Rede ferroviária de alta velocidade na Europa: longe de ser realidade, não passa de uma manta de retalhos ineficaz

Síntese

I

O transporte ferroviário alta velocidade é um modo de transporte confortável, seguro, flexível e ambientalmente sustentável. Proporciona desempenho ambiental e benefícios socioeconómicos que podem apoiar os objetivos da política de coesão e de transportes da UE. Desde 2000, a UE disponibilizou 23,7 mil milhões de euros em cofinanciamento para apoiar os investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade.

II

O Tribunal realizou uma auditoria de resultados ao planeamento estratégico a longo prazo das linhas de alta velocidade na UE, à relação custo-eficácia (avaliando os custos de construção, os atrasos, as derrapagens de custos e a utilização das linhas de alta velocidade que receberam cofinanciamento da UE), à sustentabilidade e ao valor acrescentado europeu do cofinanciamento da UE. A auditoria foi efetuada em seis Estados-Membros, analisando as despesas relativas a mais de 5 000 km de infraestruturas em dez linhas ferroviárias de alta velocidade e quatro travessias de fronteira, cobrindo cerca de 50% das linhas ferroviárias de alta velocidade na Europa.

III

O Tribunal constatou que o atual plano da UE a longo prazo não assenta numa análise credível, tem poucas probabilidades de se concretizar e carece de uma abordagem estratégica sólida à escala da UE. Embora a extensão das redes ferroviárias de alta velocidade nacionais esteja a aumentar, o objetivo de 2011 da Comissão que visa triplicar o número de quilómetros de linhas ferroviárias de alta velocidade até 2030 não será alcançado: 9 000 km de linhas de alta velocidade estão atualmente em utilização e, em 2017, estavam em construção aproximadamente 1 700 km de linhas. Em média, são necessários cerca de 16 anos desde o início dos trabalhos até à entrada em funcionamento das novas linhas de alta velocidade.

IV

Não existe qualquer rede ferroviária de alta velocidade europeia e a Comissão não dispõe de instrumentos jurídicos nem de competências em matéria de tomada de decisões para garantir que os Estados-Membros realizam progressos rápidos no sentido de completar os corredores da rede principal previstos no Regulamento RTE-T. Por conseguinte, apenas existe uma manta de retalhos de linhas de alta velocidade nacionais, planeadas e construídas de forma isolada pelos Estados-Membros. Este sistema fragmentado tem sido construído sem uma coordenação transfronteiriça adequada: as linhas de alta velocidade que atravessam as fronteiras nacionais não são uma prioridade nacional em termos de construção, embora tenham sido celebrados acordos internacionais e tenham sido incluídas disposições no Regulamento RTE-T que exigem a construção dos corredores da rede principal até 2030. Esta situação significa que o cofinanciamento da UE aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade tem um reduzido valor acrescentado europeu.

V

A qualidade da avaliação das necessidades reais nos Estados-Membros é fraca, e a solução alternativa de modernizar as linhas convencionais existentes muitas vezes não é devidamente considerada, ainda que as poupanças conseguidas com esta opção possam ser significativas. A decisão de construir linhas de alta velocidade assenta frequentemente em considerações políticas e as análises custo-benefício não são normalmente utilizadas como um instrumento para apoiar decisões com uma boa relação custo-eficácia.

VI

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas e estão a tornar-se cada vez mais caras: em média, as linhas auditadas custam 25 milhões de euros por quilómetro (não tendo em conta os projetos mais caros de construção de túneis). Os custos envolvidos poderiam, na verdade, ter sido muito inferiores, com pouco ou nenhum impacto nas operações, porque nem todas as linhas de muito alta velocidade construídas são necessárias. Em muitos casos, os comboios circulam nessas linhas a velocidades médias muito inferiores à capacidade da linha. O custo de uma linha aumenta proporcionalmente à velocidade de projeto e a infraestrutura capaz de suportar operações de muito alta velocidade (300 km/h ou mais) é particularmente dispendiosa. Estas velocidades tão elevadas, contudo, nunca são atingidas na prática: nas linhas auditadas, os comboios circulam em média a apenas cerca de 45% da velocidade de projeto, apenas duas linhas estavam a operar a uma velocidade média superior a 200 km/h, e nenhuma acima dos 250 km/h. Uma velocidade média tão inferior à velocidade de projeto suscita questões relativas à boa gestão financeira.

VII

O Tribunal analisou também o custo por minuto poupado com a introdução do transporte ferroviário de alta velocidade. Constatou que quatro das dez linhas auditadas custarão mais de cem milhões de euros por minuto poupado. O valor mais elevado regista-se na linha Estugarda-Munique, que custará 369 milhões de euros por minuto poupado. As derrapagens de custos, que são cobertas pelos orçamentos nacionais, e os atrasos eram a regra em vez da exceção. As derrapagens de custos agregadas nas linhas e projetos auditados pelo Tribunal foram de 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e de 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente). Os atrasos ao nível dos projetos e das linhas também foram significativos: oito dos 30 projetos auditados registaram atrasos de pelo menos um ano, e cinco linhas (metade da amostra auditada) sofreram atrasos de mais de uma década. Prestar especial atenção aos elementos referidos poderia permitir poupar centenas de milhões de euros e garantir a boa utilização das linhas construídas.

VIII

Para compreender de que forma o transporte ferroviário de alta velocidade beneficia os cidadãos da UE, o Tribunal também analisou e comparou o tempo de viagem porta a porta, os preços e o número de ligações deste modo de transporte com o dos seus concorrentes (transporte aéreo, transporte ferroviário convencional e transporte rodoviário). Concluiu que o tempo de viagem total e o nível de preços representam importantes fatores de sucesso. Associados a serviços regulares efetivos, estes fatores podem permitir um aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade. A concorrência intermodal é feroz e afeta a sustentabilidade das linhas ferroviárias de alta velocidade: o transporte ferroviário de alta velocidade não concorre em condições de igualdade com os outros modos de transporte.

IX

O Tribunal considera que a sustentabilidade do cofinanciamento da UE está em risco. Utilizando um valor de referência, uma linha de alta velocidade deveria idealmente transportar nove milhões de passageiros por ano para ser bem-sucedida. Todavia, em três das sete linhas de alta velocidade concluídas que o Tribunal auditou, o número de passageiros transportados foi bastante inferior. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas. A avaliação do número de pessoas que vivem nas zonas de atração das linhas auditadas indica que nove das 14 linhas e ligações transfronteiriças auditadas não tinham passageiros potenciais suficientes para serem bem-sucedidas. É o caso das três linhas indicadas anteriormente, que transportaram um número de passageiros inferior ao valor de referência de nove milhões.

X

Em 2010, o Tribunal publicou um relatório apelando à adoção urgente de medidas no sentido de eliminar todos os obstáculos técnicos, administrativos e de outra natureza à interoperabilidade ferroviária. No entanto, constatou que estes obstáculos ainda persistem em 2018. O mercado de passageiros ferroviários não é aberto em França e em Espanha. Existe concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria; nestes Estados-Membros, os serviços eram mais frequentes e de qualidade mais elevada, ao passo que os bilhetes eram mais baratos. Os sistemas de bilhética integrados e uma maior atenção ao acompanhamento e à harmonização dos dados relativos à satisfação dos clientes e à pontualidade poderiam melhorar ainda mais a experiência dos passageiros.

XI

Para que o cofinanciamento da UE consagrado às infraestruturas ferroviárias de alta velocidade possa prosseguir com sucesso no próximo período de programação, o Tribunal recomenda que a Comissão tome algumas medidas, nomeadamente:

1. realizar um planeamento a longo prazo realista e acordar com os Estados-Membros os principais troços estratégicos a executar em primeiro lugar, com um acompanhamento cuidadoso e poderes executórios para garantir que são respeitados os compromissos com vista a completar a rede principal ferroviária de alta velocidade da UE;
2. associar o cofinanciamento da UE aos projetos prioritários estratégicos definidos, a uma verdadeira concorrência entre operadores ferroviários e à obtenção de resultados;
3. simplificar as obras de construção transfronteiriças quanto aos procedimentos de contratação, à utilização de «balcões únicos» para as formalidades e à eliminação de todos os obstáculos remanescentes;
4. tomar medidas para melhorar as operações ferroviárias de alta velocidade contínuas para os passageiros, por exemplo, desenvolver a venda eletrónica de bilhetes, simplificar as taxas de acesso às vias e melhorar a prestação de informações aos cidadãos sobre a pontualidade e os dados de satisfação dos clientes.

Introdução

Transporte ferroviário de alta velocidade na Europa

01

O transporte ferroviário de alta velocidade na Europa teve início após a crise petrolífera de 1974. A dependência energética da Europa ameaçava a mobilidade interna, pelo que vários Estados-Membros decidiram desenvolver um modo de transporte seguro, rápido, confortável e ecológico sob a forma de linhas ferroviárias de alta velocidade. A Itália foi o primeiro país europeu a inaugurar uma linha ferroviária de alta velocidade, entre Florença e Roma, em 1977. Pouco depois, França inaugurou as suas linhas de «Trains à Grande Vitesse». As primeiras linhas de alta velocidade da Alemanha, servidas por comboios «Intercity Express» (ICE), entraram em funcionamento no início da década de 1990, ao passo que o serviço de alta velocidade em Espanha, «Alta Velocidad Española» (AVE) começou a funcionar em 1992.

02

Atualmente não existe uma rede única europeia de transporte ferroviário de alta velocidade: pelo contrário, existem modelos operacionais distintos nos diferentes Estados-Membros (figura 1). Por exemplo, existem sistemas de alta velocidade mistos (em França, Espanha e Itália) e linhas de alta velocidade totalmente mistas (Alemanha, Áustria e dois troços em Itália).

Aumento da dimensão e da taxa de utilização da rede ferroviária de alta velocidade da UE

03

No final de 2017, a UE tinha 9 067 km de linhas de alta velocidade (figura 2; o anexo I apresenta um mapa pormenorizado). Esta rede está em expansão: 1 671 km encontram-se atualmente em construção. Quando todos os investimentos planeados em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade estiverem concluídos, Espanha terá a segunda maior rede ferroviária de alta velocidade do mundo, depois da China.

04

O número de passageiros que utilizam as linhas ferroviárias de alta velocidade na Europa está a aumentar de forma constante: a procura passou de aproximadamente 15 mil milhões de passageiros-quilómetro¹ (PK) em 1990 para mais de 124 mil milhões de PK em 2016. Em 2015, os serviços ferroviários de alta velocidade representaram mais de um quarto (26%) da totalidade do tráfego ferroviário de passageiros nos Estados-Membros que dispõem deste tipo de serviços.

Políticas da UE para o transporte ferroviário de alta velocidade

Política de transportes

05

O programa de redes transeuropeias de transportes (RTE-T)² desempenha um papel fundamental na Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Contribui para os objetivos de desenvolvimento económico, competitividade regional, coesão regional e social e sustentabilidade ambiental. Estabelece igualmente ligações importantes necessárias para facilitar o transporte, otimizando a capacidade das infraestruturas existentes, elaborando especificações para a interoperabilidade da rede e integrando preocupações ambientais. Os objetivos da RTE-T incluem a interligação e a interoperabilidade das redes de transporte nacionais, a integração e a interconexão otimizadas de todos os modos de transporte, bem como a utilização eficiente das infraestruturas.

06

O mais recente Livro Branco da Comissão sobre os transportes³, publicado em 2011, fixou as seguintes metas específicas relativas ao tráfego de passageiros em transporte ferroviário de alta velocidade⁴: i) triplicar, até 2030, a extensão da rede ferroviária de alta velocidade existente de modo que, em 2050, o transporte de médio curso de passageiros deverá efetuar-se maioritariamente por caminho de ferro (uma mudança de 50% das viagens interurbanas de médio curso de passageiros e mercadorias da via rodoviária para a ferroviária). O transporte ferroviário de alta velocidade deve crescer mais rapidamente do que o transporte aéreo em viagens até 1 000 km e, até 2050, todos os aeroportos da rede principal deverão estar ligados à rede ferroviária, preferencialmente por serviços de alta velocidade.

07

Para progredir na concretização destes objetivos, em dezembro de 2013 a UE adotou uma nova política relativa às infraestruturas de transportes⁵, que visa reduzir as disparidades entre as redes de transportes dos Estados-Membros, eliminar os estrangulamentos que ainda prejudicam o bom funcionamento do mercado interno e ultrapassar as barreiras técnicas (por exemplo, incompatibilidade das normas aplicáveis ao tráfego ferroviário). O Mecanismo Interligar a Europa (MIE)⁶, adotado na mesma data, apoia financeiramente estes objetivos.

Política de coesão

08

Desde 2000, as ações dos Fundos Estruturais devem ser coerentes com as de outras políticas da UE, como a dos transportes⁷. Ao abrigo dos Regulamentos FEDER e FC, foi concedido apoio a investimentos que contribuem para a criação e o desenvolvimento de redes RTE-T⁸, bem como a projetos de infraestruturas de transportes de interesse comum⁹.

09

No âmbito do atual quadro da política de coesão para 2014-2020, os fundos da política de coesão da UE continuam a apoiar as infraestruturas de transportes mas, para aumentar a eficácia do cofinanciamento da UE, foram introduzidas «condicionalidades ex ante». Assim, os Estados-Membros têm de demonstrar que os projetos propostos serão executados no quadro de um plano de transportes global a longo prazo, nacional ou regional, adotado por todas as partes interessadas envolvidas.

Apoio da UE à construção de linhas de alta velocidade: significativo, mas uma pequena parte do custo total

10

Entre 2000 e 2017¹⁰, a UE concedeu subvenções no montante de 23,7 mil milhões de euros para cofinanciar os investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade, bem como apoio no valor de 4,4 mil milhões de euros para instalar o ERTMS em linhas ferroviárias de alta velocidade. Cerca de 14,6 mil milhões de euros de cofinanciamento, ou 62% do total, foram concedidos ao abrigo dos mecanismos de financiamento em gestão partilhada (o FEDER e o FC), enquanto os regimes de investimento em gestão direta (por exemplo, o MIE) disponibilizaram 9,1 mil milhões de euros, ou 38%. O cofinanciamento da UE pode ser utilizado para apoiar estudos e trabalhos de infraestruturas, tanto para a construção de novas linhas de alta velocidade como para a modernização das linhas ferroviárias convencionais existentes com vista a adaptá-las às operações de alta velocidade.

11

Além deste apoio, desde 2000 o BEI também concedeu empréstimos no valor de 29,7 mil milhões de euros para apoiar a construção de linhas ferroviárias de alta velocidade.

12

Quase metade do financiamento da UE disponibilizado para investimentos ferroviários de alta velocidade (mais de 11 mil milhões de euros) foi atribuída a investimentos em Espanha. No total, 21,8 mil milhões de euros (92,7% do total) foram atribuídos a sete Estados-Membros (figura 3 e anexo II).

13

Embora estes montantes sejam significativos, o cofinanciamento da UE representa uma pequena parte dos montantes totais investidos em obras de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade na UE. Por exemplo, consoante os instrumentos de financiamento utilizados, a taxa de cofinanciamento variou entre 2% em Itália e 26% em Espanha. Em média, o cofinanciamento da UE abrangeu cerca de 11% do custo total de construção.

Âmbito e método da auditoria

14

O Tribunal realizou uma auditoria à eficiência em termos de custos e à eficácia do cofinanciamento da UE destinado aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade desde 2000, tendo avaliado: i) se as linhas ferroviárias de alta velocidade na UE foram construídas de acordo com um plano estratégico a longo prazo; ii) se os projetos ferroviários de alta velocidade foram executados de forma eficiente em termos de custos (avaliando os custos de construção, os atrasos, as derrapagens de custos e a utilização das linhas de alta velocidade que receberam apoio ao investimento); iii) se os investimentos eram sustentáveis após a conclusão do projeto (incluindo o impacto do transporte ferroviário de alta velocidade nos modos de transporte concorrentes) e iv) se o cofinanciamento da UE teve valor acrescentado. Para responder a estas questões, o presente relatório começa por analisar o planeamento e o processo de tomada de decisões, prossegue com uma avaliação dos custos, adota em seguida uma abordagem do ponto de vista do cidadão da UE analisando os tempos de viagem, os preços, as ligações e as estações, e termina com uma avaliação dos obstáculos e da concorrência entre operadores ferroviários para tirar conclusões relativamente às operações de transporte ferroviário de alta velocidade.

15

O Tribunal utilizou um conjunto de procedimentos de auditoria, como exames documentais e análises dos planos de desenvolvimento estratégico a longo prazo nacionais e da UE relativos ao transporte ferroviário de alta velocidade; entrevistas com funcionários da Comissão e dos Estados-Membros; reuniões com os operadores ferroviários e gestores das infraestruturas; e um inquérito às principais partes interessadas¹¹. O Tribunal contratou peritos externos para avaliar: i) a qualidade das análises custo-benefício (ACB) e das análises relativas à procura futura¹²; ii) o acesso, as ligações e os efeitos de regeneração de estações ferroviárias de alta velocidade selecionadas¹³; iii) a linha de alta velocidade Paris-Bruxelas-Amesterdão (PBA)¹⁴; iv) os preços, os tempos de viagem e o número de ligações utilizando diferentes modos de transporte¹⁵. Os resultados da auditoria foram ainda comparados com as operações de transporte ferroviário de alta velocidade e os serviços de transporte de passageiros no Japão e na Suíça.

16

A auditoria foi realizada na Comissão Europeia (DG MOVE, incluindo a INEA e a Agência Ferroviária da União Europeia (ERA), e DG REGIO) e em seis Estados-Membros (França, Espanha, Itália, Alemanha, Portugal e Áustria). Estes Estados-Membros receberam 83,5% de todo o financiamento da UE atribuído a linhas de alta velocidade desde 2000 (23,7 mil milhões de euros, o que corresponde a 46 euros por residente da UE)¹⁶.

17

Utilizando uma combinação de critérios de amostragem específicos relativos ao montante de cofinanciamento da UE, à extensão da linha, e à presença ou não de uma capital no trajeto da linha, o Tribunal selecionou para auditoria dez linhas de alta velocidade. Devido à sua dimensão, auditou quatro linhas de alta velocidade em Espanha e duas na Alemanha, na Itália e na França. Avaliou também quatro projetos transfronteiriços: as ligações entre Munique e Verona; entre Espanha e França (no lado do Atlântico e do Mediterrâneo) e entre Espanha e Portugal (figura 4).

18

O recurso às linhas de alta velocidade como base para a auditoria permitir ao Tribunal avaliar mais de 5 000 km de linhas concluídas, em construção ou em fase de planeamento (o quadro 4 apresenta mais pormenores acerca da extensão das linhas auditadas). Foi assim possível cobrir mais de 50% das linhas ferroviárias de alta velocidade em funcionamento ou em construção na UE.

19

O Tribunal analisou igualmente 30 projetos cofinanciados pela UE nestas linhas de alta velocidade (os projetos de maior dimensão em cada modalidade de gestão). O custo total proposto dos 30 projetos auditados foi de 41,56 mil milhões de euros. O montante das subvenções da UE concedidas aos projetos auditados ascendeu a 6,18 mil milhões de euros, dos quais 3,64 mil milhões de euros tinham sido pagos à data da auditoria e 967 milhões de euros tinham sido anulados (quadro 1).

Quadro 1

Síntese dos principais dados financeiros dos projetos auditados

Localização dos projetos ferroviários de alta velocidade	Custo total dos projetos auditados (milhões de euros)	Despesas elegíveis dos projetos auditados (milhões de euros)	Contribuição da UE atribuída (milhões de euros)	Financiamento da UE anulado (milhões de euros)
Alemanha	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Espanha	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Ligação transfronteiriça	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
França	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Itália	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugal	814,7	315,4	127,7	—
Total	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Fonte: TCE. Os projetos transfronteiriços estão registados com o código de país «UE».

20

As despesas relacionadas com os projetos auditados abrangeram 2 100 km de diferentes tipos de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade (leitos da via, túneis, viadutos e passagens superiores). Sem ter em conta os projetos do troço transfronteiriço Munique-Verona, a auditoria aos projetos abrangeu 45% de toda a extensão das linhas de alta velocidade nos Estados-Membros visitados. O anexo III apresenta uma lista completa de todos os projetos auditados, bem como as observações principais e as conclusões da análise do Tribunal sobre se as realizações, os resultados e os objetivos foram alcançados.

Observações

Os investimentos cofinanciados pela UE no transporte ferroviário de alta velocidade podem ser úteis, mas não existe uma abordagem estratégica sólida à escala da UE

O transporte ferroviário de alta velocidade é um modo de transporte vantajoso que contribui para os objetivos da UE em matéria de mobilidade sustentável

21

O investimento em infraestruturas e operações ferroviárias de alta velocidade beneficia consideravelmente a sociedade no seu conjunto, uma vez que proporciona aos passageiros economias de tempo, elevados níveis de segurança, proteção e conforto a bordo. Permite libertar capacidade nas redes rodoviárias e ferroviárias convencionais congestionadas, bem como nos aeroportos. O transporte ferroviário de alta velocidade pode igualmente reforçar o dinamismo socioeconómico, bem como contribuir para a regeneração das áreas urbanas desfavorecidas perto das estações.

22

Embora não exista uma relação verdadeiramente direta¹⁷, vários organismos¹⁸ concluíram que o transporte ferroviário de alta velocidade tem também benefícios ambientais, uma vez que os comboios têm uma pegada de carbono inferior à da maioria dos outros modos de transporte.

Os poderes da Comissão são limitados e é pouco provável que o seu plano para triplicar a extensão da rede ferroviária de alta velocidade se concretize

23

O atual plano a longo prazo da Comissão, definido no Livro Branco de 2011 e no Regulamento MIE (considerando 11), que visa triplicar a extensão das linhas ferroviárias de alta velocidade na UE até 2030 (de 9 700 km em 2008¹⁹ para 30 750 km em 2030) não assenta numa análise credível. Tendo em conta o estado de endividamento das finanças públicas nacionais (os governos dos Estados-Membros são os principais investidores), o retorno limitado deste investimento público e o tempo necessário na prática para concluir um investimento ferroviário de alta velocidade, o objetivo de triplicar a rede ferroviária de alta velocidade tem muito poucas probabilidades de ser atingido.

24

Os trabalhos de auditoria realizados pelo Tribunal sugerem que o tempo médio desde o início dos trabalhos até à entrada em funcionamento é de aproximadamente 16 anos (quadro 2), mesmo sem ter em conta o tempo necessário para o planeamento prévio. Este é o caso mesmo excluindo os projetos que exigem obras importantes de construção de túneis, tais como o túnel de base do Brenner no troço Munique-Verona.

Quadro 2

Avaliação do tempo desde o planeamento até à entrada em funcionamento

Linhas ferroviárias de alta velocidade auditadas e troço Munique-Verona	Início do planeamento	Início das obras	Em operação*	Anos desde o planeamento	Duração das obras em anos
Berlim-Munique	1991	1996	2017**	26	21
Estugarda-Munique	1995	2010	2025*	30	15
Reno-Ródano	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid-Barcelona-fronteira francesa	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madrid-Leão	1998	2001	2015	17	14
Madrid-Galiza	1998	2001	2019*	21	18
Milão-Veneza	1995	2003	2028*	33	25
Turim-Salerno	1987	1994	2009	22	15
Munique-Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Planeado.

** 52 km não antes de 2018.

Fonte: TCE.

25

O Regulamento RTE-T estipula as infraestruturas essenciais que a Europa necessita de construir para apoiar os objetivos da UE em matéria de mobilidade sustentável. Descreve quais os investimentos em transportes que devem estar concluídos até 2030 (a rede principal) e os que devem ser concluídos até 2050 (a rede global). Para completar a rede principal, a Comissão estimou que sejam necessários 500 mil milhões de euros, sendo necessários 1,5 biliões de euros para a rede global²⁰.

26

A Comissão não participa no processo de tomada de decisões e não dispõe de instrumentos jurídicos nem de competências para obrigar os Estados-Membros a respeitarem os seus compromissos anteriores de construir as linhas de alta velocidade necessárias para concluir a rede principal. A Comissão também não intervém nas decisões sobre as ligações transfronteiriças entre dois ou mais Estados-Membros, pois os Regulamentos MIE e RTE-T²¹ não preveem a possibilidade de a Comissão fazer cumprir as prioridades definidas pela UE.

Os Estados-Membros planeiam e decidem sobre as suas redes nacionais, dando origem a uma manta de retalhos de redes de alta velocidade nacionais mal ligadas

Os corredores transnacionais da UE não são uma prioridade

27

Apesar de o Regulamento RTE-T definir, nos seus anexos, a localização das linhas de alta velocidade, os Estados-Membros decidem, em exclusivo, se devem construí-las e o calendário exato. Também concedem a maioria do financiamento exigido, sendo exclusivamente responsáveis pela execução de todas as etapas necessárias (estudos, autorizações, contratação e acompanhamento das obras e supervisão de todas as partes envolvidas). O anexo IV apresenta os indicadores-chave de desempenho de uma seleção dos Estados-Membros visitados, que realçam as características distintas das suas redes nacionais. Estes indicadores mostram que a França se encontra na liderança no que respeita à utilização de linhas de alta velocidade (rácios de PK per capita e de PK por quilómetro de linhas de alta velocidade); que a Espanha tem o custo de construção per capita mais elevado (1 159 euros) e beneficia do maior cofinanciamento da UE per capita no domínio do transporte ferroviário de alta velocidade (305 euros); e que a Itália tem os custos de construção mais elevados por quilómetro per capita (0,46 euros).

28

Dentro de um Estado-Membro, são muitas as entidades que desempenham funções e vários fatores e parâmetros são cruciais para determinar se a construção deve prosseguir conforme inicialmente planeado. Por exemplo:

1. o projeto «Eurocaprail» visava ligar Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo por transporte ferroviário de alta velocidade, ligando o Luxemburgo a Bruxelas em 90 minutos. Na reunião de dezembro de 1994 em Essen, o Conselho considerou este projeto uma das 30 «principais prioridades» em termos de construção (as obras deveriam começar o mais tardar em 2010 e estar concluídas em 2020). Em 2004, contudo, nenhum Estado-Membro considerava este projeto uma prioridade nacional. Apesar de a UE ter concedido 96,5 milhões de euros para modernizar a linha convencional, as viagens de Bruxelas para o Luxemburgo demoram atualmente até 3 horas e 17 minutos, o que representa mais do dobro do objetivo definido em 2003 e é quase uma hora mais lento do que em 1980, quando a mesma distância era percorrida em 2 horas e 26 minutos. Consequentemente, muitos passageiros potenciais simplesmente viajam por estrada;
2. Espanha investiu numa nova rede ferroviária de alta velocidade. Para apoiar este projeto, a UE já investiu, desde 1994, mais de 14 mil milhões de euros em linhas de alta velocidade espanholas. Os comboios em Espanha utilizavam tradicionalmente uma bitola mais larga do que no resto da Europa, mas em geral a rede de alta velocidade espanhola utiliza a bitola normal que se encontra no resto da UE. No entanto, três das linhas auditadas (a Eje Atlántico, parte da linha de alta velocidade Madrid-Galiza e a linha de alta velocidade Madrid-Estremadura) ainda utilizam a bitola mais larga tradicional. Esta situação afeta o desempenho: a velocidade máxima de exploração está limitada a 250 km/h (muito inferior à velocidade máxima de exploração de 300 km/h para as operações de alta velocidade em Espanha) e os serviços são fornecidos por material circulante de bitola larga ou por comboios específicos de bitola variável. Estes comboios precisam de «aparelhos de mudança de bitola» e, em janeiro de 2017, havia 20 aparelhos destes em Espanha. Cada aparelho de mudança de bitola custa até oito milhões de euros, tendo a UE concedido cofinanciamento no montante de 5,4 milhões de euros para apoiar a sua construção.

29

Embora tenham sido celebrados acordos internacionais para confirmar a vontade política de estabelecer ligações, e apesar de estar disponível um incentivo de 40% de cofinanciamento ao abrigo do Regulamento MIE, os Estados-Membros não constroem linhas de alta velocidade se estas não forem consideradas uma prioridade nacional, mesmo quando as linhas se situam num corredor transnacional e contribuem para completar a rede principal. O relatório de avaliação intercalar da Comissão sobre o MIE confirmou esta observação²².

30

Este facto limita o valor acrescentado europeu do cofinanciamento concedido pela UE, uma vez que as ligações transfronteiriças geram o valor acrescentado europeu mais elevado. Além disso, as ligações em falta e que não são construídas dentro do prazo podem implicar um elevado custo para a sociedade²³.

A Comissão não tem poderes para fazer executar os projetos transfronteiriços

31

Os grandes projetos ferroviários de alta velocidade transfronteiriços exigem uma especial atenção da UE. Necessitam que os trabalhos sejam cuidadosamente coordenados, para que as realizações do projeto estejam prontas a ser utilizadas num calendário semelhante e estejam ligadas a redes nacionais dos dois lados da fronteira.

32

Atualmente a Comissão não dispõe dos instrumentos necessários para intervir de forma eficaz se os atrasos de um lado da fronteira prejudicarem a utilização em tempo oportuno de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade construídas do outro lado da fronteira. Além disso, todas as partes interessadas dispõem de várias possibilidades de se oporem aos trabalhos, podendo provocar atrasos ou mesmo interromper os projetos anteriormente acordados.

33

Registaram-se vários exemplos em que as realizações obtidas num Estado-Membro não serão efetivas durante, pelo menos, mais duas décadas, porque os trabalhos não foram concluídos num Estado-Membro vizinho (ver caixa 1).

34

Embora o quadro político estivesse especialmente orientado para a conclusão da rede principal até 2030²⁵, continuam por resolver muitas insuficiências políticas. Por exemplo, na avaliação dos trabalhos transfronteiriços no túnel de base do Brenner, o Tribunal constatou o seguinte:

1. a contratação pública representa um grande problema nos projetos RTE-T transfronteiriços: não existem orientações sobre a forma de reduzir os riscos inerentes ao procedimento; não existe um quadro jurídico único para os projetos transfronteiriços; os documentos dos concursos, os contratos e os sistemas contabilticos divergem, também na língua, nos trabalhos nos territórios austríaco e italiano; os procedimentos de resolução de litígios não são os mesmos;
2. não existem procedimentos simplificados para facilitar e acelerar a execução (por exemplo, «balcões únicos», já sugeridos pelo Tribunal no Relatório Especial n.º 23/2016²⁶); não existe um organismo único que simplifique as formalidades dos dois lados da fronteira (por exemplo, pode aplicar-se legislação ambiental distinta à construção ferroviária e a resposta jurídica às reclamações das partes interessadas pode variar).

35

Uma vez que muitas destas construções assentam em acordos internacionais entre os Estados-Membros em causa e a UE, e dado que as linhas de alta velocidade se situam em corredores internacionais, a evolução dos trabalhos é supervisionada por coordenadores da UE ao nível do corredor e examinada em «fóruns de corredores». Estes coordenadores têm uma visão privilegiada do que está ou não a funcionar ao longo do corredor (e comunicam regularmente informações sobre as alterações necessárias²⁷), mas também não dispõem de poderes jurídicos.

36

Além da falta de coordenação da execução transfronteiriça, faltam vários outros aspetos: i) não existem «entidades de corredor únicas» para acompanhar os resultados e os impactos a longo prazo para futuros investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade; ii) não existe prescrição para limitar a quantidade e a duração das ações legais ou administrativas e nenhuma entidade única para decidir dos recursos; e iii) a avaliação dos progressos dos trabalhos num corredor assenta em indicadores-chave de desempenho comuns, que ainda se baseiam nas realizações²⁸. Como o tribunal já mencionou no seu relatório especial sobre o transporte marítimo²⁹, o acompanhamento dos projetos pela INEA centra-se na construção em si (realizações) e não abrange os resultados nem a utilização das linhas. Por conseguinte, os resultados e os impactos não são avaliados e nenhum organismo único tem uma visão global sobre se os projetos cofinanciados pela UE nos corredores da rede principal atingiram quaisquer objetivos baseados nos resultados.

A tomada de decisões não assenta em análises custo-benefício fiáveis

A «muito alta velocidade» nem sempre é necessária

37

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas: em média, as linhas auditadas pelo Tribunal custam 25 milhões de euros por quilómetro (não tendo em conta os projetos mais onerosos de construção de túneis), com custos totais no túnel de base do Brenner que ascendem a 145 milhões de euros por quilómetro. Os custos estão a aumentar com o tempo: as construções mais recentes (Milão-Veneza e Estugarda-Munique) indicam valores acima dos 40 milhões de euros por quilómetro devido à escassez de terras, à travessia de nós urbanos, a viadutos e à construção extensiva de túneis. Contudo, os custos poderiam ser inferiores e com pouco impacto nas operações ferroviárias.

38

As altas velocidades são evidentemente uma característica importante do transporte ferroviário de alta velocidade³⁰: são o fator que permite ao transporte ferroviário de alta velocidade competir com o transporte aéreo e compensar a facilidade de utilizar um veículo privado nos últimos quilómetros de uma viagem. O desempenho do sistema ferroviário de alta velocidade é, no entanto, determinado não só pela velocidade máxima teórica que pode ser alcançada numa linha, mas também pela velocidade real a que os passageiros são transportados. Por conseguinte, o Tribunal analisou o rendimento em termos de velocidade nas linhas de alta velocidade auditadas, concentrando-se nos tempos totais de viagem e nas velocidades médias.

39

O investimento em linhas de alta velocidade apenas se justifica se puderem ser obtidos rendimentos altos em termos de velocidade: quanto maior for a base populacional (procura futura) e maior a elasticidade do tempo de viagem³¹ e o rendimento em termos de velocidade, maiores serão os benefícios de desenvolver uma linha de alta velocidade.

40

Esta análise dos rendimentos em termos de velocidade das linhas auditadas (anexo V) indicou que, ao longo do percurso de uma linha, os comboios circulam em média apenas a cerca de 45% da velocidade de projeto da linha. Apenas duas linhas funcionam a velocidades médias superiores a 200 km/h e nenhuma linha funciona a uma velocidade média acima dos 250 km/h. O rendimento em termos de velocidade mais baixo numa linha de alta velocidade concluída verifica-se na linha de alta velocidade Madrid-Leão (39% da velocidade de projeto). O troço transfronteiriço Figueras-Perpignan também funciona apenas a 36% da velocidade de projeto, uma vez que tem tráfego misto. Uma velocidade média tão inferior à velocidade de projeto indica que uma linha convencional modernizada teria sido suficiente para alcançar os objetivos definidos, a um custo muito inferior, e suscita questões sobre a boa gestão financeira.

41

Por conseguinte, é necessário avaliar caso a caso para decidir se é preciso uma linha completa de muito alta velocidade. Esta é uma decisão importante, uma vez que os custos de construção são mais elevados quando as velocidades de projeto são superiores. As linhas com velocidades máximas até 160 km/h têm um custo de construção pelo menos 5% mais baixo do que as linhas com velocidades acima deste limite, devido ao facto de os carris em linhas de maior velocidade precisarem de estar mais distanciados. Até 160 km/h, o espaçamento normal é de quatro metros; acima dessa velocidade, o espaçamento da linha necessário é de, pelo menos, 4,5 metros, pelo que os túneis têm de ser mais largos, o que é mais caro.

42

Além disso, o custo de uma linha de alta velocidade «mista» (tráfego combinado de passageiros e mercadorias) é mais elevado do que o custo de uma linha de alta velocidade apenas para transporte de passageiros, uma vez que as inclinações e os raios das curvas tornam os alinhamentos do corredor menos flexíveis e estes necessitam geralmente de mais terras. Os custos de manutenção das linhas mistas também serão mais elevados devido à utilização mais intensiva das infraestruturas.

43

As linhas de tráfego mistas são mais dispendiosas do que as linhas de alta velocidade apenas para passageiros. Um estudo indicou que esta diferença pode chegar a 5%, e mesmo a 13% se a linha apenas para passageiros estiver limitada a uma velocidade de 250 km/h (figura 5).

44

Escolher a opção mais adequada pode permitir economizar milhões de euros. Por exemplo, no troço Munique-Verona, está a ser construída uma linha de alta velocidade no troço auditado do túnel de base do Brenner. Os dados relativos à velocidade não justificam esta construção: atualmente existem 13 paragens na linha ferroviária convencional entre Munique e Verona, com 41 minutos de tempo de paragem nas estações (12,6% do tempo de viagem total). Neste momento, a viagem de Munique a Verona para passageiros demora 5 horas e 24 minutos. Ainda que o tempo de viagem diminua para cerca de 3,5 horas quando a linha de alta velocidade de Brenner estiver concluída, a velocidade média nesta linha continuará a ser de apenas 115 km/h, ainda demasiado baixa para constituir um argumento convincente a favor da construção de uma verdadeira linha de alta velocidade.

A relação custo-eficácia raramente é verificada

45

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são mais caras do que as convencionais, quer em termos de construção quer de manutenção. Em determinadas circunstâncias, contudo, os serviços de muito alta velocidade, que circulam a 300 km/h ou mais, podem permitir ligeiras reduções adicionais de tempo de viagem em comparação com os comboios que circulam em linhas convencionais modernizadas. Por conseguinte, deve também ser ponderada a opção de modernizar as linhas convencionais existentes para aumentar as velocidades, em vez de construir uma linha de muito alta velocidade, pois pode permitir realizar economias de custos significativas.

46

Em Itália e na Alemanha verifica-se uma boa prática: os projetos cuja fase preparatória já foi lançada ou que estão sujeitos a novas obrigações jurídicas são reavaliados antes de cada nova fase de programação a fim de verificar se as suas características continuam a dar resposta às necessidades atuais. Este processo de revisão dos projetos salienta o modo como as escolhas de conceção conduzem a economias substanciais com um impacto limitado no desempenho. Por exemplo, a revisão do projeto realizada no troço Veneza-Trieste concluiu que uma configuração diferente da linha permitiria economizar 5,7 mil milhões de euros, adicionando apenas 10 minutos ao tempo de viagem, ou seja, uma poupança de 570 milhões de euros por cada minuto adicional de tempo de viagem (quadro 3).

Quadro 3

Comparação de custos entre o transporte ferroviário de alta velocidade e o convencional: Veneza-Trieste

Configuração de origem	Velocidade de projeto (km/h)	Custo (milhares de milhões de euros)	Tempo de viagem (min)	Economias (milhões de euros/min)
Nova linha de alta velocidade 300 km/h	300	7,5	55	570
Linha convencional modernizada	200	1,8	65

Fonte: TCE.

47

Esta prática aplicada em Itália e na Alemanha não é utilizada nos outros Estados-Membros visitados pelo Tribunal: apenas avaliam a proposta de construção de uma linha de alta velocidade, não ponderando se algum troço, ou mesmo toda a linha, precisam realmente de ter capacidade para suportar serviços de muito alta velocidade, ou se uma modernização da linha convencional também poderia satisfazer os objetivos específicos do projeto.

48

O Tribunal também analisou a relação custo-eficácia, avaliando a relação entre os custos de investimento e o tempo real poupado nas linhas de alta velocidade auditadas (quadro 4). A análise mostra que o custo por minuto economizado é em média de 90 milhões de euros, com valores entre os 34,5 milhões de euros (na linha de alta velocidade Eje Atlántico) e os 369 milhões de euros (na linha de alta velocidade Estugarda-Munique).

Quadro 4

Custo das linhas de alta velocidade auditadas por km e por minuto economizado

Linha auditada	Extensão (km)	Custo total (milhões de euros)	Tempo de viagem economizado (minutos)	Custo por minuto economizado (milhões de euros)
Berlim-Munique	671	14 682	140	104,87
Estugarda-Munique	267	13 273	36	368,69
Reno-Ródano	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid-Barcelona-fronteira francesa	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madrid-Galiza	549	7 684*	110	69,85
Madrid-Leão	345	5 415	95	57,00
Milão-Veneza	273	11 856	49	241,96
Turim-Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Total/média	4 618**	109 084	1 207	90,38

* A análise do custo estimado para toda a linha e o tempo de viagem incluem a sobreposição de 133 km da linha ferroviária de alta velocidade Madrid-Leão (excluindo o túnel de Guadarrama).

** O troço Munique-Verona, com uma extensão de 445 km, eleva o total de quilómetros de linhas auditadas para 5 063 km.

Fonte: TCE.

As análises custo-benefício não são utilizadas como um instrumento para apoiar a tomada de decisões nos Estados-Membros

49

As linhas de alta velocidade constituem investimentos dispendiosos, pelo que é essencial analisar corretamente todos os principais custos e benefícios antes de decidir sobre a sua construção. Quando utilizadas corretamente, as análises custo-benefício (ACB) permitem avaliar o retorno social do investimento do projeto e o respetivo interesse e utilidade social antes de ser tomada qualquer decisão. Para justificar uma decisão positiva, são necessárias contribuições líquidas para o bem-estar social (por exemplo, graças a relações custo-benefício superiores a 1, ou seja, em que os benefícios são superiores aos custos) numa grande variedade de cenários de procura (por exemplo, crescimento do tráfego rápido ou lento) e de oferta (por exemplo, construção de uma linha de alta velocidade ou modernização das linhas convencionais).

50

O Tribunal solicitou a um perito externo que elaborasse uma análise comparativa das várias ACB relacionadas com as linhas de alta velocidade auditadas. O perito concluiu que as ACB são normalmente utilizadas apenas como uma etapa administrativa obrigatória e não como um instrumento para um melhor processo de tomada de decisões e maior inclusão das partes interessadas. O Tribunal considera especialmente interessantes os seguintes exemplos:

1. uma ACB com um valor económico atual líquido negativo foi aceite para cofinanciamento da UE do projeto n.º 2007-FR-24070-P (relativo ao troço oriental da linha de alta velocidade Reno-Ródano) em França. Noutro projeto ferroviário de alta velocidade francês (projeto n.º 2010-FR-92204-P, relativo à modernização da linha existente entre Mulhouse e a fronteira, para possibilitar operações de comboios de alta velocidade e Intercity Express) não foi realizada uma ACB, mas o projeto recebeu ainda assim financiamento da UE;
2. não foram efetuadas ACB quando se decidiu construir os troços Halle/Leipzig-Erfurt-Ebensfeld e Estugarda-Wendlingen-Ulm, na Alemanha. A decisão de os construir foi política e apenas foi realizada uma ACB numa fase posterior (ex post) para demonstrar a rentabilidade socioeconómica;
3. a maioria dos estudos em Espanha, independentemente da região e das características do projeto, mostrou resultados muito semelhantes e uma relação custo-benefício relativamente baixa (cerca de 1). Na verdade, alguns projetos têm poucas possibilidades de ser viáveis de uma perspetiva custo-benefício social (por exemplo, o troço ferroviário de alta velocidade Venta de Baños-Leão não era viável do ponto de vista socioeconómico segundo vários cenários de sensibilidade), mas ainda assim estão a ser construídos;
4. a ACB ao eixo de Brenner não foi atualizada desde 2007. Na análise de 2007, o fator de custo-benefício era de 1,9. Entretanto, o planeamento e a construção do projeto do túnel de base do Brenner já foram adiados cerca de onze anos: a sua conclusão estava inicialmente prevista para 2016, mas prevê-se atualmente que não ocorra antes de 2027. Os dados mais recentes revelam que os custos previstos para o túnel sejam de aproximadamente 9,3 mil milhões de euros (tendo em conta a taxa de inflação). Entre as estimativas preliminares de 2002 e a estimativa de 2013, os custos aumentaram 46% (de 5,9 mil milhões de euros para 8,6 mil milhões de euros), prevendo-se agora uma diminuição do tráfego de mercadorias. Estes fatores reduzem fortemente o rácio custo-benefício e tornam irrealistas os dados da ACB de 2007 relativos ao número de passageiros e ao tráfego de mercadorias. Estes aspetos não foram postos em causa pela INEA, que gere o projeto em nome da Comissão.

51

No que diz respeito aos convites à apresentação de propostas no âmbito do MIE em 2015, a INEA introduziu uma avaliação específica dos custos e benefícios antes de decidir conceder apoio a título do MIE. O Tribunal considera que esta prática ajudará a melhorar a qualidade da tomada de decisões desde o início. No entanto, a INEA (assim como as autoridades de gestão no caso das despesas da política de coesão em gestão partilhada) não avalia atualmente o custo por minuto economizado ou o custo de modernização das linhas ferroviárias convencionais existentes como alternativa às novas linhas de alta velocidade propostas, antes de decidir conceder cofinanciamento da UE.

Derrapagens de custos, atrasos na construção e entrada em funcionamento tardia: a regra e não a exceção

52

O orçamento da UE não é prejudicado pelas derrapagens de custos dos investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade, uma vez que o montante cofinanciado está limitado ao montante inicialmente acordado. Embora as derrapagens de custos sejam suportadas pelos orçamentos nacionais, o Tribunal avaliou a dimensão dessas derrapagens e dos atrasos ao nível dos projetos e das linhas. Com base nos dados de que dispõe, o Tribunal estima que as derrapagens de custos agregadas se elevem a 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e a 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente).

53

Três dos 30 projetos avaliados apresentavam derrapagens de custos significativas superiores a 20% das estimativas iniciais e todas as linhas de alta velocidade auditadas registaram derrapagens de custos superiores a 25% (quadro 5). As linhas alemãs tiveram as derrapagens de custos mais elevadas: na linha Estugarda-Munique ascendeu a 622,1%.

Quadro 5

Síntese dos custos por km e comparação com as estimativas

Linha auditada	Extensão total (km)	Custo total (milhões de euros)**	Custo estimado inicial (milhões de euros)	Derrapagem de custos real (%)	Custo de construção inicial por km (milhões de euros)	Custo final após conclusão por km (milhões de euros)
Berlim-Munique	671	14 682	8 337	76,1%	12,4	21,9
Estugarda-Munique	267	13 273	1 838	622,1%	6,9	49,7
Reno-Ródano	138	2 588	2 053	26,1%	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1%	12,9	16,5
Madrid-Barcelona-fronteira francesa	797	12 109	8 740	38,5%	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3%	12,5	15,7
Madrid-Leão	345	5 415	4 062	33,3%	11,8	15,7
Madrid-Galiza*	416***	5 714***	n/a	n/a	n/a	13,7***
Turim-Salerno*	1 007	32 169	n/a	n/a	n/a	31,9
Milão-Veneza*	273	11 856	n/a	n/a	n/a	43,4

* Não estão disponíveis estimativas de custos ao nível da linha, pelo que é impossível calcular eventuais derrapagens.

** À data da auditoria e também nas linhas não concluídas: Estugarda-Munique, Madrid-Galiza e Milão-Veneza.

*** Calculado no troço Medina del Campo-Galiza e, por conseguinte, exclui a sobreposição de 133 km com a linha ferroviária de alta velocidade Madrid-Leão.

Fonte: TCE. Todos os valores são expressos em termos nominais.

54

Os atrasos ao nível dos projetos também foram consideráveis: oito dos 30 projetos auditados registaram atrasos de pelo menos um ano, e metade das linhas (cinco das dez linhas auditadas) tiveram atrasos de mais de uma década. Na linha Milão-Veneza prevê-se o maior atraso em relação às estimativas iniciais (18 anos).

55

A derrapagem de custos mais elevada foi de 83% na estação «Stuttgart 21» (imagem 2), que recebeu 726,6 milhões de euros em subvenções da UE.

56

Neste projeto, os custos de construção dispararam devido às estimativas de custos iniciais irrealistas relativas à construção de um túnel no centro de uma cidade densamente povoada e às avaliações insuficientes dos aspetos geológicos, ambientais e do património cultural da comunidade local. Os custos de construção totais estimados em 2003, no valor de 4,5 mil milhões de euros, aumentaram para 6,5 mil milhões de euros em 2013 e para 8,2 mil milhões de euros (última estimativa disponível em janeiro de 2018). Verifica-se então uma diferença de 3,7 mil milhões de euros em relação ao acordo inicial. Até agora, todos os parceiros de financiamento se recusaram a cobrir mais do que os custos fixados no acordo de financiamento inicial.

57

Também existirá um atraso significativo na conclusão dos trabalho desta estação, uma vez que estava inicialmente planeado concluir os trabalhos de construção em 2008. O início dos trabalhos já tinha sido adiado de 2001 para 2009 e, segundo as estimativas atuais, deverão estar concluídos até 2025.

58

Por último, em 18 projetos³² o Tribunal analisou igualmente quanto tempo foi necessário até as linhas entrarem efetivamente em funcionamento após a conclusão dos trabalhos cofinanciados pela UE. Em seis projetos, a entrada em funcionamento ocorreu no espaço de um mês após o fim dos trabalhos de construção. Em dois projetos, a entrada em funcionamento foi adiada cerca de um ano; em seis projetos, o atraso foi de dois anos; num projeto, o atraso chegou aos quatro anos; dois projetos na Alemanha serão adiados oito anos (estes projetos foram concluídos no final de 2015 e estima-se atualmente que a linha não deverá entrar em funcionamento antes do fim de 2023). Num outro caso, embora a linha transfronteiriça entre Espanha e França (Figueras-Perpignan) estivesse totalmente concluída, só pôde ser utilizada 22 meses depois, uma vez que não estava ligada ao resto da rede em ambas as extremidades.

A perspetiva do cidadão: a avaliação real dos tempos de viagem, preços e ligações, dos serviços prestados aos passageiros, das estações e da respetiva zona de atração

Os tempos de viagem e os preços dos bilhetes são fatores importantes de sucesso

59

O Tribunal examinou a competitividade do transporte ferroviário de alta velocidade, solicitando a um agente de viagens que procurasse os preços de ida e volta mais baixos, os tempos de viagem e o número de ligações em determinados dias, em viagens de trabalho e de lazer nas linhas auditadas. O anexo VI apresenta uma síntese da metodologia aplicada e os dados pertinentes. O Tribunal conseguiu assim calcular os preços médios por quilómetro e minuto de viagem.

60

Os preços dos bilhetes podem variar bastante (por exemplo, consoante a altura do dia e a disponibilidade de ofertas especiais). Contudo, este trabalho foi efetuado numa escala suficiente (foram recolhidos dados de mais de 5 000 viagens de ida e volta) de forma a permitir uma avaliação realista das opções de viagem entre os pares origem/destino nas linhas auditadas. Esta análise revelou os seguintes aspetos:

1. Quanto à velocidade: o transporte ferroviário de alta velocidade é frequentemente muito mais rápido (em média 30% a 50% do tempo de viagem) do que o convencional. O transporte aéreo (desde a descolagem até à aterragem) é mais rápido do que o transporte ferroviário de alta velocidade. No entanto, quando se avalia o tempo de viagem total real do centro de uma cidade para outro, incluindo a viagem para o aeroporto e os procedimentos de embarque, o transporte ferroviário de alta velocidade é muitas vezes competitivo;
2. Quanto aos preços dos bilhetes: frequentemente, o transporte ferroviário de alta velocidade é muito mais barato do que o transporte aéreo. As reservas de última hora nos dois modos de transporte são mais caras do que os bilhetes comprados com antecedência. Na Alemanha, os preços dos bilhetes na linha de alta velocidade Estugarda-Munique são inferiores aos preços dos bilhetes do transporte ferroviário convencional;
3. A quantidade de serviços ferroviários de alta velocidade oferecidos varia consideravelmente durante o ano. A existência de ligações é importante: algumas linhas de alta velocidade dispõem de um elevado número de ligações (por exemplo, 50-60 por dia na Alemanha), enquanto duas das quatro linhas auditadas em Espanha (Madrid-Santiago e Madrid-Leão) e as duas linhas francesas auditadas tinham muito poucas ligações;
4. Alguns dos itinerários auditados não são praticáveis através do transporte ferroviário convencional; por exemplo, viajar de Roma a Turim no transporte ferroviário convencional demora mais de 20 horas. O transporte ferroviário de alta velocidade demora metade do tempo e o transporte aéreo um décimo do tempo. A situação é semelhante na linha Madrid-Santiago;
5. As ligações mais bem-sucedidas em termos de utilizadores empresariais (por exemplo, Madrid-Barcelona, Turim-Roma, Paris-Estrasburgo) são também as mais caras. Globalmente, o transporte ferroviário de alta velocidade em França é o mais caro por quilómetro percorrido (para viagens de trabalho e de lazer).

61

Para avaliar a competitividade real do transporte ferroviário de alta velocidade, analisou-se o tempo de viagem total do centro de uma cidade para outro e os preços das opções disponíveis. A análise de dados foi aprofundada em quatro linhas, tendo sido calculados os valores pertinentes, comparando o transporte ferroviário de alta velocidade com o convencional, o transporte aéreo e o transporte rodoviário, incluindo assim o custo dos automóveis privados e dos autocarros de longo curso³³ (quadro 6).

Quadro 6

Análise de viagens porta-a-porta em linhas de alta velocidade selecionadas

	MADRID, Puerta del Sol – BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROMA, Piazza del Campidoglio – MILÃO, Piazza del Duomo		BERLIM, Potsdamer Platz – MUNIQUE, Marienplatz		PARIS, Place de la Concorde – ESTRASBURGO, Place du Château
Distância	607-698 km		572-661 km		587-654 km		466-548 km
Modo de transporte	Tempo	Preço (euros)	Tempo	Preço (euros)	Tempo	Preço (euros)	Tempo	Preço (euros)
Automóvel	10:40-18:20	138-190	10:40-18:40	180	10:00-16:40	95-142	8:40-12:20	44-79
Avião	6:30-8:00	227-253	6:30-7:00	140	6:30-8:00	146	N/D	N/D
Autocarro	16:20-18:00	36-49	15:00-21:00	40	17:00-23:00	45-79	13:00-22:40	33-55
Transporte ferroviário convencional	11:30-12:00	124-128	9:00-23:00	61-103	N/D	N/D	N/D	N/D
Transporte ferroviário de alta velocidade	6:00-8:20	159-181	6:50-9:00	23-205	8:30-10:30	66	5:10-5:30	158-165

Fonte: TCE.

62

A análise «centro da cidade para centro da cidade» revelou o seguinte:

1. entre Madrid e Barcelona, a ligação por transporte ferroviário de alta velocidade é a opção de viagem mais rápida: até o transporte aéreo demora mais tempo de porta a porta e é mais caro. Esta situação explica o considerável aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade que se verificou nesta linha nos últimos anos. Na verdade, desde que entrou em funcionamento em 2008, a repartição modal entre transporte aéreo e ferroviário passou de 85:15 para 38:62 em 2016. Esta análise pode ser utilizada para avaliar o êxito das operações ferroviárias de alta velocidade e medir o grau de sustentabilidade dos investimentos realizados;
2. entre Roma e Milão, o transporte aéreo e o transporte ferroviário de alta velocidade também lideram em termos de tempo de viagem. O número de comboios aumentou e os preços dos bilhetes diminuíram ao longo do tempo. Por conseguinte, o transporte ferroviário de alta velocidade está a ganhar uma maior quota de mercado ao longo do tempo, também à custa do transporte ferroviário convencional de longo curso;
3. é possível viajar de transporte ferroviário convencional de Berlim a Munique, embora implique muitas correspondências. O transporte aéreo é mais rápido, mas dispendioso. O transporte ferroviário de alta velocidade é a segunda opção mais rápida e é mais barata. Embora o transporte por autocarro seja mais barato, o tempo de viagem é dissuasor;
4. de Paris a Estrasburgo não existem ligações ferroviárias convencionais diretas ou aéreas. O transporte ferroviário de alta velocidade apresenta o tempo de viagem total mais rápido, mas o preço dos bilhetes é muito mais elevado do que viajar de automóvel ou autocarro.

63

A conclusão global do Tribunal é que o tempo de viagem total e o nível de preços representam fatores importantes para o sucesso. Estes fatores, associados a um serviço regular eficaz (comboios frequentes que partem e chegam a horas), podem contribuir para reforçar as futuras operações ferroviárias de alta velocidade.

São necessárias mais melhorias na bilhética ferroviária e no acompanhamento dos dados relativos aos serviços prestados aos passageiros

64

As investigações publicadas no domínio do transporte ferroviário de alta velocidade³⁴ sugerem que a flexibilidade dos bilhetes e a pontualidade aumentam a competitividade intermodal e promovem um êxito sustentável. Estes elementos podem ser mais desenvolvidos.

65

A bilhética ferroviária tem um fraco desempenho em comparação com a do transporte aéreo. Por exemplo, as soluções únicas de bilhetes eletrónicos, como as que permitem reservar viagens que envolvem mais de um operador ou a travessia de fronteiras, são muito mais simples para o transporte aéreo do que para o ferroviário. Praticamente não existe um motor de busca para viagens que combinem transporte aéreo e ferroviário de alta velocidade.

66

A Comissão começou a recolher dados relativos ao serviço e indicadores sobre os desenvolvimentos da utilização das redes ferroviárias e à evolução das condições-quadro através da plataforma do seu sistema de monitorização do mercado ferroviário (Rail Market Monitoring Scheme – RMMS). No entanto, estes dados têm sido incoerentes até à data, uma vez que as normas comuns não foram integralmente aplicadas até ao final de 2017. Além disso, atualmente apenas é recolhido um reduzido conjunto de dados relativos ao transporte ferroviário de alta velocidade, em comparação com o transporte ferroviário convencional; estes dados abrangem as taxas de infraestruturas, a atribuição de capacidades, os investimentos em infraestruturas e as obrigações de serviço público relativas ao transporte ferroviário de alta velocidade.

67

Até 2017, não existiam definições comuns acordadas quanto ao conceito de pontualidade. Os dados sobre a pontualidade, por conseguinte, variam muito dentro da UE. Os operadores ferroviários têm de publicar os relatórios sobre a pontualidade e a satisfação dos clientes na base de dados ERADIS, conforme exigido pelo artigo 28º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1371/2007, mas, não existindo uma metodologia comum ou um quadro normalizado para estes relatórios, os dados são difíceis de utilizar e não fornecem aos passageiros uma imagem clara da situação. A Comissão encomendou inquéritos do Eurobarómetro para acompanhar a satisfação dos passageiros com os serviços ferroviários. O último inquérito foi publicado em 2013 e está previsto um relatório de seguimento para o final de junho de 2018. Continuam a ser necessários progressos significativos em matéria de acompanhamento destas questões ao nível da UE.

O número e a localização das estações são dois aspetos importantes

68

Ter o número adequado de estações é fundamental para o êxito de uma linha e a sua sustentabilidade operacional³⁵. Se uma linha tiver poucas ou nenhumas estações intermédias, a velocidade global entre a origem e o destino é elevada e a competitividade com outros modos de transporte é otimizada; todavia, prejudica a sustentabilidade, uma vez que o número de possíveis passageiros que vive ao longo da linha e que pode utilizá-la é menor. Em contrapartida, se existirem mais paragens numa linha, a sua velocidade média é mais baixa e a competitividade com outros modos de transporte está em risco, mas pode ser utilizada por um número mais elevado de passageiros, aumentando o rendimento da bilheteira.

69

O Tribunal analisou o número de paragens nas linhas auditadas e o respetivo impacto nos tempos de viagem e na competitividade dos serviços na linha, bem como a sua acessibilidade, conectividade e efeitos de regeneração. Todas as informações e dados fundamentais sobre esta análise das estações encontram-se no anexo VII.

70

Os dados dos horários oficiais mostram que cada paragem intermédia aumenta, em média, o tempo de viagem total entre quatro a 12 minutos³⁶ e reduz a velocidade média entre três a 16 km/h³⁷. O número de estações oscila entre quatro (linha de alta velocidade Reno-Ródano) e 15 (na linha Berlim-Munique) e as distâncias entre elas variam bastante (a maior distância entre duas estações na mesma linha de alta velocidade é de 253 km e a menor de 26 km). As linhas auditadas apresentam diferentes tipos de serviços³⁸ (por exemplo, na linha Madrid-Barcelona, alguns comboios circulam sem paragens em mais de 621 km, enquanto outros comboios na linha servem igualmente estações intermédias, com uma frequência variada). A maior diferença de tempo entre os serviços ferroviários mais diretos e os menos diretos é de 72 minutos (na linha Berlim-Munique).

71

Para avaliar o número potencial de utilizadores de uma linha de alta velocidade, o Tribunal analisou ainda as zonas de atração de cada uma das dez linhas de alta velocidade e quatro linhas transfronteiriças no âmbito da auditoria³⁹. Algumas estações não têm número suficiente de passageiros nas suas zonas de atração mais próximas e estão localizadas demasiado perto de outras. Esta situação reduz a eficácia global dos serviços de alta velocidade, uma vez que têm de parar com demasiada frequência sem atrair muitos novos passageiros. Pode também complicar excessivamente a gestão quotidiana dos comboios para garantir valores de utilização dos serviços aceitáveis.

72

O anexo VIII contém os resultados globais e os dados fundamentais sobre as estações de todas as linhas de alta velocidade auditadas. Por exemplo, conforme demonstrado na figura 6, embora a zona de atração da linha Madrid-Barcelona-fronteira francesa seja muito vasta (o que explica o seu sucesso), a zona de atração de algumas estações na linha (por exemplo, Guadalajara-Yebes ou Calatayud) é extremamente pequena. Tendo em conta o número muito limitado de pessoas que vivem na zona de atração de 15 minutos, existem razões para duvidar da rentabilidade e da eficácia de manter estas estações como paragens na linha de alta velocidade (a sobreposição total da zona de atração de 60 minutos na estação de Guadalajara deve-se à sua proximidade de Madrid).

73

Embora o plano da Comissão seja ligar todos os aeroportos da rede principal à rede ferroviária até 2050, de preferência por transporte ferroviário de alta velocidade, atualmente apenas algumas estações ferroviárias de alta velocidade têm uma ligação de alta velocidade direta a um aeroporto. O transporte ferroviário de alta velocidade e o transporte aéreo podem ser complementares (transportando passageiros a um aeroporto, o transporte ferroviário de alta velocidade pode aumentar a zona de atração do aeroporto e os passageiros aéreos podem optar por utilizar um determinado aeroporto devido à continuidade e rapidez da ligação ferroviária após a aterragem). No entanto, o Tribunal constatou que é complicado para os passageiros combinar o transporte ferroviário de alta velocidade e o transporte aéreo. A título de exemplo, embora a linha de alta velocidade Madrid-Barcelona passe perto dos dois aeroportos de Espanha com mais tráfego (Madrid-Barajas e Barcelona-El Prat, que em 2016⁴⁰ foram utilizados por 50,4 milhões e 44,2 milhões de passageiros, respetivamente), não existem planos para os ligar através de serviços de alta velocidade à rede ferroviária de alta velocidade⁴¹.

74

Para serem bem-sucedidas e competitivas, as estações ferroviárias de alta velocidade devem estar bem localizadas.

1. Devem ser facilmente acessíveis aos passageiros por vários modos de transporte, nomeadamente a pé e de bicicleta, oferecendo instalações de transportes públicos adequadas e espaços de estacionamento a preços acessíveis.
2. Devem disponibilizar múltiplas ligações ferroviárias de alta velocidade que funcionem bem, assim como um número suficiente de comboios ao longo do dia.
3. Devem contribuir para a atividade económica na área circundante (o efeito de «regeneração» ou «reurbanização»).

75

O Tribunal analisou a acessibilidade, a conectividade e os efeitos de regeneração em 18 estações ferroviárias de alta velocidade (duas por linha auditada). Todas as informações, incluindo os critérios quantitativos utilizados, constam do anexo IX. A análise indica que o acesso a 14 estações pode ser melhorado. Por exemplo, a estação do TGV de Meuse (imagem 3) na linha de alta velocidade LGV Est Européenne é de difícil acesso: como indica a seta, a estação situa-se num local isolado numa zona rural. As únicas formas de chegar à estação são através de algumas carreiras de autocarros locais e existe um pequeno parque de estacionamento para automóveis privados.

76

O Tribunal constatou ainda que sete estações não tinham a dimensão adequada: quatro eram demasiado grandes e três demasiado pequenas para o número de passageiros. Quatro estações não disponibilizavam serviços gerais ao público. Cinco estações tinham más ligações e as de outras sete poderiam ser melhores.

77

Analisando as mudanças ao longo do tempo (por exemplo, no mercado de trabalho e no mercado imobiliário, bem como o número de empresas atraídas e de postos de trabalho criados), não foram observados quaisquer efeitos de regeneração evidentes em 15 das 18 estações nas linhas de alta velocidade auditadas. A abertura da estação de Belfort-Montbéliard na linha Reno-Ródano incentivou a abertura de lojas e de um hotel nas imediações e permitiu deslocalizar um hospital regional. Noutros dois casos, as obras de modernização nas estações, relacionadas com a chegada dos serviços de alta velocidade, criaram ligações mais fáceis entre bairros que anteriormente estavam separados pela linha do comboio. Esta situação indica que as linhas de alta velocidade podem acompanhar e apoiar melhorias económicas já iniciadas e previstas na região, mas só por si não provocarão a expansão da economia local⁴².

Sustentabilidade do transporte ferroviário de alta velocidade: a eficácia do cofinanciamento da UE está em risco

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Para uma linha de alta velocidade ter sucesso e o investimento ser sustentável, deve poder transportar um elevado número de passageiros. O Tribunal avaliou este elemento de duas formas: através de uma análise comparativa do número de passageiros transportados ao longo do tempo e analisando o número de pessoas que vivem na zona de atração ao longo da linha.

Análise dos dados relativos aos passageiros: três das sete linhas ferroviárias de alta velocidade concluídas transportam um número de passageiros inferior ao valor de referência de nove milhões por ano

79

Utilizando um valor de referência proveniente de fontes institucionais e académicas, para ter êxito, uma linha de alta velocidade deveria idealmente transportar nove milhões de passageiros ou pelo menos seis milhões no ano de abertura⁴³. Em 2016, apenas três linhas transportaram efetivamente mais de nove milhões de passageiros por ano (Madrid-Barcelona, Turim-Salerno e LGV Est Européenne). Em três das sete linhas de alta velocidade concluídas que o Tribunal auditou (Eje Atlántico, Reno-Ródano e Madrid-Leão), o número de passageiros transportados foi muito inferior⁴⁴. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas.

Análise da zona de atração e do número de pessoas que vivem ao longo das linhas: nove das 14 linhas e troços de alta velocidade auditados não têm um número suficientemente elevado de potenciais passageiros

80

O Tribunal realizou igualmente uma análise da zona de atração para avaliar a possível sustentabilidade das operações ao nível das linhas (ver figura 7). O anexo VIII contém ainda os resultados globais e os dados fundamentais sobre todas as linhas de alta velocidade auditadas.

81

Nove das 14 linhas ferroviárias de alta velocidade e ligações transfronteiriças auditadas não tinham um número suficientemente elevado de passageiros nas zonas de atração de 15 e de 30 minutos ao longo da linha para serem bem-sucedidas. Trata-se das linhas Madrid-Leão, Eje Atlántico, Madrid-Galiza, Milão-Veneza, Reno-Ródano, Estugarda-Munique, Munique-Verona, Figueras-Perpignan e Y basco. Note-se que as três linhas que não satisfaziam o critério de referência relativo ao número de passageiros (ver acima) também estão incluídas neste critério.

82

O Tribunal analisou igualmente o sucesso do transporte ferroviário de alta velocidade num contexto global, a fim de compreender as razões do seu êxito (caixa 2).

Competitividade do transporte ferroviário de alta velocidade em relação a outros modos de transporte: ainda não existe o princípio do «poluidor-pagador»

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O transporte ferroviário de alta velocidade tem uma vantagem competitiva limitada. Enquanto o Shinkansen japonês é competitivo mesmo em distâncias de viagem superiores a 900 km, o transporte ferroviário de alta velocidade na Europa é geralmente competitivo em distâncias de viagem entre 200 e 500 km, com duração até quatro horas. O automóvel é o modo de transporte predominante em viagens inferiores a 200 km devido à sua flexibilidade nos últimos quilómetros, ao passo que o transporte aéreo é mais competitivo em viagens mais longas.

84

Um sistema de tributação baseado nas emissões de carbono é um instrumento que permite ter em conta o impacto ambiental dos diferentes modos de transporte. Atualmente, nenhum Estado-Membro da UE aplica um mecanismo operacional comparável ao fundo de infraestruturas ferroviárias suíço, parcialmente financiado pelos impostos sobre os camiões que atravessam o país. A abordagem da Suíça permite reduzir o encargo financeiro suportado pelos contribuintes relativo à construção e manutenção da rede ferroviária, uma vez que canaliza diretamente a receita fiscal cobrada a um modo de transporte para apoiar o investimento noutro.

85

Atualmente não existe um sistema de taxas na UE que considere os princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador nos vários modos de transporte, por forma a reforçar a competitividade do transporte ferroviário. No passado houve tentativas de alterar as condições intermodais mediante a internalização dos custos externos dos vários modos de transporte, mas foram em grande medida infrutíferas. Não obstante, o tema da tributação em função das emissões de gases com efeitos de estufa continua na agenda de muitos governos. Nomeadamente, a introdução de um sistema de financiamento cruzado está agora a ser debatido (novamente⁴⁵) em França, ao passo que, em 2018, a Itália financiará a construção do túnel de base do Brenner e as suas linhas de acesso sul com o produto de um fundo específico criado em 1997 proveniente das receitas das portagens das autoestradas⁴⁶.

Operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças competitivas e contínuas: ainda não estão generalizadas

Persistem ainda muitos obstáculos, havendo um longo caminho a percorrer antes de os mercados se tornarem abertos e competitivos nas linhas de alta velocidade na UE

86

Uma concorrência real nas linhas de alta velocidade pode melhorar manifestamente os serviços e reduzir os preços para os passageiros na UE. Existem atualmente muito poucos casos em que se verifica uma verdadeira concorrência entre os operadores nas linhas de alta velocidade (existe concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria⁴⁷). A introdução de concorrência entre operadores na linha italiana de alta velocidade Turim-Salerno permitiu melhorar os serviços prestados aos passageiros. Existem mais comboios à escolha (o novo operador assegura 34 ligações diárias em cada direção no horário de 2017-2018) e os preços dos bilhetes desceram no mínimo 24%⁴⁸. Os funcionários da ERA entrevistados pelo Tribunal relataram um efeito positivo semelhante na Áustria: a concorrência entre a empresa ferroviária histórica e o novo operador trouxe mais clientes, também para o operador ferroviário histórico.

87

No entanto, em França e Espanha, o mercado de serviços ferroviários de alta velocidade ainda não foi aberto, não havendo concorrência entre operadores nas linhas de alta velocidade. Estes Estados-Membros preferem aguardar até depois de 2020 para avaliar se o operador ferroviário histórico está preparado para a concorrência em serviços de longo curso para passageiros. Mesmo após essa data, se o funcionamento das linhas for considerado uma obrigação de serviço público, estes Estados-Membros poderão conceder um adiamento de 10 anos sob determinadas condições, o que significa que a concorrência realmente aberta pode ser adiada até 2035.

88

Paralelamente à abertura faseada do mercado prevista no quarto pacote ferroviário, persistem algumas práticas no setor ferroviário que impedem a concretização de uma rede ferroviária da UE de alta velocidade verdadeiramente contínua e que podem impedir novos operadores estrangeiros de concorrerem nas linhas de alta velocidade. Estas práticas incluem obstáculos administrativos e técnicos e outras barreiras à interoperabilidade. As consequências práticas para os passageiros são explicadas na caixa 3.

Taxas de acesso às vias: demasiado complicadas e um potencial obstáculo à concorrência

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Ao abrigo do quadro jurídico da UE aplicável às operações ferroviárias, um gestor da infraestrutura (uma entidade distinta do operador ferroviário) deve permitir que qualquer operador utilize as vias férreas desde que contribua para os custos da sua manutenção. Estas taxas de acesso às vias têm impactos diferenciados na sustentabilidade da rede. Dependendo do nível em que sejam fixadas, as taxas podem ajudar a recuperar uma parte dos custos de investimento em infraestruturas e, se tiverem um nível suficientemente baixo, podem igualmente incentivar a concorrência entre operadores ferroviários, possibilitando a participação de novos operadores no mercado.

90

A Diretiva 2012/34/UE⁵¹ exige que as taxas de acesso às vias sejam principalmente fixadas com base nos custos diretamente incorridos em resultado da exploração do serviço ferroviário. No entanto, os princípios utilizados para determinar a fixação de preços nos Estados-Membros divergem significativamente⁵², sobretudo porque a legislação permite a utilização de muitos parâmetros. Em todos os Estados-Membros visitados foram aplicadas «majorações» a fim de ter em consideração categorias de custos específicas, como a altura do dia correspondente à faixa horária solicitada ou a presença ou ausência de estrangulamentos.

91

A União Internacional dos Caminhos de Ferro comunicou que as taxas de acesso às vias não são calculadas de forma transparente. Estas mudam frequentemente e estão sujeitas a pelo menos 56 variáveis, dando origem a resultados muito diferentes. A figura 8 confirma esta afirmação, mostrando o nível exato das taxas de acesso às vias em pares selecionados de origem/destino da UE ligados por transporte ferroviário de alta velocidade, demonstrando que os níveis das taxas são efetivamente muito distintos. Por exemplo, as taxas de acesso às vias em França são muito elevadas e em Itália muito mais baixas.

92

Determinar corretamente o nível das taxas de acesso às vias é importante para garantir a sustentabilidade e a competitividade.

1. Em França, as taxas de acesso às vias são mantidas a um nível elevado para produzirem receitas para o gestor da infraestrutura e assegurarem a sustentabilidade das respetivas operações, visto que tem dívidas consideráveis. Esta prática reduz a necessidade de o Estado financiar e manter novas infraestruturas ferroviárias de alta velocidade. Ao mesmo tempo, as taxas de acesso às vias demasiado elevadas desencorajam novos operadores de entrar no mercado, protegendo assim da concorrência o operador ferroviário histórico.
2. Em Itália, as taxas de acesso às vias foram anteriormente utilizadas como meio para aumentar a concorrência entre o operador ferroviário histórico e os novos operadores. Em conjunto com outras medidas (como a garantia do direito de acesso aos serviços das estações), a entidade reguladora ferroviária italiana baixou as taxas para garantir a concorrência leal, o que melhorou a situação dos passageiros (ver ponto 86).

Uma entidade reguladora forte e independente: necessária, mas nem sempre uma realidade

93

Este compromisso entre sustentabilidade financeira e competitividade é fundamental. Por conseguinte, é importante que existam entidades reguladoras nacionais em cada Estado-Membro para agirem e que a Comissão supervisione o sistema. Estes organismos devem assegurar a aplicação correta das regras que regem a utilização das majorações para recuperar a totalidade dos custos das infraestruturas, com o objetivo jurídico da melhor utilização das infraestruturas disponíveis.

94

Segundo a legislação da UE, as entidades nacionais reguladoras do setor ferroviário devem beneficiar de ampla independência e de poderes para controlar os mercados ferroviários com vista a assegurar que os novos operadores não são discriminados, de forma a permitir o desenvolvimento de uma concorrência leal. Estas entidades devem dispor de recursos suficientes. A Comissão acompanha estas exigências, apoia as atividades dos organismos nacionais de supervisão e facilita o diálogo e o intercâmbio de boas práticas entre as entidades reguladoras. O Tribunal observou os dois problemas seguintes:

1. Espanha é o único Estado-Membro que considera as taxas de acesso às vias como impostos e as estabelece na legislação. Esta prática limita a independência de gestão do gestor da infraestrutura e os poderes da entidade reguladora para modificar as taxas em caso de incumprimento das regras. Além disso, limita o tempo disponível para rever as taxas e complica as revisões e reclamações. A posição da entidade reguladora é difícil, dado que dispõe de um número limitado de funcionários e, contrariamente ao disposto na diretiva reformulada, as suas decisões não são vinculativas para o gestor da infraestrutura;
2. em França, em 2017, a entidade reguladora emitiu um parecer negativo vinculativo sobre um novo modelo de cálculo das taxas de acesso às vias, previsto para 2018. O Governo francês interveio e fixou o nível das taxas de acesso para 2018 através de um decreto, mantendo-as assim em conformidade com o modelo inicialmente aplicável. Este tipo de abordagem limita efetivamente o poder da autoridade reguladora.

95

A Comissão tomou medidas nestes dois casos, lançando procedimentos por infração, e acompanha de perto as iniciativas legislativas em curso para garantir que os poderes das entidades reguladoras não são enfraquecidos no processo.

Conclusões e recomendações

As operações ferroviárias de alta velocidade apresentam muitas vantagens, mas a UE não dispõe de um plano a longo prazo realista nem de uma verdadeira rede de alta velocidade

96

O transporte ferroviário de alta velocidade apoia os objetivos políticos da UE em matéria de mobilidade sustentável, uma vez que a sua pegada de carbono é inferior à de outras formas de transporte⁵³. O transporte ferroviário de alta velocidade tem muitos outros benefícios, como níveis de segurança acrescidos, aliviar a pressão nas redes rodoviárias congestionadas, permitir que os passageiros em viagens de trabalho e de lazer viajem de forma rápida e confortável, além de poder fornecer apoio socioeconómico às regiões.

97

O objetivo da Comissão de triplicar a extensão da rede ferroviária de alta velocidade (chegando a mais de 30 000 km em 2030) não assenta numa análise credível. O Tribunal considera improvável que este objetivo seja atingido, uma vez que são precisos aproximadamente 16 anos para o planeamento, construção e início das operações das infraestruturas ferroviárias de alta velocidade. Até ao final de 2017, apenas estavam em funcionamento 9 000 km de linhas de alta velocidade e outros 1 700 km encontravam-se em construção.

98

Não existe uma verdadeira rede ferroviária de alta velocidade europeia: apenas existe uma manta de retalhos de linhas de alta velocidade nacionais. A Comissão não tem poderes para decidir se e quando devem ser construídas as linhas de alta velocidade indicadas no Regulamento RTE-T, uma vez que as decisões de construir estas linhas são da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Completar os corredores transnacionais da UE através da ligação das redes nacionais não constitui uma prioridade para os Estados-Membros auditados. Embora tenha sido adotado um mecanismo de financiamento da UE ao mesmo tempo (o Regulamento MIE) e os Estados-Membros em causa tenham assinados vários acordos internacionais, as obras nas linhas ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças não estão a ser concluídas de forma coordenada. O valor acrescentado europeu do cofinanciamento da UE em investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade nos Estados-Membros é assim diminuído (pontos 21-36).

Os princípios da boa gestão financeira não foram aplicados de forma coerente aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade auditados

99

A avaliação das necessidades nos Estados-Membros é de fraca qualidade. Soluções alternativas, como a modernização das linhas convencionais existentes em vez da construção de novas linhas de alta velocidade, apenas são consideradas de forma sistemática em Itália e na Alemanha; trata-se de uma boa prática que deveria ser generalizada. As decisões relativas à construção são nacionais e políticas: raramente assentam em análises custo-benefício adequadas.

100

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas e estão a tornar-se cada vez mais caras: em média, as linhas auditadas custam 25 milhões de euros por quilómetro. A relação custo-eficácia é baixa. Embora o orçamento da UE não seja prejudicado pelas derrapagens de custos dos investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade, uma vez que o montante cofinanciado está limitado ao montante inicialmente acordado e quaisquer aumentos de custos são suportados pelos orçamentos nacionais, as derrapagens de custos e os atrasos na construção das linhas auditadas eram a regra e, depois de construídas, é necessário muito tempo até as linhas entrarem em funcionamento. As derrapagens de custos agregadas são de 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e de 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente). Os atrasos também são significativos, com metade das linhas a sofrer atrasos de mais de uma década. A análise do rendimento em termos de velocidade indica claramente que os serviços ferroviários de muito alta velocidade nem sempre são necessários: na maioria dos casos, apenas se alcança, em média, cerca de 45% da velocidade de projeto. Apenas duas linhas de alta velocidade têm velocidades médias de exploração acima dos 200 km/h e nenhuma atinge velocidades superiores a 250 km/h. As constatações do Tribunal indicam que quatro das dez linhas custarão mais de 100 milhões de euros por minuto de viagem poupado. Prestar especial atenção aos elementos referidos poderia permitir poupar centenas de milhões de euros e garantir a boa utilização das linhas de alta velocidade construídas (pontos 37-57).

A avaliação da situação dos cidadãos da UE salienta as vantagens do transporte ferroviário de alta velocidade, mas a sustentabilidade do cofinanciamento da UE a estas linhas está em risco

101

A avaliação dos tempos de viagem, preços e número de ligações indica que o transporte ferroviário de alta velocidade apresenta vantagens em relação aos seus concorrentes (transporte aéreo, transporte ferroviário convencional e transporte rodoviário). Globalmente, o Tribunal conclui que o tempo de viagem total e o nível de preços são dois fatores de sucesso igualmente importantes. Associados a serviços regulares (comboios frequentes) e fiabilidade (partidas e chegadas pontuais), estes fatores podem permitir um aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade. O número de estações numa linha é importante e a sua localização é crucial: nem todas as estações auditadas eram de fácil acesso e tinham boas ligações e, em 15 das 18 estações ferroviárias de alta velocidade auditadas, não se observaram efeitos de regeneração evidentes na área circundante.

102

O Tribunal considera que a sustentabilidade se encontra em risco: utilizando um valor de referência de nove milhões de passageiros por ano, três das sete linhas ferroviárias de alta velocidade concluídas auditadas não podem ser consideradas bem-sucedidas (Eje Atlántico, Reno-Ródano e Madrid-Leão), uma vez que o número de passageiros transportados é muito inferior. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas, que poderia ter sido atenuado mediante uma sólida avaliação ex ante dos custos e benefícios de cada linha.

103

A avaliação realizada pelo Tribunal do número de pessoas que vivem na zona de atração das linhas auditadas indica que nove das 14 linhas e ligações transfronteiriças auditadas não tinham passageiros potenciais suficientes para serem bem-sucedidas. Além disso, o transporte ferroviário de alta velocidade não compete em condições de igualdade com outros modos de transporte, pois não estão todos sujeitos às mesmas taxas (pontos 58-85).

Ainda não existem operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças competitivas e contínuas

104

Ainda existem muitos obstáculos técnicos, administrativos e de outra natureza à interoperabilidade, apesar de o Tribunal ter apelado a uma ação urgente para os eliminar num relatório especial publicado em 2010. O mercado ferroviário de passageiros não é aberto em França e em Espanha, embora exista concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria. Na Alemanha, o mercado ferroviário de passageiros é aberto, mas não existe concorrência nas linhas de alta velocidade. Com as regras em vigor, a concorrência pode ser adiada até 2035. Tendo em conta que a concorrência incentiva melhores serviços, comboios mais frequentes e preços mais baixos para os passageiros, deveria concretizar-se mais cedo.

105

As taxas de acesso às vias visam recuperar investimentos prévios nas infraestruturas e os custos operacionais. Se forem definidas a um nível suficientemente baixo que permita a participação de novos operadores no mercado, podem incentivar a concorrência entre operadores ferroviários. No entanto, os sistemas utilizados para calcular as taxas são demasiado complicados, uma vez que se podem aplicar muitas variáveis.

106

Cada Estado-Membro deve ter uma entidade reguladora, que deve ser qualificada, dispor de um número adequado de funcionários e ser independente da entidade que fixa as taxas e do governo. Esta entidade reguladora deve aplicar as regras de forma rigorosa a fim de garantir que as políticas acordadas são respeitadas. Em dois dos quatro casos avaliados, o Tribunal encontrou provas de que as entidades reguladoras não conseguiam exercer as suas obrigações estatutárias. A Comissão agiu em relação a estes dois casos lançando procedimentos por infração (pontos 86-95).

Recomendação 1 – Planeamento da rede ferroviária de alta velocidade da UE

A Comissão deve, no âmbito do seu papel de supervisão, tomar as seguintes medidas:

1. Com base nos contributos e compromissos dos Estados-Membros, deve adotar um plano de implantação a longo prazo realista para a construção das restantes infraestruturas necessárias para concluir a rede principal ferroviária de alta velocidade da UE no âmbito da revisão do Regulamento RTE-T. Este planeamento a longo prazo deve basear-se nos principais projetos de infraestruturas estratégicas obrigatórios na rede principal, com especial ênfase nos troços transfronteiriços, que devem estar concluídos até 2030 para reforçar o valor acrescentado europeu.

   Com base no plano estratégico obrigatório referido no n.º 1, deve tomar as medidas corretivas previstas se os projetos nestes troços prioritários não começarem de acordo com o calendário acordado, se forem adiados, ou se os problemas de coordenação ao longo das várias fronteiras puderem impedir a entrada em funcionamento da linha, conforme planeado.

   Prazo de execução: na preparação das novas propostas legislativas da RTE-T.

2. Deve associar o cofinanciamento da UE a uma avaliação da necessidade de linhas de muito alta velocidade e a acompanhamento e supervisão mais rigorosos, indicando condições específicas nas decisões de execução relativas aos principais troços prioritários. Além disso, a função dos coordenadores europeus de facilitar a execução de projetos transfronteiriços deve ser reforçada, à semelhança da associação entre os planos de trabalhos relativos ao corredor da rede principal e a execução do MIE.

   Prazo de execução: imediatamente.

Recomendação 2 – Apoio da UE através de cofinanciamento aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade

A Comissão deve:

1. Rever o Regulamento RTE-T de forma a que este possa impor a execução em tempo oportuno das principais redes de infraestruturas estratégicas anteriormente mencionadas.

   Prazo de execução: iniciar os trabalhos assim que possível para garantir a sua conclusão até 2023.

2. No âmbito da revisão do Regulamento RTE-T, consagrar o apoio do cofinanciamento da UE a estes projetos prioritários estratégicos.

   Prazo de execução: imediatamente após a revisão do Regulamento RTE-T.

3. Durante a programação da política de coesão, em conjunto com os Estados-Membros, concentrar o financiamento das linhas ferroviárias de alta velocidade nas que fazem parte dos corredores da rede principal.

   Prazo de execução: durante a elaboração dos programas para o período pós-2020.

4. Subordinar o cofinanciamento da UE à introdução de uma verdadeira concorrência entre operadores ferroviários nas linhas de alta velocidade apoiadas o mais cedo possível após a conclusão dos trabalhos.

   Prazo de execução: imediatamente.

5. Associar o cofinanciamento da UE aos beneficiários não só à apresentação de realizações, mas também à concretização dos resultados anunciados. Para o efeito, deve garantir a introdução do princípio do pagamento de uma percentagem fixa do cofinanciamento da UE concedido ao beneficiário como um prémio de desempenho, se for possível comprovar, numa avaliação ex post, que os resultados previstos foram ultrapassados. Este prémio deve provir de uma reserva de desempenho, semelhante à que já existe no quadro da política de coesão.

   Prazo de execução: durante a elaboração das novas propostas legislativas para o período pós-2020.

6. No futuro Regulamento MIE, em conjunto com os Estados-Membros, chegar a acordo sobre instrumentos de aplicação mais sólidos para acelerar a conclusão das obrigações atuais decorrentes do Regulamento RTE-T.

   Esses instrumentos devem também dar resposta às situações em que um Estado-Membro não propõe avançar em tempo útil em projetos essenciais com vista ao cumprimento dos compromissos assumidos para a conclusão dos projetos da rede principal.

   Prazo de execução: durante a elaboração das novas propostas legislativas do MIE para o período pós-2020.

Recomendação 3 – Simplificação das obras de construção transfronteiriças

Para simplificar os principais investimentos transfronteiriços, atuais e futuros, em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade, a Comissão deve:

1. Rever as regras em matéria de contratação pública, para ter a opção de um quadro jurídico único aplicável aos principais projetos de infraestruturas transfronteiriços. Nesse quadro incluem-se questões como a língua dos documentos dos concursos, os contratos e os sistemas contabilísticos dos órgãos de gestão que executam os projetos, bem como os procedimentos de resolução de litígios.
2. Criar «balcões únicos» que permitam simplificar as várias formalidades a respeitar nos dois lados da fronteira, ou facilitar a sua criação.
3. Acelerar a eliminação de todos os obstáculos administrativos e regulamentares à interoperabilidade.

   Prazo de execução: até meados de 2019.

Recomendação 4 – Ações para melhorar as operações ferroviárias de alta velocidade para os passageiros

A Comissão deve:

1. Prestar apoio ao setor ferroviário para desenvolver ativamente soluções únicas de bilhetes eletrónicos, incluindo para as operações ferroviárias de alta velocidade.
2. Controlar os Estados-Membros para assegurar que tomam todas as medidas possíveis para aplicar as regras da UE de cálculo das taxas de acesso às vias, de forma integral e adequada, em especial no que diz respeito à obrigação de coordenar as majorações para facilitar as operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças.
3. Na sua função de supervisão, obrigar os Estados-Membros a cumprirem as suas obrigações para garantir que as condições de acesso ao mercado do transporte ferroviário de alta velocidade são supervisionadas por organismos independentes e que os gestores da infraestrutura se coordenam de modo a assegurar a utilização eficaz e otimizada desses itinerários.
4. Melhorar as informações prestadas aos cidadãos i) sobre os dados relativos à pontualidade, desenvolvendo indicadores específicos para o transporte ferroviário de alta velocidade e ii) com base nos dados já disponíveis nas bases de dados da Comissão (ERADIS), em relação às informações sobre a satisfação dos clientes, criando um quadro e metodologia de comunicação normalizados. Os dados e resultados devem ser divulgados nos relatórios bienais de acompanhamento do mercado ferroviário.
5. Reforçar a concorrência intermodal mediante a definição de princípios que imponham a adequada consideração dos custos externos de todos os modos de transporte, preconizando a sua execução.

   Prazo de execução: até ao final de 2019.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de junho de 2018.

Abreviaturas e glossário

Análise custo-benefício (ACB): Instrumento analítico utilizado para avaliar uma decisão de investimento, comparando os custos previstos e os benefícios esperados. O objetivo da ACB é facilitar uma afetação de recursos mais eficiente para ajudar os decisores políticos a tomarem uma decisão fundamentada sobre a execução ou não de uma proposta de investimento ou alternativas possíveis.

Condicionalidades ex ante: Condições que devem estar reunidas antes de se poderem apoiar os planos de infraestruturas estratégicos a longo prazo, utilizadas como um enquadramento para o cofinanciamento de investimentos pela UE.

DG MOVE: Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes

DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana

ERA (Agência Ferroviária da União Europeia): Agência criada em 2004 com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de especificações técnicas de interoperabilidade, incluindo o ERTMS, e contribuir para o funcionamento do espaço ferroviário europeu único.

ERTMS (Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário): Grande projeto europeu que visa substituir os diferentes sistemas nacionais de controlo e comando dos comboios, a fim de promover a interoperabilidade.

Estados-Membros: Estados-Membros da União Europeia.

FC (Fundo de Coesão): Fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.

FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional): Fundo de investimento que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na UE, corrigindo os desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, sobretudo para empresas.

INEA (Agência de Execução para a Inovação e as Redes): Sucessora da Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, que foi criada pela Comissão Europeia em 2006 para gerir a execução técnica e financeira do seu programa RTE-T. A INEA iniciou a sua atividade em 1 de janeiro de 2014 para executar partes dos seguintes programas da UE: o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), o Horizonte 2020 e os programas anteriores (RTE-T e Marco Polo 2007-2013).

Interoperabilidade: Iniciativa da Comissão Europeia para promover um mercado único no setor ferroviário. As especificações técnicas da interoperabilidade definem as normas técnicas necessárias para satisfazer os requisitos essenciais com vista a alcançar a interoperabilidade. Estes requisitos, nos quais se incluem a segurança, a fiabilidade e a disponibilidade, a saúde, a proteção do ambiente e a compatibilidade técnica, devem permitir aos comboios funcionar facilmente em qualquer troço da rede ferroviária europeia.

MIE (Mecanismo Interligar a Europa): Mecanismo que presta, desde 2014, ajuda financeira a três setores: energia, transportes e tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Nestes três domínios, o MIE identifica prioridades de investimento que devem ser executadas na próxima década. Nos transportes, estas prioridades são os corredores de transporte interligados e os modos de transporte mais limpos.

Rendimento em termos de velocidade: Rácio entre a velocidade real a que viaja o passageiro e a velocidade máxima de exploração e de projeto da linha.

RTE-T (redes transeuropeias de transportes): Conjunto previsto de redes rodoviárias, ferroviárias, aéreas e de transporte marítimo/fluvial na Europa. As RTE-T fazem parte de um sistema mais alargado de redes transeuropeias (RTE), que inclui uma rede de telecomunicações (eTEN) e um projeto de rede de energia (RTE-E).

Taxas de acesso às vias: Taxas pagas pelos operadores ferroviários ao gestor da infraestrutura para recuperar parte dos custos da infraestrutura.

Transporte ferroviário de alta velocidade: Serviços ferroviários que operam em linhas novas, especificamente concebidas para o efeito, com uma velocidade máxima de exploração igual ou superior a 250 km/h, e serviços que operam em linhas convencionais com uma velocidade máxima de exploração igual ou superior a 200 km/h.

Utilização dos serviços: Neste contexto, medida do nível de utilização das linhas de alta velocidade, definida como o número de passageiros que utilizam a linha dividido pela extensão da linha em quilómetros.

Valor acrescentado europeu: Valor resultante de uma intervenção da UE, adicional ao valor que teria sido criado apenas pela ação do Estado-Membro. No âmbito das linhas ferroviárias de alta velocidade, o investimento de fundos da UE nessas linhas nos Estados-Membros também cria valor acrescentado para os cidadãos da UE (por exemplo, facilitando as viagens e reduzindo globalmente os tempos de viagem). No entanto, as despesas com os corredores transnacionais com vista a completar uma rede principal da UE são automaticamente um candidato mais forte à ação da UE devido ao seu interesse comum: o seu valor acrescentado europeu é mais elevado.

Zona de atração: Área a partir da qual é possível alcançar de automóvel uma estação ferroviária de alta velocidade num determinado período de tempo (para efeitos do presente relatório, 15, 30 ou 60 minutos).

Notas

¹ PK é a medida obtida através da combinação entre o número de passageiros do transporte ferroviário de alta velocidade por ano e a distância da viagem, a fim de otimizar a medição da utilização deste modo de transporte.

² Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 228 de 9.9.1996, p. 1).

³ COM(2011) 144 final, de 28 de março de 2011, «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos».

⁴ Para além destas, a UE estabeleceu metas ambiciosas relativas à redução das emissões de carbono para as próximas décadas (ver também ponto 22).

⁵ Regulamento (UE) n.º 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 348 de 20.12.2013, p.1).

⁶ Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa (JO L 348 de 20.12.2013, p. 129).

⁷ Artigo 2º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161 de 26.6.1999, p.1).

⁸ Artigo 2º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 1783/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de julho de 1999, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 213 de 13.8.1999, p. 1).

⁹ Artigo 3º, n.º 1, e Anexo ao anexo II do Regulamento (CE) n.º 1164/94 do Conselho, de 16 de maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

¹⁰ Os dados incluem o último convite à apresentação de propostas no âmbito do MIE (2017). Todos os valores indicados são expressos em termos nominais.

¹¹ O Tribunal recebeu várias respostas de membros individuais dos três grupos de partes interessadas: a Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus (CCFE), a União Internacional dos Caminhos de Ferro (UIC) e a União das Indústrias Ferroviárias Europeias (UNISIG).

¹² Universidade de Bruxelas (VUB).

¹³ Um consórcio de professores e investigadores de Lyon, Milão, Barcelona e Berlim.

¹⁴ Universidade de Antuérpia.

¹⁵ Empresa Advito.

¹⁶ Fonte: Eurostat, população da UE de 512 milhões de pessoas em 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/

¹⁷ As emissões de CO₂ dependem da origem da eletricidade utilizada, das taxas de ocupação dos comboios e da capacidade de captação substancial de tráfego rodoviário e aéreo. Para compensar a poluição causada pela produção de energia elétrica consumida pelos comboios de alta velocidade, bem como o fator de carga elevado do transporte ferroviário de alta velocidade, é necessário atrair um volume significativo de passeiros de outros modos de transporte. Além disso, muitas linhas ferroviárias de alta velocidade requerem a remoção de terras. Podem atravessar zonas de valor ambiental, em que a linha tem um efeito de barreira, produz ruído e é visualmente intrusiva, podendo ser necessárias décadas de funcionamento para compensar o volume maciço de emissões causadas pela construção dessas linhas.

¹⁸ Por exemplo, a Agência Europeia do Ambiente e a UIC.

¹⁹ O número referido no Livro Branco de 2011 parece pouco fiável, uma vez que os dados do Tribunal indicam que apenas 9 067 km de linhas ferroviárias de alta velocidade estavam disponíveis no final de 2017.

²⁰ Fonte: Comissão Europeia, «Delivering TEN-T Facts & figures» (Concretizar a RTE-T: factos e números), setembro de 2017, e Conclusões do Conselho sobre os progressos realizados na implantação da rede transeuropeia de transportes (RTE-T) e sobre o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) para o setor dos transportes, 15425/17, 5 de dezembro de 2017.

²¹ Artigo 22º do Regulamento MIE e artigo 38º, n.º 3, do Regulamento RTE-T.

²² "Os orçamentos nacionais nunca atribuirão a prioridade necessária aos investimentos multinacionais transfronteiras, no intuito de dotar o mercado único das infraestruturas de que necessita." Fonte: Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a avaliação intercalar do Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE), SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final de 14.2.2018, p. 6.

²³ Um estudo de 2015, «Cost of non-completion of the TEN-T» (O custo de não conclusão da RTE-T) mostrou que o «preço» a pagar pela economia da UE seria prescindir de um crescimento potencial de 1,8% do PIB e não concretizar 10 milhões de anos-homem de empregos, caso os Estados-Membros e outras partes interessadas não consigam concluir a rede principal dentro do prazo como elemento central da nova política de RTE-T. Fonte: Fraunhofer ISI, relatório final de 15.6.2015, p. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Artigo 38º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1315/2013.

²⁶ Relatório Especial n.º 23/2016, «Transporte marítimo na UE: em águas revoltas — muitos investimentos ineficazes e insustentáveis». Ver em especial a recomendação 2, alínea a).

²⁷ Por exemplo, em «relatórios de progresso comuns» regulares.

²⁸ Indicadores-chave de desempenho (ICD) para projetos de infraestruturas ferroviárias: grau de eletrificação da rede; bitola de 1 435 mm; implementação do ERTMS (e, para projetos de transporte ferroviário de mercadorias, velocidade da linha (≥ 100 km/h), peso por eixo (≥ 22,5 t) e dimensão do comboio (740 m)).

²⁹ Relatório Especial n.º 23/2016, «Transporte marítimo na UE: em águas revoltas — muitos investimentos ineficazes e insustentáveis». Ver, em especial, os pontos 80 e 81.

³⁰ A Suíça adota uma abordagem diferente, não dando prioridade à velocidade, mas sim à pontualidade e à regularidade do serviço, à clareza das informações comunicadas aos clientes e aos serviços prestados aos passageiros.

³¹ Este aspeto está relacionado com a disponibilidade de potenciais passageiros para alterarem o seu comportamento em resposta às mudanças no tempo de viagem: a elevada elasticidade do tempo de viagem indica que os passageiros estão relativamente disponíveis para escolherem o comboio quando os tempos de viagem diminuem.

³² Onze dos trinta projetos auditados ainda estão em curso ou não foram executados devidamente, conduzindo a anulações consideráveis de financiamento da UE. Num projeto concluído, à data da auditoria não estava definida a data de entrada em funcionamento.

³³ Desde a recente liberalização do mercado, os serviços de transporte em autocarro registaram taxas de crescimento impressionantes em muitos Estados-Membros. Por exemplo, na Alemanha, os números de passageiros aumentaram de 3 milhões em 2012 para 25 milhões em 2015 (Fonte: «Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?», Prof. Yves Crozet, Universidade de Lyon, 2015).

³⁴ Fonte: Florence School of Regulation, «Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?» (Transporte aéreo de baixo custo e transporte ferroviário de alta velocidade: um potencial inexplorado em termos de complementaridade?), março de 2014.

³⁵ Ver também: Tribunal de Contas francês, relatório especial de 2014: «La grande vittesse ferroviaire: Un modèle porté au-delà de sa pertinence», e o relatório público anual de 2013 sobre a linha de alta velocidade LGV Est Européenne «La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop».

³⁶ Por exemplo, o comboio direto Madrid-Barcelona demora 150 minutos, ao passo que os comboios que também param em Guadalajara ou Calatayud, Saragoça, Lleida e Camp de Tarragona demoram 190 minutos.

³⁷ Por exemplo, o comboio direto Madrid-Barcelona atinge uma velocidade média de 268 km/h, ao passo que os comboios que também param em Guadalajara ou Calatayud, Saragoça, Lleida e Camp de Tarragona apenas atingem 211 km/h em média.

³⁸ À exceção das linhas de alta velocidade Milão-Veneza e Eje Atlántico, em que todos os serviços de transporte ferroviário de alta velocidade de passageiros seguem o mesmo padrão de paragens.

³⁹ Ver também o Relatório Especial n.º 21/2014, ponto 53 e seguintes, em que foi utilizada uma técnica semelhante.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

⁴¹ Estão em curso e beneficiam de financiamento da UE um estudo de viabilidade de uma ligação ferroviária de alta velocidade a Madrid-Barajas e um estudo informativo relativo à adaptação da estação do aeroporto a serviços de alta velocidade, no âmbito do projeto 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² O estudo de investigação «Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe» chegou a conclusões semelhantes. Fonte: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

⁴³ O valor de 9 milhões de passageiros é indicado em:

i) «In what circumstances is investment in HSR worthwhile?» (Em que circunstâncias se justifica o investimento no transporte ferroviário de alta velocidade?), De Rus, Gines, e Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), dezembro de 2007, e em

ii) «Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects» (Guia da análise custo-benefício dos projetos de investimento) da Comissão Europeia, 2008, p. 84 (este critério de referência ACB da Comissão foi suprimido na nova edição de 2014).

⁴⁴ Uma vez que só entrou em funcionamento em dezembro de 2017, a linha de alta velocidade Berlim-Munique não foi considerada na análise.

⁴⁵ O princípio de um imposto ecológico para veículos pesados de mercadorias foi já objeto de votação em 2008, em França, como parte do «Grenelle de l’Environnement», mas em 2014 decidiu-se não aplicar estas disposições na prática.

⁴⁶ Artigo 55º, n.º 13, da Lei n.º 449/1997, de 27 de dezembro de 1997, publicada no suplemento ao JO 302, de 30.12.1997, p. 5-113.

⁴⁷ Na Áustria, embora o mercado seja essencialmente aberto, não existem concursos públicos para serviços ferroviários de passageiros de alta velocidade deficitários. Na Alemanha, o mercado é aberto, mas a empresa ferroviária histórica não tem concorrentes principais nas linhas ferroviárias de alta velocidade. Além disso, existe concorrência na linha de alta velocidade Estocolmo-Gotemburgo e existem operadores em itinerários internacionais que não concorrem entre si. Não existem novos operadores, mas normalmente parcerias comerciais entre as empresas ferroviárias históricas (por exemplo, Eurostar, Thalys, Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, «La guerra dei prezzi», La Repubblica, 15 de outubro de 2017.

⁴⁹ Por exemplo, i) há uma mudança de maquinistas na fronteira austríaca/italiana: enquanto a legislação alemã e a austríaca exigem apenas um maquinista que fale alemão, em Itália, são necessários dois maquinistas aprovados que falem italiano; ii) a Alemanha e a Áustria exigem quadros refletores na retaguarda dos comboios de mercadorias; em Itália, os quadros refletores não são aceites e são necessárias luzes traseiras; iii) Itália não reconehce as verificações técnicas feitas pela autoridade ferroviária alemã e impõe as suas próprias verificações técnicas independentes na fronteira.

⁵⁰ Relatório Especial n.º 8/2010, «Melhoria do desempenho dos transportes nos eixos ferroviários transeuropeus: os investimentos nas infraestruturas ferroviárias da UE têm sido eficazes?»

⁵¹ Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 343 de 14.12.2012, p. 32).

⁵² Por exemplo: em Itália, as taxas de acesso incluem não só os custos diretos, mas também outros custos suportados pelos gestor da infraestrutura que a autoridade considere «eficientes e razoáveis», enquanto na Alemanha, a política em matéria de taxas de acesso visa recuperar uma percentagem elevada dos custos com as infraestruturas junto das empresas ferroviárias. Na Áustria, as taxas de acesso baseiam-se nos custos operacionais; em França, as taxas são criadas com base em dois critérios: um pilar operacional, utilizando modelos econométricos para avaliar os custos marginais determinados pela exploração da linha (cerca de 30% do valor total) e um pilar relativo ao valor económico que é fixado com vista a extrair «uma taxa de acesso tão elevada quanto os operadores possam pagar» (aproximadamente 70% do valor total). Em Espanha, as taxas visam cobrir os custos diretos.

⁵³ Na hipótese de utilização elevada e intensiva das infraestruturas criadas e no pressuposto de utilização de energia elétrica gerada por fontes limpas (ver a nota de rodapé 17).

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	25.1.2017
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	4.5.2018
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	13.6.2018
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	Inglês: 25.6.2018 Outras línguas: 12.7.2018

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Oskar Herics, com a colaboração de Thomas Obermayr, chefe de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Luc T’Joen, responsável de tarefa, e Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins e Milan Smid, auditores. Foi prestada assistência linguística por Richard Moore.

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PDF	ISBN 978-92-847-0065-3	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/22427	QJ-AB-18-014-PT-N
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