Eurooppalainen suurten nopeuksien rautatieverkko: toteutumaton tavoite, toiminta epäyhtenäistä ja tehotonta

Yhteenveto

I

Suurnopeusrautatie on mukava, turvallinen, joustava ja ympäristön kannalta kestävä liikennemuoto. Se edistää ympäristönsuojelua ja tuottaa sosioekonomisia hyötyjä, jotka auttavat saavuttamaan EU:n liikenne- ja koheesiopolitiikan tavoitteet. Vuodesta 2000 lähtien EU on antanut 23,7 miljardia euroa yhteisrahoitusta suurnopeusratainfrastruktuuriin kohdistettujen investointien tukemiseksi.

II

Tilintarkastustuomioistuin toteutti tuloksellisuustarkastuksen EU:n suurnopeusratojen pitkä aikavälin strategisesta suunnittelusta, kustannustehokkuudesta (ottaen huomioon EU:n osarahoitusta saaneiden suurnopeusratojen rakennuskustannukset, viivästykset, kustannusten ylitykset ja käyttö). Tarkastuksessa arvioitiin myös EU:n yhteisrahoituksen kestävyyttä ja EU:n tason lisäarvoa. Tarkastus toteutettiin kuudessa jäsenvaltiossa, ja siinä analysoitiin menot, jotka oli käytetty yli 5 000 kilometrin pituiseen infrastruktuuriin kymmenellä suurnopeusradalla ja neljässä rajanylityspaikassa, jotka muodostavat noin 50 prosenttia Euroopan suurnopeusradoista.

III

Tarkastuksessa todettiin, että EU:n nykyinen pitkän aikavälin suunnitelma ei perustu luotettavaan analyysiin, suunnitelman toteutuminen on epätodennäköistä ja siitä puuttuu yhtenäinen EU:n laajuinen strateginen lähestymistapa. Vaikka kansallisten suurnopeusrataverkkojen pituus kasvaa, komission vuonna 2011 asettamaa tavoitetta kolminkertaistaa suurnopeusratojen kilometrimäärä vuoteen 2030 mennessä ei saavuteta: tällä hetkellä käytössä on 9 000 kilometriä suurnopeusratoja, ja noin 1 700 kilometriä rataa oli rakenteilla vuonna 2017. Uuden suurnopeusradan rakentaminen töiden alkamisesta käyttöönottoon kestää keskimäärin noin 16 vuotta.

IV

Eurooppalaista suurnopeusrataverkkoa ei ole, eikä komissiolla ole oikeudellisia välineitä eikä valtaa tehdä päätöksiä sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot rakentavat TEN-T-asetuksessa määritellyt ydinverkkokäytävät nopeasti valmiiksi. Tämän vuoksi on olemassa vain erilaisia kansallisia suurnopeusratoja, jotka jäsenvaltiot ovat suunnitelleet ja rakentaneet itse. Hajanainen järjestelmä on rakennettu ilman asianmukaista rajatylittävää koordinointia: kansallisten rajojen yli kulkevat suurnopeusradat eivät ole rakentamisen kansallisia painopisteitä, vaikka kansainvälisiä sopimuksia on allekirjoitettu ja TEN-T-asetus sisältää säännöksiä, joissa edellytetään ydinverkkokäytävien rakentamista vuoteen 2030 mennessä. Tämä merkitsee sitä, että suurnopeusratainfrastruktuuriin osoitettu EU:n yhteisrahoitus tuottaa vain vähän EU:n tason lisäarvoa.

V

Jäsenvaltioiden todellisten tarpeiden arvioinnin laatu on heikko, eikä tavanomaisten ratojen parantamista koskevaa vaihtoehtoa usein oteta riittävästi huomioon, vaikka tämän vaihtoehdon käyttämisellä saavutettavat säästöt voivat olla huomattavia. Suurnopeusratojen rakentamista koskevat päätökset tehdään usein poliittisin perustein, eikä kustannus-hyötyanalyysiä yleensä käytetä kustannustehokkaan päätöksenteon välineenä.

VI

Suurnopeusratainfrastruktuuri on kallis, ja kallistuu entisestään: tarkastetut radat ovat maksaneet keskimäärin 25 miljoonaa euroa kilometriä kohti (ottamatta huomioon kalliimpia tunnelihankkeita). Kustannukset olisivat voineen olla paljon pienemmät ilman, että se olisi vaikuttanut niiden käyttöön. Tämä johtuu siitä, että erittäin suurinopeuksisia ratoja ei tarvita kaikkialla, minne niitä on rakennettu. Junat kulkevat erittäin suurinopeuksisilla radoilla usein paljon pienemmällä keskinopeudella kuin mihin rata on suunniteltu. Radan hinta kasvaa suhteessa sen suunniteltuun nopeuteen, ja erittäin suurille nopeuksille (300 km/h) suunnitellut infrastruktuurit ovat erittäin kalliita. Tällaisia suuria nopeuksia ei kuitenkaan koskaan saavuteta käytännössä: junien nopeus tarkastetuilla radoilla oli keskimäärin vain noin 45 prosenttia suunnitellusta nopeudesta, ja vain kahta rataa käytettiin niin, että keskinopeus oli yli 200 km/h, eikä yhtään niin, että se olisi ollut yli 250 km/h. Näin paljon suunnitellun nopeuden alle jäävä keskinopeus herättää kysymyksiä varainhoidon moitteettomuudesta.

VII

Tarkastuksessa analysoitiin myös suurnopeusradan kustannukset säästettyä minuuttia kohti. Tuloksena oli se, että neljä kymmenestä tarkastetusta radasta maksaa yli sata miljoonaa euroa säästettyä minuuttia kohti. Luku on suurin Stuttgart–München-radalla, joka maksaa 369 miljoonaa euroa säästettyä minuuttia kohti. Määrärahojen ylitykset, jotka katetaan kansallisista talousarvioista, ja viivästykset olivat sääntö eivätkä poikkeus. Tarkastettujen ratojen ja hankkeiden kustannusten ylitykset olivat yhteensä 5,7 miljardia euroa hankkeiden tasolla ja 25,1 miljardia euroa ratojen tasolla (44 ja 78 prosenttia). Hankkeiden ja ratojen tasolla tapahtuneet viivästykset olivat myös huomattavia: tarkastetuista 30 hankkeesta kahdeksan oli viivästynyt vähintään vuodella ja viisi rataa (puolet otoksesta) oli viivästynyt yli vuosikymmenen. Ottamalla edellä mainitut tekijät huolellisesti huomion voitaisiin säästää satoja miljoonia euroja ja varmistaa, että rakennettuja ratoja käytetään hyvin.

VIII

Sen selville saamiseksi, miten suurnopeusrata hyödyttää EU:n kansalaisia, tarkastuksessa analysoitiin ja vertailtiin myös suurnopeusrautatieliikenteen ja sen kilpailijoiden (lentoliikenteen, tavanomaisen rautatieliikenteen ja maantieliikenteen) matka-aikoja ovelta ovelle, hintoja ja yhteyksien määrää. Johtopäätöksenä oli se, että kokonaismatka-aika ja hintataso ovat kumpikin tärkeitä menestystekijöitä. Yhdessä tehokkaan ja säännöllisen liikenteen kanssa ne voisivat lisätä suurnopeusrautatien markkinaosuutta. Liikennemuotojen välinen kilpailu on kovaa, mikä vaikuttaa suurnopeusratojen kestävyyteen: suurnopeusrautatie ei kilpaile yhdenvertaisesti muiden liikennemuotojen kanssa.

IX

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n myöntämän yhteisrahoituksen kestävyys on uhattuna. Vertailun perusteella suurnopeusradalla olisi oltava vuosittain yhdeksän miljoonaa matkustajaa, jotta se menestyisi. Kolmella seitsemästä valmiista suurnopeusradasta matkustajien määrä oli kuitenkin paljon pienempi. Kyseisten ratojen infrastruktuurikustannukset olivat 10,6 miljardia euroa ja EU:n osuus noin 2,7 miljardia euroa. Tämä merkitsee suurta uhkaa, että kyseisille radoille osoitettu EU:n yhteisrahoitus käytetään tehottomasti. Tarkastettujen ratojen vaikutusalueilla asuvien henkilöiden määrää koskeva arvio osoittaa, että 14 tarkastetusta radasta ja rajatylittävästä yhteydestä yhdeksällä ei ole riittävästi potentiaalisia matkustajia niiden menestymiseksi. Näihin kuuluvat myös ne kolme edellä mainittua rataa, joilla on vähemmän matkustajia kuin yhdeksän miljoonan matkustajan vertailuarvo.

X

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2010 kertomuksen, jossa kehotettiin toimimaan nopeasti rautateiden yhteentoimivuuden kaikkien teknisten, hallinnollisten ja muiden esteiden poistamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kyseiset esteet ovat edelleen olemassa vuonna 2018. Rautatieliikenteen markkinoille pääsy ei ole avointa Ranskassa ja Espanjassa. Italiassa raideliikennealalla on kilpailua, ja sitä on jonkin verran myös Itävallassa. Näissä jäsenvaltioissa liikenne oli tiheämpää ja laadukkaampaa ja lippujen hinnat edullisempia. Yhdennetty lipunmyyntijärjestelmä sekä asiakastyytyväisyyttä ja täsmällisyyttä koskevien tietojen seurannan ja standardoinnin tehostaminen voisivat parantaa matkustajakokemusta edelleen.

XI

Komission olisi toteutettava useita toimia, jotta suurnopeusratainfrastruktuurille osoitettu EU:n yhteisrahoitus olisi menestyksekästä myös seuraavalla ohjelmakaudella. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat:

1. tehdään realistisia pitkän aikavälin suunnitelmia ja sovitaan jäsenvaltioiden kanssa keskeisistä strategisista osuuksista, jotka toteutetaan ensin, ja huolehditaan tiiviistä seurannasta ja täytäntöönpanovaltuuksista sen varmistamiseksi, että EU:n suurinopeuksisen ydinrataverkon valmistumista koskevia sitoumuksia noudatetaan
2. sidotaan EU:n yhteisrahoitustuki ensisijaisiin strategisiin hankkeisiin, raideliikennealan tosiasialliseen kilpailuun ja tulosten saavuttamiseen
3. yksinkertaistetaan rajatylittävään rakentamiseen liittyviä tarjouskilpailumenettelyjä, käytetään rajamuodollisuuksiin keskitettyjä asiointipisteitä ja poistetaan kaikki jäljellä olevat esteet
4. toteutetaan toimia, joiden avulla pyritään edistämään suurnopeusrautatieliikenteen saumatonta toimintaa matkustajien kannalta esimerkiksi ottamalla käyttöön sähköinen lippujärjestelmä, yksinkertaistamalla radankäyttömaksuja ja raportoimalla kansalaisille paremmin täsmällisyyttä ja asiakastyytyväisyyttä koskevista tiedoista.

Johdanto

Suurnopeusrautatiet Euroopassa

01

Suurnopeusratoja alettiin rakentaa Euroopassa vuoden 1974 öljykriisin jälkeen. Euroopan energiariippuvuus uhkasi sisäistä liikkuvuutta, ja useat jäsenvaltiot päättivät kehittää turvallisen, nopean, mukavan ja ekologisen liikennemuodon rakentamalla suurnopeusratoja. Italia otti ensimmäisenä Euroopan maana käyttöön suurnopeusradan, kun Firenze–Rooma-rata avattiin vuonna 1977. Pian sen jälkeen Ranska otti käyttöön omat ”Trains à Grande Vitesse” -ratansa. Saksan ensimmäiset suurnopeusradat, joilla käytettiin ”Intercity Express” (ICE) -junia, avattiin 1990-luvun alussa, ja Espanjan ”Alta Velocidad Española” (AVE) -suurnopeusradat otettiin käyttöön vuonna 1992.

02

Tällä hetkellä ei ole yhtenäistä eurooppalaista suurnopeusrataverkkoa, vaan eri jäsenvaltioissa on erilaisia toimintamalleja (kaavio 1). Suurnopeusliikenteessä käytetään esimerkiksi suurnopeusjunien sekajärjestelmää (Ranska, Espanja ja Italia) sekä kaikkien junien sekajärjestelmään perustuvia suurnopeusratoja (Saksa, Itävalta ja kaksi osuutta Italiassa).

EU:n suurnopeusrataverkon koko ja käyttöaste kasvavat

03

Vuoden 2017 lopussa EU:ssa oli 9 067 kilometriä suurnopeusratoja (ks. yksityiskohtainen kartta, kaavio 2, liite I). Verkko kasvaa: 1 671 kilometriä on tällä hetkellä rakennusvaiheessa. Kun kaikki suunnitellut investoinnit suurnopeusratainfrastruktuuriin on tehty, Espanjassa on maailman toiseksi pisin suurnopeusrataverkko Kiinan jälkeen.

04

Suurnopeusjunia käyttävien matkustajien määrä kasvaa Euroopassa tasaisesti: noin 15 miljardista henkilökilometristä¹ vuonna 1990 yli 124 miljardiin henkilökilometriin vuonna 2016. Suurnopeusrautatieliikenteen osuus ylitti vuonna 2015 neljäsosan (26 prosenttia) kaikesta rautateiden matkustajaliikenteestä niissä jäsenvaltioissa, joissa on käytettävissä suurnopeusjunia.

Suurnopeusrautateitä koskeva EU:n toimintapolitiikka

Liikennepolitiikka

05

Euroopan laajuista liikenneverkkoa (TEN-T) koskevalla ohjelmalla² on keskeinen asema älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevassa Eurooppa 2020 -strategiassa. Sillä edistetään taloudellista kehitystä, alueiden kilpailukykyä, alueellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta sekä ympäristökestävyyttä. Sen avulla myös luodaan liikenteen helpottamiseksi keskeisiä yhteyksiä optimoimalla nykyisen infrastruktuurin kapasiteetti, laatimalla verkkojen yhteentoimivuuden eritelmät ja ottamalla huomioon ympäristönäkökohdat. Euroopan laajuisen liikenneverkon tavoitteita ovat muun muassa kansallisten liikenneverkkojen yhteenliittäminen ja yhteentoimivuus, kaikkien liikennemuotojen optimaalinen yhdentäminen ja yhteenliittäminen sekä infrastruktuurin tahokas käyttö.

06

Komission viimeisimmässä liikenteen valkoisessa kirjassa vuodelta 2011³ suurnopeusrautateille annetaan seuraavat matkustajaliikennettä koskevat tavoitteet⁴: i) Nykyisen suurten nopeuksien rautatieverkon pituus olisi kolminkertaistettava vuoteen 2030 mennessä, niin että vuoteen mennessä 2050 valtaosa keskipitkän matkan matkustajaliikenteestä hoidetaan rautateitse (50 prosentin siirtymä maanteiltä rautateille keskipitkän matkan matkustaja- ja tavaraliikenteessä). Suurnopeusrautatieliikenteen olisi kasvettava lentoliikennettä nopeammin enintään 1 000 kilometrin matkoilla, ja vuoteen 2050 mennessä kaikki ydinverkkoon kuuluvat lentoasemat olisi yhdistettävä rautatieverkkoon, mieluiten suurnopeusjunaverkkoon.

07

EU hyväksyi näiden tavoitteiden saavuttamiseksi joulukuussa 2013 uuden liikenneinfrastruktuuripolitiikan⁵, jolla pyritään paikkaamaan jäsenvaltioiden liikenneverkkojen väliset aukot sekä poistamaan pullonkaulat, jotka edelleen haittaavat sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa, ja tekniset esteet (esimerkiksi rautatieliikenteen yhteensopimattomat standardit). Samaan aikaan hyväksytyllä Verkkojen Eurooppa -välineellä⁶ tuetaan taloudellisesti näiden tavoitteiden saavuttamista.

Koheesiopolitiikka

08

Rakennerahastoja on vuodesta 2000 lähtien vaadittu toimimaan tavalla, joka on yhdenmukainen EU:n muiden toimintapolitiikkojen, kuten liikennepolitiikan, kanssa⁷. Euroopan aluekehitysrahastoa ja koheesiorahastoa koskevissa asetuksissa tukea tarjotaan investointeihin, joilla edistetään Euroopan laajuisten liikenneverkkojen perustamista ja kehittämistä⁸, sekä yhteistä etua koskeviin liikenneinfrastruktuurihankkeisiin⁹.

09

Koheesiopolitiikan nykyisessä kehyksessä 2014–2020 EU:n koheesiopolitiikan varoilla tuetaan edelleen liikenneinfrastruktuuria, mutta EU:n yhteisrahoituksen vaikuttavuuden lisäämiseksi on otettu käyttöön ennakkoehtoja. Näin ollen jäsenvaltioiden on osoitettava, että ehdotetut hankkeet pannaan täytäntöön osana kattavaa kansallista tai alueellista pitkän aikavälin liikennesuunnitelmaa, jonka kaikki hankkeista kiinnostuneet ja niihin osallistuvat sidosryhmät ovat hyväksyneet.

EU:n tuki suurnopeusratojen rakentamiselle: merkittävää, mutta kattaa vain murto-osan kokonaiskustannuksista

10

Vuosina 2000–2017¹⁰ EU antoi 23,7 miljardia euroa tukea suurnopeusratainfrastruktuuri-investointien yhteisrahoitukseen ja 4,4 miljardia euroa tukea ERTMS-järjestelmän asentamiseksi suurnopeusradoille. Noin 14,6 miljardia euroa yhteisrahoituksesta eli 62 prosenttia kokonaismäärästä maksettiin jaetun hallinnoinnin rahoitusjärjestelyillä (EAKR ja koheesiorahasto), ja 9,1 miljardia euroa eli 38 prosenttia maksettiin suoraan hallinnointiin perustuvilla investointijärjestelyillä (esimerkiksi Verkkojen Eurooppa). EU:n yhteisrahoituksella voidaan tukea tutkimuksia ja infrastruktuuritöitä, jotka koskevat uusia suurnopeusratoja ja olemassa olevien tavanomaisten ratojen parantamista niin, että suurnopeusjunat voivat käyttää niitä.

11

Tämän tuen lisäksi myös EIP on myöntänyt vuodesta 2000 lähtien 29,7 miljardin euron arvosta lainoja suurnopeusratojen rakentamisen tukemiseksi.

12

Lähes puolet suurnopeusratainvestointeihin myönnetystä EU:n rahoituksesta (yli 11 miljardia euroa) osoitettiin investointeihin Espanjassa. Kaiken kaikkiaan 21,8 miljardia euroa – 92,7 prosenttia kokonaismäärästä – osoitettiin seitsemälle jäsenvaltiolle (kaavio 3 ja liite II).

13

Vaikka rahamäärät ovat huomattavia, EU:n yhteisrahoitus on pieni osa suurnopeusratainfrastruktuuritöihin investoidusta kokonaismäärästä EU:ssa. Esimerkiksi käytetyistä rahoitusvälineistä riippuen yhteisrahoitusosuus vaihteli Italian kahdesta prosentista Espanjan 26 prosenttiin. EU:n yhteisrahoitusosuus oli keskimäärin 11 prosenttia rakennuskustannusten kokonaismäärästä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen suurnopeusratainfrastruktuuri-investointeihin myönnetyn EU:n yhteisrahoituksen kustannustehokkuudesta ja vaikuttavuudesta alkaen vuodesta 2000. Tilintarkastustuomioistuin arvioi seuraavia: i) onko suurnopeusradat rakennettu EU:ssa pitkän aikavälin strategisen suunnitelman mukaisesti, ii) onko suurnopeusratahankkeet toteutettu kustannustehokkaasti (arvioimalla investointitukea saaneiden suurnopeusratojen rakennuskustannuksia, viivästyksiä, kustannusten ylityksiä ja käyttöä), iii) olivatko investoinnit kestäviä hankkeen valmistumisen jälkeen (mukaan luettuna suurnopeusradan vaikutus kilpaileviin liikennemuotoihin) ja iv) oliko EU:n yhteisrahoitus tuottanut lisäarvoa. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi kertomuksessa analysoidaan ensin suunnittelua ja päätöksentekoa ja sitten kustannuksia. Sen jälkeen omaksutaan EU:n kansalaisen näkökulma analysoimalla matka-aikoja, hintoja, yhteyksiä ja asemia. Lopuksi arvioidaan raideliikenteen esteitä ja alan kilpailua. Tarkoituksena on tehdä johtopäätöksiä suurnopeusrautatieliikenteestä.

15

Tarkastuksessa on käytetty eri tarkastusmenettelyjä, kuten EU:n ja jäsenvaltioiden laatimien suurnopeusrautateiden pitkän aikavälin strategisten kehittämissuunnitelmien asiakirjatarkastuksia ja analysointia, komission ja jäsenvaltioiden henkilöstön haastatteluja, kokouksia rautatieyritysten ja rataverkon haltijoiden kanssa sekä keskeisille sidosryhmille tehtyä kyselyä¹¹. Ulkopuoliset asiantuntijat arvioivat seuraavia seikkoja: i) kustannus-hyötyanalyysien ja tulevan kysynnän analyysien laatu¹², ii) valittujen suurnopeusrautatieasemien saavutettavuus, yhteydet ja elvytysvaikutukset¹³, iii) Pariisi–Bryssel–Amsterdam-suurnopeusrata¹⁴ ja iv) hinnat, matka-ajat ja yhteyksien määrä käytettäessä eri liikennemuotoja¹⁵. Tarkastustuloksia myös verrattiin Japanin ja Sveitsin suurnopeusrautatieliikenteeseen ja matkustajaliikennepalveluihin.

16

Tarkastus toimitettiin Euroopan komissiossa (liikenteen ja liikkumisen pääosasto, mukaan luettuina INEA ja Euroopan unionin rautatievirasto (ERA), ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto) sekä kuudessa jäsenvaltiossa (Ranska, Espanja, Italia, Saksa, Portugali ja Itävalta). Nämä jäsenvaltiot saivat 83,5 prosenttia kaikesta EU:n vuodesta 2000 suurnopeusradoille myöntämästä rahoituksesta (23,7 miljardia euroa, joka vastaa 46:ta euroa EU:n asukasta kohti)¹⁶.

17

Tarkastukseen valittiin kymmenen suurnopeusrataa käyttäen erityisiä otantaperusteita, jotka liittyvät EU:n yhteisrahoituksen määrään, radan pituuteen ja siihen, sijaitseeko radan varrella pääkaupunkia vai ei. Ratojen koon perusteella tarkastettiin Espanjassa neljä suurnopeusrataa sekä Saksassa, Italiassa ja Ranskassa kaksi kussakin. Tarkastuksen kohteena oli myös neljä rajatylittävää hanketta: yhteydet Münchenin ja Veronan, Espanjan ja Ranskan (Atlantin ja Välimeren puolella) sekä Espanjan ja Portugalin välillä (kaavio 4).

18

Käyttäen suurnopeusratoja tarkastuksen perustana arvioitiin yli 5 000 kilometriä rataa, joko valmista tai rakenteilla tai suunnitteilla olevaa (tarkastettujen ratojen pituuden yksityiskohtainen yleiskatsaus esitetään taulukossa 4). Tällä tavoin saatiin katettua yli 50 prosenttia EU:ssa käytössä tai rakenteilla olevista suurnopeusradoista.

19

Tarkastuksessa analysoitiin myös 30 EU:n yhteisrahoittamaa hanketta, jotka liittyvät kyseisiin suurnopeusratoihin (suurimmat hankkeet kussakin hallinnointimuodossa). Tarkastettujen 30 hankkeen ehdotetut kustannukset olivat 41,56 miljardia euroa. Tarkastetuille hankkeille myönnetyt EU:n avustukset olivat 6,18 miljardia euroa, josta 3,64 miljardia euroa oli maksettu tarkastukseen mennessä ja 967 miljoonaa euroa oli vapautettu (taulukko 1).

Taulukko 1

Yleiskatsaus tarkastettujen hankkeiden keskeisistä rahoitustiedoista

Suurnopeusratahankkeiden sijainti	Tarkastettujen hankkeiden kokonaiskustannukset (miljoonaa euroa)	Tarkastettujen hankkeiden tukikelpoiset menot (miljoonaa euroa)	Myönnetty EU:n rahoitusosuus (miljoonaa euroa)	Vapautettu EU:n rahoitus (miljoonaa euroa)
Saksa	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Espanja	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Rajatylittävä	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Ranska	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italia	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugali	814,7	315,4	127,7	—
Yhteensä	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Rajatylittävät hankkeet on kirjattu maatunnuksella ”EU”.

20

Tarkastetut hankkeisiin liittyvät menot kattoivat 2 100 kilometriä erityyppistä suurnopeusratainfrastruktuuria (ratapenkereitä, tunneleita, maasiltoja ja ylikulkuja). Lukuun ottamatta Münchenin ja Veronan välistä rajatylittävää osuutta koskevia hankkeita, tarkastus kattoi 45 prosenttia tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden suurnopeusratojen kokonaispituudesta. Luettelo kaikista tarkastetuista hankkeista, tärkeimmät huomautukset sekä analyysiin perustuvat havainnot siitä, onko tuotokset, tulokset ja tavoitteet saavutettu, esitetään liitteessä III.

Huomautukset

EU:n yhteisrahoittamat investoinnit suurnopeusrataan voivat olla hyödyllisiä, mutta niihin ei sovelleta yhtenäistä EU:n laajuista strategista lähestymistapaa.

Suurnopeusrautatie on hyödyllinen liikennemuoto, joka edistää EU:n kestävän liikkuvuuden tavoitteiden saavuttamista

21

Investoiminen suurnopeusratainfrastruktuuriin ja -liikenteeseen hyödyttää merkittävästi koko yhteiskuntaa, sillä sen avulla matkustajat säästävät aikaa ja matkustavat erittäin turvallisesti ja mukavasti. Suurnopeusrautatieliikenne vapauttaa kapasiteettia ruuhkaisissa maantieverkoissa ja tavanomaisissa rataverkoissa sekä lentoasemilla. Suurnopeusrautatie voi myös vahvistaa sosioekonomista dynamiikkaa ja elvyttää taantuneita kaupunkialueita asemien lähellä.

22

Vaikka suhde ei olekaan täysin suora¹⁷, eri elimet¹⁸ ovat päätelleet, että suurnopeusrautatie tuottaa myös ympäristöhyötyjä, koska junat aiheuttavat useimpia muita liikennemuotoja pienemmän hiilijalanjäljen.

Komission toimintavaltuudet ovat rajalliset, ja sen suunnitelma suurnopeusrataverkon pituuden kolminkertaistamisesta jää todennäköisesti toteutumatta

23

Vuoden 2011 valkoisessa kirjassa ja Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta annetussa asetuksessa (johdanto-osan 11 kappaleessa) esitetty komission nykyinen pitkän aikavälin suunnitelma EU:n suurnopeusrataverkon pituuden kolminkertaistamiseksi vuoteen 2030 mennessä (vuonna 2008 käytettävissä olleesta 9 700 kilometristä¹⁹ 30 750 kilometriin vuoteen 2030 mennessä) ei perustu luotettavaan analyysiin. Ottaen huomioon julkisten talouksien velkaantuneisuus (jäsenvaltiot ovat suurimpia investoijia), tämän julkisen investoinnin heikko tuotto ja aika, joka suurnopeusratainvestoinnin valmistumiseen menee käytännössä, on erittäin epätodennäköistä, että suurnopeusrataverkon kolminkertaistamistavoite toteutuu.

24

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön perusteella töiden aloittamisesta liikennöinnin aloittamiseen menee keskimäärin noin 16 vuotta (taulukko 2), vaikka etukäteissuunnittelua ei oteta huomioon. Tämä pitää paikkansa, vaikkei oteta huomioon hankkeita, jotka edellyttävät pitkien tunnelien rakentamista, kuten Brennerin pohjatunneli München–Verona-reitillä.

Taulukko 2

Suunnittelusta liikennöintiin kuluvan ajan arviointi

Tarkastetut suurnopeusradat ja München–Verona-reitti	Suunnittelun aloitus	Töiden aloitus	Toiminnassa*	Vuotta suunnittelusta	Töiden kesto vuosina
Berliini–München	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart–München	1995	2010	2025*	30	15
Rein–Rhône	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid–Barcelona – Ranskan raja	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madrid–León	1998	2001	2015	17	14
Madrid–Galicia	1998	2001	2019*	21	18
Milano–Venetsia	1995	2003	2028*	33	25
Torino–Salerno	1987	1994	2009	22	15
München–Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Tavoite.

** 52 km, ei ennen vuotta 2018.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

25

TEN-T-asetuksessa esitetään keskeinen infrastruktuuri, joka Euroopassa on rakennettava, jotta EU:n kestävän liikkuvuuden tavoitteet saavutetaan. Siinä kuvataan, minkä liikenneinvestointien on määrä valmistua vuoteen 2030 mennessä (ydinverkko) ja minkä vuoteen 2050 mennessä (kattava verkko). Ydinverkon valmistuminen edellyttää komission arvioiden mukaan 500 miljardia euroa, ja kattavaan verkkoon tarvitaan 1,5 biljoonaa euroa²⁰.

26

Komissiolla ei ole sananvaltaa päätöksenteossa eikä oikeudellisia välineitä tai toimivaltuuksia velvoittaa jäsenvaltioita noudattamaan aikaisempia sitoumuksiaan rakentaa ydinverkon valmistumiseen tarvittavat suurnopeusradat. Komissiolla ei ole osaa myöskään päätöksissä, jotka koskevat rajatylittäviä yhteyksiä kahden tai useamman jäsenvaltion välillä, koska CEF- ja TEN-T-asetuksissa²¹ komissiolle ei anneta mahdollisuutta panna asetettuja EU:n painopisteitä täytäntöön.

Jäsenvaltiot suunnittelevat kansalliset verkkonsa ja tekevät niitä koskevat päätökset, mikä johtaa heikosti yhdistettyjen kansallisten suurnopeusrataverkkojen muodostamaan epäyhtenäiseen kokonaisuuteen

EU:n rajatylittävät käytävät eivät ole painopiste

27

TEN-T-asetuksen liitteissä määritetään, minne suurnopeusradat on määrä rakentaa, mutta jäsenvaltiot päättävät itsenäisesti rakennustöiden mahdollisesta toteutumisesta ja toteutumisajankohdasta. Ne tarjoavat myös suurimman osan tarvittavasta rahoituksesta ja ovat yksin vastuussa kaikkien tarvittavien vaiheiden täytäntöönpanosta (tutkimukset, luvat, hankinnat ja seurantatyöt sekä kaikkien osapuolten valvonta). Liitteessä IV esitetään tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden keskeiset tuloksellisuusindikaattorit, jotka korostavat niiden kansallisten verkkojen erilaisia ominaispiirteitä. Indikaattorit osoittavat, että Ranskassa suurnopeusratoja käytetään eniten (henkilökilometrit asukasta kohti ja henkilökilometrit suurnopeusratojen kilometriä kohti), että Espanjassa on suurimmat rakennuskustannukset asukasta kohti (1 159 euroa) ja suurnopeusratojen suurin EU:n yhteisrahoitusosuus asukasta kohti (305 euroa) ja että Italiassa on suurimmat kilometrikohtaiset rakennuskustannukset asukasta kohti (0,46 euroa).

28

Jäsenvaltioissa monella yksiköllä on osansa, ja eri tekijät ja parametrit ratkaisevat sen, toteutuuko rakentaminen alkuperäisen suunnitelman mukaan. Esimerkiksi:

1. Eurocaprail-hanke, jossa on tarkoitus rakentaa suurnopeusrata Brysselin, Luxemburgin ja Strasbourgin välille, niin että matka-aika Luxemburgista Brysseliin lyhenee 90 minuuttiin. Neuvosto päätti joulukuussa 1994 Essenissä pitämässään kokouksessa, että tämä hanke on yksi rakentamisen 30 ensisijaisesta hankkeesta (työt aloitettaisiin viimeistään vuonna 2010, ja rata valmistuisi vuoteen 2020 mennessä). Vuonna 2004 yksikään jäsenvaltio ei kuitenkaan pitänyt tätä hanketta enää kansallisena painopisteenään. Vaikka EU on myöntänyt 96,5 miljoonaa euroa tavanomaisen radan parantamiseen, matka Brysselistä Luxemburgiin kestää nykyään 3 tuntia ja 17 minuuttia. Se on yli kaksi kertaa vuonna 2003 asetettua tavoitetta enemmän, ja lähes tunnin enemmän kuin vuonna 1980, jolloin samaan matkaan kului 2 tuntia ja 26 minuuttia. Tämän seurauksena monet potentiaaliset matkustajat matkustavat maanteitse.
2. Espanja on investoinut uuteen suurnopeusrataverkkoon. EU on tukenut sitä investoimalla yli 14 miljardia euroa maan suurnopeusratoihin jo vuodesta 1994. Espanjan rautateillä on perinteisesti ollut leveämpi raideleveys kuin muualla Euroopassa, mutta suurimmassa osassa maan suurnopeusrataverkkoa on sama standardiraideleveys kuin muualla Euroopassa. Kolmessa tarkastetuista radoista (Eje Atlántico, osa Madrid–Galicia-suurnopeusrataa ja Madrid–Extremadura-suurnopeusrata) on edelleen perinteinen, leveämpi raideleveys. Se vaikuttaa tuloksellisuuteen: suurin sallittu liikennöintinopeus rajoittuu 250 kilometriin tunnissa (mikä jää paljon Espanjan suurnopeusjunien suurimmasta sallitusta liikennöintinopeudesta 300 km/h) ja liikenteessä käytetään leveäraiteista liikkuvaa kalustoa tai erityisiä muuttuvan raideleveyden junia. Kyseiset junat tarvitsevat raideleveyden muuntimia: Espanjassa oli 20 tällaista muunninta tammikuussa 2017. Raideleveyden muuntimet maksavat jopa kahdeksan miljoonaa euroa kappale, ja EU on myöntänyt 5,4 miljoonaa euroa yhteisrahoitusta niiden rakentamiseen.

29

Vaikka on allekirjoitettu kansainvälisiä sopimuksia, joissa vahvistetaan poliittinen tahto luoda yhteyksiä, ja vaikka CEF-asetuksessa tarjotaan kannustimeksi 40 prosentin yhteisrahoitusta, jäsenvaltiot eivät rakenna suurnopeusratoja, jos ne eivät pidä niitä kansallisena painopisteenä, vaikka tällainen rata sijaitsisi valtioiden välisellä käytävällä ja täydentäisi ydinverkkoa. Verkkojen Eurooppa -välineen väliarviointia koskevassa komission kertomuksessa vahvistetaan tämä havainto²².

30

Tämä rajoittaa EU:n myöntämän yhteisrahoituksen EU:n tason lisäarvoa, sillä rajatylittävät yhteydet tuottavat eniten EU:n tason lisäarvoa. Se, että yhteyksiä puuttuu eikä niitä ole rakennettu ajoissa, voi aiheuttaa myös suuria kustannuksia yhteiskunnalle²³.

Komissiolla ei ole toimivaltuuksia panna täytäntöön rajatylittäviä hankkeita

31

EU:n on kiinnitettävä erityistä huomiota suuriin rajatylittäviin suurnopeusratahankkeisiin. Niiden rakennustöitä on koordinoitava tiiviisti, niin että hankkeiden tuotokset ovat käyttövalmiina samaan aikaan ja radoilta on yhteydet kotimaan verkkoon rajan kummallakin puolella.

32

Komissiolla ei tällä hetkellä ole tarvittavia välineitä tehokkaaseen asioihin puutumiseen, jos viivästykset rajan toisella puolella estävät toisella puolella rajaa olevan suurnopeusratainfrastruktuurin aikataulun mukaisen käyttöönoton. Kaikkien osapuolten mahdollisuudet vastustaa töitä ovat moninaiset ja voivat aiheuttaa viivästyksiä tai jopa pysäyttää aiemmin sovitut hankkeet.

33

Tarkastuksessa havaittiin useita tapauksia, joissa toisessa jäsenvaltiossa luotuja tuotoksia ei voida käyttää ainakaan kahteen vuosikymmeneen, koska töitä ei ole saatu valmiiksi toisessa jäsenvaltiossa (ks. laatikko 1).

34

Vaikka toimintapuitteet oli suunniteltu erityisesti sitä varten, että ydinverkko valmistuu vuoteen 2030 mennessä²⁵, monia toimintapoliittisia puutteita on korjattava. Esimerkiksi Brennerin pohjatunnelin rajatylittävän osuuden töiden arvioinnin yhteydessä havaittiin seuraavaa:

1. Hankinnat ovat merkittävä kysymys rajatylittävissä TEN-T-hankkeissa: ei ole annettu suuntaviivoja siitä, miten menettelytapoihin liittyviä riskejä vähennetään; rajatylittäville hankkeille ei ole yhtenäistä oikeudellista kehystä; tarjouspyyntöasiakirjat, sopimukset ja kirjanpitojärjestelmät ovat erilaisia, myös kielen osalta, Itävallan ja Italian alueella toteutettavissa töissä; riitojen sovittelumenettelyt eivät ole samat.
2. Ei ole olemassa yksinkertaistettua menettelyä täytäntöönpanon helpottamiseksi ja nopeuttamiseksi (esimerkiksi ”keskitetty asiointipiste”, jota ehdotetaan jo tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 23/2016²⁶), eikä yhtä elintä, jotka yksinkertaistaisi muodollisuudet rajan kummallakin puolella (esimerkiksi radan rakentamiseen voidaan soveltaa erilaista ympäristölainsäädäntöä ja oikeudelliset vastaukset sidosryhmien vaateisiin voivat vaihdella).

35

Koska useimmat rakennustyöt perustuvat kyseisten jäsenvaltioiden ja EU:n välisiin kansainvälisiin sopimuksiin ja koska suurnopeusradat sijaitsevat kansainvälisillä käytävillä, EU:n koordinaattorit valvovat töiden edistymistä käytävien tasolla ja ne tarkastetaan ”käytäväfoorumeissa”. Kyseisillä koordinaattoreilla on ensi käden tietoa siitä, mikä toimii ja ei toimi käytävän varrella (ja he raportoivat säännöllisesti tarvittavista muutoksista²⁷), mutta heilläkään ei ole oikeudellisia valtuuksia.

36

Rajatylittävän täytäntöönpanon koordinoinnin puuttumisen lisäksi puuttuu muutakin: i) ei ole ”yhden käytävän yksikköjä”, jotka seuraavat tuloksia ja vaikutuksia pitkällä aikavälillä tulevia suurnopeusratainvestointeja silmällä pitäen, ii) ei ole vanhentumisaikaa, joka rajoittaa oikeudellisten tai hallinnollisten toimien määrää ja kestoa, eikä yhtä yksikköä käsittelemään valituksia, ja iii) käytävällä tehtävien töiden edistymisen arviointi perustuu yhteisiin keskeisiin tuloksellisuusindikaattoreihin, jotka pohjautuvat yhä tuotoksiin²⁸. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi jo meriliikennettä koskevassa erityiskertomuksessaan²⁹, INEA keskittyy hankkeiden seurannassa itse rakentamiseen (tuotoksiin) eikä käsittele tuloksia eikä ratojen käyttöä. Tuloksia ja vaikutuksia ei näin ollen arvioida, eikä ole erillistä keskitettyä elintä, jolla ole käsitys siitä, onko EU:n yhteisrahoittamilla ydinverkkokäytävien hankkeilla saavutettu mitään tuloksiin perustuvia tavoitteita.

Päätöksenteon tukena ei ole luotettavia kustannus-hyötyanalyysejä

”Erittäin suurta nopeutta” ei tarvita kaikkialla

37

Suurnopeusratainfrastruktuuri on kallista: tarkastetut radat maksoivat keskimäärin 25 miljoonaa euroa kilometriä kohti (ottamatta huomioon kalliimpia tunnelihankkeita), ja Brennerin pohjatunnelin kokonaiskustannukset olivat jopa 145 miljoonaa euroa kilometriä kohti. Kustannukset kasvavat ajan mittaan: uusimmat rakennelmat (Milano–Venetsia ja Stuttgart–München) viittaavat yli 40 miljoonan euron kustannuksiin kilometriä kohti maan niukkuuden, kaupunkisolmukohtien ylityksen, maasiltojen ja mittavien tunnelinlouhintatöiden vuoksi. Kustannukset voisivat kuitenkin olla pienemmät ilman merkittävää vaikutusta rautatieliikenteeseen.

38

Suuret nopeudet ovat selvästi suurnopeusjunien tärkeä ominaisuus³⁰: niiden ansiosta suurnopeusrautatieliikenne voi kilpailla lentoliikenteen kanssa ja tasapainottaa yksityisen ajoneuvon käytön helppoutta matkan viime kilometreillä. Suurnopeusratajärjestelmän tuloksellisuutta ei kuitenkaan ratkaise vain teoreettinen maksiminopeus, joka radalla voidaan saavuttaa, vaan myös matkustajien kokema todellinen nopeus. Sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi tarkastuskohteena olleilla suurnopeusradoilla toteutuneet nopeudet keskittyen kokonaismatka-aikoihin ja keskinopeuksiin.

39

Investointi suurnopeusratoihin on perusteltua vain, jos suuret nopeudet voivat toteutua: mitä suurempia ovat väestöpohja (tuleva kysyntä) ja matka-aikajousto³¹ ja toteutunut nopeus, sitä suurempia ovat suurnopeusradan kehittämisen hyödyt.

40

Tämä tarkastetuilla radoilla toteutuneiden nopeuksien analyysi (liite V) osoittaa, että junat kulkevat radalla keskimäärin vain noin 45 prosentin nopeudella radan suunniteltuun nopeuteen nähden. Vain kahdella radalla keskinopeus on yli 200 km/h, eikä yhdenkään radan keskinopeus ole yli 250 km/h. Pienin toteutunut nopeus valmiilla suurnopeusradalla on Madrid–León-reitillä (39 prosenttia suunnitellusta nopeudesta). Myös rajan ylittävällä Figueres–Perpignan-osuudella nopeus on vain 36 prosenttia suunnitellusta nopeudesta, koska radalla on sekaliikennettä. Näin kauas suunnitellusta nopeudesta jäävä keskinopeus merkitsee sitä, että tavanomaisen radan parantaminen olisi riittänyt asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen paljon pienemmin kustannuksin, mikä herättää kysymyksiä moitteettomasta varainhoidosta.

41

Tämän vuoksi on käytettävä tapauskohtaista lähestymistapaa, kun päätetään siitä, onko koko yhteyden kattava erittäin suurinopeuksinen rata tarpeellinen. Päätös on tärkeä, sillä rakennuskustannukset kasvavat suunnitellun nopeuden kasvaessa. Radat, joiden suurin sallittu nopeus on enintään 160 km/h, ovat vähintään viisi prosenttia halvempia rakentaa kuin radat, joiden nopeus ylittää kyseisen rajan. Tämä johtuu siitä, että suurnopeusradat on rakennettava kauemmas toisistaan. 160 kilometrin tuntinopeuteen saakka standardiväli on neljä metriä, mutta suurempien nopeuksien kohdalla vaadittu väli on vähintään 4,5 metriä. Tämä merkitsee sitä, että tunnelien on oltava leveämpiä, mikä lisää kustannuksia.

42

Myös sekaliikenteen (henkilö- ja tavaraliikenne) suurnopeusradan kustannukset ovat suurempia kuin vain henkilöliikenteeseen tarkoitetun suurnopeusradan kustannukset, koska kaltevuudet ja kaarresäteet tekevät käytävien linjauksista joustamattomampia ja vaativat yleensä enemmän maata. Myös sekaliikenteen ratojen ylläpitokustannukset ovat suurempia, koska infrastruktuuria käytetään tehokkaammin.

43

Sekaliikenteen radat ovat kalliimpia kuin vain henkilöliikenteeseen tarkoitetut suurnopeusradat. Eräässä tutkimuksessa osoitettiin, että ero voi olla viisi prosenttia tai jopa 13 prosenttia, jos vain henkilöliikenteeseen tarkoitetun radan nopeus on enintään 250 km/h (kaavio 5).

44

Valitsemalla sopivin vaihtoehto voidaan säästää miljoonia euroja. Esimerkiksi München–Verona-reitillä rakennetaan suurnopeusrata tarkastetulle Brennerin pohjatunnelin osuudelle. Nopeutta koskevat tiedot eivät tue tätä: tavanomaisella radalla München–Verona on nykyään 13 pysähdystä, ja pysähdysaika asemilla on 41 minuuttia (12,6 prosenttia kokonaismatka-ajasta). Matkustajan matka Münchenistä Veronaan kestää tällä hetkellä 5 tuntia 24 minuutta. Matka-ajan pitäisi lyhentyä noin 3,5 tuntiin Brennerin suurnopeusradan valmistuttua, mutta radan keskinopeus on silti vain 115 km/h, joka on edelleen liian hidas todellisen suurnopeusradan rakentamisen vakuuttavaksi perusteeksi.

Kustannustehokkuus tarkastetaan harvoin

45

Suurnopeusratainfrastruktuuri on kalliimpi kuin tavanomainen ratainfrastruktuuri sekä rakentamisen että ylläpidon osalta. Tietyissä olosuhteissa erittäin suurinopeuksiset junat, joiden nopeus on vähintään 300 km/h, voivat lyhentää matka-aikaa hieman lisää verrattuna juniin, jotka kulkevat parannetuilla tavanomaisilla radoilla. Näin ollen olisi harkittava myös vaihtoehtoa, jossa olemassa olevia tavanomaisia ratoja parannetaan nopeuden lisäämiseksi sen sijaan, että rakennetaan erittäin suurinopeuksinen rata, koska näin voidaan saada aikaan huomattavia kustannussäästöjä.

46

Italiassa ja Saksassa sovelletaan hyvää käytäntöä: hankkeita, jotka ovat jo valmisteluvaiheessa tai joihin liittyy oikeudellisia velvoitteita, arvioidaan uudelleen ennen kutakin uutta ohjelmavaihetta sen varmistamiseksi, että niiden ominaisuudet vastaavat edelleen olemassa olevia tarpeita. Tässä hankkeiden arviointiprosessissa korostetaan sitä, miten suunnittelun valinnoilla saavutetaan huomattavia säästöjä sen vaikuttamatta paljoakaan tuloksellisuuteen. Esimerkiksi Venetsia–Trieste-osuutta koskevan hankkeen arvioinnissa pääteltiin, että muuttamalla radan rakennetta voidaan säästää 5,7 miljardia euroa matka-ajan pidentyessä vain 10 minuuttia, eli säästö on 570 miljoonaa euroa kutakin matka-ajan lisäminuuttia kohti (taulukko 3).

Taulukko 3

Suurnopeusradan ja tavanomaisen radan kustannusten vertailu: Venetsia–Trieste

Suunniteltu rakenne	Suunniteltu nopeus (km/h)	Kustannukset (miljardia euroa)	Matka-aika (min)	Säästö (miljoonaa euroa / min)
Uusi suurnopeusrata 300 km/h	300	7,5	55	570
Parannettu tavanomainen rata	200	1,8	65

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

47

Tätä Italiassa ja Saksassa sovellettua käytäntöä ei käytetä muissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa: niissä arvioidaan vain ehdotettua suurnopeusradan rakentamista eikä huomioon oteta sitä, tarvitseeko millään osuudella tai edes koko radalla itse asiassa pystyä liikennöimään erittäin suurinopeuksisilla junilla vai tyydyttäisikö tavanomaisen radan parantaminen myös hankkeen erityistavoitteet.

48

Tarkastuksessa analysoitiin myös kustannustehokkuutta arvioimalla investointikustannusten suhdetta tarkastetuilla suurnopeusradoilla todellisuudessa säästettyyn aikaan (taulukko 4). Analyysi osoitti, että kustannukset säästettyä matka-ajan minuuttia kohti ovat keskimäärin 90 miljoonaa euroa, lukujen vaihdellessa 34,5 miljoonasta eurosta (Eje Atlántico -suurnopeusradalla) 369 miljoonaan euroon (Stuttgart–München-suurnopeusradalla).

Taulukko 4

Tarkastetun suurnopeusradan kustannukset kilometriä ja säästettyä minuuttia kohti

Tarkastettu rata	Pituus (km)	Kokonaiskustannukset (miljoonaa euroa)	Säästetty matka-aika (minuuttia)	Kustannukset säästettyä minuuttia kohti (miljoonaa euroa)
Berliini–München	671	14 682	140	104,87
Stuttgart–München	267	13 273	36	368,69
Rein–Rhône	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid–Barcelona – Ranskan raja	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madrid–Galicia	549	7 684*	110	69,85
Madrid–León	345	5 415	95	57,00
Milano–Venetsia	273	11 856	49	241,96
Torino–Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Yhteensä/keskimäärin	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Koko rataa koskevan kustannusarvion ja matka-ajan analyysi sisältää Madrid–León-suurnopeusradan kanssa yhteisen 133 kilometrin osuuden (Guadarraman tunneli pois luettuna).

** München–Verona-osuus, jonka pituus on 445 kilometriä, nostaa tarkastettujen ratojen kokonaispituuden 5 063 kilometriin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kustannus-hyötyanalyysejä ei käytetä päätöksenteon välineenä jäsenvaltioissa

49

Koska suurnopeusradat ovat kalliita investointeja, on tärkeää analysoida tarkasti kaikki merkittävimmät kustannukset ja hyödyt ennen kuin tehdään päätös rakentamisesta. Oikein käytettynä kustannus-hyötyanalyysi auttaa arvioimaan hankeinvestoinnin tuottoa ja sen sosiaalista toivottavuutta ja hyödyllisyyttä ennen päätöksen tekemistä. Ennen myönteisen päätöksen tekoa on otettava huomioon nettovaikutus sosiaaliseen hyvinvointiin (esim. hyöty-kustannussuhteen ollessa yli 1 eli hyötyjen ollessa kustannuksia suuremmat) erityyppisissä kysyntätilanteissa (esim. suuri tai pieni liikennemäärien kasvu) ja erityyppiset tarjontaskenaariot (esim. suurnopeusradan rakentaminen vai tavanomaisten ratojen kunnostaminen).

50

Tilintarkastustuomioistuin pyysi ulkopuolista asiantuntijaa vertailemaan tarkastettujen suurnopeusratojen kustannus-hyötyanalyysejä. Asiantuntija totesi, että kustannus-hyötyanalyysiä käytetään yleensä vain pakollisena hallinnollisena toimenpiteenä eikä välineenä, jolla parannetaan päätöksentekoa ja sidosryhmien osallisuutta. Seuraavat esimerkit ovat huomionarvoisia.

1. Ranskassa hankkeen nro 2007-FR-24 070-P (Rein–Rhône-suurnopeusradan itäinen osuus) yhteydessä hyväksyttiin EU:n yhteisrahoitusta varten kustannus-hyötyanalyysi, jolla oli negatiivinen taloudellinen nettonykyarvo. Toisessa ranskalaisessa suurnopeusratahankkeessa (nro 2010-FR-92 204-P, joka koskee nykyisen Mulhousesta rajalle johtavan radan parantamista niin, että suurnopeusjunat ja Intercity-Express-junat voivat käyttää sitä) ei tehty kustannus-hyötyanalyysiä, mutta hanke sai kuitenkin EU:n rahoitusta.
2. Kustannus-hyötyanalyysiä ei tehty, kun Saksassa tehtiin päätös Halle/Leipzig–Erfurt–Ebensfeld- ja Stuttgart–Wendlingen–Ulm-osuuksien rakentamisesta. Päätös niiden rakentamisesta oli poliittinen ja kustannus-hyötyanalyysiä käytettiin vasta myöhemmässä vaiheessa (jälkikäteen) osoittamaan sosioekonominen kannattavuus.
3. Useimmat Espanjassa tehdyt tutkimukset alueesta ja hankkeen ominaispiirteistä riippumatta osoittivat hyvin samankaltaisia tuloksia ja suhteellisen alhaisen hyöty-kustannussuhteen (noin yksi). Todellisuudessa jotkin hankkeet toteutetaan, vaikka ne ovat tuskin toteuttamiskelpoisia sosiaalisten kustannusten ja hyötyjen näkökulmasta (esimerkiksi Venta de Baños– León-suurnopeusrataosuus ei ollut toteuttamiskelpoinen sosioekonomisesta näkökulmasta ottaen huomioon eri altistumisskenaariot).
4. Brennerin radan kustannus-hyötyanalyysiä ei ole päivitetty vuoden 2007 jälkeen. Vuoden 2007 analyysissä kustannus-hyötytekijä oli 1,9. Tällä välin Brennerin pohjatunnelin suunnittelu ja rakentaminen on viivästynyt jo noin yhdellätoista vuodella: alun perin sen odotettiin valmistuvan vuonna 2016 mutta nyt vasta vuonna 2027. Tuoreimmat tiedot osoittavat, että tunnelin ennakoidut kustannukset ovat noin 9,3 miljardia euroa (inflaatioaste huomioon otettuna). Vuonna 2002 tehtyjen alustavien arvioiden ja vuonna 2013 tehtyjen arvioiden välillä kustannukset kasvoivat 46 prosenttia (5,9 miljardista eurosta 8,6 miljardiin euroon), ja tavaraliikenteen odotetaan nyt vähenevän. Nämä tekijät laskevat erittäin voimakkaasti hyöty-kustannussuhdetta ja tekevät vuoden 2007 kustannus-hyötyanalyysin tiedoista epärealistisia matkustajien määrän ja tavaraliikenteen osalta. Asiaa komission puolesta hallinnoiva INEA ei kyseenalaistanut tätä.

51

INEA sovelsi Verkkojen Eurooppa -välineen vuoden 2015 ehdotuspyynnön yhteydessä hankehakemuksiin erityistä kustannusten ja hyötyjen arviointia ennen Verkkojen Eurooppa -välineen tuen myöntämistä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että sen avulla parannetaan tehtävien päätösten laatua etukäteen. INEA (ja hallintoviranomaiset yhteistyössä hallinnoitujen koheesiopolitiikan menojen tapauksessa) ei kuitenkaan tällä hetkellä arvioi kustannuksia säästettyä minuuttia kohti eikä ehdotetun suurnopeusradan vaihtoehdoksi esitettävän tavanomaisen radan parantamisen kustannuksia ennen EU:n yhteisrahoituksen myöntämistä.

Kustannusten ylitykset, rakennustöiden viivästykset ja viivästynyt käyttöönotto: sääntö eikä poikkeus

52

EU:n talousarvio ei kärsi suurnopeusratainvestointien kustannusten ylityksistä, koska yhteisrahoitusosuus on rajattu alun perin sovittuun määrään. Vaikka kustannusten ylitykset maksetaan kansallisista talousarvioista, tarkastuksessa arvioitiin kustannusten ylitykset ja viivästykset – sekä hankkeiden että ratojen tasolla. Tilintarkastustuomioistuimen saamien tietojen mukaan kustannusten ylitykset arvioidaan yhteensä 5,7 miljardiksi euroksi hankkeiden tasolla ja 25,1 miljardiksi euroksi ratojen tasolla (44 ja 78 prosenttia).

53

Tarkastetuista 30 hankkeesta kolmessa kustannukset ylittyivät reilusti, yli 20 prosentilla alkuperäisestä arviosta, ja kaikilla tarkastetuilla suurnopeusradoilla oli yli 25 prosentin kustannusten ylityksiä (taulukko 5). Saksan radoilla havaittiin suurimmat kustannusten ylitykset: Stuttgart–München-radan kustannusten ylitys oli jopa 622,1 prosenttia.

Taulukko 5

Yleiskatsaus kustannuksista kilometriä kohti ja vertailu arvioihin

Tarkastettu rata	Kokonaispituus (km)	Kokonaiskustannukset (miljoonaa euroa)**	Alkuperäinen kustannusarvio (miljoonaa euroa)	Todellinen kustannusten ylitys (%)	Alkuperäiset rakennuskustannukset / km (miljoonaa euroa)	Lopulliset valmistumiskustannukset / km (miljoonaa euroa)
Berliini–München	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart–München	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Rein–Rhône	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid–Barcelona – Ranskan raja	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid–León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid–Galicia*	416***	5 714***	e. s.	e. s.	e. s.	13,7***
Torino–Salerno*	1 007	32 169	e. s.	e. s.	e. s.	31,9
Milano–Venetsia*	273	11 856	e. s.	e. s.	e. s.	43,4

* Kustannusarvioita ei ole saatavilla radan tasolla, joten mahdollisten ylitysten arvioiminen on mahdotonta.

** Tarkastuksen aikaan, ja myös keskeneräisillä radoilla: Stuttgart–München, Madrid–Galicia ja Milano–Venetsia.

*** Laskettu osuudelta Medina del Campo–Galicia ja jättäen pois laskuista 133 kilometrin päällekkäisen osuuden Madrid–León-suurnopeusradan kanssa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Kaikki luvut on esitetty nimellismääräisinä.

54

Myös hankkeiden tasolla tapahtuneet viivästykset olivat huomattavia: tarkastetuista 30 hankkeesta kahdeksan oli viivästynyt vähintään vuodella ja puolet radoista (viisi kymmenestä tarkastetusta) oli viivästynyt yli vuosikymmenen. Milano–Venetsia-radan odotetaan viivästyvän eniten alkuperäiseen arvioon verrattuna (18 vuotta).

55

Suurin hankkeen kustannusten ylitys oli 83 prosenttia ”Stuttgart 21” -asemalla (kuva 2), joka sai 726,6 miljoonaa euroa avustuksina EU:lta.

56

Tämän hankkeen rakennuskustannukset ovat nousseet jyrkästi, koska tiheästi asuttuun kaupungin keskustaan rakennettavan tunnelin alkuperäinen kustannusarvio oli epärealistinen eikä siinä arvioitu riittävästi geologisia eikä ympäristöä ja paikallisen yhteisön kulttuuriperintöä koskevia näkökohtia. Vuonna 2003 arvioidut rakentamisen kokonaiskustannukset (4,5 miljardia euroa) olivat kasvaneet 6,5 miljardiin euroon vuonna 2013 ja myöhemmin 8,2 miljardiin euroon (viimeisin käytettävissä oleva arvio tammikuulta 2018). Se merkitsee 3,7 miljardin euron eroa alkuperäiseen sopimukseen verrattuna. Tähän mennessä kaikki rahoituskumppanit ovat kieltäytyneet maksamasta muita kustannuksia kuin mihin ne ovat sitoutuneet alkuperäisessä rahoitussopimuksessa.

57

Kyseisen aseman rakennustöiden valmistuminen myös viivästyy huomattavasti, koska alkuperäisen suunnitelman mukaan rakennustyöt olisi saatu valmiiksi vuoteen 2008 mennessä. Aloituskin viivästyi vuodesta 2001 vuoteen 2009, ja nykyisten arvioiden mukaan työt valmistuvat vuoteen 2025 mennessä.

58

Lopuksi arvioitiin 18 hankkeen³² osalta sitä, miten kauan ratojen varsinaiseen käyttöönottoon meni siitä, kun EU:n yhteisrahoitusta saaneet työt oli saatu päätökseen. Kuudessa hankkeessa käyttöönotto tapahtui kuukauden kuluessa rakennustöiden valmistumisesta. Kahdessa hankkeessa käyttöönotto viivästyi noin vuodella. Kuudessa hankkeessa viivästys oli kaksi vuotta ja yhdessä neljä vuotta. Kaksi hanketta Saksassa viivästyy sen sijaan kahdeksalla vuodella (kyseiset hankkeet valmistuivat vuoden 2015 loppuun mennessä, ja tämänhetkisten arvioiden mukaan rata ei ole käytössä ennen vuoden 2023 loppua). Eräässä toisessa tapauksessa (Figueresin ja Perpignanin välinen rata Espanjan ja Ranskan rajalla) rataa ei voitu käyttää 22 kuukauteen, vaikka koko rata oli valmis, koska sitä ei ollut yhdistetty muuhun verkkoon molemmissa päissä.

Kansalaisen näkökulma: todellisten matka-aikojen, hintojen ja yhteyksien sekä matkustajaliikennepalveluiden ja asemien ja niiden vaikutusalueiden arviointi

Matka-aika ja lippujen hinnat ovat menestyksen kannalta tärkeitä tekijöitä

59

Tarkastuksessa tutkittiin suurnopeusjunien kilpailukykyä pyytämällä matkanvälittäjää selvittämään edullisimmat meno-paluulipun hinnat, matka-ajat ja yhteyksien määrän tarkastetuilla radoilla määrättyinä päivinä liikematkustajan ja matkailijan profiilille. Yhteenveto menetelmistä ja asiaankuuluvista tiedoista esitetään liitteessä VI. Näin pystyttiin laskemaan keskimääräiset hinnat matkustettua kilometriä ja minuuttia kohti.

60

Lippujen hinnat voivat vaihdella huomattavasti (esimerkiksi vuorokaudenajan ja erikoistarjousten perusteella). Työn kattavuus (tutkimuksessa kerättiin tiedot yli 5 000 meno-paluumatkasta) oli kuitenkin niin laaja, että tilintarkastustuomioistuin pystyi tekemään realistisen arvion matkustusvaihtoehdoista tarkastettujen ratojen pääteasemien välillä. Analyysissä todettiin seuraavat seikat.

1. Nopeus: Suurnopeusjuna on usein paljon nopeampi (keskimäärin 30–50 prosenttia matka-ajasta) kuin tavanomainen juna. Lentokone (noususta laskeutumiseen) on nopeampi kuin suurnopeusjuna. Kuitenkin kun arvioidaan todellista matka-aikaa kaupungin keskustasta toiseen, mukaan luettuna matka lentoasemalle ja koneeseen nousemiseen liittyvät menettelyt, suurnopeusjuna on usein kilpailukykyinen.
2. Lippujen hinnat: Suurnopeusjunalla tehty matka on usein paljon edullisempi kuin lentomatka. Viime hetkellä ostetut liput ovat kummassakin liikennemuodossa kalliimpia kuin etukäteen varatut liput. Saksassa liput ovat Stuttgart–München-suurnopeusradalla edullisempia kuin tavanomaisella radalla.
3. Suurnopeusjunayhteyksien määrä vaihtelee huomattavasti vuoden mittaan. Yhteyksien määrä on tärkeä: joillakin suurnopeusradoilla on paljon yhteyksiä (esimerkiksi Saksassa 50–60 päivässä), mutta Espanjan neljästä tarkastetusta radasta kahdella (Madrid–Santiago ja Madrid–León) ja kahdella Ranskassa tarkastetulla radalla oli vain harvoja yhteyksiä.
4. Joillekin tarkastetuista reiteistä ei ole käytännössä tavanomaista vaihtoehtoa, esimerkiksi matka Roomasta Torinoon kestää tavanomaisella junalla yli 20 tuntia. Matka kestää suurnopeusjunalla vain puolet siitä, ja lentomatka vain kymmenyksen. Tilanne on sama Madrid–Santiago-radalla.
5. Liikematkustajille parhaiten sopivat yhteydet (esimerkiksi Madrid–Barcelona, Torino–Rooma ja Pariisi–Strasbourg) ovat myös kalleimmat. Yleisesti ottaen suurnopeusjunamatkat maksavat Ranskassa enemmän kuin muualla matkustettua kilometriä kohti (liikematkoilla ja vapaa-ajanmatkoilla).

61

Sen arvioimiseksi, miten kilpailukykyisiä suurnopeusjunat todella ovat, analysoitiin kokonaismatka-aika kaupungin keskustasta toiseen ja saatavilla olevien vaihtoehtojen hinnat. Sitten tietojen analysoinnissa keskityttiin neljään rataan ja laskettiin asiaankuuluvat luvut vertaillen suurnopeusrautatietä, tavanomaista rautatietä ja lento- ja maantieliikennettä ottaen huomioon henkilöauton ja linja-auton kustannukset³³ (taulukko 6).

Taulukko 6

Ovelta ovelle lasketun matkan analysointi tarkastukseen valituilla suurnopeusradoilla

	MADRID, Puerta del Sol–BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROOMA, Piazza del Campidoglio–MILANO, Piazza del Duomo		BERLIINI, Potsdamer Platz–MÜNCHEN, Marienplatz		PARIISI, Place de la Concorde–STRASBOURG, Place du Château
Etäisyys	607–698 km		572–661 km		587–654 km		466–548 km
Liikennemuoto	Aika	Hinta (euroa)	Aika	Hinta (euroa)	Aika	Hinta (euroa)	Aika	Hinta (euroa)
Henkilöauto	10.40–18.20	138–190	10.40–18.40	180	10.00–16.40	95–142	8.40–12.20	44–79
Lentokone	6.30–8.00	227–253	6.30-7.00	140	6.30–8.00	146	e. s.	e. s.
Linja-auto	16.20–18.00	36–49	15.00–21.00	40	17.00–23.00	45–79	13.00–22.40	33–55
Tavanomainen juna	11.30–12.00	124–128	9.00–23.00	61–103	e. s.	e. s.	e. s.	e. s.
Suurnopeusrautatie	6.00–8.20	159–181	6.50–9.00	23–205	8.30–10.30	66	5.10–5.30	158–165

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

62

”Keskustasta keskustaan” -analyysin tulokset ovat seuraavat:

1. Madridin ja Barcelonan välillä suurnopeusjuna on nopein matkustusvaihtoehto: jopa lentomatka kestää ovelta ovelle kauemmin ja on kalliimpi. Tämä selittää, miksi suurnopeusjuna on lisännyt huomattavasti markkinaosuuttaan kyseisellä reitillä viime vuosina. Itse asiassa sen jälkeen, kun rata avattiin vuonna 2008, liikennemuotojen suhde lento- ja rautatieliikenteen välillä on muuttunut 85/15:sta 38/62:een vuonna 2016. Tällaisen analyysin avulla voidaan arvioida suurnopeusrautatieliikenteen menestystä ja mitata tehtyjen investointien kestävyyttä.
2. Myös Rooman ja Milanon välillä lentokone ja suurnopeusjuna ovat nopeimpia matka-ajassa mitattuna. Junien määrä on lisääntynyt ja lippujen hinnat laskeneet ajan mittaan. Suurnopeusrautatie lisää sen vuoksi markkinaosuuttaan ajan mittaan, myös tavanomaisen rautatien kustannuksella.
3. Tavanomaisella junalla voi matkustaa Berliinistä Müncheniin, mutta se edellyttää monia vaihtoja. Lentokone on nopein mutta kallis. Suurnopeusjuna on toiseksi nopein vaihtoehto ja edullisempi. Vaikka linja-auto on edullisin, matka-aika ei houkuttele.
4. Pariisista ei pääse Strasbourgiin lentokoneella eikä suoraan tavanomaisella junalla. Suurnopeusjunalla on lyhin kokonaismatka-aika, mutta lippujen hinnat ovat paljon korkeammat kuin henkilö- tai linja-automatkan kustannukset.

63

Yleinen johtopäätös on, että kokonaismatka-aika ja hintataso ovat kumpikin merkittäviä menestystekijöitä. Yhdessä tehokkaan ja säännöllisen liikenteen (tiheät junayhteydet, jotka lähtevät ja saapuvat täsmällisesti) kanssa nämä tekijät voivat osaltaan edistää tulevaa suurnopeusrautatieliikennettä.

Rautateiden lippujärjestelmää ja matkustajaliikennepalveluja koskevien tietojen seurantaa on kehitettävä

64

Suurnopeusrautateistä julkaistuissa tutkimuksissa³⁴ todetaan, että joustava lipunmyynti ja täsmällisyys edistävät intermodaalista kilpailukykyä ja kestävää menestystä. Niitä voitaisiin kehittää edelleen.

65

Rautatieliikenteen lippujärjestelmä on lentoliikenteen lippujärjestelmää heikompi. Esimerkiksi sähköiset yhden lipun ratkaisut, joissa voi varata matkan, johon liittyy useampi kuin yksi liikenteenharjoittaja tai rajanylitys, ovat paljon helpompia lentoliikenteessä kuin rautateillä. Käytettävissä ei ole myöskään juuri yhtään hakukonetta, joka hakee tietoja sekä lento- että suurnopeusrautatieliikenteestä.

66

Komissio on alkanut kerätä palveluja koskevia tietoja sekä indikaattoreita rautatieverkkojen käytön ja toimintaedellytysten kehittymisestä rautatiemarkkinoiden seurantajärjestelmän (Rail Market Monitoring Scheme, RMMS) kautta. Kyseiset tiedot ovat kuitenkin toistaiseksi olleet epäjohdonmukaisia, koska yhteisiä standardeja on sovellettu kattavasti vasta vuoden 2017 lopusta. Lisäksi tällä hetkellä suurnopeusradoista kerätään vain vähän tietoja tavanomaisiin ratoihin verrattuna. Kerättävät tiedot koskevat infrastruktuurimaksuja, kapasiteetin jakamista, infrastruktuuri-investointeja ja suurnopeusratoja koskevia julkisen palvelun velvoitteita.

67

Ennen vuotta 2017 täsmällisyydelle ei ollut yhteisiä määritelmiä. Täsmällisyystiedot vaihtelevat sen vuoksi huomattavasti EU:n sisällä. Rautatieyritysten on julkaistava täsmällisyyttä ja asiakastyytyväisyyttä koskevat kertomukset ERADIS-tietokannassa asetuksen (EY) N:o 1371/2007 28 artiklan 2 kohdan mukaisesti, mutta koska kertomusten julkaisulle ei ole yhteistä menetelmää tai standardoitua kehystä, niitä on vaikea käyttää eivätkä ne tarjoa matkustajille selvää yleiskuvaa tilanteesta. Komissio on teettänyt Eurobarometri-tutkimuksia, joissa mitataan asiakkaiden tyytyväisyyttä rautatiepalveluihin. Viimeisin tutkimus julkaistiin vuonna 2013, ja jatkoa odotetaan kesäkuun 2018 loppuun mennessä. Näiden kysymysten seuranta EU:n tasolla vaatii yhä huomattavaa edistystä.

Asemien määrä ja sijainti ovat kumpikin tärkeitä

68

Asemien oikea määrä on radan menestyksen ja liikennöinnin kestävyyden kannalta olennainen tekijä³⁵. Jos radalla on vain harvoja tai ei lainkaan välipysähdyksiä, pääteasemien välinen nopeus on suuri ja kilpailukyky muiden liikennemuotojen kanssa optimaalinen. Tämä kuitenkin heikentää kestävyyttä, koska monikaan radan varrella asuva potentiaalinen matkustaja ei voi käyttää sitä. Sitä vastoin jos radalla on monia pysähdyksiä, junan keskinopeus on pienempi, mikä heikentää kilpailukykyä muiden liikennemuotojen kanssa. Junaan pääsee kuitenkin useampia matkustajia, mikä lisää lipputuloja.

69

Tarkastuksessa analysoitiin pysähdysten määrä tarkastetuilla radoilla ja niiden vaikutus matka-aikoihin ja radan liikennepalveluiden kilpailukykyyn sekä saavutettavuutta, yhteyksiä ja elvytystä koskevia vaikutuksia. Asemien analysoinnin keskeiset tiedot esitetään kokonaisuudessaan liitteessä VII.

70

Virallisten aikataulujen tiedot osoittavat, että jokainen välipysähdys lisää kokonaismatka-aikaa 4–12 minuuttia³⁶ ja hidastaa keskinopeutta 3–16 km/h³⁷. Asemien määrä vaihtelee neljästä (LGV Rein–Rhône) viiteentoista (Berliini–München), ja niiden väliset etäisyydet vaihtelevat huomattavasti (suurin etäisyys saman suurnopeusradan kahden aseman välillä on 253 km ja lyhin etäisyys 26 km). Tarkastetuilla radoilla on erityyppistä liikennettä³⁸ (esimerkiksi Madrid–Barcelona-radalla jotkin junat ajavat pysähtymättä yli 621 km, kun taas toiset junat pysähtyvät samalla radalla myös väliasemilla, tiheyksien vaihdellessa). Suurin ero suorimman ja eniten pysähtyvän junan välillä on 72 minuuttia (Berliini–München-radalla).

71

Suurnopeusradan potentiaalisen käyttäjämäärän arvioimiseksi tutkittiin myös kaikkien kymmenen suurnopeusradan ja neljän rajatylittävän radan vaikutusalueet³⁹. Joidenkin asemien välittömällä vaikutusalueella ei ole riittävästi matkustajia, ja ne sijaitsevat liian lähellä toisiaan. Se vähentää suurnopeusjunien kokonaistehokkuutta, koska niiden on pysähdyttävä liian usein saamatta monia uusia matkustajia, tai mutkistaa liikaa päivittäistä junien hallintaa kelvollisten matkustajalukujen saavuttamiseksi.

72

Liite VIII sisältää kokonaistulokset ja keskeiset tiedot kaikkien tarkastettujen suurnopeusratojen asemista. Kuten kaaviosta 6 käy ilmi, esimerkiksi Madridista Barcelonan kautta Ranskan rajalle kulkevalla radalla on erittäin suuri vaikutusalue (mikä selittää sen menestyksen), mutta radan joidenkin asemien (esimerkiksi Guadalajara-Yebes tai Calatayud) vaikutusalue on erittäin pieni. Ottaen huomioon, että 15 minuutin vaikutusalueella asuu hyvin vähän ihmisiä, on syytä epäillä näiden asemien kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta suurnopeusradan pysähdyspaikkoina (Guadalajaran aseman 100 prosentin 60 minuutin vaikutusalueen päällekkäisyys johtuu sen sijainnista Madridin lähellä).

73

Vaikka komission suunnitelmana on yhdistää vuoteen 2050 mennessä kaikki ydinverkon lentoasemat rautatieverkkoon, mieluiten suurnopeusjunaverkkoon, vain muutamalta suurnopeusrautatieasemalta on tällä hetkellä suora suurnopeusyhteys lentoasemalle. Suurnopeusrautatie ja lentoliikenne voivat täydentää toisiaan (tuomalla matkustajia lentoasemalle suurnopeusrata voi laajentaa lentoaseman vaikutusaluetta, ja matkustajat voivat valita lentomatkansa kohteeksi tietyn lentoaseman, koska sieltä on sujuva ja nopea rautatieyhteys eteenpäin). Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että matkustajien on hankala yhdistää suurnopeusjunamatka ja lentomatka. Esimerkiksi vaikka Madrid–Barcelona-suurnopeusrata vie lähelle Espanjan kahta vilkkainta lentoasemaa (Madrid-Barajas ja Barcelona-El Prat, joiden matkustajamäärät olivat 50,4 miljoonaa ja 44,2 miljoonaa vuonna 2016⁴⁰), ei ole olemassa suunnitelmia niiden yhdistämiseksi suurnopeusyhteydellä suurnopeusrataverkkoon⁴¹.

74

Suurnopeusrautatieasemat tarvitsevat hyvän sijaintipaikan menestyäkseen ja ollakseen kilpailukykyisiä.

1. Matkustajien olisi päästävä asemille helposti monella liikennemuodolla, myös kävellen ja pyöräillen, ja asemilla olisi oltava asianmukaisia julkisen liikenteen palveluja ja kohtuuhintaisia pysäköintitiloja.
2. Asemilta olisi oltava useita toimivia suurnopeusyhteyksiä ja riittävästi junavuoroja koko päivän ajan.
3. Asemien olisi edistettävä taloudellista toimintaa ympäröivällä alueella (”elvyttävä” tai ”uudelleen kaupungistava” vaikutus).

75

Tarkastuksessa analysoitiin 18 suurnopeusrautatieaseman (kaksi asemaa tarkastettua rataa kohti) saavutettavuutta, yhteyksiä ja elvytysvaikutuksia. Tiedot esitetään kokonaisuudessaan liitteessä IX määrällisten perusteiden kanssa. Analyysi osoitti, että 14 aseman saavutettavuutta voitaisiin parantaa. Esimerkiksi LGV Est-Européenne -radan varrella sijaitsevalle Meusen TGV-asemalle (kuva 3) on vaikea päästä: kuten nuoli osoittaa, asema sijaitsee syrjäisessä paikassa maaseudulla. Asemalle pääsee vain muutamalla paikallisbussivuorolla ja henkilöautolla, jonka voi pysäköidä pienelle pysäköintialueelle.

76

Tarkastuksessa havaittiin myös, että seitsemän asemaa oli väärän kokoisia: neljä oli liian suuria ja kolme liian pieniä matkustajamäärään nähden. Neljällä asemalla ei ollut yleisiä palveluja matkustajille. Viiden aseman yhteydet olivat huonot, kun taas seitsemän muuta hyötyisi entistä paremmista yhteyksistä.

77

Ajan mittaan tapahtuneiden muutosten (esimerkiksi työ- ja kiinteistömarkkinoiden muutokset ja houkuteltujen yritysten ja luotujen työpaikkojen määrä) analysointi ei osoittanut selvää elvytysvaikutusta 15:llä tarkastetuista 18:sta suurnopeusradan asemasta. Belfort-Montbéliard-aseman avaaminen Rein-Rhône-radalla oli rohkaissut avaamaan kauppoja ja hotellin aseman lähelle ja mahdollistanut aluesairaalan siirtämisen. Kahdessa muussa tapauksessa suurnopeusjunien saapumiseen liittyvä aseman kunnostus helpotti sellaisten kaupunginosien yhteyksiä, jotka olivat aiemmin jääneet raiteiden eri puolille. Tämä osoittaa, että suurnopeusradat voivat täydentää ja tukea taloudellista kehitystä, joka on jo käynnistynyt ja jota on odotettu alueella, mutta radat eivät saa itsestään aikaan paikallista talouden nousukautta⁴².

Suurnopeusrautateiden kestävyys: EU:n myöntämän yhteisrahoituksen vaikuttavuus uhattuna

78

Jotta suurnopeusrata menestyy ja investointi on kestävä, sen on voitava kuljettaa paljon matkustajia. Tätä seikkaa arvioitiin kahdella tavalla: vertailemalla ajan mittaan kuljetettujen matkustajien määrää ja analysoimalla radan vaikutusalueella asuvien ihmisten määrää.

Matkustajatietojen analysointi: kolmella seitsemästä valmiista suurnopeusradasta oli vähemmän matkustajia kuin vertailuarvo yhdeksän miljoonaa vuodessa

79

Akateemisista ja institutionaalisista lähteistä peräisin olevan vertailuarvon mukaan suurnopeusradalla olisi ihanteellisessa tapauksessa oltava yhdeksän miljoonaa matkustajaa tai vähintään kuusi miljoonaa ensimmäisenä vuonna, jotta se menestyy⁴³. Vuonna 2016 vain kolmella radalla oli tosiasiassa yli yhdeksän miljoonaa matkustajaa (Madrid–Barcelona, Torino–Salerno ja LGV Est-Européenne). Kolmella seitsemästä tarkastuksen kohteena olleesta valmiista suurnopeusradasta (Eje Atlántico, Rein–Rhône ja Madrid–León) matkustajien määrä oli paljon pienempi⁴⁴. Kyseisten ratojen infrastruktuurikustannukset olivat 10,6 miljardia euroa, ja EU:n osuus noin 2,7 miljardia euroa. Tämä merkitsee suurta uhkaa, että kyseisille radoille osoitettu EU:n yhteisrahoitus käytetään tehottomasti.

Vaikutusalueanalyysi ratojen varrella asuvien ihmisten määrästä: yhdeksällä 14 tarkastetusta suurnopeusradasta ja -rataosuudesta ei ole riittävästi potentiaalisia matkustajia

80

Tilintarkastustuomioistuin toteutti myös vaikutusalueanalyysin, jotta voitiin arvioida toiminnan mahdollista kestävyyttä ratatasolla (ks. kaavio 7). Lisäksi liite VIII sisältää kokonaistulokset ja keskeiset tiedot kaikista tarkastetuista suurnopeusradoista.

81

Yhdeksällä 14 tarkastetusta suurnopeusradasta ja rajatylittävästä yhteydestä ei ollut riittävän suurta matkustajamäärää 15 ja 30 minuutin vaikutusalueella radasta suurnopeusradan menestymiseksi. Nämä radat olivat Madrid–León, Eje Atlántico, Madrid–Galicia, Milano–Venetsia, Rein–Rhône, Stuttgart–München, München–Verona, Figueres–Perpignan ja Basque Y. Tähän arviointiperusteeseen sisällytettiin myös ne kolme rataa, jotka eivät täyttäneet matkustajia koskevaa vertailuarvoa (ks. edellä).

82

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi suurnopeusratojen menestystä maailmanlaajuisessa kontekstissa, jotta voitiin kartoittaa menestyksen syitä (laatikko 2).

Suurnopeusratojen kilpailukyky muihin liikennemuotoihin verrattuna: aiheuttamisperiaate ei ole vielä käytössä

83

Suurnopeusrautatieliikenteellä on vain pieni kilpailuetu. Japanissa Shinkansen-juna on kilpailukykyinen jopa yli 900 kilometrin matkustusetäisyyksillä. Euroopassa suurnopeusrautatieliikenne on kuitenkin yleensä kilpailukykyinen 200–500 kilometrin matkustusetäisyyksillä, jolloin matka kestää enintään neljä tuntia. Auto on suosituin liikennemuoto alle 200 kilometrin matkoilla, koska se on joustava matkan viimeisillä kilometreillä. Vastaavasti lentoliikenne on kilpailukykyisin pitkillä matkoilla.

84

Eri liikennemuotojen vaikutus ympäristöön voidaan ottaa huomioon hiileen perustuvalla verotusjärjestelmällä. Tällä hetkellä missään EU:n jäsenvaltiossa ei ole käytössä toimintajärjestelmää, joka olisi verrattavissa Sveitsin rautatieinfrastruktuurirahastoon. Rahastoa osarahoitetaan veroilla, jotka on peritty maan kautta kulkeneilta kuorma-autoilta. Sveitsin malli vähentää veronmaksajiin kohdistuvaa taloudellista taakkaa rautatieverkon rakentamisessa ja kunnossapidossa, koska mallissa yhdeltä liikennemuodolta perityt verotulot siirretään suoraan toisen liikennemuodon investointitukeen.

85

EU:ssa ei ole tällä hetkellä yhtään maksujärjestelmää, jossa otetaan huomioon sekä käyttäjä maksaa -periaate että aiheuttamisperiaate eri liikennemuodoissa, jotta voitaisiin lisätä rautateiden kilpailukykyä. Aiemmin liikennemuotojen välisiä toimintaehtoja on yritetty muuttaa sisällyttämällä eri liikennemuotojen ulkoiset kustannukset hintoihin, mutta nämä pyrkimykset ovat pitkälti epäonnistuneet. Verotus kasvihuonekaasupäästöihin liittyvänä toimintakeinona on kuitenkin yhä useiden hallitusten asialistalla. Esimerkiksi Ranskassa käydään (jälleen⁴⁵) keskustelua ristiinrahoitusjärjestelyn käyttöönotosta. Italia puolestaan rahoittaa vuonna 2018 Brennerin pohjatunnelin rakentamisen ja sen eteläiset ratayhteydet erillisen, vuonna 1997 perustetun rahaston tuotoilla, jotka ovat peräisin tietullimaksuista⁴⁶.

Saumaton ja kilpailukykyinen suurnopeusrautatieliikenne ei toteudu vielä yleisesti

Lukuisten esteiden vuoksi on yhä pitkä matka siihen, että suurnopeusratojen markkinat EU:ssa ovat avoimet ja kilpailukykyiset

86

Suurnopeusratojen tosiasiallinen kilpailu voi todistetusti parantaa palveluja ja alentaa matkustajilta perittäviä hintoja EU:ssa. Tällä hetkellä suurnopeusratojen raiteita koskevaa tosiasiallista kilpailua ilmenee vain harvoissa tapauksissa (kilpailua on Italiassa ja jonkin verran myös Itävallassa⁴⁷). Kilpailun aloittaminen Italiassa Torino–Salerno-suurnopeusradalla paransi matkustajien saatavilla olevia palveluja. Valittavissa on enemmän junia (uudella toimijalla on 34 päivittäistä yhteyttä kuhunkin suuntaan vuoden 2017–2018 aikataulussa), ja lippujen hinnat ovat laskeneet vähintään 24 prosenttia⁴⁸. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelema ERA:n henkilöstö kertoi vastaavasta myönteisestä vaikutuksesta Itävallassa: kilpailu vakiintuneen rautatieyrityksen ja uuden toimijan välillä on lisännyt myös vakiintuneen liikenteenharjoittajan asiakkaiden määrää.

87

Ranskassa ja Espanjassa suurnopeusrautatieliikenteen markkinat eivät kuitenkaan ole vieläkään avoimet, eikä niiden suurnopeusradoilla ole kilpailua. Kyseiset jäsenvaltiot haluavat arvioida vasta vuoden 2020 jälkeen, onko vakiintunut liikenteenharjoittaja valmis kilpailuun pitkän matkan henkilöliikenteessä. Jos tällöin todetaan, että linjojen toiminta perustuu julkisen palvelun velvoitteisiin, jäsenvaltiot voivat tiettyjen edellytysten täyttyessä sallia kymmenen vuoden lykkäyksen. Näin ollen aidosti avoin kilpailu saattaa siirtyä jopa vuoteen 2035.

88

Neljännessä rautatiepaketissa määritetyn vaiheittaisen markkinoiden avaamisen rinnalla rautatiealalla on yhä joitakin käytäntöjä, jotka estävät aidosti saumattoman EU:n suurnopeusrataverkon toteutumisen. Ne saattavat myös estää uusia ulkomaisia toimijoita kilpailemasta suurnopeusradoilla. Käytännöt sisältävät teknisiä ja hallinnollisia esteitä ja muita yhteentoimivuutta rajoittavia tekijöitä. Laatikossa 3 selvennetään, mitä käytännön vaikutuksia tällä on matkustajiin.

Radan käyttömaksut: liian monimutkaisia ja mahdollinen kilpailun este

89

Rautatieliikennettä koskevan EU:n lainsäädäntökehyksen nojalla rataverkon haltijan (joka on eri kuin liikenteenharjoittaja) on annettava minkä tahansa liikenteenharjoittajan käyttää raiteita, jos liikenteenharjoittaja osallistuu niiden ylläpitokustannuksiin. Näillä radan käyttömaksuilla on erilaisia vaikutuksia verkon kestävyyteen. Käyttömaksuilla voidaan niiden tason mukaan kattaa osa infrastruktuuri-investointien kustannuksista, ja riittävän pienillä käyttömaksuilla voidaan myös kannustaa raideliikennealaa kilpailuun mahdollistamalla uusien markkinoilletulijoiden osallistuminen.

90

Direktiivissä 2012/34/EU⁵¹ edellytetään, että radan käyttöoikeudesta perityt maksut määritetään pääasiassa rautatieliikenteen toiminnasta aiheutuvien suorien kustannusten perusteella. Hintojen määrittämiseen käytetyt periaatteet vaihtelevat kuitenkin jäsenvaltioiden välillä merkittävästi⁵², pääasiassa koska lainsäädäntö mahdollistaa useiden eri parametrien käytön. Korotuksia sovellettiin kaikissa jäsenvaltioissa, johin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin. Korotusten tarkoituksena oli ottaa huomioon tietyt kustannusluokat, kuten pyydetyn aikavälin vuorokaudenaika tai pullonkaula taikka sen puute.

91

Kansainvälinen rautatieliitto on raportoinut, että radan käyttömaksuja ei lasketa avoimella tavalla. Ne muuttuvat säännöllisesti ja niihin sovelletaan jopa 56:ta muuttujaa, mikä saa aikaan hyvin erilaisia tuloksia. Tämä vahvistetaan kaaviossa 8, jossa ilmoitetaan radan käyttömaksujen tarkka taso valituissa lähtö- ja määränpääasemapareissa, joiden välillä toimii suurnopeusrata. Kaavio osoittaa, että maksujen tasot ovat hyvin erilaisia. Radan käyttömaksut ovat esimerkiksi erittäin korkeita Ranskassa ja huomattavasti pienempiä Italiassa.

92

Radan käyttömaksujen asettaminen oikealle tasolle on tärkeää kestävyyden ja kilpailukyvyn varmistamisen kannalta.

1. Ranskassa radan käyttömaksut pidetään korkeina tulojen tuottamiseksi rataverkon haltijalle, jonka velat ovat huomattavat. Tavoitteena on varmistaa sen toiminnan kestävyys. Tämä vähentää valtion tarvetta rahoittaa ja ylläpitää uutta suurnopeusrautateiden infrastruktuuria. Samaan aikaan liian korkeat radan käyttömaksut eivät kannusta uusia toimijoita tulemaan markkinoille, mikä suojaa vakiintunutta liikenteenharjoittajaa kilpailulta.
2. Italiassa radan käyttömaksuja käytettiin aiemmin keinona lisätä kilpailua vakiintuneen rautatieliikenteen harjoittajan ja uuden toimijan välillä. Muiden toimenpiteiden (kuten asemapalvelujen käyttöoikeuden varmistamisen) lisäksi Italian rautateiden sääntelyviranomainen madalsi maksuja reilun kilpailun varmistamista silmällä pitäen. Tämä paransi tilannetta matkustajien kannalta (ks. kohta 86).

Vahva ja riippumaton sääntelyviranomainen: välttämätön, mutta ei aina todellisuutta

93

Tämä taloudellisen kestävyyden ja kilpailukyvyn välinen kompromissi on ratkaisevan tärkeä. Siksi on tärkeää, että kussakin jäsenvaltiossa on toimiva kansallinen sääntelyviranomainen ja että komissio valvoo järjestelmää. Näiden elinten olisi varmistettava, että sääntöjä, jotka koskevat korotusten käyttöä infrastruktuurin kaikkien kustannusten kattamiseks, sovelletaan asianmukaisesti. Oikeudellisena tavoitteena olisi oltava, että käytettävissä olevaa infrastruktuuria hyödynnetään mahdollisimman hyvin.

94

EU:n lainsäädännön mukaan kansallisille rautatieliikenteen sääntelyviranomaisille on annettava laaja riippumattomuus ja valtuudet valvoa rautatieliikenteen markkinoita, jotta varmistetaan, että uusia tulokkaita ei syrjitä ja saadaan aikaan reilua kilpailua. Sääntelyviranomaisille olisi annettava riittävästi resursseja. Komissio seuraa näitä vaatimuksia ja tukee kansallisia valvontaelimiä niiden toiminnassa. Lisäksi se edistää sääntelyelinten välistä vuoropuhelua ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat kaksi havaintoa:

1. Espanja on ainoa jäsenvaltio, joka pitää radan käyttömaksuja veroina ja määrittää ne lainsäädännössä. Tämä rajoittaa rataverkon haltijoiden hallinnollista riippumattomuutta ja sääntelyviranomaisen valtuuksia muokata niitä tapauksissa, joissa sääntöjä ei noudateta. Lisäksi tämä rajoittaa maksujen tarkistamiseen käytettävissä olevaa aikaa ja vaikeuttaa tarkistusten ja valitusten tekoa. Sääntelyviranomaisen asema on vaikea, koska sillä on rajallinen henkilöstö ja uudelleenlaaditun direktiivin säännösten vastaisesti sen päätökset eivät sido rataverkon haltijoita.
2. Ranskassa vuonna 2017 sääntelyviranomainen antoi sitovan kielteisen lausunnon uudesta radan käyttömaksujen laskutavasta, joka oli suunniteltu vuodeksi 2018. Ranskan hallitus puuttui asiaan määrittämällä vuoden 2018 käyttömaksujen tason määräyksellä, jolla ne pidettiin alun perin sovelletun mallin tasolla. Tällainen toimintatapa rajoittaa käytännössä sääntelyviranomaisen valtaa.

95

Komissio ryhtyi kummassakin tapauksessa toimenpiteisiin käynnistämällä rikkomismenettelyn. Se seuraa tarkasti käynnissä olevia lainsäädäntöaloitteita, jotta varmistetaan, että sääntelyviranomaisten valtuuksia ei heikennetä prosessissa.

Johtopäätökset ja suositukset

Suurnopeusrautatieliikenteellä on paljon etuja, mutta realistinen pitkän aikavälin EU:n suunnitelma puuttuu, eikä käytössä ole todellista EU:n suurnopeusrataverkkoa

96

Suurnopeusrautatieliikenne tukee EU:n kestävän liikkuvuuden tavoitteita, koska sen hiilijalanjälki on muita liikennemuotoja pienempi⁵³. Sillä on monia muitakin etuja, kuten turvallisuuden parantuminen ja ruuhkautuneisiin tieverkkoihin kohdistuvan paineen väheneminen, ja sen ansiosta liike- ja lomamatkustajat voivat matkustaa nopeasti ja mukavasti. Lisäksi se voi tukea alueita sosioekonomisesti.

97

Komission tavoite suurnopeusrataverkon pituuden kolminkertaistamisesta (jolloin pituus olisi yli 30 000 kilometriä vuonna 2030) ei perustu luotettavaan analyysiin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tavoitteen saavuttaminen on epätodennäköistä, koska suurnopeusrautatieinfrastruktuurin suunnittelu, rakentaminen ja toiminnan aloittaminen kestää noin 16 vuotta. Vuoden 2017 loppuun mennessä toiminnassa oli vain 9 000 kilometriä suurnopeusrataa ja rakenteilla 1 700 kilometriä.

98

Todellista eurooppalaista suurnopeusrataverkkoa ei ole, vaan kansalliset suurnopeusradat muodostavat epäyhtenäisen kokonaisuuden. Komissiolla ei ole valtuuksia päättää, milloin TEN-T-asetuksessa määritettyjä suurnopeusratoja olisi mahdollisesti rakennettava, koska jäsenvaltiot vastaavat yksin suurnopeusratojen rakentamispäätöksistä. EU:n jäsenvaltioiden välisten liikennekäytävien toteuttaminen yhdistämällä kansalliset verkot ei ole etusijalla tarkastetuissa jäsenvaltioissa. Suurnopeusratojen rajatylittävät työt eivät valmistu koordinoidusti, vaikka samaan aikaan hyväksyttiin EU:n rahoitusmekanismi (CEF-asetus) ja vaikka asianomaiset jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet lukuisia kansainvälisiä sopimuksia. Siksi suurnopeusrautateiden infrastruktuuri-investointeihin jäsenvaltioissa osoitetulla EU:n yhteisrahoituksella saavutettu EU:n lisäarvo jää vähäiseksi (kohdat 21–36).

Moitteettoman varainhoidon periaatteita ei ole sovellettu johdonmukaisesti tarkastetuissa suurnopeusrautateiden infrastruktuuri-investoinneissa

99

Tarvearvion laatu jäsenvaltioissa on heikko. Vaihtoehtoisia ratkaisuja, kuten nykyisten tavanomaisten yhteyksien parantamista uusien suurnopeusratojen rakentamisen sijaan, harkitaan järjestelmällisesti vain Italiassa ja Saksassa. Tämä on hyvä käytäntö, jota olisi noudatettava yleisesti. Rakentamispäätökset ovat kansallisia ja poliittisia, ja ne harvoin perustuvat asianmukaisiin kustannus-hyötyanalyyseihin.

100

Suurnopeusrautateiden infrastruktuuri on kallis ja sen kustannukset vain lisääntyvät: tarkastetut radat maksoivat keskimäärin 25 miljoonaa euroa kilometriltä. Kustannustehokkuus on vähäinen. EU:n talousarvio ei kärsi suurnopeusratainvestointien kustannusten ylityksistä, koska yhteisrahoitusosuus on rajattu alun perin sovittuun määrään ja mahdollinen kustannusten kasvu katetaan kansallisista talousarvioista. Tarkastettujen ratojen rakentamisessa kustannusten ylitykset ja viivästykset olivat pikemminkin sääntö kuin poikkeus, ja ratojen käyttöönotto rakentamisen jälkeen kestää pitkään. Kustannusten ylitykset ovat yhteensä 5,7 miljardia euroa hankkeiden tasolla ja 25,1 miljardia euroa ratojen tasolla (44 ja 78 prosenttia). Viivästykset olivat myös merkittäviä, ja puolet radoista viivästyy yli vuosikymmenellä. Tilintarkastustuomioistuimen tekemä toteutuneen nopeuden arviointi osoittaa selvästi, että erittäin suurinopeuksista rautatieliikennettä ei aina tarvita: useimmissa tapauksissa saavutetaan keskimäärin vain noin 45 prosenttia suunnitellusta nopeudesta. Vain kahden suurnopeusradan keskimääräinen liikennöintinopeus on yli 200 km/h, ja yhdenkään radan nopeus ei ole yli 250 km/h. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot osoittavat, että neljä kymmenestä tarkastetusta radasta maksaa yli sata miljoonaa euroa säästettyä matkustusminuuttia kohti. Ottamalla edellä mainitut tekijät huolellisesti huomion voitaisiin säästää satoja miljoonia euroja ja varmistaa, että rakennettuja suurnopeusratoja käytetään hyvin (kohdat 37–57).

EU:n kansalaisten tilanteen arviointi tuo esiin suurnopeusratojen edut, kun taas suurnopeusratoihin myönnettävän EU:n yhteisrahoituksen kestävyys on vaarassa

101

Matka-aikojen, hintojen ja yhteyksien määrän arvioinnin perusteella suurnopeusrautatieliikenteellä on etunsa kilpailijoihin (lentoliikenne, tavanomainen rautatieliikenne ja tieliikenne) verrattuna. Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että kokonaismatka-aika ja hintataso ovat yhtä merkittäviä menestystekijöitä. Yhdessä säännöllisten yhteyksien (tiheästi kulkevien junien) ja luotettavuuden (täsmällinen lähtö- ja saapumisaika) kanssa nämä tekijät voisivat lisätä suurnopeusrautatien markkinaosuutta. Reitillä olevien asemien määrä on tärkeä. Erityisesti niiden sijainti on ratkaisevassa roolissa: kaikki tarkastetut asemat eivät olleet helppojen kulkuyhteyksien päässä eikä niistä ollut hyviä jatkoyhteyksiä. Yhteensä 15:llä 18 tarkastetusta suurnopeusradan asemasta ei ollut selvää elvytysvaikutusta ympäröivään alueeseen.

102

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että kestävyys on vaarassa: jos toiminnan arviointiin käytetään vertailuarvoa, joka on yhdeksän miljoonaa matkustajaa vuodessa, kolmea seitsemästä tarkastetusta valmiista radasta ei voida pitää menestyvinä suurnopeusratayhteyksinä (Eje Atlántico, Rein–Rhône ja Madrid–León), sillä niiden matkustajamäärä oli huomattavasti pienempi. Kyseisten ratojen infrastruktuurikustannukset olivat 10,6 miljardia euroa ja EU:n osuus noin 2,7 miljardia euroa. Näin ollen riskinä on, ettei asianomaisia ratoja koskevaa EU:n yhteisrahoitusta käytetä tehokkaasti. Riskiä olisi voitu lieventää arvioimalla yksittäisten ratojen kustannuksia ja hyötyjä perusteellisesti etukäteen.

103

Tarkastettujen ratojen vaikutusalueella asuvien henkilöiden määrää koskeva tilintarkastustuomioistuimen arvio osoittaa, että yhdeksällä 14 tarkastetusta radasta ja rajatylittävästä yhteydestä ei ole riittävästi potentiaalisia matkustajia niiden menestymiseksi. Lisäksi suurnopeusrautatieliikenteen ja muiden liikennemuotojen kilpailu ei ole yhdenvertaista, koska kaikkiin liikennemuotoihin ei sovelleta samoja maksuja (kohdat 58–85).

Saumattomaan ja kilpailukykyiseen rajat ylittävään suurnopeusrautatieliikenteeseen on vielä matkaa

104

Yhteentoimivuudella on yhä useita teknisiä, hallinnollisia ja muita esteitä, vaikka tilintarkastustuomioistuin kehotti pikaisiin toimiin tällaisten esteiden poistamiseksi vuonna 2010 julkaistussa erityiskertomuksessa. Rautatieliikenteen markkinoille pääsy ei ole avointa Ranskassa ja Espanjassa, vaikka raideliikennealalla on kilpailua Italiassa ja jonkin verran myös Itävallassa. Saksassa rautatieliikenteen markkinat ovat avoimet, mutta suurnopeusratojen kohdalla ei ole kilpailua. Nykyisillä säännöillä kilpailu saattaa viivästyä jopa vuoteen 2035. Koska kilpailu edistää palvelujen parantamista, aiempaa tiheämpiä junayhteyksiä ja matkustajien kannalta halvempia hintoja, se olisi toteutettava käytännössä nopeammin.

105

Radankäyttömaksujen tarkoituksena on kattaa aiemmat infrastruktuuri-investoinnit ja käyttökustannukset. Jos maksut ovat riittävän matalalla tasolla uusien toimijoiden markkinoilletulon kannalta, ne voivat toimia raideliikennelan kilpailun kannustimina. Maksujen laskemiseen käytetyt järjestelmät ovat kuitenkin turhan monimutkaisia, koska niissä voidaan soveltaa useita muuttujia.

106

Kullakin jäsenvaltiolla on oltava pätevä sääntelyelin, jolla on riittävästi henkilöstöä ja joka on riippumaton maksut määrittelevästä tahosta ja valtionhallinnosta. Sääntelyelimen on sovellettava sääntöjä tiukasti, jotta varmistetaan, että sovittuja toimintapolitiikkoja noudatetaan. Tilintarkastustuomioistuimen arvioimista neljästä tapauksesta kahdessa oli evidenssiä siitä, että sääntelyviranomaiset eivät voi hoitaa lakisääteisiä tehtäviään. Tarkastuksen aikana komissio ryhtyi toimenpiteisiin näissä kahdessa tapauksessa käynnistämällä rikkomismenettelyn (kohdat 86–95).

Suositus 1 – EU:n suurnopeusrataverkon suunnittelu

Komission olisi valvontatehtävässään toteutettava seuraavat toimet:

1. Komission olisi laadittava TEN-T-asetuksen tarkistamisen yhteydessä realistinen pitkän aikavälin käyttöönottosuunnitelma EU:n suurnopeusrautateiden ydinverkon täydentämiseen tarvittavan jäljellä olevan infrastruktuurin rakentamiseksi jäsenvaltioiden panosten ja sitoumusten perusteella. Pitkän aikavälin suunnitelman olisi perustuttava ydinverkon tärkeimpiin täytäntöönpanokelpoisiin strategisiin infrastruktuurihankkeisiin ja sinä olisi kiinnitettävä erityistä huomiota rajatylittäviin osuuksiin, jotka on saatava valmiiksi vuoteen 2030 mennessä EU:n lisäarvon parantamiseksi.

   Edellä kohdassa 1 kuvatun täytäntöönpanokelpoisen strategisen suunnitelman perusteella komission olisi toteutettava ennakoidut korjaavat toimet, jos näitä ensisijaisia rataosuuksia koskevia hankkeita ei aloiteta sovitussa aikataulussa, jos ne viivästyvät tai jos eri rajoilla ilmenevät koordinointiongelmat estävät todennäköisesti radan suunnitellun käyttöönoton.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskevien uusien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

2. Komission olisi asetettava EU:n yhteisrahoituksen perustaksi erittäin suurinopeuksisten ratojen tarpeen arviointi sekä tiiviimpi seuranta ja valvonta. Tässä yhteydessä sen olisi määritettävä erityisehdot, jotka sisällytetään keskeisiä ensisijaisia rataosuuksia koskeviin täytäntöönpanopäätöksiin. Lisäksi eurooppalaisten koordinaattorien roolia rajatylittävien hankkeiden täytäntöönpanon helpottajina olisi tehostettava, ja tiivistettävä ydinverkkokäytäviä koskevien työsuunnitelmien ja Verkkojen Eurooppa -välineen välistä yhteyttä.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

Suositus 2 – EU:n yhteisrahoitustuki suunopeusrautateiden infrastruktuuri-investointeihin

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. Komission olisi tarkistettava TEN-T-asetusta, jotta voidaan varmistaa edellä yksilöityjen keskeisten strategisten infrastruktuuriverkkojen oikea-aikainen täytäntöönpano.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: työt olisi käynnistettävä mahdollisimman pian, jotta ne voidaan saada päätökseen vuoteen 2023 mennessä.

2. Komission olisi kohdennettava TEN-T-asetuksen tarkistuksen yhteydessä EU:n yhteisrahoitustuki näihin ensisijaisiin strategisiin hankkeisiin.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: välittömästi TEN-T-asetuksen tarkistamisen jälkeen.

3. Komission ja jäsenvaltioiden olisi keskitettävä koheesiopolitiikan ohjelmasuunnittelun yhteydessä suurnopeusrautateitä koskeva rahoituksensa sellaisiin suurnopeusrautateihin, jotka muodostavat osan ydinverkkokäytävistä.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien ohjelmien laadinnan yhteydessä.

4. EU:n yhteisrahoitus olisi sidottava tosiasiallisen kilpailun toteutumiseen tukea saavilla suurnopeusradoilla mahdollisimman pian töiden päätökseen saamisen jälkeen.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: välittömästi.

5. Komission olisi yhdistettävä edunsaajille myönnettävä EU:n yhteisrahoitus tuotosten aikaansaamisen lisäksi myös ilmoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tämän toteuttamiseksi komission olisi varmistettava, että otetaan käyttöön periaate, jossa kiinteä prosenttiosuus myönnetystä EU:n yhteisrahoituksesta maksetaan edunsaajalle tulospalkkiona, jos jälkiarvioinnissa voidaan osoittaa, että odotetut tulokset on ylitetty. Palkkion olisi oltava peräisin samankaltaisesta suoritusvarauksesta kuin mitä käytetään parhaillaan koheesiopolitiikan toimintakehyksessä.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien uusien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

6. Komission olisi sovittava uuden CEF-asetuksen osalta jäsenvaltioiden kanssa järeämmistä täytäntöönpanovälineistä, joiden avulla voidaan jouduttaa nykyisten, TEN-T-asetukseen perustuvien velvoitteiden toteuttamisen päätökseen saamista.

   Täytäntöönpanovälineiden avulla olisi myös puututtava tilanteeseen, jossa jäsenvaltio ei ehdota vievänsä keskeisiä hankkeita oikea-aikaisesti eteenpäin varmistaakseen ydinverkkohankkeiden päätökseen saattamista koskevien sitoumuksien täyttymisen.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien uusien CEF-lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Suositus 3 – Rajatylittävän rakentamisen yksinkertaistaminen

Jotta voidaan yksinkertaistaa nykyisiä ja tulevia suuria rajatylittäviä investointeja suurnopeusrautateiden infrastruktuuriin, komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. Komission olisi tarkistettava hankintoja koskevia sääntöjä, jotta vaihtoehtona olisi yhtenäinen lainsäädäntökehys keskeisille rajatylittäville infrastruktuurihankkeille. Tähän sisältyvät muun muassa hankkeet täytäntöönpanevien hallintoelinten tarjouspyyntöasiakirjojen, sopimusten ja kirjanpitojärjestelmien kieltä ja riitojen ratkaisumenettelyjä koskevat kysymykset.
2. Komission olisi luotava keskitettyjä asiointipisteitä eli elimiä, jotka yksinkertaistavat rajan molemmilla puolilla noudatettavia erityyppisiä muodollisuuksia, tai edistettävä niiden luomista.
3. Komission olisi nopeutettava kaikkien yhteentoimivuuden hallinnollisten esteiden ja sääntelyesteiden poistamista.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 puoliväliin mennessä.

Suositus 4 – Toimet suurnopeusrautatieliikenteen parantamiseksi matkustajien kannalta

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. Komission olisi annettava rautatieliikennealalle tukea, jotta se voi kehittää aktiivisesti sähköisiä yhden lipun ratkaisuja myös suurnopeusrautatieliikennettä varten.
2. Komission olisi valvottava jäsenvaltioita, jotta varmistetaan, että ne toteuttavat kaikki mahdolliset toimenpiteet pannakseen radan käyttömaksuja koskevat EU:n säännöt täytäntöön täysimääräisesti ja oikein ja erityisesti velvollisuudet, jotka koskevat korotusten koordinointia rajatylittävän suurnopeusrautatieliikenteen helpottamiseksi.
3. Komission olisi valvontatehtävässään varmistettava, että jäsenvaltiot noudattavat velvollisuuksiaan varmistaa, että suurnopeusrautateiden markkinoillepääsyn ehtoja valvovat riippumattomat elimet ja että rataverkon haltijat koordinoivat toimintaansa, jotta kyseisiä reittejä hyödynnetään mahdollisimman tehokkaasti.
4. Komission olisi parannettava tiedottamista kansalaisille i) laatimalla täsmällisyyttä koskevien tietojen osalta erillisiä suurnopeusratoihin sovellettavia indikaattoreita ja ii) kehittämällä vakiomuotoinen raportointimenettely ja -metodologia komission tietokannoissa (ERADIS) asiakastyytyväisyyden osalta jo saatavilla olevien tietojen avulla. Komission olisi jaettava tiedot ja tulokset kahden vuoden välein julkaistavassa rautatiemarkkinoiden seurantakertomuksessaan.
5. Komission olisi tehostettava liikennemuotojen välistä reilua kilpailua laatimalla periaatteet, joissa edellytetään, että kaikkien liikennemuotojen ulkoiset kustannukset otetaan asianmukaisesti huomioon, ja edistettävä niiden täytäntöönpanoa.

   Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. kesäkuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet ja sanasto

CEF (Verkkojen Eurooppa -väline): Väline, jonka rahoitustukea on myönnetty vuodesta 2014 lähtien kolmelle alalle: energia, liikenne sekä tieto- ja viestintätekniikat (TVT). Välineessä määritellään näitä aloja varten ensisijaiset investointikohteet, jotka toteutetaan tulevan vuosikymmenen aikana. Liikenteen alalla ensisijaisia kohteita ovat liikennekäytävien yhteenliittäminen ja puhtaammat liikennemuodot.

EAKR (Euroopan aluekehitysrahasto): Investointirahasto, jonka tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä kehityseroja eri alueiden välillä. Rahoitusta myönnetään lähinnä yrityksille infrastruktuurien luomista ja työpaikkoja luovia tuottavia investointeja varten.

Ennakkoehdot: Ehdot, jotka on täytettävä, ennen kuin pitkän aikavälin ja strategisia infrastruktuurisuunnitelmia voidaan tukea. Niitä käytetään EU:n yhteisrahoittamien investointien puitteina.

ERA (Euroopan unionin rautatievirasto): Virasto perustettiin vuonna 2004. Sen tavoitteena on tukea yhteentoimivuuden teknisten eritelmien laatimista, mukaan lukien ERTMS, ja edistää yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen tehokasta toimintaa.

ERTMS (Euroopan rautatieliikenteen hallintajärjestelmä): Huomattava eurooppalainen hanke, jossa tavoitteena on korvata erilaiset kansalliset junien ohjaus- ja hallintajärjestelmät yhteisellä järjestelmällä yhteentoimivuuden edistämiseksi.

EU:n tason lisäarvo: EU:n tukitoimenpiteen tuottama lisäarvo siihen arvoon nähden, jonka jäsenvaltion toimi olisi muutoin yksinään tuottanut. Suurnopeusratojen tapauksessa EU:n varojen investoiminen jäsenvaltioiden sisäisiin ratoihin luo lisäarvoa myös EU:n kansalaisille (esimerkiksi helpottamalla matkustamista ja lyhentämällä yleisesti matka-aikoja). Investoiminen valtioiden välisiin liikennekäytäviin EU:n ydinverkon täydentämiseksi on kuitenkin automaattisesti vahvempi ehdokas EU:n toimille sen yhteisen edun vuoksi: EU:n tason lisäarvo on tässä tapauksessa suurempi.

INEA (innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto): Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanoviraston (TEN-T EA) seuraaja. Euroopan komissio perusti TEN-T EA:n vuonna 2006 hallinnoimaan TEN-T-ohjelmansa teknistä ja taloudellista täytäntöönpanoa. INEA aloitti toimintansa 1. tammikuuta 2014. INEA toteuttaa osia seuraavista EU:n ohjelmista: Verkkojen Eurooppa (CEF), Horisontti 2020 ja toimeenpanoviraston edeltäjältä siirtyneet ohjelmat TEN-T ja Marco Polo 2007–2013.

Jäsenvaltiot: Euroopan unionin jäsenvaltiot.

Koheesiorahasto: Rahaston avulla lujitetaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden asukasta kohti laskettu bruttokansantulo (BKTL) on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Kustannus-hyötyanalyysi: Analyysiväline, jolla arvioidaan investointipäätöstä vertaamalla sitä ennakoituihin kustannuksiin ja odotettuihin hyötyihin. Kustannus-hyötyanalyysin tarkoituksena on tehostaa resurssien kohdentamista, mikä auttaa päätöksentekijöitä tekemään tietoon perustuvia päätöksiä siitä, toteutetaanko investointiehdotus tai sen mahdolliset vaihtoehdot.

Matkustajamäärät: Tässä yhteydessä suurnopeusratojen käyttöaste, joka saadaan jakamalla rataa käyttävien matkustajien määrä radan pituudella (kilometreinä).

PO MOVE: liikenteen ja liikkumisen pääosasto

PO REGIO: alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

Radan käyttömaksut: Rautatieyritysten rataverkon haltijalle maksamat maksut, joilla katetaan osa infrastruktuurikustannuksista.

Suurnopeusrautatie: Rautatieliikenne uusilla, erityisestä tätä varten suunnitelluilla radoilla, joiden suurin sallittu nopeus on vähintään 250 km/h, ja liikenne tavanomaisilla radoilla, joiden suurin sallittu nopeus on vähintään 200 km/h.

TEN-T (Euroopan laajuiset liikenneverkot): Suunniteltu Euroopan maantie- ja rautatie- sekä lento- ja vesiliikenneverkoista muodostuva liikenneverkko. TEN-T on osa laajempaa Euroopan laajuisten verkkojen järjestelmää, johon kuuluvat lisäksi televerkko (eTEN) ja ehdotettu energiaverkko (TEN-E).

Toteutunut nopeus: Matkustajan kokema todellinen nopeus suhteessa radan suurimpaan sallittuun ja suunniteltuun liikennöintinopeuteen.

Vaikutusalue: Alue, jolta pääsee henkilöautolla suurnopeusradan asemalle määrätyssä ajassa (tässä kertomuksessa 15, 30 tai 60 minuuttia).

Yhteentoimivuus: Euroopan komission aloite sisämarkkinoiden edistämiseksi rautatiealalla. Yhteentoimivuuden teknisissä eritelmissä määritellään tekniset standardit, jotka vaaditaan yhteentoimivuuden olennaisten vaatimusten täyttämiseksi. Tällaisia vaatimuksia ovat muun muassa turvallisuus, luotettavuus ja saatavuus, terveys, ympäristönsuojelu ja tekninen yhteensopivuus sekä sen varmistaminen, että junaliikenne toimii sujuvasti Euroopan rautatieverkon kaikilla osuuksilla.

Loppuviitteet

¹ Henkilökilometri saadaan yhdistämällä suurnopeusjunien vuosittainen matkustajamäärä ja matkojen pituus suurnopeusjunien käytön mittaamisen optimoimiseksi.

² Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1692/96/EY, tehty 23 päivänä heinäkuuta 1996, yhteisön suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (EYVL L 228, 9.9.1996, s. 1).

³ KOM(2011) 144, lopullinen, 28.3.2011 ”Valkoinen kirja – Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää”.

⁴ Näihin liittyen EU on asettanut kunnianhimoisia hiilidioksidipäästöjen vähentämistavoitteita tuleville vuosikymmenille (ks. myös 22 kohta).

⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1315/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (EUVL L 348, 20.12.2013, s. 1).

⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta (EUVL L 348, 20.12.2013, s. 129).

⁷ Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä, 2 artiklan 5 kohta (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1).

⁸ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999, Euroopan aluekehitysrahastosta, 2 artiklan 1 kohdan b alakohta (EYVL L 213, 13.8.1999, s. 1).

⁹ Neuvoston asetus (EY) N:o 1164/94, annettu 16 päivänä toukokuuta 1994, koheesiorahastosta, 3 artiklan 1 kohta ja liitteen II liite (EYVL L 130, 25.5.1994, s. 1).

¹⁰ Tiedot sisältävät Verkkojen Eurooppa -välineen viimeisimmän pyynnön (2017). Kaikki luvut on esitetty nimellismääräisinä.

¹¹ Tarkastusta varten saatiin useita vastauksia kolmen sidosryhmän yksittäisiltä jäseniltä: Euroopan rautatieyhteisö (CER), Kansainvälinen rautatieliitto (UIC) ja Union Industry of Signalling (UNISIG).

¹² Brysselissä sijaitseva Vrije Universiteit Brussel -yliopisto.

¹³ Lyonista, Milanosta, Barcelonasta ja Berliinistä tulevien professorien ja tutkijoiden konsortio.

¹⁴ Antwerpenin yliopisto.

¹⁵ Advito-yritys.

¹⁶ Lähde: Eurostat, EU:n väestö oli 512 miljoonaa vuonna 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/

¹⁷ Hiilidioksidipäästöt riippuvat käytetyn sähkön alkuperästä, junien käyttöasteesta ja siitä, siirtyykö siihen paljon matkustajia maantie- ja lentoliikenteestä. Suurnopeusjunien kuluttaman sähkön tuotannon aiheuttaman saastumisen hyvittämiseksi ja suurnopeusrautateiden korkean kuormausasteen saavuttamiseksi juniin on houkuteltava paljon matkustajia muista liikennemuodoista. Monet suurnopeusradat vievät myös paljon maata. Ne voivat ylittää ympäristön kannalta arvokkaita alueita, missä radalla on estevaikutus, tuottaa melua ja olla visuaalisesti häiritseviä, ja suurnopeusradan rakentamisen aiheuttamien valtavien päästöjen hyvittäminen voi viedä vuosikymmeniä.

¹⁸ Esimerkiksi Euroopan ympäristövirasto ja UIC.

¹⁹ Vuoden 2011 valkoisen kirjan luku on epävarma, sillä tilintarkastustuomioistuimen tietojen mukaan vuoden 2017 lopussa suurnopeusratoja oli käytettävissä vain 9 067 kilometriä.

²⁰ Lähde: Euroopan komissio, ”Delivering TEN-T Facts & figures”, syyskuu 2017, ja neuvoston päätelmät Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) täytäntöönpanon ja Verkkojen Eurooppa -välineen (CEF) liikenneosion edistymisestä, 15 425/17, 5. joulukuuta 2017.

²¹ CEF-asetus, 22 artikla ja TEN-T-asetus, 38 artiklan 3 kohta.

²² ”Kansallisissa talousarvioissa ei koskaan aseteta etusijalle useamman maan kattavia rajat ylittäviä investointeja, joilla voitaisiin perustaa sisämarkkinoiden tarvitsema infrastruktuuri.” Lähde: Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Verkkojen Eurooppa -välineen väliarvioinnista, SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final, 14.2.2018, s. 6.

²³ Vuonna 2015 tehdyssä tutkimuksessa ”Cost of non-completion of the TEN-T” todetaan, että ”hinta” EU:n taloudelle on BKT:n kasvupotentiaalin 1,8 prosentin menetys ja toteutumattomat 10 miljoonaa henkilötyövuotta, jos jäsenvaltiot ja muut sidosryhmät eivät pane ydinverkkoa täytäntöön ajoissa uuden TEN-T-politiikan keskeisenä osana. Lähde: Fraunhofer ISI, loppuraportti, 15.6.2015, s. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE – Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona – Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Asetus (EU) N:o 1315/2013, 38 artiklan 3 kohta.

²⁶ Erityiskertomus nro 23/2016, ”EU:n meriliikenne vaikeuksissa – paljon tuloksettomia ja kestämättömiä investointeja”. Ks. erityisesti suositus 2, kohta a.

²⁷ Esimerkiksi säännöllisissä ”yhteisissä edistymiskertomuksissa”.

²⁸ Ratainfrastruktuurihankkeiden keskeiset tuloksellisuusindikaattorit: verkon sähköistämisaste, raideleveys 1 435 mm, ERTMS-järjestelmän täytäntöönpano (ja rautateiden tavaraliikenteen hankkeissa, radan nopeus (≥ 100 km/h), akselikuormitus (≥ 22,5 t) ja junan pituus (740 m)).

²⁹ Erityiskertomus nro 23/2016, ”EU:n meriliikenne vaikeuksissa – paljon tuloksettomia ja kestämättömiä investointeja”. Ks. erityisesti kohdat 80 ja 81.

³⁰ Sveitsissä on valittu toisenlainen lähestymistapa: siellä painotetaan liikenteen täsmällisyyttä ja säännöllisyyttä sekä asiakkaille suunnattujen tietojen ja palvelujen selkeyttä eikä nopeutta.

³¹ Tämä liittyy potentiaalisten matkustajien halukkuuteen muuttaa toimintaansa matka-ajan muuttuessa: matka-ajan suuri jousto tarkoittaa, että matkustajat ovat melko halukkaita siirtymään junaan matka-ajan lyhetessä.

³² Tarkastetuista 30 hankkeesta 11 on edelleen kesken tai niitä ei ole pantu täytäntöön asianmukaisesti, mikä johtaa huomattaviin EU:n rahoituksen vapauttamisiin. Yhden valmistuneen hankkeen osalta käyttöönottopäivä ei ollut tiedossa tarkastuksen aikaan.

³³ Hiljattain tapahtuneen markkinoiden vapauttamisen jälkeen linja-autoliikenne on kasvanut huomattavasti monissa jäsenvaltioissa. Esimerkiksi Saksassa matkustajamäärät kasvoivat vuoden 2012 kolmesta miljoonasta 25 miljoonaan vuonna 2015 (lähde: ”Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?”, prof. Yves Crozet, Lyonin yliopisto, 2015).

³⁴ Lähde: Florence School of Regulation, ”Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?”, maaliskuu 2014.

³⁵ Ks. myös: Ranskan ylimmän tarkastuselimen erityiskertomus 2014: ”LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE” ja LGV Est-Européenne -radan vuotuinen toimintakertomus 2013 ”La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop”.

³⁶ Esimerkiksi suoran Madrid–Barcelona-junan matka kestää 150 minuuttia, mutta Guadalajarassa tai Calatayudissa, Zaragozassa, Lleidassa ja Camp de Tarragonassa pysähtyvän junan matka kestää 190 minuuttia.

³⁷ Esimerkiksi suoran Madrid–Barcelona-junan keskinopeus on 268 km/h, mutta Guadalajarassa tai Calatayudissa, Zaragozassa, Lleidassa ja Camp de Tarragonassa pysähtyvän junan keskinopeus on vain 211 km/h.

³⁸ Lukuun ottamatta Milano–Venetsia- ja Eje Atlantico -suurnopeusratoja, joilla kaikki suurnopeusjunat noudattavat samaa pysähtymismallia.

³⁹ Ks. myös erityiskertomus nro 21/2014, jossa käytettiin samaa tekniikkaa, kohta 53 ja sitä seuraavat kohdat.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

⁴¹ Tällä hetkellä on tekeillä toteutettavuustutkimus Madrid-Barajas-lentoaseman yhdistämisestä suurnopeusrataverkkoon ja informatiivinen tutkimus, joka koskee lentoaseman rautatieaseman mukauttamista suurnopeusliikenteeseen CEF-rahoituksen avulla osana hanketta 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² Tutkimuksessa ”Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe” tehtiin samanlaiset johtopäätökset. Lähde: prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

⁴³ Yhdeksän miljoonan matkustajan määrä mainitaan seuraavissa:

i) ”In what circumstances is investment in HSR worthwhile?”, De Rus, Gines ja Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), joulukuu 2007

ii) Euroopan komission opas ”Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects”, 2008, s. 84 (tämä komission kustannus-hyötyanalyysin vertailuarvo poistettiin uusimmasta, vuoden 2014 versiosta).

⁴⁴ Berliini–München-suurnopeusrataa ei otettu huomioon tässä analyysissä, koska se avattiin vasta joulukuussa 2017.

⁴⁵ Raskaan liikenteen ekoverosta (eco-taxe poids lourds) äänestettiin jo kerran vuonna 2008 osana Grenelle de l’Environnement -keskusteluja Ranskassa. Vuonna 2014 kuitenkin päätettiin, että näitä säännöksiä ei panna täytäntöön käytännössä.

⁴⁶ 55 artiklan 13 kohta, laki 449/1997, annettu 27 päivänä joulukuuta 1997, julkaistu virallisen lehden täydennysosassa nro 302, 30.12.1997, s. 5–113.

⁴⁷ Vaikka Itävallan markkinat ovat periaatteessa avoimet, suurnopeusrautateiden tappiolliselle henkilöliikenteelle ei ole tarjouskilpailuja. Saksassa markkinat ovat avoimet, mutta vakiintuneella rautatieyrityksellä ei ole suuria kilpailijoita suurnopeusrautatieliikenteessä. Lisäksi kilpailua on Tukholma–Göteborg-suurnopeusradalla ja kansainvälisillä reiteillä on liikenteenharjoittajia, jotka eivät kilpaile toistensa kanssa. Kyseiset liikenteenharjoittajat eivät ole uusia tulokkaita, vaan ne ovat tavallisesti vakiintuneiden liikenteenharjoittajien välisiä kaupallisia kumppanuuksia (esim. Eurostar, Thalys ja Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, ”La guerra dei prezzi”, La Repubblica, 15. lokakuuta 2017.

⁴⁹ Esimerkkejä: i) kuljettajia vaihdetaan Itävallan ja Italian rajalla, koska Saksan ja Itävallan lainsäädännön mukaan tarvitaan vain yksi saksankielinen kuljettaja, kun taas Italiassa vaatimuksena on kaksi kuljettajaa, jotka osaavat italiaa ja joilla on toimilupa; ii) Saksassa ja Itävallassa edellytetään, että tavarajunien takaosassa on heijastava taulu, kun taas Italiassa niitä ei hyväksytä, vaan takavalaisimet ovat pakollisia; iii) Italia ei hyväksy Saksan rautatieviranomaisen tekemiä teknisiä tarkistuksia, vaan se toteuttaa omat riippumattomat tekniset tarkastukset rajalla.

⁵⁰ Erityiskertomus nro 8/2010 ”Euroopan laajuisen rautatieliikenteen tehokkuuden parantaminen: Ovatko EU:n investoinnit rautateiden infrastruktuuriin olleet vaikuttavia?”

⁵¹ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EU, annettu 21 päivänä marraskuuta 2012, yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta ETA:n kannalta merkityksellinen teksti (EUVL L 343, 14.12.2012, s. 32).

⁵² Esimerkiksi Italiassa käyttömaksut sisältävät suorien kustannusten lisäksi myös muut rataverkon haltijan kustannukset, joita viranomainen pitää tehokkaina ja kohtuullisina. Toisaalta taas Saksassa radan käyttömaksuja koskevan politiikan tavoitteena on kerätä merkittävä osuus infrastruktuurikustannuksista rautatieliikennettä harjoittavilta yrityksiltä. Itävallassa käyttömaksut perustuvat käyttökustannuksiin, kun taas Ranskassa käyttömaksut perustuvat kahteen kriteeriin: toimintapilariin, jossa arvioidaan ekonometristen mallien avulla marginaalikustannukset, jotka määräytyvät radan käytön perusteella (noin 30 prosenttia kokonaisarvosta), ja taloudellisen arvon pilariin, joka määritetään siten, että peritään niin korkeat käyttömaksut kuin mihin liikenteenharjoittajilla on varaa (noin 70 prosenttia kokonaisarvosta). Espanjassa käyttömaksujen tarkoituksena on kattaa suorat kustannukset.

⁵³ Oletuksena on, että luotujen infrastruktuurien käyttö on suurta ja intensiivistä, ja että käytettävä sähkövoima saadaan puhtaasta lähteestä (ks. alaviite 17).

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	25.1.2017
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	4.5.2018
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	13.6.2018
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	Englanniksi: 25.6.2018 Muut kielet: 12.7.2018

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Oskar Hericsin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipaallikkö Thomas Obermayr, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Luc T’Joen sekä tarkastajat Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins ja Milan Smid. Kielellisissä kysymyksissä avusti Richard Moore.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0051-6	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/94274	QJ-AB-18-014-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0046-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/17479	QJ-AB-18-014-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.