Relatório Especial
n.º19 2018

Rede ferroviária de alta velocidade na Europa: longe de ser realidade, não passa de uma manta de retalhos ineficaz

Acerca do relatório Desde 2000, a UE investiu 23,7 mil milhões de euros em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade. Não existe um plano realista da UE a longo prazo para o transporte ferroviário de alta velocidade, mas apenas uma manta de retalhos ineficaz de linhas nacionais mal ligadas, uma vez que a Comissão Europeia não dispõe de instrumentos jurídicos nem de competências para obrigar os Estados-Membros a construir as linhas conforme acordado.

A relação custo-eficácia está em causa, pois as linhas de muito alta velocidade nem sempre são necessárias, dado que o custo por minuto de tempo de viagem poupado é muito elevado, ascendendo a 369 milhões de euros, e as velocidades médias são de apenas 45% da capacidade máxima, ao passo que as derrapagens de custos e os atrasos na construção são a regra em vez da exceção.

A sustentabilidade é baixa, os investimentos carecem de eficácia e o valor acrescentado europeu está em risco, tendo três de sete linhas concluídas um número reduzido de passageiros, o que leva a um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE, no montante de 2,7 mil milhões de euros. Além disso, nove de 14 linhas e troços não têm um número suficientemente elevado de passageiros potenciais e continuam a existir 11 000 regras nacionais, embora o Tribunal já em 2010 tenha solicitado o levantamento destes obstáculos técnicos e administrativos.

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Síntese

I

O transporte ferroviário alta velocidade é um modo de transporte confortável, seguro, flexível e ambientalmente sustentável. Proporciona desempenho ambiental e benefícios socioeconómicos que podem apoiar os objetivos da política de coesão e de transportes da UE. Desde 2000, a UE disponibilizou 23,7 mil milhões de euros em cofinanciamento para apoiar os investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade.

II

O Tribunal realizou uma auditoria de resultados ao planeamento estratégico a longo prazo das linhas de alta velocidade na UE, à relação custo-eficácia (avaliando os custos de construção, os atrasos, as derrapagens de custos e a utilização das linhas de alta velocidade que receberam cofinanciamento da UE), à sustentabilidade e ao valor acrescentado europeu do cofinanciamento da UE. A auditoria foi efetuada em seis Estados-Membros, analisando as despesas relativas a mais de 5 000 km de infraestruturas em dez linhas ferroviárias de alta velocidade e quatro travessias de fronteira, cobrindo cerca de 50% das linhas ferroviárias de alta velocidade na Europa.

III

O Tribunal constatou que o atual plano da UE a longo prazo não assenta numa análise credível, tem poucas probabilidades de se concretizar e carece de uma abordagem estratégica sólida à escala da UE. Embora a extensão das redes ferroviárias de alta velocidade nacionais esteja a aumentar, o objetivo de 2011 da Comissão que visa triplicar o número de quilómetros de linhas ferroviárias de alta velocidade até 2030 não será alcançado: 9 000 km de linhas de alta velocidade estão atualmente em utilização e, em 2017, estavam em construção aproximadamente 1 700 km de linhas. Em média, são necessários cerca de 16 anos desde o início dos trabalhos até à entrada em funcionamento das novas linhas de alta velocidade.

IV

Não existe qualquer rede ferroviária de alta velocidade europeia e a Comissão não dispõe de instrumentos jurídicos nem de competências em matéria de tomada de decisões para garantir que os Estados-Membros realizam progressos rápidos no sentido de completar os corredores da rede principal previstos no Regulamento RTE-T. Por conseguinte, apenas existe uma manta de retalhos de linhas de alta velocidade nacionais, planeadas e construídas de forma isolada pelos Estados-Membros. Este sistema fragmentado tem sido construído sem uma coordenação transfronteiriça adequada: as linhas de alta velocidade que atravessam as fronteiras nacionais não são uma prioridade nacional em termos de construção, embora tenham sido celebrados acordos internacionais e tenham sido incluídas disposições no Regulamento RTE-T que exigem a construção dos corredores da rede principal até 2030. Esta situação significa que o cofinanciamento da UE aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade tem um reduzido valor acrescentado europeu.

V

A qualidade da avaliação das necessidades reais nos Estados-Membros é fraca, e a solução alternativa de modernizar as linhas convencionais existentes muitas vezes não é devidamente considerada, ainda que as poupanças conseguidas com esta opção possam ser significativas. A decisão de construir linhas de alta velocidade assenta frequentemente em considerações políticas e as análises custo-benefício não são normalmente utilizadas como um instrumento para apoiar decisões com uma boa relação custo-eficácia.

VI

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas e estão a tornar-se cada vez mais caras: em média, as linhas auditadas custam 25 milhões de euros por quilómetro (não tendo em conta os projetos mais caros de construção de túneis). Os custos envolvidos poderiam, na verdade, ter sido muito inferiores, com pouco ou nenhum impacto nas operações, porque nem todas as linhas de muito alta velocidade construídas são necessárias. Em muitos casos, os comboios circulam nessas linhas a velocidades médias muito inferiores à capacidade da linha. O custo de uma linha aumenta proporcionalmente à velocidade de projeto e a infraestrutura capaz de suportar operações de muito alta velocidade (300 km/h ou mais) é particularmente dispendiosa. Estas velocidades tão elevadas, contudo, nunca são atingidas na prática: nas linhas auditadas, os comboios circulam em média a apenas cerca de 45% da velocidade de projeto, apenas duas linhas estavam a operar a uma velocidade média superior a 200 km/h, e nenhuma acima dos 250 km/h. Uma velocidade média tão inferior à velocidade de projeto suscita questões relativas à boa gestão financeira.

VII

O Tribunal analisou também o custo por minuto poupado com a introdução do transporte ferroviário de alta velocidade. Constatou que quatro das dez linhas auditadas custarão mais de cem milhões de euros por minuto poupado. O valor mais elevado regista-se na linha Estugarda-Munique, que custará 369 milhões de euros por minuto poupado. As derrapagens de custos, que são cobertas pelos orçamentos nacionais, e os atrasos eram a regra em vez da exceção. As derrapagens de custos agregadas nas linhas e projetos auditados pelo Tribunal foram de 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e de 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente). Os atrasos ao nível dos projetos e das linhas também foram significativos: oito dos 30 projetos auditados registaram atrasos de pelo menos um ano, e cinco linhas (metade da amostra auditada) sofreram atrasos de mais de uma década. Prestar especial atenção aos elementos referidos poderia permitir poupar centenas de milhões de euros e garantir a boa utilização das linhas construídas.

VIII

Para compreender de que forma o transporte ferroviário de alta velocidade beneficia os cidadãos da UE, o Tribunal também analisou e comparou o tempo de viagem porta a porta, os preços e o número de ligações deste modo de transporte com o dos seus concorrentes (transporte aéreo, transporte ferroviário convencional e transporte rodoviário). Concluiu que o tempo de viagem total e o nível de preços representam importantes fatores de sucesso. Associados a serviços regulares efetivos, estes fatores podem permitir um aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade. A concorrência intermodal é feroz e afeta a sustentabilidade das linhas ferroviárias de alta velocidade: o transporte ferroviário de alta velocidade não concorre em condições de igualdade com os outros modos de transporte.

IX

O Tribunal considera que a sustentabilidade do cofinanciamento da UE está em risco. Utilizando um valor de referência, uma linha de alta velocidade deveria idealmente transportar nove milhões de passageiros por ano para ser bem-sucedida. Todavia, em três das sete linhas de alta velocidade concluídas que o Tribunal auditou, o número de passageiros transportados foi bastante inferior. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas. A avaliação do número de pessoas que vivem nas zonas de atração das linhas auditadas indica que nove das 14 linhas e ligações transfronteiriças auditadas não tinham passageiros potenciais suficientes para serem bem-sucedidas. É o caso das três linhas indicadas anteriormente, que transportaram um número de passageiros inferior ao valor de referência de nove milhões.

X

Em 2010, o Tribunal publicou um relatório apelando à adoção urgente de medidas no sentido de eliminar todos os obstáculos técnicos, administrativos e de outra natureza à interoperabilidade ferroviária. No entanto, constatou que estes obstáculos ainda persistem em 2018. O mercado de passageiros ferroviários não é aberto em França e em Espanha. Existe concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria; nestes Estados-Membros, os serviços eram mais frequentes e de qualidade mais elevada, ao passo que os bilhetes eram mais baratos. Os sistemas de bilhética integrados e uma maior atenção ao acompanhamento e à harmonização dos dados relativos à satisfação dos clientes e à pontualidade poderiam melhorar ainda mais a experiência dos passageiros.

XI

Para que o cofinanciamento da UE consagrado às infraestruturas ferroviárias de alta velocidade possa prosseguir com sucesso no próximo período de programação, o Tribunal recomenda que a Comissão tome algumas medidas, nomeadamente:

  1. realizar um planeamento a longo prazo realista e acordar com os Estados-Membros os principais troços estratégicos a executar em primeiro lugar, com um acompanhamento cuidadoso e poderes executórios para garantir que são respeitados os compromissos com vista a completar a rede principal ferroviária de alta velocidade da UE;
  2. associar o cofinanciamento da UE aos projetos prioritários estratégicos definidos, a uma verdadeira concorrência entre operadores ferroviários e à obtenção de resultados;
  3. simplificar as obras de construção transfronteiriças quanto aos procedimentos de contratação, à utilização de «balcões únicos» para as formalidades e à eliminação de todos os obstáculos remanescentes;
  4. tomar medidas para melhorar as operações ferroviárias de alta velocidade contínuas para os passageiros, por exemplo, desenvolver a venda eletrónica de bilhetes, simplificar as taxas de acesso às vias e melhorar a prestação de informações aos cidadãos sobre a pontualidade e os dados de satisfação dos clientes.

Introdução

Transporte ferroviário de alta velocidade na Europa

01

O transporte ferroviário de alta velocidade na Europa teve início após a crise petrolífera de 1974. A dependência energética da Europa ameaçava a mobilidade interna, pelo que vários Estados-Membros decidiram desenvolver um modo de transporte seguro, rápido, confortável e ecológico sob a forma de linhas ferroviárias de alta velocidade. A Itália foi o primeiro país europeu a inaugurar uma linha ferroviária de alta velocidade, entre Florença e Roma, em 1977. Pouco depois, França inaugurou as suas linhas de «Trains à Grande Vitesse». As primeiras linhas de alta velocidade da Alemanha, servidas por comboios «Intercity Express» (ICE), entraram em funcionamento no início da década de 1990, ao passo que o serviço de alta velocidade em Espanha, «Alta Velocidad Española» (AVE) começou a funcionar em 1992.

02

Atualmente não existe uma rede única europeia de transporte ferroviário de alta velocidade: pelo contrário, existem modelos operacionais distintos nos diferentes Estados-Membros (figura 1). Por exemplo, existem sistemas de alta velocidade mistos (em França, Espanha e Itália) e linhas de alta velocidade totalmente mistas (Alemanha, Áustria e dois troços em Itália).

Figura 1

Modelos operacionais para o tráfego ferroviário de alta velocidade

Fonte: De Rus, G. (ed.), I. Barrón, J. Campos, P. Gagnepain, C. Nash, A. Ulied e R.Vickerman (2009): Economic Analysis of High Speed Rail in Europe (Análise Económica do Transporte Ferroviário de Alta Velocidade na Europa). Fundação BBVA, Bilbau.

Aumento da dimensão e da taxa de utilização da rede ferroviária de alta velocidade da UE

03

No final de 2017, a UE tinha 9 067 km de linhas de alta velocidade (figura 2; o anexo I apresenta um mapa pormenorizado). Esta rede está em expansão: 1 671 km encontram-se atualmente em construção. Quando todos os investimentos planeados em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade estiverem concluídos, Espanha terá a segunda maior rede ferroviária de alta velocidade do mundo, depois da China.

Figura 2

Extensão das redes ferroviárias de alta velocidade nacionais na UE – expansão ao longo do tempo

Fonte: EU Statistical pocketbook 2017 (Brochura estatística da UE); UIC.

Nota: Este gráfico inclui apenas as linhas (ou os troços) nas quais os comboios podem exceder os 250 km/h em algum momento da viagem.

04

O número de passageiros que utilizam as linhas ferroviárias de alta velocidade na Europa está a aumentar de forma constante: a procura passou de aproximadamente 15 mil milhões de passageiros-quilómetro1 (PK) em 1990 para mais de 124 mil milhões de PK em 2016. Em 2015, os serviços ferroviários de alta velocidade representaram mais de um quarto (26%) da totalidade do tráfego ferroviário de passageiros nos Estados-Membros que dispõem deste tipo de serviços.

Políticas da UE para o transporte ferroviário de alta velocidade

Política de transportes

05

O programa de redes transeuropeias de transportes (RTE-T)2 desempenha um papel fundamental na Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Contribui para os objetivos de desenvolvimento económico, competitividade regional, coesão regional e social e sustentabilidade ambiental. Estabelece igualmente ligações importantes necessárias para facilitar o transporte, otimizando a capacidade das infraestruturas existentes, elaborando especificações para a interoperabilidade da rede e integrando preocupações ambientais. Os objetivos da RTE-T incluem a interligação e a interoperabilidade das redes de transporte nacionais, a integração e a interconexão otimizadas de todos os modos de transporte, bem como a utilização eficiente das infraestruturas.

06

O mais recente Livro Branco da Comissão sobre os transportes3, publicado em 2011, fixou as seguintes metas específicas relativas ao tráfego de passageiros em transporte ferroviário de alta velocidade4: i) triplicar, até 2030, a extensão da rede ferroviária de alta velocidade existente de modo que, em 2050, o transporte de médio curso de passageiros deverá efetuar-se maioritariamente por caminho de ferro (uma mudança de 50% das viagens interurbanas de médio curso de passageiros e mercadorias da via rodoviária para a ferroviária). O transporte ferroviário de alta velocidade deve crescer mais rapidamente do que o transporte aéreo em viagens até 1 000 km e, até 2050, todos os aeroportos da rede principal deverão estar ligados à rede ferroviária, preferencialmente por serviços de alta velocidade.

07

Para progredir na concretização destes objetivos, em dezembro de 2013 a UE adotou uma nova política relativa às infraestruturas de transportes5, que visa reduzir as disparidades entre as redes de transportes dos Estados-Membros, eliminar os estrangulamentos que ainda prejudicam o bom funcionamento do mercado interno e ultrapassar as barreiras técnicas (por exemplo, incompatibilidade das normas aplicáveis ao tráfego ferroviário). O Mecanismo Interligar a Europa (MIE)6, adotado na mesma data, apoia financeiramente estes objetivos.

Política de coesão

08

Desde 2000, as ações dos Fundos Estruturais devem ser coerentes com as de outras políticas da UE, como a dos transportes7. Ao abrigo dos Regulamentos FEDER e FC, foi concedido apoio a investimentos que contribuem para a criação e o desenvolvimento de redes RTE-T8, bem como a projetos de infraestruturas de transportes de interesse comum9.

09

No âmbito do atual quadro da política de coesão para 2014-2020, os fundos da política de coesão da UE continuam a apoiar as infraestruturas de transportes mas, para aumentar a eficácia do cofinanciamento da UE, foram introduzidas «condicionalidades ex ante». Assim, os Estados-Membros têm de demonstrar que os projetos propostos serão executados no quadro de um plano de transportes global a longo prazo, nacional ou regional, adotado por todas as partes interessadas envolvidas.

Apoio da UE à construção de linhas de alta velocidade: significativo, mas uma pequena parte do custo total

10

Entre 2000 e 201710, a UE concedeu subvenções no montante de 23,7 mil milhões de euros para cofinanciar os investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade, bem como apoio no valor de 4,4 mil milhões de euros para instalar o ERTMS em linhas ferroviárias de alta velocidade. Cerca de 14,6 mil milhões de euros de cofinanciamento, ou 62% do total, foram concedidos ao abrigo dos mecanismos de financiamento em gestão partilhada (o FEDER e o FC), enquanto os regimes de investimento em gestão direta (por exemplo, o MIE) disponibilizaram 9,1 mil milhões de euros, ou 38%. O cofinanciamento da UE pode ser utilizado para apoiar estudos e trabalhos de infraestruturas, tanto para a construção de novas linhas de alta velocidade como para a modernização das linhas ferroviárias convencionais existentes com vista a adaptá-las às operações de alta velocidade.

11

Além deste apoio, desde 2000 o BEI também concedeu empréstimos no valor de 29,7 mil milhões de euros para apoiar a construção de linhas ferroviárias de alta velocidade.

12

Quase metade do financiamento da UE disponibilizado para investimentos ferroviários de alta velocidade (mais de 11 mil milhões de euros) foi atribuída a investimentos em Espanha. No total, 21,8 mil milhões de euros (92,7% do total) foram atribuídos a sete Estados-Membros (figura 3 e anexo II).

Figura 3

Síntese do cofinanciamento da UE ao transporte ferroviário de alta velocidade por Estado-Membro (2000-2017)

Fonte: Comissão Europeia.

13

Embora estes montantes sejam significativos, o cofinanciamento da UE representa uma pequena parte dos montantes totais investidos em obras de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade na UE. Por exemplo, consoante os instrumentos de financiamento utilizados, a taxa de cofinanciamento variou entre 2% em Itália e 26% em Espanha. Em média, o cofinanciamento da UE abrangeu cerca de 11% do custo total de construção.

Âmbito e método da auditoria

14

O Tribunal realizou uma auditoria à eficiência em termos de custos e à eficácia do cofinanciamento da UE destinado aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade desde 2000, tendo avaliado: i) se as linhas ferroviárias de alta velocidade na UE foram construídas de acordo com um plano estratégico a longo prazo; ii) se os projetos ferroviários de alta velocidade foram executados de forma eficiente em termos de custos (avaliando os custos de construção, os atrasos, as derrapagens de custos e a utilização das linhas de alta velocidade que receberam apoio ao investimento); iii) se os investimentos eram sustentáveis após a conclusão do projeto (incluindo o impacto do transporte ferroviário de alta velocidade nos modos de transporte concorrentes) e iv) se o cofinanciamento da UE teve valor acrescentado. Para responder a estas questões, o presente relatório começa por analisar o planeamento e o processo de tomada de decisões, prossegue com uma avaliação dos custos, adota em seguida uma abordagem do ponto de vista do cidadão da UE analisando os tempos de viagem, os preços, as ligações e as estações, e termina com uma avaliação dos obstáculos e da concorrência entre operadores ferroviários para tirar conclusões relativamente às operações de transporte ferroviário de alta velocidade.

15

O Tribunal utilizou um conjunto de procedimentos de auditoria, como exames documentais e análises dos planos de desenvolvimento estratégico a longo prazo nacionais e da UE relativos ao transporte ferroviário de alta velocidade; entrevistas com funcionários da Comissão e dos Estados-Membros; reuniões com os operadores ferroviários e gestores das infraestruturas; e um inquérito às principais partes interessadas11. O Tribunal contratou peritos externos para avaliar: i) a qualidade das análises custo-benefício (ACB) e das análises relativas à procura futura12; ii) o acesso, as ligações e os efeitos de regeneração de estações ferroviárias de alta velocidade selecionadas13; iii) a linha de alta velocidade Paris-Bruxelas-Amesterdão (PBA)14; iv) os preços, os tempos de viagem e o número de ligações utilizando diferentes modos de transporte15. Os resultados da auditoria foram ainda comparados com as operações de transporte ferroviário de alta velocidade e os serviços de transporte de passageiros no Japão e na Suíça.

16

A auditoria foi realizada na Comissão Europeia (DG MOVE, incluindo a INEA e a Agência Ferroviária da União Europeia (ERA), e DG REGIO) e em seis Estados-Membros (França, Espanha, Itália, Alemanha, Portugal e Áustria). Estes Estados-Membros receberam 83,5% de todo o financiamento da UE atribuído a linhas de alta velocidade desde 2000 (23,7 mil milhões de euros, o que corresponde a 46 euros por residente da UE)16.

17

Utilizando uma combinação de critérios de amostragem específicos relativos ao montante de cofinanciamento da UE, à extensão da linha, e à presença ou não de uma capital no trajeto da linha, o Tribunal selecionou para auditoria dez linhas de alta velocidade. Devido à sua dimensão, auditou quatro linhas de alta velocidade em Espanha e duas na Alemanha, na Itália e na França. Avaliou também quatro projetos transfronteiriços: as ligações entre Munique e Verona; entre Espanha e França (no lado do Atlântico e do Mediterrâneo) e entre Espanha e Portugal (figura 4).

Figura 4

Panorama das linhas auditadas (10 linhas de alta velocidade e quatro ligações transfronteiriças)

Fonte: TCE e Eurostat.

18

O recurso às linhas de alta velocidade como base para a auditoria permitir ao Tribunal avaliar mais de 5 000 km de linhas concluídas, em construção ou em fase de planeamento (o quadro 4 apresenta mais pormenores acerca da extensão das linhas auditadas). Foi assim possível cobrir mais de 50% das linhas ferroviárias de alta velocidade em funcionamento ou em construção na UE.

19

O Tribunal analisou igualmente 30 projetos cofinanciados pela UE nestas linhas de alta velocidade (os projetos de maior dimensão em cada modalidade de gestão). O custo total proposto dos 30 projetos auditados foi de 41,56 mil milhões de euros. O montante das subvenções da UE concedidas aos projetos auditados ascendeu a 6,18 mil milhões de euros, dos quais 3,64 mil milhões de euros tinham sido pagos à data da auditoria e 967 milhões de euros tinham sido anulados (quadro 1).

Quadro 1

Síntese dos principais dados financeiros dos projetos auditados

Localização dos projetos ferroviários de alta velocidade Custo total dos projetos auditados
(milhões de euros)
Despesas elegíveis dos projetos auditados
(milhões de euros)
Contribuição da UE atribuída
(milhões de euros)
Financiamento da UE anulado
(milhões de euros)
Alemanha 8 074,8 3 006,5 540,4 6,3
Espanha 2 830,7 2 305,3 1 729,9 10,8
Ligação transfronteiriça 19 505,2 8 534,3 2 968,2 894,9
França 3 693,4 2 840,1 277,7 2,2
Itália 6 646,0 1 957,5 540,1 53,1
Portugal 814,7 315,4 127,7
Total 41 564,8 18 959,1 6 184,0 967,3

Fonte: TCE. Os projetos transfronteiriços estão registados com o código de país «UE».

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As despesas relacionadas com os projetos auditados abrangeram 2 100 km de diferentes tipos de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade (leitos da via, túneis, viadutos e passagens superiores). Sem ter em conta os projetos do troço transfronteiriço Munique-Verona, a auditoria aos projetos abrangeu 45% de toda a extensão das linhas de alta velocidade nos Estados-Membros visitados. O anexo III apresenta uma lista completa de todos os projetos auditados, bem como as observações principais e as conclusões da análise do Tribunal sobre se as realizações, os resultados e os objetivos foram alcançados.

Observações

Os investimentos cofinanciados pela UE no transporte ferroviário de alta velocidade podem ser úteis, mas não existe uma abordagem estratégica sólida à escala da UE

O transporte ferroviário de alta velocidade é um modo de transporte vantajoso que contribui para os objetivos da UE em matéria de mobilidade sustentável

21

O investimento em infraestruturas e operações ferroviárias de alta velocidade beneficia consideravelmente a sociedade no seu conjunto, uma vez que proporciona aos passageiros economias de tempo, elevados níveis de segurança, proteção e conforto a bordo. Permite libertar capacidade nas redes rodoviárias e ferroviárias convencionais congestionadas, bem como nos aeroportos. O transporte ferroviário de alta velocidade pode igualmente reforçar o dinamismo socioeconómico, bem como contribuir para a regeneração das áreas urbanas desfavorecidas perto das estações.

22

Embora não exista uma relação verdadeiramente direta17, vários organismos18 concluíram que o transporte ferroviário de alta velocidade tem também benefícios ambientais, uma vez que os comboios têm uma pegada de carbono inferior à da maioria dos outros modos de transporte.

Os poderes da Comissão são limitados e é pouco provável que o seu plano para triplicar a extensão da rede ferroviária de alta velocidade se concretize

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O atual plano a longo prazo da Comissão, definido no Livro Branco de 2011 e no Regulamento MIE (considerando 11), que visa triplicar a extensão das linhas ferroviárias de alta velocidade na UE até 2030 (de 9 700 km em 200819 para 30 750 km em 2030) não assenta numa análise credível. Tendo em conta o estado de endividamento das finanças públicas nacionais (os governos dos Estados-Membros são os principais investidores), o retorno limitado deste investimento público e o tempo necessário na prática para concluir um investimento ferroviário de alta velocidade, o objetivo de triplicar a rede ferroviária de alta velocidade tem muito poucas probabilidades de ser atingido.

24

Os trabalhos de auditoria realizados pelo Tribunal sugerem que o tempo médio desde o início dos trabalhos até à entrada em funcionamento é de aproximadamente 16 anos (quadro 2), mesmo sem ter em conta o tempo necessário para o planeamento prévio. Este é o caso mesmo excluindo os projetos que exigem obras importantes de construção de túneis, tais como o túnel de base do Brenner no troço Munique-Verona.

Quadro 2

Avaliação do tempo desde o planeamento até à entrada em funcionamento

Linhas ferroviárias de alta velocidade auditadas e troço Munique-Verona Início do planeamento Início das obras Em operação* Anos desde o planeamento Duração das obras em anos
Berlim-Munique 1991 1996 2017** 26 21
Estugarda-Munique 1995 2010 2025* 30 15
Reno-Ródano 1992 2006 2011 19 5
LGV Est Européenne 1992 2002 2016 24 14
Madrid-Barcelona-fronteira francesa 1988 1997 2013 25 16
Eje Atlántico 1998 2001 2015 17 14
Madrid-Leão 1998 2001 2015 17 14
Madrid-Galiza 1998 2001 2019* 21 18
Milão-Veneza 1995 2003 2028* 33 25
Turim-Salerno 1987 1994 2009 22 15
Munique-Verona 1986 2003 2040* 54 37

* Planeado.

** 52 km não antes de 2018.

Fonte: TCE.

25

O Regulamento RTE-T estipula as infraestruturas essenciais que a Europa necessita de construir para apoiar os objetivos da UE em matéria de mobilidade sustentável. Descreve quais os investimentos em transportes que devem estar concluídos até 2030 (a rede principal) e os que devem ser concluídos até 2050 (a rede global). Para completar a rede principal, a Comissão estimou que sejam necessários 500 mil milhões de euros, sendo necessários 1,5 biliões de euros para a rede global20.

26

A Comissão não participa no processo de tomada de decisões e não dispõe de instrumentos jurídicos nem de competências para obrigar os Estados-Membros a respeitarem os seus compromissos anteriores de construir as linhas de alta velocidade necessárias para concluir a rede principal. A Comissão também não intervém nas decisões sobre as ligações transfronteiriças entre dois ou mais Estados-Membros, pois os Regulamentos MIE e RTE-T21 não preveem a possibilidade de a Comissão fazer cumprir as prioridades definidas pela UE.

Os Estados-Membros planeiam e decidem sobre as suas redes nacionais, dando origem a uma manta de retalhos de redes de alta velocidade nacionais mal ligadas

Os corredores transnacionais da UE não são uma prioridade
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Apesar de o Regulamento RTE-T definir, nos seus anexos, a localização das linhas de alta velocidade, os Estados-Membros decidem, em exclusivo, se devem construí-las e o calendário exato. Também concedem a maioria do financiamento exigido, sendo exclusivamente responsáveis pela execução de todas as etapas necessárias (estudos, autorizações, contratação e acompanhamento das obras e supervisão de todas as partes envolvidas). O anexo IV apresenta os indicadores-chave de desempenho de uma seleção dos Estados-Membros visitados, que realçam as características distintas das suas redes nacionais. Estes indicadores mostram que a França se encontra na liderança no que respeita à utilização de linhas de alta velocidade (rácios de PK per capita e de PK por quilómetro de linhas de alta velocidade); que a Espanha tem o custo de construção per capita mais elevado (1 159 euros) e beneficia do maior cofinanciamento da UE per capita no domínio do transporte ferroviário de alta velocidade (305 euros); e que a Itália tem os custos de construção mais elevados por quilómetro per capita (0,46 euros).

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Dentro de um Estado-Membro, são muitas as entidades que desempenham funções e vários fatores e parâmetros são cruciais para determinar se a construção deve prosseguir conforme inicialmente planeado. Por exemplo:

  1. o projeto «Eurocaprail» visava ligar Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo por transporte ferroviário de alta velocidade, ligando o Luxemburgo a Bruxelas em 90 minutos. Na reunião de dezembro de 1994 em Essen, o Conselho considerou este projeto uma das 30 «principais prioridades» em termos de construção (as obras deveriam começar o mais tardar em 2010 e estar concluídas em 2020). Em 2004, contudo, nenhum Estado-Membro considerava este projeto uma prioridade nacional. Apesar de a UE ter concedido 96,5 milhões de euros para modernizar a linha convencional, as viagens de Bruxelas para o Luxemburgo demoram atualmente até 3 horas e 17 minutos, o que representa mais do dobro do objetivo definido em 2003 e é quase uma hora mais lento do que em 1980, quando a mesma distância era percorrida em 2 horas e 26 minutos. Consequentemente, muitos passageiros potenciais simplesmente viajam por estrada;
  2. Espanha investiu numa nova rede ferroviária de alta velocidade. Para apoiar este projeto, a UE já investiu, desde 1994, mais de 14 mil milhões de euros em linhas de alta velocidade espanholas. Os comboios em Espanha utilizavam tradicionalmente uma bitola mais larga do que no resto da Europa, mas em geral a rede de alta velocidade espanhola utiliza a bitola normal que se encontra no resto da UE. No entanto, três das linhas auditadas (a Eje Atlántico, parte da linha de alta velocidade Madrid-Galiza e a linha de alta velocidade Madrid-Estremadura) ainda utilizam a bitola mais larga tradicional. Esta situação afeta o desempenho: a velocidade máxima de exploração está limitada a 250 km/h (muito inferior à velocidade máxima de exploração de 300 km/h para as operações de alta velocidade em Espanha) e os serviços são fornecidos por material circulante de bitola larga ou por comboios específicos de bitola variável. Estes comboios precisam de «aparelhos de mudança de bitola» e, em janeiro de 2017, havia 20 aparelhos destes em Espanha. Cada aparelho de mudança de bitola custa até oito milhões de euros, tendo a UE concedido cofinanciamento no montante de 5,4 milhões de euros para apoiar a sua construção.
29

Embora tenham sido celebrados acordos internacionais para confirmar a vontade política de estabelecer ligações, e apesar de estar disponível um incentivo de 40% de cofinanciamento ao abrigo do Regulamento MIE, os Estados-Membros não constroem linhas de alta velocidade se estas não forem consideradas uma prioridade nacional, mesmo quando as linhas se situam num corredor transnacional e contribuem para completar a rede principal. O relatório de avaliação intercalar da Comissão sobre o MIE confirmou esta observação22.

30

Este facto limita o valor acrescentado europeu do cofinanciamento concedido pela UE, uma vez que as ligações transfronteiriças geram o valor acrescentado europeu mais elevado. Além disso, as ligações em falta e que não são construídas dentro do prazo podem implicar um elevado custo para a sociedade23.

A Comissão não tem poderes para fazer executar os projetos transfronteiriços
31

Os grandes projetos ferroviários de alta velocidade transfronteiriços exigem uma especial atenção da UE. Necessitam que os trabalhos sejam cuidadosamente coordenados, para que as realizações do projeto estejam prontas a ser utilizadas num calendário semelhante e estejam ligadas a redes nacionais dos dois lados da fronteira.

32

Atualmente a Comissão não dispõe dos instrumentos necessários para intervir de forma eficaz se os atrasos de um lado da fronteira prejudicarem a utilização em tempo oportuno de infraestruturas ferroviárias de alta velocidade construídas do outro lado da fronteira. Além disso, todas as partes interessadas dispõem de várias possibilidades de se oporem aos trabalhos, podendo provocar atrasos ou mesmo interromper os projetos anteriormente acordados.

33

Registaram-se vários exemplos em que as realizações obtidas num Estado-Membro não serão efetivas durante, pelo menos, mais duas décadas, porque os trabalhos não foram concluídos num Estado-Membro vizinho (ver caixa 1).

Caixa 1

Redes nacionais mal ligadas e respetivo impacto

1. Troço Munique-Verona e túnel de base do Brenner: as prioridades e os calendários de construção divergentes entre a Áustria, a Itália e a Alemanha deram origem a uma manta de retalhos de capacidades diferentes e potenciais estrangulamentos em todo o corredor Escandinavo-Mediterrânico até, pelo menos, 2040.

A fim de reduzir o número de camiões que atravessam os Alpes todos os dias, a UE investe no túnel de base do Brenner, uma parte do troço Munique-Verona, desde 198624. A Áustria e a Itália têm estado a construir o túnel beneficiando de 1,58 mil milhões de euros de cofinanciamento da UE.

Fonte: TCE e Eurostat.

As obras de construção do túnel na Áustria e na Itália estarão concluídas até 2017, mas existe pouca atividade de construção no acesso rodoviário norte, que se situa sobretudo na Alemanha. O percurso ainda nem foi concebido e não estará concluído antes de 2035 (Áustria) ou mesmo 2040 (Alemanha). Ao contrário da Áustria e da Itália, a Alemanha tem pouco interesse em destinos como Innsbruck ou Verona, que não têm um papel importante para o seu tráfego quotidiano de trabalhadores. Por conseguinte, a construção do acesso rodoviário norte não foi considerada uma prioridade, não obstante este percurso contribuir para o objetivo de implantar uma rede principal até 2030. Será então necessário mais de meio século até os investimentos serem efetivamente utilizados e mais de 1,5 mil milhões de euros serão considerados em larga medida ineficazes durante mais de duas décadas.

2. Ligação entre Portugal e Espanha (Estremadura)

Estava prevista uma ligação ferroviária de alta velocidade entre Lisboa e Madrid. No entanto, foi considerada demasiado dispendiosa numa época de dívida pública elevada. Não obstante a UE ter já pago um montante de cofinanciamento de 43 milhões de euros a Portugal relativos a estudos e trabalhos preparatórios, não existe qualquer ligação ferroviária transfronteiriça de alta velocidade. A linha ferroviária convencional acaba em Évora. À data da auditoria, os trabalhos do lado português tinham começado, enquanto os trabalhos da linha de alta velocidade do lado espanhol terminavam a cerca de seis quilómetros da fronteira, conforme indicado pela seta na imagem 1.

Imagem 1

Ligação em falta na travessia da fronteira na linha de alta velocidade Madrid-Lisboa

Fonte: © Ferropedia, Inserco ingenieros.

34

Embora o quadro político estivesse especialmente orientado para a conclusão da rede principal até 203025, continuam por resolver muitas insuficiências políticas. Por exemplo, na avaliação dos trabalhos transfronteiriços no túnel de base do Brenner, o Tribunal constatou o seguinte:

  1. a contratação pública representa um grande problema nos projetos RTE-T transfronteiriços: não existem orientações sobre a forma de reduzir os riscos inerentes ao procedimento; não existe um quadro jurídico único para os projetos transfronteiriços; os documentos dos concursos, os contratos e os sistemas contabilticos divergem, também na língua, nos trabalhos nos territórios austríaco e italiano; os procedimentos de resolução de litígios não são os mesmos;
  2. não existem procedimentos simplificados para facilitar e acelerar a execução (por exemplo, «balcões únicos», já sugeridos pelo Tribunal no Relatório Especial n.º 23/201626); não existe um organismo único que simplifique as formalidades dos dois lados da fronteira (por exemplo, pode aplicar-se legislação ambiental distinta à construção ferroviária e a resposta jurídica às reclamações das partes interessadas pode variar).
35

Uma vez que muitas destas construções assentam em acordos internacionais entre os Estados-Membros em causa e a UE, e dado que as linhas de alta velocidade se situam em corredores internacionais, a evolução dos trabalhos é supervisionada por coordenadores da UE ao nível do corredor e examinada em «fóruns de corredores». Estes coordenadores têm uma visão privilegiada do que está ou não a funcionar ao longo do corredor (e comunicam regularmente informações sobre as alterações necessárias27), mas também não dispõem de poderes jurídicos.

36

Além da falta de coordenação da execução transfronteiriça, faltam vários outros aspetos: i) não existem «entidades de corredor únicas» para acompanhar os resultados e os impactos a longo prazo para futuros investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade; ii) não existe prescrição para limitar a quantidade e a duração das ações legais ou administrativas e nenhuma entidade única para decidir dos recursos; e iii) a avaliação dos progressos dos trabalhos num corredor assenta em indicadores-chave de desempenho comuns, que ainda se baseiam nas realizações28. Como o tribunal já mencionou no seu relatório especial sobre o transporte marítimo29, o acompanhamento dos projetos pela INEA centra-se na construção em si (realizações) e não abrange os resultados nem a utilização das linhas. Por conseguinte, os resultados e os impactos não são avaliados e nenhum organismo único tem uma visão global sobre se os projetos cofinanciados pela UE nos corredores da rede principal atingiram quaisquer objetivos baseados nos resultados.

A tomada de decisões não assenta em análises custo-benefício fiáveis

A «muito alta velocidade» nem sempre é necessária

37

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas: em média, as linhas auditadas pelo Tribunal custam 25 milhões de euros por quilómetro (não tendo em conta os projetos mais onerosos de construção de túneis), com custos totais no túnel de base do Brenner que ascendem a 145 milhões de euros por quilómetro. Os custos estão a aumentar com o tempo: as construções mais recentes (Milão-Veneza e Estugarda-Munique) indicam valores acima dos 40 milhões de euros por quilómetro devido à escassez de terras, à travessia de nós urbanos, a viadutos e à construção extensiva de túneis. Contudo, os custos poderiam ser inferiores e com pouco impacto nas operações ferroviárias.

38

As altas velocidades são evidentemente uma característica importante do transporte ferroviário de alta velocidade30: são o fator que permite ao transporte ferroviário de alta velocidade competir com o transporte aéreo e compensar a facilidade de utilizar um veículo privado nos últimos quilómetros de uma viagem. O desempenho do sistema ferroviário de alta velocidade é, no entanto, determinado não só pela velocidade máxima teórica que pode ser alcançada numa linha, mas também pela velocidade real a que os passageiros são transportados. Por conseguinte, o Tribunal analisou o rendimento em termos de velocidade nas linhas de alta velocidade auditadas, concentrando-se nos tempos totais de viagem e nas velocidades médias.

39

O investimento em linhas de alta velocidade apenas se justifica se puderem ser obtidos rendimentos altos em termos de velocidade: quanto maior for a base populacional (procura futura) e maior a elasticidade do tempo de viagem31 e o rendimento em termos de velocidade, maiores serão os benefícios de desenvolver uma linha de alta velocidade.

40

Esta análise dos rendimentos em termos de velocidade das linhas auditadas (anexo V) indicou que, ao longo do percurso de uma linha, os comboios circulam em média apenas a cerca de 45% da velocidade de projeto da linha. Apenas duas linhas funcionam a velocidades médias superiores a 200 km/h e nenhuma linha funciona a uma velocidade média acima dos 250 km/h. O rendimento em termos de velocidade mais baixo numa linha de alta velocidade concluída verifica-se na linha de alta velocidade Madrid-Leão (39% da velocidade de projeto). O troço transfronteiriço Figueras-Perpignan também funciona apenas a 36% da velocidade de projeto, uma vez que tem tráfego misto. Uma velocidade média tão inferior à velocidade de projeto indica que uma linha convencional modernizada teria sido suficiente para alcançar os objetivos definidos, a um custo muito inferior, e suscita questões sobre a boa gestão financeira.

41

Por conseguinte, é necessário avaliar caso a caso para decidir se é preciso uma linha completa de muito alta velocidade. Esta é uma decisão importante, uma vez que os custos de construção são mais elevados quando as velocidades de projeto são superiores. As linhas com velocidades máximas até 160 km/h têm um custo de construção pelo menos 5% mais baixo do que as linhas com velocidades acima deste limite, devido ao facto de os carris em linhas de maior velocidade precisarem de estar mais distanciados. Até 160 km/h, o espaçamento normal é de quatro metros; acima dessa velocidade, o espaçamento da linha necessário é de, pelo menos, 4,5 metros, pelo que os túneis têm de ser mais largos, o que é mais caro.

42

Além disso, o custo de uma linha de alta velocidade «mista» (tráfego combinado de passageiros e mercadorias) é mais elevado do que o custo de uma linha de alta velocidade apenas para transporte de passageiros, uma vez que as inclinações e os raios das curvas tornam os alinhamentos do corredor menos flexíveis e estes necessitam geralmente de mais terras. Os custos de manutenção das linhas mistas também serão mais elevados devido à utilização mais intensiva das infraestruturas.

43

As linhas de tráfego mistas são mais dispendiosas do que as linhas de alta velocidade apenas para passageiros. Um estudo indicou que esta diferença pode chegar a 5%, e mesmo a 13% se a linha apenas para passageiros estiver limitada a uma velocidade de 250 km/h (figura 5).

Figura 5

Diferenças nos custos de construção das linhas de alta velocidade

Fonte: Estudo de 2009 da RAVE, de 5.8.2009, da Universidade de Lisboa; comparação com uma linha de alta velocidade mista a 350 km/h (base de referência 100).

44

Escolher a opção mais adequada pode permitir economizar milhões de euros. Por exemplo, no troço Munique-Verona, está a ser construída uma linha de alta velocidade no troço auditado do túnel de base do Brenner. Os dados relativos à velocidade não justificam esta construção: atualmente existem 13 paragens na linha ferroviária convencional entre Munique e Verona, com 41 minutos de tempo de paragem nas estações (12,6% do tempo de viagem total). Neste momento, a viagem de Munique a Verona para passageiros demora 5 horas e 24 minutos. Ainda que o tempo de viagem diminua para cerca de 3,5 horas quando a linha de alta velocidade de Brenner estiver concluída, a velocidade média nesta linha continuará a ser de apenas 115 km/h, ainda demasiado baixa para constituir um argumento convincente a favor da construção de uma verdadeira linha de alta velocidade.

A relação custo-eficácia raramente é verificada

45

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são mais caras do que as convencionais, quer em termos de construção quer de manutenção. Em determinadas circunstâncias, contudo, os serviços de muito alta velocidade, que circulam a 300 km/h ou mais, podem permitir ligeiras reduções adicionais de tempo de viagem em comparação com os comboios que circulam em linhas convencionais modernizadas. Por conseguinte, deve também ser ponderada a opção de modernizar as linhas convencionais existentes para aumentar as velocidades, em vez de construir uma linha de muito alta velocidade, pois pode permitir realizar economias de custos significativas.

46

Em Itália e na Alemanha verifica-se uma boa prática: os projetos cuja fase preparatória já foi lançada ou que estão sujeitos a novas obrigações jurídicas são reavaliados antes de cada nova fase de programação a fim de verificar se as suas características continuam a dar resposta às necessidades atuais. Este processo de revisão dos projetos salienta o modo como as escolhas de conceção conduzem a economias substanciais com um impacto limitado no desempenho. Por exemplo, a revisão do projeto realizada no troço Veneza-Trieste concluiu que uma configuração diferente da linha permitiria economizar 5,7 mil milhões de euros, adicionando apenas 10 minutos ao tempo de viagem, ou seja, uma poupança de 570 milhões de euros por cada minuto adicional de tempo de viagem (quadro 3).

Quadro 3

Comparação de custos entre o transporte ferroviário de alta velocidade e o convencional: Veneza-Trieste

Configuração de origem Velocidade de projeto
(km/h)
Custo
(milhares de milhões de euros)
Tempo de viagem
(min)
Economias
(milhões de euros/min)
Nova linha de alta velocidade 300 km/h 300 7,5 55 570
Linha convencional modernizada 200 1,8 65

Fonte: TCE.

47

Esta prática aplicada em Itália e na Alemanha não é utilizada nos outros Estados-Membros visitados pelo Tribunal: apenas avaliam a proposta de construção de uma linha de alta velocidade, não ponderando se algum troço, ou mesmo toda a linha, precisam realmente de ter capacidade para suportar serviços de muito alta velocidade, ou se uma modernização da linha convencional também poderia satisfazer os objetivos específicos do projeto.

48

O Tribunal também analisou a relação custo-eficácia, avaliando a relação entre os custos de investimento e o tempo real poupado nas linhas de alta velocidade auditadas (quadro 4). A análise mostra que o custo por minuto economizado é em média de 90 milhões de euros, com valores entre os 34,5 milhões de euros (na linha de alta velocidade Eje Atlántico) e os 369 milhões de euros (na linha de alta velocidade Estugarda-Munique).

Quadro 4

Custo das linhas de alta velocidade auditadas por km e por minuto economizado

Linha auditada Extensão
(km)
Custo total
(milhões de euros)
Tempo de viagem economizado
(minutos)
Custo por minuto economizado
(milhões de euros)
Berlim-Munique 671 14 682 140 104,87
Estugarda-Munique 267 13 273 36 368,69
Reno-Ródano 138 2 588 75 34,51
LGV Est Européenne 406 6 712 130 51,63
Madrid-Barcelona-fronteira francesa 797 12 109 305 39,70
Eje Atlántico 165 2 596 75 34,61
Madrid-Galiza 549 7 684* 110 69,85
Madrid-Leão 345 5 415 95 57,00
Milão-Veneza 273 11 856 49 241,96
Turim-Salerno 1 007 32 169 192 167,55
Total/média 4 618** 109 084 1 207 90,38

* A análise do custo estimado para toda a linha e o tempo de viagem incluem a sobreposição de 133 km da linha ferroviária de alta velocidade Madrid-Leão (excluindo o túnel de Guadarrama).

** O troço Munique-Verona, com uma extensão de 445 km, eleva o total de quilómetros de linhas auditadas para 5 063 km.

Fonte: TCE.

As análises custo-benefício não são utilizadas como um instrumento para apoiar a tomada de decisões nos Estados-Membros

49

As linhas de alta velocidade constituem investimentos dispendiosos, pelo que é essencial analisar corretamente todos os principais custos e benefícios antes de decidir sobre a sua construção. Quando utilizadas corretamente, as análises custo-benefício (ACB) permitem avaliar o retorno social do investimento do projeto e o respetivo interesse e utilidade social antes de ser tomada qualquer decisão. Para justificar uma decisão positiva, são necessárias contribuições líquidas para o bem-estar social (por exemplo, graças a relações custo-benefício superiores a 1, ou seja, em que os benefícios são superiores aos custos) numa grande variedade de cenários de procura (por exemplo, crescimento do tráfego rápido ou lento) e de oferta (por exemplo, construção de uma linha de alta velocidade ou modernização das linhas convencionais).

50

O Tribunal solicitou a um perito externo que elaborasse uma análise comparativa das várias ACB relacionadas com as linhas de alta velocidade auditadas. O perito concluiu que as ACB são normalmente utilizadas apenas como uma etapa administrativa obrigatória e não como um instrumento para um melhor processo de tomada de decisões e maior inclusão das partes interessadas. O Tribunal considera especialmente interessantes os seguintes exemplos:

  1. uma ACB com um valor económico atual líquido negativo foi aceite para cofinanciamento da UE do projeto n.º 2007-FR-24070-P (relativo ao troço oriental da linha de alta velocidade Reno-Ródano) em França. Noutro projeto ferroviário de alta velocidade francês (projeto n.º 2010-FR-92204-P, relativo à modernização da linha existente entre Mulhouse e a fronteira, para possibilitar operações de comboios de alta velocidade e Intercity Express) não foi realizada uma ACB, mas o projeto recebeu ainda assim financiamento da UE;
  2. não foram efetuadas ACB quando se decidiu construir os troços Halle/Leipzig-Erfurt-Ebensfeld e Estugarda-Wendlingen-Ulm, na Alemanha. A decisão de os construir foi política e apenas foi realizada uma ACB numa fase posterior (ex post) para demonstrar a rentabilidade socioeconómica;
  3. a maioria dos estudos em Espanha, independentemente da região e das características do projeto, mostrou resultados muito semelhantes e uma relação custo-benefício relativamente baixa (cerca de 1). Na verdade, alguns projetos têm poucas possibilidades de ser viáveis de uma perspetiva custo-benefício social (por exemplo, o troço ferroviário de alta velocidade Venta de Baños-Leão não era viável do ponto de vista socioeconómico segundo vários cenários de sensibilidade), mas ainda assim estão a ser construídos;
  4. a ACB ao eixo de Brenner não foi atualizada desde 2007. Na análise de 2007, o fator de custo-benefício era de 1,9. Entretanto, o planeamento e a construção do projeto do túnel de base do Brenner já foram adiados cerca de onze anos: a sua conclusão estava inicialmente prevista para 2016, mas prevê-se atualmente que não ocorra antes de 2027. Os dados mais recentes revelam que os custos previstos para o túnel sejam de aproximadamente 9,3 mil milhões de euros (tendo em conta a taxa de inflação). Entre as estimativas preliminares de 2002 e a estimativa de 2013, os custos aumentaram 46% (de 5,9 mil milhões de euros para 8,6 mil milhões de euros), prevendo-se agora uma diminuição do tráfego de mercadorias. Estes fatores reduzem fortemente o rácio custo-benefício e tornam irrealistas os dados da ACB de 2007 relativos ao número de passageiros e ao tráfego de mercadorias. Estes aspetos não foram postos em causa pela INEA, que gere o projeto em nome da Comissão.
51

No que diz respeito aos convites à apresentação de propostas no âmbito do MIE em 2015, a INEA introduziu uma avaliação específica dos custos e benefícios antes de decidir conceder apoio a título do MIE. O Tribunal considera que esta prática ajudará a melhorar a qualidade da tomada de decisões desde o início. No entanto, a INEA (assim como as autoridades de gestão no caso das despesas da política de coesão em gestão partilhada) não avalia atualmente o custo por minuto economizado ou o custo de modernização das linhas ferroviárias convencionais existentes como alternativa às novas linhas de alta velocidade propostas, antes de decidir conceder cofinanciamento da UE.

Derrapagens de custos, atrasos na construção e entrada em funcionamento tardia: a regra e não a exceção

52

O orçamento da UE não é prejudicado pelas derrapagens de custos dos investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade, uma vez que o montante cofinanciado está limitado ao montante inicialmente acordado. Embora as derrapagens de custos sejam suportadas pelos orçamentos nacionais, o Tribunal avaliou a dimensão dessas derrapagens e dos atrasos ao nível dos projetos e das linhas. Com base nos dados de que dispõe, o Tribunal estima que as derrapagens de custos agregadas se elevem a 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e a 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente).

53

Três dos 30 projetos avaliados apresentavam derrapagens de custos significativas superiores a 20% das estimativas iniciais e todas as linhas de alta velocidade auditadas registaram derrapagens de custos superiores a 25% (quadro 5). As linhas alemãs tiveram as derrapagens de custos mais elevadas: na linha Estugarda-Munique ascendeu a 622,1%.

Quadro 5

Síntese dos custos por km e comparação com as estimativas

Linha auditada Extensão total
(km)
Custo total
(milhões de euros)**
Custo estimado inicial
(milhões de euros)
Derrapagem de custos real
(%)
Custo de construção inicial por km
(milhões de euros)
Custo final após conclusão por km
(milhões de euros)
Berlim-Munique 671 14 682 8 337 76,1% 12,4 21,9
Estugarda-Munique 267 13 273 1 838 622,1% 6,9 49,7
Reno-Ródano 138 2 588 2 053 26,1% 14,9 18,8
LGV Est Européenne 406 6 712 5 238 28,1% 12,9 16,5
Madrid-Barcelona-fronteira francesa 797 12 109 8 740 38,5% 11,0 15,2
Eje Atlántico 165 2 596 2 055 26,3% 12,5 15,7
Madrid-Leão 345 5 415 4 062 33,3% 11,8 15,7
Madrid-Galiza* 416*** 5 714*** n/a n/a n/a 13,7***
Turim-Salerno* 1 007 32 169 n/a n/a n/a 31,9
Milão-Veneza* 273 11 856 n/a n/a n/a 43,4

* Não estão disponíveis estimativas de custos ao nível da linha, pelo que é impossível calcular eventuais derrapagens.

** À data da auditoria e também nas linhas não concluídas: Estugarda-Munique, Madrid-Galiza e Milão-Veneza.

*** Calculado no troço Medina del Campo-Galiza e, por conseguinte, exclui a sobreposição de 133 km com a linha ferroviária de alta velocidade Madrid-Leão.

Fonte: TCE. Todos os valores são expressos em termos nominais.

54

Os atrasos ao nível dos projetos também foram consideráveis: oito dos 30 projetos auditados registaram atrasos de pelo menos um ano, e metade das linhas (cinco das dez linhas auditadas) tiveram atrasos de mais de uma década. Na linha Milão-Veneza prevê-se o maior atraso em relação às estimativas iniciais (18 anos).

55

A derrapagem de custos mais elevada foi de 83% na estação «Stuttgart 21» (imagem 2), que recebeu 726,6 milhões de euros em subvenções da UE.

Imagem 2

Obras de construção na estação Stuttgart 21

Fonte: TCE.

56

Neste projeto, os custos de construção dispararam devido às estimativas de custos iniciais irrealistas relativas à construção de um túnel no centro de uma cidade densamente povoada e às avaliações insuficientes dos aspetos geológicos, ambientais e do património cultural da comunidade local. Os custos de construção totais estimados em 2003, no valor de 4,5 mil milhões de euros, aumentaram para 6,5 mil milhões de euros em 2013 e para 8,2 mil milhões de euros (última estimativa disponível em janeiro de 2018). Verifica-se então uma diferença de 3,7 mil milhões de euros em relação ao acordo inicial. Até agora, todos os parceiros de financiamento se recusaram a cobrir mais do que os custos fixados no acordo de financiamento inicial.

57

Também existirá um atraso significativo na conclusão dos trabalho desta estação, uma vez que estava inicialmente planeado concluir os trabalhos de construção em 2008. O início dos trabalhos já tinha sido adiado de 2001 para 2009 e, segundo as estimativas atuais, deverão estar concluídos até 2025.

58

Por último, em 18 projetos32 o Tribunal analisou igualmente quanto tempo foi necessário até as linhas entrarem efetivamente em funcionamento após a conclusão dos trabalhos cofinanciados pela UE. Em seis projetos, a entrada em funcionamento ocorreu no espaço de um mês após o fim dos trabalhos de construção. Em dois projetos, a entrada em funcionamento foi adiada cerca de um ano; em seis projetos, o atraso foi de dois anos; num projeto, o atraso chegou aos quatro anos; dois projetos na Alemanha serão adiados oito anos (estes projetos foram concluídos no final de 2015 e estima-se atualmente que a linha não deverá entrar em funcionamento antes do fim de 2023). Num outro caso, embora a linha transfronteiriça entre Espanha e França (Figueras-Perpignan) estivesse totalmente concluída, só pôde ser utilizada 22 meses depois, uma vez que não estava ligada ao resto da rede em ambas as extremidades.

A perspetiva do cidadão: a avaliação real dos tempos de viagem, preços e ligações, dos serviços prestados aos passageiros, das estações e da respetiva zona de atração

Os tempos de viagem e os preços dos bilhetes são fatores importantes de sucesso

59

O Tribunal examinou a competitividade do transporte ferroviário de alta velocidade, solicitando a um agente de viagens que procurasse os preços de ida e volta mais baixos, os tempos de viagem e o número de ligações em determinados dias, em viagens de trabalho e de lazer nas linhas auditadas. O anexo VI apresenta uma síntese da metodologia aplicada e os dados pertinentes. O Tribunal conseguiu assim calcular os preços médios por quilómetro e minuto de viagem.

60

Os preços dos bilhetes podem variar bastante (por exemplo, consoante a altura do dia e a disponibilidade de ofertas especiais). Contudo, este trabalho foi efetuado numa escala suficiente (foram recolhidos dados de mais de 5 000 viagens de ida e volta) de forma a permitir uma avaliação realista das opções de viagem entre os pares origem/destino nas linhas auditadas. Esta análise revelou os seguintes aspetos:

  1. Quanto à velocidade: o transporte ferroviário de alta velocidade é frequentemente muito mais rápido (em média 30% a 50% do tempo de viagem) do que o convencional. O transporte aéreo (desde a descolagem até à aterragem) é mais rápido do que o transporte ferroviário de alta velocidade. No entanto, quando se avalia o tempo de viagem total real do centro de uma cidade para outro, incluindo a viagem para o aeroporto e os procedimentos de embarque, o transporte ferroviário de alta velocidade é muitas vezes competitivo;
  2. Quanto aos preços dos bilhetes: frequentemente, o transporte ferroviário de alta velocidade é muito mais barato do que o transporte aéreo. As reservas de última hora nos dois modos de transporte são mais caras do que os bilhetes comprados com antecedência. Na Alemanha, os preços dos bilhetes na linha de alta velocidade Estugarda-Munique são inferiores aos preços dos bilhetes do transporte ferroviário convencional;
  3. A quantidade de serviços ferroviários de alta velocidade oferecidos varia consideravelmente durante o ano. A existência de ligações é importante: algumas linhas de alta velocidade dispõem de um elevado número de ligações (por exemplo, 50-60 por dia na Alemanha), enquanto duas das quatro linhas auditadas em Espanha (Madrid-Santiago e Madrid-Leão) e as duas linhas francesas auditadas tinham muito poucas ligações;
  4. Alguns dos itinerários auditados não são praticáveis através do transporte ferroviário convencional; por exemplo, viajar de Roma a Turim no transporte ferroviário convencional demora mais de 20 horas. O transporte ferroviário de alta velocidade demora metade do tempo e o transporte aéreo um décimo do tempo. A situação é semelhante na linha Madrid-Santiago;
  5. As ligações mais bem-sucedidas em termos de utilizadores empresariais (por exemplo, Madrid-Barcelona, Turim-Roma, Paris-Estrasburgo) são também as mais caras. Globalmente, o transporte ferroviário de alta velocidade em França é o mais caro por quilómetro percorrido (para viagens de trabalho e de lazer).
61

Para avaliar a competitividade real do transporte ferroviário de alta velocidade, analisou-se o tempo de viagem total do centro de uma cidade para outro e os preços das opções disponíveis. A análise de dados foi aprofundada em quatro linhas, tendo sido calculados os valores pertinentes, comparando o transporte ferroviário de alta velocidade com o convencional, o transporte aéreo e o transporte rodoviário, incluindo assim o custo dos automóveis privados e dos autocarros de longo curso33 (quadro 6).

Quadro 6

Análise de viagens porta-a-porta em linhas de alta velocidade selecionadas

MADRID, Puerta del Sol – BARCELONA, Plaça de Catalunya ROMA, Piazza del Campidoglio – MILÃO, Piazza del Duomo BERLIM, Potsdamer Platz – MUNIQUE, Marienplatz PARIS, Place de la Concorde – ESTRASBURGO, Place du Château
Distância 607-698 km 572-661 km 587-654 km 466-548 km
Modo de transporte Tempo Preço
(euros)
Tempo Preço
(euros)
Tempo Preço
(euros)
Tempo Preço
(euros)
Automóvel 10:40-18:20 138-190 10:40-18:40 180 10:00-16:40 95-142 8:40-12:20 44-79
Avião 6:30-8:00 227-253 6:30-7:00 140 6:30-8:00 146 N/D N/D
Autocarro 16:20-18:00 36-49 15:00-21:00 40 17:00-23:00 45-79 13:00-22:40 33-55
Transporte ferroviário convencional 11:30-12:00 124-128 9:00-23:00 61-103 N/D N/D N/D N/D
Transporte ferroviário de alta velocidade 6:00-8:20 159-181 6:50-9:00 23-205 8:30-10:30 66 5:10-5:30 158-165

Fonte: TCE.

62

A análise «centro da cidade para centro da cidade» revelou o seguinte:

  1. entre Madrid e Barcelona, a ligação por transporte ferroviário de alta velocidade é a opção de viagem mais rápida: até o transporte aéreo demora mais tempo de porta a porta e é mais caro. Esta situação explica o considerável aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade que se verificou nesta linha nos últimos anos. Na verdade, desde que entrou em funcionamento em 2008, a repartição modal entre transporte aéreo e ferroviário passou de 85:15 para 38:62 em 2016. Esta análise pode ser utilizada para avaliar o êxito das operações ferroviárias de alta velocidade e medir o grau de sustentabilidade dos investimentos realizados;
  2. entre Roma e Milão, o transporte aéreo e o transporte ferroviário de alta velocidade também lideram em termos de tempo de viagem. O número de comboios aumentou e os preços dos bilhetes diminuíram ao longo do tempo. Por conseguinte, o transporte ferroviário de alta velocidade está a ganhar uma maior quota de mercado ao longo do tempo, também à custa do transporte ferroviário convencional de longo curso;
  3. é possível viajar de transporte ferroviário convencional de Berlim a Munique, embora implique muitas correspondências. O transporte aéreo é mais rápido, mas dispendioso. O transporte ferroviário de alta velocidade é a segunda opção mais rápida e é mais barata. Embora o transporte por autocarro seja mais barato, o tempo de viagem é dissuasor;
  4. de Paris a Estrasburgo não existem ligações ferroviárias convencionais diretas ou aéreas. O transporte ferroviário de alta velocidade apresenta o tempo de viagem total mais rápido, mas o preço dos bilhetes é muito mais elevado do que viajar de automóvel ou autocarro.
63

A conclusão global do Tribunal é que o tempo de viagem total e o nível de preços representam fatores importantes para o sucesso. Estes fatores, associados a um serviço regular eficaz (comboios frequentes que partem e chegam a horas), podem contribuir para reforçar as futuras operações ferroviárias de alta velocidade.

São necessárias mais melhorias na bilhética ferroviária e no acompanhamento dos dados relativos aos serviços prestados aos passageiros

64

As investigações publicadas no domínio do transporte ferroviário de alta velocidade34 sugerem que a flexibilidade dos bilhetes e a pontualidade aumentam a competitividade intermodal e promovem um êxito sustentável. Estes elementos podem ser mais desenvolvidos.

65

A bilhética ferroviária tem um fraco desempenho em comparação com a do transporte aéreo. Por exemplo, as soluções únicas de bilhetes eletrónicos, como as que permitem reservar viagens que envolvem mais de um operador ou a travessia de fronteiras, são muito mais simples para o transporte aéreo do que para o ferroviário. Praticamente não existe um motor de busca para viagens que combinem transporte aéreo e ferroviário de alta velocidade.

66

A Comissão começou a recolher dados relativos ao serviço e indicadores sobre os desenvolvimentos da utilização das redes ferroviárias e à evolução das condições-quadro através da plataforma do seu sistema de monitorização do mercado ferroviário (Rail Market Monitoring Scheme – RMMS). No entanto, estes dados têm sido incoerentes até à data, uma vez que as normas comuns não foram integralmente aplicadas até ao final de 2017. Além disso, atualmente apenas é recolhido um reduzido conjunto de dados relativos ao transporte ferroviário de alta velocidade, em comparação com o transporte ferroviário convencional; estes dados abrangem as taxas de infraestruturas, a atribuição de capacidades, os investimentos em infraestruturas e as obrigações de serviço público relativas ao transporte ferroviário de alta velocidade.

67

Até 2017, não existiam definições comuns acordadas quanto ao conceito de pontualidade. Os dados sobre a pontualidade, por conseguinte, variam muito dentro da UE. Os operadores ferroviários têm de publicar os relatórios sobre a pontualidade e a satisfação dos clientes na base de dados ERADIS, conforme exigido pelo artigo 28º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1371/2007, mas, não existindo uma metodologia comum ou um quadro normalizado para estes relatórios, os dados são difíceis de utilizar e não fornecem aos passageiros uma imagem clara da situação. A Comissão encomendou inquéritos do Eurobarómetro para acompanhar a satisfação dos passageiros com os serviços ferroviários. O último inquérito foi publicado em 2013 e está previsto um relatório de seguimento para o final de junho de 2018. Continuam a ser necessários progressos significativos em matéria de acompanhamento destas questões ao nível da UE.

O número e a localização das estações são dois aspetos importantes

68

Ter o número adequado de estações é fundamental para o êxito de uma linha e a sua sustentabilidade operacional35. Se uma linha tiver poucas ou nenhumas estações intermédias, a velocidade global entre a origem e o destino é elevada e a competitividade com outros modos de transporte é otimizada; todavia, prejudica a sustentabilidade, uma vez que o número de possíveis passageiros que vive ao longo da linha e que pode utilizá-la é menor. Em contrapartida, se existirem mais paragens numa linha, a sua velocidade média é mais baixa e a competitividade com outros modos de transporte está em risco, mas pode ser utilizada por um número mais elevado de passageiros, aumentando o rendimento da bilheteira.

69

O Tribunal analisou o número de paragens nas linhas auditadas e o respetivo impacto nos tempos de viagem e na competitividade dos serviços na linha, bem como a sua acessibilidade, conectividade e efeitos de regeneração. Todas as informações e dados fundamentais sobre esta análise das estações encontram-se no anexo VII.

70

Os dados dos horários oficiais mostram que cada paragem intermédia aumenta, em média, o tempo de viagem total entre quatro a 12 minutos36 e reduz a velocidade média entre três a 16 km/h37. O número de estações oscila entre quatro (linha de alta velocidade Reno-Ródano) e 15 (na linha Berlim-Munique) e as distâncias entre elas variam bastante (a maior distância entre duas estações na mesma linha de alta velocidade é de 253 km e a menor de 26 km). As linhas auditadas apresentam diferentes tipos de serviços38 (por exemplo, na linha Madrid-Barcelona, alguns comboios circulam sem paragens em mais de 621 km, enquanto outros comboios na linha servem igualmente estações intermédias, com uma frequência variada). A maior diferença de tempo entre os serviços ferroviários mais diretos e os menos diretos é de 72 minutos (na linha Berlim-Munique).

71

Para avaliar o número potencial de utilizadores de uma linha de alta velocidade, o Tribunal analisou ainda as zonas de atração de cada uma das dez linhas de alta velocidade e quatro linhas transfronteiriças no âmbito da auditoria39. Algumas estações não têm número suficiente de passageiros nas suas zonas de atração mais próximas e estão localizadas demasiado perto de outras. Esta situação reduz a eficácia global dos serviços de alta velocidade, uma vez que têm de parar com demasiada frequência sem atrair muitos novos passageiros. Pode também complicar excessivamente a gestão quotidiana dos comboios para garantir valores de utilização dos serviços aceitáveis.

72

O anexo VIII contém os resultados globais e os dados fundamentais sobre as estações de todas as linhas de alta velocidade auditadas. Por exemplo, conforme demonstrado na figura 6, embora a zona de atração da linha Madrid-Barcelona-fronteira francesa seja muito vasta (o que explica o seu sucesso), a zona de atração de algumas estações na linha (por exemplo, Guadalajara-Yebes ou Calatayud) é extremamente pequena. Tendo em conta o número muito limitado de pessoas que vivem na zona de atração de 15 minutos, existem razões para duvidar da rentabilidade e da eficácia de manter estas estações como paragens na linha de alta velocidade (a sobreposição total da zona de atração de 60 minutos na estação de Guadalajara deve-se à sua proximidade de Madrid).

Figura 6

Análise das estações da linha de alta velocidade Madrid-Barcelona-fronteira francesa

Fonte: TCE e Eurostat.

73

Embora o plano da Comissão seja ligar todos os aeroportos da rede principal à rede ferroviária até 2050, de preferência por transporte ferroviário de alta velocidade, atualmente apenas algumas estações ferroviárias de alta velocidade têm uma ligação de alta velocidade direta a um aeroporto. O transporte ferroviário de alta velocidade e o transporte aéreo podem ser complementares (transportando passageiros a um aeroporto, o transporte ferroviário de alta velocidade pode aumentar a zona de atração do aeroporto e os passageiros aéreos podem optar por utilizar um determinado aeroporto devido à continuidade e rapidez da ligação ferroviária após a aterragem). No entanto, o Tribunal constatou que é complicado para os passageiros combinar o transporte ferroviário de alta velocidade e o transporte aéreo. A título de exemplo, embora a linha de alta velocidade Madrid-Barcelona passe perto dos dois aeroportos de Espanha com mais tráfego (Madrid-Barajas e Barcelona-El Prat, que em 201640 foram utilizados por 50,4 milhões e 44,2 milhões de passageiros, respetivamente), não existem planos para os ligar através de serviços de alta velocidade à rede ferroviária de alta velocidade41.

74

Para serem bem-sucedidas e competitivas, as estações ferroviárias de alta velocidade devem estar bem localizadas.

  1. Devem ser facilmente acessíveis aos passageiros por vários modos de transporte, nomeadamente a pé e de bicicleta, oferecendo instalações de transportes públicos adequadas e espaços de estacionamento a preços acessíveis.
  2. Devem disponibilizar múltiplas ligações ferroviárias de alta velocidade que funcionem bem, assim como um número suficiente de comboios ao longo do dia.
  3. Devem contribuir para a atividade económica na área circundante (o efeito de «regeneração» ou «reurbanização»).
75

O Tribunal analisou a acessibilidade, a conectividade e os efeitos de regeneração em 18 estações ferroviárias de alta velocidade (duas por linha auditada). Todas as informações, incluindo os critérios quantitativos utilizados, constam do anexo IX. A análise indica que o acesso a 14 estações pode ser melhorado. Por exemplo, a estação do TGV de Meuse (imagem 3) na linha de alta velocidade LGV Est Européenne é de difícil acesso: como indica a seta, a estação situa-se num local isolado numa zona rural. As únicas formas de chegar à estação são através de algumas carreiras de autocarros locais e existe um pequeno parque de estacionamento para automóveis privados.

Imagem 3

A estação do TGV de Meuse

Fonte: TCE.

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O Tribunal constatou ainda que sete estações não tinham a dimensão adequada: quatro eram demasiado grandes e três demasiado pequenas para o número de passageiros. Quatro estações não disponibilizavam serviços gerais ao público. Cinco estações tinham más ligações e as de outras sete poderiam ser melhores.

77

Analisando as mudanças ao longo do tempo (por exemplo, no mercado de trabalho e no mercado imobiliário, bem como o número de empresas atraídas e de postos de trabalho criados), não foram observados quaisquer efeitos de regeneração evidentes em 15 das 18 estações nas linhas de alta velocidade auditadas. A abertura da estação de Belfort-Montbéliard na linha Reno-Ródano incentivou a abertura de lojas e de um hotel nas imediações e permitiu deslocalizar um hospital regional. Noutros dois casos, as obras de modernização nas estações, relacionadas com a chegada dos serviços de alta velocidade, criaram ligações mais fáceis entre bairros que anteriormente estavam separados pela linha do comboio. Esta situação indica que as linhas de alta velocidade podem acompanhar e apoiar melhorias económicas já iniciadas e previstas na região, mas só por si não provocarão a expansão da economia local42.

Sustentabilidade do transporte ferroviário de alta velocidade: a eficácia do cofinanciamento da UE está em risco

78

Para uma linha de alta velocidade ter sucesso e o investimento ser sustentável, deve poder transportar um elevado número de passageiros. O Tribunal avaliou este elemento de duas formas: através de uma análise comparativa do número de passageiros transportados ao longo do tempo e analisando o número de pessoas que vivem na zona de atração ao longo da linha.

Análise dos dados relativos aos passageiros: três das sete linhas ferroviárias de alta velocidade concluídas transportam um número de passageiros inferior ao valor de referência de nove milhões por ano

79

Utilizando um valor de referência proveniente de fontes institucionais e académicas, para ter êxito, uma linha de alta velocidade deveria idealmente transportar nove milhões de passageiros ou pelo menos seis milhões no ano de abertura43. Em 2016, apenas três linhas transportaram efetivamente mais de nove milhões de passageiros por ano (Madrid-Barcelona, Turim-Salerno e LGV Est Européenne). Em três das sete linhas de alta velocidade concluídas que o Tribunal auditou (Eje Atlántico, Reno-Ródano e Madrid-Leão), o número de passageiros transportados foi muito inferior44. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas.

Análise da zona de atração e do número de pessoas que vivem ao longo das linhas: nove das 14 linhas e troços de alta velocidade auditados não têm um número suficientemente elevado de potenciais passageiros

80

O Tribunal realizou igualmente uma análise da zona de atração para avaliar a possível sustentabilidade das operações ao nível das linhas (ver figura 7). O anexo VIII contém ainda os resultados globais e os dados fundamentais sobre todas as linhas de alta velocidade auditadas.

Figura 7

Análise da zona de atração da linha de alta velocidade Madrid-Barcelona-fronteira francesa

Fonte: TCE e Eurostat.

81

Nove das 14 linhas ferroviárias de alta velocidade e ligações transfronteiriças auditadas não tinham um número suficientemente elevado de passageiros nas zonas de atração de 15 e de 30 minutos ao longo da linha para serem bem-sucedidas. Trata-se das linhas Madrid-Leão, Eje Atlántico, Madrid-Galiza, Milão-Veneza, Reno-Ródano, Estugarda-Munique, Munique-Verona, Figueras-Perpignan e Y basco. Note-se que as três linhas que não satisfaziam o critério de referência relativo ao número de passageiros (ver acima) também estão incluídas neste critério.

82

O Tribunal analisou igualmente o sucesso do transporte ferroviário de alta velocidade num contexto global, a fim de compreender as razões do seu êxito (caixa 2).

Caixa 2

O serviço Shinkansen

O comboio Shinkansen (imagem 4) e as operações ferroviárias de alta velocidade no Japão permitem fazer uma comparação mais ampla das operações ferroviárias de alta velocidade à escala mundial.

A linha de alta velocidade de 550 km de Tóquio para Osaca é muito bem-sucedida, transportando 163 milhões de passageiros por ano. Existem muitas razões para este sucesso: a linha liga megacidades com populações de vários milhões; os comboios circulam em carris específicos com uma frequência muito elevada (até 433 comboios por dia); a fiabilidade e a pontualidade do serviço são notáveis (em 2016, o atraso médio foi inferior a 24 segundos em todo o ano); e existem medidas de segurança e proteção de ponta nas estações e ao longo da linha, assim como apoio suficiente aos passageiros nas estações.

Imagem 4

Um comboio Shinkansen na Estação Central de Tóquio

Fonte: TCE.

Competitividade do transporte ferroviário de alta velocidade em relação a outros modos de transporte: ainda não existe o princípio do «poluidor-pagador»

83

O transporte ferroviário de alta velocidade tem uma vantagem competitiva limitada. Enquanto o Shinkansen japonês é competitivo mesmo em distâncias de viagem superiores a 900 km, o transporte ferroviário de alta velocidade na Europa é geralmente competitivo em distâncias de viagem entre 200 e 500 km, com duração até quatro horas. O automóvel é o modo de transporte predominante em viagens inferiores a 200 km devido à sua flexibilidade nos últimos quilómetros, ao passo que o transporte aéreo é mais competitivo em viagens mais longas.

84

Um sistema de tributação baseado nas emissões de carbono é um instrumento que permite ter em conta o impacto ambiental dos diferentes modos de transporte. Atualmente, nenhum Estado-Membro da UE aplica um mecanismo operacional comparável ao fundo de infraestruturas ferroviárias suíço, parcialmente financiado pelos impostos sobre os camiões que atravessam o país. A abordagem da Suíça permite reduzir o encargo financeiro suportado pelos contribuintes relativo à construção e manutenção da rede ferroviária, uma vez que canaliza diretamente a receita fiscal cobrada a um modo de transporte para apoiar o investimento noutro.

85

Atualmente não existe um sistema de taxas na UE que considere os princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador nos vários modos de transporte, por forma a reforçar a competitividade do transporte ferroviário. No passado houve tentativas de alterar as condições intermodais mediante a internalização dos custos externos dos vários modos de transporte, mas foram em grande medida infrutíferas. Não obstante, o tema da tributação em função das emissões de gases com efeitos de estufa continua na agenda de muitos governos. Nomeadamente, a introdução de um sistema de financiamento cruzado está agora a ser debatido (novamente45) em França, ao passo que, em 2018, a Itália financiará a construção do túnel de base do Brenner e as suas linhas de acesso sul com o produto de um fundo específico criado em 1997 proveniente das receitas das portagens das autoestradas46.

Operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças competitivas e contínuas: ainda não estão generalizadas

Persistem ainda muitos obstáculos, havendo um longo caminho a percorrer antes de os mercados se tornarem abertos e competitivos nas linhas de alta velocidade na UE

86

Uma concorrência real nas linhas de alta velocidade pode melhorar manifestamente os serviços e reduzir os preços para os passageiros na UE. Existem atualmente muito poucos casos em que se verifica uma verdadeira concorrência entre os operadores nas linhas de alta velocidade (existe concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria47). A introdução de concorrência entre operadores na linha italiana de alta velocidade Turim-Salerno permitiu melhorar os serviços prestados aos passageiros. Existem mais comboios à escolha (o novo operador assegura 34 ligações diárias em cada direção no horário de 2017-2018) e os preços dos bilhetes desceram no mínimo 24%48. Os funcionários da ERA entrevistados pelo Tribunal relataram um efeito positivo semelhante na Áustria: a concorrência entre a empresa ferroviária histórica e o novo operador trouxe mais clientes, também para o operador ferroviário histórico.

87

No entanto, em França e Espanha, o mercado de serviços ferroviários de alta velocidade ainda não foi aberto, não havendo concorrência entre operadores nas linhas de alta velocidade. Estes Estados-Membros preferem aguardar até depois de 2020 para avaliar se o operador ferroviário histórico está preparado para a concorrência em serviços de longo curso para passageiros. Mesmo após essa data, se o funcionamento das linhas for considerado uma obrigação de serviço público, estes Estados-Membros poderão conceder um adiamento de 10 anos sob determinadas condições, o que significa que a concorrência realmente aberta pode ser adiada até 2035.

88

Paralelamente à abertura faseada do mercado prevista no quarto pacote ferroviário, persistem algumas práticas no setor ferroviário que impedem a concretização de uma rede ferroviária da UE de alta velocidade verdadeiramente contínua e que podem impedir novos operadores estrangeiros de concorrerem nas linhas de alta velocidade. Estas práticas incluem obstáculos administrativos e técnicos e outras barreiras à interoperabilidade. As consequências práticas para os passageiros são explicadas na caixa 3.

Caixa 3

Impacto para os passageiros quando não existe circulação contínua de comboios entre fronteiras

1. A falta de interoperabilidade no troço Munique-Verona provoca uma interrupção e atrasos na estação de Brenner

Existem mais de 11 000 regras nacionais em matéria de transporte ferroviário, que a ERA está atualmente a classificar a fim de as simplificar posteriormente. Não existem regras comuns para o transporte ferroviário transfronteiriço. A Alemanha e a Áustria adotam uma abordagem harmonizada, mas a Itália continua a aplicar um conjunto diferente de regras49. Esta prática implica uma escala obrigatória na fronteira austríaca/italiana: todos os comboios têm de parar na fronteira para fazer as mudanças operacionais exigidas pelas legislações nacionais austríaca e italiana, que impõem requisitos diferentes. Os comboios de passageiros têm de parar pelo menos 14 minutos (imagem 5), ao passo que os comboios de mercadorias sofrem um atraso de 45 minutos. Estes atrasos são muito significativos, tendo em conta que o investimento de milhares de milhões de euros em infraestruturas na linha de alta velocidade Munique-Verona visa um ganho de tempo global de 114 minutos.

Imagem 5

Passageiros esperam na estação de Brenner para seguir viagem

Fonte: TCE.

Este problema já foi sublinhado no Relatório Especial n.º 8/201050 do Tribunal. Oito anos depois, as recomendações do Tribunal não conduziram a quaisquer mudanças na prática. As autoridades nacionais nos Estados-Membros visitados informaram o Tribunal de que a melhor forma de resolver os problemas transfronteiriços causados pelas normas nacionais divergentes em matéria de emprego ou de línguas de trabalho é a introdução de normas harmonizadas em toda a UE. O transporte aéreo, por exemplo, utiliza apenas uma língua de trabalho (inglês), o que ajuda a reduzir as barreiras entre os continentes e pode solucionar questões semelhantes entre Estados-Membros.

2. A falta de infraestruturas de ligação entre França e Espanha (itinerário transfronteiriço atlântico) obriga os passageiros a mudar de comboios e plataformas

Uma vez que a maior parte do troço entre Bordéus e a fronteira espanhola não constitui uma prioridade para França, as infraestruturas na fronteira continuam antiquadas, incompatíveis e mal adaptadas a uma rede ferroviária de alta velocidade moderna. França não está pronta a investir nestas infraestruturas (por conseguinte, não solicita financiamento da UE), o que irá afetar negativamente as ligações de Espanha e Portugal à rede da UE ao longo do corredor do Atlântico. No lado espanhol da fronteira, estão a decorrer as obras para ligar a rede ferroviária de alta velocidade basca ao resto da rede espanhola (com 318 milhões de euros de cofinanciamento da UE). O resultado é que todos os passageiros têm atualmente de mudar de plataformas e de comboios para atravessar a fronteira (imagem 6).

Imagem 6

Todos os passageiros têm de mudar de comboio na fronteira entre França e Espanha

Fonte: ADIF, com anotações do TCE.

Taxas de acesso às vias: demasiado complicadas e um potencial obstáculo à concorrência

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Ao abrigo do quadro jurídico da UE aplicável às operações ferroviárias, um gestor da infraestrutura (uma entidade distinta do operador ferroviário) deve permitir que qualquer operador utilize as vias férreas desde que contribua para os custos da sua manutenção. Estas taxas de acesso às vias têm impactos diferenciados na sustentabilidade da rede. Dependendo do nível em que sejam fixadas, as taxas podem ajudar a recuperar uma parte dos custos de investimento em infraestruturas e, se tiverem um nível suficientemente baixo, podem igualmente incentivar a concorrência entre operadores ferroviários, possibilitando a participação de novos operadores no mercado.

90

A Diretiva 2012/34/UE51 exige que as taxas de acesso às vias sejam principalmente fixadas com base nos custos diretamente incorridos em resultado da exploração do serviço ferroviário. No entanto, os princípios utilizados para determinar a fixação de preços nos Estados-Membros divergem significativamente52, sobretudo porque a legislação permite a utilização de muitos parâmetros. Em todos os Estados-Membros visitados foram aplicadas «majorações» a fim de ter em consideração categorias de custos específicas, como a altura do dia correspondente à faixa horária solicitada ou a presença ou ausência de estrangulamentos.

91

A União Internacional dos Caminhos de Ferro comunicou que as taxas de acesso às vias não são calculadas de forma transparente. Estas mudam frequentemente e estão sujeitas a pelo menos 56 variáveis, dando origem a resultados muito diferentes. A figura 8 confirma esta afirmação, mostrando o nível exato das taxas de acesso às vias em pares selecionados de origem/destino da UE ligados por transporte ferroviário de alta velocidade, demonstrando que os níveis das taxas são efetivamente muito distintos. Por exemplo, as taxas de acesso às vias em França são muito elevadas e em Itália muito mais baixas.

Figura 8

Níveis das taxas de acesso às vias nos pares selecionados de origem/destino na UE

Fonte: UIC.

92

Determinar corretamente o nível das taxas de acesso às vias é importante para garantir a sustentabilidade e a competitividade.

  1. Em França, as taxas de acesso às vias são mantidas a um nível elevado para produzirem receitas para o gestor da infraestrutura e assegurarem a sustentabilidade das respetivas operações, visto que tem dívidas consideráveis. Esta prática reduz a necessidade de o Estado financiar e manter novas infraestruturas ferroviárias de alta velocidade. Ao mesmo tempo, as taxas de acesso às vias demasiado elevadas desencorajam novos operadores de entrar no mercado, protegendo assim da concorrência o operador ferroviário histórico.
  2. Em Itália, as taxas de acesso às vias foram anteriormente utilizadas como meio para aumentar a concorrência entre o operador ferroviário histórico e os novos operadores. Em conjunto com outras medidas (como a garantia do direito de acesso aos serviços das estações), a entidade reguladora ferroviária italiana baixou as taxas para garantir a concorrência leal, o que melhorou a situação dos passageiros (ver ponto 86).

Uma entidade reguladora forte e independente: necessária, mas nem sempre uma realidade

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Este compromisso entre sustentabilidade financeira e competitividade é fundamental. Por conseguinte, é importante que existam entidades reguladoras nacionais em cada Estado-Membro para agirem e que a Comissão supervisione o sistema. Estes organismos devem assegurar a aplicação correta das regras que regem a utilização das majorações para recuperar a totalidade dos custos das infraestruturas, com o objetivo jurídico da melhor utilização das infraestruturas disponíveis.

94

Segundo a legislação da UE, as entidades nacionais reguladoras do setor ferroviário devem beneficiar de ampla independência e de poderes para controlar os mercados ferroviários com vista a assegurar que os novos operadores não são discriminados, de forma a permitir o desenvolvimento de uma concorrência leal. Estas entidades devem dispor de recursos suficientes. A Comissão acompanha estas exigências, apoia as atividades dos organismos nacionais de supervisão e facilita o diálogo e o intercâmbio de boas práticas entre as entidades reguladoras. O Tribunal observou os dois problemas seguintes:

  1. Espanha é o único Estado-Membro que considera as taxas de acesso às vias como impostos e as estabelece na legislação. Esta prática limita a independência de gestão do gestor da infraestrutura e os poderes da entidade reguladora para modificar as taxas em caso de incumprimento das regras. Além disso, limita o tempo disponível para rever as taxas e complica as revisões e reclamações. A posição da entidade reguladora é difícil, dado que dispõe de um número limitado de funcionários e, contrariamente ao disposto na diretiva reformulada, as suas decisões não são vinculativas para o gestor da infraestrutura;
  2. em França, em 2017, a entidade reguladora emitiu um parecer negativo vinculativo sobre um novo modelo de cálculo das taxas de acesso às vias, previsto para 2018. O Governo francês interveio e fixou o nível das taxas de acesso para 2018 através de um decreto, mantendo-as assim em conformidade com o modelo inicialmente aplicável. Este tipo de abordagem limita efetivamente o poder da autoridade reguladora.
95

A Comissão tomou medidas nestes dois casos, lançando procedimentos por infração, e acompanha de perto as iniciativas legislativas em curso para garantir que os poderes das entidades reguladoras não são enfraquecidos no processo.

Conclusões e recomendações

As operações ferroviárias de alta velocidade apresentam muitas vantagens, mas a UE não dispõe de um plano a longo prazo realista nem de uma verdadeira rede de alta velocidade

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O transporte ferroviário de alta velocidade apoia os objetivos políticos da UE em matéria de mobilidade sustentável, uma vez que a sua pegada de carbono é inferior à de outras formas de transporte53. O transporte ferroviário de alta velocidade tem muitos outros benefícios, como níveis de segurança acrescidos, aliviar a pressão nas redes rodoviárias congestionadas, permitir que os passageiros em viagens de trabalho e de lazer viajem de forma rápida e confortável, além de poder fornecer apoio socioeconómico às regiões.

97

O objetivo da Comissão de triplicar a extensão da rede ferroviária de alta velocidade (chegando a mais de 30 000 km em 2030) não assenta numa análise credível. O Tribunal considera improvável que este objetivo seja atingido, uma vez que são precisos aproximadamente 16 anos para o planeamento, construção e início das operações das infraestruturas ferroviárias de alta velocidade. Até ao final de 2017, apenas estavam em funcionamento 9 000 km de linhas de alta velocidade e outros 1 700 km encontravam-se em construção.

98

Não existe uma verdadeira rede ferroviária de alta velocidade europeia: apenas existe uma manta de retalhos de linhas de alta velocidade nacionais. A Comissão não tem poderes para decidir se e quando devem ser construídas as linhas de alta velocidade indicadas no Regulamento RTE-T, uma vez que as decisões de construir estas linhas são da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Completar os corredores transnacionais da UE através da ligação das redes nacionais não constitui uma prioridade para os Estados-Membros auditados. Embora tenha sido adotado um mecanismo de financiamento da UE ao mesmo tempo (o Regulamento MIE) e os Estados-Membros em causa tenham assinados vários acordos internacionais, as obras nas linhas ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças não estão a ser concluídas de forma coordenada. O valor acrescentado europeu do cofinanciamento da UE em investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade nos Estados-Membros é assim diminuído (pontos 21-36).

Os princípios da boa gestão financeira não foram aplicados de forma coerente aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade auditados

99

A avaliação das necessidades nos Estados-Membros é de fraca qualidade. Soluções alternativas, como a modernização das linhas convencionais existentes em vez da construção de novas linhas de alta velocidade, apenas são consideradas de forma sistemática em Itália e na Alemanha; trata-se de uma boa prática que deveria ser generalizada. As decisões relativas à construção são nacionais e políticas: raramente assentam em análises custo-benefício adequadas.

100

As infraestruturas ferroviárias de alta velocidade são dispendiosas e estão a tornar-se cada vez mais caras: em média, as linhas auditadas custam 25 milhões de euros por quilómetro. A relação custo-eficácia é baixa. Embora o orçamento da UE não seja prejudicado pelas derrapagens de custos dos investimentos no transporte ferroviário de alta velocidade, uma vez que o montante cofinanciado está limitado ao montante inicialmente acordado e quaisquer aumentos de custos são suportados pelos orçamentos nacionais, as derrapagens de custos e os atrasos na construção das linhas auditadas eram a regra e, depois de construídas, é necessário muito tempo até as linhas entrarem em funcionamento. As derrapagens de custos agregadas são de 5,7 mil milhões de euros ao nível dos projetos e de 25,1 mil milhões de euros ao nível das linhas (44% e 78%, respetivamente). Os atrasos também são significativos, com metade das linhas a sofrer atrasos de mais de uma década. A análise do rendimento em termos de velocidade indica claramente que os serviços ferroviários de muito alta velocidade nem sempre são necessários: na maioria dos casos, apenas se alcança, em média, cerca de 45% da velocidade de projeto. Apenas duas linhas de alta velocidade têm velocidades médias de exploração acima dos 200 km/h e nenhuma atinge velocidades superiores a 250 km/h. As constatações do Tribunal indicam que quatro das dez linhas custarão mais de 100 milhões de euros por minuto de viagem poupado. Prestar especial atenção aos elementos referidos poderia permitir poupar centenas de milhões de euros e garantir a boa utilização das linhas de alta velocidade construídas (pontos 37-57).

A avaliação da situação dos cidadãos da UE salienta as vantagens do transporte ferroviário de alta velocidade, mas a sustentabilidade do cofinanciamento da UE a estas linhas está em risco

101

A avaliação dos tempos de viagem, preços e número de ligações indica que o transporte ferroviário de alta velocidade apresenta vantagens em relação aos seus concorrentes (transporte aéreo, transporte ferroviário convencional e transporte rodoviário). Globalmente, o Tribunal conclui que o tempo de viagem total e o nível de preços são dois fatores de sucesso igualmente importantes. Associados a serviços regulares (comboios frequentes) e fiabilidade (partidas e chegadas pontuais), estes fatores podem permitir um aumento da quota de mercado do transporte ferroviário de alta velocidade. O número de estações numa linha é importante e a sua localização é crucial: nem todas as estações auditadas eram de fácil acesso e tinham boas ligações e, em 15 das 18 estações ferroviárias de alta velocidade auditadas, não se observaram efeitos de regeneração evidentes na área circundante.

102

O Tribunal considera que a sustentabilidade se encontra em risco: utilizando um valor de referência de nove milhões de passageiros por ano, três das sete linhas ferroviárias de alta velocidade concluídas auditadas não podem ser consideradas bem-sucedidas (Eje Atlántico, Reno-Ródano e Madrid-Leão), uma vez que o número de passageiros transportados é muito inferior. O custo das infraestruturas destas linhas ascendeu a 10,6 mil milhões de euros, tendo a UE contribuído com cerca de 2,7 mil milhões de euros, o que significa que existe um elevado risco de utilização ineficaz do cofinanciamento da UE nestas linhas, que poderia ter sido atenuado mediante uma sólida avaliação ex ante dos custos e benefícios de cada linha.

103

A avaliação realizada pelo Tribunal do número de pessoas que vivem na zona de atração das linhas auditadas indica que nove das 14 linhas e ligações transfronteiriças auditadas não tinham passageiros potenciais suficientes para serem bem-sucedidas. Além disso, o transporte ferroviário de alta velocidade não compete em condições de igualdade com outros modos de transporte, pois não estão todos sujeitos às mesmas taxas (pontos 58-85).

Ainda não existem operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças competitivas e contínuas

104

Ainda existem muitos obstáculos técnicos, administrativos e de outra natureza à interoperabilidade, apesar de o Tribunal ter apelado a uma ação urgente para os eliminar num relatório especial publicado em 2010. O mercado ferroviário de passageiros não é aberto em França e em Espanha, embora exista concorrência entre operadores ferroviários em Itália e, até certo ponto, na Áustria. Na Alemanha, o mercado ferroviário de passageiros é aberto, mas não existe concorrência nas linhas de alta velocidade. Com as regras em vigor, a concorrência pode ser adiada até 2035. Tendo em conta que a concorrência incentiva melhores serviços, comboios mais frequentes e preços mais baixos para os passageiros, deveria concretizar-se mais cedo.

105

As taxas de acesso às vias visam recuperar investimentos prévios nas infraestruturas e os custos operacionais. Se forem definidas a um nível suficientemente baixo que permita a participação de novos operadores no mercado, podem incentivar a concorrência entre operadores ferroviários. No entanto, os sistemas utilizados para calcular as taxas são demasiado complicados, uma vez que se podem aplicar muitas variáveis.

106

Cada Estado-Membro deve ter uma entidade reguladora, que deve ser qualificada, dispor de um número adequado de funcionários e ser independente da entidade que fixa as taxas e do governo. Esta entidade reguladora deve aplicar as regras de forma rigorosa a fim de garantir que as políticas acordadas são respeitadas. Em dois dos quatro casos avaliados, o Tribunal encontrou provas de que as entidades reguladoras não conseguiam exercer as suas obrigações estatutárias. A Comissão agiu em relação a estes dois casos lançando procedimentos por infração (pontos 86-95).

Recomendação 1 – Planeamento da rede ferroviária de alta velocidade da UE

A Comissão deve, no âmbito do seu papel de supervisão, tomar as seguintes medidas:

  1. Com base nos contributos e compromissos dos Estados-Membros, deve adotar um plano de implantação a longo prazo realista para a construção das restantes infraestruturas necessárias para concluir a rede principal ferroviária de alta velocidade da UE no âmbito da revisão do Regulamento RTE-T. Este planeamento a longo prazo deve basear-se nos principais projetos de infraestruturas estratégicas obrigatórios na rede principal, com especial ênfase nos troços transfronteiriços, que devem estar concluídos até 2030 para reforçar o valor acrescentado europeu.

    Com base no plano estratégico obrigatório referido no n.º 1, deve tomar as medidas corretivas previstas se os projetos nestes troços prioritários não começarem de acordo com o calendário acordado, se forem adiados, ou se os problemas de coordenação ao longo das várias fronteiras puderem impedir a entrada em funcionamento da linha, conforme planeado.

    Prazo de execução: na preparação das novas propostas legislativas da RTE-T.

  2. Deve associar o cofinanciamento da UE a uma avaliação da necessidade de linhas de muito alta velocidade e a acompanhamento e supervisão mais rigorosos, indicando condições específicas nas decisões de execução relativas aos principais troços prioritários. Além disso, a função dos coordenadores europeus de facilitar a execução de projetos transfronteiriços deve ser reforçada, à semelhança da associação entre os planos de trabalhos relativos ao corredor da rede principal e a execução do MIE.

    Prazo de execução: imediatamente.

Recomendação 2 – Apoio da UE através de cofinanciamento aos investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade

A Comissão deve:

  1. Rever o Regulamento RTE-T de forma a que este possa impor a execução em tempo oportuno das principais redes de infraestruturas estratégicas anteriormente mencionadas.

    Prazo de execução: iniciar os trabalhos assim que possível para garantir a sua conclusão até 2023.

  2. No âmbito da revisão do Regulamento RTE-T, consagrar o apoio do cofinanciamento da UE a estes projetos prioritários estratégicos.

    Prazo de execução: imediatamente após a revisão do Regulamento RTE-T.

  3. Durante a programação da política de coesão, em conjunto com os Estados-Membros, concentrar o financiamento das linhas ferroviárias de alta velocidade nas que fazem parte dos corredores da rede principal.

    Prazo de execução: durante a elaboração dos programas para o período pós-2020.

  4. Subordinar o cofinanciamento da UE à introdução de uma verdadeira concorrência entre operadores ferroviários nas linhas de alta velocidade apoiadas o mais cedo possível após a conclusão dos trabalhos.

    Prazo de execução: imediatamente.

  5. Associar o cofinanciamento da UE aos beneficiários não só à apresentação de realizações, mas também à concretização dos resultados anunciados. Para o efeito, deve garantir a introdução do princípio do pagamento de uma percentagem fixa do cofinanciamento da UE concedido ao beneficiário como um prémio de desempenho, se for possível comprovar, numa avaliação ex post, que os resultados previstos foram ultrapassados. Este prémio deve provir de uma reserva de desempenho, semelhante à que já existe no quadro da política de coesão.

    Prazo de execução: durante a elaboração das novas propostas legislativas para o período pós-2020.

  6. No futuro Regulamento MIE, em conjunto com os Estados-Membros, chegar a acordo sobre instrumentos de aplicação mais sólidos para acelerar a conclusão das obrigações atuais decorrentes do Regulamento RTE-T.

    Esses instrumentos devem também dar resposta às situações em que um Estado-Membro não propõe avançar em tempo útil em projetos essenciais com vista ao cumprimento dos compromissos assumidos para a conclusão dos projetos da rede principal.

    Prazo de execução: durante a elaboração das novas propostas legislativas do MIE para o período pós-2020.

Recomendação 3 – Simplificação das obras de construção transfronteiriças

Para simplificar os principais investimentos transfronteiriços, atuais e futuros, em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade, a Comissão deve:

  1. Rever as regras em matéria de contratação pública, para ter a opção de um quadro jurídico único aplicável aos principais projetos de infraestruturas transfronteiriços. Nesse quadro incluem-se questões como a língua dos documentos dos concursos, os contratos e os sistemas contabilísticos dos órgãos de gestão que executam os projetos, bem como os procedimentos de resolução de litígios.
  2. Criar «balcões únicos» que permitam simplificar as várias formalidades a respeitar nos dois lados da fronteira, ou facilitar a sua criação.
  3. Acelerar a eliminação de todos os obstáculos administrativos e regulamentares à interoperabilidade.

    Prazo de execução: até meados de 2019.

Recomendação 4 – Ações para melhorar as operações ferroviárias de alta velocidade para os passageiros

A Comissão deve:

  1. Prestar apoio ao setor ferroviário para desenvolver ativamente soluções únicas de bilhetes eletrónicos, incluindo para as operações ferroviárias de alta velocidade.
  2. Controlar os Estados-Membros para assegurar que tomam todas as medidas possíveis para aplicar as regras da UE de cálculo das taxas de acesso às vias, de forma integral e adequada, em especial no que diz respeito à obrigação de coordenar as majorações para facilitar as operações ferroviárias de alta velocidade transfronteiriças.
  3. Na sua função de supervisão, obrigar os Estados-Membros a cumprirem as suas obrigações para garantir que as condições de acesso ao mercado do transporte ferroviário de alta velocidade são supervisionadas por organismos independentes e que os gestores da infraestrutura se coordenam de modo a assegurar a utilização eficaz e otimizada desses itinerários.
  4. Melhorar as informações prestadas aos cidadãos i) sobre os dados relativos à pontualidade, desenvolvendo indicadores específicos para o transporte ferroviário de alta velocidade e ii) com base nos dados já disponíveis nas bases de dados da Comissão (ERADIS), em relação às informações sobre a satisfação dos clientes, criando um quadro e metodologia de comunicação normalizados. Os dados e resultados devem ser divulgados nos relatórios bienais de acompanhamento do mercado ferroviário.
  5. Reforçar a concorrência intermodal mediante a definição de princípios que imponham a adequada consideração dos custos externos de todos os modos de transporte, preconizando a sua execução.

    Prazo de execução: até ao final de 2019.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de junho de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Mapa da rede europeia de alta velocidade

Fonte: UIC.

Anexo II

Síntese do financiamento ao transporte ferroviário de alta velocidade desde 2000 por Estado-Membro e modalidade de gestão

Estado-Membro Total geral Total em % Período de programação de 2000-2006 Período de programação de 2007-2013 Período de programação de 2014-2020
Gestão direta Gestão partilhada Total Total em % Gestão direta Gestão partilhada Total Total em % Gestão direta Gestão partilhada Total Total em %
Bélgica 95,5 0,4% 76,0 - 76,0 0,9% 19,0 - 19,0 0,2% 0,5 - 0,5 0,0%
Bulgária 259,4 1,1% - - - - - 259,4 259,4 2,7% - - - -
República Checa 0,3 0,0% - - - - 0,3 - 0,3 0,0% - - - -
Dinamarca 90,4 0,4% 8,4 - 8,4 0,1% 82,0 - 82,0 0,8% - - - -
Alemanha 2 693,9 11,4% 377,9 12,2 390,1 4,5% 492,3 351,8 844,1 8,6% 1 459,7 - 1 459,7 27,8%
Grécia 1 050,9 4,4% - 241,9 241,9 2,8% 1,0 308,3 309,3 3,2% 499,7 - 499,7 9,5%
Espanha 11 232,2 47,3% 197,5 6 175,8 6 373,3 73,3% 299,4 4 264,3 4 563,7 46,6% 295,2 - 295,2 5,6%
França 2 004,7 8,4% 252,9 - 252,9 2,9% 814,7 101,6 916,3 9,4% 835,5 - 835,5 15,9%
Itália 2 042,5 8,6% 195,7 241,0 436,7 5,0% 608,1 - 608,1 6,2% 997,6 - 997,6 19,0%
Países Baixos 104,6 0,4% 98,3 - 98,3 1,1% 6,3 - 6,3 0,1% - - - -
Áustria 996,6 4,2% 39,6 - 39,6 0,5% 308,7 - 308,7 3,2% 648,3 - 648,3 12,3%
Polónia 1 996,7 8,4% - - - - 1,9 1 710,6 1 712,5 17,5% - 284,2 284,2 5,4%
Portugal 917,9 3,9% 36,3 543,2 579,4 6,7% 43,0 102,9 145,9 1,5% 192,5 - 192,5 3,7%
Eslovénia 0,7 0,0% - - - - 0,7 - 0,7 0,0% - - - -
Finlândia 5,0 0,0% - - - - 5,0 - 5,0 0,1% - - - -
Suécia 6,6 0,0% - - - 0,0% 4,6 1,9 6,6 0,1% - - - -
Reino Unido 232,7 1,0% 185,0 8,5 193,5 2,2% - - - - 39,2 - 39,2 0,7%
Não imputável 1,5 0,0% 1,5 - 1,5 0,0% - - - - - - - -
Total geral 23 732,1 100,0% 1 469,2 7 222,6 8 691,8 100,0% 2 687,1 7 100,8 9 787,9 100,0% 4 968,2 284,2 5 252,4 100,0%

Nota: Valores em milhões de euros em fevereiro de 2018; montantes pagos/afetados; montantes concedidos a projetos transfronteiriços afetados equitativamente entre os Estados-Membros em causa; a fim de manter a coerência em todo o quadro, os dados correspondem aos registados pela Comissão Europeia. Por conseguinte, devido às metodologias diferentes, no que se refere aos Estados-Membros auditados, podem divergir dos valores no texto do relatório especial; os dados não incluem o apoio do ERTMS nem os empréstimos do BEI.

Fonte: Comissão Europeia. TCE.

Anexo III

Análise dos projetos

País Linha de alta velocidade Código do Projeto Título do Projeto Custo total inicial
(milhões de euros)
Subvenção inicial da UE
(milhões de euros)
Custo total real
(milhões de euros)
Subvenção real da UE
(milhões de euros)
Extensão total do troço cofinanciado, km Custo por km
(milhões de euros)
Realizações dentro do prazo e do orçamento? Utilizado logo após o fim da construção? Concretização dos resultados previstos? Objetivos alcançados?
Espanha Madrid-Barcelona-fronteira francesa 1999ES16CPT001 Suministro y montaje de materiales de vía en la Línea de Alta Velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa. Tramo Madrid-Lleida 745 464 848,1 464 485 1,7 Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Sim Sim, parcialmente
Espanha Madrid-Barcelona-fronteira francesa 2001ES16CPT009 Línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-Frontera francesa. Tramo: Lleida-Martorell (Platforma). Subtramos XI-A y XI-B (Sant Sadurní D'Anoia - Gelida) 78,1 48,5 73,3 43,3 6,3 11,7 Sim parcialmente, houve um atraso mas sem derrapagem de custos Sim, parcialmente Sim, parcialmente
Espanha Madrid-Leão 2002ES16CPT002 Nuevo acceso ferroviario al Norte y Noroeste de España, Madrid - Segovia - Valladolid / Medina del Campo. Tramo: Soto del Real – Segovia. Túnel de Guadarrama (Infraestructura y vía) 1 380,3 1,001.4 1 702,5 1 001,4 32,5 52,4 Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Sim Sim
Espanha Madrid-Leão 2009ES162PR011 Línea de Alta Velocidad Venta de Baños-Palencia-León Plataforma Fase I 365,8 102,7 384,8 125,6 92,9 4,1 Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Sim, parcialmente Sim, parcialmente
Espanha Eje Atlántico 2003ES161PR008 Eje Atlántico Tramo Santiago-Oroso (Variante de Berdia) 85,5 55,2 101,8 49,5 9,1 11,2 Sim parcialmente, houve um pequeno atraso e uma derrapagem de custos Não Sim
Espanha Madrid-Galiza 2009-ES-19091-E Línea de alta velocidad Madrid-Galicia para tráfico mixto. Tramo La Hiniesta-Perilla-Otero-Cernadilla 211,5 35,2 243,4 35,2 83,2 2,9 Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar, sem objetivos reais; ainda não mensurável
Espanha/Portugal Madrid-Estremadura 2007-EU-03080-P Estudos e trabalhos para o eixo ferroviário de alta velocidade do sudoeste da Europa (PP3) – eixo Lisboa-Madrid Troço transfronteiriço Évora-Mérida 3 027,45 312,7 247,10 (parte ES), total 312,66 29,00 parte ES; 0,83 parte PT 50+80 (lado PT) 4,9 Não, houve uma enorme redução do âmbito Não Não
Espanha/França Figueras-Perpignan 2007-EU-03110-P Obras de construção de um troço de via férrea de alta velocidade entre Perpignan e Figueras 994 69,8 952 60,6 51,9 18,3 Sim Não Não
Espanha/França Y basco 2007-EU-03040-P Corredor do Atlântico do troço internacional do PP3 Vitoria-Dax (estudios y obras para la nueva linea de alta velocidad) 1,250 70 70,8 (parte ES) 5,1 (parte ES, 11,48 total) 16.5 4,3 Não, houve um atraso significativo e uma redução do âmbito Não Não
Espanha/França Y basco 2014-EU-TM-0600-M Corredor do Atlântico: troço Bergara-San Sebastián-Bayonne Estudos, obras e serviços para trabalhos de acompanhamento. Primeira fase 1 165,1 459,3 N/D N/D 67,8 17,2 Demasiado cedo para saber, mas esperam-se atrasos Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
França Est Européenne 2009-FR-17044-E Seconde phase de la LGV Est Européenne entre Baudrecourt et Strasbourg - Réalisation du génie civil de la LGV 2,340 76 2,130 76 106 20,1 Sim parcialmente, houve um atraso mas sem derrapagem de custos Sim, parcialmente Sim
França Est Européenne 2005-FR-401-b-P Ligne à grande vitesse Est - section Vair es - Baudrecourt: installations et projets d'accompagnement dans râtelier de maintenance de l'OURCQ et gares nouvelles 92,3 3 93,4 1 n/a n/a Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Sim Sim
França Reno-Ródano 2007-FR-24070-P Ligne à grande vitesse (LGV) Rhin - Rhône Branche Est 2,312 198 2,610 198 137,5 19 Não, houve um atraso e uma derrapagem de custos Não Sim, parcialmente
França Reno-Ródano 2010-FR-92204-P Adaptation de la ligne existante entre Mulhouse et la frontière en vue de la circulation de trains à grande vitesse (TGV) ou d’intercity express (ICE) sur l’axe Mulhouse-Mullheim (Fribourg) 4.1 0.7 3.4 0.6 4 0,9 Sim Sim Sim, parcialmente. Não há ERTMS implantado na linha
Itália Milão-Veneza 2012-IT-06072-P Tratta AV/AC Treviglio - Brescia: completamento 1° lotto costruttivo tratta e realizzazione opere di sistemazione stazione di Brescia. 644 123 644,2 114,2 51,3 12,6 Parcialmente, os atrasos não afetam a abertura esperada da linha Sim Sim, mas os resultados só serão visíveis quando toda a linha estiver em funcionamento
Itália Milão-Veneza 2011-IT-93095-P Tratta AV/AC Treviglio - Brescia: opere civili (fase) 26,4 5 26,4 4,9 0,3 87,1 Parcialmente, os atrasos não afetam a abertura esperada da linha Sim Sim, mas os resultados só serão visíveis quando toda a linha estiver em funcionamento
Itália Turim-Salerno 2006IT161PR003 Tratta Campana della linea AV/AC Roma-Napoli 273 118,7 273 118,7 14,8 18,5 Parcialmente, projeto dentro do prazo, mas atraso de 3 anos na abertura da linha Sim Sim
Itália Turim-Salerno Activity 6 OP 1994-1999 Linea AV/AC Roma – Napoli (tratta campana): realizzazione di parte del I lotto e del II lotto 712,7 146,3 713 234,6 58 12,3 Não, houve atrasos significativos na conclusão Sim Sim
Itália Munique-Verona 2007-IT-01030-M Linha de acesso sul ao Brenner 422,3* 58,8 82,2** 14,5 n/d** n/d** Não, houve atrasos significativos e uma redução do âmbito. Não Não
Itália/Áustria Munique-Verona 2014-EU-TM-0190-W Túnel de base do Brenner – Obras 9 300*** 878,6 em curso*** em curso 64*** 145*** Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Itália/Áustria Munique-Verona 2014-EU-TM-0186-S Túnel de base do Brenner – Estudos 9 300*** 302,9 em curso*** em curso 64*** 145*** Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Itália/Áustria Munique-Verona 2007-EU-01190-S Projeto prioritário RTE n.º 1 túnel de base do Brenner – Estudos 9 300*** 193,4 em curso*** 193,35 64*** 145*** Parcialmente, houve um atraso de um ano Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Itália/Áustria Munique-Verona 2007-EU-01180-P Projeto prioritário RTE n.º 1 túnel de base do Brenner – Obras 9 300*** 592,7 em curso*** 65,8 64*** 145*** Não, houve atrasos significativos Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Itália/Áustria Munique-Verona 2012-EU-01098-S Projeto prioritário RTE n.º 1 túnel de base do Brenner – Estudos 9 300*** 85,7 em curso*** 70,9 64*** 145*** Sim parcialmente, o âmbito não foi integralmente alcançado Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Alemanha/Áustria Munique-Verona 2012-EU-01092-S Estudo prévio da linha de acesso norte ao túnel de base do Brenner entre Munique (Alemanha) e Radfeld (Áustria) 6,7 3,4 N/D 0,7 N/D N/D Não, houve um atraso de 5 anos Não Não
Alemanha Berlim-Leipzig/Halle-Erfurt-Nuremberga-Munique 2009DE161PR002 Neubau VDE 8.1 Ebensfeld - Erfurt, Einzelmaßnahmen Projektabschnitt Thüringen 705,8 239,3 815 239,3 60,9 13,4 Sim parcialmente, houve derrapagem de custos, mas sem atrasos Sim Demasiado cedo para avaliar
Alemanha Berlim-Leipzig/Halle-Erfurt-Nuremberga-Munique 2007-DE-01050-P Verkehrsprojekt Deutsche Einheit (VDE) 8.2, Neubaustrecke (NBS) Erfurt - Leipzig/Halle, Abschnitt Erfurt- Halle bzw. Gröbers 762 48,8 770 48,8 122 6,3 Sim parcialmente, houve uma pequena derrapagem de custos Sim parcialmente, havia transporte de mercadorias na linha Sim parcialmente, uma vez que não havia transporte de mercadorias na linha e os tempos de viagem previstos não foram totalmente respeitados
Alemanha Estugarda-Munique 2007-DE-17200-P Aus- und Neubaustrecke Stuttgart-Wendlingen einschl. Stuttgart 21 2 894,5 135,1 6,526 128,8 57 114,5 Não, houve grandes derrapagens de custos e atrasos Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Alemanha Estugarda-Munique 2007-DE-17010-P Neubaustrecke Wendlingen-Ulm 2 065,5 117,2 3,259 117,2 59,6 54,7 Não, houve grandes derrapagens de custos e atrasos Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar
Portugal Lisboa–Madrid 2014-PT-TM-0627-M Ligação Ferroviária Sines/Elvas (Espanha): Troço Évora-Caia e Estação Técnica ao km 118 da Linha do Sul 814,7 127,7 N/D N/D 130 6,3 Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar Demasiado cedo para avaliar

* O valor refere-se ao custo total elegível.

** O projeto sofreu uma forte redução do âmbito.

*** Estimado à data da auditoria para todo o projeto do túnel de base do Brenner.

Anexo IV

Dados essenciais sobre o transporte ferroviário de alta velocidade por Estado-Membro

Dados de entrada
Transporte férroviário de alta velocidade – concluído
(km)
Transporte ferroviário de alta velocidade – concluído e em construção
(km)
Custo total – concluído
(milhões de euros)
Custo total – concluído e em construção
(milhões de euros)
Cofinanciamento da UE – concluído e em construção
(milhões de euros)
Passageiros-km
(milhares de milhões)
População
(milhões)
Espanha 2 675 3 827 31 015 53 554 14 071 13,4 46,2
França 2 548 2 628 38 395 40 382 1 406 49,0 67,0
Itália 1 144 1 280 31 812 41 912 724 20,0 60,6
Alemanha 2 141 2 331 28 506 34 105 2 694 27,2 82,8
Indicadores-chave de desempenho calculados
Custo total – concluído/km Custo total – concluído e em construção/km Custo total – concluído/capita Custo total – concluído e em construção/capita Custo total – concluído/km/capita Custo total – concluído e em construção/km/capita Cofinanciamento da UE/capita Passageiros-km (milhões)/km transporte ferroviário de alta velocidade Passageiros-km/capita
Espanha 12 14 671 1 159 0,25 0,30 305 5,0 290
França 15 15 573 603 0,22 0,23 21 19,2 731
Itália 28 33 525 692 0,46 0,54 12 17,5 330
Alemanha 13 15 344 412 0,16 0,18 33 12,7 329

Nota: No caso de França e Itália, os números não incluem as ligações transfronteiriças dos túneis de base do Brenner e Lyon-Turim; Os passageiros-km relativos a Itália correspondem à mais recente estimativa disponível ao público.

Fonte: TCE, administração nacional, gestores da infraestrutura e operadores ferroviários.

Anexo V

Análise do rendimento em termos de velocidade

Anexo VI

A perspetiva do cidadão: avaliação dos tempos de viagem, preços e ligações das linhas ferroviárias de alta velocidade auditadas - metodologia e dados

Metodologia de recolha de dados aplicada:

O trabalho consistiu na recolha de dados sobre os preços dos bilhetes e as viagens em datas determinadas para as origens e destinos das linhas ferroviárias de alta velocidade auditadas, utilizando os seguintes modos de transporte: transporte ferroviário de alta velocidade, transporte ferroviário convencional e transporte aéreo, e na análise de quaisquer padrões específicos detetados nos itinerários que se seguem.

Estado-Membro Linha ferroviária de alta velocidade a auditar Informações sobre preços e viagens no troço Estações de comboios correspondentes
Espanha Madrid-Barcelona-fronteira francesa Madrid-Barcelona Madrid Puerta de Atocha-Barcelona Sants
Madrid-Galiza-Eje Atlántico Madrid-Santiago de Compostela Madrid Chamartín-Santiago de Compostela
Madrid-Valladolid-Leão Madrid-Leão Madrid Chamartín-Leão
Alemanha Estugarda-Munique Estugarda-Munique Estugarda Hbf-Munique Hbf
Berlim-Munique Leipzig/Halle-Munique Leipzig Hbf-Munique Hbf
Itália Turim-Salerno Turim-Roma Turim Porta Nuova-Roma Termini
Milão-Veneza Milão-Veneza Milão Central-Veneza S. Luzia
França LGV Est Européenne Paris-Estrasburgo Paris Est-Gare de Estrasburgo
LGV Reno-Ródano Dijon-Mulhouse Dijon Ville-Mulhouse Ville

A primeira parte do trabalho consistiu na recolha de dados para obter informações e dados sobre os preços de bilhetes mais baratos (impostos incluídos) na compra de um bilhete para o dia em questão, e no momento mais lógico do dia para a comunidade de viajantes em causa; na segunda parte registou-se o número de ligações entre as duas estações nesse dia (indicando se há menos de 10, entre 10 e 20, ou mais de 20 ligações possíveis). O âmbito pormenorizado do trabalho foi o seguinte:

  • número de modos de transporte diferentes: 3: comboio de alta velocidade, comboio convencional e transporte aéreo (os autocarros de longo curso foram analisados separadamente pelo TCE);
  • número de destinos/itinerários: 9, como indicado anteriormente;
  • número de direções (cada itinerário é bidirecional; por exemplo, MAD-BCN e BCN-MAD): 2, mas limitadas a pontos de origem e destino;
  • número dos diferentes dias de início na semana: 2 (um bilhete de ida e volta entre segunda-feira e quarta-feira atrai normalmente passageiros em viagens de trabalho; um bilhete de ida e volta entre sexta-feira e domingo atrai normalmente passageiros em viagens de lazer);
  • datas de viagem: 4 semanas com datas aproximadas (5 a 9 de junho de 2017, 3 a 7 de julho de 2017, 31 de julho a 4 de agosto de 2017 e 28 de agosto a 3 de setembro de 2017);
  • tempos de viagem em combinação com os dias de viagem referidos: (viagens de trabalho: partida entre as 7h e as 9h e regresso entre as 16h e as 18h; viagens de lazer: partida entre as 10h e as 12h e regresso entre as 17h e as 19h);
  • número de prazos de reserva: 3 (3 meses de antecedência em relação ao primeiro dia da viagem; 2 semanas de antecedência em relação ao primeiro dia da viagem; «última hora»: o dia útil anterior ao primeiro dia de viagem);
  • dados a recolher: data da partida e da chegada; preço em euros do bilhete de ida e volta; duração da viagem em minutos. Número de ligações diárias.

O trabalho de recolha de dados começou em março de 2017 para cumprir a reserva da viagem com «3 meses de antecedência» em relação à primeira data anteriormente mencionada. Foram privilegiados os horários em detrimentos dos preços nas viagens de trabalho e o preço em detrimento dos horários nas viagens de lazer. Ao reservar um bilhete, aplicou-se a seguinte lógica: se existirem duas opções dentro do período acordado para a viagem de trabalho e uma for 20 euros mais barata, mas demorar mais 30 minutos, a prioridade é dada ao comboio mais rápido e ligeiramente mais caro. O mesmo se aplica às viagens de lazer: se um comboio demorar mais 30 minutos, mas for 20 euros mais barato, será este o selecionado.

Preços e tempos de viagem médios: perspetiva global
Itinerário Preço e tempo de viagem médios Número de ligações
Viagem de trabalho Viagem de lazer
Transporte ferroviário de alta velocidade Transporte ferroviário convencional Transporte aéreo Transporte ferroviário de alta velocidade Transporte ferroviário convencional Transporte aéreo
Madrid-Barcelona-Madrid 177 euros 5h19 120 euros 12h04 225 euros 2h45 169 euros 5h35 218 euros 2h40 20-30
Barcelona-Madrid-Barcelona 155 euros 5h17 124 euros 11h43 244 euros 2h45 167 euros 5h30 130 euros 11h19 223 euros 2h43 20-30
Madrid-Santiago-Madrid 81 euros 11h06 229 euros 2h27 <10
Santiago-Madrid-Santiago 82 euros 10h40 81 euros 10h36 <10
Madrid-Leão-Madrid 69 euros 4h38 63 euros 10h13 81 euros 4h57 10
Leão-Madrid-Leão 71 euros 4h56 10
Estugarda-Munique-Estugarda 76 euros 4h36 88 euros 6h49 63 euros 4h37 84 euros 6h46 50-60
Munique-Estugarda-Munique 74 euros 4h31 88 euros 6h46 229 euros 1h30 65 euros 4h33 84 euros 6h45 50-60
Leipzig-Munique-Leipzig 135 euros 10h15 117 euros 13h33 108 euros 10h45 87 euros 13h39 40-45
Munique-Leipzig-Munique 113 euros 10h28 118 euros 13h32 340 euros 1h50 91 euros 10h18 92 euros 14h26 40-45
Turim-Roma-Turim 137 euros 9h08 125 euros 12h55 276 euros 2h24 157 euros 8h43 159 euros 13h15 236 euros 2h20 20-50
Roma-Turim-Roma 134 euros 9h10 127 euros 13h53 289 euros 2h23 140 euros 8h54 121 euros 20h44 165 euros 2h30 20-50
Milão-Veneza-Milão 68 euros 4h50 51 euros 6h40 82 euros 4h50 53 euros 7h42 20-50
Veneza-Milão-Veneza 65 euros 4h50 50 euros 7h04 66 euros 4h50 51 euros 7h56 20-50
Paris-Estrasburgo-Paris 161 euros 3h40 173 euros 3h44 15-20
Estrasburgo-Paris-Estrasburgo 154 euros 3h51 162 euros 3h36 15-20
Dijon-Mulhouse-Dijon 49 euros 2h28 15-20
Mulhouse-Dijon-Mulhouse 62 euros 2h42 15-20

Fonte: Advito e TCE. Campos a cinzento = dados indisponíveis; a coluna «número de ligações» apresenta o número médio de viagens de ida e volta diretas entre as cidades indicadas durante um período de 24 horas.

Médias por país visitado
País Euro por minuto de viagem Euro por quilómetro de viagem
Viagem de trabalho Viagem de lazer Viagem de trabalho Viagem de lazer
Transporte ferroviário de alta velocidade Transporte ferroviário convencional Transporte aéreo Transporte ferroviário de alta velocidade Transporte ferroviário convencional Transporte aéreo Transporte ferroviário de alta velocidade Transporte ferroviário de alta velocidade
Espanha 0,30 euros 0,15 euros 1,47 euros 0,35 euros 0,19 euros 1,37 euros 0,10 euros 0,12 euros
Alemanha 0,24 euros 0,18 euros 2,82 euros 0,19 euros 0,16 euros 0,15 euros 0,12 euros
Itália 0,24 euros 0,14 euros 1,97 euros 0,27 euros 0,13 euros 1,39 euros 0,12 euros 0,13 euros
França 0,58 euros 0,64 euros 0,17 euros 0,19 euros

Fonte: Advito e TCE. As velocidades médias nas ligações de alta velocidade indicadas eram de 157 km/h em Espanha, 103 km/h na Alemanha, 126 km/h em Itália e 183 km/h em França.

Anexo VII

Impacto das estações no tempo de viagem e na velocidade

Linha de alta velocidade Origem-destino Extensão em km Número de estações Distância média entre estações (km) Distância mais curta entre estações (km) Distância mais longa entre estações (km) Viagem mais direta (min) Viagem menos direta (min) Diferença (min) «Custo de tempo» em cada estação intermédia Velocidade média na viagem mais direta (km/h) Velocidade média na viagem menos direta (km/h) Diferença (km/h) «Custo médio de velocidade» em cada estação intermédia (km/h)
Madrid-Barcelona-fronteira francesa Madrid-Figueres Vilafant 797 9 100 35 157 215 255 40 10 209 188 21,49 5,37
Madrid-Leão Madrid-Leão 345 5 86 51 114 126 153 27 9 164 135 28,99 7,2
Eje Atlántico Vigo-Corunha 165 5 41 26 61 80 80 N/D N/D 124 124 N/D N/D
Turim-Salerno Turim-Salerno* 1,007 14 77 4 253 255* 292* 37* 7* 186* 162* 23,55* 4,71*
Milão-Veneza Milão-Veneza 273 7 46 8 84 145 145 N/D N/D 113 113 N/D N/D
LGV Est Européenne Paris-Estrasburgo 441 5 110 68 137 106 119 13 7 250 222 27,27 13,64
LGV Reno-Ródano Dijon-Mulhouse 205 4 68 46 82 62 74 12 6 198 166 32,17 16,09
Estugarda-Munique Estugarda-Munique 267 8 38 6 191 134 154 20 4 108 94 14,00 2,74
Berlim-Leipzig/Halle-Erfurt-Nuremberga-Munique Berlim-Munique 672 15 48 2 94 240 312 72 12 155 129 25,77 4,28

* O impacto da estação no tempo de viagem e na velocidade foi calculado numa viagem Milão-Nápoles.

Anexo VIII

Mapa da zona de atração e dados principais de cada linha ferroviária de alta velocidade auditada e das travessias de fronteira avaliadas

Linha de alta velocidade Madrid-Barcelona-fronteira francesa

* Exclui a circunvalação de Saragoça e Lleida.

Linha de alta velocidade Madrid-Leão
Linha de alta velocidade Eje Atlántico
Linha de alta velocidade Madrid-Galiza

* O custo total e o financiamento da UE dizem respeito ao troço Medina del Campo-Galiza.

** Diz respeito aos troços de alta velocidade concluídos.

Linha de alta velocidade LGV Est Européenne

* Apenas linhas de alta velocidade; inclui 441 km de linhas convencionais.

** Calculado a partir da extensão total de 441 km.

Linha de alta velocidade Reno-Ródano

* Apenas linhas de alta velocidade; inclui 205 km de linhas convencionais.

** Calculado a partir da extensão total de 205 km.

Linha de alta velocidade Turim-Salerno

* A velocidade média real é avaliada na viagem Milão-Nápoles.

Linha de alta velocidade Milão-Veneza
Linha de alta velocidade Berlim-Munique
Linha de alta velocidade Estugarda-Munique

* O custo total exclui a estação Stuttgart 21.

Linha de alta velocidade Madrid-Lisboa

* 437 km no troço Madrid-fronteira de Portugal.

** Afetação da UE até ao momento.

*** Em conformidade com as previsões atuais.

Linha de alta velocidade Y basco

* Afetação da UE até ao momento.

** Em conformidade com as previsões atuais.

Linha de alta velocidade Figueras-Perpignan

* Comboios de passageiros.

Linha de alta velocidade Munique-Verona

* Incluindo o custo da conclusão do túnel de base do Brenner até 2027.

** Financiamento da UE atribuído até 2020.

*** O montante inclui os comboios de alta velocidade e os comboios convencionais, sendo estes últimos a maioria.

Anexo IX

Análise das estações

País Linha de alta velocidade Estação Dimensão geral (passageiros/m2) Serviços gerais Acessibilidade Localização Acessibilidade Transportes Conectividade % de comboios de alta velocidade que param Conectividade Transportes Efeitos de reurbanização Passageiros/zona de atração 60 minutos
Espanha Madrid-Barcelona-fronteira francesa Camp de Tarragona                
Espanha Madrid-Barcelona-fronteira francesa Guadalajara-Yebes                
Espanha Madrid-Leão Segovia-Guiomar                
Espanha Madrid-Leão Leão                
Espanha Eje Atlántico Santiago de Compostela                
Espanha Eje Atlántico Vigo Urzáiz                
França Est Européenne TGV Meuse                
França Est Européenne TGV Lorena                
França Reno-Ródano Besançon Franche-Comté                
França Reno-Ródano Belfort Montbéliard                
Itália Turim-Salerno Reggio Emilia AV Mediopadana                
Itália Turim-Salerno Roma Tiburtina                
Itália Milão-Veneza Bréscia                
Itália Milão-Veneza Pádua                
Alemanha Estugarda-Munique Estugarda                
Alemanha Estugarda-Munique Ulm                
Alemanha Berlim-Leipzig/Halle-Erfurt-Nuremberga-Munique-Verona Coburg                
Alemanha Berlim-Leipzig/Halle-Erfurt-Nuremberga-Munique-Verona Bitterfeld                
                     
      Dimensão geral (passageiros/m2) Serviços gerais Acessibilidade Localização Acessibilidade Transportes Conectividade % de comboios de alta velocidade que param Conectividade Transportes Efeitos de reurbanização Passageiros/zona de atração 60 minutos
      Passageiros (anualmente)/m2 >100 e <200 Todos os seguintes equipamentos: - restaurante/cafeteria - lojas - informação aos turistas - zona de negócios A estação ferroviária de alta velocidade tem uma localização central (1 km-5 km) Tudo o que se segue está disponível: - transporte urbano - estação de táxis - estacionamento (com menos de 10 pax por 1 lugar de estacionamento por dia) % de comboios de alta velocidade que param na estação >75% Estação ferroviária de alta velocidade ligada a pelo menos três dos seguintes: - estação rodoviária regional - linhas ferroviárias convencionais - transporte para aeroporto/aeroporto - aluguer de automóveis O desenvolvimento na área pode estar relacionado com a construção de linhas ferroviárias de alta velocidade Número de passageiros/pessoas na zona de atração a 60 minutos >75%
     
     
     
     
     
      Passageiros (anualmente)/m2 entre 50 e 100 ou entre 200 e 300 Pelo menos dois dos seguintes equipamentos: - restaurante/cafeteria - lojas - informação aos turistas - zona de negócios A estação ferroviária de alta velocidade situa-se a mais de 5 km e até 15 km do centro urbano Pelo menos dois dos seguintes disponíveis: - transporte urbano - estação de táxis - estacionamento (com menos de 10 pax por 1 lugar de estacionamento por dia) % de comboios de alta velocidade que param na estação >50% Estação ferroviária de alta velocidade ligada a pelo menos dois dos seguintes: - estação rodoviária regional - linhas ferroviárias convencionais - transporte para aeroporto/aeroporto - aluguer de automóveis O desenvolvimento na área não pode ser atribuído à construção de linhas ferroviárias de alta velocidade Número de passageiros/pessoas na zona de atração a 60 minutos >25% e <75%
     
     
     
     
     
      Passageiros (anualmente)/m2 <50 ou >300 Pelo menos um dos seguintes equipamentos: - restaurante/cafeteria - lojas - informação aos turistas - zona de negócios A estação ferroviária de alta velocidade situa-se a mais de 15 km do centro urbano Pelo menos um dos seguintes disponíveis: - transporte urbano - estação de táxis - estacionamento (com menos de 10 pax por 1 lugar de estacionamento por dia) % de comboios de alta velocidade que param na estação <50% Estação ferroviária de alta velocidade ligada a pelo menos um dos seguintes: - estação rodoviária regional - linhas ferroviárias convencionais - transporte para aeroporto/aeroporto - aluguer de automóveis É visível que a construção da linha ferroviária de alta velocidade não teve qualquer impacto na zona Número de passageiros/pessoas na zona de atração a 60 minutos <25%
     
     
     
     
     

Respostas da Comissão

Síntese

III

A Comissão continua empenhada em pôr em prática as conclusões e medidas identificadas na sequência da estratégia delineada no Livro Branco de 2011 e continua a propor e executar as medidas necessárias para atingir os objetivos definidos no documento. O Regulamento RTE-T prevê um planeamento da rede ferroviária estratégico e ambicioso do ponto de vista da UE, abrangendo toda a UE. O Regulamento RTE-T constitui a principal ferramenta estratégica e de execução para atingir esses objetivos gerais.

IV

O Regulamento RTE-T prevê um planeamento estratégico do ponto de vista da UE, abrangendo toda a UE e especificando as partes da rede ferroviária que serão desenvolvidas de acordo com normas em matéria de alta velocidade (AV). A Comissão considera que os prazos para o desenvolvimento da RTE-T definidos no regulamento são vinculativos e envidará todos os esforços para assegurar que as implantações das infraestruturas ferroviárias de alta velocidade em causa são executadas de forma concertada e sincronizada em toda a UE. A ferramenta dos corredores da rede principal foi especificamente concebida para maximizar as sinergias entre os esforços dos diferentes Estados-Membros e dos gestores das respetivas infraestruturas. Eventualmente, até 2030, todos esses elementos terão de estar interligados. Estes poderão então beneficiar dos esforços da Comissão noutras áreas para promover a abertura do mercado e a interoperabilidade.

A Comissão considera que o financiamento da UE aumenta o valor acrescentado europeu uma vez que os estrangulamentos e as ligações em falta nas fronteiras não seriam, de outra forma, adequadamente abordados ou priorizados.

VI

Para assegurar que os itinerários de longo curso em comboios de alta velocidade são atrativos e competitivos quando comparados com a aviação, os serviços de muito alta velocidade são muitas vezes economicamente justificados, com diferentes caraterísticas para o transporte de mercadorias e de passageiros, que são avaliadas caso a caso. Os dados sobre a velocidade média deverão sofrer alteração quando a rede estiver concluída, uma vez que refletem os atuais serviços com uma rede incompleta.

IX

As disposições incluídas no capítulo dos transportes do Guia para a análise custo-benefício (ACB) de 2014 foram concebidas a fim de permitir uma análise rigorosa e metodologicamente sólida dos investimentos ferroviários de alta velocidade, cujo quadro analítico para a identificação e avaliação dos custos e benefícios, bem como o cálculo da viabilidade socioeconómica, não difere dos outros investimentos nos transportes. Os fatores sublinhados pelo TCE devem ser avaliados juntamente com objetivos políticos mais amplos, como o incentivo à transferência modal, em particular para dar resposta aos problemas relacionados com as alterações climáticas e a qualidade do ar local.

A inclusão de volumes mínimos de passageiros pode comprometer soluções de projeto que podem ser importantes no que respeita às suas necessidades de desenvolvimento territorial.

Nesse sentido, as orientações centradas nos requisitos fundamentais em matéria de ACB a nível da UE devem ser suficientemente flexíveis para permitir que as especificidades de cada país, setor e projeto sejam tidas em conta na avaliação caso a caso dos projetos.

X

O quarto pacote ferroviário, adotado em 2016, prevê a eliminação dos obstáculos à interoperabilidade, reforçando a segurança e liberalizando os mercados de transporte ferroviário de passageiros. Estas medidas serão executadas a partir de 2019, com alguns períodos transitórios.

Uma vez que se trata de novas infraestruturas construídas de acordo com normas modernas e concebidas desde o início para o tráfego internacional, há muito menos obstáculos à interoperabilidade nos itinerários de alta velocidade do que nos serviços de comboios antigos.

XI

A Comissão remete para as suas respostas à recomendação 1.

A Comissão remete para as suas respostas à recomendação 2.

A Comissão remete para as suas respostas à recomendação 3.

A Comissão remete para as suas respostas à recomendação 4.

Observações

23

O Regulamento RTE-T prevê um planeamento da rede ferroviária estratégico e ambicioso do ponto de vista da UE, abrangendo toda a UE e centrando-se nas partes da rede que serão desenvolvidas de acordo com normas em matéria de alta velocidade (AV). As linhas ferroviárias de alta velocidade estão definidas no Regulamento RTE-T, no artigo 11.º, n.º 2, alínea a).

26

A Comissão não está diretamente envolvida no processo de tomada de decisão nos Estados-Membros.

Contudo, o Regulamento RTE-T traduz a estratégia desenvolvida pela Comissão no Livro Branco de 2011 em objetivos concretos, metas específicas e medidas adequadas.

Este regulamento define a política da UE para as infraestruturas de transporte e os critérios para identificar os projetos de interesse comum da UE.

Um conjunto de ferramentas definidas nos regulamentos RTE-T e MIE, nomeadamente os corredores da rede principal, permitem à Comissão verificar se os Estados-Membros respeitam os seus compromissos ao abrigo dos regulamentos e, se necessário, tomar medidas.

Os coordenadores europeus divulgam os planos de trabalho da rede principal, que destacam os principais desafios e monitorizam os progressos alcançados. Estes planos de trabalho são aprovados pelos Estados-Membros em causa e estão disponíveis ao público.

Além disso, o Regulamento RTE-T prevê a possibilidade da Comissão adotar decisões de execução no que respeita a troços transfronteiriços específicos (por exemplo, Évora-Mérida, Rail Baltica, etc.). Ver também a resposta da Comissão ao ponto 31.

A Comissão considera que o prazo de 2030 para a conclusão da rede principal da RTE-T é vinculativo, embora dependa da disponibilidade de recursos financeiros nos Estados-Membros.

No período de programação de 2014-2020, a Comissão reforçou o quadro de planeamento dos Estados-Membros e das regiões para os investimentos no setor dos transportes, incluindo o transporte ferroviário de alta velocidade. O apoio da política de coesão a esses investimentos estava condicionado à existência de quadro(s) ou estratégia(s) de transporte abrangentes, que garantam segurança de planeamento para todas as partes interessadas: europeias, nacionais e privadas. A Comissão propôs manter condições favoráveis para o período 2021-2027.

31

A Comissão indica que já existem ferramentas de coordenação para os troços transfronteiriços no quadro do atual período de programação:

  1. De acordo com o Regulamento RTE-T, a Comissão pode adotar decisões de execução para os projetos transfronteiriços. Tal foi feito pela primeira vez através da decisão de execução do projeto Évora-Mérida, adotada em 25 de abril de 2018.
  2. No que respeita aos elementos técnicos e à interoperabilidade, o Plano Europeu de Implantação do ERTMS (Regulamento de Execução (UE) 2017/6 da Comissão) prevê um acordo transfronteiriço no que respeita ao ERTMS.
Caixa 1 – Redes nacionais mal ligadas e respetivo impacto

1. De acordo com a informação disponível e a respetiva avaliação, a Comissão considera que as vias de acesso deverão ficar operacionais de forma gradual entre 2027 e 2040.

Segundo dados fornecidos pelas autoridades responsáveis pela construção das vias de acesso norte, prevê-se atualmente concluir gradualmente as vias de acesso, o que deverá permitir responder a futuros aumentos de capacidade. Até 2027, a linha de via dupla existente entre Munique e Kufstein será equipada com ECTS, em conformidade com o Regulamento RTE-T. Até 2032, a modernização da linha de 4 vias do troço Schaftenau-Radfeld (AT) deverá ficar operacional e até 2038 a linha de 4 vias entre Schaftenau (AT) e Rosenheim Norte (DE) deverá ser modernizada. A parte restante entre Großkarolinenfeld e München- Trudering (DE) ficará operacional até 2040.

34
  1. A questão do quadro jurídico em matéria de contratação pública foi abordada no contexto da proposta relativa a medidas para facilitar a realização da RTE-T, adotada pela Comissão em 17 de maio de 2018.

    Além disso, uma proposta de regulamento relativa à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, aplicável a todos os setores, foi apresentada em 29 de maio de 2018, permitindo a aplicação da legislação de um Estado-Membro a nível transfronteiras mediante o recurso a um único conjunto de regras.

  2. A proposta de regulamento relativa a medidas para facilitar a realização da RTE-T inclui a obrigação dos Estados-Membros de criarem uma autoridade competente única para a coordenação dos processos de concessão de licenças no âmbito dos projetos da rede principal da RTE-T.
36

Para o próximo QFP, a Comissão tenciona desenvolver, no contexto da proposta do MIE para 2021-2027, um novo conjunto de indicadores-chave de desempenho que também abranjam os resultados e impactos.

No que respeita à política de coesão, são atribuídos objetivos globais a cada programa, com indicadores de resultados. As condições prévias para a execução incluem condições favoráveis ligadas ao alinhamento dos planos estratégicos nacionais com os objetivos políticos da UE no setor dos transportes, nomeadamente no que respeita à RTE-T e à mobilidade urbana/local. Cabe aos Estados-Membros, ao selecionarem e executarem os projetos elegíveis, assegurar que estes últimos permitem efetivamente alcançar os objetivos consolidados dos programas, bem como prestar informações adequadas à Comissão. Os projetos ferroviários são submetidos a concurso e os contratos adjudicados normalmente incluem disposições no que respeita à conclusão atempada e aos resultados, com os correspondentes mecanismos de sanções. Estes contratos são geridos sob a responsabilidade das autoridades adjudicantes / beneficiários em causa.

Resposta comum da Comissão aos pontos 37 a 44:

Para assegurar que os itinerários de longo curso em comboios de alta velocidade são atrativos e competitivos quando comparados com a aviação, muitas vezes são necessários serviços de muito alta velocidade para alargar o intervalo de competitividade em relação ao transporte aéreo de 600 km para 8-900 km. Os dados sobre a velocidade média deverão sofrer alteração quando a rede estiver concluída, uma vez que os dados refletem os atuais serviços com uma rede incompleta.

A velocidade efetiva ao longo das linhas de alta velocidade é definida pelo número de paragens (um parâmetro idealmente influenciado pelo mercado e não pelo planeamento) e pelo sistema de sinalização (dada a disponibilidade de material circulante de alta velocidade).

No entanto, a adoção do sistema de sinalização da UE contribui para permitir aumentos significativos quer em termos de velocidade comercial, quer em termos de capacidade. A implantação gradual do ERTMS de nível 2 e, num futuro próximo, de nível 3 (que poderá ser implantado nas linhas existentes) irá contribuir para reforçar ambos os fatores.

51

A Comissão acredita que as disposições incluídas no capítulo dos transportes do Guia para a análise custo-benefício (ACB) de 2014 foram concebidas para permitir uma análise rigorosa e metodologicamente sólida dos investimentos ferroviários de alta velocidade, cujo quadro analítico para a identificação e avaliação dos custos e benefícios, bem como o cálculo da viabilidade socioeconómica, não difere dos outros investimentos nos transportes. Os fatores sublinhados pelo TCE devem ser avaliados juntamente com objetivos políticos mais amplos, como o incentivo à transferência modal, em particular para dar resposta aos problemas relacionados com as alterações climáticas e a qualidade do ar local.

65

Através do cofinanciamento concedido pelo programa «Shift2Rail», a Comissão está a apoiar financeiramente os desenvolvimentos técnicos na bilhética ferroviária, incluindo a rede de alta velocidade. A Comissão considera que, à semelhança do que aconteceu no setor da aviação, o setor ferroviário de alta velocidade deve desenvolver sistemas de venda de bilhetes em linha (e-ticketing). No que respeita à bilhética única, as companhias aéreas desenvolveram uma abordagem setorial com base em alianças que são acordos comerciais. Não existem bilhetes únicos para operadores que não façam parte dessas alianças. No transporte ferroviário, existe um número crescente de iniciativas setoriais, como a «Trainline», que permitem a venda de bilhetes em linha e viagens que envolvem mais do que um operador.

A Comissão propôs legislação neste domínio no 4.º pacote ferroviário, mas o Conselho preferiu que a solução fosse deixada ao critério do setor. A Comissão deve elaborar um relatório sobre a disponibilidade de soluções de âmbito setorial até 2022 e, posteriormente, poderá tomar medidas.

67

A Comissão monitoriza regularmente os dados relativos à pontualidade dos serviços ferroviários nos Estados-Membros e existe uma definição consensual de pontualidade incluída no sistema voluntário de monitorização do mercado ferroviário (RMMS) desde 2017. A Comissão recolhe dados anualmente, a nível nacional, para 2 categorias de comboios de passageiros: «Serviços suburbanos e regionais» e «Serviços convencionais de longo curso e serviços de alta velocidade». A pontualidade dos serviços de alta velocidade não é monitorizada separadamente. Os dados são publicados nos relatórios bianuais de monitorização do mercado ferroviário elaborados pela Comissão.

A Comissão não monitoriza a satisfação dos clientes mais frequentemente uma vez que se trata de um exercício altamente complexo devido à variedade de serviços oferecidos nos Estados-Membros. Todavia, alguns Estados-Membros são muito ativos na monitorização da satisfação dos clientes uma vez que incorporam esse ponto nos seus contratos relativos a obrigações de serviço público (OSP).

79

A Comissão acredita que as disposições incluídas no capítulo dos transportes do Guia para a análise custo-benefício (ACB) de 2014 foram concebidas para permitir uma análise rigorosa e metodologicamente sólida dos investimentos ferroviários de alta velocidade, cujo quadro analítico para a identificação e avaliação dos custos e benefícios, bem como o cálculo da viabilidade socioeconómica, não difere dos outros investimentos nos transportes.

A inclusão de dados/parâmetros quantitativos fixos para cumprir (por exemplo, volumes mínimos de passageiros) pode comprometer soluções de projeto que podem ser importantes no que respeita às suas necessidades de desenvolvimento territorial.

Nesse sentido, as orientações no que respeita aos requisitos fundamentais em matéria de ACB a nível da UE devem ser suficientemente flexíveis para permitir que as especificidades de cada país, setor e projeto sejam tidas em conta na avaliação caso a caso dos projetos.

85

Em 2017, a Comissão propôs o pacote «A Europa em Movimento», incluindo medidas em sintonia com os princípios do «utilizador-pagador / poluidor-pagador», como a tarifação rodoviária. Além disso, a Comissão apresentou um conjunto de propostas para limitar as emissões dos transportes e fornecer incentivos à transferência modal e à descarbonização, em particular no setor rodoviário.

Adicionalmente, em 2017 a Comissão lançou um estudo abrangente sobre a internalização dos custos externos, com o objetivo de avaliar em que medida os princípios do «utilizador-pagador» e do «poluidor-pagador» são aplicados nos países da UE nos diversos modos de transporte e como um contributo para o debate político na matéria. O estudo completo estará disponível no início de 2019.

Um outro estudo intitulado «Case study analysis of the burden of taxation and charges on transport», disponível no sítio Web da DG MOVE, recolheu informações sobre impostos e taxas, bem como sobre subsídios, relativamente a 20 itinerários representativos cuidadosamente selecionados para todos os modos de transporte.

Caixa 3 – O impacto para os passageiros quando não existe circulação contínua de comboios transfronteiras

1. A falta de interoperabilidade no troço Munique Verona provoca paragens e atrasos na estação de Brenner

A Comissão partilha as preocupações em matéria de interoperabilidade manifestadas pelo TCE e está a trabalhar para resolver os problemas. A «limpeza» realizada pela ERA (Agência Ferroviária da União Europeia) do enorme obstáculo imposto por mais de 11 000 regras nacionais está em curso, graças às disposições do quarto pacote ferroviário. Em separado, uma abordagem pró-ativa ao longo dos corredores no que respeita ao registo de problemas (Issues Log) começou a avançar no mesmo sentido e, após a identificação e caracterização das regras, a maior parte destas deverá ser eliminada ou harmonizada ao nível europeu, embora esse trabalho ainda demore vários anos a ser concluído.

Contudo, na maior parte dos casos, estes obstáculos não afetam as linhas de alta velocidade (não há paragens de comboios de alta velocidade nas fronteiras entre Bélgica, França, Alemanha, Países Baixos, Reino Unido).

Terceiro travessão: No que respeita à língua de trabalho, a Comissão propôs uma língua comum para o setor ferroviário, a ser analisada na avaliação de impacto da diretiva reformulada relativa aos maquinistas (o setor apelou a uma ACB para identificar a língua), apesar de a adoção de uma língua única não seja realista, quer do ponto de vista operacional, quer do ponto de vista político. Ainda assim, está a ser investigado um conjunto de opções para resolver o problema (vocabulários-alvo definidos, ferramentas informáticas, etc.), e a Comissão irá propor uma alteração da base legal para permitir testes-piloto destas soluções.

2. A falta de infraestruturas de ligação entre França e Espanha (rota transfronteiriça atlântica) obriga os passageiros a mudar de comboio e de plataforma

A Comissão partilha as preocupações manifestadas pelo TCE. Entretanto, a França está empenhada em melhorar a linha existente para aumentar a sua capacidade e eliminar o ponto de estrangulamento em Hendaia. A Comissão, bem como os coordenadores europeus, estão a acompanhar estes desenvolvimentos.

90

A introdução e o nível das sobretaxas dependem da vontade e da capacidade dos Estados-Membros para cobrir a diferença entre os custos diretos e os custos totais das infraestruturas.

91

O Regulamento de Execução (UE) 2015/909, de 12 de junho de 2015, relativo às modalidades de cálculo dos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário estabelece três métodos de cálculo.

É verdade que os três métodos resultam em níveis de taxas significativamente diferentes. Uma vez que as taxas são determinadas por muitos fatores, incluindo não só o desgaste, mas também o estado atual da infraestrutura e a utilização de sobretaxas, torna-se evidente que é impossível aplicar uma taxa única em toda a UE para os serviços ferroviários de alta velocidade. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 90.

92
  1. A Comissão observa também que a rede ferroviária de alta velocidade francesa tem necessidades significativas em termos de manutenção e modernização, e nos casos em que há atrasos acumulados nos investimentos de manutenção, os atuais custos de manutenção da rede são superiores. Nos casos em que os custos não possam ser integralmente cobertos pelas subvenções estatais recebidas pelo gestor da infraestrutura, esses custos apenas podem ser transferidos para o operador sob a forma de custos diretos e sobretaxas, uma vez que o gestor da infraestrutura não dispõe de outras formas de rendimento.
  2. A Comissão indica que a entidade reguladora reduziu a taxa uma vez que estava a dificultar as operações do concorrente. A situação dos passageiros foi melhorada através da existência de uma concorrência efetiva nas linhas de alta velocidade, reduzindo assim as tarifas dos dois operadores.
93

Ver a resposta da Comissão ao ponto 95.

95

A Comissão confirma que supervisiona o sistema, na medida em que assegura que estão criadas as entidades reguladoras e verifica se dispõem dos recursos necessários. Os recursos dependem da dimensão do país e do grau de abertura do mercado. A Comissão relembra as entidades reguladoras do seu dever de diligência, quer por iniciativa própria ou na sequência de uma denúncia, sempre que detetar que as medidas adequadas não foram tomadas. As entidades reguladoras têm um papel claro a desempenhar na aprovação do regime de tarifação e na garantia de que o mesmo é aplicado de forma não discriminatória.

Conclusões e recomendações

97

A Comissão continua emprenhada em pôr em prática as conclusões e medidas identificadas na sequência da estratégia delineada no Livro Branco de 2011 e continua a propor e executar as medidas necessárias para atingir os objetivos definidos no documento. O Regulamento RTE-T, adotado pelo Conselho e o Parlamento Europeu, define objetivos concretos, metas e medidas que derivam da estratégia do Livro Branco de 2011 da Comissão.

98

O Regulamento RTE-T define objetivos concretos, metas e medidas que derivam da estratégia do Livro Branco de 2011 da Comissão.

Este regulamento define a política da UE para as infraestruturas de transporte e os critérios para identificar os projetos de interesse comum da UE. Estabelece a rede principal e a rede global e, no que respeita à rede ferroviária, define onde é que é necessário implantar a alta velocidade, com metas associadas e calendários (2030 para a rede principal e 2050 para a rede global) que a Comissão considera vinculativos embora dependam da disponibilidade de recursos financeiros nos Estados-Membros.

Apesar de a Comissão não estar, de facto, diretamente envolvida no processo de tomada de decisão nos Estados-Membros, as ferramentas incluídas nos regulamentos RTE-T e MIE permitem à Comissão verificar se os Estados-Membros cumprem com os seus compromissos ao abrigo dos regulamentos – nomeadamente os corredores da rede principal – e, se necessário, tomar medidas.

102

As disposições incluídas no capítulo dos transportes do Guia para a análise custo-benefício (ACB) de 2014 foram concebidas para permitir uma análise rigorosa e metodologicamente sólida dos investimentos ferroviários de alta velocidade, cujo quadro analítico para a identificação e avaliação dos custos e benefícios, bem como o cálculo da viabilidade socioeconómica, não difere dos outros investimentos nos transportes. Os fatores sublinhados pelo TCE devem ser avaliados juntamente com objetivos políticos mais amplos, como o incentivo à transferência modal, em particular para dar resposta aos problemas relacionados com as alterações climáticas e a qualidade do ar local.

A inclusão de volumes mínimos de passageiros pode comprometer soluções de projeto que podem ser importantes no que respeita às suas necessidades de desenvolvimento territorial.

Nesse sentido, as orientações no que respeita aos requisitos fundamentais em matéria de ACB a nível da UE devem ser suficientemente flexíveis para permitir que as especificidades de cada país, setor e projeto sejam tidas em conta na avaliação caso a caso dos projetos.

103

Em 2017, a Comissão lançou um estudo abrangente sobre a internalização dos custos externos, com o objetivo de avaliar em que medida os princípios do «utilizador-pagador» e do «poluidor-pagador» são aplicados nos países da UE nos diversos modos de transporte e como um contributo para o debate político na matéria.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 85.

104

O quarto pacote ferroviário, adotado em 2016, prevê a eliminação dos obstáculos à interoperabilidade, reforçando a segurança e liberalizando os mercados de transporte ferroviário de passageiros. Entrará em vigor para os serviços comerciais de transporte de alta velocidade a partir de 2019.

Uma vez que se tratam de novas infraestruturas construídas de acordo com normas modernas e concebidas desde o início para o tráfego internacional, há muito menos obstáculos à interoperabilidade nos itinerários de alta velocidade do que nos serviços de comboios antigos. Os principais obstáculos que ainda subsistem derivam de diferentes sistemas de sinalização, os quais serão resolvidos através da implantação gradual da versão de base 3 do ERTMS e da eliminação dos sistemas de «classe B» (isto é, sistemas nacionais antigos), bem como das diferenças em termos de tensão (25kV ou 15kV), os quais podem ser facilmente resolvidos através de soluções técnicas.

105

Embora devam ser razoáveis, as taxas devem ser fixadas, pelo menos, ao mesmo nível que os custos diretos necessários para cobrir os custos incorridos com a circulação dos comboios. A existência e o nível das sobretaxas para além dos custos diretos dependem da capacidade e da vontade dos Estados-Membros para concederem subsídios aos gestores das infraestruturas.

Recomendação 1 – Planeamento da rede ferroviária de alta velocidade da UE
  1. A Comissão aceita a recomendação.

    Os planos de trabalho dos respetivos corredores da rede principal irão definir os principais projetos prioritários a executar em primeiro lugar. A Comissão irá continuar o trabalho com os Estados-Membros para assegurar que a rede principal é concluída até 2030, tal como previsto no Regulamento RTE-T.

    Além disso, a Comissão tenciona iniciar em breve a análise da política da RTE-T, em conformidade com o artigo 54.º do Regulamento RTE-T (n.° 1315/2013). Neste contexto, a Comissão irá assegurar uma avaliação sólida da rede ferroviária de alta velocidade da RTE-T. Entre outros, esta irá abranger aspetos como a viabilidade socioeconómica das ligações ou a inter-relação entre as infraestruturas e a prestação de serviços através de uma ênfase crescente em indicadores-chave de desempenho relacionados com serviços.

    Adicionalmente, a Comissão está a promover a adoção de decisões de execução para os projetos transfronteiriços, a fim de assegurar um acompanhamento mais rigoroso dos projetos.

  2. A Comissão aceita parcialmente a recomendação. Embora concorde em princípio, a Comissão não pode executar essa ação com efeitos imediatos. Irá iniciar essa ação o mais rapidamente possível e prosseguir com a mesma enquanto prepara a nova proposta legislativa para a RTE-T.

    No contexto do MIE para 2021-2027, a Comissão propõe o reforço da ligação entre os planos de trabalho dos Corredores da Rede Principal dos coordenadores europeus e a execução do MIE.

    Adicionalmente, a Comissão está a promover a adoção de decisões de execução para os projetos transfronteiriços, a fim de assegurar um acompanhamento mais rigoroso dos projetos.

    No que respeita ao apoio do Fundo de Coesão e do FEDER no período pós-2020, a existência de um planeamento exaustivo dos transportes ao nível adequado é proposta como uma condição favorável. Estes planos devem abranger a avaliação das linhas de alta velocidade, se for caso disso.

    Adicionalmente, foram reforçadas as sinergias e complementaridades entre estes fundos e o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), que incidirá em particular na «rede principal», ao passo que o FEDER e o Fundo de Coesão darão igualmente apoio à «rede global».

Recomendação 2 – Apoio mediante cofinanciamento da UE a investimentos em infraestruturas ferroviárias de alta velocidade
  1. A Comissão aceita esta recomendação.
  2. A Comissão aceita a recomendação na substância, mas sem prejuízo do resultado da revisão do Regulamento RTE-T.
  3. No que lhe diz respeito, a Comissão aceita esta recomendação.
  4. A Comissão aceita parcialmente esta recomendação, tal como exposto em seguida.

    No que respeita ao apoio do Fundo de Coesão e do FEDER no período pós-2020, a Comissão aceita parcialmente a recomendação. A existência de um planeamento exaustivo dos transportes ao nível adequado é proposta como uma condição favorável. A Comissão propôs que o planeamento dos transportes tenha em consideração o impacto previsto da liberalização dos caminhos-de-ferro.

    No que respeita ao MIE, a Comissão não aceita a recomendação uma vez que o quarto pacote ferroviário impõe obrigações aos Estados-Membros, ao passo que o financiamento do MIE se aplica a todos os tipos de beneficiários. Nesse sentido, não seria eficaz aplicar a condicionalidade uma vez que os beneficiários do MIE não são responsáveis pela introdução de concorrência nos projetos de infraestruturas apoiados.

  5. A Comissão não aceita esta recomendação.

    Uma vez que os resultados dessas intervenções não surgem imediatamente após a conclusão do projeto, requerendo algum tempo, tornar-se-ia difícil reter o «bónus de desempenho» para um eventual reembolso. Além disso, a Comissão sublinha também que o desempenho depende de fatores que estão fora do controlo dos beneficiários.

    Sem subordinar o financiamento da UE à consecução de resultados pelos beneficiários, a Comissão tenciona ainda assim desenvolver, no contexto da proposta do MIE para 2021-2027, um novo conjunto de indicadores-chave de desempenho que também abranjam os resultados e impactos.

    No que respeita à política de coesão, são atribuídos objetivos globais a cada programa, com indicadores de resultados. Cabe aos Estados-Membros, ao selecionarem e executarem os projetos elegíveis, assegurar que estes últimos permitem efetivamente alcançar os objetivos consolidados dos programas. Os projetos ferroviários são submetidos a concurso e os contratos adjudicados normalmente incluem disposições no que respeita à conclusão atempada e resultados, com os correspondentes mecanismos de sanções. Estes contratos são geridos sob a responsabilidade das autoridades adjudicantes / beneficiários em causa. A proposta da Comissão relativa ao novo Regulamento de Disposições Comuns (RDC) não prevê um bónus de desempenho ao nível dos beneficiários.

  6. A Comissão aceita a recomendação e irá executá-la assegurando o reforço das ligações entre o financiamento do MIE, os planos de trabalho dos corredores e as decisões de execução
Recomendação 3 - Simplificação das construções transfronteiriças
  1. A Comissão aceita a recomendação.

    A proposta de regulamento relativa a medidas racionalização com vista a facilitar a realização da RET-T, adotada como parte do 3.º pacote de mobilidade, propõe a aplicação de um único quadro jurídico em matéria de contratação pública no caso de projetos transfronteiriços desenvolvidos por uma única entidade.

    Um instrumento jurídico que permita a aplicação de uma legislação a nível transfronteiriço iria simplificar significativamente as operações transfronteiriças. Os projetos transfronteiriços poderiam ser executados utilizando um único conjunto de regras. Tal mecanismo faz parte do pacote de propostas relativo à coesão para o período pós-2020, adotado em 29 de maio de 2018.

  2. A Comissão aceita a recomendação.

    A Comissão aceita o papel de facilitador para esta recomendação, uma vez que a criação de balcões únicos é da responsabilidade dos Estados-Membros.

    A proposta relativa a medidas para facilitar a realização da RTE-T, adotada como parte do 3.º pacote de mobilidade, irá introduzir a obrigação dos Estados-Membros de criarem uma autoridade competente única para controlar os processos integrados de concessão de licenças aplicáveis aos projetos da rede principal da RTE-T.

    O ponto de contacto fronteiriço poderá disponibilizar boas práticas e prestar aconselhamento especializado sempre que possível.

    O ponto de contacto fronteiriço foi criado pelos serviços da Comissão e é composto por peritos da Comissão em questões transfronteiriças, que oferecem aconselhamento às autoridades nacionais e regionais, mediante a recolha e a partilha de boas práticas graças à criação de uma nova rede em linha à escala da UE. Esta plataforma visa proporcionar às partes interessadas em questões fronteiriças um local para partilharem experiências e debaterem soluções e ideias para superar os entraves fronteiriços.

    A presente proposta insere-se no âmbito mais vasto da Comunicação «Impulsionar o crescimento e a coesão nas regiões fronteiriças da UE», adotada em 20 de setembro de 2017, com um conjunto de novas medidas e uma lista de iniciativas em curso, para ajudar as regiões fronteiriças da UE a crescer mais depressa e cada vez mais estreitamente. Também é mencionada no regulamento relativo à criação de um mecanismo para remover os obstáculos jurídicos e administrativos num contexto transfronteiriço, adotado pela Comissão em 29 de maio de 2018.

  3. A Comissão aceita a recomendação.

    O plano europeu de implantação do ERTMS e o 4.º pacote ferroviário definem um quadro claro para assegurar a interoperabilidade.

Recomendação 4 – Ações para melhorar as operações ferroviárias de alta velocidade para os passageiros
  1. A Comissão aceita esta recomendação.

    Os facilitadores tecnológicos para as soluções únicas de venda de bilhetes em linha estão a ser desenvolvidos no âmbito da ETI Telemática (especificação técnica de interoperabilidade), ao passo que estão a ser desenvolvidas melhorias adicionais no âmbito do Programa de Inovação 4 «Shift2Rail» (por exemplo, porta-moedas eletrónicos multimodais).

    Além disso, a Comissão está atualmente a acompanhar os desenvolvimentos do mercado ferroviário no que respeita à introdução e utilização de sistemas comuns de informação e de bilhética única. A legislação (Diretiva UE 2016/2370) exige que até 31 de dezembro de 2022 a Comissão apresente um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a disponibilidade de sistemas comuns de informação e de bilhética única, o qual será acompanhado, se adequado, de propostas legislativas.

  2. A Comissão aceita esta recomendação.

    Até ao final de 2019, a Comissão concluirá a verificação completa da conformidade das medidas de transposição nacionais dos Estados-Membros. Todavia, relembra que os casos de aplicação incorreta (ao contrário da transposição) podem sempre ser comunicados à Comissão pelos operadores após 2019, caso em que a Comissão será obrigada a tomar medidas.

    A Comissão também está a trabalhar ativamente com os gestores das infraestruturas para assegurar a cooperação em matéria de sobretaxas nas operações transfronteiriças.

  3. A Comissão aceita esta recomendação.

    Até ao final de 2019, a Comissão concluirá a verificação completa da conformidade das medidas de transposição nacionais dos Estados-Membros. Todavia, os casos de aplicação incorreta (ao contrário da transposição) podem sempre ser comunicados à Comissão pelos operadores após 2019, caso em que a Comissão será obrigada a tomar medidas.

  4. A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

    No que respeita à alínea i), durante a revisão prevista do Regulamento de Execução UE 2015/1100 da Comissão relativo às obrigações de prestação de informações que incumbem aos Estados-Membros no âmbito do acompanhamento do mercado ferroviário, a Comissão irá propor que os Estados-Membros recolham dados de pontualidade em separado para os serviços convencionais de longo curso e serviços de alta velocidade. Se os Estados-Membros aceitarem a proposta, os dados poderão ficar disponíveis a partir de 2020 e serão divulgados nos relatórios bianuais de monitorização do mercado ferroviário.

    A Comissão não aceita a alínea ii), que exige o desenvolvimento de um quadro e metodologia normalizados para a prestação de informações no que respeita à satisfação dos clientes. Os relatórios dos operadores atualmente publicados no sítio Web ERADIS da ERA, tal como exigido no Regulamento (CE) n.º 1371/2007 relativo aos direitos e obrigações dos passageiros, incluem informações sobre a satisfação dos clientes tendo em conta normas individuais de qualidade de serviço. A introdução de relatórios harmonizados a nível da UE implicaria um encargo administrativo adicional, uma vez que os operadores seriam obrigados a elaborar relatórios, tendo em conta não só as suas normas individuais de qualidade de serviço, mas também o cumprimento dos requisitos harmonizados da UE. Para melhorar a transparência e qualidade da prestação de informações ao nível dos operadores, a Comissão propôs recentemente na sua reformulação do Regulamento (CE) n.º 1371/2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros, (COM(2017)548 final) uma abordagem mais normalizada em matéria de prestação de informações, incluindo normas mínimas de qualidade do serviço mais detalhadas para os inquéritos à satisfação dos clientes no respetivo Anexo III, ponto I, n.º 2. Todavia, isto não irá permitir uma harmonização plena e, por isso, a Comissão considera que a continuação dos inquéritos do Eurobarómetro a cada 4-6 anos (sob reserva da disponibilidade de recursos orçamentais) é uma ferramenta adequada e proporcional para fornecer uma visão geral mais robusta e representativa das tendências em termos de satisfação dos clientes ao nível da UE. As conclusões do Eurobarómetro são publicadas em separado, bem como analisadas num contexto político no posterior relatório de monitorização do mercado ferroviário da Comissão.

    Adicionalmente, dado o seu objetivo de liberalização do mercado ferroviário, a Comissão considera que não lhe compete fazer uma avaliação comparativa dos operadores de mercado concorrentes.

  5. A Comissão aceita esta recomendação.

    Em 2017, a Comissão lançou um estudo abrangente sobre a internalização dos custos externos, com o objetivo de avaliar em que medida os princípios do «utilizador-pagador» e do «poluidor-pagador» são aplicados nos países da UE nos diversos modos de transporte. O fornecimento de metodologias e dados relevantes contribui igualmente para facilitar a futura aplicação destes princípios pelos Estados-Membros responsáveis.

Abreviaturas e glossário

Análise custo-benefício (ACB): Instrumento analítico utilizado para avaliar uma decisão de investimento, comparando os custos previstos e os benefícios esperados. O objetivo da ACB é facilitar uma afetação de recursos mais eficiente para ajudar os decisores políticos a tomarem uma decisão fundamentada sobre a execução ou não de uma proposta de investimento ou alternativas possíveis.

Condicionalidades ex ante: Condições que devem estar reunidas antes de se poderem apoiar os planos de infraestruturas estratégicos a longo prazo, utilizadas como um enquadramento para o cofinanciamento de investimentos pela UE.

DG MOVE: Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes

DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana

ERA (Agência Ferroviária da União Europeia): Agência criada em 2004 com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de especificações técnicas de interoperabilidade, incluindo o ERTMS, e contribuir para o funcionamento do espaço ferroviário europeu único.

ERTMS (Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário): Grande projeto europeu que visa substituir os diferentes sistemas nacionais de controlo e comando dos comboios, a fim de promover a interoperabilidade.

Estados-Membros: Estados-Membros da União Europeia.

FC (Fundo de Coesão): Fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.

FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional): Fundo de investimento que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na UE, corrigindo os desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, sobretudo para empresas.

INEA (Agência de Execução para a Inovação e as Redes): Sucessora da Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, que foi criada pela Comissão Europeia em 2006 para gerir a execução técnica e financeira do seu programa RTE-T. A INEA iniciou a sua atividade em 1 de janeiro de 2014 para executar partes dos seguintes programas da UE: o Mecanismo Interligar a Europa (MIE), o Horizonte 2020 e os programas anteriores (RTE-T e Marco Polo 2007-2013).

Interoperabilidade: Iniciativa da Comissão Europeia para promover um mercado único no setor ferroviário. As especificações técnicas da interoperabilidade definem as normas técnicas necessárias para satisfazer os requisitos essenciais com vista a alcançar a interoperabilidade. Estes requisitos, nos quais se incluem a segurança, a fiabilidade e a disponibilidade, a saúde, a proteção do ambiente e a compatibilidade técnica, devem permitir aos comboios funcionar facilmente em qualquer troço da rede ferroviária europeia.

MIE (Mecanismo Interligar a Europa): Mecanismo que presta, desde 2014, ajuda financeira a três setores: energia, transportes e tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Nestes três domínios, o MIE identifica prioridades de investimento que devem ser executadas na próxima década. Nos transportes, estas prioridades são os corredores de transporte interligados e os modos de transporte mais limpos.

Rendimento em termos de velocidade: Rácio entre a velocidade real a que viaja o passageiro e a velocidade máxima de exploração e de projeto da linha.

RTE-T (redes transeuropeias de transportes): Conjunto previsto de redes rodoviárias, ferroviárias, aéreas e de transporte marítimo/fluvial na Europa. As RTE-T fazem parte de um sistema mais alargado de redes transeuropeias (RTE), que inclui uma rede de telecomunicações (eTEN) e um projeto de rede de energia (RTE-E).

Taxas de acesso às vias: Taxas pagas pelos operadores ferroviários ao gestor da infraestrutura para recuperar parte dos custos da infraestrutura.

Transporte ferroviário de alta velocidade: Serviços ferroviários que operam em linhas novas, especificamente concebidas para o efeito, com uma velocidade máxima de exploração igual ou superior a 250 km/h, e serviços que operam em linhas convencionais com uma velocidade máxima de exploração igual ou superior a 200 km/h.

Utilização dos serviços: Neste contexto, medida do nível de utilização das linhas de alta velocidade, definida como o número de passageiros que utilizam a linha dividido pela extensão da linha em quilómetros.

Valor acrescentado europeu: Valor resultante de uma intervenção da UE, adicional ao valor que teria sido criado apenas pela ação do Estado-Membro. No âmbito das linhas ferroviárias de alta velocidade, o investimento de fundos da UE nessas linhas nos Estados-Membros também cria valor acrescentado para os cidadãos da UE (por exemplo, facilitando as viagens e reduzindo globalmente os tempos de viagem). No entanto, as despesas com os corredores transnacionais com vista a completar uma rede principal da UE são automaticamente um candidato mais forte à ação da UE devido ao seu interesse comum: o seu valor acrescentado europeu é mais elevado.

Zona de atração: Área a partir da qual é possível alcançar de automóvel uma estação ferroviária de alta velocidade num determinado período de tempo (para efeitos do presente relatório, 15, 30 ou 60 minutos).

Notas

1 PK é a medida obtida através da combinação entre o número de passageiros do transporte ferroviário de alta velocidade por ano e a distância da viagem, a fim de otimizar a medição da utilização deste modo de transporte.

2 Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 228 de 9.9.1996, p. 1).

3 COM(2011) 144 final, de 28 de março de 2011, «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos».

4 Para além destas, a UE estabeleceu metas ambiciosas relativas à redução das emissões de carbono para as próximas décadas (ver também ponto 22).

5 Regulamento (UE) n.º 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 348 de 20.12.2013, p.1).

6 Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa (JO L 348 de 20.12.2013, p. 129).

7 Artigo 2º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161 de 26.6.1999, p.1).

8 Artigo 2º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.º 1783/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de julho de 1999, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 213 de 13.8.1999, p. 1).

9 Artigo 3º, n.º 1, e Anexo ao anexo II do Regulamento (CE) n.º 1164/94 do Conselho, de 16 de maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

10 Os dados incluem o último convite à apresentação de propostas no âmbito do MIE (2017). Todos os valores indicados são expressos em termos nominais.

11 O Tribunal recebeu várias respostas de membros individuais dos três grupos de partes interessadas: a Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus (CCFE), a União Internacional dos Caminhos de Ferro (UIC) e a União das Indústrias Ferroviárias Europeias (UNISIG).

12 Universidade de Bruxelas (VUB).

13 Um consórcio de professores e investigadores de Lyon, Milão, Barcelona e Berlim.

14 Universidade de Antuérpia.

15 Empresa Advito.

16 Fonte: Eurostat, população da UE de 512 milhões de pessoas em 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/

17 As emissões de CO2 dependem da origem da eletricidade utilizada, das taxas de ocupação dos comboios e da capacidade de captação substancial de tráfego rodoviário e aéreo. Para compensar a poluição causada pela produção de energia elétrica consumida pelos comboios de alta velocidade, bem como o fator de carga elevado do transporte ferroviário de alta velocidade, é necessário atrair um volume significativo de passeiros de outros modos de transporte. Além disso, muitas linhas ferroviárias de alta velocidade requerem a remoção de terras. Podem atravessar zonas de valor ambiental, em que a linha tem um efeito de barreira, produz ruído e é visualmente intrusiva, podendo ser necessárias décadas de funcionamento para compensar o volume maciço de emissões causadas pela construção dessas linhas.

18 Por exemplo, a Agência Europeia do Ambiente e a UIC.

19 O número referido no Livro Branco de 2011 parece pouco fiável, uma vez que os dados do Tribunal indicam que apenas 9 067 km de linhas ferroviárias de alta velocidade estavam disponíveis no final de 2017.

20 Fonte: Comissão Europeia, «Delivering TEN-T Facts & figures» (Concretizar a RTE-T: factos e números), setembro de 2017, e Conclusões do Conselho sobre os progressos realizados na implantação da rede transeuropeia de transportes (RTE-T) e sobre o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) para o setor dos transportes, 15425/17, 5 de dezembro de 2017.

21 Artigo 22º do Regulamento MIE e artigo 38º, n.º 3, do Regulamento RTE-T.

22 "Os orçamentos nacionais nunca atribuirão a prioridade necessária aos investimentos multinacionais transfronteiras, no intuito de dotar o mercado único das infraestruturas de que necessita." Fonte: Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a avaliação intercalar do Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE), SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final de 14.2.2018, p. 6.

23 Um estudo de 2015, «Cost of non-completion of the TEN-T» (O custo de não conclusão da RTE-T) mostrou que o «preço» a pagar pela economia da UE seria prescindir de um crescimento potencial de 1,8% do PIB e não concretizar 10 milhões de anos-homem de empregos, caso os Estados-Membros e outras partes interessadas não consigam concluir a rede principal dentro do prazo como elemento central da nova política de RTE-T. Fonte: Fraunhofer ISI, relatório final de 15.6.2015, p. 14.

24 Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002.

25 Artigo 38º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1315/2013.

26 Relatório Especial n.º 23/2016, «Transporte marítimo na UE: em águas revoltas — muitos investimentos ineficazes e insustentáveis». Ver em especial a recomendação 2, alínea a).

27 Por exemplo, em «relatórios de progresso comuns» regulares.

28 Indicadores-chave de desempenho (ICD) para projetos de infraestruturas ferroviárias: grau de eletrificação da rede; bitola de 1 435 mm; implementação do ERTMS (e, para projetos de transporte ferroviário de mercadorias, velocidade da linha (≥ 100 km/h), peso por eixo (≥ 22,5 t) e dimensão do comboio (740 m)).

29 Relatório Especial n.º 23/2016, «Transporte marítimo na UE: em águas revoltas — muitos investimentos ineficazes e insustentáveis». Ver, em especial, os pontos 80 e 81.

30 A Suíça adota uma abordagem diferente, não dando prioridade à velocidade, mas sim à pontualidade e à regularidade do serviço, à clareza das informações comunicadas aos clientes e aos serviços prestados aos passageiros.

31 Este aspeto está relacionado com a disponibilidade de potenciais passageiros para alterarem o seu comportamento em resposta às mudanças no tempo de viagem: a elevada elasticidade do tempo de viagem indica que os passageiros estão relativamente disponíveis para escolherem o comboio quando os tempos de viagem diminuem.

32 Onze dos trinta projetos auditados ainda estão em curso ou não foram executados devidamente, conduzindo a anulações consideráveis de financiamento da UE. Num projeto concluído, à data da auditoria não estava definida a data de entrada em funcionamento.

33 Desde a recente liberalização do mercado, os serviços de transporte em autocarro registaram taxas de crescimento impressionantes em muitos Estados-Membros. Por exemplo, na Alemanha, os números de passageiros aumentaram de 3 milhões em 2012 para 25 milhões em 2015 (Fonte: «Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?», Prof. Yves Crozet, Universidade de Lyon, 2015).

34 Fonte: Florence School of Regulation, «Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?» (Transporte aéreo de baixo custo e transporte ferroviário de alta velocidade: um potencial inexplorado em termos de complementaridade?), março de 2014.

35 Ver também: Tribunal de Contas francês, relatório especial de 2014: «La grande vittesse ferroviaire: Un modèle porté au-delà de sa pertinence», e o relatório público anual de 2013 sobre a linha de alta velocidade LGV Est Européenne «La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop».

36 Por exemplo, o comboio direto Madrid-Barcelona demora 150 minutos, ao passo que os comboios que também param em Guadalajara ou Calatayud, Saragoça, Lleida e Camp de Tarragona demoram 190 minutos.

37 Por exemplo, o comboio direto Madrid-Barcelona atinge uma velocidade média de 268 km/h, ao passo que os comboios que também param em Guadalajara ou Calatayud, Saragoça, Lleida e Camp de Tarragona apenas atingem 211 km/h em média.

38 À exceção das linhas de alta velocidade Milão-Veneza e Eje Atlántico, em que todos os serviços de transporte ferroviário de alta velocidade de passageiros seguem o mesmo padrão de paragens.

39 Ver também o Relatório Especial n.º 21/2014, ponto 53 e seguintes, em que foi utilizada uma técnica semelhante.

40 Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

41 Estão em curso e beneficiam de financiamento da UE um estudo de viabilidade de uma ligação ferroviária de alta velocidade a Madrid-Barajas e um estudo informativo relativo à adaptação da estação do aeroporto a serviços de alta velocidade, no âmbito do projeto 2015-ES-TM-0173-S.

42 O estudo de investigação «Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe» chegou a conclusões semelhantes. Fonte: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

43 O valor de 9 milhões de passageiros é indicado em:

i) «In what circumstances is investment in HSR worthwhile?» (Em que circunstâncias se justifica o investimento no transporte ferroviário de alta velocidade?), De Rus, Gines, e Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), dezembro de 2007, e em

ii) «Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects» (Guia da análise custo-benefício dos projetos de investimento) da Comissão Europeia, 2008, p. 84 (este critério de referência ACB da Comissão foi suprimido na nova edição de 2014).

44 Uma vez que só entrou em funcionamento em dezembro de 2017, a linha de alta velocidade Berlim-Munique não foi considerada na análise.

45 O princípio de um imposto ecológico para veículos pesados de mercadorias foi já objeto de votação em 2008, em França, como parte do «Grenelle de l’Environnement», mas em 2014 decidiu-se não aplicar estas disposições na prática.

46 Artigo 55º, n.º 13, da Lei n.º 449/1997, de 27 de dezembro de 1997, publicada no suplemento ao JO 302, de 30.12.1997, p. 5-113.

47 Na Áustria, embora o mercado seja essencialmente aberto, não existem concursos públicos para serviços ferroviários de passageiros de alta velocidade deficitários. Na Alemanha, o mercado é aberto, mas a empresa ferroviária histórica não tem concorrentes principais nas linhas ferroviárias de alta velocidade. Além disso, existe concorrência na linha de alta velocidade Estocolmo-Gotemburgo e existem operadores em itinerários internacionais que não concorrem entre si. Não existem novos operadores, mas normalmente parcerias comerciais entre as empresas ferroviárias históricas (por exemplo, Eurostar, Thalys, Thello).

48 G. Adinolfi, «La guerra dei prezzi», La Repubblica, 15 de outubro de 2017.

49 Por exemplo, i) há uma mudança de maquinistas na fronteira austríaca/italiana: enquanto a legislação alemã e a austríaca exigem apenas um maquinista que fale alemão, em Itália, são necessários dois maquinistas aprovados que falem italiano; ii) a Alemanha e a Áustria exigem quadros refletores na retaguarda dos comboios de mercadorias; em Itália, os quadros refletores não são aceites e são necessárias luzes traseiras; iii) Itália não reconehce as verificações técnicas feitas pela autoridade ferroviária alemã e impõe as suas próprias verificações técnicas independentes na fronteira.

50 Relatório Especial n.º 8/2010, «Melhoria do desempenho dos transportes nos eixos ferroviários transeuropeus: os investimentos nas infraestruturas ferroviárias da UE têm sido eficazes?»

51 Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 343 de 14.12.2012, p. 32).

52 Por exemplo: em Itália, as taxas de acesso incluem não só os custos diretos, mas também outros custos suportados pelos gestor da infraestrutura que a autoridade considere «eficientes e razoáveis», enquanto na Alemanha, a política em matéria de taxas de acesso visa recuperar uma percentagem elevada dos custos com as infraestruturas junto das empresas ferroviárias. Na Áustria, as taxas de acesso baseiam-se nos custos operacionais; em França, as taxas são criadas com base em dois critérios: um pilar operacional, utilizando modelos econométricos para avaliar os custos marginais determinados pela exploração da linha (cerca de 30% do valor total) e um pilar relativo ao valor económico que é fixado com vista a extrair «uma taxa de acesso tão elevada quanto os operadores possam pagar» (aproximadamente 70% do valor total). Em Espanha, as taxas visam cobrir os custos diretos.

53 Na hipótese de utilização elevada e intensiva das infraestruturas criadas e no pressuposto de utilização de energia elétrica gerada por fontes limpas (ver a nota de rodapé 17).

Acontecimento Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria 25.1.2017
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 4.5.2018
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 13.6.2018
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas Inglês: 25.6.2018
Outras línguas: 12.7.2018

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Oskar Herics, com a colaboração de Thomas Obermayr, chefe de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Luc T’Joen, responsável de tarefa, e Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins e Milan Smid, auditores. Foi prestada assistência linguística por Richard Moore.

Da esquerda para a direita: Thomas Obermayr, Guido Fara, Milan Smid, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Richard Moore, Luc T’Joen, Marcel Bode, Pietro Puricella, Dieter Böckem e Oskar Herics.

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PDF ISBN 978-92-847-0065-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/22427 QJ-AB-18-014-PT-N
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