Előzetes feltételrendszerek és eredményességi tartalék a kohéziós politika területén: innovatív, de még nem eredményes eszközök

Összefoglalás

Az előzetes feltételrendszer és az eredményességi tartalék mint a kohéziós kiadások felhasználását eredményesebbé tevő eszközök

I

Az ellenőrzés két olyan konkrét eszközt vizsgált meg, amelyeket a 2014–2020-as programozási időszakban vezettek be azzal a céllal, hogy eredményorientáltabbá tegyék a kohéziós kiadásokat: ezek az eszközök az előzetes feltételrendszer és az eredményességi tartalék. Míg az előbbi a program végrehajtásának megkezdése előtt, de legkésőbb 2016 végéig teljesítendő bizonyos feltételeket határoz meg, addig az utóbbi azt írja elő az esb-alapokból finanszírozott programok többségénél, hogy különítsék el az egyes tagállamok számára az összes forrás 6%-át, és azt a 2019-es eredményességi felülvizsgálat kimenetelétől rendeljék véglegesen célhoz vagy csoportosítsák át.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

II

Azt igyekeztünk meghatározni, hogy eredményesen használták-e fel az előzetes feltételrendszereket, valamint az eredményességmérési keretet és az eredményességi tartalékot annak ösztönzésére, hogy a tagállamok hatékonyabban használják fel a forrásokat a kohézió területén a 2014–2020-as programozási időszakban. Ellenőrzésünk a 2013 decemberétől 2017 februárjáig terjedő időszakra vonatkozott.

III

Ez az ellenőrzés kiegészíti a 2/2017. sz. különjelentést, amely a Bizottság által a partnerségi megállapodásokról és programokról folytatott tárgyalásokkal foglalkozik.

Megállapításaink

IV

Az előzetes feltételrendszerek innovációt jelentenek a kohéziós politikában. Összességében azt állapítottuk meg, hogy egységes keretrendszerrel szolgáltak annak értékeléséhez, hogy a tagállamok készen álltak-e az uniós alapoknak a 2014–2020-as programozási időszak kezdetén történő végrehajtására. Az viszont nem egyértelmű, hogy ez ténylegesen mennyiben vezetett változásokhoz helyi szinten. A Bizottság nem élt azzal a lehetőséggel, hogy előzetes feltételrendszerek nemteljesítése esetén a program elfogadásakor felfüggessze a kifizetéseket. 2016 végéig a tagállamok által az előzetes feltételrendszerek teljesítése érdekében elfogadott több mint 700 cselekvési terv mintegy feléről jelentették, hogy végrehajtották azokat. Ezek a végre nem hajtott cselekvési tervek az ERFA, a KA és az ESZA kiadások legfeljebb 27%-át érintik. A program elfogadása után a CPR nem írja elő, hogy a Bizottság függessze fel a kifizetéseket azelőtt, hogy a tagállamok beszámolnának az előzetes feltételrendszerek teljesítéséről az éves végrehajtási jelentéseikben (2017. június 30-ig) vagy előrehaladási jelentéseikben (2017. augusztus 31-ig).

V

Véleményünk szerint továbbá nem valószínű, hogy a 2014–2020-as időszakban az eredményességmérési keretnek és az eredményességi tartaléknak köszönhetően jelentős mértékben az eredményesebb programokhoz csoportosítsák át a kohéziós kiadásokat. Átcsoportosításra különösen ugyanazon tagállamok programjain belül, illetve programjai között kerül majd sor. Miközben az ERFA-, KA- és ESZA-források 6%-át elkülönítették az eredményességi tartalékra, a tartalékot magát úgy tervezték meg, hogy az kevéssé ösztönzi az operatív programok eredményorientáltabbá tételét, mivel jórészt kiadásokon és outputokon alapul. Ráadásul a kiegészítő támogatást akkor is véglegesen célhoz rendelik, ha a mérföldköveket 2018-ig nem érik el teljes mértékben, és ezt a támogatást legfeljebb a tagállamon belül lehet átcsoportosítani. Helyes irányba tett lépésnek tekinthető az az újonnan bevezetett eszköz, hogy alulteljesítés esetén fel lehet függeszteni a kifizetéseket, valamint pénzügyi korrekciókat lehet végezni, ezek azonban korlátozó feltételekhez vannak kötve, és ezért nem valószínű, hogy a gyakorlatban alkalmaznák őket.

Ajánlásaink

VI

Megítélésünk szerint egyik eszközt illetően sem lenne költséghatékony megoldás, ha a jelenlegi, 2014–2020-as időszakban szabályozási változásokat vezetnének be. Mindazonáltal arra buzdítjuk a tagállamokat, hogy fejezzék be az elfogadott cselekvési tervek végrehajtását, illetve a Bizottságot, hogy értékelje azokat, és törekedjenek valamennyi előzetes feltételrendszer teljesítésére. Emellett a pénzpazarlás elkerülése érdekében a lehető legnagyobb mértékben alkalmazni kell az eredményességi tartalékra vonatkozó meglévő rendelkezéseket.

VII

Ajánlásaink ezért a 2020 utáni időszakra vonatkoznak, amelynek során, ha mindkét eszközt fenntartják, akkor meg kell őket erősíteni, hogy nagyobb valószínűséggel tudjanak hozzájárulni a kohéziós kiadások eredményesebb felhasználásához. Ezért a 2020 utáni időszakra vonatkozó jogalkotási javaslata készítésekor a Bizottság:

• 1. ajánlás: fejlessze tovább az előzetes feltételrendszereket mint annak értékelésére szolgáló eszközt, hogy a tagállamok mennyire állnak készen az uniós alapok végrehajtására, és különösen
  1. 2014–2020 tekintetében értékelje újra mindegyik előzetes feltételrendszer relevanciáját és hasznosságát, számolja fel az átfedéseket, és csak azokat tartsa meg, amelyek tényleges hatással vannak a szakpolitikai célkitűzések elérésére;
  2. a 2020 utáni időszakra vonatkozóan biztosítsa az előzetes feltételrendszerek összhangját az európai szemeszterrel;
  3. határozzon meg lehetőség szerint mérhető célokat tartalmazó, egyértelmű kritériumokat annak biztosítására, hogy az elérendő célok értelmezése egységes legyen;
  4. a programozási időszak során követelje meg az előzetes feltételrendszerek betartását és alkalmazását, és a potenciális adminisztratív terhelést is figyelembe véve kövesse azt nyomon.
• 2. ajánlás: a 2020-at követő időszakra nézve mérlegelje az eredményességi tartalék eredményorientáltabb, a forrásokat a jó eredményeket elért programokhoz rendelő eszközzé történő átalakítását, és mérlegelje elsősorban az arra vonatkozó javaslatok benyújtását, hogy
  1. a levont tanulságok alapján az eredményességi tartalékot a jó teljesítményt jobban előmozdító és jutalmazó eszközzé fejlesszék tovább, miközben az operatív programok tegyék világossá, hogy mit szándékoznak elérni a kiegészítő támogatással;
  2. szélesebb körben alkalmazzák a közvetlen eredménymutatókat, és a főbb végrehajtási lépéseket tegyék olyan eszközzé, amely az eredményesség értékelésekor jobban kimutatja a hosszú távú infrastrukturális beavatkozások tényleges teljesítményét;
  3. a források megfelelő felhasználását előmozdító ösztönzők további növelése céljából vizsgálják felül a kifizetések felfüggesztésére és a pénzügyi korrekciókra vonatkozó feltételeket, hogy az alulteljesítést könnyebben, már korai szakaszban kezelni lehessen.

Bevezetés

Az eredményességi szemlélet a Bizottság egyik fő prioritása a 2014–2020-as időszakban

01

Az európai strukturális és beruházási (esb-) alapok az Európai Unió GDP-jének kevesebb mint 0,4%-át teszik ki, de jelentős hatást gyakorolnak számos tagállam gazdaságára. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), a Kohéziós Alap (KA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) 349,4 milliárd eurót tesz ki a 2014–2020-as időszakban, és az esb-alapok 75%-át képviseli. A 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó friss bizottsági adatok szerint kilenc olyan tagállam van, ahol az ERFA és a KA kiadásai az állami tőkekiadások több mint 30%-ának feleltek meg. Négy tagállamban (Magyarország, Litvánia, Szlovákia és Lettország) még az összes közberuházás felét is meghaladják². Ezért olyan fontos e pénzeszközök lehető legjobb felhasználása.

02

A 2014–2020-as időszakban a Bizottság ezt a két eszközt alkalmazhatja annak ösztönzésére, hogy a tagállamok hatékonyabban használják fel a forrásokat a kohézió területén, és hogy az uniós források felszabadítása attól függjön, hogy a tagállamok eleget tesznek-e bizonyos követelményeknek az esb-alapok végrehajtása során:

• előzetes feltételrendszer;
• eredményességmérési keret és eredményességi tartalék.

03

E két konkrét eszköz része egy átfogóbb, a kohéziós kiadások eredményorientáltságának megerősítésére irányuló intézkedéscsomagnak. A 2014–2020-as időszakra vonatkozó közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR), amely meghatározza az összes esb-alapra érvényes szabályt, a következőket is előírja³:

• a finanszírozásnak az Európa 2020 stratégiából eredeztetett tematikus célkitűzésekre és beruházási prioritásokra való összpontosítása;
• a beavatkozási logika strukturáltabb alkalmazása a programozás során, a beruházási igények azonosításával és a szándékolt hosszú távú eredmények pontosításával kezdve;
• teljesítménymutatók egységesebb és átfogóbb alkalmazása az ezen eredmények felé történő előrehaladás mérésére.

04

Ezzel a három szemponttal már foglalkozott „A Bizottság tárgyalásai a 2014–2020-as partnerségi megállapodásokról és kohéziós programokról: a kiadások célzottabban irányultak az Európa 2020 stratégia prioritásaira, de a teljesítménymérés rendszere egyre bonyolultabbá vált” című 2/2017. sz. különjelentésünk.

Előzetes feltételrendszerek: minimumkövetelmények meghatározása a programok végrehajtásának kezdeti szakaszában

05

Az előzetes feltételrendszerek megkövetelik a tagállamoktól, hogy az operatív programok végrehajtása előtt megvalósítsanak bizonyos feltételeket⁴. Az I. melléklet felsorolja mind a 36 előzetes feltételrendszert. Az előzetes feltételrendszereknek két típusa van:

• hét általános előzetes feltételrendszer. Ezek az uniós jog alkalmazásának és végrehajtásának megerősítésére irányulnak (pl. a közbeszerzésekkel, állami támogatásokkal, megkülönböztetésmentességgel kapcsolatban). Különböző ágazatokra és szakpolitikákra alkalmazandók minden uniós tagállamban;
• 29 tematikus előzetes feltételrendszer. Összességében ezek mintegy 2700 alkalommal voltak alkalmazandók az ERFA, a KA és az ESZA különböző operatív programjaiban, mivel kiválasztott beruházási prioritásokhoz kapcsolódtak a 2014–2020-as esb-alapok 11 tematikus célkitűzésén belül⁵.

06

Amikor a 2014–2020-as programozási időszak során előkészítették partnerségi megállapodásaikat és operatív programjaikat, a tagállamoknak a CPR-ben meghatározott közös kritériumkészlet⁶ alapján meg kellett vizsgálniuk, hogy az operatív programjaik beruházási prioritásain belül követett célkitűzésekre alkalmazni kell-e valamelyik előzetes feltételrendszert. Ezután a tagállamoknak meg kellett határozniuk, hogy ezek az előzetes feltételrendszerek teljesültek-e Ezt az önértékelést a Bizottságnak jóváhagyásra benyújtott partnerségi megállapodásban és operatív programokban dokumentálják.

07

A Bizottság a partnerségi megállapodásokról és az operatív programokról folyó tárgyalások során szintén a CPR-ben meghatározott kritériumok alapján értékeli a tagállamok által az előzetes feltételrendszerek alkalmazhatóságáról és teljesítéséről benyújtott információkat⁷. Emellett a Bizottság 2013 márciusában iránymutatást adott ki a tagállami hatóságokkal a partnerségi megállapodásokat és operatív programokat megtárgyaló munkatársai számára az előzetes feltételrendszerekről⁸. Az iránymutatás végleges változata 2014 februárjában lett elérhető.

08

Azon előzetes feltételrendszerek tekintetében, amelyeket a partnerségi megállapodás, illetve operatív program Bizottsághoz történő benyújtásának időpontjáig nem teljesítettek, a tagállamoknak fel kell sorolniuk a meghozandó intézkedéseket, és meg kell adniuk az említett intézkedések végrehajtásának menetrendjét és a felelős szerveket (cselekvési terv). Az operatív program elfogadásakor a Bizottság ezen intézkedések megvalósításától függően részben vagy egészben felfüggesztheti az operatív program megfelelő beruházási prioritásaira folyósított időközi kifizetéseket.

09

Ezeket a cselekvési terveket 2016. december 31-ig kellett megvalósítani⁹. A tagállamoknak legkésőbb a 2017. június 30-ig benyújtott éves végrehajtási jelentésükben¹⁰ vagy a 2017. augusztus 31-én esedékes előrehaladási jelentésekben¹¹ be kell számolniuk az előzetes feltételrendszerük állapotáról. Ha egy tagállam 2016. december 31-ig nem teljesíti az előzetes feltételrendszert, a Bizottság felfüggesztheti az adott operatív program prioritásaira nyújtott időközi kifizetéseket¹².

10

Az előzetes feltételrendszerek CPR-ben meghatározott nagyságrendjéről és hatóköréről intenzív tárgyalásokat folytatott a Bizottság, az Európai Parlament és a Tanács a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó jogalkotási csomagról folyó tárgyalások keretében. A tárgyalások 2012 júliusában kezdődtek meg (a Bizottság 2011. októberi jogalkotási javaslatával kapcsolatban) és 2013 decemberében zárultak le.

11

A tárgyalások során megállapodtak abban, hogy az előzetes feltételrendszerek csak a kohéziós politika végrehajtásához szorosan kapcsolódó kérdésekre vonatkoznak. Arról is döntöttek, hogy a tagállamoknak csak akkor kell értékelniük az előzetes feltételrendszerek alkalmazhatóságát, ha uniós hozzájárulásban részesülnek¹³.

12

Az előzetes feltételrendszerek teljesítésének menetrendjéről az 1. ábra ad áttekintést.

Eredményességmérési keret és eredményességi tartalék: az uniós források egy részének célhoz rendelése a 2019-es eredményességi felülvizsgálat kimenetelétől függ

13

A tagállamoknak a hozzájuk rendelt uniós finanszírozás egy részét el kell különíteniük az esb-alapok számára létrehozott eredményességi tartalékba. Ezt a tartalékot a 2019-ben, az eredményességmérési keretrendszerben szereplő mutatók alapján végzendő eredményességi felülvizsgálat kimenetelétől függően véglegesen célhoz rendelik és esetleg át is csoportosítják.

14

A 2014–2020-as eredményességi tartalék a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzéshez régiókategóriánként rendelt ERFA-, ESZA- és KA-források 6%-ának felel meg, bizonyos kivételekkel¹⁴. Ez a tartalék az operatív program egyedi prioritási tengelyeire elkülönített összeg 5%-a és 7%-a között mozoghat. A CPR értelmében azonban nem képeznek eredményességi tartalékot a következő prioritási tengelyekre:

• az ESZA alá tartozó ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés¹⁵;
• technikai segítségnyújtás;
• a kkv-kezdeményezésnek szentelt négy program¹⁶.

15

Az európai területi együttműködésre szintén nem kell létrehozni eredményességi tartalékot.

16

A program végrehajtásában elért haladást háromféle típusú teljesítménymutatóval lehet nyomon követni¹⁷:

• az egyes prioritási tengelyekhez rendelt források felhasználását mérő pénzügyi mutatók;
• az operatív program beruházási prioritásai alapján előírt intézkedések végrehajtását mérő output-mutatók;
• az operatív programok egyedi célkitűzéseinek elérését mérő eredménymutatók.

17

Az operatív programnak minden egyes prioritási tengely (a technikai segítségnyújtási tengelyek és a kkv-kezdeményezésnek szentelt operatív programok kivételével) tekintetében meg kell határoznia egy eredményességmérési keretet, amely az operatív programokban már meghatározott mutatókészletből¹⁸ és szükség esetén a főbb végrehajtási lépésekből áll. A tagállamoknak az eredményességmérési keretben szereplő minden egyes teljesítménymutató és főbb végrehajtási lépés tekintetében (2018. decemberig elérendő) mérföldköveket és (2023. decemberig elérendő) célértékeket kell meghatározniuk.

18

Ha nem állapíthatóak meg olyan output-, illetve eredménymutatók, amelyeket 2019-ig mérni lehet, akkor az operatív programok mindegyik eredményességmérési keretre főbb végrehajtási lépéseket határozhatnak meg¹⁹. Ilyen végrehajtási lépés lehet például a kiválasztott vagy jóváhagyott projektek száma, vagyis olyan mutatók, amelyek tükrözik, hogy a program végrehajtása megkezdődött vagy folyamatban van.

19

2019-ben véglegesen célhoz rendelik az eredményességi tartalékot azon operatív programok és prioritások tekintetében, amelyek elérték mérföldköveiket, illetve teljesítették a főbb végrehajtási lépéseiket. Amennyiben ez nem áll fenn, a tartalékot át lehet csoportosítani ugyanazon operatív program más prioritásaihoz, illetve más olyan operatív programokhoz, amelyek elérték mérföldköveiket. A Bizottság akkor is felfüggesztheti az időközi kifizetéseket egy adott prioritás tekintetében, ha egyértelműen azonosított végrehajtási hiányosságok miatt súlyos mulasztás történt, és nem sikerült elérni az elfogadott mérföldköveket. A Bizottság hasonlóképpen pénzügyi korrekciókat is alkalmazhat egy adott prioritás tekintetében, ha súlyos mulasztás történt, és 2023 végéig nem sikerült elérni az elfogadott mérföldköveket²⁰. Ennek az intézkedésnek a végrehajtási zárójelentések vizsgálatán kell alapulnia, amelyeket az ERFA-, KA- és az ESZA-programok tekintetében csak 2025 februárjában fognak benyújtani.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

20

Az ellenőrzés során azt vizsgáltuk, hogy eredményesen használták-e fel az előzetes feltételrendszereket, valamint az eredményességmérési keretet és az eredményességi tartalékot annak ösztönzésére, hogy a tagállamok hatékonyabban használják fel a forrásokat a kohézió területén a 2014–2020-as programozási időszakban.

21

E jelentés céljából többek között a következő ellenőrzési tevékenységeket végeztük el:

• az előzetes feltételrendszerrel és az eredményességmérési kerettel (így az eredményességi tartalékkal is) kapcsolatos szabályozási rendelkezések felülvizsgálata;
• a Bizottság és a tagállamok igazoló dokumentumainak monitoringadatai alapján annak vizsgálata, hogy 2016. december 31-én milyen volt az állapota az előzetes feltételrendszerek és a megfelelő cselekvési tervek végrehajtásának;
• öt partnerségi megállapodásnak, valamint az ERFA és az ESZA 14 operatív programjának mélyreható elemzése, valamint kiegészítő információk arról, hogy a tagállamok hogyan végezték el az előzetes feltételrendszerek alkalmazhatóságának és teljesítésének önértékelését;
• az eredményességmérési keret elemzése, beleértve az említett operatív programok outputmutatóira meghatározott mérföldköveket és célértékeket, valamint annak elemzése, hogy a keret miként befolyásolja az eredményességi tartalék célhoz rendelésének feltételeit;
• a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatóságának több mint 50 munkatársával, valamint a tagállamok és brüsszeli állandó képviseleteik több mint 40 tisztségviselőjével készített interjúk;
• konzultáció az Európai Unió regionális, strukturális és kohéziós politikája, illetve a teljesítményalapú költségvetés szakértőivel, valamint tagállami szakértőkkel és a tagállamok állandó uniós képviseleteinek munkatársaival.

22

Az ERFA és az ESZA megvizsgált 14 operatív programja öt tagállamot érintett (Spanyolország, Írország, Horvátország, Lengyelország és Románia). Ezenkívül két operatív program kapcsán tanulmányutat tettünk Dániában. Elemzésünk középpontjában az 1. és a 8. tematikus célkitűzés állt („A kutatás, a technológiai fejlesztés és az innováció erősítése”, illetve „A fenntartható és minőségi foglalkoztatás, valamint a munkavállalói mobilitás támogatása”). Elsősorban azért választottuk ezt a két tematikus célkitűzést, mert az összes tagállam között elosztott források közül ezek kapták a legmagasabb összegeket, az ERFA (1. tematikus célkitűzés) és az ESZA (8. tematikus célkitűzés) keretében.

23

Figyelembe vettük az előzetes feltételrendszerek által az európai strukturális és beruházási alapokban nyújtott hozzáadott értékről szóló bizottsági dokumentumot²¹.

24

Az ellenőrzés a 2013 decemberétől 2017 februárjáig terjedő időszakra vonatkozott; ekkor kaptuk meg a Bizottságtól az előzetes feltételrendszerek teljesítéséről szóló, a tagállamok által februárig megküldött adatokat. Figyelembe vettük ezenkívül a Bizottság információit arról, hogy 2017 szeptember közepéig a tagállamok miről számoltak be az előzetes feltételrendszerek teljesítése kapcsán az éves végrehajtási jelentéseikben és előrehaladási jelentésükben 2017. június 30-ig, illetve 2017. augusztus 31-ig.

Észrevételek

Az előzetes feltételrendszerek egységes keretrendszerrel szolgáltak annak értékeléséhez, hogy a tagállamok készen álltak-e a kohéziós politika végrehajtására; nem egyértelmű viszont, hogy ez mennyiben vezetett tényleges helyi szintű változásokhoz

25

Az előzetes feltételrendszereknek segíteniük kell az esb-alapok eredményes tagállami végrehajtásának biztosítását, amennyiben egy sor 2016 végéig teljesítendő feltételt határoznak meg. Ez az eszköz egyben szorosabban összekapcsolja a kohéziós politikát az Európai Unió gazdasági kormányzásával.

26

Megvizsgáltuk, hogy:

• a tagállamok az operatív program elfogadásának időpontjában, illetve 2016 december 31-én teljesítettnek tekintették-e az előzetes feltételrendszereket, és milyen előrelépést értek el a megfelelő cselekvési tervek végrehajtásában;
• megalapozott volt-e a tagállamok által az előzetes feltételrendszerekről készített önértékelés, és megfelelő volt-e az előzetes feltételrendszerek nemteljesítése esetén követett bizottsági megközelítés;
• a Bizottság által az előzetes feltételrendszerekről végzett értékelést eredményesen összehangolták-e az európai szemeszterrel és más információforrásokkal;
• az előzetes feltételrendszerek 2016 utáni monitoringjával/értékelésével kapcsolatos szabályozási rendelkezések lehetővé teszik-e azt, hogy az előzetes feltételrendszereket 2016 után is megfelelően lehessen alkalmazni.

A tagállamok szerint a tematikus előzetes feltételrendszerek majdnem kétharmadát 2016 vége előtt teljesítették

27

A Bizottság monitoringadatai összességében azt mutatják, hogy a tagállamok szerint a tematikus előzetes feltételrendszerek mintegy 65%-át az operatív programok elfogadásának időpontjáig, illetve legkésőbb 2016. december 31-ig teljesítették.

28

A helyzet azonban jelentősen eltér az egyes előzetes feltételrendszereknél. Mint a 2. ábra mutatja, az elfogadás időpontjáig 29 tematikus előzetes feltételrendszer közül 8 az esetek kevesebb mint felében teljesült, a következő négy pedig az esetek kevesebb mint egynegyedében: 6.1. előzetes feltételrendszer: „Vízügy: vízdíj-megállapítási szakpolitika megléte”; 6.2. előzetes feltételrendszer: „Hulladékágazat: Gazdasági és környezeti szempontból fenntartható beruházások előmozdítása a hulladékágazatban”; 8.4. előzetes feltételrendszer: „Aktív és egészséges időskor”; 7.1. előzetes feltételrendszer: „Közlekedés: a közlekedési beruházásokra vonatkozó tervek vagy keretek megléte”.

A 2016 végéig nem teljesített előzetes feltételrendszerekre vonatkozó cselekvési tervek végrehajtása terén az előrelépés csekély, de a beszámolási határidők felé közeledve már lendületesebb volt

29

A Bizottság monitoringadatai azt mutatják, hogy 2017 februárjáig a nem teljesített előzetes feltételrendszerekre vonatkozó több mint 700 cselekvési terv közel fele esetében a tagállami beszámolók szerint továbbra sem történt meg azok végrehajtása. 2017. szeptember közepén, miután megérkeztek a tagállamok éves végrehajtási jelentései és előrehaladási jelentései, a Bizottság szerint ez a helyzet már csak 58 ilyen cselekvési terv esetében áll fenn.

30

Az előzetes feltételrendszerek teljesítése nem bizonyult könnyű feladatnak. A tagállamok három különböző típusú cselekvési tervet fogadtak el: országos szintű cselekvési terveket (azaz előzetes feltételrendszerenként egy horizontális cselekvési tervet minden operatív program tekintetében), programspecifikus cselekvési terveket (azaz operatív programonként egy-egy cselekvési tervet), valamint a két megközelítést vegyítő vegyes cselekvési terveket. Valamennyi uniós tagállam vonatkozásában a kohéziós politika terén összesen 761 cselekvési terv létezett.

31

A legtöbb cselekvési terv a 7. általános előzetes feltételrendszerre („Statisztikai rendszerek és eredménymutatók” – 110 terv) és az 1.1. tematikus előzetes feltételrendszerre („Intelligens specializációra vonatkozó nemzeti vagy regionális stratégia” – 93 terv) vonatkozott. Az 1.1. előzetes feltételrendszer például 20 tagállamban kapott „nem teljesített” értékelést, a 7. előzetes feltételrendszer pedig 19 tagállamban.

32

A Bizottság monitoringadataira vonatkozó elemzésünk eredménye szerint 2017 februárjáig e 761 cselekvési terv közül 380-ról (50%) nem jelentették, hogy 2016 végéig végrehajtották volna. A cselekvési tervek 2016. december 31-ig történő befejezésének vizsgálata szerint 703 cselekvési tervet hajtottak addig végre – amint arról a tagállamok 2017. június 30-ig éves végrehajtási jelentéseikben, augusztus 30-ig pedig előrehaladási jelentésükben beszámoltak –: arányuk tehát 50%-ról 92%-ra emelkedett.

Az előrehaladás a közbeszerzésekre és az állami támogatásokra vonatkozó általános előzetes feltételrendszerek esetében a leglassúbb

33

A Bizottság monitoringadatai azt mutatják, hogy 2017 februárjáig a Bizottság értékelése szerint valamennyi cselekvési tervet csupán öt tematikus előzetes feltételrendszer esetében hajtották végre, és egyetlen általános előzetes feltételrendszer esetében sem. Ezek az előzetes feltételrendszerek a 761 cselekvési tervből 17-re terjednek ki (ez kevesebb, mint 3%). A következő előzetes feltételrendszerekről van szó: 4.2.: „A hő és a villamos energia nagy hatásfokú kapcsolt előállítását előmozdító intézkedések” (egy cselekvési terv); 4.3.: „A megújuló energiaforrások előállítását és elosztását előmozdító intézkedések” (két cselekvési terv); 7.4.: „Intelligens energiaelosztó, -tároló és -átviteli rendszerek kialakítása” (három cselekvési terv); 8.2.: „Önfoglalkoztatás, vállalkozás és vállalatalapítás” (egy cselekvési terv); 9.1.: „A szegénység csökkentését célzó nemzeti stratégiai szakpolitikai keret megléte és végrehajtása” (10 cselekvési terv). 2017 szeptemberének közepéig a Bizottság szerint 16 tematikus és 5 általános előzetes feltételrendszer esetében hajtották végre valamennyi cselekvési tervet. Ezek a feltételrendszerek 222 cselekvési tervre, vagyis a cselekvési tervek mintegy 30%-ára terjednek ki.

34

Az összes kapcsolódó cselekvési terv végrehajtása terén az előrehaladás a 4. általános előzetes feltételrendszer („Közbeszerzés” – az 57 cselekvési tervből kettő) és az 5. általános előzetes feltételrendszer („Állami támogatás” – az 50 cselekvési tervből 1) esetében volt a leglassúbb. Emlékeztetni kell arra, hogy a kohéziós politikában észlelt szabálytalanságok két fő forrása az, hogy nem tartják be a közbeszerzésre és az állami támogatásra vonatkozó uniós és tagállami szabályokat²². Alacsony befejezési arány jellemezte a következő előzetes feltételrendszereket is: 6.1. („Vízügy: vízdíj-megállapítási szakpolitika megléte”), 6.2. („Hulladékágazat: Gazdasági és környezeti szempontból fenntartható beruházások előmozdítása a hulladékágazatban”), 8.1. („Az aktív munkaerő-piaci intézkedéseket a foglalkoztatási iránymutatásokra figyelemmel dolgozzák ki és hajtják végre”) és 8.3. („A munkaerő-piaci intézmények modernizálása és erősítése”). A bizottsági monitoringadatokra vonatkozó elemzésünk szerint azonban 2017 februárja és szeptember közepe között jelentősen nőtt az olyan cselekvési tervek száma, amelyekről azt jelentették, hogy végrehajtásuk befejeződött; 761 intézkedés közül előbb 381, majd 703 (92%) volt ilyen. (lásd: 3. ábra).

2017 februárjáig csak három tagállam jelentette, hogy valamennyi cselekvési tervének végrehajtása befejeződött; számuk 2017 közepére 11-re nőtt

35

A tagállamoktól 2017 februárjáig beérkezett információk alapján a Bizottság értékelése szerint csak három tagállam (Lettország, Litvánia és Finnország) hajtotta végre 2016 végéig valamennyi cselekvési tervét. Ugyanakkor tíz olyan tagállam volt (Bulgária, Írország, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Olaszország, Luxemburg, Magyarország, Szlovákia és Svédország), amely azt jelentette, hogy cselekvési terveinek kevesebb mint felét hajtotta végre. 2017. szeptember közepére azonban a Bizottság szerint 11 tagállam (Belgium, Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Lettország, Litvánia, Hollandia, Portugália, Svédország, Szlovénia és Szlovákia) hajtotta végre valamennyi cselekvési tervét (lásd: 4. ábra).

36

Átlagosan 20 hónapig tartott, míg a tagállamok végrehajtották a cselekvési terveket és a Bizottság pedig elvégezte az értékelést (a 2017. szeptember közepéig végrehajtott 703 cselekvési terv alapján, a Bizottság monitoringadatai szerint). A végrehajtás időtartama jelentősen eltért az egyes tematikus előzetes feltételrendszereknél, illetve a tematikus és általános előzetes feltételrendszerek között (lásd: 5. ábra).

Az összes ERFA-, KA- és ESZA-finanszírozás mintegy 27%-a olyan tematikus célkitűzésekhez kapcsolódik, amelyek esetében azt jelentették, hogy 2017 februárjáig még nem hajtották végre az előzetes feltételrendszereket

37

A Bizottság nem tudott adatokat szolgáltatni a cselekvési tervek által érintett finanszírozás összegéről. Ezért az olyan beruházási prioritásokhoz rendelt uniós források összegét, amelyek esetében az előzetes feltételrendszert nem teljesítették, a tematikus célkitűzésenként rendelkezésre álló pénzügyi információk alapján becsültük meg. Becslésünk szerint az ERFA, a KA és az ESZA (az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezést is beleértve) teljes 2014–2020-as uniós költségvetéséből, amely 349,4 milliárd eurót tett ki, legfeljebb 199,8 milliárd euró tekintetében (57%) léteztek cselekvési tervek az operatív programok elfogadásakor. 2017 februárjáig ez az arány legfeljebb 27%-ra csökkent.

A vizsgált tagállamok által az előzetes feltételrendszerről készített túlzottan pozitív vagy inkonzisztens önértékelés

A tagállamok hasznos önértékelési eszköznek találták az előzetes feltételrendszereket, de bizonytalan, hogy azok milyen hatást gyakorolnak a kohéziós kiadások eredményességére

38

A vizsgált tagállamok összességében hasznos önértékelési eszköznek találták az előzetes feltételrendszereket, amelyek számos hiányosságot segítettek azonosítani. Bizonyos esetekben úgy is érezték, hogy a feltételrendszerek fellendítik a stratégiai tervezési kapacitás fejlesztését az adott országban. Az előzetes feltételrendszereknek köszönhetően a tagállamok jobban megismerték erősségeiket és gyenge pontjaikat, ám hogy a feltételrendszerek milyen mértékben hatnak az uniós támogatás eredményes felhasználására, az nagyban fog függeni a tagállamok felelősségtudatától és szerepvállalásától.

39

Az előzetes feltételrendszerek lehetséges hatásával kapcsolatos elvárások azonban nagyon eltérőek voltak. Az esetek többségében a tagállamok képviselői nem gondolták azt, hogy egy előzetes feltételrendszer teljesítéséből automatikusan következik a kohéziós politika eredményesebb végrehajtása és az eredmények javulása.

Az előzetes feltételrendszerek értékelési kritériumai gyakran általános jellegűek, és jelentős értelmezési szabadságot hagynak a tagállamoknak

40

Megvizsgáltuk a CPR-ben az előzetes feltételrendszerek teljesülésének megítélésére meghatározott kritériumokat, és úgy találtuk, hogy ezek a kritériumok gyakran általános jellegűek, és így jelentős értelmezési szabadságot engednek meg. Kiemelendő, hogy gyakran nem tartalmaznak konkrét, számszerű célértékeket, még akkor sem, ha ilyeneket le lehetne vezetni a meglévő uniós szakpolitikai keretből.

41

A Bizottság részletes iránymutatásokat tartalmazó dokumentációt adott ki, amely kiegészítő alkritériumokkal írja le a CPR-ből levezethető egyes kritériumokkal kapcsolatos elvárásait²³. A tagállamoknak azonban nem volt kötelező használniuk ezt a iránymutatást, mivel a CPR úgy rendelkezett, hogy csak a rendeletben meghatározott kritériumokat lehet az értékelésnél alkalmazni. Ezenkívül a CPR értelmében a Bizottságnak a szakpolitikai intézkedések megfelelőségének értékelésénél a tagállami és regionális hatáskörök tiszteletben tartására is ügyelnie kell²⁴.

42

Például a CPR-ben a 3.1. előzetes feltételrendszerre („A vállalkozói szellem előmozdítása”) és a 8.2. előzetes feltételrendszerre („Önfoglalkoztatás, vállalkozás és vállalatalapítás”) meghatározott kritériumok olyan intézkedésekre vonatkoznak, amelyek csökkentik a vállalkozásalapítás és az engedélyek megszerzésének idő- és költségráfordítását. A CPR nem követeli meg viszont a tagállamoktól a Versenyképességi Tanács által 2011. májusban javasolt európai kisvállalkozói intézkedéscsomagban (SBA)²⁵ előírt megfelelő célértékek teljesítését: vállalkozásalapítás három munkanap alatt, a vállalkozásalapítás költsége ne haladja meg a 100 eurót, az engedélyek beszerzéséhez szükséges idő ne haladja meg a három hónapot. A CPR javaslata szerint ezeket a célértékeket figyelembe kell venni, de elérni nem feltétlenül kell őket. Elemzésünk tanúsága szerint konkrét célok hiányában a tagállamok általában saját mérlegelési jogkörükben értékelik, hogy az előzetes feltételrendszerek teljesültek-e.

43

A Bizottság szerint 2016-ban egy zártkörű részvénytársaság alapításához átlagosan 3,3 napra volt szükség az EU-28-ban, egy induló vállalkozás nyilvántartásba vételének költsége pedig 320 euró volt. A 28 tagállamból 16 nem teljesítette a vállalkozásalapítás költségére vonatkozó célt (kevesebb legyen, mint 100 euró), 7 tagállam pedig a vállalkozásindításhoz szükséges időre vonatkozó célt nem teljesítette²⁶.

44

Mindazonáltal abból a 24 tagállamból, amelyre a 3.1. előzetes feltételrendszer alkalmazandó volt, 9 tagállam összesen 13 cselekvési tervet fogadott el erre az előzetes feltételrendszerre, e tagállamok közül 7 esetében pedig az értékelés szerint a cselekvési terveket 2017 februárjáig végrehajtották (lásd: 3. ábra). Ezenkívül a tagállamok úgy ítélték meg, hogy az előzetes feltételrendszert az esetek több mint 70%-ában teljesítették (lásd: 2. ábra).

45

Észrevételezzük, hogy a Bizottság eredeti javaslata szerint ilyen konkrét célok lettek volna teljesítendők a 3.1. („A vállalkozói szellem előmozdítása”) és a 8.2. előzetes feltételrendszerre („Önfoglalkoztatás”)²⁷. A jogalkotási csomagról folytatott háromoldalú tárgyalások során azonban ezek a célok kikerültek a CPR-ből. Ebből adódóan olyan helyzet állt elő, hogy egy-egy előzetes feltételrendszer teljesülését alapvetően saját mérlegelés alapján ítélik meg, a Bizottságnak pedig csak korlátozott eszközei vannak arra, hogy megkérdőjelezze a tagállamok önértékelését.

A tagállamok inkonzisztens módon értékelik az előzetes feltételrendszerek teljesülését

46

Voltak olyan esetek is, amikor a tagállamok tévesen értelmezték a CPR-t, más esetekben pedig inkonzisztens módon értékelték az előzetes feltételrendszerek teljesülését. Ezekben az esetekben a Bizottság nem ragaszkodott a helyes értékeléshez.

47

Ez történt például a 8.1. előzetes feltételrendszer („A tagállamok képesek a személyre szabott foglalkoztatási szolgáltatások, illetve aktív és megelőző munkaerő-piaci intézkedések megvalósítására”) és az ilyen szolgáltatások bevezetésére szolgáló intézkedésekről szóló 8.3. előzetes feltételrendszer esetében. E két előzetes feltételrendszer értékelési kritériumai valójában kölcsönösen kizárják egymást, hiszen a 8.3. a 8.1. nemteljesülése esetére szól (lásd: 6. ábra).

48

Tehát nem lehetséges az, hogy a tagállamok teljesült kritériumként értékelik a 8.1. előzetes feltételrendszerre vonatkozó kritériumot („A tagállamok képesek a személyre szabott foglalkoztatási szolgáltatások, illetve aktív és megelőző munkaerő-piaci intézkedések megvalósítására”), ugyanakkor pedig a 8.3. előzetes feltételrendszer előírása szerint arra irányuló intézkedéseket tesznek, hogy ilyen szolgáltatások nyújtására szolgáló kapacitásokat építsenek ki. A 14 operatív programot vizsgáló elemzésünk azonban azt mutatta, hogy az öt vizsgált tagállamból kettőben (Lengyelország és Horvátország²⁸) az operatív programok teljesültként értékelték a 8.1. előzetes feltételrendszert, és mégis uniós forrásokat rendeltek a foglalkoztatási szolgálatok korszerűsítéséhez. A lengyel operatív program esetében is azt állapítottuk meg, hogy a tagállami hatóságok együttesen értékelték ezeket az előzetes feltételrendszereket, és azt állapították meg, hogy mindkettő teljesült.

49

Megfigyeltünk viszont követendő példákat is, amikor a Bizottság tevékeny előrelátással nyújtott támogatást a tagállamoknak egy előzetes feltételrendszer teljesítéséhez szükséges stratégiák kidolgozásához. Erre az 1. háttérmagyarázat mutat be egy példát.

Az előzetes feltételrendszereket nem hangolják össze kellően az európai szemeszterrel és a Bizottság más részlegei által rendelkezésre bocsátott információkkal

50

A felelős főigazgatóságnak az előzetes feltételrendszerek értékelésekor figyelembe kell vennie a más összefüggésekben, például az európai szemeszter kapcsán generált ismereteket, illetve a más főigazgatóságok által vagy saját monitoringtevékenysége keretében gyűjtött információkat is.

A Bizottság előzetes feltételrendszerről adott értékelése nincs összhangban az európai szemeszter országjelentéseiben szereplő elemzéssel

51

Az európai szemeszter keretében a Bizottság országjelentéseket ad ki, és minden egyes tagállamra vonatkozóan országspecifikus ajánlásokat fogalmaz meg. Ezek az országjelentések valamennyi uniós tagállamra nézve éves elemzést adnak a felmerülő gazdasági és társadalmi kihívásokról.

52

A Bizottság azonban, amikor a tagállamok által az előzetes feltételrendszerekről szolgáltatott információk összhangját és helyénvalóságát értékelte, nem mindig vette figyelembe a tagállamok strukturális problémáival kapcsolatban az európai szemeszter keretében összegyűjtött ismereteket. 2014 augusztusában a Bizottság belső iránymutatást fogadott el az esb-alapokra vonatkozó előzetes feltételrendszerekről²⁹. Ez az iránymutatás azonban nem tárgyalta, hogyan kellene biztosítani az előzetes feltételrendszerek és az európai szemeszter értékelésének összhangját.

53

Elemzésünk megállapítása szerint például a vizsgált öt tagállamból három (Lengyelország, Horvátország és Spanyolország) teljesítettnek tekintette a 8.1. előzetes feltételrendszert („A tagállamok képesek a személyre szabott foglalkoztatási szolgáltatások, illetve aktív és megelőző munkaerő-piaci intézkedések megvalósítására”)³⁰. A Bizottság elfogadta ezt az értékelést, pedig későbbi országjelentései jelentős hiányosságokat jeleztek ezekkel a kritériumokkal kapcsolatban (lásd: 2. háttérmagyarázat).

54

Emellett a 2017-es éves növekedési jelentésről szóló közleményében a Bizottság megemlítette, hogy „több tagállamban még nem teljes körűek a strukturális reformok, és az országspecifikus ajánlások teljesítése sok esetben kívánnivalót hagy maga után. A termék-, szolgáltatás- és munkaerőpiacok korszerűsítése számos tagállamban változatlanul prioritásként kezelendő”³⁴.

A tagállamoknak az állami támogatásokra vonatkozó szabályok betartására vonatkozó önértékelése nincs összhangban a Versenypolitikai Főigazgatóság rendszeres monitoringjával

55

Egy másik különjelentésünkben³⁵ megállapítottuk, hogy néhány olyan tagállam, amely teljesítette az állami támogatásokra vonatkozó előzetes feltételrendszert, kisebb mértékben felelt meg az állami támogatásokra vonatkozó szabályoknak, mint azok, amelyek nem teljesítették azt. A tagállamok önértékelését a Bizottság azonban nem vitatta.

A Bizottság nem vitatta a tagállamoknak a monitoringrendszerek helyzetével kapcsolatos önértékelését, pedig tudott a jelentős késedelmekről

56

Az operatív program terén tett haladás nyomon követéséhez szükséges eredménymutatók rendszerére, többek között az adatgyűjtés mikéntjére vonatkozó követelményeket a statisztikai rendszerekre és eredménymutatókra vonatkozó 7. előzetes feltételrendszer írja elő (lásd: I. melléklet). A CPR azt is előírja, hogy az irányító hatóság alakítson ki az egyes műveletekre vonatkozó, a monitoring, az értékelés, a pénzügyi irányítás, az ellenőrzés és az audit céljából szükséges adatok – többek között mutatókra és mérföldkövekre vonatkozó adatok – rögzítésére és tárolására szolgáló rendszert³⁶. A Bizottság értelmezése szerint ez a követelmény egy számítógépes rendszer létrehozására vonatkozik³⁷. Megállapításunk szerint a tagállamoknak a 7. általános előzetes feltételrendszerre vonatkozó értékelése az operatív programok egészére nézve nem egységes, mégpedig abban a tekintetben, hogy ennek az általános előzetes feltételrendszernek a teljesítéséhez szükség van-e az adatokat számítógépes formában rögzítő és tároló rendszerre (lásd: 3. háttérmagyarázat).

57

Ez az általános előzetes feltételrendszer valamennyi tagállamra és valamennyi operatív programra alkalmazandó. Elfogadásuk időpontjában az operatív programoknak mintegy egyharmada (387-ből 126) 28 tagállamból 19-ben nem teljesítette ezt a feltételt. A Bizottság monitoringadatai szerint 2017 februárjáig az összes operatív program közül 20% még mindig nem felelt meg ennek a követelménynek. 2017. szeptemberének közepén ez az általános előzetes feltételrendszer csak 13 operatív program esetében maradt teljesítetlen.

58

Az ellenőrzésünk során megvizsgált 14 operatív programból tíz ítélte meg úgy, hogy az előzetes feltételrendszer teljesült, a fennmaradó négy pedig úgy, hogy az részben teljesült. A 14 operatív program közül 12-nek azonban 2016 végén még nem volt a mutatókkal és mérföldkövekkel kapcsolatban teljes körűen működő informatikai rendszere. Ilyen, a CPR 125. cikke (2) bekezdésének d) pontjában előírt informatikai rendszer nélkül azonban nem lehet költséghatékony módon nyomon követni az operatív program végrehajtását.

59

Ezek a példák azt is mutatják, hogy az előzetes feltételrendszer teljesítése nem feltétlenül egyenértékű a teljesítmény helyi szintű javulásával, és kétségeket támasztanak ara nézve, hogy a jelenlegi megközelítés, vagyis az előzetes feltételrendszerek alkalmazása eredményes lesz-e a kohéziós kiadások terén a forrásfelhasználás hatékonyabbá tételében.

A Bizottság nem függesztette fel a kifizetéseket a cselekvési tervek végrehajtásának elmulasztása esetén

60

A CPR lehetővé teszi, hogy a Bizottság felfüggessze az időközi kifizetések egy részét vagy az összes kifizetést, ha a tagállamok nem hajtják végre az alkalmazandó előzetes feltételrendszerek teljesítésére szolgáló intézkedéseket.

61

A Bizottság annak ellenére nem függesztette fel az operatív programok kifizetéseit, hogy igen sok cselekvési tervet nem hajtottak végre, és számos előzetes feltételrendszert nem teljesítettek. Ugyanakkor 13 tagállam (Horvátország, Ciprus, a Cseh Köztársaság, Franciaország, Görögország, Olaszország, Lettország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Spanyolország) saját kezdeményezésre felfüggesztette a kifizetéseket 78 operatív program kiválasztott beruházási prioritásaival kapcsolatban.

62

Becslésünk szerint ezek a saját kezdeményezésre felfüggesztett kifizetések az ESZA-finanszírozásból mintegy 2,3 milliárd eurót, az ERFA- és KA-finanszírozásból pedig mintegy 4,7 milliárd eurót érintettek. Ez az ERFA, a KA és az ESZA 2014 és 2020 közötti uniós finanszírozásának 2%-át, illetve a cselekvési tervek által eredetileg lefedett teljes uniós finanszírozás 3,5%-át teszi ki.

A CPR nem rendelkezik az előzetes feltételrendszerek 2016 utáni végrehajtásáról vagy nyomon követéséről/értékeléséről

63

Azoknál az operatív programoknál, ahol az előzetes feltételrendszert 2016 végéig még nem teljesítették, a tagállamoknak további erőfeszítéseket kell tenniük a cselekvési tervek végrehajtása érdekében, a Bizottságnak pedig iránymutatást kell adnia az előzetes feltételrendszerek teljesítéséhez, valamint figyelemmel kell kísérnie és igazolnia kell a teljesítést.

64

A CPR azonban nem rendelkezik arról, hogy a tagállamoknak 2016 után is ellenőrizniük kellene az előzetes feltételrendszerek végrehajtását és be kellene számolniuk arról. A CPR a Bizottságnak sem adott feladatot ezzel kapcsolatban. Megjegyezzük azt is, hogy a Bizottság nem írhat elő pénzügyi korrekciót az előzetes feltételrendszerek nemteljesítésének esetére. Az előzetes feltételrendszerek hatása ezért nagymértékben a tagállamok felelősségtudatától és szerepvállalásától fog függeni, vagyis hogy 2016 után is fenntartják-e az előzetes feltételrendszereket és dolgoznak-e azok teljesítésén.

65

Észrevételeztük azt is, hogy a CPR nem ír elő arra vonatkozó monitoringot vagy értékelést, hogy milyen hatást gyakorolnak az előzetes feltételrendszerek a kohéziós kiadások eredményes végrehajtására és a tervezett jobb eredmények elérésére.

Az eredményességi tartalék kevés ösztönzőt nyújt az operatív programok eredményorientáltságának javítására, és valószínűleg nem vezet el ahhoz, hogy a kohéziós kiadásokat jelentős mértékben átcsoportosítsák eredményesebb programokhoz

66

Az eredményességmérési keretnek és a kapcsolódó eredményességi tartaléknak eredményesen kellene ösztönöznie a tervezett outputok és eredmények elérését és szükség esetén lehetővé kellene tennie az uniós források átcsoportosítását a rendelkezésre álló kohéziós források eredményesebb felhasználása érdekében.

67

Azt vizsgáltuk, hogy:

• az a szabályozási követelmény, hogy az uniós finanszírozás bizonyos hányadát eredményességi tartalékban kell elkülöníteni, teljesült-e az ERFA, a KA és az ESZA egésze (6%), valamint a 14 vizsgált operatív program mindegyike(prioritási tengelyenként 5% és 7% között) tekintetében;
• a tartalék 2019-ben történő végleges célhoz rendelésére vonatkozó feltételek kellően magas követelményeket támasztanak-e, valamint hogy a kifizetések felfüggesztése és a pénzügyi korrekciók eredményesen felhasználhatók-e az alulteljesítés szankcionálására;
• megbízhatóak-e az eredményességi tartalék végleges célhoz rendeléséről hozandó döntést alátámasztó teljesítménymutatók, valamint hogy az illetékes tagállami hatóságoktól megkért és kapott kiegészítő bizonyítékok alapján megfelelnek-e a szabályozási követelményeknek az eredményességmérési keretre vonatkozó mutatók mérföldkövei és célértékei az 1. és 8. tematikus célkitűzés tekintetében megvizsgált 14 operatív program esetében.

Az ERFA, a KA és az ESZA tekintetében teljesül az eredményességi tartalékra vonatkozó 6%-os szabályozási célérték

68

A 391 operatív programból 299-ben (76%) vezettek be eredményességi tartalékot. Elemzésünk megerősítette, hogy a tagállamok az operatív programjaikban a 335 milliárd euró összegű teljes uniós finanszírozásból mintegy 20 milliárd eurót rendeltek ezekhez az eredményességi tartalékokhoz a 2014–2020-as időszakban.

69

Ez 6%-át teszi ki a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés keretében az ERFA-hoz, ESZA-hoz és KA-hoz rendelt forrásoknak, a CPR-ben megállapított források kivételével³⁸.

Az eredményességmérési keret és az eredményességi tartalék kötelező és a legtöbb prioritási tengelyre érvényes

70

A korábbi programozási időszakokkal szemben a 2014–2020-as programozási időszakban kötelezően, a legtöbb prioritási tengelyre alkalmazandóan újra bevezették az eredményességi tartalékot (kivéve a technikai segítségnyújtást, az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezést és a kkv-kezdeményezés programjait). A tartalék felosztási mechanizmusai kezdettől fogva egyértelműek. A kritériumokat, azaz a tartalék felosztására vonatkozó mutatókat a programok beavatkozási logikájából levezetve előre meghatározták. Ez üdvözlendő változás. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a tartalék végleges célhoz rendelését meghatározó mutatók továbbra is nagymértékben input- és outputorientáltak. Ez nem garantálja az eredmények javulását.

Az eredményességi tartalék továbbra is a kiadásokra és az outputokra összpontosít

71

A tagállamok háromféle mutatóra meghatározott mérföldköveken és célértékeken keresztül tudják bemutatni a programok végrehajtásában elért haladást: ezek a pénzügyi, output- és eredménymutatók. Ezeket főbb végrehajtási lépések egészíthetik ki azon projektek mérése érdekében, amelyek folyamatban vannak vagy a tervek szerint el fognak indulni, de amelyeknél 2018 decemberéig nem valószínű bármely output. Összességükben ezeknek a mutatóknak reprezentatívnak kell lenniük a prioritási tengelyhez tartozó intézkedésekre nézve. Ezt a reprezentativitást úgy határozták meg, hogy a mutatók a szóban forgó prioritáshoz rendelt pénzügyi források legalább felének feleljenek meg³⁹.

Az eredményességmérési keretben alig van néhány eredménymutató

72

Összességében elmondható, hogy a 2014–2020-as eredményességmérési keret mégsem jelentősen eredményorientáltabb, mint a korábbi időszak hasonló rendszerei⁴⁰. Sőt, megállapításunk szerint a Bizottság még ellenajánlást is tett az ERFA-ra/KA-ra vonatkozó eredménymutatók alkalmazására nézve, mivel azok hosszabb távon elérhetőek, és külső tényezők jelentősen befolyásolhatják őket⁴¹. A tagállamok az ESZA esetében is alig alkalmaztak eredménymutatókat az eredményességmérési keretben, pedig az ESZA eredménymutatói a projektek közvetlen végeredményeit tükrözik.

73

Az operatív programoknak eredményességmérési keretet kell létrehozniuk minden egyes prioritási tengelyre, lehetőség szerint régiókategóriánkénti bontásban⁴². Ezért – adott esetben minden régiókategória tekintetében – elemeztük az egyes prioritási tengelyekre kiválasztott mutatókra vonatkozó beszámolási előírásokat az ERFA, a KA és az ESZA 2014–2020-as programozási időszakra elfogadott valamennyi operatív programja tekintetében, hogy áttekintést kapjunk a mutatók típusairól és a kapcsolódó beszámolási előírásokról⁴³. Az elemzés nem foglalkozik a nem az eredményességi tartalékkal kapcsolatos eredményességmérési keretekben alkalmazott mutatókkal.

74

Amint a 7. ábrán látható, a kohéziós politika eredményességmérési keretében alkalmazott mutatók túlnyomó többsége outputmutató (57,1%), főbb végrehajtási lépés (9,2%) és pénzügyi mutató (33,4%). Ezek együttesen a különböző prioritási tengelyek eredményességmérési keretében használt összes bejelentett mutató 99,7%-át tették ki. Eredménymutatókat csak elhanyagolható mértékben (0,3%) alkalmaztak.

Az uniós alapok mintegy egyötödénél a programvégrehajtás megkezdésének képességét mérő főbb végrehajtási lépések számítanak a fő mutatónak

75

A főbb végrehajtási lépéseket csak az ERFA és a KA esetében alkalmazzák, mivel – az ESZA esetétől eltérően – az outputmutatók a teljes körűen végrehajtott beavatkozásokat mérik⁴⁴. A főbb végrehajtási lépéseket 22 tagállam programjaiban, valamint az eredményességmérési kerettel rendelkező összes prioritási tengely mintegy egyötödénél határozták meg. A pénzügyi mutatókkal együtt ezek a főbb végrehajtási lépések az egyedüli olyan mutatók, amelyek alapján célhoz lehet rendelni az összes olyan uniós finanszírozás mintegy egyötödét, amelyre eredményességi tartalékot képeztek. Ezekben az esetekben az eredményességi tartalék végleges célhoz rendelése lényegében azt jutalmazza, hogy el tudták kezdeni a program végrehajtását, nem pedig magának a beavatkozásnak az eredményességét.

76

Ez azt szemlélteti, hogy a 2014–2020-as időszakra vonatkozó, az eredményességmérési keretben szereplő mutatók továbbra is a kiadásokra (pénzügyi mutató) és a végrehajtásra (outputmutatók) összpontosítanak. Sőt, az uniós támogatások nagy részénél csak azt mérik, hogy elindult-e a program végrehajtása, az outputokról vagy eredményekről (főbb végrehajtási lépések) viszont nem szolgáltatnak információt. A 2014–2020-as időszak vidékfejlesztési programozásáról szóló különjelentésünkben azt állapítottuk meg, hogy az eredményességi tartalék a vidékfejlesztés terén is az inputokra összpontosít⁴⁵.

A mérföldkövek és a célértékek nem minden esetben megalapozottak

77

Megvizsgáltuk a szóban forgó 14 operatív program 35 prioritási tengelyére vonatkozó eredményességmérési keret felépítését is. Megállapítottuk, hogy a teljesítménymutatókra vonatkozó mérföldkövek és célértékek összhangban vannak a prioritási tengely egyedi célkitűzéseinek természetével és jellegével, és az esetek túlnyomó többségében az adott prioritási tengely alapján kidolgozott intézkedések jelentős része tekintetében (azaz amelyek a prioritási tengelyhez rendelt pénzügyi források több mint felét képviselik) relevánsak, és mérik azokat.

78

A kitűzött célértékek tekintetében már vegyesebbek a megállapításaink. Az irányító hatóságok általánosan a múltbeli vagy létező beavatkozásokkal támasztották alá ezeket, illetve ha nem álltak rendelkezésre empirikus értékek, akkor becsléseket használtak.

79

Az ellenőrzött operatív programok eredményességmérési keretében a mutatók mintegy egynegyede (28%) esetében nem tudtunk következtetést levonni az érték pontosságáról, vagy azért, mert a számítási módszert nem lehetett ellenőrizni, vagy pedig azért, mert nem fejtették ki részletesen az egységköltségeket vagy az alapul vett előfeltevéseket. Úgy véljük továbbá, hogy a fennmaradó mérföldkövek és célértékek mintegy 18%-a nem reális, mivel vagy helytelenül számolták ki azokat, vagy alulbecsültnek minősülnek (lásd: III. melléklet). A megalapozatlan feltevésekre a 4. háttérmagyarázat szolgál példával

80

Összességében ez azt jelenti, hogy a 128 vizsgált eset mintegy 46%-ában továbbra is kétségek merülnek fel az eredményességi tartalék felszabadítására meghatározott mérföldkövek, illetve célértékek reális és elérhető jellegét illetően (lásd: III. melléklet).

Az eredményességi tartalékot akkor is véglegesen célhoz lehet rendelni, ha a mérföldkövek értékeit nem teljesítik teljes mértékben 2018-ig

81

Az eredményességi tartalékot csak az operatív programok eredményességmérési keretében meghatározott mérföldkövek elérésekor lehet véglegesen célhoz rendelni⁴⁷. Mind a 14 vizsgált operatív program esetében legalább két mérföldkövet határoztak meg.

82

Észrevételeztük azonban, hogy az eredményességi tartalékot akkor is véglegesen célhoz lehet rendelni, ha a mérföldkövek értékeit nem érik el teljes mértékben 2018 decemberéig. Amennyiben

• két mutató van, a mérföldköveket akkor tekintik elértnek⁴⁸, ha mindkét mutató elérte a rá vonatkozó mérföldkő értékének legalább 85%-át;
• kettőnél több mutató van, akkor megengedett, hogy az egyik mutató a rá vonatkozó mérföldkő értékének csak 75%-át érje el, míg a többinek 85%-ot kell elérnie. Ez az eset áll fenn az eredményességmérési kerettel rendelkező prioritási tengelyek 60%-ánál.

Az eredményességi felülvizsgálat legfeljebb tagállamon belüli átcsoportosításhoz vezethet

83

Ha a mutatók nem érik el a mérföldkövek ezen minimális értékeit, az eredményességi felülvizsgálat eredményeként az eredményességi tartalékot át fogják csoportosítani azokhoz a prioritásokhoz, amelyek elérték a rájuk vonatkozó mérföldkövek értékeit, illetve a mérföldkövek értékeinek egyértelmű nemteljesítése esetén fel lehet függeszteni a kifizetéseket.

84

A IV. melléklet áttekintést ad a mérföldkövek és célértékek értékelésére alkalmazandó részletes szabályokról.

85

Az eredményességi tartalék átcsoportosítása nemzeti szinten történik: a forrásokat át lehet csoportosítani ugyanazon operatív program más prioritási tengelyeihez vagy a tagállam más operatív programjainak prioritási tengelyeihez. Így tehát nem áll fenn olyan kockázat, hogy a tagállamok elveszítenék az uniós támogatást. Korábbi jelentéseinkben már megállapítottuk, hogy nehéz minőségileg megfelelő eredményeket elérni olyan rendszerekben, ahol a forrásokat előre felosztják a tagállamok között⁴⁹.

86

A Bizottság jóváhagyásától függően a tagállamok azt is rugalmasan dönthetik el, hogyan végzik el az átcsoportosítást: Lengyelország például leszögezte a partnerségi megállapodásában, hogy a mintegy 5 milliárd euró összegű eredményességi tartalékot az operatív programok közötti nemzeti szintű verseny alapján fogja átcsoportosítani (lásd: 5. háttérmagyarázat).

Az alulteljesítés esetén alkalmazott felfüggesztés és pénzügyi korrekciók korlátozó feltételekhez vannak kötve

Kifizetések felfüggesztése a program végrehajtása során

87

A kifizetéseket akkor lehet felfüggeszteni, ha az eredményességmérési keretben szereplő mutatók nem érik el a rájuk vonatkozó mérföldkövek értékeinek legalább 65%-át. Emellett az alulteljesítésnek egyértelműen azonosított végrehajtási hiányosságokból kell erednie. Mihelyt a tagállam megtette a szükséges korrekciós intézkedést, a felfüggesztést meg kell szüntetni⁵¹.

88

A tagállamnak emellett lehetősége van az adott mérföldkőre meghatározott érték felülvizsgálatára, amennyiben a tagállam vagy a régió gazdasági, környezeti vagy munkaerő-piaci viszonyaiban jelentős változás következett be⁵². Mint egy korábbi különjelentésünkben már megállapítottuk, a tagállamok arra használták ezt a lehetőséget a 2007–2013-as időszakban, hogy célértékeiket röviddel a lezárás előtt a tényleges végeredményhez közelítsék⁵³.

89

Megjegyezzük azt is, hogy az eredménymutatókra vonatkozó mérföldkövek nemteljesítése okán a program végrehajtása alatt nem lehet felfüggeszteni a kifizetéseket⁵⁴.

Pénzügyi korrekció lezáráskor

90

Lezáráskor a Bizottság nettó pénzügyi korrekciókat is előírhat abban az esetben, ha az eredményességmérési keretrendszerben szereplő mutatók az operatív programokban 2023-ra előírt célértékek kevesebb mint 65%-át érik el. Nem írható elő pénzügyi korrekció a lezáráskor, ha az alulteljesítés szintje 65% felett van.

91

Nem alkalmazható pénzügyi korrekció akkor sem, ha az alulteljesítés az eredményekre vonatkozik, vagy ha a célértékeket a CPR-ben meghatározott olyan külső tényezők miatt nem érték el, mint pl. a társadalmi-gazdasági vagy környezeti tényezők, az érintett tagállam gazdasági vagy környezeti viszonyaiban bekövetkezett jelentős változások vagy a vis maior esetei⁵⁵. A jogszabályban külön nem említett külső tényezőket eseti alapon kell elemezni, és ennek eredményeként akár 50%-kal is csökkenteni lehet a pénzügyi korrekció mértékét⁵⁶. A szóban forgó külső tényezők hatásának mértékét értékelések révén kell megítélni.

92

A pénzügyi korrekciók alkalmazása során figyelembe kell venni az arányosság elvét és az operatív program forrásfelhasználási szintjét. Az arányosság elvét illetően előre meghatározott határérték nélkül csökkenteni lehet a pénzügyi korrekció mértékét, ha azt aránytalannak ítélik meg. A forrásfelhasználási szint tekintetében a jogszabály azt írja elő, hogy a pénzügyi korrekciókat csak azokra a prioritásokra alkalmazzák, amelyeknél az output teljesítési értéke kevesebb, mint a célértékek kétharmada. A pénzügyi korrekció mértékét a teljesítési/abszorpciós együttható alapján állapítják meg (lásd: IV. melléklet).

Az alulteljesítéssel szembeni korrekciós intézkedések szabályozási feltételei túlságosan korlátozóak

93

Ahogy azt egy korábbi különjelentésben már megjegyeztük, a 2014–2020-as időszakban van lehetőség először arra, hogy a Bizottság alulteljesítés esetén felfüggessze a kifizetéseket vagy pénzügyi korrekciókat alkalmazzon. Ezt a helyes irányba tett első lépésnek tekintjük⁵⁷. E megelőző és korrekciós intézkedések alkalmazása azonban túlságosan korlátozó szabályozási feltételekhez van kötve. Emiatt nagyon valószínűtlen, hogy a Bizottság a 2014–2020-as időszak során alulteljesítés miatt valaha is képes lenne felfüggeszteni a kifizetéseket vagy pénzügyi korrekciókat előírni.

Következtetések és ajánlások

Az előzetes feltételrendszerek egységes keretrendszerrel szolgáltak annak értékeléséhez, hogy a tagállamok készen álltak-e a kohéziós politika végrehajtására; nem egyértelmű viszont, hogy ez mennyiben vezetett tényleges helyi szintű változásokhoz

94

Az előzetes feltételrendszerek megkövetelik a tagállamoktól, hogy bizonyos feltételeket a program végrehajtásának megkezdése előtt, illetve legkésőbb 2016 végéig teljesítsenek. Ez pozitív innováció a kohéziós politikában.

95

A tagállamok úgy ítélték meg az operatív programok elfogadásakor, hogy a tematikus előzetes feltételrendszerek majdnem kétharmada (65%) teljesül. Igen eltérő volt azonban a helyzet tagállamok és előzetes feltételrendszerek szerint. Például a 29 tematikus előzetes feltételrendszer közül 8 a tagállamok több mint felében teljesült, négy pedig az esetek kevesebb mint negyedében.

96

Lassú volt az előrehaladás azon cselekvési tervek végrehajtása terén is, amelyeket a tagállamok a nem teljesített előzetes feltételrendszerek tekintetében fogadtak el: 2017 februárjáig a Bizottság monitoringadatai szerint 761 cselekvési terv közül 380-at (50%) még nem hajtottak végre. Ez az arány a Bizottság monitoringadatai szerint az éves végrehajtási jelentések és előrehaladási jelentések 2017. júniusi, illetve augusztusi beérkezését követően 92%-ra csökkent. 2017 februárjáig mindössze három tagállam hajtotta végre valamennyi cselekvési tervét (Finnország, Lettország és Litvánia). Ugyanakkor tíz tagállam (Bulgária, Spanyolország, Görögország, Horvátország, Magyarország, Olaszország, Szlovákia, Írország, Svédország és Luxemburg) a cselekvési terveinek kevesebb mint felét hajtotta végre. Az összes kapcsolódó cselekvési terv végrehajtása terén az előrehaladás az uniós és tagállami közbeszerzési szabályok, valamint az állami támogatásra vonatkozó szabályok be nem tartására vonatkozó előzetes feltételrendszerek esetében volt a leglassúbb; ez a két terület tekinthető a kohéziós politikában észlelt szabálytalanságok fő forrásának. Pozitív fejlemény viszont, hogy becslésünk szerint a nem teljesített tematikus előzetes feltételrendszerek által érintett kohéziós kiadások aránya 2016 végére 57%-ról 27%-ra csökkent. A Bizottság szerint 2017. szeptember közepéig 11 ország (Belgium, Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Lettország, Litvánia, Hollandia, Portugália, Svédország, Szlovénia és Szlovákia) fejezte be valamennyi cselekvési terve végrehajtását.

97

A Bizottság az előzetes feltételrendszerek értékelésekor nem vette teljes mértékben figyelembe a más összefüggésekben, például az európai szemeszter kapcsán generált ismereteket, illetve a főigazgatóságai által vagy saját monitoringtevékenysége keretében gyűjtött információkat. Több példát találtunk inkonzisztens értékelésre, ami arra is utalhat, hogy nem elég szigorú a tagállamok gyakran túlzottan pozitív és inkonzisztens önértékelésének validálása. A probléma részben abban áll, hogy a CPR nagyon gyakran túl általánosan határozza meg az előzetes feltételrendszerek teljesülésének megítélési kritériumait, így azok jelentős értelmezési szabadságot engednek meg. A kritériumok például gyakran nem kötődnek konkrét számszerű célértékekhez, még akkor sem, ha ilyeneket le lehetett volna vezetni a meglévő uniós jogszabályokból.

98

A Bizottság nem függesztette fel az időközi kifizetések egészét vagy egy részét, noha egyes tagállamok nem teljesítették a vonatkozó előzetes feltételrendszereket. 13 tagállam saját döntéssel felfüggesztette a kifizetéseket 78 operatív program kiválasztott beruházási prioritásaival kapcsolatban, ami az ESZA-finanszírozásból mintegy 2,3 milliárd eurót, az ERFA- és KA-finanszírozásból pedig mintegy 4,7 milliárd eurót érintett. Ugyanakkor 2017 februárjáig az értékelés szerint számos cselekvési tervet nem hajtottak végre, illetve számos előzetes feltételrendszer nem teljesült. A tagállamoknak 2017 közepéig kellett benyújtaniuk az előzetes feltételrendszerek helyzetéről szóló előrehaladási és végrehajtási jelentésüket. E jelentések alapján a Bizottság felfüggesztheti a kifizetéseket, de erre még nem került sor.

99

A felkeresett tagállamok összességében hasznos önértékelési eszköznek találták az előzetes feltételrendszereket.

100

A feltételrendszerek értékelése azonban csak azt a helyzetet ragadja meg, amely az egyes operatív programok elfogadásakor, illetve a nem teljesítettnek tekintett feltételrendszerek esetében legkésőbb 2016 végén állt fenn. A CPR a 2016 utáni időszakra nem írja elő az előzetes feltételrendszerek helyzetének nyomon követését. Emiatt a Bizottság nehezen fogja tudni megítélni, hogy a 2020 utáni programozási időszakra vonatkozó jogalkotási javaslat előkészítésével hozott-e tényleges helyi szintű változást. A Bizottság nem írhat elő pénzügyi korrekciót abban az esetben sem, ha az előzetes feltételrendszerek nem teljesülnek. Az előzetes feltételrendszerek eredményessége és az, hogy milyen mértékben hatnak az esb-alapok eredményes felhasználására a programozási időszak során, attól fog függeni, hogy a tagállamok milyen felelősségtudattal és szerepvállalással tartják fenn és alkalmazzák ezeket.

Az eredményességi tartalék kevés ösztönzőt nyújt az operatív programok eredményorientáltságának javítására, és valószínűleg nem vezet el ahhoz, hogy a kohéziós kiadásokat jelentős mértékben átcsoportosítsák eredményesebb programokhoz

101

A 391 operatív programból 299-nél (76%) vezettek be eredményességi tartalékot. Elemzésünk megerősítette, hogy a tagállamok az operatív programjaikban a 335 milliárd euró összegű teljes uniós finanszírozásból mintegy 20 milliárd eurót rendeltek ezekhez az eredményességi tartalékokhoz a 2014–2020-as időszakban. Ez 6%-át teszi ki a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés keretében az ERFA-hoz, ESZA-hoz és KA-hoz rendelt forrásoknak, a CPR-ben megállapított források kivételével.

102

A korábbi programozási időszakokkal szemben az eredményességmérési keret és az eredményességi tartalék kötelező, és azt a legtöbb prioritási tengelyre alkalmazni kell. Emellett a tartalék felosztási mechanizmusai kezdettől fogva egyértelműek, a felosztás kritériumait pedig a programok beavatkozási logikájából vezették le, és előre meghatározták. Ez üdvözlendő változás. Ez üdvözlendő változás.

103

Az eredményességi tartalékot csak az operatív programok eredményességmérési keretében meghatározott mérföldkövek elérésekor lehet véglegesen célhoz rendelni. Az ezekre a mérföldkövekre meghatározott értékeket azonban nem kell teljes mértékben elérni 2018-ig.

104

Ha a mérföldkövek nem érik el ezeket a minimális értékeket, az eredményességi felülvizsgálat eredményeként át lehet csoportosítani az eredményességi tartalékot azokhoz a prioritási tengelyekhez, amelyek az outputok, a főbb végrehajtási lépések és a pénzügyi mutatók tekintetében elérték a rájuk vonatkozó mérföldkövek értékeit, illetve a mérföldkövek értékeinek egyértelmű nemteljesítése esetén fel lehet függeszteni a kifizetéseket. Az eredménymutatókra vonatkozó mérföldkövek nemteljesítése okán azonban a program végrehajtása alatt nem lehet felfüggeszteni a kifizetéseket. Mindezt egybevéve az eredményességi tartalék valószínűleg nem vezet el ahhoz, hogy a kohéziós kiadásokat jelentős mértékben átcsoportosítsák eredményesebb programokhoz.

105

Az eredményességi tartalék átcsoportosítása mindenképpen csak nemzeti szinten lehetséges: a forrásokat át lehet csoportosítani ugyanazon operatív program más prioritásaihoz vagy ugyanazon tagállam más operatív programjainak prioritásaihoz. Ezért nem áll fenn az a kockázat, hogy a 2019-es eredményességi felülvizsgálatból következően a tagállamok uniós támogatást veszíthetnének.

106

Az eredményességi tartalék átcsoportosításának alapját képező mutatók túlnyomó többsége az outputra (57,1%), a pénzügyi mutatókra (33,4%) és a főbb végrehajtási lépésekre (9,2%) vonatkozott, az eredménymutatókra csak elhanyagolható mértékben (0,3%). Ebből is kiviláglik, hogy az eredményességi tartalék továbbra is a kiadásokra és a projektek outputjaira összpontosít, nem pedig az eredmények elérésére.

107

Ráadásul amikor az eredményességmérési keret részeként a főbb végrehajtási lépéseket alkalmazzák, akkor az eredményességi tartalék végleges célhoz rendelése lényegében a végrehajtás megkezdésére való képességet jutalmazza, nem pedig a beavatkozás eredményességét magát. A főbb végrehajtási lépéseket az eredményességi tartalékhoz kötött uniós támogatások mintegy egyötödénél (22%) alkalmazták.

108

A vizsgált operatív programok eredményességmérési keretében szereplő mutatók mintegy egynegyede (28%) esetében nem tudtunk megállapítást tenni a mérföldkőre vonatkozó célérték pontosságáról, vagy azért, mert a számítási módszert nem lehetett ellenőrizni, vagy pedig azért, mert nem fejtették ki részletesen az egységköltségeket vagy az alapul vett előfeltevéseket. Úgy véljük továbbá, hogy a fennmaradó mérföldkövek és célértékek mintegy 18%-a nem reális/elérhető, illetve azok nem elég ambiciózusak. Összességében ez azt jelenti, hogy az esetek mintegy 46%-ában továbbra is kétségek állnak fenn az eredményességi tartalék felszabadítására meghatározott mérföldköveket, illetve célértékeket illetően.

109

Végezetül: a 2014–2020-as időszakban van lehetőség először arra, hogy a Bizottság alulteljesítés esetén felfüggessze a kifizetéseket, vagy pénzügyi korrekciókat alkalmazzon. Ezt a helyes irányba tett első lépésnek tekintjük. Ezeknek a korrekciós intézkedéseknek az alkalmazása azonban túlságosan korlátozó szabályozási feltételekhez van kötve. Emiatt nagyon valószínűtlen, hogy a Bizottság a 2014–2020-as időszak során alulteljesítés miatt valaha is képes lenne felfüggeszteni a kifizetéseket vagy pénzügyi korrekciókat előírni.

Ajánlásaink a 2020 utáni időszakra

110

Meggyőződésünk szerint nem lenne költséghatékony megoldás, ha bármelyik eszközzel kapcsolatban szabályozási változásokra kerülne sor a jelenlegi 2014–2020-as időszakban. Mindazonáltal arra buzdítjuk a tagállamokat, hogy fejezzék be az elfogadott cselekvési tervek végrehajtását, illetve a Bizottságot, hogy értékelje azokat, és törekedjenek valamennyi előzetes feltételrendszer teljesítésére. Emellett alkalmazni kell az eredményességi tartalékra vonatkozó meglévő rendelkezéseket, hogy a lehető legjobban el lehessen kerülni a pénzpazarlást.

111

Ajánlásaink ezért a 2020 utáni időszakra vonatkoznak, amelynek során, ha mindkét eszközt fenntartják, akkor meg kell őket erősíteni, hogy nagyobb valószínűséggel tudjanak hozzájárulni a kohéziós kiadások eredményesebb felhasználásához.

1. ajánlás. Az előzetes feltételrendszer továbbfejlesztése a 2020 utáni időszakra

A 2020 után időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatában a Bizottság fejlessze tovább annak értékelésére összpontosító eszközzé az előzetes feltételrendszereket, hogy a tagállamok mennyire állnak készen az uniós alapok végrehajtására, és különösen

1. 2014–2020 tekintetében értékelje újra mindegyik előzetes feltételrendszer relevanciáját és hasznosságát, számolja fel az átfedéseket, és csak azokat tartsa meg, amelyek tényleges hatással vannak a szakpolitikai célkitűzések elérésére;
2. a 2020 utáni időszakra vonatkozóan biztosítsa az előzetes feltételrendszerek összhangját az európai szemeszterrel;
3. határozzon meg lehetőség szerint mérhető célokat tartalmazó, egyértelmű kritériumokat annak biztosítására, hogy az elérendő célok értelmezése egységes legyen;
4. a programozási időszak során követelje meg az előzetes feltételrendszerek betartását és alkalmazását, és a potenciális adminisztratív terhelést is figyelembe véve kövesse azt nyomon.

A végrehajtás határidejére vonatkozó cél: a 2020 utáni időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatok előkészítése során.

2. ajánlás. Annak mérlegelése, hogy a 2020 utáni időszakra egy eredményorientáltabb eszközzé alakítsák át az eredményességi tartalékot

A 2020 után időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatában a Bizottság fejlessze tovább az eredményességi tartalékot eredményorientáltabb, a forrásokat a jó eredményeket elért programokhoz átcsoportosító eszközzé történő átalakítását, és mérlegelje elsősorban az arra vonatkozó javaslatok benyújtását, hogy

1. a levont tanulságok alapján az eredményességi tartalékot a jó teljesítményt jobban előmozdító és jutalmazó eszközzé fejlesszék tovább, miközben az operatív programok tegyék világossá, hogy mit szándékoznak elérni a kiegészítő támogatással;
2. szélesebb körben alkalmazzák a közvetlen eredménymutatókat, és a főbb végrehajtási lépéseket tegyék olyan eszközzé, amely az eredményesség értékelésekor jobban kimutatja a hosszú távú infrastrukturális beavatkozások tényleges teljesítményét;
3. a források megfelelő felhasználását előmozdító ösztönzők további növelése céljából vizsgálják felül a kifizetések felfüggesztésére és a pénzügyi korrekciókra vonatkozó feltételeket, hogy az alulteljesítést könnyebben, már korai szakaszban kezelni lehessen.

A végrehajtás határidejére vonatkozó cél: a 2020 utáni időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatok előkészítése során.

A jelentést 2017. október 4-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Glosszárium és rövidítések

Beruházási prioritásnak az európai uniós hozzájárulás uniós szinten meghatározott, az ERFA, a KA és az ESZA egy-egy konkrét tematikus célkitűzéséhez kapcsolódó preferált területét nevezzük.

A célértékek a Bizottság felé 2023. december 31-ig igazolt outputok, a teljesítendő eredmények és a kiadások értékét fejezik ki. A programozási időszak lezárásakor, 2025-ben kerül majd értékelésre, hogy ezek a célértékek teljesültek-e, és ha igen, milyen mértékben.

Az előzetes feltételrendszer a CPR-ben előre meghatározott kritériumokon alapuló olyan feltételek rendszere, amelyek betartása alapvető fontosságú az esb-alapok hatálya alá tartozó uniós források eredményes és hatékony felhasználásához. A 2014–2020-as programozási időszakban az ERFA, a KA és az ESZA operatív programjainak kidolgozása során a tagállamoknak értékelniük kell e feltételek teljesülését. Amennyiben a feltételek nem teljesültek, akkor azok 2016. december 31-ig történő teljesítéséhez cselekvési terveket kellett készíteniük.

Az eredmény egy ok-okozati összefüggésből – közvetlenül vagy közvetve – fakadó mérhető következmény. A közpolitikák terén az eredmény-alapú megközelítés arra az elvre épül, hogy az állami és uniós beavatkozásoknál a hangsúly inkább az eredményeken, semmint a tevékenységeken vagy a folyamatok irányításán legyen. A kohéziós politika terén az „eredmény” kifejezés általában végeredményekre és hatásokra utal.

Az eredményességi felülvizsgálat során megvizsgálják a programok részcéljainak teljesítését a prioritások szintjén, a 2019-ben a tagállamok által benyújtott éves végrehajtási jelentésben bemutatott információk és értékelések alapján.

Az eredményességi tartalék rendszerint 6%-át teszi ki a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzés keretében az ERFA-hoz, ESZA-hoz és KA-hoz, valamint az EMVA-hoz és az ETHA-rendelettel összhangban a megosztott irányítás keretében finanszírozott intézkedésekhez rendelt forrásoknak. Ezek a források a programok részét képezik, azonban a 2019-es eredményességi felülvizsgálat kimenetelére is figyelemmel véglegesen célhoz rendelik vagy átcsoportosítják azokat.

Az eredményességmérési keret a tagállamok által egy operatív program minden egyes prioritási tengelye tekintetében kiválasztott mutatókészletre meghatározott mérföldkövekből és célértékekből áll; kivételt képeznek ez alól a kkv-kezdeményezés keretében támogatott technikai segítségnyújtási prioritási tengelyek és programok.

Az európai strukturális és beruházási (esb-) alapok öt különálló alapból állnak, amelyek támogatják az Unió-szerte történő intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés uniós stratégiájának megvalósítását, valamint az egyes alapokhoz kapcsolódó küldetéseket, a többéves pénzügyi keret hétéves költségvetési időszakára meghatározott szakpolitikai keretek között. Ez az öt alap a következő: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Az európai szemeszter az uniós tagállamok közötti szakpolitikai koordinációs ciklus, amelynek célja a tagállami költségvetési, fiskális és gazdaságpolitikák közelítése az uniós célkitűzésekhez és prioritásokhoz. Az európai szemeszter keretében a Tanács ajánlásokat fogalmaz meg a tagállamok számára, hogy milyen strukturális reformokat hajtsanak végre, és hogyan előzzék meg a túlzott makrogazdasági egyensúlyhiányt.

A főbb végrehajtási lépések olyan meghatározott köztes szakaszok a műveletek végrehajtásában, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a beruházási prioritás tekintetében előírt célértékeket 2023-ig el lehessen érni. Ezeket kizárólag az eredményességmérési keret céljaira lehet felhasználni, és az outputok megvalósításához szükséges különböző végrehajtási szakaszokra vonatkozhatnak, például a projektek kiválasztására vagy a nagyprojektek jóváhagyására.

Hatás alatt a beavatkozás befejezése után egy bizonyos idő elteltével megfigyelhető hosszabb távú társadalmi-gazdasági következményeket értjük, amelyeket a beavatkozás a közvetlen célcsoportjára vagy más, közvetett célcsoportokra gyakorolt (pl. a munkanélküliség csökkenése, a vízminőség javulása stb.).

Az inputok egy szakpolitika, program vagy projekt végrehajtásához szükséges pénzügyi, emberi, anyagi, szervezeti vagy szabályozási eszközök.

A közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17-i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet¹.

A mérföldkövek köztes célok, amelyek közvetlenül kapcsolódnak valamely beruházási prioritás tekintetében meghatározott egyedi célkitűzés eléréséhez. Ezeket 2018. december 31-ig kell elérni; értékelésükre 2019-ben kerül sor.

Az operatív program határozza meg egy tagállam vagy régió prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt, hogy az esb-alapokból származó forrásokat (uniós és tagállami köz-, illetve magán társfinanszírozás) miként használják fel az adott – jelenleg hétéves – időszakban projektek finanszírozására. Ezeknek a projekteknek hozzá kell járulniuk az operatív program prioritási tengelyének szintjén meghatározott bizonyos számú célkitűzés teljesüléséhez. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat csak a tárgyidőszakban, csak mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Az országspecifikus ajánlások a tagállamokhoz intézett, olyan strukturális nehézségekhez kapcsolódó tanácsi ajánlások, amelyeket célszerű a közvetlenül az esb-alapok hatálya alá tartozó többéves beruházások révén kezelni, az egyes alapokra vonatkozó rendeletekben foglaltak szerint. Az ajánlások az uniós tagállamok költségvetési, makrogazdasági és strukturális reformokra vonatkozó terveinek bizottsági elemzésén alapulnak és a következő 12–18 hónapra vonatkoznak. Ezeket az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 121. cikke (2) bekezdésének és 148. cikke (4) bekezdésének megfelelően a Tanács fogadja el.

Output mindaz, amit a beavatkozásra fordított forrásoknak köszönhetően előállítottak vagy megvalósítottak (pl. munkanélküli fiataloknak nyújtott képzés, megépült szennyvíztisztítók száma vagy elkészült utak km-ben megadott hossza stb.).

A partnerségi megállapodások az Európai Bizottság és az egyes tagállamok között a 2014–2020-as programozási időszakra hatályba lépett megállapodások. Ezek kifejtik, hogy a tagállami hatóságok hogyan tervezik felhasználni az európai strukturális és beruházási alapok által nyújtott finanszírozást, és felvázolják az egyes országok stratégiai céljait és beruházási prioritásait, összekapcsolva azokat az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia általános céljaival. Szerepel a megállapodásokban többek között egy összefoglalás az alkalmazandó előzetes feltételrendszer teljesülésének értékeléséről és – nemteljesülés esetén – a meghozandó intézkedésekről, a felelős szervekről és ezen intézkedések végrehajtásának menetrendjéről, valamint az eredményességmérési keret működésében a konzisztencia biztosítását szolgáló módszerek és mechanizmusok leírása. Az egyes megállapodásokat a Bizottsággal folytatott párbeszéd keretében az érintett tagállam dolgozza ki és a Bizottság fogadja el.

A tematikus célkitűzések a partnerségi megállapodások strukturáló elemei. Az európai strukturális és befektetési alapok által támogatandó, jogszabályok által előre meghatározott célkitűzésekről van szó. A tematikus célkitűzések összefüggést teremtenek az uniós szintű stratégiai célkitűzésekkel.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Ladislav Balko számvevőszéki tag vezette, Branislav Urbanič kabinetfőnök, Niels-Erik Brokopp ügyvezető és Bernard Witkos feladatfelelős támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai Simon Denett, Marija Grgurić, Sara Pimentel, Ana Popescu és Anne Poulsen voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8308-5	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/08100	QJ-AB-17-016-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-8261-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/905495	QJ-AB-17-016-HU-Q

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: http://op.europa.eu/eubookshop. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.