"Europäisches Hochgeschwindigkeitsschienennetz: keine Realität, sondern ein unwirksamer Flickenteppich"

Zusammenfassung

I

Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist ein bequemer, sicherer, flexibler und ökologisch nachhaltiger Verkehrsträger. Angesichts seiner Umweltleistung und seines sozioökonomischen Nutzens kann er dazu beitragen, dass die EU ihre Ziele in den Bereichen Verkehrspolitik und Kohäsionspolitik erreicht. Seit dem Jahr 2000 hat die EU 23,7 Milliarden Euro für die Kofinanzierung von Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr bereitgestellt.

II

Der Hof führte eine Wirtschaftlichkeitsprüfung zur langfristigen strategischen Planung von Hochgeschwindigkeitsstrecken in der EU, zur Kosteneffizienz (Bewertung der Baukosten, Verzögerungen, Kostenüberschreitungen und Auslastung von Hochgeschwindigkeitsstrecken, für die eine EU-Kofinanzierung gewährt wurde) sowie zur Nachhaltigkeit und zum europäischen Mehrwert der EU-Kofinanzierung durch. Die Prüfung erstreckte sich auf sechs Mitgliedstaaten und auf die Analyse der Ausgaben für über 5 000 km Infrastruktur bei 10 Hochgeschwindigkeitsstrecken innerhalb von Mitgliedstaaten und vier grenzübergreifenden Verbindungen, was rund 50 % der Hochgeschwindigkeitsstrecken in Europa entspricht.

III

Der Hof stellte fest, dass der derzeitige langfristige Plan der EU nicht auf einer glaubwürdigen Analyse basiert, nur geringe Chancen auf Verwirklichung hat und keinen tragfähigen EU-weiten strategischen Ansatz beinhaltet. Auch wenn die Länge der Hochgeschwindigkeitsschienennetze in den einzelnen Mitgliedstaaten wächst, wird das im Jahr 2011 von der Kommission gesteckte Ziel, bis 2030 die in Kilometern ausgedrückte Länge der Hochgeschwindigkeitsstrecken zu verdreifachen, nicht erreicht werden: Derzeit sind 9 000 km Hochgeschwindigkeitsstrecken in Betrieb, und circa 1 700 km befanden sich im Jahr 2017 im Bau. Im Durchschnitt dauert es vom Beginn der Bauarbeiten an einer Hochgeschwindigkeitsstrecke bis zum Beginn des Betriebs rund 16 Jahre.

IV

Es gibt kein europäisches Hochgeschwindigkeitsschienennetz, und die Kommission verfügt nicht über rechtliche Instrumente und über Befugnisse im Rahmen der Entscheidungsfindung, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten bei der Schaffung der in der TEN-V-Verordnung festgelegten Kernnetzkorridore rasche Fortschritte erzielen. Folglich besteht lediglich ein Flickenteppich aus Hochgeschwindigkeitsstrecken der einzelnen Mitgliedstaaten, die jeweils isoliert geplant und gebaut werden. Dieser Flickenteppich wurde und wird ohne eine sachgemäße grenzübergreifende Koordinierung errichtet: Hochgeschwindigkeitsstrecken, welche die Staatsgrenzen überschreiten, zählen nicht zu den Prioritäten bei den Bauvorhaben der einzelnen Mitgliedstaaten, obwohl entsprechende internationale Vereinbarungen unterzeichnet worden sind und die TEN-V-Verordnung Bestimmungen enthält, denen zufolge bis 2030 Kernnetzkorridore geschaffen werden müssen. Das bedeutet, dass mit der EU-Kofinanzierung von Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ein geringer europäischer Mehrwert erzielt wird.

V

Die Bewertung des tatsächlichen Bedarfs in den Mitgliedstaaten ist von unzureichender Qualität, und die alternative Lösung, bestehende herkömmliche Strecken aufzurüsten, wird oftmals nicht ausreichend berücksichtigt, obwohl sich damit erhebliche Einsparungen erzielen lassen. Entscheidungen zum Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken beruhen oftmals auf politischen Erwägungen, und es erfolgt kein systematischer Einsatz von Kosten-Nutzen-Analysen, um Grundlagen für Entscheidungen zu schaffen, bei denen die Kosteneffizienz berücksichtigt wird.

VI

Infrastruktur für Hochgeschwindigkeitsstrecken ist teuer - und wird immer teurer: Im Durchschnitt kosteten die vom Hof geprüften Strecken 25 Millionen Euro pro km (ohne Berücksichtigung der besonders kostspieligen Tunnelprojekte). Diese Kosten hätten wesentlich niedriger gehalten werden können, wobei es keine oder kaum Auswirkungen auf den Betrieb gegeben hätte. Besonders schnelle Hochgeschwindigkeitsstrecken werden nämlich nicht überall benötigt, wo solche Strecken gebaut worden sind. In vielen Fällen verkehren die Züge auf besonders schnellen Hochgeschwindigkeitsstrecken mit Durchschnittsgeschwindigkeiten, die wesentlich niedriger sind als die Geschwindigkeiten, die auf der Strecke gemäß Auslegung gefahren werden könnten. Die Kosten für eine Strecke steigen proportional zur Auslegungsgeschwindigkeit, und Infrastruktur, auf der besonders schnell gefahren werden kann (300 km/h oder mehr), ist besonders kostspielig. So hohe Geschwindigkeiten werden in der Praxis jedoch niemals erreicht: Auf den geprüften Strecken verkehren die Züge mit nur rund 45 % der jeweiligen Auslegungsgeschwindigkeit; lediglich auf zwei Strecken wurde mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von mehr als 200 km/h gefahren, und auf keiner Strecke mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von mehr als 250 km/h. Wenn die Durchschnittsgeschwindigkeiten so weit unter den Auslegungsgeschwindigkeiten liegen, ergeben sich Fragen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.

VII

Ferner untersuchte der Hof die Kosten pro eingesparter Minute, die sich durch Hochgeschwindigkeitsstrecken ergeben. Er stellte fest, dass sich bei vier der 10 geprüften Strecken pro eingesparter Minute Kosten von mehr als 100 Millionen Euro ergeben werden. Am höchsten fällt dieser Wert für die Strecke Stuttgart - München aus, wo sich die Kosten pro eingesparter Minute auf 369 Millionen Euro belaufen werden. Kostenüberschreitungen, die aus den jeweiligen nationalen Haushalten zu tragen sind, sowie Verzögerungen waren nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Die Kostenüberschreitungen insgesamt beliefen sich für die vom Hof geprüften Strecken und Projekte auf 5,7 Milliarden Euro auf Projektebene bzw. auf 25,1 Milliarden Euro auf Streckenebene (44 % bzw. 78 %). Die Verzögerungen auf Projekt- und Streckenebene waren ebenfalls erheblich: Bei acht der 30 geprüften Projekte kam es zu Verzögerungen von mindestens einem Jahr, und bei fünf Strecken (d. h. bei der Hälfte der geprüften Stichprobe) waren Verzögerungen von mehr als 10 Jahren zu verzeichnen. Durch sorgfältige Beachtung der oben genannten Punkte könnten Hunderte Millionen Euro eingespart werden. Außerdem könnte sichergestellt werden, dass die gebauten Strecken sinnvoll genutzt werden.

VIII

Um genauer zu verstehen, welchen Nutzen die Bürgerinnen und Bürger der EU aus dem Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ziehen können, führte der Hof auch eine vergleichende Analyse zwischen dem Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und den Verkehrsträgern, mit denen er im Wettbewerb steht (Luftverkehr, herkömmliche Bahn und Straßenverkehr) durch, die die Reisedauer von Tür zu Tür, die Preise und die Anzahl der Verbindungen betraf. Er gelangte zu der Schlussfolgerung, dass sowohl die Gesamtfahrzeit als auch das Preisniveau wichtige Faktoren für den Erfolg darstellen. In Kombination mit einem zuverlässigen regelmäßigen Betrieb könnten diese Faktoren dazu beitragen, dass sich der Marktanteil des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs erhöht. Unter den verschiedenen Beförderungsarten herrscht ein äußerst scharfer Wettbewerb, wodurch die Nachhaltigkeit der Hochgeschwindigkeitsstrecken beeinträchtigt wird: Zwischen dem Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und anderen Verkehrsträgern bestehen nicht die gleichen Wettbewerbsbedingungen.

IX

Der Hof gelangt zu der Einschätzung, dass die Nachhaltigkeit der EU-Kofinanzierung gefährdet ist. Ausgehend von einem Richtwert sollte eine Hochgeschwindigkeitsstrecke im Idealfall neun Millionen Fahrgäste pro Jahr befördern, um erfolgreich zu sein. Auf drei der sieben vom Hof geprüften fertiggestellten Hochgeschwindigkeitsstrecken war die Anzahl der beförderten Fahrgäste jedoch wesentlich niedriger. Die Infrastrukturkosten für diese Strecken beliefen sich auf 10,6 Milliarden Euro, von denen die EU circa 2,7 Milliarden Euro übernahm. Das bedeutet, dass bei diesen Strecken ein hohes Risiko einer unwirksamen Verwendung der EU-Kofinanzierungsmittel besteht. Die vom Hof durchgeführte Analyse der Anzahl der Menschen, die in den Einzugsgebieten der geprüften Strecken leben, lässt darauf schließen, dass es bei neun der geprüften 14 Strecken und grenzübergreifenden Verbindungen nicht genügend potenzielle Fahrgäste gibt, um die Strecken erfolgreich zu machen. Hierzu zählen die drei oben genannten Strecken, bei denen die Anzahl der beförderten Fahrgäste unter dem Richtwert von neun Millionen liegt.

X

Im Jahr 2010 veröffentlichte der Hof einen Bericht, in dem er dazu aufrief, unverzüglich Maßnahmen zu ergreifen, um alle technischen, administrativen und sonstigen Hindernisse zu beseitigen, die der Interoperabilität im Schienenverkehr entgegenstehen. Er musste jedoch feststellen, dass diese Hindernisse im Jahr 2018 nach wie vor bestehen. In Frankreich und Spanien gibt es keinen freien Zugang zum Markt für den Schienenpersonenverkehr. Wettbewerb zwischen verschiedenen Eisenbahnunternehmen auf einer Strecke besteht in Italien sowie - in geringerem Maße - in Österreich; in diesen Mitgliedstaaten wurden die Dienste häufiger und in höherer Qualität angeboten, während die Fahrpreise niedriger waren. Durch integrierte Fahrkartensysteme sowie durch sorgfältigere Überwachung und Standardisierung der Daten zur Zufriedenheit der Fahrgäste und zur Pünktlichkeit ließe sich das Fahrgasterlebnis weiter verbessern.

XI

Im Sinne einer erfolgreichen Fortsetzung der EU-Kofinanzierung von Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr im nächsten Programmplanungszeitraum empfiehlt der Hof der Kommission, u. a. folgende Maßnahmen:

1. die Durchführung einer realistischen langfristigen Planung sowie die Vereinbarung der maßgeblichen und deshalb vorrangig zu errichtenden strategischen Streckenabschnitte mit den Mitgliedstaaten, samt enger Überwachung und durchsetzbaren Befugnissen, um sicherzustellen, dass die Verpflichtungen zur Schaffung des EU-Kernnetzes für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr eingehalten werden;
2. die Verknüpfung der EU-Kofinanzierung mit als vorrangig eingestuften strategischen Projekten, einem effektiven Wettbewerb auf den Strecken und der Erzielung von Ergebnissen;
3. die Vereinfachung der Vergabeverfahren für grenzübergreifende Bauvorhaben, die Nutzung zentraler Anlaufstellen für die Formalitäten und die Beseitigung sämtlicher verbleibender Hindernisse;
4. Schritte zur Verbesserung des nahtlosen Hochgeschwindigkeitsbetriebs für Fahrgäste, wie z. B. durch elektronische Fahrkarten, eine Vereinfachung der Wegeentgelte und bessere Berichterstattung über Pünktlichkeit und Kundenzufriedenheit gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern.

Einleitung

Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Europa

01

Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Europa kam nach der Ölkrise des Jahres 1974 in Schwung. Aufgrund der Energieabhängigkeit Europas war die innere Mobilität gefährdet, sodass mehrere Mitgliedstaaten beschlossen, eine sichere, schnelle, bequeme und umweltfreundliche Beförderungsart in Form von Hochgeschwindigkeitsschienenstrecken zu schaffen. Italien nahm als erstes europäisches Land eine Strecke für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Betrieb: Die Strecke zwischen Florenz und Rom wurde 1977 eröffnet. Kurze Zeit später nahm Frankreich seine Hochgeschwindigkeitsstrecken und -züge - die "Trains à Grande Vitesse" (TGV) - in Betrieb. Die ersten Hochgeschwindigkeitsstrecken Deutschlands, auf denen der "Intercity Express" (ICE) verkehrt, wurden Anfang der 1990er-Jahre eröffnet, während der spanische Hochgeschwindigkeitsdienst - "Alta Velocidad Española" (AVE) - 1992 den Betrieb aufnahm.

02

Es gibt derzeit kein einheitliches europäisches Netz für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr, sondern verschiedene Betriebsmodelle in verschiedenen Mitgliedstaaten (Abbildung 1). So gibt es beispielsweise gemischte Hochgeschwindigkeitssysteme (in Frankreich, Spanien und Italien) und vollständig gemischte Hochgeschwindigkeitsstrecken (Deutschland, Österreich und zwei Streckenabschnitte in Italien).

Das Hochgeschwindigkeitsschienennetz der EU wächst hinsichtlich Länge und Auslastung

03

Am Ende des Jahres 2017 verfügte die EU über 9 067 km Hochgeschwindigkeitsstrecken (Abbildung 2; detaillierte Karte in Anhang I). Dieses Netz wächst - derzeit sind 1 671 km im Bau befindlich. Wenn alle geplanten Investitionen in Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr abgeschlossen sind, wird Spanien über das zweitlängste Hochgeschwindigkeitsschienennetz der Welt (nach China) verfügen.

04

Die Anzahl der Fahrgäste, die den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Europa nutzen, wächst stetig: Von circa 15 Milliarden Personenkilometern¹ (pkm) im Jahr 1990 ist die Nachfrage auf über 124 Milliarden pkm im Jahr 2016 angestiegen. Im Jahr 2015 entfiel in den Mitgliedstaaten, in denen Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrsdienste verfügbar sind, mehr als ein Viertel (26 %) des gesamten Eisenbahnfahrgastaufkommens auf diese Beförderungsart.

Politik der EU für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr

Verkehrspolitik

05

Dem Programm für Transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V)² kommt eine Schlüsselrolle in der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum zu. TEN-V ist auf die Ziele wirtschaftliche Entwicklung, regionale Wettbewerbsfähigkeit, regionale und soziale Kohäsion sowie ökologische Nachhaltigkeit ausgerichtet. Ferner werden im Rahmen dieses Programms Hauptverbindungen geschaffen, um den Verkehr zu erleichtern; dabei wird die Kapazität der bestehenden Infrastruktur optimiert, es werden Spezifikationen ausgearbeitet, um die Interoperabilität der Netze zu fördern, und die Belange der Umwelt werden berücksichtigt. Zu den Zielen von TEN-V zählen der Verbund und die Interoperabilität der nationalen Verkehrsnetze, die optimale Integration und Verknüpfung aller Verkehrsträger sowie die effiziente Nutzung der Infrastruktur.

06

Im neuesten Weißbuch der Kommission zum Thema Verkehr aus dem Jahr 2011³ sind die folgenden spezifischen Ziele für das Fahrgastaufkommen im Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr gesteckt worden⁴: i) Bis 2030 sollte die Länge des bestehenden Hochgeschwindigkeitsschienennetzes für den Personenverkehr verdreifacht werden, damit - bis 2050 - der Großteil der Personenbeförderung über mittlere Entfernungen auf die Eisenbahn entfällt (50%ige Verschiebung des Personen- und Frachtverkehrs mittlerer Distanz zwischen Städten von der Straße auf die Schiene). Bei Reisen bis zu 1 000 km sollte der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr schneller wachsen als der Luftverkehr, und bis 2050 sollten alle Flughäfen des Kernnetzes - vorzugsweise über Hochgeschwindigkeitsdienste - an das Schienennetz angebunden sein.

07

Um Fortschritte auf dem Weg zu diesen Zielen zu erreichen, nahm die EU im Dezember 2013 eine neue Politik zur Verkehrsinfrastruktur⁵ an, deren Ziel es ist, die Lücken zwischen den Verkehrsnetzen der Mitgliedstaaten zu schließen, Engpässe zu beseitigen, die das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts nach wie vor behindern, und technische Hindernisse (beispielsweise inkompatible Normen beim Schienenverkehr) zu überwinden. Mit der Fazilität "Connecting Europe" (CEF)⁶, die zur gleichen Zeit angenommen wurde, wird für die finanzielle Unterstützung dieser Ziele gesorgt.

Kohäsionspolitik

08

Seit dem Jahr 2000 muss beim Einsatz der Strukturfonds auf Kohärenz mit anderen Politikbereichen der EU - wie beispielsweise der Verkehrspolitik - geachtet werden⁷. Sowohl im Rahmen der EFRE- als auch im Rahmen der KF-Verordnung wurde Unterstützung für Investitionen gewährt, die zur Schaffung und Weiterentwicklung von TEN-V-Netzen⁸ sowie zu Verkehrsinfrastrukturvorhaben von gemeinsamem Interesse⁹ beitragen.

09

Gemäß dem derzeitigen Rahmen für die Kohäsionspolitik 2014-2020 werden Mittel aus den Fonds der EU-Kohäsionspolitik nach wie vor verwendet, um Verkehrsinfrastrukturprojekte zu fördern; allerdings sind "Ex-ante Konditionalitäten" eingeführt worden, um die Wirksamkeit der EU-Kofinanzierung zu steigern. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten nachweisen müssen, dass die vorgeschlagenen Projekte im Rahmen eines umfassenden und langfristigen nationalen oder regionalen Verkehrsplans durchgeführt werden, der unter Einbeziehung aller betroffenen Interessenträger angenommen worden ist.

Die EU-Unterstützung für den Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken ist erheblich, deckt jedoch nur einen Bruchteil der Gesamtkosten ab

10

Zwischen 2000 und 2017¹⁰ gewährte die EU Zuschüsse in Höhe von 23,7 Milliarden Euro zur Kofinanzierung von Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr sowie Unterstützung in Höhe von 4,4 Milliarden Euro zur Installation von ERTMS an Hochgeschwindigkeitsstrecken. Circa 14,6 Milliarden Euro an Kofinanzierung - d. h. 62 % des Gesamtbetrags - wurden im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung (EFRE und KF) gewährt, während über Instrumente mit direkter Mittelverwaltung (beispielsweise CEF) 9,1 Milliarden Euro - d. h. 38 % - bereitgestellt wurden. EU-Kofinanzierungsmittel können sowohl zur Unterstützung von Studien als auch von Infrastrukturarbeiten verwendet werden, und es können sowohl neue Hochgeschwindigkeitsstrecken gefördert werden als auch Ausbauarbeiten an herkömmlichen Strecken, um diese für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb zu ertüchtigen.

11

Zusätzlich zu den genannten EU-Hilfen hat die EIB seit dem Jahr 2000 Darlehen in Höhe von 29,7 Milliarden Euro gewährt, um den Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken zu unterstützen.

12

Fast die Hälfte der EU-Finanzmittel für Investitionen in den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr (über 11 Milliarden Euro) wurden für Investitionen in Spanien bereitgestellt. Insgesamt wurden 21,8 Milliarden Euro - 92,7 % des Gesamtbetrags - sieben Mitgliedstaaten zugewiesen (Abbildung 3 und Anhang II).

13

Auch wenn es sich um erhebliche Beträge handelt, macht die EU-Kofinanzierung lediglich einen Bruchteil des Gesamtbetrags aus, der in Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in der EU investiert wird. So reichte die Spanne der Kofinanzierungsquote - in Abhängigkeit vom verwendeten Finanzierungsinstrument - von 2 % in Italien bis 26 % in Spanien. Im Durchschnitt deckte die EU-Kofinanzierung circa 11 % der Gesamtbaukosten.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

Der Hof führte eine Prüfung zur Kosteneffizienz und Wirksamkeit der EU-Kofinanzierung von Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr seit 2000 durch. Er prüfte, i) ob Hochgeschwindigkeitsstrecken in der EU gemäß einem langfristigen strategischen Plan gebaut wurden, ii) ob Projekte für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr kosteneffizient durchgeführt wurden (durch Bewertung der Baukosten, Verzögerungen, Kostenüberschreitungen und Auslastung von Hochgeschwindigkeitsstrecken, für die eine Investitionsförderung gewährt wurde), iii) ob die Investitionen nach Projektabschluss nachhaltig sind (einschließlich der Auswirkungen des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs auf konkurrierende Verkehrsträger) und iv) ob durch die EU-Kofinanzierung ein Mehrwert erzielt wurde. Um zu Antworten auf diese Fragen zu gelangen, werden im vorliegenden Bericht zunächst die Planung und Entscheidungsfindung analysiert, gefolgt von einer Bewertung der Kosten sowie von einer Bewertung aus der Sicht der Bürgerinnen und Bürger der EU, bei der Fahrzeiten, Preise, Verbindungen und Bahnhöfe analysiert werden; abschließend werden Hindernisse sowie der Wettbewerb auf der Strecke bewertet, um Schlussfolgerungen zum Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu ziehen.

15

Der Hof verwendete verschiedene Prüfungsverfahren wie Aktenprüfungen und Analysen von langfristigen strategischen Plänen der EU und der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs, Befragungen von Bediensteten der Kommission und der Mitgliedstaaten, Treffen mit Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreibern sowie eine Erhebung bei wichtigen Interessenträgern¹¹. Für folgende Bewertungen wurden externe Sachverständige herangezogen: i) Qualität der Kosten-Nutzen-Analysen (KNA) und der Abschätzung des zukünftigen Bedarfs¹², ii) Erreichbarkeit, Anbindung und Regenerierungswirkung ausgewählter Bahnhöfe für Hochgeschwindigkeitsstrecken¹³, iii) Hochgeschwindigkeitsstrecke Paris-Brüssel-Amsterdam (PBA)¹⁴ und iv) Preise, Reisedauer und Anzahl der Verbindungen bei Verwendung von verschiedenen Verkehrsträgern¹⁵. Ferner nahm der Hof einen Vergleich seiner Prüfungsergebnisse mit dem Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und Personenverkehrsdiensten in Japan und der Schweiz vor.

16

Der Hof führte seine Prüfung bei der Europäischen Kommission (GD MOVE einschließlich der INEA und der Eisenbahnagentur der Europäischen Union (ERA) sowie GD REGIO) und in sechs Mitgliedstaaten (Frankreich, Spanien, Italien, Deutschland, Portugal und Österreich) durch. Diese Mitgliedstaaten haben 83,5 % der gesamten EU-Finanzierung erhalten, die seit dem Jahr 2000 für Hochgeschwindigkeitsstrecken bereitgestellt worden ist (23,7 Milliarden Euro, was 46 Euro pro Kopf der EU-Bevölkerung entspricht)¹⁶.

17

Unter Verwendung von spezifischen Kriterien (Betrag der EU-Kofinanzierung, Streckenlänge und Frage, ob an der jeweiligen Strecke eine Hauptstadt gelegen war oder nicht) wählte der Hof für seine Prüfung eine Stichprobe von 10 Hochgeschwindigkeitsstrecken aus. Aufgrund ihrer Länge prüfte der Hof vier Hochgeschwindigkeitsstrecken in Spanien und jeweils zwei in Deutschland, Italien und Frankreich. Ferner prüfte er vier grenzübergreifende Projekte: die Verbindungen zwischen München und Verona, zwischen Spanien und Frankreich (sowohl auf der Atlantik- als auch auf der Mittelmeerseite) sowie zwischen Spanien und Portugal (Abbildung 4).

18

Ausgehend von Hochgeschwindigkeitsstrecken als Grundlage für die Prüfung bewertete der Hof Strecken mit einer Länge von insgesamt mehr als 5 000 km, die entweder abgeschlossen, im Bau befindlich oder in Planung sind (siehe Tabelle 4 für eine detaillierte Übersicht über die Länge der geprüften Strecken). Auf diese Weise konnte der Hof mehr als 50 % der Hochgeschwindigkeitsstrecken abdecken, die derzeit in der EU in Betrieb oder im Bau befindlich sind.

19

Ferner analysierte der Hof 30 von der EU kofinanzierte Projekte an diesen Hochgeschwindigkeitsstrecken (jeweils die größten Projekte im Rahmen der verschiedenen Arten der Mittelverwaltung). Die vorgeschlagenen Kosten der 30 geprüften Projekte beliefen sich auf insgesamt 41,56 Milliarden Euro. Der Betrag der EU-Finanzhilfen, die für die geprüften Projekte bereitgestellt wurden, belief sich auf 6,18 Milliarden Euro, von denen 3,64 Milliarden Euro zum Zeitpunkt der Prüfung ausgezahlt waren; andererseits waren Mittelbindungen in Höhe von 967 Millionen Euro aufgehoben worden (Tabelle 1).

Tabelle 1

Überblick über die wichtigsten Finanzdaten der geprüften Projekte

Mitgliedstaat, in dem sich die Projekte für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr befinden	Gesamtkosten der geprüften Projekte (Millionen Euro)	Förderfähige Ausgaben der geprüften Projekte (Millionen Euro)	Bereitgestellter EU-Beitrag (Millionen Euro)	Freigegebene EU-Mittel (Millionen Euro)
Deutschland	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Spanien	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Grenzübergreifend	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Frankreich	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italien	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugal	814,7	315,4	127,7	—
Insgesamt	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Quelle: Europäischer Rechnungshof. Grenzübergreifende Projekte sind unter dem Ländercode "EU" erfasst.

20

Die vom Hof geprüften projektbezogenen Ausgaben betrafen 2 100 km Infrastruktur unterschiedlicher Art für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr (Gleisbett, Tunnel, Viadukte und Überführungen). Unter Ausblendung der Projekte der grenzübergreifenden Verbindung München-Verona erstreckte sich die Prüfung von Projekten auf 45 % der Gesamtlänge der Hochgeschwindigkeitsstrecken in den besuchten Mitgliedstaaten. Anhang III enthält eine vollständige Liste aller geprüften Projekte mit den wichtigsten Bemerkungen und den Feststellungen aufgrund der Analyse, ob die vorgesehenen Outputs, Ergebnisse und Ziele erreicht wurden.

Bemerkungen

Von der EU kofinanzierte Investitionen in den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr können vorteilhaft sein, aber es gibt keinen tragfähigen EU-weiten strategischen Ansatz

Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist ein mit Vorteilen verbundener Verkehrsträger, der zu den Zielen der EU für eine nachhaltige Mobilität beiträgt

21

Investitionen in die Infrastruktur und den Betrieb des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs sind für die Gesellschaft insgesamt von erheblichem Nutzen, da sich für die Fahrgäste Zeiteinsparungen sowie ein hohes Maß an Sicherheit und Bequemlichkeit an Bord ergeben. Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr sorgt für eine Entlastung der an ihre Kapazitätsgrenzen stoßenden Straßennetze und herkömmlichen Bahnnetze sowie der Flughäfen. Zudem kann er die sozioökonomische Dynamik stärken und zur Regenerierung von maroden städtischen Gebieten in der Umgebung der Bahnhöfe beitragen.

22

Auch wenn der Zusammenhang nicht vollkommen linear ist¹⁷, sind verschiedene Stellen¹⁸ zu der Einschätzung gelangt, dass der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr auch einen Nutzen für die Umwelt mit sich bringt, da Züge eine bessere Kohlendioxidbilanz aufweisen als die meisten anderen Verkehrsträger.

Die Befugnisse der Kommission sind begrenzt und ihr Plan einer Verdreifachung der Länge des Hochgeschwindigkeitsschienennetzes hat nur geringe Chancen auf Verwirklichung

23

Der derzeitige langfristige Plan der Kommission - der im Weißbuch aus dem Jahr 2011 sowie in der CEF-Verordnung (Erwägungsgrund 11) niedergelegt ist -, nämlich bis 2030 die Länge der Hochgeschwindigkeitsstrecken in der EU zu verdreifachen (von 9 700 km im Jahr 2008¹⁹ auf 30 750 km bis 2030), basiert nicht auf einer glaubwürdigen Analyse. Angesichts des Verschuldungsgrads der Mitgliedstaaten (deren Regierungen die Hauptinvestoren sind), der begrenzten Rendite derartiger Investitionen der öffentlichen Hand und der Zeit, die es in der Praxis dauert, bis eine Investition in den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr abgeschlossen ist, erscheint es sehr unwahrscheinlich, dass das gesteckte Ziel einer Verdreifachung der Länge des Hochgeschwindigkeitsstreckennetzes erreicht werden kann.

24

Aus der Prüfungstätigkeit des Hofes geht hervor, dass vom Beginn der Arbeiten bis zum Beginn des Betriebs im Durchschnitt circa 16 Jahre verstreichen (Tabelle 2) - und dies ohne Berücksichtigung des Zeitbedarfs für die Planung im Vorfeld. Dies gilt auch, wenn Projekte, bei denen große und zeitaufwendige Tunnelbauarbeiten erforderlich sind, wie der Brenner-Basistunnel auf der Strecke München-Verona, ausgeklammert werden.

Tabelle 2

Bewertung des Zeitbedarfs von der Planung bis zum Betrieb

Geprüfte Hochgeschwindigkeitsstrecken sowie Strecke München-Verona	Beginn der Planung	Beginn der Bauarbeiten	In Betrieb*	Jahre seit Planung	Dauer der Bauarbeiten, in Jahren
Berlin - München	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart - München	1995	2010	2025*	30	15
Rhein - Rhône	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne (Europäische Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost)	1992	2002	2016	24	14
Madrid - Barcelona - französische Grenze	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico (Atlantikachse)	1998	2001	2015	17	14
Madrid - León	1998	2001	2015	17	14
Madrid - Galicien	1998	2001	2019*	21	18
Mailand - Venedig	1995	2003	2028*	33	25
Turin - Salerno	1987	1994	2009	22	15
München - Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Voraussichtlich.

** 52 km nicht vor 2018.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

25

In der TEN-V-Verordnung ist die wichtigste Infrastruktur aufgelistet, die Europa errichten muss, um das Erreichen der Ziele der EU für nachhaltige Mobilität zu unterstützen. In der Verordnung wird dargelegt, welche Investitionen bis 2030 (Kernnetz) und welche bis 2050 (Gesamtnetz) fertiggestellt sein sollen. Laut Schätzungen der Kommission werden zur Schaffung des Kernnetzes 500 Milliarden Euro und zur Schaffung des Gesamtnetzes 1,5 Billiarden Euro erforderlich sein²⁰.

26

Die Kommission hat kein Mitspracherecht bei der Entscheidungsfindung und sie verfügt über keinerlei rechtliche Instrumente oder Befugnisse, um die Mitgliedstaaten dazu zu zwingen, in der Vergangenheit eingegangene Verpflichtungen einzulösen und die Hochgeschwindigkeitsstrecken zu bauen, die erforderlich sind, um das Kernnetz zu schaffen. Auch bei Entscheidungen über grenzübergreifende Verbindungen zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten spielt die Kommission keine Rolle, da weder in der CEF- noch in der TEN-V-Verordnung²¹ eine Möglichkeit vorgesehen ist, wie die Kommission festgelegte EU-Prioritäten durchsetzen könnte.

Die Planungen und Entscheidungen hinsichtlich der nationalen Netze liegen bei den jeweiligen Mitgliedstaaten, was zu einem Flickenteppich von unzureichend miteinander verbundenen nationalen Hochgeschwindigkeitsschienennetzen führt

Transnationale EU-Korridore haben keine Priorität

27

Obwohl in den Anhängen der TEN-V-Verordnung festgelegt ist, wo die Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut werden sollen, entscheiden die Mitgliedstaaten allein, ob und wann genau dies umgesetzt wird. Sie stellen auch den Großteil der erforderlichen Finanzierung bereit und sie allein sind für die Durchführung aller erforderlichen Schritte (Studien, Genehmigungen, Ausschreibung und Überwachung der Arbeiten sowie Beaufsichtigung aller mitwirkenden Akteure) zuständig. In Anhang IV sind die zentralen Leistungsindikatoren zu ausgewählten besuchten Mitgliedstaaten aufgeführt, aus denen die unterschiedliche Charakteristik der jeweiligen nationalen Netze hervorgeht. Die Indikatoren zeigen auf, dass Frankreich bei der Auslastung der Hochgeschwindigkeitsstrecken führend ist (Personenkilometer pro Kopf sowie Personenkilometer pro Kilometer Hochgeschwindigkeitsstrecke), dass Spanien die höchsten Baukosten pro Kopf aufweist (1 159 Euro) und die höchste EU-Kofinanzierung pro Kopf für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr erhält (305 Euro) und dass in Italien die höchsten Baukosten pro Kilometer und Kopf anfallen (0,46 Euro).

28

Innerhalb eines Mitgliedstaats wirken zahlreiche Stellen mit, und es gibt mannigfaltige Faktoren und Parameter, die dafür entscheidend sind, ob der Bau wie ursprünglich geplant voranschreitet oder nicht. Einige Beispiele:

1. Mit dem Projekt "Eurocaprail" wurde darauf abgezielt, Brüssel, Luxemburg und Straßburg mit Hochgeschwindigkeitszügen zu verbinden, um die Fahrzeit zwischen Luxemburg und Brüssel auf 90 Minuten zu verkürzen. Bei seiner Tagung im Dezember 1994 in Essen stufte der Rat dieses Projekt als eine der 30 obersten Prioritäten ein (die Bauarbeiten sollten spätestens 2010 beginnen und bis 2020 abgeschlossen sein). Im Jahr 2004 wurde das Projekt jedoch von keinem einzigen Mitgliedstaat mehr als nationale Priorität betrachtet. Obwohl die EU 96,5 Millionen Euro bereitgestellt hat, um die herkömmliche Strecke zu modernisieren, dauern Fahrten von Brüssel nach Luxemburg derzeit bis zu 3 Stunden 17 Minuten. Das ist mehr als doppelt so lang wie das im Jahr 2003 gesteckte Ziel und fast eine Stunde länger als im Jahr 1980, als dieselbe Strecke in 2 Stunden 26 Minuten zurückgelegt wurde. Die Folge ist, dass zahlreiche potenzielle Fahrgäste einfach auf die Straße ausweichen.
2. Spanien hat umfangreiche Investitionen in ein neues Hochgeschwindigkeitsschienennetz getätigt. Um das Land bei diesen Anstrengungen zu unterstützen, hat die EU seit 1994 bereits mehr als 14 Milliarden Euro in spanische Hochgeschwindigkeitsstrecken investiert. Die Züge in Spanien wiesen traditionell eine größere Spurweite auf als im Rest Europas, doch im spanischen Hochgeschwindigkeitsnetz wird zum Großteil die im Rest Europas übliche Standardspurweite verwendet. Auf drei der geprüften Strecken - nämlich auf der Eje Atlántico (Atlantikachse), auf einem Teil der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid - Galicien sowie auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid - Extremadura - wird jedoch nach wie vor die traditionelle größere Spurweite verwendet. Dadurch wird die Leistung beeinträchtigt: Die maximale Betriebsgeschwindigkeit ist auf 250 km/h begrenzt (weit unter der maximalen Betriebsgeschwindigkeit von 300 km/h für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb in Spanien), und die Dienste werden entweder mit Fahrzeugen mit großer Spurweite oder mit speziellen Zügen mit veränderbarer Spurweite erbracht. Für derartige Züge sind sogenannte Umspuranlagen erforderlich: Im Januar 2017 gab es in Spanien 20 solche Umspuranlagen. Sie kosten jeweils bis zu acht Millionen Euro, und die EU stellte eine Kofinanzierung in Höhe von 5,4 Millionen Euro bereit, um den Bau zu unterstützen.

29

Obwohl internationale Abkommen geschlossen worden sind, um den politischen Willen zur Schaffung von Verbindungen zu untermauern, und obwohl im Rahmen der CEF-Verordnung ein Anreiz in Form einer 40%igen Kofinanzierung besteht, bauen die Mitgliedstaaten keine Hochgeschwindigkeitsstrecken, wenn sie diese nicht als nationale Priorität betrachten, selbst wenn eine derartige Strecke sich in einem transnationalen Korridor befindet und zur Schaffung des Kernnetzes beiträgt. Im Halbzeitbewertungsbericht zur CEF bestätigt die Kommission diese Feststellung²².

30

Dies führt zu einer Begrenzung des europäischen Mehrwerts, der mit der EU-Kofinanzierung erzielt werden kann, denn grenzübergreifende Verbindungen erzeugen den höchsten europäischen Mehrwert. Zudem können sich hohe Kosten für die Gesellschaft ergeben, wenn Verbindungen fehlen und nicht rechtzeitig gebaut werden²³.

Die Kommission verfügt nicht über Befugnisse, mit denen sie grenzübergreifende Projekte durchsetzen könnte

31

Große grenzübergreifende Projekte für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr erfordern besondere Aufmerksamkeit seitens der EU. Es ist eine enge Koordinierung der Bauarbeiten erforderlich, damit die Outputs der Projekte zur gleichen Zeit zur Nutzung bereitstehen und auf beiden Seiten der Grenzen an die inländischen Netze angeschlossen sind.

32

Der Kommission fehlen derzeit die erforderlichen Instrumente, um wirksam einzugreifen, falls Verzögerungen auf einer Seite einer Grenze den fristgerechten Nutzungsbeginn von auf der anderen Seite der Grenze errichteter Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr behindern. Zudem bestehen mannigfaltige Möglichkeiten, wie Interessenträger Bauarbeiten entgegentreten können, wodurch es zu Verzögerungen oder sogar zum Stopp von zuvor vereinbarten Projekten kommen kann.

33

Es wurden mehrere Beispiele für Fälle festgestellt, in denen Outputs, die in einem Mitgliedstaat geschaffen worden sind, mindestens zwei weitere Jahrzehnte lang nicht wirksam sein werden, weil Arbeiten in einem benachbarten Mitgliedstaat nicht abgeschlossen worden sind (siehe Kasten 1).

34

Obwohl mit dem Rechtsrahmen insbesondere darauf abgezielt wurde, bis 2030 das Kernnetz zu schaffen²⁵, müssen noch zahlreiche grundlegende Schwachstellen beseitigt werden. So gelangte der Hof beispielsweise bei der Bewertung der grenzübergreifenden Bauarbeiten am Brenner-Basistunnel (BBT) zu den folgenden Feststellungen:

1. Die Auftragsvergabe stellt bei grenzübergreifenden TEN-V-Projekten ein erhebliches Problem dar: Es gibt keine Leitlinien zur Verringerung von inhärenten Verfahrensrisiken; es gibt keinen einheitlichen Rechtsrahmen für grenzübergreifende Projekte; die Ausschreibungsunterlagen, Verträge und Buchführungssysteme sind - je nachdem, ob es sich um Arbeiten in Österreich oder in Italien handelt, - unterschiedlich und zudem in unterschiedlichen Sprachen abgefasst; die Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten sind unterschiedlich.
2. Es gibt keine vereinfachten Verfahren zur Erleichterung und Beschleunigung der Projektdurchführung (beispielsweise eine einzige Anlaufstelle ("One-Stop-Shop"), wie vom Hof bereits in seinem Sonderbericht Nr. 23/2016²⁶ vorgeschlagen); es gibt keine gemeinsame Stelle zur Vereinfachung der Formalitäten auf beiden Seiten der Grenze (beispielsweise können unterschiedliche Umweltrechtsvorschriften für den Eisenbahnbau gelten, und die juristischen Reaktionen auf Forderungen von Interessenträgern fallen möglicherweise unterschiedlich aus).

35

Da den meisten dieser Bauvorhaben internationale Abkommen zwischen den betreffenden Mitgliedstaaten und der EU zugrunde liegen und da die Hochgeschwindigkeitsstrecken auf internationalen Korridoren verlaufen, wird der Fortgang der Bauarbeiten von EU-Koordinatoren auf Korridorebene überwacht und in sogenannten Korridorforen geprüft. Diese Koordinatoren erhalten privilegierte Einblicke, was entlang eines Korridors funktioniert (und was nicht), und sie erstellen regelmäßig Berichte zu den erforderlichen Änderungen²⁷. Auch sie verfügen aber nicht über rechtliche Befugnisse.

36

Abgesehen von der fehlenden Koordinierung der grenzübergreifenden Projektdurchführung fehlen auch noch weitere Elemente: i) Es gibt keine "zentrale Stelle" pro Korridor, um die Ergebnisse und die langfristigen Auswirkungen für zukünftige Investitionen in den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu überwachen. ii) Es gibt keine Verjährung, um die Anzahl und Dauer von Klagen oder verwaltungsrechtlichen Schritten zu begrenzen, und keine zentrale Stelle, die sich mit Rechtsbehelfen befasst. iii) Die Bewertung des Fortgangs der Bauarbeiten an einem Korridor erfolgt anhand von gemeinsamen zentralen Leistungsindikatoren, die nach wie vor outputorientiert sind²⁸. Wie vom Hof bereits in seinem Sonderbericht zum Seeverkehr²⁹ dargelegt, liegt der Schwerpunkt bei der Projektüberwachung durch die INEA auf den Bauarbeiten an sich (Outputs), wohingegen weder die Ergebnisse noch die Nutzung der Strecken berücksichtigt werden. Somit erfolgt keine Bewertung der Ergebnisse und Auswirkungen, und es gibt keine zentrale Stelle, die einen Überblick hätte, ob mit den von der EU kofinanzierten Projekten an den Netzwerkkorridoren ergebnisorientierte Ziele erreicht worden sind.

Bei der Entscheidungsfindung fehlen zuverlässige Kosten-Nutzen-Analysen

"Besonders schnelle" Hochgeschwindigkeitsstrecken sind nicht überall erforderlich

37

Infrastruktur für Hochgeschwindigkeitsstrecken ist teuer: Im Durchschnitt kosteten die vom Hof geprüften Strecken 25 Millionen Euro pro km (ohne Berücksichtigung der besonders kostspieligen Tunnelprojekte), während sich die Gesamtkosten für den BBT sogar auf 145 Millionen Euro pro km belaufen. Im Laufe der Zeit steigen die Kosten: Bei den jüngsten Bauvorhaben (Mailand-Venedig und Stuttgart-München) werden sich voraussichtlich Werte von mehr als 40 Millionen Euro pro km ergeben, was auf Flächenknappheit, Durchquerung von städtischen Knoten, Viadukte und umfangreiche Tunnelbauarbeiten zurückzuführen ist. Die Kosten könnten jedoch niedriger gehalten werden, ohne dass es zu nennenswerten Auswirkungen auf den Bahnbetrieb kommen würde.

38

Hohe Geschwindigkeiten sind fraglos ein wichtiges Merkmal des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs³⁰: Sie sind der Faktor, dank dessen der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr mit dem Luftverkehr konkurrieren kann und aufgrund dessen die Fahrgäste bereit sind, auf die Bequemlichkeit zu verzichten, die ein PKW auf den letzten Kilometern einer Reise bietet. Für die Leistung eines Hochgeschwindigkeitsbahnsystems ist jedoch nicht nur die maximale theoretische Geschwindigkeit maßgeblich, die auf einer Strecke erzielt werden kann, sondern auch die tatsächliche Geschwindigkeit bei der alltäglichen Nutzung durch die Fahrgäste. Deshalb analysierte der Hof die "Geschwindigkeitsquote" auf den geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken, unter besonderer Berücksichtigung der Gesamtfahrzeiten sowie der Durchschnittsgeschwindigkeiten.

39

Investitionen in Hochgeschwindigkeitsstrecken sind nur gerechtfertigt, wenn hohe Geschwindigkeitsquoten erzielt werden können: Je größer der potenzielle Nutzerkreis (zukünftige Nachfrage) und je höher die Fahrzeitelastizität³¹ und die Geschwindigkeitsquote, desto größere Vorteile ergeben sich aus der Einrichtung einer Hochgeschwindigkeitsstrecke.

40

Aus der Analyse der Geschwindigkeitsquoten auf den vom Hof geprüften Strecken (Anhang V) geht hervor, dass die Züge über die gesamte Länge einer Strecke gerechnet im Durchschnitt nur mit rund 45 % der Auslegungsgeschwindigkeit fahren. Nur zwei Strecken werden mit Durchschnittsgeschwindigkeiten von mehr als 200 km/h betrieben, und auf keiner Strecke verkehren die Züge mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von mehr als 250 km/h. Die niedrigste Geschwindigkeitsquote auf einer fertiggestellten Hochgeschwindigkeitsstrecke war auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid-León festzustellen (39 % der Auslegungsgeschwindigkeit). Die grenzübergreifende Strecke Figueres-Perpignan wird ebenfalls nur mit 36 % ihrer Auslegungsgeschwindigkeit betrieben, weil sie im Mischverkehr genutzt wird. Wenn die Durchschnittsgeschwindigkeiten so weit unter den Auslegungsgeschwindigkeiten liegen, liegt der Schluss nahe, dass ein Ausbau der herkömmlichen Strecke ausreichend gewesen wäre, um die gesteckten Ziele zu erreichen, sodass sich Fragen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ergeben.

41

Daher sollte von Fall zu Fall entschieden werden, ob eine umfassende, besonders schnelle Hochgeschwindigkeitsstrecke tatsächlich erforderlich ist. Diese Entscheidung ist bedeutsam, da höhere Auslegungsgeschwindigkeiten zu höheren Baukosten führen. Strecken, die für Höchstgeschwindigkeiten von bis zu 160 km/h ausgelegt sind, weisen um mindestens 5 % niedrigere Baukosten auf als Strecken, die oberhalb dieser Grenze liegen. Der Grund dafür ist, dass bei Strecken, die für höhere Geschwindigkeiten ausgelegt sind, ein größerer Abstand zwischen den Gleisen eingehalten werden muss. Bei Geschwindigkeiten von bis zu 160 km/h beträgt der Standardabstand 4 Meter; oberhalb dieser Geschwindigkeit muss zwischen den Gleisen ein Abstand von mindestens 4,5 Metern eingehalten werden. Das bedeutet, dass die Tunnel breiter sein müssen, was kostspieliger ist.

42

Zudem sind die Kosten für eine Hochgeschwindigkeitsstrecke, die für den "Mischverkehr" (Personen- und Güterverkehr) bestimmt ist, höher als bei einer Hochgeschwindigkeitsstrecke für reinen Personenverkehr, da angesichts der Erfordernisse bei Steigungen/Gefällen und Kurvenradien weniger Flexibilität bei der Streckenführung besteht, woraus sich in der Regel ein höherer Flächenverbrauch ergibt. Ferner fallen bei Strecken mit Mischverkehr die Instandhaltungskosten höher aus, da die Infrastruktur intensiver beansprucht wird.

43

Strecken mit Mischverkehr sind teurer als Hochgeschwindigkeitsstrecken für reinen Personenverkehr. Aus einer Studie geht hervor, dass sich dieser Unterschied auf bis zu 5 % beläuft - bzw. auf bis zu 13 %, wenn die Strecke für reinen Personenverkehr auf eine Geschwindigkeit von 250 km/h begrenzt wird (Abbildung 5).

44

Durch Wahl der am besten geeigneten Option können Millionen Euro gespart werden. So ist beispielsweise auf der Strecke München-Verona auf dem geprüften Abschnitt des Brenner-Basistunnels eine Hochgeschwindigkeitsstrecke im Bau. Angesichts der Geschwindigkeitsdaten ist das nicht gerechtfertigt: Auf der herkömmlichen Bahnstrecke zwischen München und Verona wird derzeit 13-mal gehalten, mit einer Aufenthaltszeit von insgesamt 41 Minuten an den Bahnhöfen (12,6 % der gesamten Fahrzeit). Derzeit beträgt die Fahrzeit von München nach Verona im Personenverkehr 5 Stunden 24 Minuten. Selbst wenn sich die Fahrzeit mit Fertigstellung der Brenner-Hochgeschwindigkeitsstrecke auf circa 3,5 Stunden verringern sollte, wird die Durchschnittsgeschwindigkeit auf dieser Strecke trotzdem nur 115 km/h betragen, was nach wie vor zu langsam ist, um den Bau einer umfassenden Hochgeschwindigkeitsstrecke in überzeugender Weise zu begründen.

Prüfungen der Kosteneffizienz sind selten

45

Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist - sowohl beim Bau als auch bei der Instandhaltung - kostspieliger als herkömmliche Bahnstrecken. Unter bestimmten Umständen lassen sich durch Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr, der mit sehr hohen Geschwindigkeiten - von 300 km/h oder mehr - betrieben wird, jedoch gegenüber Zügen, die auf entsprechend ausgebauten herkömmlichen Strecken verkehren, möglicherweise nur begrenzte zusätzliche Fahrzeiteinsparungen erzielen. Daher sollte die Option, keine spezielle, besonders schnelle Hochgeschwindigkeitsstrecke zu errichten, sondern bestehende herkömmliche Strecken auszubauen, um höhere Geschwindigkeiten zu ermöglichen, ebenfalls in Erwägung gezogen werden, da auf diese Weise erhebliche Kosten eingespart werden könnten.

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In Italien und Deutschland wird in diesem Zusammenhang ein bewährtes Verfahren angewandt: Projekte, bei denen die Vorbereitungsphase bereits angelaufen ist oder bei denen sich rechtliche Verpflichtungen ergeben haben, werden vor jeder neuen Planungsphase einer erneuten Bewertung unterzogen, um sich zu vergewissern, dass die Merkmale des Projekts nach wie vor dem aktuellen Bedarf entsprechen. Dieser Projektüberprüfungsprozess veranschaulicht, wie sich durch Anpassungen der Planung erhebliche Einsparungen erzielen lassen, ohne dass es zu nennenswerten Auswirkungen auf die Leistung kommen würde. So wurde beispielsweise als Ergebnis der für die Strecke Venedig-Triest durchgeführten Projektüberprüfung festgestellt, dass sich durch eine abweichende Planung der Strecke Einsparungen von 5,7 Milliarden Euro erzielen lassen, während sich die Fahrzeit nur um 10 Minuten verlängert, sodass pro zusätzlicher Minute Fahrzeit 570 Millionen Euro eingespart werden können (Tabelle 3).

Tabelle 3

Kostenvergleich zwischen Hochgeschwindigkeitsstrecke und herkömmlicher Strecke: Venedig - Triest

Streckentyp	Auslegungsgeschwindigkeit (km/h)	Kosten (Milliarden Euro)	Fahrzeit (Minuten)	Einsparungen (Millionen Euro/Minute)
Neue Hochgeschwindigkeitsstrecke für 300 km/h	300	7,5	55	570
Ausbau der herkömmlichen Strecke	200	1,8	65

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

47

Dieses in Italien und Deutschland eingesetzte Verfahren wird in den übrigen besuchten Mitgliedstaaten nicht verwendet: Es erfolgt lediglich eine Bewertung des vorgeschlagenen Baus einer Hochgeschwindigkeitsstrecke, wohingegen nicht geprüft wird, ob auf bestimmten Abschnitten oder sogar auf der gesamten Strecke auf eine Auslegung auf besonders hohe Geschwindigkeiten verzichtet werden kann, und ob die spezifischen Ziele des Projekts auch durch einen Ausbau der herkömmlichen Strecke erreicht werden könnten.

48

Ferner analysierte der Hof die Kosteneffizienz, indem das Verhältnis zwischen den Investitionskosten und der auf den geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken tatsächlich eingesparten Fahrzeit bewertet wurde (Tabelle 4). Die Analyse zeigt auf, dass sich die Kosten pro eingesparter Minute Fahrzeit im Durchschnitt auf 90 Millionen Euro belaufen, wobei die Spanne von 34,5 Millionen Euro auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Eje Atlántico (Atlantikachse) bis 369 Millionen Euro auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Stuttgart-München reicht.

Tabelle 4

Kosten der geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken pro km und eingesparter Minute

Geprüfte Strecke	Länge (km)	Gesamtkosten (Millionen Euro)	Fahrzeitersparnis (Minuten)	Kosten pro eingesparter Minute (Millionen Euro)
Berlin-München	671	14 682	140	104,87
Stuttgart-München	267	13 273	36	368,69
Rhin-Rhône (Rhein-Rhone)	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne (Europäische Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost)	406	6 712	130	51,63
Madrid - Barcelona - französische Grenze	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico (Atlantikachse)	165	2 596	75	34,61
Madrid-Galicien	549	7 684*	110	69,85
Madrid-León	345	5 415	95	57,00
Mailand-Venedig	273	11 856	49	241,96
Turin-Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Insgesamt/Durchschnitt	4 618**	109 084	1 207	90,38

* In der Analyse der geschätzten Kosten für die gesamte Strecke sowie in der Fahrzeit sind die 133 km Überlappung mit der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid-León enthalten (allerdings unter Ausklammerung des Guadarrama-Tunnels).

** Mit der Strecke München-Verona, die 445 km lang ist, ergibt sich eine geprüfte Streckenlänge von insgesamt 5 063 km.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In den Mitgliedstaaten werden keine Kosten-Nutzen-Analysen als Instrument für die Entscheidungsfindung eingesetzt

49

Da es sich bei Hochgeschwindigkeitsstrecken um teure Investitionen handelt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass alle wesentlichen Kosten- und Nutzenfaktoren im Vorfeld korrekt analysiert werden, bevor die Entscheidung getroffen wird, ob das Bauvorhaben durchgeführt werden soll oder nicht. Bei korrekter Anwendung ermöglichen es Kosten-Nutzen-Analysen (KNA), vor einer Entscheidung zu bewerten, welche Sozialrendite ein Projekt erbringt und wie wünschenswert und nützlich es für die Gesellschaft ist. Damit die Entscheidung positiv ausfallen kann, müssen sich innerhalb eines breiten Spektrums an Angebots- und Nachfrageszenarien (z. B. starker oder geringer Verkehrszuwachs bzw. Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken gegenüber dem Ausbau herkömmlicher Strecken) Nettobeiträge zum gesellschaftlichen Wohlergehen ergeben (z. B. durch Kosten-Nutzen-Verhältnisse von über 1, d. h. durch einen Nutzen, der höher ist als die Kosten).

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Der Hof beauftragte einen externen Sachverständigen mit einer vergleichenden Analyse der verschiedenen KNA, die im Zusammenhang mit den geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken erstellt wurden. Der Sachverständige gelangte zu der Feststellung, dass KNA in der Regel nicht als Instrument für eine bessere Entscheidungsfindung und für eine bessere Einbeziehung der Interessenträger verwendet werden, sondern lediglich ein verpflichtender verwaltungstechnischer Schritt sind. Die folgenden Beispiele erscheinen dem Hof besonders beachtenswert:

1. Im Rahmen der EU-Kofinanzierung des Projekts Nr. 2007-FR-24070-P - Ostabschnitt der Hochgeschwindigkeitsstrecke Rhin - Rhône (Rhein - Rhone) - in Frankreich wurde eine KNA mit einem negativen wirtschaftlichen Kapitalwert akzeptiert. Bei einem anderen französischen Projekt für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr (Projekt Nr. 2010-FR-92204-P, zum Ausbau der bestehenden Strecke zwischen Mülhausen und der Grenze für den Betrieb mit Hochgeschwindigkeitszügen (TGV und ICE)) wurde keine KNA durchgeführt - und trotzdem erhielt das Projekt EU-Finanzierung.
2. Als in Deutschland die Entscheidung zum Bau der Strecken Halle/Leipzig-Erfurt-Ebensfeld und Stuttgart-Wendlingen-Ulm getroffen wurde, lagen keine Kosten-Nutzen-Analysen vor. Die Entscheidung zum Bau dieser Strecken war politisch, und eine KNA wurde erst nachträglich, in einer späteren Phase erstellt, um den sozioökonomischen Nutzen aufzuzeigen.
3. Bei den meisten Studien in Spanien - ungeachtet der Region und der projektspezifischen Merkmale - sind die Ergebnisse sehr ähnlich und das Kosten-Nutzen-Verhältnis ist relativ niedrig (circa 1). Faktisch haben einige Projekte hinsichtlich ihres sozialen Kosten-Nutzen-Verhältnisses nur eine sehr eingeschränkte Chance, sich als tragfähig zu erweisen, werden aber trotzdem gebaut (beispielsweise wurde die Hochgeschwindigkeitsstrecke Venta de Baños - León in verschiedenen Sensitivitätsszenarien aus sozioökonomischer Sicht als nicht tragfähig eingestuft).
4. Seit 2007 ist keine Aktualisierung der KNA für die Brenner-Achse erfolgt. In der Analyse aus dem Jahr 2007 beträgt der Kosten-Nutzen-Faktor 1,9. In der Zwischenzeit haben sich Planung und Bau des Brenner-Basistunnels bereits um rund 11 Jahre verzögert: Die Fertigstellung sollte ursprünglich 2016 erfolgen, während nun mit 2027 gerechnet wird. Aus jüngsten Daten geht hervor, dass sich die prognostizierten Kosten für den Tunnel (unter Berücksichtigung der Inflationsrate) auf rund 9,3 Milliarden Euro belaufen werden. Zwischen den vorläufigen Schätzungen des Jahres 2002 und der Schätzung des Jahres 2013 sind die Kosten um 46 % gestiegen (von 5,9 Milliarden Euro auf 8,6 Milliarden Euro), während mittlerweile ein Rückgang des Güterverkehrs prognostiziert wird. Angesichts dieser Zahlen ergibt sich eine ganz erhebliche Verringerung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses, und die in der KNA aus dem Jahr 2007 angegebenen Daten zum Fahrgast- und Güteraufkommen sind inzwischen unrealistisch. Seitens der INEA - die im Auftrag der Kommission für die Projektverwaltung zuständig ist - wurde dies nicht beanstandet.

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Für die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" für 2015 hat die INEA eine spezifische Bewertung von Kosten und Nutzen eingeführt, die erfolgen muss, bevor die Bereitstellung von CEF-Unterstützung bewilligt wird. Nach Auffassung des Hofes wird dies dazu beitragen, die Qualität der Entscheidungsfindung im Vorfeld zu verbessern. Allerdings führen die INEA (sowie - bei Ausgaben für die Kohäsionspolitik, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen - die Verwaltungsbehörden) derzeit vor der Bewilligung von EU-Kofinanzierungsausgaben weder eine Bewertung der Kosten pro eingesparter Minute noch eine Bewertung der Kosten für einen Ausbau der bestehenden herkömmlichen Bahnstrecke (als Alternative zur vorgeschlagenen neuen Hochgeschwindigkeitsstrecke) durch.

Kostenüberschreitungen, Bauverzögerungen und verspätete Inbetriebnahme: nicht die Ausnahme, sondern die Regel

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Kostenüberschreitungen bei Investitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr gehen nicht zulasten des EU-Haushalts, da die Kofinanzierung automatisch auf den ursprünglich vereinbarten Betrag gedeckelt ist. Auch wenn Kostenüberschreitungen somit ausschließlich aus dem Haushalt des jeweiligen Mitgliedstaats zu tragen sind, war es dem Hof ein Anliegen, das Ausmaß der Kostenüberschreitungen und Verzögerungen auf Projekt- und auf Streckenebene zu bewerten. Ausgehend von den verfügbaren Daten schätzt der Hof die Kostenüberschreitungen insgesamt auf 5,7 Milliarden Euro auf Projektebene bzw. auf 25,1 Milliarden Euro auf Streckenebene (44 % bzw. 78 %).

53

Bei drei der 30 bewerteten Projekte wurden erhebliche Kostenüberschreitungen um mehr als 20 % der ursprünglichen Schätzungen festgestellt, und bei allen geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken gab es Kostenüberschreitungen von mehr als 25 % (Tabelle 5). Die deutschen Strecken wiesen die höchsten Kostenüberschreitungen auf: Bei der Strecke Stuttgart-München beläuft sich die Kostenüberschreitung auf 622,1 %.

Tabelle 5

Überblick über die Kosten pro km und Vergleich mit den Schätzungen

Geprüfte Strecke	Gesamtlänge (km)	Gesamtkosten (Millionen Euro)**	Ursprünglich geschätzte Kosten (Millionen Euro)	Tatsächliche Kostenüberschreitung (%)	Ursprüngliche Baukosten pro km (Millionen Euro)	Kosten bei Fertigstellung, pro km (Millionen Euro)
Berlin-München	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart-München	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Rhin-Rhône (Rhein-Rhone)	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne (Europäische Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost)	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid-Barcelona-französische Grenze	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Eje Atlántico (Atlantikachse)	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid-León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid-Galicien*	416***	5 714***	n. v.	n. v.	n. v.	13,7***
Turin-Salerno*	1 007	32 169	n. v.	n. v.	n. v.	31,9
Mailand-Venedig*	273	11 856	n. v.	n. v.	n. v.	43,4

* Es sind keine Kostenschätzungen auf Streckenebene verfügbar, sodass es nicht möglich ist, etwaige Kostenüberschreitungen zu schätzen.

** Zum Zeitpunkt der Prüfung und auch für nicht fertiggestellte Strecken: Stuttgart-München, Madrid-Galicien und Mailand-Venedig.

*** Berechnet für die Strecke Medina del Campo-Galicien und somit unter Ausblendung der 133 km Überlappung mit der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid-León.

Quelle: Europäischer Rechnungshof. Bei allen Zahlenangaben handelt es sich um Nominalwerte.

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Die Verzögerungen auf Projektebene waren ebenfalls erheblich: Bei acht der 30 geprüften Projekte kam es zu Verzögerungen von mindestens einem Jahr, und bei der Hälfte der Strecken (d. h. bei fünf der 10 geprüften Strecken) waren Verzögerungen von mehr als 10 Jahren zu verzeichnen. Bei der Strecke Mailand-Venedig wird sich voraussichtlich die längste Verzögerung (18 Jahre) gegenüber den ursprünglichen Schätzungen ergeben.

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Die höchste Überschreitung der Projektkosten ergab sich mit 83 % beim Bahnhof "Stuttgart 21" (Foto 2), für den EU-Zuschüsse in Höhe von 726,6 Millionen Euro gewährt wurden.

56

Bei diesem Projekt ist es zu einem sehr starken Anstieg der Baukosten gekommen, weil die ursprünglichen Kostenschätzungen für die Tunnelbauarbeiten in einem dicht bevölkerten Stadtzentrum unrealistisch waren und geologische und ökologische Faktoren sowie Aspekte des örtlichen Kulturerbes unzureichend berücksichtigt wurden. Während die Baukosten insgesamt nach der Schätzung des Jahres 2003 4,5 Milliarden Euro betragen sollten, ist die Schätzung im Jahr 2013 auf 6,5 Milliarden Euro und zuletzt (jüngste verfügbare Schätzung, von Januar 2018) auf 8,2 Milliarden Euro angestiegen. Gegenüber der ursprünglichen Vereinbarung ist dies ein Unterschied von 3,7 Milliarden Euro. Bisher weigern sich sämtliche Finanzierungspartner, mehr als die in der ursprünglichen Finanzierungsvereinbarung vorgesehenen Kosten zu tragen.

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Es wird auch zu einer erheblichen Verzögerung bei der Fertigstellung dieses Bahnhofs kommen. Ursprünglich sollten die Bauarbeiten bis 2008 abgeschlossen sein. Dann verschob sich bereits der Beginn der Bauarbeiten von 2001 auf 2009, und nach derzeitigen Schätzungen werden die Arbeiten bis 2025 abgeschlossen sein.

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Ferner prüfte der Hof bei 18 Projekten³² auch, wie lange es von der Fertigstellung der mit EU-Kofinanzierung durchgeführten Bauarbeiten bis zur tatsächlichen Inbetriebnahme der Strecken dauerte. Bei sechs Projekten erfolgte die Inbetriebnahme bereits innerhalb eines Monats nach Fertigstellung der Bauarbeiten. Bei zwei Projekten verzögerte sich die Inbetriebnahme um rund ein Jahr; bei sechs Projekten betrug die Verzögerung zwei Jahre; bei einem weiteren gab es eine Verzögerung um vier Jahre, während sich zwei Projekte in Deutschland um acht Jahre verzögern werden (die zuletzt genannten Projekte wurden Ende 2015 fertiggestellt, und nach derzeitigen Schätzungen wird die betreffende Strecke erst Ende 2023 in Betrieb gehen). In einem anderen Fall (grenzübergreifende Strecke Figueres - Perpignan zwischen Spanien und Frankreich) war zwar die gesamte Strecke fertiggestellt, konnte aber erst 22 Monate später genutzt werden, weil an beiden Enden die Anbindung an das übrige Netz fehlte.

Eine Bewertung aus der Alltagsperspektive der Bürgerinnen und Bürger: Fahrzeiten, Preise, Verbindungen, Fahrgastdienste, Bahnhöfe und Einzugsgebiete

Fahrzeiten und Fahrpreise sind wichtige Faktoren für den Erfolg

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Der Hof untersuchte die Wettbewerbsfähigkeit des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs, indem er ein Reisebüro beauftragte, für die geprüften Strecken die günstigsten Preise für Hin- und Rückfahrkarten, die Fahrzeiten und die Anzahl der Verbindungen an bestimmten Tagen für Geschäftsreisende und für Privatreisende zu ermitteln. Eine Zusammenfassung der Methodik sowie die betreffenden Daten finden sich in Anhang VI. Auf dieser Grundlage konnte der Hof die Durchschnittspreise pro Kilometer und Minute Fahrzeit berechnen.

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Bei den Fahrpreisen gibt es eine erhebliche Schwankungsbreite (beispielsweise je nach Tageszeit und je nach Verfügbarkeit von Sonderangeboten). Die erfasste Datenbasis wurde jedoch ausreichend groß bemessen (Daten zu mehr als 5 000 Hin- und Rückfahrten), sodass der Hof zu einer realistischen Bewertung der Optionen gelangen konnte, die für Fahrten zwischen den Ausgangs- und Zielorten auf den geprüften Strecken zur Verfügung stehen. Diese Analyse lieferte folgende Erkenntnisse:

1. Geschwindigkeit: Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist häufig wesentlich schneller (im Durchschnitt 30 bis 50 % der Fahrzeit) als die herkömmliche Bahn. Der Luftverkehr (vom Start bis zur Landung) ist schneller als der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr. Wenn allerdings die gesamte tatsächliche Fahrzeit von Stadtzentrum zu Stadtzentrum berücksichtigt wird - einschließlich der Fahrt zum Flughafen und der Abfertigung am Flughafen -, erweist sich der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in vielen Fällen als konkurrenzfähig.
2. Fahrpreise: Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist häufig wesentlich billiger als der Luftverkehr. Last-Minute-Buchungen sind bei beiden Verkehrsträgern teurer als im Voraus erworbene Fahrkarten. In Deutschland sind die Fahrpreise auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Stuttgart-München günstiger als herkömmliche Bahnfahrkarten.
3. Die Anzahl der verfügbaren Hochgeschwindigkeitsbahnverbindungen ist im Jahresverlauf erheblichen Schwankungen unterworfen. Die Verfügbarkeit von Verbindungen ist wichtig: Auf manchen Hochgeschwindigkeitsstrecken gibt es eine große Anzahl von Verbindungen (beispielsweise 50-60 pro Tag in Deutschland), während es auf zwei der vier geprüften Strecken in Spanien (Madrid-Santiago und Madrid-León) sowie auf den zwei geprüften Strecken in Frankreich sehr wenige Verbindungen gibt.
4. Manche der geprüften Strecken sind mit der herkömmlichen Bahn nicht realistisch machbar: Beispielsweise würde eine Fahrt von Rom nach Turin mit der herkömmlichen Bahn mehr als 20 Stunden dauern. Per Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr benötigt man die Hälfte dieser Zeit und per Luftverkehr nur ein Zehntel. Auf der Strecke Madrid-Santiago ist die Lage vergleichbar.
5. Die bei Geschäftsreisen erfolgreichsten Verbindungen (z. B. Madrid-Barcelona, Turin-Rom, Paris-Straßburg) sind auch die teuersten. Insgesamt ist der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Frankreich pro zurückgelegtem Kilometer am teuersten (und zwar sowohl für Geschäfts- als auch für Privatreisende).

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Um bewerten zu können, wie konkurrenzfähig der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr wirklich ist, wurden die Gesamtfahrzeit von Stadtzentrum zu Stadtzentrum sowie die Preise der verfügbaren Optionen analysiert. Für vier Strecken führte der Hof eine weitere Verfeinerung seiner Datenanalyse durch und berechnete die relevanten Zahlen: Er verglich Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr, herkömmliche Bahn, Luftverkehr und Straße, d. h., auch die Kosten für PKW und Fernbusse³³ wurden einbezogen (Tabelle 6).

Tabelle 6

Analyse zur Fahrt von Tür zu Tür auf ausgewählten Hochgeschwindigkeitsstrecken

	MADRID, Puerta del Sol - BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROM, Piazza del Campidoglio - MAILAND, Piazza del Duomo		BERLIN, Potsdamer Platz - MÜNCHEN, Marienplatz		PARIS, Place de la Concorde - STRASSBURG, Place du Château
Entfernung	607-698 km		572-661 km		587-654 km		466-548 km
Verkehrsträger	Zeit	Preis (Euro)	Zeit	Preis (Euro)	Zeit	Preis (Euro)	Zeit	Preis (Euro)
PKW	10:40-18:20	138-190	10:40-18:40	180	10:00-16:40	95-142	8:40-12:20	44-79
Luftverkehr	6:30-8:00	227-253	6:30-7:00	140	6:30-8:00	146	n. v.	n. v.
Fernbus	16:20-18:00	36-49	15:00-21:00	40	17:00-23:00	45-79	13:00-22:40	33-55
Herkömmliche Eisenbahn	11:30-12:00	124-128	9:00-23:00	61-103	n. v.	n. v.	n. v.	n. v.
Hochgeschwindigkeits-schienenverkehr	6:00-8:20	159-181	6:50-9:00	23-205	8:30-10:30	66	5:10-5:30	158-165

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

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Dank der Analyse für Fahrten von Stadtzentrum zu Stadtzentrum gelangte der Hof zu folgenden Erkenntnissen:

1. Zwischen Madrid und Barcelona bietet der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr die schnellste Reiseoption; sogar per Luftverkehr dauert es von Tür zu Tür länger und ist zudem teurer. Deshalb ist der Marktanteil des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs auf dieser Strecke in den letzten Jahren erheblich gestiegen. Die Verteilung zwischen den Verkehrsträgern Luftverkehr und Schienenverkehr hat sich seit der Inbetriebnahme dieser Hochgeschwindigkeitsstrecke im Jahr 2008 von 85:15 auf 38:62 im Jahr 2016 verschoben. Eine derartige Analyse kann verwendet werden, um den Erfolg des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs zu bewerten und den Grad der Nachhaltigkeit der getätigten Investitionen zu messen.
2. Zwischen Rom und Mailand sind der Luftverkehr und der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Sachen Fahrzeit ebenfalls führend. Nach und nach hat die Zahl der Züge zugenommen und die Fahrpreise sind gesunken. Deshalb steigt der Marktanteil des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs im Laufe der Zeit, wodurch auch die herkömmliche Bahn auf längeren Strecken zurückgedrängt wird.
3. Es besteht die Möglichkeit, mit der herkömmlichen Bahn von Berlin nach München zu fahren; dabei muss man jedoch viele Male umsteigen. Mit dem Flugzeug geht die Reise am schnellsten, ist aber teuer. Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ist die zweitschnellste Option und gleichzeitig billiger. Die Fahrt mit dem Fernbus ist am billigsten, aber die Fahrzeit ist abschreckend lang.
4. Zwischen Paris und Straßburg gibt es keine Flugverbindungen und keine Direktverbindungen mit der herkömmlichen Bahn. Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr bietet die kürzeste Gesamtfahrzeit, ist aber wesentlich teurer als eine Fahrt mit dem PKW oder dem Fernbus.

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Zusammenfassend gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass sowohl die Gesamtfahrzeit als auch das Preisniveau wichtige Faktoren für den Erfolg darstellen. In Kombination mit einem zuverlässigen regelmäßigen Betrieb (häufig fahrende Züge, die pünktlich abfahren und ankommen) könnten diese Faktoren dazu beitragen, den zukünftigen Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu stärken.

Weitere Verbesserungen bei Bahnfahrkarten ("Ticketing") und bei der Überwachung von Daten zu Fahrgastdiensten erforderlich

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Laut Forschungsergebnissen zum Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr³⁴ tragen Flexibilität bei den Bahnfahrkarten und Pünktlichkeit zur Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Verkehrsträgern bei und sind eine Triebfeder für nachhaltigen Erfolg. In beiden Bereichen gibt es noch Raum für Verbesserungen.

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Beim Ticketing schneidet die Bahn im Vergleich zum Luftverkehr schlecht ab. So sind beispielsweise Lösungen mit einem einzigen elektronischen Ticket ("single e-Ticketing"), das für eine Reise gilt, deren Teile von unterschiedlichen Betreibern erbracht werden und/oder die sich über mehrere Länder erstreckt, im Luftverkehr wesentlich einfacher als im Schienenverkehr. Zudem gibt es so gut wie keine Suchmaschinen, um Kombinationen aus Flug- und Hochgeschwindigkeitsbahnreisen zu ermitteln.

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Die Kommission hat mithilfe ihres Systems für die Überwachung des Schienenverkehrsmarkts (RMMS - Railway Market Monitoring Scheme) begonnen, dienstbezogene Daten und Indikatoren zu Entwicklungen bei der Nutzung von Bahnnetzen sowie zur Entwicklung der Rahmenbedingungen zu erfassen. Diese Daten sind jedoch bislang uneinheitlich, da erst seit Ende 2017 eine umfassende Anwendung gemeinsamer Standards erfolgt. Außerdem wird derzeit für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr im Vergleich zum herkömmlichen Schienenverkehr nur ein begrenzter Satz von Daten erhoben; darunter fallen die Bereiche Infrastrukturentgelte, Kapazitätszuweisung, Investitionen in Infrastruktur und gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die sich auf den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr erstrecken.

67

Bis 2017 gab es keine gemeinsamen Definitionen für Pünktlichkeit. Deshalb ergeben sich bei den Pünktlichkeitsdaten innerhalb der EU erhebliche Schwankungen. Die Eisenbahnunternehmen sind gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 verpflichtet, die Berichte zur Pünktlichkeit und Kundenzufriedenheit über die ERADIS-Datenbank zugänglich machen. In Ermangelung einer gemeinsamen Methodik und eines standardisierten Rahmens sind diese Berichte jedoch nur schwer nutzbar und liefern den Reisenden keinen klaren Überblick über die Lage. Die Kommission hat Eurobarometer-Umfragen in Auftrag gegeben, um die Zufriedenheit der Fahrgäste mit den Schienenverkehrsdiensten zu überwachen. Die letzte Umfrage wurde 2013 veröffentlicht, und ein Follow-up-Bericht wird bis Ende Juni 2018 erwartet. Bei der Überwachung dieser Fragen sind auf EU-Ebene noch erhebliche Fortschritte erforderlich.

Sowohl die Anzahl als auch die Lage der Bahnhöfe ist wichtig

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Die richtige Anzahl an Bahnhöfen ist von entscheidender Bedeutung für den Erfolg einer Strecke und für ihren nachhaltigen Betrieb³⁵. Werden auf einer Strecke nur sehr wenige oder gar keine Zwischenhalte eingelegt, so ergibt sich insgesamt eine hohe Geschwindigkeit zwischen Ausgangs- und Zielort, was für die Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Verkehrsträgern optimal ist. Eine geringe Anzahl von Zwischenhalten ist jedoch schlecht für die Nachhaltigkeit, da weniger potenzielle Fahrgäste, die entlang der Strecke wohnen, diese auch nutzen können. Werden dagegen auf einer Strecke mehr Zwischenhalte eingelegt, so ergibt sich eine niedrigere Durchschnittsgeschwindigkeit, was die Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Verkehrsträgern gefährdet. Andererseits können aber mehr Fahrgäste zusteigen, sodass sich die Fahrscheineinnahmen erhöhen.

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Der Hof analysierte die Anzahl der Zwischenhalte auf den geprüften Strecken sowie die sich ergebenden Auswirkungen auf die Fahrzeiten und die Konkurrenzfähigkeit der auf der jeweiligen Strecke betriebenen Dienste, sowie ferner die Erreichbarkeit und die Anbindung der betreffenden Bahnhöfe und die Regenerierungswirkung, die sich für die jeweilige Umgebung ergibt. Umfassende Informationen und alle wichtigen Daten zu dieser Analyse der Bahnhöfe finden sich in Anhang VII.

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Daten aus offiziellen Fahrplänen zeigen, dass sich durch jeden Zwischenhalt die Fahrzeit insgesamt um durchschnittlich vier bis 12 Minuten verlängert³⁶, während sich die Durchschnittsgeschwindigkeit um drei bis 16 km/h verringert³⁷. Die Anzahl der Bahnhöfe, an denen gehalten wird, reicht von vier - auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Rhin-Rhône (Rhein-Rhone) - bis 15 - auf der Strecke Berlin-München, und die Abstände zwischen den Bahnhöfen variieren ganz erheblich (der längste Abstand zwischen zwei Bahnhöfen auf einer Hochgeschwindigkeitsstrecke beträgt 253 km, der kürzeste 26 km). Auf den geprüften Strecken³⁸ werden unterschiedliche Dienste betrieben (so gibt es auf der Strecke Madrid-Barcelona einige Nonstop-Züge, welche die 621 km ohne Zwischenhalt zurücklegen, während andere Züge - mit unterschiedlicher Häufigkeit - auch an Bahnhöfen dazwischen halten). Der größte Zeitunterschied zwischen dem "direktesten" und dem "am wenigsten direkten" Zug beläuft sich auf 72 Minuten (auf der Strecke Berlin-München).

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Um die potenzielle Anzahl der Nutzer einer Hochgeschwindigkeitsstrecke bewerten zu können, untersuchte der Hof auch das Einzugsgebiet jeder der geprüften 10 Hochgeschwindigkeitsstrecken und vier grenzübergreifenden Verbindungen³⁹. Manche Bahnhöfe haben nicht genügend Fahrgäste im unmittelbaren Einzugsgebiet und liegen zu nahe beieinander. Dadurch verringert sich insgesamt die Wirksamkeit eines Hochgeschwindigkeitsdienstes, weil die Züge zu oft anhalten müssen, ohne dadurch zahlreiche neue Fahrgäste zu erreichen; oder aber es ist ein übermäßig kompliziertes Zugmanagement erforderlich, um ein akzeptables Fahrgastaufkommen sicherzustellen.

72

In Anhang VIII sind die Gesamtergebnisse und die wichtigsten Daten zu den Bahnhöfen aller geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken aufgeführt. Ein Beispiel ist Abbildung 6 zu entnehmen: Zwar weist die Strecke Madrid-Barcelona-französische Grenze (siehe Abbildung 6) insgesamt ein sehr großes Einzugsgebiet auf (was ihren Erfolg erklärt), das Einzugsgebiet bei einigen Bahnhöfen auf der Strecke (z. B. Guadalajara-Yebes oder Calatayud) ist aber äußerst klein. Angesichts der sehr geringen Zahl von Menschen, die innerhalb des Einzugsgebiets von 15 Minuten wohnen, gibt es gute Gründe, daran zu zweifeln, ob es kosteneffizient und wirksam ist, diese Bahnhöfe als Haltepunkte auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke beizubehalten (die 100%ige Überlappung des 60-Minuten-Einzugsgebiets des Bahnhofs von Guadalajara mit dem Einzugsgebiet von Madrid ist auf die Nähe zu Madrid zurückzuführen).

73

Während gemäß dem Plan der Kommission bis 2050 alle Flughäfen des Kernnetzes - bevorzugt per Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr - an das Bahnnetz angeschlossen sein sollen, weisen derzeit nur einige wenige Bahnhöfe an Hochgeschwindigkeitsstrecken eine direkte Hochgeschwindigkeitsverbindung zu einem Flughafen auf. Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und der Luftverkehr können sich ergänzen (denn das Einzugsgebiet eines Flughafens kann sich vergrößern, wenn Fluggäste per Hochgeschwindigkeitszug zu diesem Flughafen gelangen können, und Fluggäste entscheiden sich möglicherweise für einen bestimmten Flughafen, weil sie dort nach der Landung eine nahtlose und schnelle Zuganbindung vorfinden). Der Hof stellte jedoch fest, dass es für die Passagiere schwierig ist, Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und Luftverkehr zu kombinieren. So verläuft beispielsweise die Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid - Barcelona in der Nähe der beiden meistgenutzten Flughäfen Spaniens (nämlich Madrid-Barajas mit 50,4 Millionen und Barcelona-El Prat mit 44,2 Millionen Fluggästen im Jahr 2016⁴⁰), aber es bestehen keine Pläne, sie durch Hochgeschwindigkeitsverbindungen an das Hochgeschwindigkeitsschienennetz anzubinden⁴¹.

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Um erfolgreich und konkurrenzfähig zu sein, sollten Bahnhöfe von Hochgeschwindigkeitsstrecken eine gute Lage haben.

1. Sie sollten für Reisende mit unterschiedlichen Verkehrsträgern - auch zu Fuß und per Fahrrad - leicht erreichbar sein, und es sollten dort Einrichtungen des öffentlichen Nahverkehrs sowie Parkplätze zu erschwinglichen Preisen verfügbar sein.
2. Ferner sollten dort zahlreiche, gut funktionierende Verbindungen des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs sowie eine ausreichende Anzahl an Zügen zu allen Tageszeiten angeboten werden.
3. Darüber hinaus sollten sie einen Beitrag zur Belebung der Wirtschaft in der Umgebung leisten (sogenannte "Regenerierungswirkung" bzw. "Reurbanisierungswirkung").

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Der Hof analysierte die Erreichbarkeit, die Anbindung und die Regenerierungswirkung von 18 Bahnhöfen von Hochgeschwindigkeitsstrecken (zwei pro geprüfter Strecke). Die vollständigen Informationen, einschließlich der verwendeten quantitativen Kriterien, sind Anhang IX zu entnehmen. Aus der Analyse des Hofes geht hervor, dass bei 14 Bahnhöfen die Erreichbarkeit verbessert werden könnte. So ist beispielsweise der TGV-Bahnhof Meuse (Maas) (Foto 3) an der LGV Est-Européenne (Europäische Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost) schlecht erreichbar: Wie der Pfeil zeigt, befindet sich der Bahnhof an einem isolierten Ort mitten auf dem Land. Einige lokale Buslinien und ein kleiner Parkplatz für PKW sind die einzigen Mittel, um zu diesem Bahnhof zu gelangen.

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Ferner stellte der Hof fest, dass sieben Bahnhöfe unzureichend bemessen sind: Vier sind zu groß und drei zu klein für die jeweilige Fahrgastzahl. An vier Bahnhöfen werden keine allgemeinen Dienstleistungen für die Öffentlichkeit angeboten. Fünf Bahnhöfe sind nicht gut angebunden, während es bei weiteren sieben empfehlenswert wäre, die Anbindung zu verbessern.

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Der Hof analysierte im Laufe der Zeit eingetretene Veränderungen (beispielsweise auf dem Arbeitsmarkt und auf dem Immobilienmarkt sowie bei der Anzahl der Unternehmen, die sich angesiedelt haben, und der Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze) und konnte bei 15 der 18 Bahnhöfe der geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken keine eindeutige Regenerierungswirkung feststellen. Die Eröffnung des Bahnhofs Belfort-Montbéliard an der Strecke Rhin-Rhône (Rhein-Rhone) führte zur Eröffnung von Läden und eines Hotels in der Nähe und ermöglichte die Verlegung eines regionalen Krankenhauses. In zwei weiteren Fällen führten im Zusammenhang mit der Einrichtung des Hochgeschwindigkeitsbetriebs durchgeführte Ausbauarbeiten an den Bahnhöfen zu Erleichterungen im örtlichen Verkehr zwischen Stadtvierteln, die zuvor durch Bahngleise getrennt waren. Das legt den Schluss nahe, dass Hochgeschwindigkeitsstrecken wirtschaftliche Verbesserungen in einer Region, die bereits begonnen haben und mit denen bereits gerechnet worden ist, möglicherweise begleiten und unterstützen, dass sie aber nicht für sich genommen zu einem Aufschwung der lokalen Wirtschaft führen⁴².

Nachhaltigkeit des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs: Wirksamkeit der EU-Kofinanzierung gefährdet

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Wenn eine Hochgeschwindigkeitsstrecke erfolgreich und die Investition nachhaltig sein soll, sollte eine hohe Anzahl von Fahrgästen auf der Strecke befördert werden können. Der Hof prüfte diesen Faktor auf zweierlei Art: durch einen Vergleich der Anzahl der im Laufe der Zeit beförderten Fahrgäste mit dem Richtwert sowie durch eine Analyse der Anzahl der Menschen, die im jeweiligen Einzugsgebiet wohnen.

Analyse der Fahrgastzahlen: Auf drei der sieben fertiggestellten Hochgeschwindigkeitsstrecken liegt die Zahl der beförderten Fahrgäste unter dem Richtwert von neun Millionen pro Jahr

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Ausgehend von einem aus der universitären Forschung und von einschlägigen Einrichtungen stammenden Richtwert sollte eine Hochgeschwindigkeitsstrecke im Idealfall neun Millionen Fahrgäste pro Jahr bzw. mindestens sechs Millionen Fahrgäste im Eröffnungsjahr befördern, um erfolgreich zu sein⁴³. Im Jahr 2016 wurden nur auf drei Strecken tatsächlich mehr als neun Millionen Fahrgäste pro Jahr befördert, nämlich Madrid-Barcelona, Turin-Salerno und LGV Est-Européenne (Europäische Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost). Auf drei der sieben vom Hof geprüften fertiggestellten Hochgeschwindigkeitsstrecken - nämlich Eje Atlántico (Atlantikachse), Rhin-Rhône (Rhein-Rhone) und Madrid-León - war die Anzahl der beförderten Fahrgäste wesentlich niedriger⁴⁴. Die Infrastrukturkosten für diese Strecken beliefen sich auf 10,6 Milliarden Euro, von denen die EU circa 2,7 Milliarden Euro übernahm. Das bedeutet, dass bei diesen Strecken ein hohes Risiko einer unwirksamen Verwendung der EU-Kofinanzierungsmittel besteht.

Analyse der Einzugsgebiete, d. h. der Anzahl der Menschen, die entlang der Strecken wohnen: bei neun der 14 geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken und -abschnitte ist die Anzahl an potenziellen Fahrgästen zu gering

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Der Hof führte auch eine Analyse der Einzugsgebiete durch, um die potenzielle Nachhaltigkeit des Betriebs auf Streckenebene zu bewerten (siehe Abbildung 7). In Anhang VIII finden sich auch die Gesamtergebnisse und die wichtigsten Daten zu allen geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken.

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Bei neun der 14 geprüften Hochgeschwindigkeitsstrecken und grenzübergreifenden Verbindungen war die Anzahl an potenziellen Fahrgästen innerhalb ihres jeweiligen 15- und 30-Minuten-Einzugsgebiets nicht hoch genug, um einen erfolgreichen Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu ermöglichen. Es handelte sich um die Strecken Madrid-León, Eje Atlántico (Atlantikachse), Madrid-Galicien, Mailand-Venedig, Rhin-Rhône (Rhein-Rhone), Stuttgart-München, München-Verona, Figueres-Perpignan und Baskisches Dreieck. Es ist erwähnenswert, dass die drei Strecken, auf denen der Richtwert für die Zahl der beförderten Fahrgäste nicht erreicht wurde (siehe oben), ebenfalls in dieser Gruppe enthalten sind.

82

Ferner analysierte der Hof den Erfolg des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs im weltweiten Kontext, um die Erfolgsgründe zu verstehen (Kasten 2).

Die Wettbewerbsfähigkeit des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs gegenüber anderen Verkehrsträgern: Es gibt noch kein Verursacherprinzip

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Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr hat nur einen begrenzten Wettbewerbsvorteil. Während der japanische Shinkansen sogar auf Strecken von mehr als 900 km noch konkurrenzfähig ist, ist der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Europa in der Regel auf Strecken zwischen 200 und 500 km - bei Fahrzeiten von bis zu vier Stunden - konkurrenzfähig. Der PKW ist dank seiner Flexibilität auf der sogenannten "letzten Meile" der vorherrschende Verkehrsträger bei Fahrten von weniger als 200 km, während der Luftverkehr im Wettbewerb auf langen Strecken am wettbewerbsfähigsten ist.

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Ein kohlendioxidbasiertes Besteuerungssystem ist ein Instrument zur Berücksichtigung der Umweltauswirkungen der verschiedenen Verkehrsträger. Derzeit gibt es in keinem EU-Mitgliedstaat eine Regelung für den Bahnbetrieb, die dem in der Schweiz bestehenden Bahninfrastrukturfonds vergleichbar wäre, der zum Teil aus Abgaben finanziert wird, mit denen LKW beim Transit durch das Land belegt werden. Durch diesen in der Schweiz verfolgten Ansatz wird die Belastung der Steuerzahler für den Bau und die Instandhaltung des Eisenbahnnetzes verringert, da die Einnahmen aus Abgaben, mit denen der Staat einen Verkehrsträger belastet, direkt in Investitionen für einen anderen Verkehrsträger fließen.

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Derzeit gibt es in der EU kein Gebührensystem, bei dem verkehrsträgerübergreifend sowohl das Verursacherprinzip als auch das Nutzerprinzip berücksichtigt werden, um die Wettbewerbsfähigkeit des Schienenverkehrs zu stärken. In der Vergangenheit wurden Versuche unternommen, durch Internalisierung der externen Kosten verschiedener Verkehrsträger die Wettbewerbsbedingungen zwischen den Verkehrsträgern zu ändern, aber diese Versuche waren weitgehend erfolglos. Das Thema einer Besteuerung in Abhängigkeit von den Treibhausgasemissionen steht jedoch nach wie vor auf der Agenda vieler Regierungen. So wird beispielsweise in Frankreich (erneut⁴⁵) über die Einführung eines verkehrsträgerübergreifenden Finanzierungsverfahrens diskutiert, während Italien - im Jahr 2018 - den Bau des Brenner-Basistunnels und seiner südlichen Zugangsrouten mit Mitteln aus einem speziellen Fonds finanzieren wird, der 1997 mit Einnahmen aus der Autobahnmaut eingerichtet wurde⁴⁶.

Nahtloser und wettbewerbsorientierter grenzübergreifender Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr: noch nicht generell vorhanden

Es bestehen nach wie vor zahlreiche Hindernisse, sodass noch ein weiter Weg zurückzulegen ist, bis die Märkte für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr in Europa offen und wettbewerbsorientiert werden

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Durch effektiven Wettbewerb auf Hochgeschwindigkeitsstrecken lassen sich nachweislich bessere Dienste und niedrigere Preise für die Reisenden in der EU erzielen. Derzeit gibt es nur sehr wenige Fälle, in denen auf Hochgeschwindigkeitsstrecken ein effektiver Wettbewerb besteht (nämlich in Italien sowie - in geringerem Maße - in Österreich⁴⁷). Die Einführung von Wettbewerb auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Turin-Salerno in Italien hat zu besseren Diensten für die Reisenden geführt. Es stehen mehr Züge zur Auswahl (der neue Marktteilnehmer betreibt gemäß dem Fahrplan 2017-2018 pro Tag 34 Verbindungen in beiden Richtungen), und die Fahrpreise sind um mindestens 24 % gesunken⁴⁸. Laut Auskunft von Mitarbeitern der Eisenbahnagentur der Europäischen Union (ERA) ist in Österreich eine vergleichbare positive Wirkung zu verzeichnen: Der Wettbewerb zwischen dem etablierten Eisenbahnunternehmen und einem neuen Marktteilnehmer hat zu höheren Fahrgastzahlen - auch beim etablierten Eisenbahnunternehmen - geführt.

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In Frankreich und Spanien dagegen war der Markt für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr noch immer nicht offen, und es gab auf den Hochgeschwindigkeitsstrecken keinen Wettbewerb zwischen verschiedenen Eisenbahnunternehmen. Diese Mitgliedstaaten möchten erst nach dem Jahr 2020 bewerten, ob das etablierte Eisenbahnunternehmen für den Wettbewerb im Personenfernverkehr bereit ist. Selbst danach können diese Mitgliedstaaten - wenn befunden wird, dass die Strecken zur Erfüllung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betrieben werden - unter bestimmten Bedingungen einen Aufschub um 10 Jahre gewähren, was bedeutet, dass sich ein wirklich offener Wettbewerb bis zum Jahr 2035 verzögern kann.

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Parallel zu der im Vierten Eisenbahnpaket festgelegten schrittweisen Marktöffnung bestehen im Bahnsektor nach wie vor gewisse Maßnahmen, welche die Realisierung eines wirklich nahtlosen EU-weiten Hochgeschwindigkeitsschienennetzes verhindern und neue Marktteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten vom Wettbewerb auf Hochgeschwindigkeitsstrecken ausschließen könnten. Dazu zählen technische und administrative Hindernisse und sonstige Hemmschuhe für die Interoperabilität. Was das in der Praxis für die Reisenden bedeutet, wird in Kasten 3 erläutert.

Wegeentgelte: zu kompliziert und ein potenzielles Wettbewerbshindernis

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Gemäß dem EU-Rechtsrahmen für den Bahnbetrieb muss ein Infrastrukturbetreiber (eine vom Eisenbahnunternehmen getrennte Gesellschaft) jedem beliebigen Eisenbahnunternehmen gestatten, die Schienen zu nutzen, sofern ein entsprechender Beitrag zu den Instandhaltungskosten geleistet wird. Diese Wegeentgelte haben unterschiedliche Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit des Netzes. Je nachdem, in welcher Höhe sie festgelegt werden, können sie dazu beitragen, einen Teil der Kosten für die Infrastrukturinvestitionen zu decken; wenn sie niedrig genug angesetzt sind, können sie auch als Anreiz für den Wettbewerb auf der Strecke wirken, indem neuen Marktteilnehmern der Zugang ermöglicht wird.

90

Gemäß der Richtlinie 2012/34/EU⁵¹ müssen die Wegeentgelte vorrangig in Höhe der Kosten festgelegt werden, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen. Die bei der Preisgestaltung herangezogenen Kriterien unterscheiden sich jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich⁵², vor allem weil es aufgrund der Rechtsvorschriften zulässig ist, zahlreiche Parameter zu verwenden. In allen besuchten Mitgliedstaaten werden "Aufschläge" verlangt, um spezifische Kostenkategorien zu berücksichtigen, wie etwa die Tageszeit der beantragten Zeitnische sowie das Vorhandensein oder Fehlen eines Engpasses.

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Laut einem Bericht des Internationalen Eisenbahnverbands (UIC) werden Wegeentgelte nicht transparent berechnet. Sie ändern sich immer wieder und unterliegen nicht weniger als 56 Variablen, was zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen führt. Das wird auch aus Abbildung 8 ersichtlich, in der die genaue Höhe der Wegeentgelte im Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr auf ausgewählten Verbindungen in der EU zusammengestellt ist. Es ist deutlich erkennbar, dass die Höhe dieser Wegeentgelte sehr unterschiedlich ausfällt. So sind die Wegeentgelte beispielsweise in Frankreich sehr hoch und in Italien wesentlich niedriger.

92

Sowohl für die Nachhaltigkeit als auch für den Wettbewerb ist es von großer Bedeutung, dass die Wegeentgelte auf dem richtigen Niveau festgelegt werden.

1. In Frankreich werden die Wegeentgelte auf einem hohen Niveau gehalten, um dem Infrastrukturbetreiber Einnahmen zu verschaffen und um sicherzustellen, dass dieser seinen Betrieb angesichts starker Verschuldung nachhaltig aufrechterhalten kann. Auf diese Weise sind weniger Ausgaben des Staates für Bau und Instandhaltung von neuer Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr erforderlich. Zugleich halten übermäßig hohe Wegeentgelte potenzielle neue Marktteilnehmer von einem Engagement ab und wirken somit zugunsten des etablierten Eisenbahnunternehmens als Schutzschild gegen Wettbewerb.
2. In Italien wurde die Gestaltung der Wegeentgelte zuvor genutzt, um den Wettbewerb zwischen dem etablierten Eisenbahnunternehmen und dem neuen Marktteilnehmer zu fördern. Zusätzlich zu sonstigen Maßnahmen (wie der Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Bahnhofsdienstleistungen) senkte die italienische Eisenbahn-Regulierungsstelle die Wegeentgelte, um einen fairen Wettbewerb sicherzustellen. Dadurch verbesserte sich die Lage für die Reisenden (siehe Ziffer 86).

Eine starke und unabhängige Regulierungsstelle: notwendig, aber nicht immer gegeben

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Die angesprochene Balance zwischen finanzieller Nachhaltigkeit und Wettbewerb ist von entscheidender Bedeutung. Daher ist es wichtig, dass es in jedem Mitgliedstaat nationale Regulierungsstellen gibt und dass die Kommission das System beaufsichtigt. Diese Behörden sollten sicherstellen, dass Regelungen zu Aufschlägen, mit denen die vollen Kosten der Infrastruktur gedeckt werden sollen, ordnungsgemäß angewandt werden, wobei das in den einschlägigen Rechtsvorschriften festgelegte Ziel die optimale Nutzung der verfügbaren Infrastruktur ist.

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Gemäß EU-Recht müssen die nationalen Eisenbahn-Regulierungsstellen weitgehende Unabhängigkeit und umfassende Befugnisse zur Überwachung der Eisenbahnverkehrsmärkte erhalten, um sicherzustellen, dass neue Marktteilnehmer nicht diskriminiert werden, damit sich ein fairer Wettbewerb entwickeln kann. Die Stellen sollten zudem mit ausreichenden Ressourcen ausgestattet werden. Die Kommission behält diese Vorgaben im Blick, unterstützt die nationalen Regulierungsstellen bei ihrer Tätigkeit und fördert den Dialog sowie den Austausch bewährter Verfahren zwischen den verschiedenen Regulierungsstellen. Der Hof stellte zwei Probleme fest:

1. Spanien ist der einzige Mitgliedstaat, der Wegeentgelte als Steuern betrachtet und ihre Höhe gesetzlich festlegt. Dies führt zu einer Einschränkung der Unabhängigkeit der Geschäftsführung des Infrastrukturbetreibers sowie zu einer Einschränkung der Befugnisse der Regulierungsstelle, die Wegeentgelte zu ändern, falls die einschlägigen Regeln nicht eingehalten werden. Ferner schränkt dies die Zeit ein, die verfügbar ist, um die Wegeentgelte zu überarbeiten, und Berichtigungen und Beschwerden werden erschwert. Die Regulierungsstelle befindet sich in einer schwierigen Position, weil sie über eine geringe Personalausstattung verfügt und weil ihre Entscheidungen - entgegen den Bestimmungen der Neufassung der Richtlinie zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums - für den Infrastrukturbetreiber nicht verbindlich sind.
2. In Frankreich hat die Regulierungsstelle im Jahr 2017 eine verbindliche ablehnende Stellungnahme zu einem neuen Modell zur Berechnung der Wegeentgelte abgegeben, dessen Einführung für das Jahr 2018 geplant war. Die französische Regierung griff ein und legte die Höhe der Wegeentgelte für 2018 per Dekret gemäß dem bisherigen Modell fest. Durch ein solches Vorgehen kommt es faktisch zu einer Einschränkung der Befugnisse der Regulierungsstelle.

95

Die Kommission hat in beiden Fällen reagiert und Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Laufende Gesetzesvorhaben werden von der Kommission aufmerksam verfolgt, damit sichergestellt ist, dass die Befugnisse der Regulierungsstellen nicht untergraben werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr weist zahlreiche Vorteile auf, aber es gibt keinen realistischen langfristigen Plan der EU und kein wirkliches EU-Hochgeschwindigkeitsschienennetz

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Der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr trägt zur Erreichung der mit der EU-Verkehrspolitik angestrebten Ziele für eine nachhaltige Mobilität bei, weil er eine günstigere Kohlendioxidbilanz aufweist als andere Verkehrsträger⁵³. Daneben bietet der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zahlreiche weitere Vorteile wie höhere Sicherheitsniveaus, dringend benötigte Entlastung der Straßennetze, schnelle und bequeme Geschäfts- und Privatreisen sowie Chancen zur sozioökonomischen Förderung von Regionen.

97

Das von der Kommission gesteckte Ziel einer Verdreifachung der Länge des Hochgeschwindigkeitsschienennetzes (auf mehr als 30 000 km im Jahr 2030) basiert nicht auf einer glaubwürdigen Analyse. Nach Einschätzung des Hofes ist die Erreichung dieses Ziels unwahrscheinlich, da die Errichtung von Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr von der Planung über den Bau bis zur Inbetriebnahme circa 16 Jahre dauert. Zum Jahresende 2017 waren nur 9 000 km Hochgeschwindigkeitsstrecken in Betrieb und weitere 1 700 km im Bau befindlich.

98

Es gibt kein echtes europäisches Hochgeschwindigkeitsschienennetz, sondern lediglich einen Flickenteppich aus Hochgeschwindigkeitsstrecken der einzelnen Mitgliedstaaten. Die Kommission verfügt nicht über die Befugnis zu entscheiden, ob und wann in der TEN-V-Verordnung beschriebene Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut werden sollten, denn die Entscheidungen über den Bau von Hochgeschwindigkeitsstrecken liegen in der alleinigen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Für die geprüften Mitgliedstaaten stellt es keine Priorität dar, die transnationalen Korridore der EU durch Verbindung der nationalen Netze fertigzustellen. Obwohl zugleich ein EU-Finanzierungsmechanismus (die CEF-Verordnung) angenommen und zwischen den betreffenden Mitgliedstaaten eine Reihe von internationalen Vereinbarungen unterzeichnet wurde, erfolgen grenzübergreifende Arbeiten für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr nicht in koordinierter Weise. Das führt dazu, dass mit den in die Mitgliedstaaten fließenden EU-Kofinanzierungsmitteln für Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr ein geringer europäischer Mehrwert erzielt wird (Ziffern 21-36).

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung wurde bei den geprüften Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr nicht durchgängig angewandt

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Die Qualität der Bewertung des Bedarfs in den Mitgliedstaaten ist gering. Alternative Lösungen - wie der Ausbau von bestehenden herkömmlichen Strecken anstelle des Baus neuer Hochgeschwindigkeitsstrecken - werden nur in Italien und Deutschland systematisch geprüft; dies ist ein bewährtes Verfahren, das generell angewandt werden sollte. Die Bauentscheidungen werden im jeweiligen Mitgliedstaat getroffen und es handelt sich um politische Entscheidungen, die nur selten auf angemessenen Kosten-Nutzen-Analysen beruhen.

100

Infrastruktur für Hochgeschwindigkeitsstrecken ist teuer und wird immer teurer: Im Durchschnitt kosteten die vom Hof geprüften Strecken 25 Millionen Euro pro km. Die Kosteneffizienz ist gering. Kostenüberschreitungen bei Investitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr gehen nicht zulasten des EU-Haushalts, da die Kofinanzierung auf den ursprünglich vereinbarten Betrag gedeckelt ist; Kostensteigerungen sind ausschließlich aus dem Haushalt des jeweiligen Mitgliedstaats zu tragen. Kostenüberschreitungen und Verzögerungen beim Bau waren bei den geprüften Strecken die Regel, und nach der Fertigstellung verstreicht nochmals viel Zeit, bevor die Strecken in Betrieb gehen. Die Kostenüberschreitungen insgesamt beliefen sich auf 5,7 Milliarden Euro auf Projektebene bzw. auf 25,1 Milliarden Euro auf Streckenebene (44 % bzw. 78 %). Die Verzögerungen waren ebenfalls erheblich: Bei der Hälfte der Strecken waren Verzögerungen von mehr als 10 Jahren zu verzeichnen. Aus der vom Hof durchgeführten Bewertung der Geschwindigkeitsquote geht deutlich hervor, dass ein besonders schneller Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr nicht überall erforderlich ist: In den meisten Fällen verkehren die Züge im Durchschnitt nur mit circa 45 % der Auslegungsgeschwindigkeit. Nur zwei Hochgeschwindigkeitsstrecken weisen eine durchschnittliche Betriebsgeschwindigkeit von mehr als 200 km/h auf, und auf keiner Strecke werden durchschnittlich mehr als 250 km/h erreicht. Der Hof stellte fest, dass sich bei vier der 10 geprüften Strecken pro eingesparter Minute Fahrzeit Kosten von mehr als 100 Millionen Euro ergeben werden. Durch sorgfältige Beachtung der oben genannten Punkte könnten Hunderte Millionen Euro eingespart werden. Außerdem könnte sichergestellt werden, dass die gebauten Hochgeschwindigkeitsstrecken sinnvoll genutzt werden (Ziffern 37-57).

Die Bewertung der Lage für die Bürgerinnen und Bürger der EU zeigt die Vorteile des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs auf; zugleich ist die Nachhaltigkeit der EU-Kofinanzierung von Hochgeschwindigkeitsstrecken gefährdet

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Aus der Analyse der Fahrzeiten, der Preise und der Anzahl der Verbindungen geht hervor, dass der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr gegenüber den Verkehrsträgern, mit denen er im Wettbewerb steht (Luftverkehr, herkömmliche Bahn und Straßenverkehr), Vorteile aufweist. Zusammenfassend gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Gesamtfahrzeit und das Preisniveau gleichermaßen wichtige Faktoren für den Erfolg darstellen. In Kombination mit einem regelmäßigen Betrieb (häufig fahrende Züge) und mit Zuverlässigkeit (pünktliche Abfahrt und Ankunft) könnten diese Faktoren dazu beitragen, dass sich der Marktanteil des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs erhöht. Die Anzahl der Bahnhöfe an einer Strecke ist wichtig und ihre Lage von entscheidender Bedeutung: Nicht alle geprüften Bahnhöfe sind gut erreichbar und gut angebunden, und bei 15 der 18 geprüften Hochgeschwindigkeitsbahnhöfe konnte der Hof keine eindeutige Regenerierungswirkung auf die Umgebung feststellen.

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Nach Einschätzung des Hofes ist die Nachhaltigkeit gefährdet: Ausgehend von einem Richtwert von neun Millionen Fahrgästen pro Jahr sind drei der sieben fertiggestellten Strecken - nämlich Eje Atlántico (Atlantikachse), Rhin-Rhône (Rhein-Rhone) und Madrid-León - nicht als erfolgreiche Hochgeschwindigkeitsstrecken einzustufen, weil die Anzahl der beförderten Fahrgäste deutlich unter diesem Richtwert lag. Die Infrastrukturkosten für diese Strecken beliefen sich auf 10,6 Milliarden Euro, von denen die EU circa 2,7 Milliarden Euro übernahm. Das bedeutet, dass bei diesen Strecken ein hohes Risiko einer unwirksamen Verwendung der EU-Kofinanzierungsmittel besteht, das durch eine solide Ex-ante-Bewertung der Kosten und des Nutzens der einzelnen Strecken hätte abgemildert werden können.

103

Die vom Hof durchgeführte Analyse der Anzahl der Menschen, die in den Einzugsgebieten der geprüften Strecken leben, lässt darauf schließen, dass es bei neun der geprüften 14 Strecken und grenzübergreifenden Verbindungen nicht genügend potenzielle Fahrgäste gibt, um die Strecken erfolgreich zu machen. Zudem unterliegen der Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr und die anderen Verkehrsträger nicht den gleichen Wettbewerbsbedingungen, da die Verkehrsträger in unterschiedlicher Weise mit Abgaben belastet werden (Ziffern 58-85).

Ein nahtloser und wettbewerbsorientierter grenzübergreifender Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr liegt noch in weiter Ferne

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Es bestehen nach wie vor zahlreiche technische, administrative und sonstige Hindernisse, die der Interoperabilität entgegenstehen, obwohl der Hof in einem 2010 veröffentlichten Bericht dazu aufrief, unverzüglich Maßnahmen zu ergreifen, um diese Hindernisse zu beseitigen. In Frankreich und Spanien gibt es keinen freien Zugang zum Markt für den Schienenpersonenverkehr, während in Italien sowie - in geringerem Maße - in Österreich Wettbewerb auf der Strecke besteht. In Deutschland ist der Markt für den Schienenpersonenverkehr zwar offen, aber es gibt auf den Hochgeschwindigkeitsstrecken keinen Wettbewerb. Aufgrund der derzeitigen Regelungen kann sich der Wettbewerb noch bis zum Jahr 2035 verzögern. Da Wettbewerb zu besseren Diensten, einer höheren Zugdichte und günstigeren Preisen für die Reisenden beiträgt, sollte er schon früher Realität werden.

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Mit Wegeentgelten wird darauf abgezielt, Kosten für zuvor getätigte Infrastrukturinvestitionen und Betriebskosten zu decken. Wenn sie niedrig genug angesetzt sind, um neuen Marktteilnehmern den Zugang zu ermöglichen, können sie als Anreiz für den Wettbewerb auf der Strecke wirken. Die Systeme zur Berechnung der Wegeentgelte sind jedoch übermäßig kompliziert, da zahlreiche Variablen angewandt werden dürfen.

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Jeder Mitgliedstaat muss über eine Regulierungsstelle verfügen, die qualifiziert ist, über eine angemessene Personalausstattung verfügt und von der Stelle, welche die Wegeentgelte festlegt, sowie von der Regierung unabhängig ist. Diese Regulierungsstelle muss die Regeln strikt anwenden, um sicherzustellen, dass die politischen Vereinbarungen eingehalten werden. In zwei der vier geprüften Fälle fand der Hof Belege dafür, dass die Regulierungsstellen ihre gesetzlichen Aufgaben nicht wahrnehmen können. Die Kommission ist in diesen beiden Fällen tätig geworden, indem sie Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat (Ziffern 86-95).

Empfehlung 1 - Planung des EU-Hochgeschwindigkeitsschienennetzes

Die Kommission sollte in ihrer Aufsichtsfunktion die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Auf der Grundlage des Inputs und der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten sollte sie für den Bau der Infrastruktur, die noch erforderlich ist, um das EU-Kernnetz für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr fertigzustellen, im Rahmen der Überarbeitung der TEN-V-Verordnung einen realistischen langfristigen Umsetzungsplan annehmen. Diese langfristige Planung sollte - unter besonderer Berücksichtigung der grenzübergreifenden Abschnitte - auf den wichtigsten durchsetzbaren strategischen Infrastrukturprojekten für das Kernnetz basieren, die bis zum Jahr 2030 fertiggestellt werden müssen, um für einen höheren europäischen Mehrwert zu sorgen.

   Auf der Grundlage des unter Punkt 1 genannten durchsetzbaren strategischen Plans sollte sie die vorgesehenen Abhilfemaßnahmen ergreifen, wenn Projekte auf diesen vorrangigen Abschnitten nicht gemäß dem vereinbarten Zeitplan begonnen werden, wenn es zu Verzögerungen kommt oder wenn Koordinierungsprobleme an den verschiedenen Grenzen vermutlich dazu führen werden, dass sich die geplante Inbetriebnahme der Strecke verzögert.

   Zieldatum für die Umsetzung: zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der neuen TEN-V-Legislativvorschläge.

2. Sie sollte die EU-Kofinanzierung an eine Bewertung des Bedarfs an besonders schnellen Hochgeschwindigkeitsstrecken knüpfen und mit einer engeren Begleitung und Überwachung verbinden, indem sie in Durchführungsbeschlüssen spezifische Bedingungen für wichtige vorrangige Abschnitte festlegt. Zusätzlich sollte die Rolle der Europäischen Koordinatoren bei der Erleichterung der Umsetzung grenzübergreifender Projekte gestärkt werden, ebenso wie die Verbindung zwischen den Arbeitsplänen für die Kernnetzkorridore und der Umsetzung der CEF.

   Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

Empfehlung 2 - Unterstützung von Infrastrukturinvestitionen für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr durch EU-Kofinanzierung

Die Kommission sollte die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte die TEN-V-Verordnung überarbeiten, damit sie zukünftig in der Lage ist, die fristgerechte Fertigstellung der oben genannten wichtigsten strategischen Infrastrukturprojekte für das Kernnetz zu erzwingen.

   Zieldatum für die Umsetzung: möglichst zügige Einleitung der Arbeiten, damit sie bis 2023 abgeschlossen sind.

2. Sie sollte bei der Überarbeitung der TEN-V-Verordnung dafür sorgen, dass die EU-Kofinanzierungsmittel für diese vorrangigen strategischen Projekte zweckgebunden werden.

   Zieldatum für die Umsetzung: umgehend nach Überarbeitung der TEN-V-Verordnung.

3. Während der Planung der Kohäsionspolitik sollte sie zusammen mit den Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die EU schwerpunktmäßig diejenigen Hochgeschwindigkeitsstrecken finanziert, die zu den Kernnetzkorridoren gehören.

   Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der Vorbereitung der Programme für den Zeitraum nach 2020.

4. Sie sollte die EU-Kofinanzierung davon abhängig machen, dass schnellstmöglich nach Abschluss der Arbeiten auf den geförderten Hochgeschwindigkeitsstrecken ein effektiver Wettbewerb zwischen verschiedenen Eisenbahnunternehmen eingeführt wird.

   Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

5. Sie sollte als Bedingung für die Auszahlung von EU-Kofinanzierungsmitteln an die Begünstigten nicht nur die Erbringung der Outputs, sondern auch das Erreichen der angekündigten Ergebnisse verlangen. Zu diesem Zweck sollte sie ein Bonussystem einführen: Ein festgelegter Prozentsatz der dem Begünstigten gewährten EU-Kofinanzierung sollte als zusätzlicher Leistungsbonus gezahlt werden, wenn durch eine Ex-post-Bewertung belegt werden kann, dass die erwarteten Ergebnisse übertroffen worden sind. Solche Bonuszahlungen sollten aus einer leistungsgebundenen Reserve finanziert werden, wie sie im derzeitigen Rechtsrahmen für die Kohäsionspolitik besteht.

   Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der Vorbereitung der neuen Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

6. Sie sollte für die künftige CEF-Verordnung zusammen mit den Mitgliedstaaten stärkere Durchsetzungsinstrumente vereinbaren, um die Erfüllung der derzeitigen Verpflichtungen, die sich aus der TEN-V-Verordnung ergeben, zu beschleunigen.

   Diese Durchsetzungsinstrumente sollten auch zum Einsatz kommen, wenn ein Mitgliedstaat mit Blick auf die Erfüllung der für die Fertigstellung der Kernnetzprojekte eingegangenen Verpflichtungen keine zügigen Fortschritte bei zentralen Projekten vorschlägt.

   Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der Vorbereitung der neuen CEF-Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

Empfehlung 3 - Vereinfachung von grenzübergreifenden Bauvorhaben

Um gegenwärtige und zukünftige grenzübergreifende Großinvestitionen in Infrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu vereinfachen, sollte die Kommission die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte die Vergabevorschriften überarbeiten, um die Möglichkeit eines einheitlichen Rechtsrahmens für wichtige grenzübergreifende Infrastrukturgroßprojekte zu schaffen. Dies umfasst Aspekte wie die Sprache der Ausschreibungsunterlagen, die Verträge und die Rechnungslegungssysteme der Verwaltungsstellen, die für die Durchführung der Projekte zuständig sind, sowie Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten.
2. Sie sollte zentrale Anlaufstellen einrichten oder deren Einrichtung unterstützen, um die verschiedenen Formalitäten, die auf beiden Seiten der Grenze einzuhalten sind, zu vereinfachen.
3. Sie sollte für eine beschleunigte Beseitigung sämtlicher administrativer und regulatorischer Hindernisse sorgen, die der Interoperabilität entgegenstehen.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Mitte 2019.

Empfehlung 4 - Maßnahmen zur Verbesserung des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs für die Fahrgäste

Die Kommission sollte die folgenden Maßnahmen ergreifen:

1. Sie sollte den Eisenbahnsektor dabei unterstützen, Lösungen mit einem einzigen elektronischen Ticket ("single e-Ticketing") zu entwickeln, die auch den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr einbeziehen.
2. Sie sollte die Berechnung der Wegeentgelte in den Mitgliedstaaten beaufsichtigen, um sicherzustellen, dass dort alles getan wird, um die EU-Vorschriften vollständig und ordnungsgemäß umzusetzen, insbesondere im Hinblick auf die Pflicht zur Koordinierung von Aufschlägen, um den grenzübergreifenden Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr zu erleichtern.
3. In ihrer Aufsichtsfunktion sollte sie die Mitgliedstaaten in die Pflicht nehmen, um zu gewährleisten, dass die Bedingungen für den Marktzugang beim Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr von unabhängigen Regulierungsstellen überwacht werden und dass die Infrastrukturbetreiber durch Koordinierung für eine optimale und wirksame Nutzung der Hochgeschwindigkeitsstrecken sorgen.
4. Sie sollte die Informationen für die Bürgerinnen und Bürger verbessern: i) Hinsichtlich der Daten zur Pünktlichkeit sollte sie spezifische Indikatoren für den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr entwickeln. ii) Hinsichtlich der Informationen über die Kundenzufriedenheit sollte sie auf der Grundlage der bereits in den Kommissionsdatenbanken (ERADIS) verfügbaren Daten einen Standardrahmen und Standardmethoden für die Berichterstattung entwickeln. Die Daten und Ergebnisse sollte sie in ihrem zweijährlichen Monitoring-Bericht über den Schienenverkehrsmarkt (Rail Market Monitoring Report) verbreiten.
5. Sie sollte den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern stärken, indem sie Grundsätze zur angemessenen Berücksichtigung der externen Kosten aller Verkehrsträger ausarbeitet und sich für die Umsetzung dieser Grundsätze einsetzt.

   Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 13. Juni 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen und Glossar

CEF (Connecting Europe Facility) - Fazilität "Connecting Europe": Mechanismus, über den seit 2014 finanzielle Unterstützung für die drei Sektoren Energie, Verkehr sowie Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) bereitgestellt wird. In diesen drei Bereichen wurden im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" Investitionsprioritäten festgelegt, die in den kommenden 10 Jahren umgesetzt werden sollen. Im Bereich Verkehr sind dies die Prioritäten Transportverbundkorridore und umweltfreundlichere Verkehrsmittel.

EFRE (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung): Investitionsfonds, dessen Ziel darin besteht, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der EU zu stärken. Erreicht werden soll dies durch den Ausgleich regionaler Ungleichgewichte im Wege der Bereitstellung finanzieller Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Einzugsgebiet: Gebiet, innerhalb dessen ein Bahnhof des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs in einer bestimmten Zeit (für die Zwecke des vorliegenden Berichts 15, 30 oder 60 Minuten) per Auto erreichbar ist.

ERA (European Union Agency for Railways) - Eisenbahnagentur der Europäischen Union: Im Jahr 2004 eingerichtete Agentur mit dem Ziel, die Entwicklung von technischen Spezifikationen für die Interoperabilität, einschließlich des ERTMS, zu unterstützen und zum Funktionieren des einheitlichen europäischen Eisenbahnraums beizutragen.

ERTMS (European Rail Traffic Management System) - Europäisches Eisenbahnverkehrsleitsystem: Europäisches Großprojekt, mit dem die unterschiedlichen nationalen Systeme der Zugsteuerung/Zugsicherung ersetzt werden sollen, um die Interoperabilität zu fördern.

Europäischer Mehrwert (EU-Mehrwert): Wert, der durch eine EU-Intervention zusätzlich zu dem Wert geschaffen wird, der durch alleiniges Handeln des Mitgliedstaats entstanden wäre. Im Falle von Hochgeschwindigkeitsstrecken wird durch den Einsatz von EU-Mitteln für Strecken innerhalb eines bestimmten Mitgliedstaats auch ein Mehrwert für die Unionsbürger insgesamt geschaffen (beispielsweise, weil das Reisen erleichtert wird und die Fahrzeiten insgesamt kürzer werden). Allerdings kommen Ausgaben für grenzüberschreitende Korridore zur Schaffung eines EU-Kernnetzes automatisch eher für EU-Maßnahmen infrage, weil hier ein gemeinsames Interesse besteht, sodass der europäische Mehrwert höher ist.

Ex-ante-Konditionalitäten: Bedingungen, die erfüllt sein müssen, bevor langfristige und strategische Infrastrukturpläne unterstützt werden können. Durch Ex-ante-Konditionalitäten wird ein Rahmen für die Kofinanzierung von Investitionen mit EU-Mitteln gesteckt.

Fahrgastaufkommen: In diesem Bericht: Kennzahl für die Auslastung von Hochgeschwindigkeitsstrecken, definiert als die Anzahl der Fahrgäste, welche die jeweilige Strecke nutzen, geteilt durch die Länge der Strecke in Kilometern.

GD MOVE: Generaldirektion Mobilität und Verkehr

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

Geschwindigkeitsquote: Verhältnis zwischen der tatsächlichen Geschwindigkeit bei der alltäglichen Nutzung durch die Fahrgäste und der maximalen Betriebsgeschwindigkeit bzw. der Auslegungsgeschwindigkeit der jeweiligen Strecke.

Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr: Schienenverkehrsdienste, die auf neuen, speziell konstruierten Strecken mit einer maximalen Betriebsgeschwindigkeit von mindestens 250 km/h erbracht werden, sowie Schienenverkehrsdienste, die auf herkömmlichen Strecken mit einer maximalen Betriebsgeschwindigkeit von mindestens 200 km/h erbracht werden.

INEA (Innovation and Networks Executive Agency) - Exekutivagentur für Innovation und Netze: Nachfolgerin der Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz (EA TEN-V bzw. TEN-T EA - Trans-European Transport Network Executive Agency), die 2006 durch die Europäische Kommission eingerichtet wurde, um die technische und finanzielle Umsetzung des TEN-V-Programms zu verwalten. Die INEA nahm ihre Tätigkeit am 1. Januar 2014 mit dem Ziel auf, Teile der folgenden EU-Programme umzusetzen: Fazilität "Connecting Europe" (CEF), Rahmenprogramm Horizont 2020 und Altprogramme (TEN-V und Marco Polo 2007-2013).

Interoperabilität: Initiative der Europäischen Kommission zur Förderung eines Binnenmarkts im Bahnsektor. Durch Technische Spezifikationen für die Interoperabilität werden die technischen Normen festgelegt, die als wesentliche Anforderungen eingehalten werden müssen, um Interoperabilität zu erzielen. Diese Anforderungen umfassen unter anderem Sicherheit, Zuverlässigkeit und Verfügbarkeit, Gesundheit, Umweltschutz und technische Kompatibilität, um sicherzustellen, dass Züge auf jedem beliebigen Streckenabschnitt des europäischen Schienennetzes problemlos fahren können.

KF (Kohäsionsfonds): Ziel dieses Fonds ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Kosten-Nutzen-Analyse (KNA): Analyseinstrument zur Bewertung einer Investitionsentscheidung, indem die voraussichtlichen Kosten mit dem erwarteten Nutzen verglichen werden. Eine KNA soll zu einer effizienteren Mittelzuweisung beitragen, indem Entscheidungsträgern Informationen an die Hand gegeben werden, die es ihnen ermöglichen, eine fundierte Entscheidung zu treffen, ob ein Investitionsvorschlag bzw. mögliche Alternativen umgesetzt werden sollten oder nicht.

Mitgliedstaaten: Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

TEN-V (Transeuropäische Verkehrsnetze): Durchgeplante Straßen-, Schienen-, Luft- und Wasserverkehrsnetze in Europa. Die TEN-V-Netze sind Teil eines umfassenderen Systems von transeuropäischen Netzen (TEN), zu denen auch ein Telekommunikationsnetz (eTEN) und ein vorgeschlagenes Energienetz (TEN-E) gehören.

Wegeentgelte: Entgelte, die Eisenbahnunternehmen an den Infrastrukturbetreiber entrichten, um einen Teil der Infrastrukturkosten zu decken.

Endnoten

¹ Die Personenkilometer (pkm) ergeben sich aus der Anzahl der Fahrgäste im Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr pro Jahr multipliziert mit der Länge der jeweiligen Fahrt. Diese Kennzahl ermöglicht eine verbesserte Messung der Auslastung des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs.

² Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 228 vom 9.9.1996, S. 1).

³ "Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum - Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem", KOM(2011) 144 endgültig vom 28.3.2011.

⁴ In Verbindung mit diesen Zielen hat die EU für die kommenden Jahrzehnte ehrgeizige Ziele zur Verringerung der Kohlendioxidemissionen gesteckt (siehe auch Ziffer 22).

⁵ Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 348 vom 20.12.2013, S. 1).

⁶ Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Schaffung der Fazilität "Connecting Europe" (ABl. L 348 vom 20.12.2013, S. 129).

⁷ Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1).

⁸ Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (ABl. L 213 vom 13.8.1999, S. 1).

⁹ Artikel 3 Absatz 1 und Anhang zum Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds (ABl. L 130 vom 25.5.1994, S. 1).

¹⁰ In den Daten ist die jüngste (2017) Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die Fazilität "Connecting Europe" (CEF) enthalten. Bei allen Zahlenangaben handelt es sich um Nominalwerte.

¹¹ Der Hof erhielt mehrere Antworten von einzelnen Mitgliedern dreier Interessengruppen (Gemeinschaft der Europäischen Bahnen (GEB), Internationaler Eisenbahnverband (UIC - Union Internationale des Chemins de Fer) und Union Industry of Signalling (UNISIG)).

¹² Universität Brüssel (VUB).

¹³ Konsortium von Professoren und Forschern aus Lyon, Mailand, Barcelona und Berlin.

¹⁴ Universität Antwerpen.

¹⁵ Unternehmen Advito.

¹⁶ Quelle: Eurostat, EU-Bevölkerung im Jahr 2017: 512 Millionen Menschen, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Die CO₂-Emissionen sind davon abhängig, woher der verwendete Strom stammt, wie hoch die Auslastung der Züge ist und ob es zu einem erheblichen Wechsel von anderen Verkehrsträgern - nämlich vom Straßenverkehr und vom Luftverkehr - auf die Schiene kommt. Um die Verschmutzung auszugleichen, zu der es aufgrund der Erzeugung des von den Hochgeschwindigkeitszügen verbrauchten Stroms kommt, muss sowohl eine hohe Auslastung des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs als auch ein Wechsel einer erheblichen Anzahl von Fahrgästen von anderen Verkehrsträgern erreicht werden. Zudem sind viele Hochgeschwindigkeitsstrecken mit Flächenverbrauch verbunden. Sie führen möglicherweise durch Gebiete mit hohem Umweltwert, in denen die Strecke als Barriere wirkt, zu Lärmemissionen führt und das Landschaftsbild beeinträchtigt. Zudem sind möglicherweise viele Jahrzehnte Betrieb erforderlich, bis die großen Mengen an Emissionen ausgeglichen sind, die beim Bau einer Hochgeschwindigkeitsstrecke freigesetzt werden.

¹⁸ Beispielsweise die Europäische Umweltagentur und der Internationale Eisenbahnverband UIC.

¹⁹ Die im Weißbuch aus dem Jahr 2011 genannte Zahl ist zweifelhaft, da laut Daten des Hofes zum Jahresende 2017 lediglich 9 067 km Hochgeschwindigkeitsstrecken verfügbar waren.

²⁰ Quelle: Europäische Kommission, "Delivering TEN-T Facts & figures", September 2017, und Schlussfolgerungen des Rates zum Sachstand in Bezug auf die Verwirklichung des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) und auf die Fazilität "Connecting Europe" für den Bereich Verkehr (CEF-Verkehr), 15425/17, 5. Dezember 2017.

²¹ Artikel 22 der CEF-Verordnung und Artikel 38 Absatz 3 der TEN-V-Verordnung.

²² "Die Erfahrung zeigt jedoch, dass die Mitgliedstaaten in ihren Haushaltsplänen niemals hinreichendes Gewicht auf grenzübergreifende, mehrere Länder betreffende Investitionen legen werden, durch die der Einheitliche Binnenmarkt mit der nötigen Infrastruktur ausgestattet werden könnte." Quelle: Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Halbzeitbewertung der Fazilität "Connecting Europe" (CEF), SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final vom 14.2.2018, S. 6.

²³ Aus der 2015 veröffentlichten Studie "Cost of non-completion of the TEN-T" geht der "Preis" hervor, den die EU-Wirtschaft zu zahlen hätte, wenn die Mitgliedstaaten und die übrigen Interessenträger es versäumen würden, das Kernnetz - also das zentrale Element der neuen TEN-V-Politik - rechtzeitig zu errichten: Es würde ein potenzielles Wachstum des BIP um 1,8 % verschenkt, und Arbeitsplätze im Umfang von 10 Millionen Personenjahren würden nicht geschaffen. Quelle: Fraunhofer ISI, Abschlussbericht vom 15.6.2015, S. 14.

²⁴ "Galleria di Base del Brennero - Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco - Verona"; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München - Verona - Technische Projektaufbereitung, 2002.

²⁵ Artikel 38 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013.

²⁶ Sonderbericht Nr. 23/2016: "Seeverkehr in der EU: in schwierigem Fahrwasser - zahlreiche nicht wirksame und nicht nachhaltige Investitionen", siehe insbesondere Empfehlung 2 Buchstabe a.

²⁷ Beispielsweise in regelmäßigen gemeinsamen Fortschrittsberichten.

²⁸ Zentrale Leistungsindikatoren für Schieneninfrastrukturprojekte: Grad der Elektrifizierung des Netzes; Spurweite 1 435 mm; ERTMS-Umsetzung (sowie bei Schienengüterverkehrsprojekten: Streckengeschwindigkeit (≥ 100 km/h), Radsatzlast (≥ 22,5 t) und Zuglänge (740 m)).

²⁹ Sonderbericht Nr. 23/2016: "Seeverkehr in der EU: in schwierigem Fahrwasser - zahlreiche nicht wirksame und nicht nachhaltige Investitionen", siehe insbesondere die Ziffern 80-81.

³⁰ In der Schweiz wird nach einem ganz anderen Ansatz vorgegangen: Dort wird nicht vorrangig auf Geschwindigkeit abgezielt, sondern auf Pünktlichkeit und Regelmäßigkeit sowie Klarheit der Fahrgastinformationen und Fahrgastdienste.

³¹ Der Begriff "Fahrzeitelastizität" bezieht sich auf die Bereitschaft potenzieller Fahrgäste, ihr Verhalten als Reaktion auf Änderungen bei der Fahrzeit anzupassen: Eine hohe Fahrzeitelastizität bedeutet, dass bei den Fahrgästen eine relativ hohe Bereitschaft besteht, auf die Schiene zu wechseln, wenn die Fahrzeiten verbessert werden.

³² 11 der 30 geprüften Projekte sind entweder noch im Gange oder wurden nicht ordnungsgemäß durchgeführt, was zu einer Aufhebung von Mittelbindungen (also zum Verlust der ursprünglich bereitgestellten EU-Finanzierung) in einem erheblichen Ausmaß führte. Bei einem fertiggestellten Projekt stand das Datum der Inbetriebnahme zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht fest.

³³ Seit der kürzlich erfolgten Marktliberalisierung konnten Fernbusdienste in zahlreichen Mitgliedstaaten eindrucksvolle Wachstumsraten erzielen. So stiegen beispielsweise in Deutschland die Fahrgastzahlen von drei Millionen im Jahr 2012 auf 25 Millionen im Jahr 2015 (Quelle: "Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?", Prof. Yves Crozet, Université de Lyon, 2015).

³⁴ Quelle: Florence School of Regulation, "Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?", März 2014.

³⁵ Siehe auch: Französischer Rechnungshof, Sonderbericht 2014: "La grande vitesse ferroviaire: un modèle porté au-delà de sa pertinence", sowie Jahresbericht 2013 zur Europäischen Hochgeschwindigkeitsstrecke Ost: "La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop".

³⁶ So braucht beispielsweise der Direktzug Madrid-Barcelona 150 Minuten, wohingegen Züge, die auch in Guadalajara oder Calatayud, Zaragoza, Lleida und Camp de Tarragona halten, 190 Minuten unterwegs sind.

³⁷ So fährt beispielsweise der Direktzug Madrid-Barcelona mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von 268 km/h, wohingegen Züge, die auch in Guadalajara oder Calatayud, Zaragoza, Lleida und Camp de Tarragona halten, lediglich eine Durchschnittsgeschwindigkeit von 211 km/h erreichen.

³⁸ Mit Ausnahme der Hochgeschwindigkeitsstrecken Mailand-Venedig und Eje Atlántico (Atlantikachse), auf denen alle Hochgeschwindigkeits-Personenverkehrsdienste stets demselben Haltemuster folgen.

³⁹ Siehe auch Sonderbericht Nr. 21/2014, Ziffern 53 ff., in dem der Hof ein vergleichbares Verfahren verwendete.

⁴⁰ "Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles", Aena 2016.

⁴¹ Derzeit werden im Rahmen des Projekts 2015-ES-TM-0173-S und unter Verwendung von CEF-Kofinanzierung eine Machbarkeitsstudie zu einer Hochgeschwindigkeitsbahnverbindung nach Madrid-Barajas sowie eine Vorstudie zur Anpassung des Flughafenbahnhofs für Hochgeschwindigkeitsdienste durchgeführt.

⁴² Die Forschungsstudie "Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe" lieferte vergleichbare Schlussfolgerungen. Quelle: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document.

⁴³ Der Wert neun Millionen Fahrgäste erscheint in folgenden Veröffentlichungen:

i) "In what circumstances is investment in HSR worthwhile?", De Rus, Gines und Nash, C. A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), Dezember 2007,

ii) von der Europäischen Kommission herausgegebener Leitfaden "Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects", 2008, S. 84 (dieser Kommissionsrichtwert für die KNA ist aus der 2014 erschienenen neuesten Auflage verschwunden).

⁴⁴ Die Hochgeschwindigkeitsstrecke Berlin-München wurde nicht in die Analyse einbezogen, da sie erst im Dezember 2017 eröffnet worden ist.

⁴⁵ Das Prinzip einer Umweltabgabe für LKW ("écotaxe poids lourds") wurde in Frankreich bereits im Jahr 2008 im Rahmen des multilateralen Umweltdialogs "Grenelle de l'Environnement" vom Parlament angenommen. Im Jahr 2014 wurde jedoch beschlossen, diese Bestimmungen nicht in die Praxis umzusetzen.

⁴⁶ Artikel 55 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 449/1997 vom 27. Dezember 1997, veröffentlicht in der Beilage zum Amtsblatt der Italienischen Republik 302 vom 30.12.1997, S. 5-113.

⁴⁷ In Österreich ist der Markt zwar im Wesentlichen offen, für die Personenbeförderungsdienste im Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr, mit denen Verluste eingefahren werden, finden aber keine wettbewerblichen Vergabeverfahren statt. In Deutschland ist der Markt offen, aber es gibt auf den Hochgeschwindigkeitsstrecken keine großen Wettbewerber zum etablierten Eisenbahnunternehmen. Wettbewerb herrscht außerdem auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Stockholm-Göteborg, und es gibt verschiedene Eisenbahnunternehmen auf internationalen Strecken, die jedoch nicht im Wettbewerb miteinander stehen, denn es handelt sich in der Regel nicht um neue Marktteilnehmer, sondern um kommerzielle Partnerschaften zwischen etablierten Eisenbahnunternehmen (z. B. Eurostar, Thalys, Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, "La guerra dei prezzi", La Repubblica, 15. Oktober 2017.

⁴⁹ Einige Beispiele: i) An der österreichisch-italienischen Grenze findet ein Lokführerwechsel statt. Während nach deutschem und österreichischem Recht nur ein deutschsprachiger Lokführer vorgeschrieben ist, müssen es in Italien zwei italienischsprachige Lokführer sein. ii) Deutschland und Österreich schreiben für Güterzüge reflektierende Tafeln am Zugende vor, während Italien solche Tafeln nicht akzeptiert, sondern die Anbringung von Schlusslichtern verlangt. iii) Italien erkennt die von der deutschen Bahnbehörde durchgeführten technischen Prüfungen nicht an, sondern schreibt vor, dass an der Grenze gesonderte Prüfungen nach italienischen Regeln erfolgen müssen.

⁵⁰ Sonderbericht Nr. 8/2010 "Verbesserung der Verkehrsleistung auf den transeuropäischen Eisenbahnachsen: Waren die EU-Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur wirksam?".

⁵¹ Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Text von Bedeutung für den EWR; ABl. L 343 vom 14.12.2012, S. 32).

⁵² Einige Beispiele: In Italien beinhalten die Wegeentgelte nicht nur die unmittelbaren Kosten, sondern auch sonstige Kosten des Infrastrukturbetreibers, die nach Auffassung der Behörde "effizient und angemessen" sind, wohingegen in Deutschland mit den Regelungen für die Wegeentgelte darauf abgezielt wird, einen hohen Anteil der Infrastrukturkosten von den Eisenbahnunternehmen erstattet zu bekommen. In Österreich beruhen die Wegeentgelte auf den Betriebskosten, während in Frankreich zwei Kriterien verwendet werden: eine betriebliche Säule, bei der unter Verwendung von ökonometrischen Modellen die Grenzkosten ermittelt werden, die sich bei der Nutzung der Strecke ergeben (circa 30 % der Gesamthöhe der Wegeentgelte), sowie eine (circa 70 % der Gesamthöhe der Wegeentgelte ausmachende) Säule "wirtschaftlicher Wert", die darauf ausgerichtet ist, möglichst hohe Wegeentgelte zu erheben, genauer gesagt: Wegeentgelte, die so hoch sind wie seitens der Eisenbahnunternehmen tragbar. In Spanien wird darauf abgezielt, mit den Wegeentgelten die unmittelbaren Kosten zu decken.

⁵³ Unter der Annahme, dass die geschaffene Infrastruktur stark und intensiv genutzt wird und dass der verwendete Strom aus einer sauberen Quelle stammt (siehe Fußnote 17).

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	25.1.2017
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	4.5.2018
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	13.6.2018
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen	Englisch: 25.6.2018 Sonstige Sprachen: 12.7.2018

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Oskar Herics, Mitglied des Hofes. Herr Herics wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Thomas Obermayr, dem Leitenden Manager Pietro Puricella und dem Aufgabenleiter Luc T’Joen. Zum Prüfungsteam gehörten Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins und Milan Smid. Richard Moore leistete sprachliche Unterstützung.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

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