίσχυση της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και της καινοτομίας» (ΘΣ1) και αριθ. 8 «Προώθηση της διατηρήσιμης και ποιοτικής απασχόλησης και στήριξη της κινητικότητας του εργατικού δυναμικού» (ΘΣ8). Οι δύο αυτοί θεματικοί στόχοι επελέγησαν κατά κύριο λόγο επειδή αντιπροσωπεύουν το μεγαλύτερο μερίδιο των κονδυλίων για το ΕΤΠΑ (ΘΣ1) και το ΕΚΤ (ΘΣ8) σε όλα τα κράτη μέλη.

23

Λάβαμε επίσης υπόψη μας το έγγραφο της Επιτροπής σχετικά με την προστιθέμενη αξία των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων στα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία²¹.

24

Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου καλύψαμε την περίοδο από τον Δεκέμβριο του 2013 ως τον Φεβρουάριο του 2017, οπότε και λάβαμε από την Επιτροπή τα στοιχεία σχετικά με την εκπλήρωση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων που είχαν υποβάλει τα κράτη μέλη έως τον Φεβρουάριο. Πέραν αυτού, λάβαμε υπόψη μας τις πληροφορίες που διέθετε η Επιτροπή μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου του 2017 σχετικά με την πορεία εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων, όπως την καταγράφουν τα κράτη μέλη στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης και προόδου που υπέβαλαν μέχρι τις 30 Ιουνίου και τις 31 Αυγούστου του 2017 αντίστοιχα.

Παρατηρήσεις

Με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες παρέχεται ένα συνεκτικό πλαίσιο που επιτρέπει την αξιολόγηση της ετοιμότητας των κρατών μελών να υλοποιήσουν την πολιτική συνοχής, χωρίς όμως να είναι σαφής ο βαθμός στον οποίο έχουν πράγματι οδηγήσει σε αλλαγές στην πράξη

25

Αυτό που επιδιώκεται με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες είναι να διασφαλίζεται ότι τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν αποτελεσματικά τους πόρους των ΕΔΕΤ, μέσω του προσδιορισμού μιας σειράς προϋποθέσεων που πρέπει να έχουν εκπληρωθεί το αργότερο έως τα τέλη του 2016. Επίσης, το συγκεκριμένο μέσο φέρνει ακόμη πιο κοντά την πολιτική συνοχής με την οικονομική διακυβέρνηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

26

Εξετάσαμε τα εξής:

• κατά πόσον τα κράτη μέλη έκριναν ότι είχαν εκπληρωθεί οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες κατά τον χρόνο έγκρισης του ΕΠ ή/και έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016 και ποια ήταν η πρόοδος που είχαν σημειώσει όσον αφορά την υλοποίηση των σχετικών σχεδίων δράσης,
• αν η αυτοαξιολόγηση των κρατών μελών ως προς την εκπλήρωση ή μη των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων ήταν βάσιμη και αν η προσέγγιση που ακολούθησε η Επιτροπή στις περιπτώσεις μη συμμόρφωσης με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ήταν η προσήκουσα,
• κατά πόσον η αξιολόγηση από την Επιτροπή των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων συμβάδιζε πράγματι με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και με άλλες πηγές πληροφόρησης και, τέλος,
• αν οι κανονιστικές διατάξεις σχετικά με τη μετά το 2016 παρακολούθηση/αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων επιτρέπουν την αξιοποίησή τους και μετά το 2016.

Τα κράτη μέλη έκριναν ότι σχεδόν τα δύο τρίτα των θεματικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είχαν εκπληρωθεί μέχρι τα τέλη του 2016

27

Συνολικά, από τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έκριναν ότι το 65 % περίπου των θεματικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είχε εκπληρωθεί κατά τον χρόνο έγκρισης των ΕΠ ή το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016.

28

Εντούτοις, η κατάσταση διαφέρει σημαντικά μεταξύ των διαφόρων εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Στο γράφημα 2 φαίνεται ότι, κατά τον χρόνο της έγκρισης, 8 από τις 29 θεματικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες είχαν εκπληρωθεί σε λιγότερο από το ήμισυ των περιπτώσεων και, σε λιγότερο από το ένα τέταρτο αυτών, είχαν εκπληρωθεί τέσσερις: η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 6.1 «Τομέας των υδάτων: η ύπαρξη τιμολογιακής πολιτικής για το νερό» και η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 6.2 «Τομέα των αποβλήτων: Προώθηση των οικονομικά και περιβαλλοντικά βιώσιμων επενδύσεων στον τομέα των αποβλήτων», η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.4 «Ενεργός και υγιής γήρανση» και η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 7.1 «Μεταφορές: ύπαρξη σχεδίων ή πλαισίου για επενδύσεις στον τομέα των μεταφορών».

Η πρόοδος όσον αφορά την ολοκλήρωση των σχεδίων δράσης για τις μη εκπληρωθείσες εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ήταν περιορισμένη μέχρι τα τέλη του 2016, αλλά ανακτήθηκε χαμένο έδαφος ενόψει της λήξης της προθεσμίας υποβολής στοιχείων

29

Από τα στοιχεία παρακολούθησης που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δεν είχαν αναφέρει ως ολοκληρωθέντα μέχρι τα τέλη του 2016 το ήμισυ περίπου των άνω των 700 σχεδίων δράσης που είχαν εκπονηθεί για μη εκπληρωθείσες εκ των προτέρων αιρεσιμότητες. Στα μέσα Σεπτεμβρίου του 2017, κατόπιν παραλαβής των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης και των εκθέσεων προόδου των κρατών μελών, ο αριθμός των σχεδίων δράσης για μη εκπληρωθείσες εκ των προτέρων αιρεσιμότητες είχε μειωθεί, σύμφωνα με την Επιτροπή, στα 58.

30

Απεδείχθη ότι η εκπλήρωση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων ήταν μια πρόκληση. Τα κράτη μέλη ενέκριναν τρεις διαφορετικούς τύπους σχεδίων δράσης: σχέδια δράσης εθνικής εμβέλειας (ήτοι ένα οριζόντιο σχέδιο δράσης ανά εκ των προτέρων αιρεσιμότητα για όλα τα ΕΠ), σχέδια δράσης ειδικά για κάθε πρόγραμμα (ήτοι σχέδια δράσης ανά ΕΠ) και μικτά σχέδια δράσης που συνδυάζουν τις δύο προσεγγίσεις. Συνολικά, εγκρίθηκαν 761 σχέδια δράσης σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ στο πλαίσιο της πολιτικής Συνοχής.

31

Από αυτά, το μεγαλύτερο μερίδιο καταλάμβαναν τα σχέδια δράσης που κάλυπταν τη γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 7 «Στατιστικά συστήματα και δείκτες αποτελεσμάτων» (110 σχέδια) και τη θεματική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 1.1 «Η ύπαρξη μιας εθνικής ή περιφερειακής στρατηγικής για έξυπνη εξειδίκευση» (93 σχέδια). Ενδεικτικά, η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 1.1 αξιολογήθηκε ως μη εκπληρωθείσα σε 20 κράτη μέλη, και η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 7, σε 19 κράτη μέλη.

32

Από την ανάλυση στην οποία υποβάλαμε τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής προέκυψε ότι, μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017, 380 από τα εν λόγω 761 σχέδια δράσης (50%) δεν είχαν αναφερθεί ως ολοκληρωμένα μέχρι το τέλος του 2016. Από την εξέταση της πορείας ολοκλήρωσης έως τις 31 Δεκεμβρίου του 2016 των σχεδίων δράσης που ανέφεραν τα κράτη μέλη στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης και προόδου τους, με προθεσμίες υποβολής τις 30 Ιουνίου και τις 31 Αυγούστου του 2017 αντίστοιχα, προέκυψε ότι είχαν ολοκληρωθεί 703 σχέδια δράσεις, ήτοι αύξηση από το 50 % στο 92 %.

Η πρόοδος ήταν βραδύτερη όσον αφορά τις γενικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες στους τομείς των δημοσίων συμβάσεων και των κρατικών ενισχύσεων

33

Από τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής, μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017, φαίνεται ότι η Επιτροπή είχε αξιολογήσει ως ολοκληρωμένα όλα τα σχέδια δράσης μόνο για πέντε από τις θεματικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και για καμία από τις γενικές. Οι εν λόγω εκ των προτέρων αιρεσιμότητες αντιστοιχούν σε 17 από τα 761 σχέδια δράσης (λιγότερο από το 3 %)· πρόκειται συγκεκριμένα για την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 4.2 «Δράσεις για την προώθηση της συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρισμού με υψηλή απόδοση» (ένα σχέδιο δράσης), την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 4.3 « Δράσεις για την προώθηση της παραγωγής και διανομής από ανανεώσιμες ενεργειακές πηγές» (δύο σχέδια δράσης), την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 7.4 «Ανάπτυξη έξυπνων συστημάτων διανομής, αποθήκευσης και μεταφοράς ενέργειας» (τρία σχέδια δράσης), την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.2 «Αυτοαπασχόληση, επιχειρηματικότητα και δημιουργία επιχειρήσεων» (ένα σχέδιο δράσης) και την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 9.1 «Η ύπαρξη και η εφαρμογή εθνικού στρατηγικού πλαισίου πολιτικής για τη μείωση της φτώχειας» (10 σχέδια δράσης). Σύμφωνα με την Επιτροπή, μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου του 2017 όλα τα σχέδια δράσης είχαν ολοκληρωθεί για 16 θεματικές και για 5 γενικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες. Οι εν λόγω εκ των προτέρων αιρεσιμότητες καλύπτουν 222 σχέδια δράσης ή περίπου το 30 % του συνόλου των σχεδίων δράσης.

34

Βραδύτερη πρόοδος ως προς την υλοποίηση όλων των σχετικών σχεδίων δράσης σημειώθηκε όσον αφορά τις γενικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες 4 «Δημόσιες συμβάσεις» (2 από τα 57 σχέδια δράσης) και 5 «Κρατικές ενισχύσεις» (1 από τα 50 σχέδια δράσης). Υπενθυμίζουμε ότι η μη συμμόρφωση με τους ενωσιακούς και τους εθνικούς κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων και η μη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων είναι δύο από τις κύριες πηγές παρατυπιών στον τομέα της πολιτικής συνοχής²². Επισημάνθηκαν χαμηλά ποσοστά ολοκλήρωσης και για τις θεματικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες 6.1 «Τομέας των υδάτων: η ύπαρξη τιμολογιακής πολιτικής για το νερό» και 6.2 «Τομέας των αποβλήτων: Προώθηση των οικονομικά και περιβαλλοντικά βιώσιμων επενδύσεων στον τομέα των αποβλήτων», 8.1 «Οι ενεργητικές πολιτικές για την αγορά εργασίας σχεδιάζονται και υλοποιούνται σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση» και 8.3 «Οι θεσμικοί φορείς της αγοράς εργασίας εκσυγχρονίζονται και ενισχύονται». Ωστόσο, από την ανάλυση στην οποία υποβάλαμε τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής, αυτό που προκύπτει είναι ότι μεταξύ Φεβρουαρίου και μέσων Σεπτεμβρίου 2017 σημειώθηκε σημαντική αύξηση των σχεδίων δράσης που είχαν αναφερθεί ως ολοκληρωμένα· από 381 σε 703 από συνολικά 761 δράσεις (92%) (βλέπε γράφημα 3).

Μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017 μόνο τρία κράτη μέλη είχαν αναφέρει ως ολοκληρωμένα όλα τα σχέδια δράσης τους ενώ μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου 2017 ο αριθμός αυτός είχε αυξηθεί σε 11

35

Βάσει των στοιχείων που έλαβε από τα κράτη μέλη μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017, η Επιτροπή έκρινε ότι μόνο τρία κράτη μέλη είχαν ολοκληρώσει το σύνολο των σχεδίων δράσης τους έως τα τέλη του 2016 (Λετονία, Λιθουανία και Φινλανδία). Παράλληλα, δέκα κράτη μέλη (Βουλγαρία, Ιρλανδία, Ελλάδα, Ισπανία, Κροατία, Ιταλία, Λουξεμβούργο, Ουγγαρία, Σλοβακία και Σουηδία) είχαν αναφέρει λιγότερο από το ήμισυ των σχεδίων δράσης τους ως ολοκληρωμένα. Ωστόσο, σύμφωνα με την Επιτροπή, μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου 2017, 11 κράτη μέλη (Βέλγιο, Τσεχική Δημοκρατία, Εσθονία, Φινλανδία, Λετονία, Λιθουανία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Σουηδία, Σλοβενία και Σλοβακία) είχαν ολοκληρώσει το σύνολο των σχεδίων δράσης τους (βλέπε γράφημα 4).

36

Ο μέσος χρόνος που χρειάστηκαν τα κράτη μέλη για να υλοποιήσουν τα σχέδια δράσης και η Επιτροπή για να ολοκληρώσει την αξιολόγηση ήταν περίπου 20 μήνες (βάσει των 703 ολοκληρωμένων σχεδίων δράσης ως είχαν στα μέσα Σεπτεμβρίου 2017, σύμφωνα με τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής). Η διάρκεια διέφερε σημαντικά μεταξύ των θεματικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων αλλά και μεταξύ θεματικών και γενικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων (βλέπε γράφημα 5).

Περίπου το 27 % της συνολικής χρηματοδότησης από τα ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ συνδέεται με θεματικούς στόχους για τους οποίους οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες δεν είχαν ακόμη εκπληρωθεί μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017

37

Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να παράσχει στοιχεία σχετικά με το ποσό της χρηματοδότησης που επηρεάστηκε από τα σχέδια δράσης. Ως εκ τούτου, εκτιμήσαμε το ύψος των κονδυλίων της ΕΕ που είχαν διατεθεί σε επενδυτικές προτεραιότητες για τις οποίες οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες δεν είχαν εκπληρωθεί, βάσει των οικονομικών στοιχείων που ήταν διαθέσιμα ανά θεματικό στόχο. Κατά την εκτίμησή μας, από τον συνολικό προϋπολογισμό ύψους 349,4 δισεκατομμυρίων ευρώ (57 %) που αντιστοιχούσε στα ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ της περιόδου 2014-2020 (περιλαμβανομένης της πρωτοβουλίας για την απασχόληση των νέων) για κατ’ ανώτατο ποσό ύψους 199,8 δισεκατομμυρίων ευρώ είχαν καταρτιστεί σχέδια δράσης κατά τον χρόνο έγκρισης των οικείων ΕΠ. Μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017 το ποσοστό αυτό είχε πέσει το πολύ στο 27 %.

Υπερβολικά αισιόδοξη και ασυνεπής η αυτοαξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων στα κράτη μέλη που εξετάστηκαν

Τα κράτη μέλη αναγνώριζαν τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ως ένα χρήσιμο εργαλείο για αυτοαξιολόγηση αλλά ο αντίκτυπός τους στην αποτελεσματική χρήση των δαπανών στον τομέα της συνοχής είναι αβέβαιος

38

Συνολικά, τα κράτη μέλη που υποβλήθηκαν σε έλεγχο αντιλαμβάνονταν τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ως ένα χρήσιμο εργαλείο αυτοαξιολόγησης που βοηθούσε στον εντοπισμό διάφορων αδυναμιών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, εξελήφθησαν και ως τροχοπέδη στην ανάπτυξη της ικανότητας στρατηγικού σχεδιασμού της οικείας χώρας. Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ενίσχυσαν την πληροφόρηση σχετικά με τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες των κρατών μελών, αλλά ο αντίκτυπός τους στην αποτελεσματική χρήση της στήριξης της ΕΕ θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από την ανάληψη ευθύνης και δέσμευσης εκ μέρους των κρατών μελών.

39

Ωστόσο, οι προσδοκίες όσον αφορά τον δυνητικό αντίκτυπο των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων ποίκιλλαν. Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι εκπρόσωποι των κρατών μελών θεωρούσαν ότι η εκπλήρωση μιας εκ των προτέρων αιρεσιμότητας δεν θα οδηγούσε αυτομάτως σε αποτελεσματικότερη υλοποίηση της πολιτικής συνοχής ούτε και σε καλύτερα αποτελέσματα.

Τα κριτήρια αξιολόγησης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είναι συχνά γενικής φύσης και επιδέχονται διάφορες ερμηνείες από τα κράτη μέλη

40

Από την εξέταση στην οποία υποβάλαμε τα κριτήρια που ορίζονται στον ΚΚΔ προκειμένου να αξιολογήσουμε κατά πόσον είχαν εκπληρωθεί οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες προκύπτει ότι είναι πολύ συχνά γενικής φύσης και επιδέχονται έτσι διάφορες ερμηνείες. Συγκεκριμένα, συχνά δεν αναφέρονται σε συγκεκριμένους προσδιορίσιμους ποσοτικώς στόχους, ακόμη και όταν οι στόχοι αυτοί θα μπορούσαν να συναχθούν από το ισχύον πλαίσιο πολιτικής της ΕΕ.

41

Η Επιτροπή εξέδωσε αναλυτικά έγγραφα καθοδήγησης με πρόσθετα υποκριτήρια, όπου περιγράφει τι αναμένει από κάθε κριτήριο που απορρέει από τον ΚΚΔ²³. Η χρήση της καθοδήγησης αυτής ήταν ωστόσο προαιρετική για τα κράτη μέλη, καθώς ο ΚΚΔ όριζε ότι στην αξιολόγηση μπορούν να εφαρμόζονται μόνο τα κριτήρια που προβλέπονται στον κανονισμό. Πέραν αυτού, σύμφωνα με τον ΚΚΔ, η Επιτροπή οφείλει κατά την αξιολόγηση της καταλληλότητας των μέτρων πολιτικής να σέβεται τις εθνικές και περιφερειακές αρμοδιότητες²⁴.

42

Παραδείγματος χάριν, τα κριτήρια που ορίζονται στον ΚΚΔ για τη θεματική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 3.1 σχετικά με την προώθηση της επιχειρηματικότητας και την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.2 σχετικά με την «Αυτοαπασχόληση, επιχειρηματικότητα και δημιουργία επιχειρήσεων» αναφέρονται σε μέτρα για τη μείωση του χρόνου και του κόστους που χρειάζονται για τη σύσταση μιας επιχείρησης και για την έκδοση αδειών. Δεν απαιτεί ωστόσο από τα κράτη μέλη να εκπληρώνουν τους αντίστοιχους στόχους που ορίζονται στην πρωτοβουλία «Small Business Act» (SBA)²⁵, την οποία συνέστησε το συμβούλιο Ανταγωνιστικότητας τον Μάιο του 2011, και συγκεκριμένα: τη σύσταση μιας επιχείρησης σε τρεις εργάσιμες ημέρες, έξοδα σύστασης επιχείρησης που δεν υπερβαίνουν τα 100 ευρώ, χρόνος που χρειάζεται για την έκδοση αδειών που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες. Αντ’ αυτού, ο ΚΚΔ συνιστά τη συνεκτίμηση των εν λόγω στόχων, και όχι κατ’ ανάγκη την επίτευξή τους. Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι, απουσία συγκεκριμένων επιμέρους στόχων, η αξιολόγηση του κατά πόσον είχαν εκπληρωθεί οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες επαφιόταν στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών.

43

Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο μέσος απαιτούμενος χρόνος για τη σύσταση μιας εταιρείας περιορισμένης ευθύνης ιδιωτικού δικαίου στα κράτη μέλη της ΕΕ των 28 το 2016 ήταν 3,3 ημέρες και το κόστος για την εγγραφή νεοσύστατης επιχείρησης ανερχόταν σε 320 ευρώ. 16 από τα 28 κράτη μέλη δεν εκπληρώνουν τον στόχο που σχετίζεται με το κόστος που συνεπάγεται η σύσταση μιας επιχείρησης (κάτω των 100 ευρώ) και επτά κράτη μέλη δεν εκπληρώνουν τον στόχο για τον απαιτούμενο χρόνο για τη σύσταση επιχείρησης²⁶.

44

Παρ’ όλα αυτά, εννέα από τα 24 κράτη μέλη στα οποία εφαρμοζόταν η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 3.1 είχαν εγκρίνει συνολικά 13 σχετικά με αυτή σχέδια δράσης, και για 7 από τα εν λόγω κράτη μέλη τα σχέδια δράσης αξιολογήθηκαν ως ολοκληρωμένα μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017 (βλέπε γράφημα 3). Επιπλέον, τα κράτη μέλη εκτίμησαν ότι η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα είχε εκπληρωθεί σε άνω του 70 % των περιπτώσεων (βλέπε γράφημα 2).

45

Επισημαίνουμε επίσης ότι η Επιτροπή είχε αρχικά προτείνει συγκεκριμένους στόχους αυτού του είδους για την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 3.1 σχετικά με την προώθηση της επιχειρηματικότητας και την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.2 «Αυτοαπασχόληση»²⁷. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια των τριμερών διαπραγματεύσεων σχετικά με τη νομοθετική δέσμη, οι εν λόγω στόχοι αποσύρθηκαν από τον ΚΚΔ. Απόρροια αυτού ήταν η αξιολόγηση της εκπλήρωσης της εν λόγω εκ των προτέρων αιρεσιμότητας να επαφίεται επί της ουσίας σε υποκειμενικές κρίσεις, ενώ τα μέσα που διέθετε η Επιτροπή για να αμφισβητήσει την αυτοαξιολόγηση των κρατών μελών ήταν περιορισμένα.

Ασυνεπής αξιολόγηση της εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων από τα κράτη μέλη

46

Υπήρχαν επίσης περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη υπέπεσαν σε παρερμηνεία του ΚΚΔ, ενώ, άλλες φορές, η αξιολόγηση της εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων δεν ήταν συνεπής. Στις περιπτώσεις αυτές η Επιτροπή δεν επέμεινε στη επαναδιενέργεια ορθής αξιολόγησης.

47

Παραδείγματος χάριν, αυτό συνέβη στην περίπτωση της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας 8.1 για την ικανότητα των κρατών μελών να παρέχουν εξατομικευμένες υπηρεσίες και ενεργητικά και προληπτικά μέτρα για την πρόσβαση στην αγορά εργασίας, και στην περίπτωση της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας 8.3 για τα μέτρα που λαμβάνονται για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών. Στην πραγματικότητα, τα κριτήρια αξιολόγησης που συνδέονται με τις εν λόγω εκ των προτέρων αιρεσιμότητες αλληλοαποκλείονται, δεδομένου ότι η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.3 αποτελεί μια μη εκπληρωθείσα εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.1 (βλέπε γράφημα 6).

48

Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αξιολογήσουν αν πληρούνται τα κριτήρια που αφορούν την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.1 σχετικά με την ικανότητα των κρατών μελών να παρέχουν εξατομικευμένες υπηρεσίες και ενεργητικά και προληπτικά μέτρα για την πρόσβαση στην αγορά εργασίας και λαμβάνουν παράλληλα μέτρα για την ανάπτυξη των ικανοτήτων που χρειάζονται για να παράσχουν τις υπηρεσίες αυτές, βάσει της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας 8.3. Εντούτοις, αυτό που προκύπτει από την ανάλυση στην οποία υποβάλαμε τα 14 ΕΠ είναι ότι σε δύο από τα πέντε κράτη μέλη που εξετάστηκαν (Πολωνία και Κροατία²⁸) υπήρχαν ΕΠ στο πλαίσιο των οποίων διετίθεντο πόροι της ΕΕ για τον εκσυγχρονισμό των υπηρεσιών απασχόλησης, παρόλο που τα κριτήρια για την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.1 είχαν αξιολογηθεί ως εκπληρωθέντα. Στην περίπτωση του πολωνικού ΕΠ διαπιστώσαμε επίσης ότι οι εθνικές αρχές είχαν αξιολογήσει από κοινού τις δύο αυτές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες και είχαν αποφανθεί ότι είχαν εκπληρωθεί.

49

Εντοπίσαμε επίσης θετικές πρακτικές σε περιπτώσεις που η Επιτροπή έδρασε προορατικά και παρείχε στήριξη σε κράτη μέλη προκειμένου να αναπτύξουν τις απαραίτητες στρατηγικές για την εκπλήρωση μιας εκ των προτέρων αιρεσιμότητας. Στο πλαίσιο 1 παρουσιάζεται σχετικό παράδειγμα.

Ανεπαρκής ο συντονισμός των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και με τα πληροφοριακά στοιχεία που ήταν διαθέσιμα σε άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής

50

Κατά την αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων, η αρμόδια γενική διεύθυνση πρέπει να λαμβάνει επίσης υπόψη τη γνώση που παράγεται σε άλλα περιβάλλοντα, όπως στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, αλλά και τις πληροφορίες που συλλέγονται από άλλες γενικές διευθύνσεις ή ακόμη στο πλαίσιο των δικών της δραστηριοτήτων παρακολούθησης.

Η αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων από την Επιτροπή δεν συμφωνούσε με την ανάλυση που περιλαμβανόταν στις εκθέσεις ανά χώρα που είχαν καταρτιστεί στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου

51

Στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η Επιτροπή εκδίδει εκθέσεις ανά χώρα και παρουσιάζει ειδικές συστάσεις για κάθε κράτος μέλος. Στις εν λόγω εκθέσεις ανά χώρα παρουσιάζεται ετήσια ανάλυση των οικονομικών και κοινωνικών προκλήσεων που αντιμετωπίζει κάθε κράτος μέλος της ΕΕ.

52

Παρ’ όλα αυτά, κατά την αξιολόγηση της συνέπειας και της καταλληλότητας των πληροφοριών που παρέχουν τα κράτη μέλη σχετικά με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, η Επιτροπή δεν λάμβανε πάντοτε υπόψη της γνώσεις που είχαν αποκτηθεί στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου σχετικά με διαρθρωτικά ζητήματα των κρατών μελών. Τον Αύγουστο του 2014, η Επιτροπή ενέκρινε εσωτερικές κατευθυντήριες οδηγίες για τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες στο πλαίσιο των ΕΔΕΤ²⁹. Στη συγκεκριμένη καθοδήγηση ωστόσο δεν αναλύονταν τρόποι με τους οποίους να εξασφαλίζεται η συνεκτική αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων και του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

53

Στο πλαίσιο της ανάλυσής μας διαπιστώσαμε, για παράδειγμα, ότι τρία από τα πέντε κράτη μέλη που εξετάσαμε (Πολωνία, Κροατία και Ισπανία) είχαν αξιολογήσει ως εκπληρωμένη την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 8.1 σχετικά με την ικανότητα των κρατών μελών να παρέχουν εξατομικευμένες υπηρεσίες για την απασχόληση και ενεργητικά και προληπτικά μέτρα για την πρόσβαση στην αγορά εργασίας³⁰. Η Επιτροπή έκανε δεκτή την αξιολόγηση αυτή, παρότι οι μεταγενέστερες εκθέσεις ανά χώρα κατέδειξαν τις σημαντικές αδυναμίες από τις οποίες έπασχαν τα συγκεκριμένα κριτήρια (βλέπε πλαίσιο 2).

54

Επιπλέον, στη ανακοίνωσή της για την ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης του 2017, η Επιτροπή σημείωσε ότι οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις δεν έχουν ακόμη ολοκληρωθεί σε πολλά κράτη μέλη ενώ η υλοποίηση των ειδικών ανά χώρα συστάσεων είναι πολύ συχνά αποσπασματική. Ο εκσυγχρονισμός των προϊόντων, των υπηρεσιών και των αγορών εργασίας παραμένει προτεραιότητα σε πολλά κράτη μέλη³⁴.

Οι αυτοαξιολογήσεις των κρατών μελών όσον αφορά τη συμμόρφωση με τις κρατικές ενισχύσεις δεν συμφωνούσαν με την τακτική παρακολούθηση της ΓΔ Ανταγωνισμού

55

Σε άλλη ειδική έκθεσή μας³⁵, διαπιστώσαμε ότι για ορισμένα κράτη μέλη που είχαν εκπληρώσει τη γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 5 για τις κρατικές ενισχύσεις το επίπεδο συμμόρφωσής τους με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων ήταν χαμηλότερο από ό,τι εκείνων που δεν την είχαν εκπληρώσει. Παρ’ όλα αυτά, η Επιτροπή δεν έθεσε εν αμφιβόλω τις αυτοαξιολογήσεις των κρατών μελών.

Η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε τις αυτοαξιολογήσεις των κρατών μελών σχετικά με την κατάσταση των συστημάτων παρακολούθησης της προόδου παρότι γνώριζε την ύπαρξη σημαντικών καθυστερήσεων

56

Οι απαιτήσεις που ισχύουν για τα συστήματα των δεικτών αποτελέσματος που είναι απαραίτητα για την παρακολούθηση της προόδου των ΕΠ όσον αφορά την επίτευξη των αποτελεσμάτων, περιλαμβανομένων των ρυθμίσεων για τη συλλογή δεδομένων, ορίζονται στη γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα 7 για τα «στατιστικά συστήματα και τους δείκτες αποτελεσμάτων» (βλέπε παράρτημα I). Ο κανονισμός ΚΚΔ επιβάλλει επίσης στις διαχειριστικές αρχές την υποχρέωση να θεσπίσουν σύστημα καταχώρισης και αποθήκευσης δεδομένων σε ηλεκτρονική μορφή για κάθε πράξη, τα οποία είναι αναγκαία για την παρακολούθηση, την αξιολόγηση, τη δημοσιονομική διαχείριση, την επαλήθευση και τον λογιστικό έλεγχο, περιλαμβανομένων και δεδομένων που συνδέονται με δείκτες και ορόσημα³⁶. Κατά την ερμηνεία της Επιτροπής, η απαίτηση αυτή συνίσταται στην ύπαρξη πληροφορικού συστήματος³⁷. Διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη δεν υποβάλλουν συστηματικά σε αξιολόγηση τη γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα αριθ. 7 σε όλα τα ΕΠ, ιδίως ως προς το σκέλος της απαίτησης ύπαρξης ενός συστήματος καταχώρισης και αποθήκευσης δεδομένων σε ηλεκτρονική μορφή, η οποία πρέπει να ικανοποιείται προκειμένου να πληρούται η γενική αυτή εκ των προτέρων αιρεσιμότητα (βλέπε πλαίσιο 3).

57

Η εν λόγω γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη και σε όλα τα ΕΠ. Περίπου το ένα τρίτο των ΕΠ (126 από τα 387) σε 19 από τα 28 κράτη μέλη δεν είχαν εκπληρώσει την εν λόγω αιρεσιμότητα κατά τον χρόνο έγκρισής τους. Από τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής προκύπτει ότι 20 % περίπου του συνόλου των ΕΠ δεν είχαν ακόμη εκπληρώσει την απαίτηση αυτή μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017. Μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου του 2017, η εν λόγω γενική εκ των προτέρων αιρεσιμότητα δεν είχε εκπληρωθεί σε 13 μόνο ΕΠ.

58

Για δέκα από τα 14 ΕΠ που εξετάστηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου μας η εκ των προτέρων αιρεσιμότητα είχε αξιολογηθεί ως εκπληρωθείσα και στα υπόλοιπα τέσσερα ως μερικώς εκπληρωθείσα. Ωστόσο, 12 από τα εν λόγω 14 ΕΠ δεν διέθεταν πλήρως λειτουργικό σύστημα ΤΠ για τους δείκτες και τα ορόσημα μέχρι το τέλος του 2016. Χωρίς ένα τέτοιο σύστημα ΤΠ, όπως το ορίζει το άρθρο 125, παράγραφος 2, στοιχείο δ), του ΚΚΔ, δεν είναι πάντως δυνατό να παρακολουθηθεί η υλοποίηση ενός ΕΠ με αποδοτικό από οικονομική άποψη τρόπο.

59

Από τα εν λόγω παραδείγματα καθίσταται επίσης σαφές ότι η εκπλήρωση μιας εκ των προτέρων αιρεσιμότητας δεν ισοδυναμεί απαραιτήτως με καλύτερες επιδόσεις στην πράξη, ενώ εγείρονται παράλληλα ερωτηματικά σχετικά με το κατά πόσον η προσέγγιση που ακολουθείται επί του παρόντος όσον αφορά τον τρόπο εφαρμογής των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων θα συμβάλει αποτελεσματικά στη βελτίωση των δαπανών στον τομέα της συνοχής.

Η Επιτροπή δεν ανέστειλε τις πληρωμές στις περιπτώσεις που δεν είχε ολοκληρωθεί το σχέδιο δράσης

60

Ο ΚΚΔ παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να αναστείλει το σύνολο ή μέρος των ενδιάμεσων πληρωμών σε περίπτωση που κράτος μέλος δεν ολοκληρώσει τις δράσεις που οφείλει να αναλάβει για την εκπλήρωση των εφαρμοστέων εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων.

61

Η Επιτροπή αποφάσισε να μην επιβάλει αναστολές πληρωμών σε ΕΠ, παρότι ο αριθμός των σχεδίων δράσης που δεν είχαν ολοκληρωθεί ήταν μεγάλος και οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες που δεν είχαν εκπληρωθεί πολλές. Εν τω μεταξύ, 13 κράτη μέλη (Κροατία, Κύπρος, Τσεχική Δημοκρατία, Γαλλία, Ελλάδα, Ιταλία, Λετονία, Μάλτα, Πολωνία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβενία και Ισπανία) επέβαλαν αφ’ εαυτών αναστολές σχετικά με επιλεγμένες επενδυτικές προτεραιότητες σε σχέση με 78 ΕΠ.

62

Υπολογίσαμε τον προϋπολογισμό που επηρεάστηκε από τις εν λόγω αναστολές στις οποίες προέβησαν μόνα τους τα κράτη μέλη σε περίπου 2,3 δισεκατομμύρια ευρώ, όσον αφορά κονδύλια του ΕΚΤ, και σε περίπου 4,7 δισεκατομμύρια ευρώ, όσον αφορά κονδύλια του ΕΤΠΑ και του ΤΣ. Το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο 2 % της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ στο πλαίσιο των ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ της περιόδου 2014-2020 ή στο 3,5 % της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ που κάλυπταν αρχικά τα σχέδια δράσης.

Ο ΚΚΔ δεν περιλαμβάνει διατάξεις που να ρυθμίζουν την επιβολή της εφαρμογής των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων ή την παρακολούθηση/αξιολόγησή τους μετά το 2016

63

Όσον αφορά τα ΕΠ σε σχέση με τα οποία οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες δεν είχαν εκπληρωθεί μέχρι το τέλος του 2016, πρέπει να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες τόσο από τα κράτη μέλη, προκειμένου να υλοποιηθούν τα σχέδια δράσης, όσο και από την Επιτροπή για την καθοδήγηση, την παρακολούθηση και την επιβεβαίωση της εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων.

64

Εντούτοις, δεν υπάρχουν στον ΚΚΔ διατάξεις που να ρυθμίζουν την παρακολούθηση και την υποβολή στοιχείων σχετικά με την επιβολή της εφαρμογής των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων από τα κράτη μέλη μετά το 2016. Αντίστοιχη υποχρέωση δεν προβλέπεται ούτε για την Επιτροπή. Επισημαίνουμε επίσης ότι η Επιτροπή δεν δύναται να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις για μη εκπλήρωση εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Ο αντίκτυπος των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων εξαρτάται επομένως σε μεγάλο βαθμό από τον βαθμό ανάληψης ευθύνης και δέσμευσης των κρατών μελών να τις διατηρήσουν αλλά και να συνεχίσουν να καταβάλλουν προσπάθειες για την εκπλήρωσή τους και μετά το 2016.

65

Επισημάναμε επίσης ότι δεν προβλέπεται στον ΚΚΔ η παρακολούθηση αλλά ούτε και η αξιολόγηση του αντίκτυπου που έχουν οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες στην αποτελεσματική εκτέλεση των δαπανών στον τομέα της συνοχής και στην επίτευξη βελτιωμένων αποτελεσμάτων.

Το αποθεματικό επίδοσης δεν παρέχει επαρκή κίνητρα για καλύτερο προσανατολισμό των ΕΠ προς τα αποτελέσματα και δεν είναι πιθανό να ενεργοποιήσει σημαντική ανακατανομή των δαπανών της συνοχής σε προγράμματα με καλύτερες επιδόσεις

66

Το πλαίσιο επιδόσεων και το σχετικό αποθεματικό επίδοσης θα έπρεπε να αποτελούν απτό κίνητρο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων εκροών και αποτελεσμάτων και, κατά περίπτωση, τη διευκόλυνση της ανακατανομής των πόρων της ΕΕ προκειμένου να εξασφαλίζεται η αποδοτικότερη χρήση των διαθέσιμων δαπανών στον τομέα της συνοχής.

67

Αξιολογήσαμε κατά πόσον:

• η κανονιστική απαίτηση περί τοποθέτησης ενός ορισμένου μεριδίου των πόρων της ΕΕ σε αποθεματικό επίδοσης είχε εφαρμοστεί για το ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ (6 %) συνολικά και για καθένα από τα 14 ΕΠ που είχαν εξεταστεί (μεταξύ 5 % και 7 % για κάθε άξονα προτεραιότητας),
• οι όροι για την οριστική διάθεση του αποθεματικού το 2019 είναι αρκούντως αυστηροί και κατά πόσον μπορούν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά αναστολές πληρωμών και δημοσιονομικές διορθώσεις στην περίπτωση ανεπαρκών επιδόσεων και
• οι δείκτες επιδόσεων, βάσει των οποίων αποφασίζεται αν θα διατεθεί οριστικά το αποθεματικό επίδοσης, είναι άρτιοι και, βάσει των συμπληρωματικών αποδεικτικών στοιχείων που ζητήθηκαν και παρασχέθηκαν από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, αν οι τιμές-ορόσημο και οι τιμές-στόχος που συνδέονταν με τους δείκτες που περιλαμβάνονταν στα πλαίσια επιδόσεων που εφαρμόζονταν για τους θεματικούς στόχους αριθ. 1 και 8 σε 14 ΕΠ που εξετάστηκαν καλύπτουν τις κανονιστικές απαιτήσεις.

Ο προβλεπόμενος στον κανονισμό στόχος του 6 % για το αποθεματικό επίδοσης στα ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ επληρούτο

68

Για 299 από τα 391 ΕΠ (76 %) είχε σχηματιστεί αποθεματικό επίδοσης. Με την ανάλυσή μας επιβεβαιώνουμε ότι, για την περίοδο 2014-2020, τα κράτη μέλη διέθεσαν στα αποθεματικά επίδοσης περί τα 20 δισεκατομμύρια ευρώ από συνολική χρηματοδότηση των ΕΠ ύψους 335 δισεκατομμυρίων ευρώ.

69

Αυτό αντιστοιχεί στο 6 % των συνολικών πόρων για το ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ στο πλαίσιο του στόχου για επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση, ενώ εξαιρούνται οι πόροι που ορίζονται στον ΚΚΔ³⁸.

Το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης είναι υποχρεωτικά και εφαρμόζονται στους περισσότερους άξονες προτεραιότητας

70

Σε σύγκριση με τις ρυθμίσεις προηγούμενων περιόδων προγραμματισμού, η υποχρέωση σχηματισμού αποθεματικού επίδοσης επανεισήχθη για την περίοδο 2014-2020 και πρέπει να εφαρμόζεται στους περισσότερους άξονες προτεραιότητας (εκτός από εκείνους που αφορούν την τεχνική βοήθεια, την πρωτοβουλία για την απασχόληση των νέων και τα προγράμματα της πρωτοβουλίας για τις ΜΜΕ). Επιπλέον, οι μηχανισμοί που έχουν προβλεφθεί για την ανακατανομή του είναι ευθύς εξ αρχής σαφείς. Τα κριτήρια, ήτοι οι δείκτες για την ανακατανομή του, έχουν οριστεί εκ των προτέρων και συνάγονται από τη λογική της παρέμβασης του εκάστοτε προγράμματος. Όλα αυτά συνιστούν μια θετική αλλαγή. Εντούτοις, την ίδια στιγμή παρατηρήσαμε ότι οι δείκτες που προσδιορίζουν την οριστική διάθεση του αποθεματικού παραμένουν σε μεγάλο βαθμό προσανατολισμένοι στις εισροές και τις εκροές, και αυτό είναι κάτι που δεν μπορεί να εγγυηθεί καλύτερα αποτελέσματα.

Το πλαίσιο επιδόσεων παραμένει εστιασμένο στις δαπάνες και τις εκροές

71

Τα κράτη μέλη μπορούν να αποδεικνύουν την πρόοδο της υλοποίησης των προγραμμάτων τους μέσω τιμών-ορόσημου και τιμών-στόχου που αντιστοιχούν σε τρία είδη δεικτών: χρηματοοικονομικούς δείκτες, δείκτες εκροής και δείκτες αποτελέσματος. Συμπληρωματικά μπορούν να χρησιμοποιηθούν και τα βασικά στάδια υλοποίησης για τη μέτρηση έργων που βρίσκονται σε εξέλιξη ή των οποίων η έναρξη είναι προγραμματισμένη, αλλά μόνο στις περιπτώσεις που δεν είναι πιθανό να επιτευχθεί οποιαδήποτε εκροή έως τον Δεκέμβριο του 2018. Συνολικά, οι δείκτες αυτοί πρέπει να είναι αντιπροσωπευτικοί των δράσεων που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο κάθε άξονα προτεραιότητας και, συγκεκριμένα, πρέπει να αποτυπώνουν τουλάχιστον το ήμισυ των πόρων που αντιστοιχούν στον άξονα προτεραιότητας³⁹.

Σχεδόν κανένας δείκτης αποτελέσματος στο πλαίσιο επιδόσεων

72

Συνολικά, το πλαίσιο επιδόσεων για την περίοδο 2014-2020 δεν είναι περισσότερο προσανατολισμένο στα αποτελέσματα από ό,τι παρόμοια πλαίσια που εφαρμόστηκαν την προηγούμενη περίοδο⁴⁰. Διαπιστώσαμε μάλιστα ότι η Επιτροπή συνέστησε να μην χρησιμοποιούνται δείκτες αποτελέσματος για τα ΕΤΠΑ/ΤΣ, καθώς στις συγκεκριμένες περιπτώσεις η επίτευξη πραγματοποιείται σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα και μπορεί να επηρεαστεί σε μεγάλο βαθμό από εξωτερικούς παράγοντες⁴¹. Τα κράτη μέλη δεν χρησιμοποιούσαν σχεδόν ποτέ δείκτες αποτελέσματος στο πλαίσιο επιδόσεων ούτε όσον αφορά το ΕΚΤ, παρόλο που οι δείκτες αποτελέσματος που αφορούν το συγκεκριμένο ταμείο αντικατοπτρίζουν τα άμεσα επακόλουθα ενός έργου.

73

Τα ΕΠ πρέπει να διαθέτουν ένα πλαίσιο επιδόσεων για κάθε άξονα προτεραιότητας, το οποίο να αναφέρεται σε κάθε κατηγορία περιφέρειας χωριστά, κατά περίπτωση⁴². Ως εκ τούτου, αναλύσαμε επίσης τις απαιτήσεις αναφοράς στοιχείων που ίσχυαν για τους δείκτες που είχαν επιλεγεί για κάθε άξονα προτεραιότητας και, κατά περίπτωση, ανά κατηγορία περιφέρειας, για όλα τα ΕΠ του ΕΤΠΑ, του ΤΣ και του ΕΚΤ που εγκρίθηκαν την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ούτως ώστε να αποκτήσουμε μια σφαιρική εικόνα των ειδών των δεικτών και των σχετικών απαιτήσεων αναφοράς στοιχείων⁴³. Στην ανάλυση αυτή δεν περιλήφθηκαν οι δείκτες που χρησιμοποιούνται στα πλαίσια επιδόσεων, οι οποίοι δεν συνδέονται με το αποθεματικό επίδοσης.

74

Στο γράφημα 7 φαίνεται ότι, στη συντριπτική πλειονότητά τους, οι δείκτες που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο επιδόσεων στον τομέα της πολιτικής συνοχής είναι δείκτες εκροής (57,1 %), βασικά στάδια υλοποίησης (9,2 %) και χρηματοοικονομικοί δείκτες (33,4%). Από κοινού καλύπτουν το 99,7 % του συνόλου των δεικτών που χρησιμοποιούνται στα πλαίσια επιδόσεων των διάφορων αξόνων προτεραιότητας, για τους οποίους αναφέρονται στοιχεία. Οι δείκτες αποτελέσματος χρησιμοποιούνται εντελώς περιστασιακά (0,3 %).

Τα βασικά στάδια υλοποίησης που μετρούν την ικανότητα έναρξης υλοποίησης του προγράμματος είναι ο βασικός δείκτης για περίπου το ένα πέμπτο των πόρων της ΕΕ

75

Τα βασικά στάδια υλοποίησης χρησιμοποιούνται για το ΕΤΠΑ και το ΤΣ, καθώς, εν αντιθέσει με το ΕΚΤ, οι δείκτες εκροής μετρούν πλήρως υλοποιηθείσες παρεμβάσεις⁴⁴. Βασικά στάδια υλοποίησης είχαν οριστεί στα προγράμματα 22 κρατών μελών και για περίπου το ένα πέμπτο όλων των αξόνων προτεραιότητας με πλαίσιο επιδόσεων. Από κοινού με τους χρηματοοικονομικούς δείκτες, είναι οι μόνοι δείκτες βάσει των οποίων ενεργοποιείται η οριστική διάθεση του ενός πέμπτου περίπου της συνολικής χρηματοδότησης της ΕΕ που υπόκειται στον κανόνα του αποθεματικού επίδοσης. Στις περιπτώσεις αυτές, η οριστική διάθεση του αποθεματικού επίδοσης επιβραβεύει επί της ουσίας την ικανότητα ενός προγράμματος να ξεκινήσει να υλοποιείται, και όχι τόσο τις επιδόσεις των παρεμβάσεων αυτές καθαυτές.

76

Καθίσταται έτσι σαφές ότι οι δείκτες που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο επιδόσεων για την περίοδο 2014-2020 παραμένουν εστιασμένοι στις δαπάνες (χρηματοοικονομικοί δείκτες) και στην υλοποίηση (δείκτες εκροής). Για μεγάλο μέρος της χρηματοδότησης της ΕΕ μάλιστα μετρούν μόνο το κατά πόσον η υλοποίηση ενός προγράμματος έχει ξεκινήσει, χωρίς να παρέχουν οποιαδήποτε πληροφορία για εκροές ή αποτελέσματα (βασικά στάδια υλοποίησης). Στην ειδική έκθεσή μας που εξετάζει τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2014-2020, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το αποθεματικό επίδοσης στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης είναι επίσης εστιασμένο στις εισροές⁴⁵.

Δεν τεκμηριώνεται πάντοτε ο τρόπος καθορισμού των τιμών-οροσήμου και των τιμών-στόχου

77

Εξετάσαμε επίσης τη διάρθρωση του πλαισίου επιδόσεων για 35 άξονες προτεραιότητας των 14 ΕΠ που κάλυψε ο έλεγχός μας. Διαπιστώσαμε ότι τα ορόσημα και οι στόχοι για τους δείκτες επιδόσεων συμβάδιζαν με τη φύση και τον χαρακτήρα των ειδικών στόχων του άξονα προτεραιότητας και, στη συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων, παρουσίαζαν συνάφεια και κάλυπταν σημαντικό μέρος των μέτρων που είχαν αναπτυχθεί στο πλαίσιο του εκάστοτε άξονα προτεραιότητας (στα οποία αντιστοιχούσε δηλαδή πάνω από το ήμισυ της χρηματοοικονομικής στήριξης του άξονα προτεραιότητας).

78

Όσον αφορά τις τιμές-στόχο που καθορίστηκαν, οι διαπιστώσεις μας είναι ανάμεικτες. Γενικά, οι διαχειριστικές αρχές αιτιολογούσαν την επιλογή τους είτε βάσει προηγούμενων ή υφιστάμενων παρεμβάσεων είτε, όταν δεν υπήρχαν διαθέσιμες εμπειρικές τιμές, βάσει εκτιμήσεων.

79

Σε σχέση με το ένα τέταρτο περίπου των δεικτών του πλαισίου επιδόσεων των ΕΠ που ελέγχθησαν (28 %), δεν ήμαστε σε θέση να καταλήξουμε σε κάποιο συμπέρασμα σχετικά με το ακριβές ή μη της τιμής, είτε επειδή δεν ήταν δυνατό να επιβεβαιωθεί η μεθοδολογία υπολογισμού είτε επειδή δεν υπήρχε αναλυτική επεξήγηση του μοναδιαίου κόστους ή των παραδοχών που χρησιμοποιήθηκαν. Θεωρούμε επίσης ότι, σε ποσοστό 18 %, οι υπόλοιπες τιμές-στόχος και τιμές-ορόσημο δεν είναι ρεαλιστικές ή/και εφικτές, καθώς δεν είχαν υπολογιστεί σωστά ή είχαν υποεκτιμηθεί (βλέπε παράρτημα III). Παράδειγμα μη τεκμηριωμένων παραδοχών παρατίθεται στο πλαίσιο 4.

80

Από όλα αυτά προκύπτει ότι σε περίπου το 46 % των 128 περιπτώσεων που εξετάστηκαν εξακολουθούν να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς το εάν οι τιμές-ορόσημο ή/και οι τιμές-στόχος που προσδιορίστηκαν αναφορικά με την αποδέσμευση του αποθεματικού επίδοσης είναι ρεαλιστικές και εφικτές (βλέπε παράρτημα III).

Το αποθεματικό επίδοσης μπορεί να διατεθεί οριστικά ακόμη και αν δεν επιτευχθούν πλήρως οι τιμές-ορόσημο έως το 2018

81

Το αποθεματικό επίδοσης μπορεί να διατεθεί οριστικά μόνον εφόσον επιτευχθούν τα ορόσημα που προσδιορίζονται στο πλαίσιο επιδόσεων των ΕΠ⁴⁷. Και στα 14 ΕΠ που εξετάστηκαν, είχαν προσδιοριστεί τουλάχιστον δύο ορόσημα.

82

Ωστόσο, παρατηρήσαμε ότι το αποθεματικό επίδοσης μπορεί επίσης να διατεθεί οριστικά ακόμη κι αν οι τιμές-ορόσημο δεν έχουν επιτευχθεί πλήρως μέχρι τον Δεκέμβριο του 2018. Σε περίπτωση που υπάρχουν

• δύο δείκτες, τα ορόσημα θεωρείται ότι επιτυγχάνονται⁴⁸ αν και οι δύο δείκτες ανέλθουν σε τουλάχιστον 85 % της τιμής-ορόσημού τους, και
• περισσότεροι από δύο δείκτες, επιτρέπεται ο ένας από τους δείκτες να βρίσκεται στο 75 % της τιμής-οροσήμου, ενώ οι υπόλοιποι πρέπει να ανέρχονται στο 85 %. Αυτό αφορά το 60 % των αξόνων προτεραιότητας που συνοδεύονται από πλαίσια επιδόσεων.

Με την επανεξέταση των επιδόσεων οι πόροι ανακατανέμονται αποκλειστικά εντός του ίδιου κράτους μέλους

83

Αν οι δείκτες δεν επιτύχουν τις ελάχιστες αυτές τιμές-ορόσημο, η επανεξέταση των επιδόσεων θα οδηγήσει σε ανακατανομή του αποθεματικού επίδοσης σε προτεραιότητες που πέτυχαν τις τιμές-ορόσημό τους ή/και, στην περίπτωση σοβαρής αδυναμίας να επιτευχθούν οι τιμές-ορόσημο, μπορεί να οδηγήσει σε αναστολή των πληρωμών.

84

Στο παράρτημα IV παρέχεται επισκόπηση των λεπτομερών κανόνων που διέπουν την αξιολόγηση των οροσήμων και των στόχων.

85

Η ανακατανομή του αποθεματικού επίδοσης πραγματοποιείται σε επίπεδο χώρας: οι πόροι μπορούν να ανακατανεμηθούν σε άξονες προτεραιότητας εντός του ίδιου ΕΠ ή σε άξονες προτεραιότητας άλλων ΕΠ του κράτους μέλους. Ως εκ τούτου, ένα κράτος μέλος δεν διατρέχει τον κίνδυνο απώλειας της χρηματοδότησης από την ΕΕ. Σε προηγούμενες εκθέσεις μας είχαμε ήδη αναφέρει ότι δεν είναι εύκολο να εξασφαλιστούν ικανοποιητικά —από άποψη ποιότητας– αποτελέσματα από καθεστώτα των οποίων τα κονδύλια προδιατίθενται στα κράτη μέλη⁴⁹.

86

Υπό την προϋπόθεση ότι λάβουν την έγκριση της Επιτροπής, τα κράτη μέλη έχουν επίσης την ευχέρεια να αποφασίσουν τον τρόπο με τον οποίο θα πραγματοποιηθεί η ανακατανομή: παραδείγματος χάριν, η Πολωνία ορίζει στη συμφωνία εταιρικής σχέσης της ότι το αποθεματικό επίδοσης ύψους περίπου 5 δισεκατομμυρίων ευρώ θα ανακατανεμηθεί με βάση εθνικό διαγωνισμό μεταξύ των ΕΠ (βλέπε πλαίσιο 5).

Οι αναστολές και οι δημοσιονομικές διορθώσεις για ανεπαρκείς επιδόσεις υπόκεινται σε αυστηρούς όρους

Αναστολές πληρωμών κατά την υλοποίηση του προγράμματος

87

Η επιβολή αναστολής πληρωμών είναι δυνατή σε περιπτώσεις που οι τιμές-ορόσημο που αντιστοιχούν στους δείκτες του πλαισίου επιδόσεων δεν επιτευχθούν σε ποσοστό τουλάχιστον 65 %. Επιπλέον, οι ανεπαρκείς επιδόσεις πρέπει να προκύπτουν από σαφώς προσδιορισμένες αδυναμίες υλοποίησης. Η αναστολή πρέπει να αίρεται από τη στιγμή που το οικείο κράτος μέλος λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα⁵¹.

88

Επιπλέον, το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να επαναπροσδιορίσει την τιμή που έχει καθορίσει για τα ορόσημα, αν υπάρξει σημαντική μεταβολή των συνθηκών στην οικονομία, το περιβάλλον και την αγορά εργασίας στην επικράτειά του ή σε περιφέρειά του⁵². Ήδη σε προηγούμενη ειδική έκθεση, διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη κατέφυγαν σε αυτή την επιλογή κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013 για να μειώσουν τις τιμές-στόχο τους προκειμένου αυτές να συμβαδίζουν με τα πραγματικά επιτεύγματα λίγο πριν το κλείσιμο⁵³.

89

Επισημαίνουμε επίσης ότι η αδυναμία επίτευξης των ορόσημων που αντιστοιχούν σε δείκτες αποτελέσματος δεν μπορεί να αποτελέσει βάση για την αναστολή πληρωμών κατά την υλοποίηση του προγράμματος⁵⁴.

Δημοσιονομικές διορθώσεις στο κλείσιμο

90

Κατά το κλείσιμο, η Επιτροπή μπορεί επίσης να επιβάλλει καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις σε περίπτωση που οι δείκτες που περιλαμβάνονται στο πλαίσιο επιδόσεων υπολείπονται του 65 % των τιμών-στόχου που ορίζονται στα ΕΠ για το 2023. Αν το επίπεδο των επιδόσεων υπερβαίνει το 65 %, δεν μπορεί να επιβληθεί δημοσιονομική διόρθωση κατά το κλείσιμο.

91

Η εφαρμογή δημοσιονομικών διορθώσεων δεν είναι επίσης δυνατή στην περίπτωση ανεπαρκών επιδόσεων που σχετίζονται με τα αποτελέσματα ή αν η αδυναμία επίτευξης των στόχων οφείλεται σε μια σειρά εξωτερικών παραγόντων που προσδιορίζονται στον ΚΚΔ, όπως κοινωνικοοικονομικοί ή περιβαλλοντικοί παράγοντες, σημαντικές μεταβολές στις οικονομικές ή περιβαλλοντικές συνθήκες που επικρατούν στο οικείο κράτος μέλος ή για λόγους ανωτέρας βίας⁵⁵. Οι εξωτερικοί παράγοντες που δεν αναφέρονται ρητώς στο νομικό πλαίσιο θα πρέπει να αναλύονται κατά περίπτωση και ενδεχομένως να οδηγήσουν σε έως και 50 % μείωση του επιπέδου της εκάστοτε δημοσιονομικής διόρθωσης⁵⁶. Προκειμένου να αξιολογηθεί το επίπεδο του αντικτύπου των εν λόγω εξωτερικών παραγόντων είναι απαραίτητη η διενέργεια αξιολόγησης.

92

Επιπλέον, κατά την εφαρμογή δημοσιονομικών διορθώσεων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, αφενός, η αρχή της αναλογικότητας και, αφετέρου, το επίπεδο απορρόφησης του ΕΠ. Όσον αφορά το πρώτο σκέλος, το επίπεδο της διόρθωσης μπορεί να μειωθεί, χωρίς να υπάρχει κάποιο προκαθορισμένο όριο, εφόσον θεωρηθεί ότι η δημοσιονομική διόρθωση είναι δυσανάλογη. Όσον αφορά το δεύτερο, στη νομοθεσία ορίζεται ότι οι δημοσιονομικές διορθώσεις εφαρμόζονται μόνο στην περίπτωση προτεραιοτήτων των οποίων το ποσοστό επίτευξης εκροών υπολείπεται των δύο τρίτων των τιμών-στόχου. Το ύψος της δημοσιονομικής διόρθωσης καθορίζεται βάσει του συντελεστή επίτευξης/απορρόφησης (βλέπε παράρτημα IV).

Οι κανονιστικοί όροι για τα διορθωτικά μέτρα που λαμβάνονται κατά των ανεπαρκών επιδόσεων είναι υπέρμετρα περιοριστικοί

93

Όπως έχει επισημανθεί σε προηγούμενη ειδική έκθεση, κατά την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή δύναται, για πρώτη φορά, να επιβάλλει αναστολές πληρωμών και δημοσιονομικές διορθώσεις για ανεπαρκείς επιδόσεις. Θεωρούμε ότι η συγκεκριμένη πρακτική συνιστά ένα πρώτο βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση⁵⁷. Εντούτοις, οι κανονιστικοί όροι για την ενεργοποίηση των εν λόγω προληπτικών και διορθωτικών μέτρων είναι υπέρμετρα αυστηροί, περιορίζοντας, επομένως, σημαντικά οποιαδήποτε πιθανότητα να μπορέσει η Επιτροπή να επιβάλει αναστολή πληρωμών ή δημοσιονομική διόρθωση για ανεπαρκείς επιδόσεις κατά την περίοδο 2014-2020.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες παρέχεται ένα συνεκτικό πλαίσιο που επιτρέπει την αξιολόγηση της ετοιμότητας των κρατών μελών να υλοποιήσουν την πολιτική συνοχής, χωρίς όμως να είναι σαφής ο βαθμός στον οποίο έχουν πράγματι οδηγήσει σε αλλαγές στην πράξη

94

Με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες επιβάλλεται στα κράτη μέλη η εκπλήρωση ορισμένων προϋποθέσεων προτού δρομολογηθεί η υλοποίηση του προγράμματος ή το αργότερο μέχρι το τέλος του 2016. Πρόκειται για μια θετική καινοτομία στον τομέα της πολιτικής συνοχής.

95

Κατά την έγκριση των ΕΠ τα κράτη μέλη έκριναν ότι περίπου τα δύο τρίτα (65 %) των θεματικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είχαν εκπληρωθεί. Ωστόσο, υπήρχαν σημαντικές διαφορές μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Παραδείγματος χάριν, από τις 29 θεματικές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες οι οκτώ είχαν εκπληρωθεί σε λιγότερο από το ήμισυ των κρατών μελών και τέσσερις σε λιγότερο από το ένα τέταρτο αυτών.

96

Επίσης ήταν βραδεία η πρόοδος ως προς την ολοκλήρωση των σχεδίων δράσης που ενέκριναν τα κράτη μέλη για τις μη εκπληρωθείσες εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, εφόσον από τα 761 σχέδια δράσης τα 380 (50 %) δεν είχαν ολοκληρωθεί ακόμη τον Φεβρουάριο του 2017, σύμφωνα με τα στοιχεία παρακολούθησης της Επιτροπής. Βάσει των ίδιων αυτών στοιχείων, το ποσοστό αυτό μειώθηκε στο 8 % μετά την παραλαβή των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης και των εκθέσεων προόδου, τον Ιούνιο και τον Αύγουστο του 2017 αντίστοιχα. Μόνο τρία κράτη μέλη είχαν ολοκληρώσει το σύνολο των σχεδίων δράσης τους (Φινλανδία, Λετονία και Λιθουανία) μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017. Παράλληλα, δέκα κράτη μέλη (Βουλγαρία, Ισπανία, Ελλάδα, Κροατία, Ουγγαρία, Ιταλία, Σλοβακία, Ιρλανδία, Σουηδία και Λουξεμβούργο) είχαν ολοκληρώσει λιγότερο από το ήμισυ των σχεδίων δράσης τους. Η βραδύτερη πρόοδος προς την ολοκλήρωση όλων των σχετικών σχεδίων δράσης σημειώθηκε σε σχέση με τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες που καλύπτουν το ζήτημα της μη συμμόρφωσης με τους ενωσιακούς και εθνικούς κανόνες που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις και τις κρατικές ενισχύσεις, οι παραβιάσεις των οποίων συνιστούν δύο από τις κύριες πηγές παρατυπιών στον τομέα της πολιτικής συνοχής. Στα θετικά σημεία έχουμε να προσθέσουμε το γεγονός ότι, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις μας, το μερίδιο των δαπανών της συνοχής που επηρεάζεται από τη μη εκπλήρωση θεματικών εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είχε μειωθεί από 57 % το πολύ σε 27% το πολύ. Σύμφωνα με την Επιτροπή, μέχρι τα μέσα Σεπτεμβρίου του 2017, 11 κράτη μέλη (Βέλγιο, Τσεχική Δημοκρατία, Εσθονία, Φινλανδία, Λετονία, Λιθουανία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Σουηδία, Σλοβενία και Σλοβακία) είχαν ολοκληρώσει όλα τα σχέδια δράσης τους.

97

Κατά την αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της όσο θα μπορούσε τις γνώσεις που παράγονται σε άλλα περιβάλλοντα, όπως στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, αλλά και πληροφορίες που συλλέγονται από τις γενικές διευθύνσεις της ή ακόμη στο πλαίσιο των δικών της δραστηριοτήτων παρακολούθησης. Διαπιστώσαμε αρκετά παραδείγματα ασυνεπών αξιολογήσεων, εκ του οποίου μπορεί επίσης να συναχθεί ο αυξημένος ίσως βαθμός επιείκειας κατά την επιβεβαίωση των αυτοαξιολογήσεων των κρατών μελών, οι οποίες ήταν συχνά υπερβολικά αισιόδοξες και ασυνεπείς. Το πρόβλημα αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι τα κριτήρια που ορίζονται στον ΚΚΔ για την αξιολόγηση της εκπλήρωσής ή μη των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων είναι πολύ συχνά γενικής φύσης και επιδέχονται επομένως διάφορες ερμηνείες. Συγκεκριμένα, συχνά δεν αναφέρονται σε συγκεκριμένους προσδιορίσιμους ποσοτικώς στόχους, ακόμη και όταν οι στόχοι αυτοί θα μπορούσαν να συναχθούν από το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ.

98

Η Επιτροπή δεν ανέστειλε το σύνολο ή μέρος των ενδιάμεσων πληρωμών, παρότι ορισμένα κράτη μέλη δεν είχαν εκπληρώσει τις εφαρμοστέες εκ των προτέρων αιρεσιμότητες. 13 κράτη μέλη είχαν επιβάλει αφ’ εαυτών αναστολές σε σχέση με επιλεγμένες επενδυτικές προτεραιότητες στην περίπτωση 78 ΕΠ, οι οποίες αντιστοιχούσαν σε περίπου 2,3 δισεκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων του ΕΚΤ και σε περίπου 4,7 δισεκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων του ΕΤΠΑ και του ΤΣ. Ταυτόχρονα, μέχρι τον Φεβρουάριο του 2017 πολλά σχέδια δράσης δεν είχαν αξιολογηθεί ως ολοκληρωμένα και δεν είχαν εκπληρωθεί πολλές εκ των προτέρων αιρεσιμότητες. Τα κράτη μέλη όφειλαν να έχουν υποβάλει τις εκθέσεις προόδου και υλοποίησης σχετικά με την πορεία εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων έως τα μέσα του 2017. Βάσει των εκθέσεων αυτών η Επιτροπή ενδέχεται να επιβάλει αναστολές πληρωμών, κάτι που δεν έχει κάνει εντούτοις μέχρι στιγμής.

99

Γενικά, τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη αναγνώριζαν στις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ένα χρήσιμο εργαλείο για αυτοαξιολόγηση.

100

Ωστόσο, με την αξιολόγηση των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων αποτυπώνεται μόνο η κατάσταση που ισχύει κατά τον χρόνο έγκρισης των ΕΠ ή, όσον αφορά εκείνες που δεν θεωρούνται ακόμη εκπληρωθείσες, το αργότερο έως τον Δεκέμβριο του 2016. Ο ΚΚΔ δεν απαιτεί την παρακολούθηση της πορείας εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων μετά το 2016. Θα είναι επομένως δύσκολο για την Επιτροπή να αξιολογήσει κατά πόσον έχουν πράγματι κάνει τη διαφορά στην πράξη ενόψει της κατάρτισης της νομοθετικής πρότασής της για τη μετά το 2020 περίοδο. Η Επιτροπή δεν δύναται επίσης να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις για τη μη εκπλήρωση εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Η αποτελεσματικότητα των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων και ο αντίκτυπος τους στην αποτελεσματική χρήση των πόρων των ΕΔΕΤ κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού θα εξαρτηθεί από την ανάληψη από τα κράτη μέλη της ευθύνης και της δέσμευσης να τις διατηρήσουν και να τις εφαρμόσουν.

Το αποθεματικό επίδοσης δεν παρέχει επαρκή κίνητρα για καλύτερο προσανατολισμό των ΕΠ προς τα αποτελέσματα και δεν είναι πιθανό να ενεργοποιήσει σημαντική ανακατανομή των δαπανών της συνοχής σε προγράμματα με καλύτερες επιδόσεις

101

Για 299 από τα 391 ΕΠ (76 %) είχε σχηματιστεί αποθεματικό επίδοσης. Με την ανάλυσή μας επιβεβαιώνουμε ότι, για την περίοδο 2014-2020, τα κράτη μέλη διέθεσαν στα αποθεματικά επίδοσης περί τα 20 δισεκατομμύρια ευρώ από συνολική χρηματοδότηση των ΕΠ ύψους 335 δισεκατομμυρίων ευρώ. Το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο 6 % του συνόλου των πόρων που κατανέμονται στο ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ στο πλαίσιο του στόχου «Επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση», πλην των πόρων που ορίζονται στον ΚΚΔ.

102

Σε σύγκριση με παρελθούσες περιόδους προγραμματισμού, το πλαίσιο επιδόσεων και το αποθεματικό επίδοσης είναι υποχρεωτικά και πρέπει να εφαρμόζονται στους περισσότερους άξονες προτεραιότητας. Επιπλέον, οι μηχανισμοί για την κατανομή του αποθεματικού είναι σαφείς ευθύς εξαρχής και τα κριτήρια για την κατανομή του συνάγονται από τη λογική της παρέμβασης των προγραμμάτων και καθορίζονται εκ των προτέρων. Όλα αυτά συνιστούν μια θετική αλλαγή.

103

Το αποθεματικό επίδοσης μπορεί να διατεθεί οριστικά μόνον υπό την προϋπόθεση της επίτευξης των οροσήμων που προσδιορίζονται στο πλαίσιο επιδόσεων ενός ΕΠ. Ωστόσο, δεν είναι απαραίτητο οι τιμές που καθορίζονται για καθένα από αυτά τα ορόσημα να έχουν επιτευχθεί πλήρως έως το 2018.

104

Αν τα ορόσημα δεν επιτύχουν τις ελάχιστες προσδιοριζόμενες τιμές, η επανεξέταση των επιδόσεων μπορεί να οδηγήσει στην ανακατανομή του αποθεματικού επίδοσης σε άξονες προτεραιότητας που πέτυχαν τις τιμές-ορόσημο που είχαν τεθεί για τις εκροές, τα βασικά στάδια υλοποίησης και τους χρηματοοικονομικούς δείκτες ή/και, στην περίπτωση σοβαρής αδυναμίας να επιτευχθούν οι τιμές-ορόσημο, σε αναστολή των πληρωμών. Εντούτοις, δεν μπορεί να ασκηθεί αναστολή πληρωμών κατά την υλοποίηση του προγράμματος σε περίπτωση μη επίτευξης των οροσήμων που έχουν τεθεί για τους δείκτες αποτελέσματος. Βάσει όλων των ανωτέρω, αυτό που προκύπτει είναι ότι το αποθεματικό επίδοσης δεν είναι πιθανό να οδηγήσει σε σημαντική ανακατανομή των δαπανών της συνοχής προς προγράμματα με καλύτερες επιδόσεις.

105

Σε κάθε περίπτωση, η ανακατανομή του αποθεματικού επίδοσης είναι δυνατή μόνο σε επίπεδο χώρας: οι πόροι μπορούν να ανακατανεμηθούν σε άξονες προτεραιότητας εντός του ίδιου ΕΠ ή σε άξονες προτεραιότητας άλλων ΕΠ του ιδίου κράτους μέλους. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν διατρέχουν τον κίνδυνο απώλειας της χρηματοδότησης από την ΕΕ μετά την επανεξέταση των επιδόσεων του 2019.

106

Στη συντριπτική πλειονότητά τους, οι δείκτες που χρησιμοποιούνται ως βάση για την κατανομή του αποθεματικού επίδοσης σχετίζονται με τις εκροές (σε ποσοστό 57,1 %), είναι δείκτες χρηματοοικονομικοί (σε ποσοστό 33,4 %) και, τέλος, βασικά στάδια υλοποίησης (9,2 %), ενώ δείκτες αποτελέσματος χρησιμοποιούνται εντελώς περιστασιακά (0,3 %). Αυτό δείχνει ότι το πλαίσιο επιδόσεων για την περίοδο 2014-2020 παραμένει επί της ουσίας εστιασμένο στις δαπάνες και τις εκροές των έργων και όχι στην επίτευξη αποτελεσμάτων.

107

Επιπλέον, όποτε χρησιμοποιούνται βασικά στάδια υλοποίησης στο πλαίσιο επιδόσεων, η οριστική διάθεση του αποθεματικού επίδοσης επιβραβεύει επί της ουσίας την ικανότητα ενός προγράμματος να ξεκινήσει να υλοποιείται, και όχι τόσο τις επιδόσεις των παρεμβάσεων αυτές καθαυτές. Τα βασικά στάδια υλοποίησης χρησιμοποιήθηκαν στο ένα πέμπτο περίπου (22 %) της χρηματοδότησης της ΕΕ που υπόκειτο στον κανόνα του αποθεματικού επίδοσης.

108

Για περίπου το ένα τέταρτο των δεικτών που περιλαμβάνονταν στο πλαίσιο επιδόσεων των ΕΠ που ελέγχθησαν (28 %), δεν ήμαστε σε θέση να καταλήξουμε σε κάποιο συμπέρασμα σχετικά με το ακριβές ή μη της τιμής-στόχου/ορόσημου, είτε επειδή δεν ήταν δυνατό να επιβεβαιωθεί η μεθοδολογία υπολογισμού είτε επειδή δεν υπήρχε λεπτομερής εξήγηση του μοναδιαίου κόστους ή των παραδοχών που χρησιμοποιήθηκαν. Θεωρούμε επίσης ότι σε ποσοστό περίπου 18 %, οι υπόλοιπες τιμές-στόχος και τιμές-ορόσημο δεν είναι ρεαλιστικές ή/και εφικτές ή αρκετά φιλόδοξες. Από όλα αυτά προκύπτει ότι σε περίπου το 46 % των περιπτώσεων εξακολουθούν να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς τις τιμές-ορόσημο ή/και τις τιμές-στόχο που προσδιορίστηκαν αναφορικά με την αποδέσμευση του αποθεματικού επίδοσης.

109

Τέλος, κατά την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή μπορεί, για πρώτη φορά, να επιβάλλει αναστολές πληρωμών και δημοσιονομικές διορθώσεις για ανεπαρκείς επιδόσεις. Θεωρούμε ότι η συγκεκριμένη πρακτική συνιστά ένα πρώτο βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Εντούτοις, οι κανονιστικοί όροι για την ενεργοποίηση των εν λόγω διορθωτικών μέτρων είναι υπέρμετρα αυστηροί, περιορίζοντας, επομένως, σημαντικά οποιαδήποτε πιθανότητα να μπορέσει η Επιτροπή να επιβάλει αναστολή πληρωμών ή δημοσιονομική διόρθωση για ανεπαρκείς επιδόσεις κατά την περίοδο 2014-2020.

Οι συστάσεις μας για τη μετά το 2020 περίοδο

110

Δεν θεωρούμε ότι τυχόν τροποποίηση του κανονιστικού πλαισίου κατά τη διάρκεια της τρέχουσας περιόδου 2014-2020 σε σχέση με αυτά τα δύο μέσα θα απέβαινε αποδοτική από οικονομική άποψη. Προτρέπουμε ωστόσο τα κράτη μέλη να ολοκληρώσουν τα συμφωνημένα σχέδια δράσης και την Επιτροπή να τα αξιολογήσει, καθώς και να μεριμνήσουν από κοινού για την εκπλήρωση όλων των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων. Πέραν αυτού, πρέπει να εφαρμοστούν οι ισχύουσες διατάξεις που διέπουν το αποθεματικό επίδοσης προκειμένου να αποφευχθεί κατά το δυνατόν τυχόν σπατάλη χρημάτων.

111

Για τους λόγους αυτούς, οι συστάσεις μας αφορούν τη μετά το 2020 περίοδο, κατά την οποία, εάν διατηρηθούν αμφότερα τα εν λόγω μέσα, θα πρέπει να ενισχυθούν ώστε να είναι περισσότερο πιθανό να συμβάλλουν στην αποτελεσματικότερη χρήση των δαπανών στον τομέα της συνοχής.

Σύσταση 1 - Περαιτέρω ανάπτυξη εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων για τη μετά το 2020 περίοδο

Ενόψει της νομοθετικής πρότασής της για τη μετά το 2020 περίοδο, η Επιτροπή πρέπει να αναπτύξει περαιτέρω τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες ως μέσο με το οποίο θα αξιολογείται η ετοιμότητα των κρατών μελών να χρησιμοποιούν πόρους της ΕΕ και συγκεκριμένα:

1. να επαναξιολογήσει τη συνάφεια και τη χρησιμότητά καθεμίας από τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες για την περίοδο 2014-2020, να εξαλείψει τυχόν αλληλοεπικαλύψεις και να διατηρήσει μόνον εκείνες τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες που μπορούν πράγματι να επιδράσουν στην αποτελεσματική επίτευξη των στόχων πολιτικής,
2. να διασφαλίσει τη συνέπεια του περιεχομένου των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων για τη μετά το 2020 περίοδο με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο,
3. να θέσει σαφή κριτήρια αξιολόγησης με μετρήσιμους στόχους, όπου αυτό είναι δυνατό, προκειμένου να καθιερωθεί μια κοινή αντίληψη του τι πρέπει να επιτευχθεί, και
4. να απαιτεί την εκπλήρωση και εφαρμογή των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού και να παρακολουθεί την πορεία τους, συνεκτιμώντας τον τυχόν συνεπαγόμενο διοικητικό φόρτο.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την κατάρτιση των νομοθετικών προτάσεων για τη μετά το 2020 περίοδο.

Σύσταση 2 - Να εξεταστεί το ενδεχόμενο να μετατραπεί το αποθεματικό επίδοσης για τη μετά το 2020 περίοδο σε ένα μέσο που θα προσανατολίζεται περισσότερο στα αποτελέσματα

Ενόψει της νομοθετικής πρότασής της για τη μετά το 2020 περίοδο, η Επιτροπή πρέπει να μετατρέψει το αποθεματικό επίδοσης σε ένα μέσο περισσότερο προσανατολισμένο στα αποτελέσματα που θα κατανέμει πόρους στα προγράμματα που έχουν επιτύχει ικανοποιητικά αποτελέσματα και, συγκεκριμένα, να εξετάσει το κατά πόσον πρέπει να προτείνει

1. βάσει των αντληθέντων διδαγμάτων, την περαιτέρω ανάπτυξη του αποθεματικού επίδοσης ώστε να καταστεί ένα μέσο που θα προάγει τις καλές επιδόσεις και θα τις επιβραβεύει, όπου τα ΕΠ θα χρειάζεται να αποδεικνύουν τους σκοπούς που επιθυμούν να επιτύχουν με την πρόσθετη χρηματοδότηση,
2. να ενταθεί η χρήση δεικτών άμεσου αποτελέσματος και να μετατραπούν τα βασικά στάδια υλοποίησης σε εργαλεία που καταγράφουν καλύτερα τις πραγματικές επιδόσεις των μακροπρόθεσμων έργων υποδομής κατά την αξιολόγηση των επιδόσεων, και
3. να αναθεωρηθούν οι όροι που ισχύουν για τις αναστολές πληρωμών και τις δημοσιονομικές διορθώσεις ούτως ώστε να διευκολύνεται η αντιμετώπιση περιπτώσεων ανεπαρκών επιδόσεων σε νωρίτερο χρόνο και να αυξηθούν συνακολούθως τα κίνητρα για ορθή χρησιμοποίηση των πόρων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την κατάρτιση των νομοθετικών προτάσεων για την μετά το -2020 περίοδο.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 4ης Οκτωβρίου 2017.

Γλωσσάριο και συντομογραφίες

Ο αντίκτυπος αναφέρεται σε περισσότερο μακροπρόθεσμες κοινωνικοοικονομικές συνέπειες, οι οποίες μπορούν να παρατηρηθούν ορισμένο διάστημα μετά την ολοκλήρωση μιας παρέμβασης και μπορούν να επηρεάσουν τόσο τους άμεσους δικαιούχους της παρέμβασης όσο και άλλους, έμμεσους (π.χ. μείωση των επιπέδων ανεργίας, βελτίωση της ποιότητας των υδάτων κ.λπ.).

Το αποθεματικό επιδόσεων αντιστοιχεί στο 6 % των πόρων που κατανέμονται στο ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το ΤΣ στο πλαίσιο του στόχου «Επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση», και στο ΕΓΤΑΑ, καθώς και σε μέτρα που χρηματοδοτούνται υπό επιμερισμένη διαχείριση σύμφωνα με τον κανονισμό του ΕΤΘΑ. Οι πόροι αυτοί αποτελούν μεν τμήμα των προγραμμάτων, αλλά πρόκειται να κατανεμηθούν ή να ανακατανεμηθούν οριστικά, ανάλογα με το αποτέλεσμα της επανεξέτασης επιδόσεων που προβλέπεται να διενεργηθεί το 2019.

Αποτέλεσμα είναι μια μετρήσιμη συνέπεια που απορρέει, άμεσα ή έμμεσα, από μια σχέση αιτίου-αιτιατού. Η προσανατολισμένη στα αποτελέσματα προσέγγιση της δημόσιας πολιτικής βασίζεται στην αρχή ότι οι δημόσιες παρεμβάσεις πρέπει να εστιάζουν στην επίτευξη αποτελεσμάτων και όχι στη διαχείριση δραστηριοτήτων ή διαδικασιών. Στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής, ο όρος «αποτέλεσμα» συχνά αναφέρεται σε επακόλουθα και αντίκτυπο.

Τα βασικά στάδια υλοποίησης αντιστοιχούν σε συγκεκριμένα ενδιάμεσα στάδια κατά την υλοποίηση πράξεων, τα οποία είναι απαραίτητα για την επίτευξη των στόχων που τίθενται στο πλαίσιο μιας επενδυτικής προτεραιότητας ενόψει του 2023. Μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνον για τους σκοπούς του πλαισίου επιδόσεων και μπορεί να αναφέρονται σε διάφορα στάδια της υλοποίησης που είναι απαραίτητα για την επίτευξη εκροών, π.χ. στην επιλογή έργων ή την έγκριση μεγάλων έργων.

Οι εισροές είναι τα οικονομικά, ανθρώπινα, υλικά, οργανωτικά ή ρυθμιστικά μέσα που είναι αναγκαία για την υλοποίηση μιας πολιτικής, ενός προγράμματος ή ενός έργου.

Οι εκ των προτέρων αιρεσιμότητες είναι προϋποθέσεις, οι οποίες βασίζονται σε προκαθορισμένα κριτήρια που προβλέπονται στον ΚΚΔ και θεωρούνται προαπαιτούμενα για την αποτελεσματική και αποδοτική χρησιμοποίηση της χρηματοδότησης της ΕΕ από όλα τα ΕΔΕΤ. Κατά την κατάρτιση των ΕΠ του ΕΤΠΑ, του ΤΣ και του ΕΚΤ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη πρέπει να αξιολογούν κατά πόσον πληρούνται οι εν λόγω προϋποθέσεις. Σε περίπτωση μη πλήρωσής τους, έπρεπε να καταρτιστούν σχέδια δράσης που να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση με αυτές έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016.

Εκροές είναι όσα παράγονται ή επιτυγχάνονται με τους πόρους που χορηγήθηκαν για μια παρέμβαση (π.χ. κύκλοι μαθημάτων για την επιμόρφωση νέων ανέργων, αριθμός μονάδων επεξεργασίας λυμάτων ή χιλιομέτρων οδικού δικτύου που κατασκευάστηκαν κ.λπ.).

Κατά την επανεξέταση επιδόσεων εξετάζεται η επίτευξη των ορόσημων που τίθενται στα προγράμματα σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας, βάσει των στοιχείων και των εκτιμήσεων που παρουσιάζονται στην ετήσια έκθεση υλοποίησης που θα υποβάλουν τα κράτη μέλη το έτος 2019.

Επενδυτική προτεραιότητα είναι ένας τομέας κατ’ εξοχήν συνεισφοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που καθορίζεται σε επίπεδο ΕΕ και σχετίζεται με συγκεκριμένο θεματικό στόχο για το ΕΤΠΑ, το ΤΣ και το ΕΚΤ.

Σε ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ) ορίζονται οι προτεραιότητες και οι ειδικοί στόχοι ενός κράτους μέλους ή μιας περιφέρειας, καθώς και ο τρόπος με τον οποίο η χρηματοδότηση (συγχρηματοδότηση ΕΕ και εθνική συγχρηματοδότηση από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα) από τα ΕΔΕΤ θα χρησιμοποιείται κατά τη διάρκεια μιας δεδομένης περιόδου (επτά ετών επί του παρόντος) για τη χρηματοδότηση έργων. Τα έργα αυτά πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένου αριθμού στόχων, οι οποίοι καθορίζονται στο επίπεδο του άξονα προτεραιότητας του επιχειρησιακού προγράμματος. Τα ΕΠ καταρτίζονται από το κράτος μέλος και πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Κατά τη διάρκεια της καλυπτόμενης περιόδου, τα εν λόγω προγράμματα μπορούν να τροποποιηθούν μόνον κατόπιν συμφωνίας αμφότερων των μερών.

Τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) είναι πέντε χωριστά ταμεία που υποστηρίζουν την υλοποίηση της στρατηγικής της Ένωσης για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη σε ολόκληρη την επικράτειά της, καθώς και την εκτέλεση της ειδικής αποστολής κάθε ταμείου, με πλαίσια πολιτικής που καθορίζονται για την επταετή δημοσιονομική περίοδο του ΠΔΠ. Τα ταμεία είναι τα εξής: το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο είναι ένας κύκλος συντονισμού των πολιτικών μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ που στοχεύει στην ευθυγράμμιση των εθνικών δημοσιονομικών, φορολογικών και οικονομικών πολιτικών με τους στόχους και τις προτεραιότητες της ΕΕ. Στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου το Συμβούλιο διατυπώνει συστάσεις προς τα κράτη μέλη όσον αφορά τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που πρέπει να υλοποιήσουν, καθώς και τρόπους για να αποφύγουν τις υπερβολικές μακροοικονομικές ανισορροπίες.

Ο θεματικός στόχος αποτελεί δομικό στοιχείο των συμφωνιών εταιρικής σχέσης. Προκαθορίζεται εκ του νόμου και περιλαμβάνει στόχους που πρέπει να υποστηριχθούν από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία. Οι θεματικοί στόχοι συνδέονται με τους στρατηγικούς στόχους σε επίπεδο ΕΕ.

Ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ) είναι ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.¹

Το ορόσημα είναι ενδιάμεσοι στόχοι, άμεσα συνδεόμενοι με την επίτευξη του ειδικού στόχου μιας επενδυτικής προτεραιότητας. Πρέπει να έχουν επιτευχθεί έως τις 31 Δεκεμβρίου 2018 και θα αξιολογηθούν το 2019.

Το πλαίσιο επιδόσεων είναι ένα σύνολο ορόσημων και στόχων που καθορίζονται για μια σειρά δεικτών που επιλέγουν τα κράτη μέλη για κάθε άξονα προτεραιότητας ενός επιχειρησιακού προγράμματος, εκτός από τους άξονες προτεραιότητας που αφορούν την τεχνική βοήθεια και τα προγράμματα που λαμβάνουν στήριξη από την πρωτοβουλία για τις ΜΜΕ.

Οι στόχοι εκφράζουν την τιμή των εκροών, των προς επίτευξη αποτελεσμάτων και των δαπανών που θα πιστοποιηθούν στην Επιτροπή έως τις 31 Δεκεμβρίου 2023. Το αν και σε ποιον βαθμό οι στόχοι αυτοί έχουν επιτευχθεί θα αξιολογηθεί στο κλείσιμο της περιόδου προγραμματισμού το 2025.

Οι συμφωνίες εταιρικής σχέσης συνάπτονται μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των επιμέρους κρατών μελών για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Περιγράφουν με ποιον τρόπο οι εθνικές αρχές προτίθενται να χρησιμοποιήσουν τη χρηματοδότηση από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία, καθώς και τους στρατηγικούς στόχους και τις επενδυτικές προτεραιότητες κάθε χώρας, συνδέοντάς τα με τους συνολικούς στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» για έξυπνη, βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων συνοπτική παρουσίαση της εκτίμησης της δυνατότητας εφαρμογής και της εκπλήρωσης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων και, σε περίπτωση που δεν έχουν εκπληρωθεί, των μέτρων που πρέπει να ληφθούν, αναφορά των υπεύθυνων φορέων και του χρονοδιαγράμματος εφαρμογής των μέτρων αυτών, καθώς και περιγραφή της μεθοδολογίας και των μηχανισμών για τη διασφάλιση της συνεκτικής λειτουργίας των πλαισίων επιδόσεων. Καταρτίζονται από το κράτος μέλος σε συνεννόηση με την Επιτροπή και εγκρίνονται από αυτή.

Οι συστάσεις ανά χώρα (ΣΑΧ) είναι συστάσεις του Συμβουλίου προς τα κράτη μέλη σε σχέση με τις διαρθρωτικές προκλήσεις που είναι σκόπιμο να αντιμετωπιστούν μέσω πολυετών επενδύσεων που εμπίπτουν ευθέως στο πεδίο εφαρμογής των ΕΔΕΤ όπως ορίζεται στους ειδικούς κανονισμούς των ταμείων. Βασίζονται στην ανάλυση από πλευράς της Επιτροπής των σχεδίων δημοσιονομικών, μακροοικονομικών και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων των κρατών μελών της ΕΕ και αφορούν την περίοδο των επόμενων 12 έως 18 μηνών. Εγκρίνονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 121, παράγραφος 2, και 148, παράγραφος 4, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Ladislav Balko, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τον Branislav Urbanič, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, τον Niels-Erik Brokopp, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Bernard Witkos, υπεύθυνο έργου, και τους Simon Dennett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu και Anne Poulsen, ελεγκτές.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8294-1	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/000807	QJ-AB-17-016-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8272-9	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/654333	QJ-AB-17-016-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

ΕΎΡΕΣΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΏΝ ΣΧΕΤΙΚΆ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ από το βιβλιοπωλείο της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: http://op.europa.eu/eubookshop. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.