Europejska sieć kolei dużych prędkości – nieefektywny i fragmentaryczny system zamiast realnego rozwiązania

Streszczenie

I

Koleje dużych prędkości (KDP) to wygodny, bezpieczny, elastyczny i zrównoważony ekologicznie rodzaj transportu. Ich efektywność środowiskowa i przynoszone przez nie korzyści społeczno-gospodarcze mogą ułatwić osiągnięcie celów unijnej polityki transportowej i polityki spójności. Od 2000 r. Unia udzieliła wsparcia w wysokości 23,7 mld euro na potrzeby współfinansowania inwestycji w rozwój infrastruktury kolei dużych prędkości.

II

Trybunał przeprowadził kontrolę wykonania zadań dotyczącą długofalowego planowania strategicznego linii dużych prędkości w Unii, racjonalności pod względem kosztów (ocena kosztów budowy, opóźnień, przekroczenia kosztów i stopnia wykorzystania linii dużych prędkości, które otrzymały dofinansowanie ze środków UE), a także trwałości i europejskiej wartości dodanej unijnego współfinansowania. W ramach kontroli przeprowadzonej w sześciu państwach członkowskich Trybunał przeanalizował wydatki poniesione na ponad 5 000 km infrastruktury dziesięciu linii dużych prędkości i czterech przejść granicznych, obejmując tym samym około 50% linii kolei dużych prędkości w UE.

III

Kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że obecny długofalowy plan UE nie został poparty wiarygodną analizą i jest mało prawdopodobne, by miał zostać zrealizowany. Ponadto brak w nim solidnego, ogólnounijnego podejścia strategicznego. Chociaż długość krajowych sieci kolejowych dużych prędkości rośnie, przyjęty przez Komisję w 2011 r. cel potrojenia kilometrażu takich linii do 2030 r. nie zostanie osiągnięty: obecnie w eksploatacji znajduje się 9 000 km linii kolejowych dużych prędkości, a w 2017 r. około 1 700 km takich linii znajdowało się w budowie. Okres od rozpoczęcia prac nad nową linią dużych prędkości do oddania jej do użytku wynosi średnio około 16 lat.

IV

Nie istnieje europejska sieć kolejowa dużych prędkości, a Komisja nie dysponuje instrumentami prawnymi ani kompetencjami, by podejmować decyzje mające skłonić państwa członkowskie do szybkiego ukończenia budowy korytarzy sieci bazowej zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie TEN-T. W rezultacie można mówić jedynie o mozaice krajowych linii kolejowych wysokich prędkości, planowanych i budowanych każda z osobna przez państwa członkowskie. Ten fragmentaryczny system powstał bez należytej koordynacji transgranicznej – budowa transgranicznych linii kolei dużych prędkości nie należy do krajowych priorytetów, mimo że podpisano odnośne umowy międzynarodowe, a w rozporządzeniu w sprawie TEN-T zawarte są przepisy zobowiązujące do wybudowania korytarzy sieci bazowej do 2030 r. Świadczy to o niskiej unijnej wartości dodanej współfinansowania przez UE inwestycji w infrastrukturę kolei dużych prędkości.

V

Oceny faktycznych potrzeb w państwach członkowskich charakteryzują się niską jakością, a alternatywne rozwiązanie polegające na modernizacji istniejących linii konwencjonalnych często nie jest należycie brane pod rozwagę, choć dzięki wykorzystaniu takiego tego wariantu można by osiągnąć znaczne oszczędności. Decyzje o budowie linii dużych prędkości nierzadko są podejmowane ze względów politycznych, a w procesie decyzyjnym generalnie nie korzysta się z analizy kosztów i korzyści, która mogłaby zapewnić większą racjonalność kosztów.

VI

Infrastruktura kolei dużych prędkości jest droga, a jej koszty wciąż rosną: przeciętny koszt jednego kilometra linii objętych kontrolą Trybunału wynosi 25 mln euro (nie uwzględniając bardziej kosztownych projektów budowy tuneli). W istocie koszty te mogłyby być o wiele niższe, przy marginalnym lub żadnym wpływie na eksploatację. Linie dużych prędkości nie są bowiem potrzebne wszędzie tam, gdzie zostały wybudowane. W wielu przypadkach pociągi na liniach dużych prędkości jeżdżą z o wiele niższymi średnimi prędkościami, niż pozwalałyby na to parametry linii. Tymczasem koszt linii rośnie proporcjonalnie do prędkości projektowej, a infrastruktura mogąca obsłużyć ruch o bardzo dużych prędkościach (300 km/h i większych) jest szczególnie kosztowna. Tak duże prędkości nigdy jednak nie są osiągane w praktyce: średnio na liniach objętych kontrolą pociągi poruszają się z prędkością wynoszącą zaledwie około 45% prędkości projektowej; jedynie dwie linie są eksploatowane ze średnią prędkością przekraczającą 200 km/h, a na żadnej nie uzyskuje się średniej prędkości powyżej 250 km/h. Średnia prędkość jest póki co znacznie niższa niż prędkość projektowa, co budzi wątpliwości co do należytego zarządzania finansami.

VII

Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali także koszty w przeliczeniu na każdą minutę zaoszczędzoną dzięki budowie kolei dużych prędkości i stwierdzili, że w przypadku czterech z dziesięciu skontrolowanych linii wyniosą one ponad sto milionów euro. Najwyższy koszt w przeliczeniu na zaoszczędzoną minutę odnotowano dla linii Stuttgart–Monachium, gdzie wyniesie on 369 mln euro. Przypadki przekroczenia kosztów (pokrywane z budżetów krajowych) i opóźnienia nie stanowiły wyjątku, lecz normę. W przypadku wszystkich linii i projektów objętych kontrolą koszty zostały przekroczone łącznie o 5,7 mld euro na poziomie projektów oraz o 25,1 mld euro na poziomie linii (odpowiednio 44% i 78%). Również opóźnienia na poziomie projektów i linii były znaczące: osiem z 30 projektów poddanych kontroli było opóźnionych o co najmniej rok, a pięć linii (połowa ze skontrolowanej próby) było opóźnionych o ponad dziesięć lat. Gdyby przywiązano należytą wagę do elementów wspomnianych powyżej, dałoby się zaoszczędzić setki milionów euro oraz zapewnić dobre wykorzystanie wybudowanych linii.

VIII

Aby zdobyć informacje, na ile koleje dużych prędkości przynoszą korzyści obywatelom UE, kontrolerzy Trybunału przeanalizowali ponadto i porównali czas podróży od drzwi do drzwi, ceny przejazdów oraz liczbę połączeń oferowanych przez koleje dużych prędkości i ich konkurentów (transport lotniczy, koleje konwencjonalne i transport drogowy). Trybunał uznał, że istotnymi czynnikami sukcesu są zarówno całkowity czas podróży, jak i poziom cen. Czynniki te, w połączeniu z regularnością usług w praktyce, mogłyby spowodować wzrost udziału kolei dużych prędkości w rynku transportu. Konkurencja między środkami transportu jest zażarta i wpływa niekorzystnie na długofalowe perspektywy linii dużych prędkości – koleje dużych prędkości nie konkurują bowiem z innymi środkami transportu na równych zasadach.

IX

W ocenie Trybunału trwałość unijnego współfinansowania jest zagrożona. Posługując się poziomem odniesienia – aby można było mówić o sukcesie linii dużych prędkości, powinna ona (w idealnej sytuacji) obsługiwać dziewięć milionów pasażerów rocznie. Jednakże w przypadku trzech z siedmiu ukończonych linii, które skontrolował Trybunał, liczba pasażerów była znacznie niższa. Koszty infrastruktury tych linii wyniosły 10,6 mld euro, z czego UE przekazała około 2,7 mld euro. Oznacza to, że w przypadku tych linii zachodzi wysokie ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków unijnych. Z przeprowadzonego przez Trybunał oszacowania liczby osób zamieszkujących w strefach zasięgu linii poddanych kontroli wynika, że dziewięć z 14 skontrolowanych linii i połączeń transgranicznych nie ma dostatecznie dużej liczby potencjalnych pasażerów, aby móc funkcjonować z powodzeniem. Dotyczy to między innymi trzech wyżej wspomnianych linii, które rocznie przewożą mniejszą liczbę pasażerów niż poziom odniesienia wynoszący dziewięć milionów.

X

W 2010 r. Trybunał opublikował sprawozdanie, w którym wezwał do pojęcia pilnych działań w celu usunięcia wszystkich technicznych, administracyjnych i innych barier dla interoperacyjności kolei. Kontrolerzy stwierdzili jednak, że w 2018 r. bariery te wciąż istnieją. We Francji i w Hiszpanii dostęp do rynku przewozów pasażerskich nie został otwarty. We Włoszech oraz do pewnego stopnia w Austrii istnieje natomiast konkurencja wśród przewoźników kolejowych – w tych państwach częstotliwość i jakość świadczenia usług są wyższe, a ceny biletów niższe. Wprowadzenie zintegrowanych systemów sprzedaży biletów oraz przywiązywanie większej wagi do monitorowania i standaryzacji danych dotyczących satysfakcji klientów i punktualności mogłoby dodatkowo poprawić wrażenia pasażerów.

XI

W celu pomyślnej kontynuacji unijnego współfinansowania infrastruktury kolei dużych prędkości w następnym okresie programowania Trybunał zaleca, by Komisja podjęła szereg kroków, w tym:

1. przeprowadziła realistyczne planowanie długofalowe oraz uzgodniła z państwami członkowskimi, które kluczowe odcinki strategiczne należy zrealizować w pierwszej kolejności, a także prowadziła ścisłe monitorowanie i dysponowała uprawnieniami pozwalającymi skutecznie wyegzekwować zobowiązania do ukończenia unijnej sieci bazowej kolei dużych prędkości;
2. przeznaczyła współfinansowanie unijne na priorytetowe projekty strategiczne i uzależniła przyznanie środków od faktycznej konkurencji w sektorze kolejowym i osiągnięcia rezultatów;
3. usprawniła realizację projektów transgranicznych poprzez uproszczenie procedur udzielania zamówień, ułatwienie korzystania z punktów kompleksowej obsługi w celu załatwienia formalności oraz wyeliminowanie wszelkich pozostałych barier;
4. podjęła działania w celu usprawnienia przewozów pasażerskich kolejami dużych prędkości, na przykład poprzez stworzenie możliwości zakupu biletów elektronicznych, uproszczenie opłat za dostęp do infrastruktury i lepsze informowanie obywateli o punktualności i poziomie satysfakcji klientów.

Wstęp

Koleje dużych prędkości w Europie

01

Początki kolei dużych prędkości w Europie przypadają na lata po kryzysie naftowym w 1974 r. Jako że zależność energetyczna Europy zagrażała wewnętrznej mobilności, kilka państw członkowskich zdecydowało się na rozwój bezpiecznego, szybkiego, komfortowego i ekologicznego środka transportu w postaci linii kolejowych dużych prędkości. Pierwszym europejskim krajem, który uruchomił linię kolejową dużych prędkości, były Włochy – linię Florencja–Rzym otwarto w 1977 r. Wkrótce potem Francja uruchomiła własne linie „Trains à Grande Vitesse” (TGV). Pierwsze linie dużych prędkości w Niemczech obsługiwane przez pociągi „Intercity Express” (ICE) otwarto na początku lat 90. XX w., a hiszpańskie koleje dużych prędkości „Alta Velocidad Española” (AVE) rozpoczęły działalność w 1992 r.

02

Obecnie nie ma jednej europejskiej sieci kolei dużych prędkości – w poszczególnych państwach członkowskich istnieją różne modele funkcjonalne (wykres 1). Za przykład posłużyć mogą systemy mieszanego ruchu dużych prędkości (we Francji, w Hiszpanii i we Włoszech) oraz linie dużych prędkości działające według modelu ruchu w pełni mieszanego (w Niemczech, Austrii i na dwóch odcinkach we Włoszech).

Sieć kolei dużych prędkości w UE rozwija się pod względem długości i stopnia wykorzystania

03

Według stanu na koniec 2017 r. w UE istniało 9 067 km linii dużych prędkości (wykres 2; dokładna mapa znajduje się w załączniku I). Sieć ta się rozrasta – obecnie w budowie jest 1 671 km. Po ukończeniu wszystkich planowanych inwestycji dotyczących infrastruktury kolejowej dużych prędkości Hiszpania będzie mieć drugą – po Chinach – najdłuższą sieć kolejową dużych prędkości na świecie.

04

Liczba pasażerów korzystających z kolei dużych prędkości w Europie systematycznie rośnie. Wartość wynosząca około 15 mld pasażerokilometrów (pkm)¹ w 1990 r. zwiększyła się do ponad 124 mld pkm w 2016 r. W 2015 r. na usługi kolejowe dużych prędkości przypadała ponad jedna czwarta (26%) całego kolejowego ruchu pasażerskiego w państwach członkowskich, w których takie koleje są dostępne.

Polityki unijne dotyczące kolei dużych prędkości

Polityka transportowa

05

Program Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T)² odgrywa kluczową rolę w strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Sprzyja on osiągnięciu celów dotyczących rozwoju gospodarczego, konkurencyjności regionalnej, spójności regionalnej i społecznej oraz zrównoważenia środowiskowego. Ponadto tworzy istotne powiązania wymagane do usprawnienia transportu, optymalizacji przepustowości istniejącej infrastruktury, opracowania specyfikacji interoperacyjności sieci i uwzględnienia aspektów środowiskowych. Cele TEN-T obejmują wzajemne połączenie i interoperacyjność krajowych sieci transportowych, optymalną integrację i wzajemne połączenie wszystkich rodzajów transportu oraz efektywne wykorzystanie infrastruktury.

06

W najnowszej białej księdze Komisji w sprawie transportu z 2011 r.³ określono następujące cele dla kolei dużych prędkości dotyczące przewozów pasażerskich⁴: (i) trzykrotny wzrost długości istniejącej sieci szybkich kolei do 2030 r., tak aby do 2050 r. dominująca część ruchu pasażerskiego na średnie odległości odbywała się koleją (przeniesienie 50% ruchu pasażerskiego i towarowego między miastami na średnie odległości z dróg na kolej). Koleje dużych prędkości powinny rozwijać się szybciej niż transport lotniczy w sektorze przewozów do 1 000 km, a do 2050 r. wszystkie lotniska należące do sieci bazowej powinny zostać połączone z siecią kolejową, najlepiej szybkimi kolejami.

07

Aby poczynić postępy w osiąganiu tych celów, w grudniu 2013 r. UE przyjęła nową politykę dotyczącą infrastruktury transportowej⁵, która ma doprowadzić do zniwelowania różnic między sieciami transportowymi państw członkowskich, wyeliminowania wąskich gardeł wciąż utrudniających sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz usunięcia barier technicznych (np. niekompatybilnych standardów w ruchu kolejowym). Przyjęty w tym samym czasie instrument „Łącząc Europę”⁶ wspiera realizację tych celów pod względem finansowym.

Polityka spójności

08

Począwszy od 2000 r. obowiązuje wymóg, by fundusze strukturalne funkcjonowały w sposób spójny z innymi politykami unijnymi, takimi jak polityka transportowa⁷. Zgodnie z rozporządzeniami w sprawie EFRR i Funduszu Spójności zapewniono wsparcie na rzecz inwestycji przyczyniających się do tworzenia i rozwijania sieci TEN-T⁸, a także na rzecz projektów infrastruktury transportowej stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania⁹.

09

W bieżących ramach polityki spójności na lata 2014-2020 z unijnych środków na politykę spójności wciąż wspierana jest infrastruktura transportowa, ale w celu zwiększenia skuteczności unijnego współfinansowania wprowadzono tzw. warunki wstępne. Oznacza to, że państwa członkowskie muszą wykazać, iż proponowane projekty będą realizowane w ramach kompleksowego krajowego lub regionalnego długofalowego planu w zakresie transportu, przyjętego przez wszystkie zainteresowane i zaangażowane podmioty.

Unijne wsparcie na budowę linii dużych prędkości – kwoty znaczące, ale stanowiące jedynie ułamek całkowitych kosztów

10

W okresie od 2000 do 2017 r.¹⁰ UE przekazała 23,7 mld euro w formie dotacji na współfinansowanie inwestycji w infrastrukturę kolejową dużych prędkości i 4,4 mld euro na instalację systemu ERTMS na liniach kolejowych dużych prędkości. Około 14,6 mld euro, czyli 62% łącznego wsparcia, przyznano w ramach mechanizmów finansowania objętych zarządzaniem dzielonym (EFRR i Fundusz Spójności), podczas gdy instrumenty inwestycyjne zarządzane bezpośrednio (np. instrument „Łącząc Europę”) zapewniły 9,1 mld euro, czyli 38% wsparcia. Unijne dofinansowanie może być wykorzystywane do wspierania badań oraz prac nad infrastrukturą, zarówno jeśli chodzi o nowe linie dużych prędkości, jak i modernizację istniejących już linii konwencjonalnych w celu przystosowania ich do obsługi kolei dużych prędkości.

11

Oprócz tych form pomocy od 2000 r. Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) udzielił kredytów w wysokości 29,7 mld euro na sfinansowanie budowy linii dużych prędkości.

12

Niemal połowa unijnych środków udostępnionych na inwestycje w koleje dużych prędkości (ponad 11 mld euro) została przeznaczona na inwestycje w Hiszpanii. W sumie kwotę 21,8 mld euro – czyli 92,7% całości środków – przydzielono siedmiu państwom członkowskim (wykres 3 i załącznik II).

13

Chociaż sumy te są znaczące, unijne współfinansowanie stanowi jedynie niewielki ułamek całkowitych kwot zainwestowanych w prace nad infrastrukturą kolei dużych prędkości w UE. I tak w zależności od wykorzystanych instrumentów finansowania wskaźnik współfinansowania wynosił od 2% we Włoszech do 26% w Hiszpanii. Ze środków unijnych pokrywano średnio około 11% łącznych kosztów budowy.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

Trybunał przeprowadził kontrolę racjonalności kosztów i skuteczności unijnego współfinansowania inwestycji w infrastrukturę kolejową dużych prędkości od 2000 r. Trybunał ocenił: (i) czy linie dużych prędkości w UE zostały zbudowane zgodnie z długofalowym planem strategicznym; (ii) czy projekty dotyczące kolei dużych prędkości były realizowane w sposób racjonalny pod względem kosztów (biorąc pod uwagę koszty budowy, opóźnienia, przekroczenia kosztów i stopień wykorzystania linii dużych prędkości, które otrzymały wsparcie inwestycyjne); (iii) czy po ukończeniu projektów inwestycje okazały się trwałe (biorąc pod uwagę wpływ kolei dużych prędkości na konkurencyjne rodzaje transportu); oraz (iv) czy unijne współfinansowanie przyniosło wartość dodaną. Aby odpowiedzieć na te pytania, w niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano najpierw procesy planowania i podejmowania decyzji, przeprowadzono ocenę kosztów, a następnie przyjęto podejście z perspektywy obywatela UE – w tym celu przeanalizowano czas podróży, ceny, połączenia i liczbę stacji, a na zakończenie przeprowadzono ocenę barier oraz konkurencji w sektorze kolejowym, by na tej podstawie ocenić funkcjonowanie kolei wysokich prędkości.

15

Kontrolerzy wykorzystali szereg procedur kontrolnych, takich jak przeglądy dokumentów i analizy unijnych oraz krajowych planów strategicznych długofalowego rozwoju kolei dużych prędkości; wywiady z pracownikami Komisji i z przedstawicielami państw członkowskich; spotkania z przewoźnikami kolejowymi i zarządcami infrastruktury; ankieta skierowana do najważniejszych zainteresowanych podmiotów¹¹. Trybunał zaangażował ekspertów zewnętrznych do oceny: (i) jakości analiz kosztów i korzyści oraz analiz przyszłego zapotrzebowania¹²; (ii) dostępu, połączeń i efektów rewitalizacji wybranych stacji kolei dużych prędkości¹³; (iii) linii kolejowej dużych prędkości Paryż-Bruksela-Amsterdam (PBA)¹⁴, oraz (iv) cen, czasu podróży i liczby połączeń w ramach różnych rodzajów transportu¹⁵. Trybunał porównał także wyniki kontroli z działalnością kolei dużych prędkości i usługami przewozów pasażerskich w Japonii i Szwajcarii.

16

Trybunał przeprowadził kontrole w Komisji Europejskiej (w DG MOVE, a także w INEA i w Agencji Kolejowej Unii Europejskiej oraz DG REGIO) i w sześciu państwach członkowskich (we Francji, w Hiszpanii, we Włoszech, w Niemczech, Portugalii i Austrii). Na te państwa członkowskie przypadło 83,5% wszystkich unijnych środków przeznaczonych na linie kolejowe dużych prędkości od 2000 r. (23,7 mld euro, co odpowiada kwocie 46 euro na jednego rezydenta UE)¹⁶.

17

Trybunał wybrał do kontroli dziesięć linii kolejowych dużych prędkości, stosując kombinację specjalnych kryteriów doboru próby uwzględniających wysokość unijnego współfinansowania, długość linii oraz to, czy dana linia jest połączona ze stolicą państwa. Z uwagi na długość linii Trybunał skontrolował cztery linie dużych prędkości w Hiszpanii oraz po dwie linie w Niemczech, we Włoszech i we Francji. Ponadto kontrolerzy Trybunału ocenili cztery projekty transgraniczne: połączenie między Monachium i Weroną, połączenia między Hiszpanią a Francją (zarówno po stronie Oceanu Atlantyckiego, jak i Morza Śródziemnego) oraz połączenie między Hiszpanią a Portugalią (wykres 4).

18

Wykorzystując linie dużych prędkości jako podstawę kontroli, Trybunał był w stanie ocenić ponad 5 000 km linii, zarówno gotowych, jak i znajdujących się w budowie lub na etapie planowania (szczegółowe zestawienie długości linii objętych kontrolą przedstawiono w tabeli 4). W ten sposób kontrola objęła swym zakresem ponad 50% linii dużych prędkości znajdujących się w eksploatacji lub w budowie na terytorium UE.

19

Ponadto Trybunał przeanalizował 30 projektów dotyczących linii dużych prędkości współfinansowanych ze środków UE (największe projekty w ramach każdego trybu zarządzania). Łączny proponowany koszt tych 30 projektów wyniósł 41,56 mld euro. Kwota unijnego dofinansowania przyznanego na projekty objęte kontrolą wyniosła 6,18 mld euro, z czego do chwili kontroli wypłacono 3,64 mld euro, a 967 mln euro umorzono (tabela 1).

Tabela 1

Zestawienie kluczowych danych finansowych dotyczących projektów objętych kontrolą

Lokalizacja projektów dotyczących kolei dużych prędkości	Całkowity koszt projektów objętych kontrolą (w mln euro)	Kwalifikowalne wydatki w ramach projektów objętych kontrolą (w mln euro)	Przyznany wkład unijny (w mln euro)	Umorzone środki unijne (w mln euro)
Niemcy	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Hiszpania	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Połączenia transgraniczne	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Francja	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Włochy	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugalia	814,7	315,4	127,7	—
Ogółem	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Projekty transgraniczne ujęto w pozycji oznaczonej „UE”.

20

Skontrolowane przez Trybunał wydatki związane z projektami obejmują 2 100 km różnego rodzaju infrastruktury kolei dużych prędkości (podtorza, tunele, wiadukty i estakady). Nie wliczając projektów dotyczących transgranicznego odcinka linii Monachium–Werona, kontrola projektów objęła swym zakresem 45% całkowitej długości linii dużych prędkości w państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty. Pełny wykaz skontrolowanych projektów, najważniejsze ustalenia oraz wnioski z analizy przeprowadzonej przez Trybunał w odniesieniu do tego, czy uzyskano zakładane produkty i rezultaty oraz osiągnięto cele, zostały przedstawione w załączniku III.

Ustalenia

Inwestycje w koleje dużych prędkości współfinansowane ze środków unijnych mogą przynieść korzyści, ale brakuje solidnego ogólnounijnego podejścia strategicznego

Koleje dużych prędkości to użyteczny rodzaj transportu, który przyczynia się do realizacji unijnych celów zrównoważonej mobilności

21

Inwestowanie w infrastrukturę i działalność kolei dużych prędkości przynosi znaczne pożytki całemu społeczeństwu, gdyż koleje takie pozwalają pasażerom zaoszczędzić czas i zapewniają wysoki poziom bezpieczeństwa oraz komfortu podróży. Odciążają zakorkowane drogi i konwencjonalne sieci kolejowe, a także lotniska. Koleje dużych prędkości mogą ponadto zwiększyć dynamikę społeczno-gospodarczą, a także przyczynić się do rewitalizacji zaniedbanych obszarów miejskich w pobliżu stacji.

22

Choć nie jest to zależność całkowicie bezpośrednia¹⁷, różne instytucje stwierdziły¹⁸, że koleje dużych prędkości przynoszą także korzyści dla środowiska, ponieważ ślad węglowy kolei jest mniejszy niż w przypadku większości innych rodzajów transportu.

Komisja ma ograniczone uprawnienia, a osiągnięcie celu polegającego na trzykrotnym wydłużeniu sieci kolei dużych prędkości jest mało prawdopodobne

23

Aktualny długofalowy plan Komisji określony w białej księdze z 2011 r. i w rozporządzeniu ustanawiającym instrument „Łącząc Europę” (motyw 11), zakładający trzykrotne wydłużenie istniejącej sieci kolei dużych prędkości w UE do 2030 r. (z 9 700 km wg stanu na 2008 r.¹⁹ do 30 750 km do 2030 r.), nie jest poparty wiarygodną analizą. Zważywszy na poziom zadłużenia krajowych finansów publicznych (głównymi inwestorami są bowiem rządy państw członkowskich), ograniczoną stopę zwrotu z tych inwestycji publicznych i czas potrzebny w praktyce do ukończenia inwestycji w koleje dużych prędkości, osiągnięcie celu polegającego na trzykrotnym wydłużeniu sieci kolei dużych prędkości wydaje się wysoce nieprawdopodobne.

24

Z kontroli przeprowadzonej przez Trybunał wynika, że średni czas od podjęcia prac do oddania linii do użytku wynosi około 16 lat (tabela 2), nie licząc czasu wymaganego na wcześniejsze planowanie. Wartość ta nie zmienia się nawet wtedy, jeśli wykluczone zostaną projekty wymagające długotrwałych prac związanych z drążeniem tuneli, jak w przypadku tunelu podstawowego Brenner na linii Monachium–Werona.

Tabela 2

Analiza czasu od planowania do rozpoczęcia eksploatacji

Skontrolowane linie dużych prędkości i odcinek Monachium – Werona	Rozpoczęcie planowania	Rozpoczęcie prac	Linia w eksploatacji*	Liczba lat od rozpoczęcia planowania	Czas trwania prac w latach
Berlin – Monachium	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart – Monachium	1995	2010	2025*	30	15
Ren – Rodan	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madryt – Barcelona – granica z Francją	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madryt – León	1998	2001	2015	17	14
Madryt – Galicia	1998	2001	2019*	21	18
Mediolan – Wenecja	1995	2003	2028*	33	25
Turyn – Salerno	1987	1994	2009	22	15
Monachium – Werona	1986	2003	2040*	54	37

* Data oczekiwana.

** 52 km najwcześniej w 2018 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

25

W rozporządzeniu TEN-T określone zostały kluczowe elementy infrastruktury, jakie muszą powstać w Europie, aby wspierać osiągnięcie unijnych celów zrównoważonej mobilności. Wskazano w nim również, które inwestycje transportowe powinny zostać zrealizowane do 2030 r. (sieć bazowa), a które do 2050 r. (sieć kompleksowa). Komisja oszacowała, że w celu ukończenia sieci bazowej konieczne będzie 500 mld euro, a w celu ukończenia sieci kompleksowej – 1,5 bln euro²⁰.

26

Komisja nie ma wpływu na proces podejmowania decyzji i nie dysponuje żadnymi narzędziami prawnymi ani uprawnieniami, by wyegzekwować od państw członkowskich wykonanie wcześniejszych zobowiązań do budowy linii dużych prędkości niezbędnych do ukończenia sieci bazowej. Ponadto Komisja nie odgrywa żadnej roli w podejmowaniu decyzji dotyczących połączeń transgranicznych między dwoma lub większą liczbą państw członkowskich, ponieważ ani rozporządzenie ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, ani rozporządzenie TEN-T²¹ nie przewidują możliwości egzekwowania unijnych priorytetów przez Komisję.

Państwa członkowskie indywidualnie planują swoje sieci krajowe i podejmują dotyczące ich decyzje, co skutkuje powstaniem mozaiki słabo skomunikowanych ze sobą krajowych sieci dużych prędkości

Transeuropejskie korytarze nie są priorytetem

27

Choć w załącznikach do rozporządzenia w sprawie transeuropejskich sieci transportowych wskazano, gdzie mają zostać wybudowane linie dużych prędkości, państwa członkowskie samodzielnie decydują o przystąpieniu do prac i terminie ich wykonania. Zapewniają również większość niezbędnych środków finansowych i indywidualnie odpowiadają za realizację wszystkich wymaganych kroków (analizy, pozwolenia, zamówienia i monitorowanie robót, nadzór nad wszystkimi zaangażowanymi stronami). W załączniku IV przedstawione zostały kluczowe wskaźniki wykonania zadań dla tych państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, podkreślające różne charakterystyczne cechy krajowych sieci tych państw. Wskaźniki te pokazują, że pod względem korzystania z kolei dużych prędkości czołowe miejsce zajmuje Francja (wskaźnik pasażerokilometra (pkm) na mieszkańca i pkm na kilometr linii dużych prędkości); w Hiszpanii odnotowano najwyższe koszty budowy w przeliczeniu na mieszkańca (1 159 euro) i najwyższą kwotę unijnego współfinansowania na KDP w przeliczeniu na mieszkańca (305 euro); we Włoszech natomiast odnotowano najwyższy koszt budowy jednego kilometra KDP w przeliczeniu na mieszkańca (0,46 euro)

28

W danym państwie członkowskim w cały proces zaangażowanych jest wiele podmiotów, a o tym, czy budowa przebiega, czy też nie w sposób pierwotnie zaplanowany, decydują różne czynniki i parametry. Na przykład:

1. projekt „Eurocaprail” miał połączyć Brukselę, Luksemburg i Strasburg linią kolejową dużych prędkości, z czasem przejazdu na odcinku Luksemburg-Bruksela wynoszącym 90 minut. Podczas spotkania w grudniu 1994 r. w Essen Rada uznała ten projekt za jeden z 30 najwyższych priorytetów inwestycyjnych (prace miały rozpocząć się nie później niż w 2010 r. i zostać ukończone do 2020 r.). Jednakże do 2004 r. państwa członkowskie przestały traktować ten projekt jako krajowy priorytet. Choć UE przekazała 96,5 mln euro na modernizację linii konwencjonalnej, podróż z Brukseli do Luksemburga aktualnie zajmuje nawet 3 godziny i 17 minut. To ponad dwukrotnie dłużej niż przewidywał cel wyznaczony w 2003 r. i niemal o godzinę wolniej niż w 1980 r., kiedy to tę samą odległość pociąg pokonywał w 2 godziny i 26 minut. W rezultacie wielu potencjalnych pasażerów wybiera transport drogowy;
2. Hiszpania zainwestowała w nową sieć kolejową dużych prędkości. W celu wsparcia tych inwestycji od 1994 r. UE przekazała ponad 14 mld euro na hiszpańskie linie dużych prędkości. Tradycyjnie w Hiszpanii stosowano szerszy rozstaw torów niż w pozostałych krajach europejskich, ale większość linii należących do sieci dużych prędkości ma rozstaw standardowy (taki jak w innych państwach UE). W trzech ze skontrolowanych linii (Eje Atlántico, na części linii dużych prędkości Madryt-Galicia oraz na linii dużych prędkości Madryt-Estremadura) wciąż stosuje się jednak tradycyjny szerszy rozstaw torów. Niekorzystnie wpływa to na osiągi: maksymalna prędkość eksploatacyjna jest tam bowiem ograniczona do 250 km/h (czyli o wiele mniej niż maksymalna prędkość eksploatacyjna KDP w Hiszpanii wynosząca 300 km/h), a linie te obsługuje tabor o rozstawie szerokotorowym lub specjalne pociągi o zmiennym rozstawie kół. Pociągi te wymagają jednak stanowisk przestawczych, których liczba według stanu na styczeń 2017 r. wynosiła 20 w całej Hiszpanii. Koszt stanowiska przestawczego sięga nawet 8 mln euro, a UE przekazała 5,4 mln euro na współfinansowanie ich budowy.

29

Mimo że podpisano umowy międzynarodowe potwierdzające polityczną wolę stworzenia połączeń i mimo dostępności współfinansowania na poziomie 40% zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym instrument „Łącząc Europę”, państwa członkowskie nie budują linii dużych prędkości, jeżeli nie uważają ich za krajowy priorytet, nawet jeśli taka linia znajduje się w transnarodowym korytarzu i stanowi uzupełnienie sieci bazowej. Ustalenie to zostało potwierdzone w sprawozdaniu Komisji z oceny śródokresowej wdrażania instrumentu „Łącząc Europę”²².

30

Ogranicza to europejską wartość dodaną zapewnionego współfinansowania unijnego, ponieważ najwyższą europejską wartość dodaną generują właśnie połączenia transgraniczne. Ponadto brak połączeń i opóźnienia w ich budowie mogą się wiązać z wysokimi kosztami dla społeczeństwa²³.

Komisja nie ma uprawnień do egzekwowania realizacji projektów transgranicznych

31

Duże transgraniczne projekty KDP wymagają szczególnej uwagi ze strony UE. W ich przypadku konieczna jest ścisła koordynacja prac, tak aby produkty wypracowane w ich ramach były gotowe do użytku w zbliżonych terminach i zostały połączone z sieciami krajowymi po obu stronach granicy.

32

Aktualnie Komisja nie dysponuje instrumentami niezbędnymi, by skutecznie interweniować w razie opóźnień po jednej stronie granicy, które uniemożliwiają rozpoczęcie w terminie eksploatacji infrastruktury kolejowej dużych prędkości wybudowanej po drugiej stronie. Ponadto zainteresowane podmioty mają różnorodne możliwości sprzeciwu wobec podjęcia prac i mogą spowodować ich opóźnienie, a nawet powstrzymać realizację uprzednio uzgodnionych projektów.

33

Stwierdzono kilka przypadków, w których produkty wypracowane w jednym państwie członkowskim nie przyniosą skutku jeszcze przez co najmniej dwadzieścia lat, ponieważ w sąsiednim państwie członkowskim prace nie zostały ukończone (zob. ramka 1).

34

Mimo że ramy polityczne zostały specjalnie ukierunkowane w taki sposób, by ukończyć sieć bazową do 2030 r.²⁵, wciąż trzeba przezwyciężyć wiele niedociągnięć w tym obszarze polityki. Przykładowo przy ocenie prac transgranicznych dotyczących tunelu bazowego Brenner Trybunał poczynił następujące spostrzeżenia.

1. W projektach transgranicznych dotyczących sieci TEN-T istotną kwestią problematyczną są zamówienia publiczne: nie ma żadnych wytycznych, jak zmniejszyć nieodłączne ryzyko proceduralne, nie ma też wspólnych ram prawnych dla projektów transgranicznych. Dokumentacja przetargowa, umowy i systemy rachunkowości w przypadku robót na terytorium Austrii i Włoch różnią się – także pod względem językowym. Odmienne są również procedury rozwiązywania sporów.
2. Brakuje uproszonych procedur, które mogłyby ułatwić i przyspieszyć realizację (np. punktów kompleksowej obsługi, jak Trybunał zasugerował już w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2016²⁶); nie ma też pojedynczego organu, który przyspieszałby formalności po obu stronach granicy (np. w przypadku budowy linii kolejowej mogą mieć zastosowanie różne przepisy z zakresu środowiska; różne mogą być też reakcje prawne na roszczenia zainteresowanych podmiotów).

35

Ponieważ podstawę większości tych inwestycji budowlanych stanowią umowy międzynarodowe między zainteresowanymi państwami członkowskimi a UE i ponieważ linie dużych prędkości znajdują się na korytarzach międzynarodowych, postępy prac na poziomie korytarzy są nadzorowane przez unijnych koordynatorów i analizowane na tzw. forach ds. korytarzy. Koordynatorzy mają wprawdzie uprzywilejowany ogląd sytuacji na całym korytarzu (i regularnie składają sprawozdania dotyczące niezbędnych zmian²⁷), nie posiadają jednak żadnych kompetencji prawnych.

36

Oprócz braku koordynacji wdrażania projektów transgranicznych brakuje jeszcze kilku innych aspektów: (i) nie ma „podmiotów właściwych dla danego korytarza”, które monitorowałyby rezultaty i oddziaływanie w perspektywie długofalowej na potrzeby przyszłych inwestycji w KDP; (ii) nie wyznaczono okresu przedawnienia, który ograniczałby liczbę i czas trwania postępowań dotyczących skarg i postępowań administracyjnych; brak jest instancji odwoławczej; (iii) ocena postępu prac na danym korytarzu opiera się na kluczowych wskaźnikach wykonania, które nadal są oparte na produktach²⁸. Jak Trybunał podnosił już w swoim sprawozdaniu specjalnym dotyczącym transportu morskiego²⁹, monitorowanie projektów przez agencję INEA skupia się na samej budowie (produktach) i nie obejmuje ani rezultatów, ani wykorzystania linii. Rezultaty i oddziaływanie nie są zatem poddawane ocenie, co oznacza, że żaden z organów nie posiada wiedzy, czy współfinansowane ze środków UE projekty dotyczące korytarzy sieci bazowej osiągnęły cele oparte na rezultatach.

W procesie decyzyjnym brakuje rzetelnych analiz kosztów i korzyści

„Bardzo duża prędkość” nie jest potrzebna wszędzie

37

Infrastruktura kolejowa dużych prędkości jest droga – średni koszt kilometra linii objętych kontrolą Trybunału wynosił 25 mln euro (nie uwzględniając jeszcze bardziej kosztownych projektów budowy tuneli), a łączny koszt jednego kilometra tunelu bazowego Brenner wynosi 145 mln euro. Koszty te rosną w czasie: w najnowszych inwestycjach (Mediolan-Wenecja i Stuttgart-Monachium) odnotowano kwoty przekraczające 40 mln euro za km z uwagi na ograniczoną dostępność gruntów, krzyżowanie się z węzłami miejskimi, wiadukty i znaczny zakres robót tunelowych. Koszty te mogłyby jednak być niższe przy niewielkim wpływie na eksploatację linii.

38

Wysoka prędkość stanowi niewątpliwie istotną cechę KDP³⁰: jest to czynnik, który pozwala KDP konkurować z transportem lotniczym oraz równoważy dogodność korzystania z prywatnych samochodów na ostatnich kilku kilometrach podróży. O sukcesie systemu kolei dużych prędkości decyduje jednak nie teoretyczna prędkość maksymalna możliwa do osiągnięcia na linii, ale rzeczywista prędkość, z jaką podróżują pasażerowie. Dlatego Trybunał przeanalizował wskaźnik wykorzystania prędkości maksymalnej („speed yield”) na liniach KDP, koncentrując się na całkowitym czasie podróży i średnich prędkościach.

39

Inwestycja w linie KDP znajduje uzasadnienie jedynie w sytuacji, gdy można uzyskać wysoki wskaźnik wykorzystania prędkości maksymalnej – im większa populacja (definiująca przyszłe zapotrzebowanie), elastyczność czasu podróży³¹ i wskaźnik wykorzystania prędkości maksymalnej, tym większe są korzyści z budowy linii KDP.

40

Analiza wskaźnika wykorzystania prędkości maksymalnej na liniach objętych kontrolą Trybunału (załącznik V) pokazała, że na całej długości linii pociągi poruszają się średnio z prędkością wynoszącą jedynie około 45% prędkości projektowej. Zaledwie dwie linie są eksploatowane ze średnią prędkością wyższą niż 200 km/h, a żadna z linii nie jest eksploatowana ze średnią prędkością przekraczającą 250 km/h. Najniższy wskaźnik wykorzystania prędkości maksymalnej odnotowano na linii KDP Madryt-León (39% prędkości projektowej). Odcinek transgraniczny Figueres – Perpignan jest z kolei eksploatowany ze średnią prędkością wynoszącą zaledwie 36% prędkości projektowej, ponieważ obsługuje ruch mieszany. Średnia uzyskiwana prędkość znacznie poniżej prędkości projektowej wskazuje na to, że dla osiągnięcia wyznaczonych celów wystarczyłaby modernizacja linii konwencjonalnej, co jest o wiele tańsze. Budzi to wątpliwości co do należytego zarządzania finansami.

41

Decydując zatem, czy linia KDP jest faktycznie potrzebna, należałoby zastosować podejście indywidualne dla każdego przypadku. Decyzja w tej kwestii jest istotna, jako że koszty budowy są wyższe, jeżeli wyższa ma być prędkość projektowa. Linie o maksymalnej prędkości 160 km/h są co najmniej o 5% tańsze w budowie niż linie o wyższej prędkości projektowej. Dzieje się tak dlatego, że w przypadku linii o wyższej prędkości musi być zachowany większy odstęp między torami. Na liniach o prędkości projektowej nieprzekraczającej 160 km/h standardowy odstęp wynosi 4 m, a powyżej tej prędkości wymagane jest co najmniej 4,5 m. Oznacza to konieczność budowy szerszych tuneli, co wiąże się z wyższymi kosztami.

42

Również koszt linii dużych prędkości obsługującej ruch mieszany (pasażerski i towarowy) jest wyższy niż koszt linii obsługujących jedynie ruch pasażerski, ponieważ dopuszczalne spadki i promienie zakrętów zmniejszają elastyczność poprowadzenia korytarza, z czym zazwyczaj wiąże się większe zapotrzebowanie na grunty. Koszty utrzymania linii o ruchu mieszanym również są wyższe z uwagi na większą intensywność eksploatacji infrastruktury.

43

Linie o ruchu mieszanym są droższe niż linie KDP obsługujące wyłącznie ruch pasażerski. Badanie wykazało, że różnica ta może sięgać 5% lub nawet 13%, jeżeli prędkość na linii przeznaczonej wyłącznie do przewozów pasażerskich jest ograniczona do 250 km/h (wykres 5).

44

Wybór najodpowiedniejszego wariantu może pozwolić zaoszczędzić wiele milionów euro. Przykładowo na objętym kontrolą przez Trybunał odcinku tunelu bazowego pod przełęczą Brenner należącym do trasy Monachium-Werona budowana jest linia kolejowa wysokiej prędkości. Inwestycja ta nie znajduje jednak uzasadnienia w danych dotyczących prędkości: aktualnie na konwencjonalnej linii kolejowej między Monachium a Weroną znajduje się 13 przystanków, z łącznym czasem postoju wynoszącym 41 minut (12,6% całkowitego czasu podróży). Obecnie podróż z Monachium do Werony trwa 5 godzin i 24 minuty. Nawet jeśli czas podróży ulegnie skróceniu do ok. 3,5 godz. po zakończeniu budowy odcinka KDP Brenner, średnia prędkość na tej linii wciąż będzie wynosić zaledwie 115 km/h, a zatem zbyt mało, aby stanowić przekonujący argument za budową pełnoprawnej linii dużych prędkości.

Kontrole racjonalności kosztów są rzadkie

45

Infrastruktura KDP jest droższa (zarówno w budowie, jak i w utrzymaniu) niż kolej konwencjonalna. W pewnych okolicznościach jednakże przewozy bardzo dużych prędkości realizowane z prędkością 300 km/h lub wyższą mogą przynieść ograniczone dodatkowe oszczędności czasu podróży w porównaniu z pociągami poruszającymi się na zmodernizowanych liniach konwencjonalnych. W związku z tym pod rozwagę należy także brać wariant modernizacji istniejących linii konwencjonalnych w celu zwiększenia prędkości, jako że pozwala to zaoszczędzić znaczną część kosztów.

46

Dobre praktyki w tym zakresie są stosowane we Włoszech i w Niemczech – projekty w rozpoczętej już fazie przygotowawczej lub w przypadku których podjęto zobowiązania prawne są poddawane ponownej ocenie przed każdą kolejną fazą programowania w celu sprawdzenia, czy ich parametry wciąż odpowiadają aktualnym potrzebom. Ów proces weryfikacji stanowi dowód na to, jak decyzje w fazie projektowej przekładają się na znaczne oszczędności przy niewielkim wpływie na późniejsze parametry eksploatacyjne. Przykładowo w wyniku weryfikacji projektu odcinka Wenecja – Triest stwierdzono, że inna konfiguracja linii pozwoli zaoszczędzić 5,7 mld euro, podczas gdy czas podróży wydłuży się zaledwie o 10 minut – daje to oszczędności rzędu 570 mln euro w zamian za każdą dodatkową minutę czasu podróży (tabela 3).

Tabela 3

Porównanie kosztów KDP z kosztami kolei konwencjonalnej: Wenecja – Triest

Konfiguracja projektowa	Prędkość projektowa (km/h)	Koszt (w mld euro)	Czas podróży (w min)	Oszczędności (w mln euro/min)
Nowa linia KDP 300 km/h	300	7,5	55	570
Zmodernizowana linia konwencjonalna	200	1,8	65

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

47

Praktyka przyjęta w Niemczech i we Włoszech nie jest jednak stosowana w innych państwach członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty. Ocenie poddaje się jedynie propozycję budowy linii KDP, nie rozpatrując przy tym, czy któryś z odcinków, a nawet cała linia rzeczywiście musi być w stanie obsługiwać przewozy o bardzo dużych prędkościach, ani czy modernizacja linii konwencjonalnej również odpowiadałaby konkretnym celom projektu.

48

Kontrolerzy przeanalizowali także racjonalność kosztów, oceniając zależność między kosztami inwestycji a rzeczywistą oszczędnością czasu podróży na kontrolowanych liniach KDP (tabela 4). Analiza Trybunału wykazała, że koszt w przeliczeniu na każdą zaoszczędzoną minutę wynosi średnio 90 mln euro, przy czym wartości te wahają się od 34,5 mln euro (na linii KDP Eje Atlántico) do 369 mln euro (na linii KDP Stuttgart – Monachium).

Tabela 4

Koszt skontrolowanych linii dużych prędkości w przeliczeniu na km i na zaoszczędzoną minutę czasu podróży

Linia objęta kontrolą	Długość (km)	Całkowity koszt (w mln euro)	Oszczędność czasu podróży (w min)	Koszt każdej zaoszczędzonej minuty (w mln euro)
Berlin – Monachium	671	14 682	140	104,87
Stuttgart – Monachium	267	13 273	36	368,69
Ren – Rodan	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madryt – Barcelona – granica z Francją	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madryt – Galicia	549	7 684*	110	69,85
Madryt – León	345	5 415	95	57,00
Mediolan – Wenecja	273	11 856	49	241,96
Turyn – Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Ogółem/średnia	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Analiza kosztorysu całej linii i czasu podróży obejmuje pokrywający się odcinek linii KDP Madryt – León o długości 133 km (z wyłączeniem tunelu Guadarrama).

** Łączna długość skontrolowanych linii, wraz z odcinkiem Monachium – Werona o długości 445 km, wynosi 5 063 km.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W procesach decyzyjnych w państwach członkowskich nie wykorzystuje się analizy kosztów i korzyści

49

Ponieważ inwestycje w linie dużych prędkości są kosztowne, przed podjęciem decyzji o budowie kluczowe znaczenie ma poprawne przeanalizowanie wszystkich najważniejszych kosztów i korzyści. Prawidłowo przeprowadzone analizy kosztów i korzyści dla danego projektu umożliwiają ocenę zwrotów społecznych z inwestycji, zapotrzebowania społecznego na projekt, a także jego użyteczności jeszcze przed podjęciem decyzji. Za podjęciem pozytywnej decyzji przemawiać będą argumenty świadczące o korzyściach netto (np. w przypadku gdy stosunek korzyści do kosztów jest wyższy niż 1, tj. gdy korzyści są większe niż koszty) dla dobrostanu społecznego w ramach różnorodnych scenariuszy kształtowania się popytu (np. duży bądź niski wzrost ruchu) i podaży (np. budowa linii dużych prędkości bądź modernizacja linii konwencjonalnych).

50

Trybunał zlecił ekspertowi zewnętrznemu dokonanie porównania różnych analiz kosztów i korzyści dotyczących skontrolowanych linii dużych prędkości. Ekspert ten stwierdził, że generalnie analiza kosztów i korzyści była przeprowadzana tylko jako obligatoryjny krok administracyjny, a nie jako narzędzie podnoszące jakość procesu decyzyjnego i służące większemu zaangażowaniu zainteresowanych podmiotów. Zdaniem Trybunał warto zwrócić uwagę na następujące przykłady.

1. Analiza kosztów i korzyści wykazująca ujemną ekonomiczną wartość bieżącą netto została zaakceptowana w przypadku współfinansowania przez UE projektu nr 2007-FR-24070-P (odcinek wschodni linii KDP Ren-Rodan) we Francji. W odniesieniu do innego francuskiego projektu KDP (projekt nr 2010-FR-92204-P dotyczący modernizacji istniejącej linii między Miluzą a granicą w celu umożliwienia ruchu pociągów dużych prędkości oraz ekspresów Intercity) nie przeprowadzono analizy kosztów i korzyści, lecz projekt mimo to uzyskał dofinansowanie unijne.
2. Analizy kosztów i korzyści nie przeprowadzono też przed podjęciem decyzji w sprawie budowy odcinków Halle/Lipsk–Erfurt–Ebensfeld oraz Stuttgart–Wendlingen–Ulm w Niemczech. Decyzje o ich budowie miały charakter polityczny, a analizę kosztów i korzyści przeprowadzono dopiero na późniejszym etapie (ex post), aby wykazać opłacalność społeczno-ekonomiczną inwestycji.
3. Większość badań w Hiszpanii, niezależnie od regionu i charakteru projektów, wykazywała bardzo podobne rezultaty oraz stosunkowo niski stosunek korzyści do kosztów (wynoszący około 1). W rzeczywistości niektóre projekty miały niewielką szansę na rentowność z perspektywy społecznych kosztów i korzyści (przykładowo odcinek KDP Venta de Baños – León był nieopłacalny ze społeczno-ekonomicznego punktu widzenia przy wszystkich rozmaitych scenariuszach wrażliwości), niemniej są one jednak realizowane.
4. Od 2007 r. nie zaktualizowano analizy kosztów i korzyści dla osi Brenner. W analizie z 2007 r. wskaźnik korzyści do kosztów wynosił 1,9. W międzyczasie doszło jednak do opóźnień w planowaniu i budowie tunelu bazowego pod przełęczą Brenner o około 11 lat – jego ukończenie zakładano pierwotnie na rok 2016, ale obecnie spodziewane jest ono nie wcześniej niż w 2027 r. Większość aktualnych danych pokazuje, że przewidywane koszty tunelu wyniosą około 9,3 mld euro (uwzględniając stopę inflacji). Jeśli porównać wstępne szacunki z 2002 r. z oszacowaniem z 2013 r., koszty wzrosły o 46% (z 5,9 mld euro do 8,6 mld euro), a według aktualnych prognoz ruch towarowy ma zmaleć. Czynniki te bardzo mocno obniżają wskaźnik korzyści do kosztów oraz sprawiają, że przedstawione w analizie z 2007 r. dane dotyczące liczby pasażerów i wielkości ruchu towarowego stają się nierealistyczne. Nie zakwestionowała tego jednak INEA zarządzająca tym projektem w imieniu Komisji.

51

W zaproszeniach do składania wniosków projektowych z 2015 r. INEA wprowadziła obowiązek szczegółowej oceny kosztów i korzyści przed wyrażeniem zgody na udzielenie wsparcia z instrumentu „Łącząc Europę”. Trybunał jest zdania, że poprawi to jakość podejmowania decyzji na pierwszym etapie. Jednakże INEA (podobnie jak instytucje zarządzające w przypadku wydatków w ramach polityki spójności w trybie zarządzania dzielonego) nie ocenia obecnie kosztów w przeliczeniu na zaoszczędzoną minutę ani kosztów modernizacji istniejących linii konwencjonalnych jako alternatywy dla proponowanej budowy nowej linii KDP przed podjęciem decyzji o udzieleniu dofinansowania ze środków unijnych.

Przypadki przekroczenia kosztów oraz opóźnienia w budowie i oddaniu do użytkowania – norma zamiast wyjątku

52

Unijny budżet nie traci w przypadku przekroczenia kosztów inwestycji w KDP, ponieważ kwoty dofinansowania pozostają na pierwotnie uzgodnionych poziomach. Mimo że dodatkowe koszty pokrywane są z budżetów krajowych, Trybunał ocenił skalę przekroczeń kosztów oraz opóźnień – zarówno na poziomie projektów, jak i linii. Na podstawie dostępnych danych Trybunał oszacował, że koszty przekroczono łącznie o 5,7 mld euro na poziomie projektów i o 25,1 mld euro na poziomie linii (odpowiednio 44% i 78%).

53

W trzech projektach z 30 ocenionych doszło do znacznego przekroczenia kosztów – o ponad 20% wartości wstępnych kosztorysów, a na wszystkich skontrolowanych liniach KDP doszło do przekroczenia kosztów o ponad 25 % (tabela 5). Najwyższe przekroczenia kosztów dotyczą linii niemieckich – w przypadku linii Stuttgart-Monachium koszty zostały przekroczone o 622,1%.

Tabela 5

Zestawienie kosztów w przeliczeniu na kilometr i porównanie z kosztorysami

Linia objęta kontrolą	Łączna długość (km)	Całkowity koszt (w mln euro)**	Początkowy szacunkowy koszt (w mln euro)	Rzeczywiste przekroczenie kosztów (w %)	Wstępny koszt budowy w przeliczeniu na km (w mln euro)	Ostateczny koszt ukończenia budowy w przeliczeniu na km (w mln euro)
Berlin – Monachium	671	14 682	8 337	76,1%	12,4	21,9
Stuttgart – Monachium	267	13 273	1 838	622,1%	6,9	49,7
Ren – Rodan	138	2 588	2 053	26,1%	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1%	12,9	16,5
Madryt – Barcelona – granica z Francją	797	12 109	8 740	38,5%	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3%	12,5	15,7
Madryt – León	345	5 415	4 062	33,3%	11,8	15,7
Madryt – Galicia*	416***	5 714***	nd.	nd.	nd.	13,7***
Turyn – Salerno*	1 007	32 169	nd.	nd.	nd.	31,9
Mediolan – Wenecja*	273	11 856	nd.	nd.	nd.	43,4

* Kosztorysy na poziomie linii niedostępne – brak możliwości oszacowania potencjalnych przekroczeń kosztów.

** W momencie przeprowadzenia kontroli, również dla linii nieukończonych: Stuttgart – Monachium, Madryt – Galicia i Mediolan – Wenecja.

*** Obliczone na odcinku Medina del Campo – Galicia, z wyłączeniem fragmentu (133 km) pokrywającego się z linią dużych prędkości Madryt – León.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Wszystkie dane liczbowe wyrażone są w wartościach nominalnych.

54

Opóźnienia na poziomie projektów również były znaczne: osiem z 30 projektów poddanych kontroli przez Trybunał było opóźnionych o co najmniej rok, a połowa linii (pięć ze skontrolowanej liczby 10) była opóźniona o ponad 10 lat. Przewiduje się, że z największym opóźnieniem w porównaniu z początkowymi założeniami powstanie linia Mediolan – Wenecja (opóźnienie wynoszące 18 lat).

55

Najwyższe przekroczenie kosztów projektu wyniosło 83% i dotyczy stacji „Stuttgart 21” (zdjęcie 2), która otrzymała 726,6 mln euro dofinansowania z UE.

56

W tym projekcie, z uwagi na nierealistyczne wstępne kosztorysy budowy tuneli pod gęsto zaludnionym centrum miasta i niedostateczne oceny uwarunkowań geologicznych, środowiskowych i aspektów dziedzictwa kulturowego społeczności lokalnej, koszty budowy okazały się znacznie wyższe niż zakładano. Całkowity koszt budowy szacowany na 4,5 mld euro w 2003 r. wzrósł najpierw do 6,5 mld euro w 2013 r., a następnie do 8,2 mld euro (zgodnie z najnowszymi szacunkami ze stycznia 2018 r.). Oznacza to różnicę względem początkowej umowy rzędu 3,7 mld euro. Jak dotychczas wszyscy partnerzy finansowi odmówili pokrycia kosztów wykraczających poza wartości podane w pierwotnej umowie o finansowaniu.

57

Dojdzie również do znacznego opóźnienia w ukończeniu budowy stacji, co zgodnie z pierwotnym planem miało nastąpić do 2008 r. Samo rozpoczęcie prac opóźniło się z planowanego 2001 r. do 2009 r., a według aktualnych szacunków zostaną one ukończone do 2025 r.

58

Ponadto Trybunał ocenił 18 projektów³² pod kątem czasu, jaki był potrzebny w celu faktycznego oddania linii do eksploatacji po zakończeniu prac współfinansowanych przez UE. W przypadku sześciu projektów oddanie do użytkowania nastąpiło przed upływem jednego miesiąca od zakończenia prac budowlanych. W przypadku dwóch projektów opóźniło się ono o około jeden rok; w przypadku sześciu projektów opóźnienie wyniosło dwa lata; w przypadku kolejnego projektu opóźnienie wyniosło cztery lata, a oddanie dwóch projektów realizowanych w Niemczech będzie opóźnione o osiem lat (prace zostały ukończone do końca 2015 r., ale aktualnie szacuje się, że linia nie zostanie oddana do eksploatacji przed końcem 2023 r.). W jednym zaś przypadku (odcinek transgraniczny Figueres – Perpignan między Francją a Hiszpanią) mimo ukończenia budowy całej linii nie można było jej użytkować przez kolejne 22 miesiące, gdyż nie była połączona z obu stron z pozostałą częścią sieci.

Okiem obywatela – ocena rzeczywistego czasu podróży, cen i połączeń, usług pasażerskich oraz stacji i ich stref zasięgu

Czas podróży i ceny biletów stanowią istotne czynniki sukcesu

59

Trybunał zbadał konkurencyjność kolei dużych prędkości, zwracając się do biura podróży o dane na temat najniższych cen biletów powrotnych, czasu podróży i liczby połączeń w danych dniach dla podróży o charakterze biznesowym i turystycznym na kontrolowanych liniach. Streszczenie metodyki Trybunału i zestawienie danych zamieszczono w załączniku VI. Umożliwiło to Trybunałowi obliczenie średnich cen za kilometr i minutę podróży.

60

Rozpiętość cen biletów może być duża (zależą one na przykład od pory dnia i dostępności ofert specjalnych). Analizę przeprowadzono jednak na dostateczną skalę (zebrano dane dotyczące ponad 5 000 podróży powrotnych), aby umożliwić realistyczną ocenę wariantów podróży między miejscem wyjazdu i miejscem przeznaczenia na skontrolowanych liniach. Na podstawie analizy przeprowadzonej przez Trybunał sformułowano następujące wnioski:

1. dotyczące prędkości: Koleje dużych prędkości są często o wiele szybsze (czas przejazdu jest krótszy średnio od 30% do 50%) niż koleje konwencjonalne. Podróż samolotem (od startu do lądowania) jest szybsza niż podróż KDP. Jeśli jednak obliczyć rzeczywisty całkowity czas podróży z centrum miasta do centrum miasta, z uwzględnieniem dojazdu na lotnisko i odprawy, koleje dużych prędkości często okazują się konkurencyjne.
2. Dotyczące cen biletów: Koleje dużych prędkości są często o wiele tańsze niż podróż samolotem. Bilety na podróż obydwoma środkami transportu rezerwowane w ostatniej chwili są droższe niż w przypadku rezerwacji z wyprzedzeniem. W Niemczech ceny biletów na linię KDP Stuttgart – Monachium są niższe niż ceny biletów na kolej konwencjonalną.
3. Liczba oferowanych usług KDP znacznie się różni w ciągu roku. Ważna jest dostępność połączeń: niektóre linie dużych prędkości oferują dużą liczbę połączeń (np. 50-60 połączeń dziennie w Niemczech), podczas gdy dwie z czterech skontrolowanych linii w Hiszpanii (Madryt – Santiago i Madryt – León) oraz dwie skontrolowane linie francuskie oferowały bardzo niewiele połączeń.
4. Pokonywanie niektórych ze skontrolowanych tras koleją konwencjonalną jest problematyczne; przykładowo podróż relacji Rzym – Turyn koleją konwencjonalną zajmuje ponad 20 godzin. Podróż koleją dużych prędkości trwa o połowę krócej, a podróż lotnicza – jedną dziesiątą tego czasu. Na linii Madryt – Santiago sytuacja przedstawia się podobnie.
5. Połączenia cieszące się największym zainteresowaniem ze strony klientów biznesowych (np. Madryt – Barcelona, Turyn – Rzym, Paryż – Strasburg) są zarazem najdroższe. Generalnie koszty przewozów KDP w przeliczeniu na kilometr podróży (zarówno w celach biznesowych, jak i turystycznych) są najwyższe we Francji.

61

Aby ocenić, na ile konkurencyjne są rzeczywiście koleje dużych prędkości, kontrolerzy Trybunału przeanalizowali całkowity czas podróży z centrum miasta do centrum miasta oraz ceny dostępnych wariantów. Ponadto uszczegółowili analizę danych dla czterech wybranych linii i obliczyli odpowiednie wartości liczbowe, porównując KDP, kolej konwencjonalną oraz transport lotniczy i drogowy, z uwzględnieniem kosztów podróży samochodem prywatnym i autokarem dalekobieżnym³³ (tabela 6).

Tabela 6

Analiza podróży od drzwi do drzwi dla wybranych linii dużych prędkości

	MADRYT, Puerta del Sol – BARCELONA, Plaça de Catalunya		RZYM, Piazza del Campidoglio – MEDIOLAN, Piazza del Duomo		BERLIN, Potsdamer Platz – MONACHIUM, Marienplatz		PARYŻ, Place de la Concorde – STRASBURG, Place du Château
Odległość	607-698 km		572-661 km		587-654 km		466-548 km
Środek transportu	Czas (w godzinach i minutach)	Cena (w euro)	Czas (w godzinach i minutach)	Cena (w euro)	Czas (w godzinach i minutach)	Cena (w euro)	Czas (w godzinach i minutach)	Cena (w euro)
Samochód	10:40-18:20	138-190	10:40-18:40	180	10:00-16:40	95-142	8:40-12:20	44-79
Samolot	6:30-8:00	227-253	6:30-7:00	140	6:30-8:00	146	nd.	nd.
Autokar	16:20-18:00	36-49	15:00-21:00	40	17:00-23:00	45-79	13:00-22:40	33-55
Kolej konwencjonalna	11:30-12:00	124-128	9:00-23:00	61-103	nd.	nd.	nd.	nd.
Koleje dużych prędkości	6:00-8:20	159-181	6:50-9:00	23-205	8:30-10:30	66	5:10-5:30	158-165

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

62

Z analizy podróży „z centrum miasta do centrum miasta” wynika, że:

1. na trasie Madryt – Barcelona połączenie KDP jest najszybszym wariantem podróży: nawet transport lotniczy zajmuje więcej czasu od drzwi do drzwi, a ponadto jest droższy. Wyjaśnia to, dlaczego w ostatnich latach nastąpił znaczny wzrost udziału KDP w rynku na tej trasie. W istocie od otwarcia linii KDP w 2008 r. proporcje między transportem lotniczym a kolejowym zmieniły się z 85:15 do 38:62 w 2016 r. Analiza taka może posłużyć do oceny powodzenia funkcjonowania KDP i pomiaru stopnia trwałości poczynionych inwestycji.
2. Na trasie Rzym – Mediolan pierwsze miejsca pod względem czasu podróży również przypadają transportowi lotniczemu i KDP. W miarę upływu czasu wzrosła liczba pociągów, a ceny połączeń spadły. Udział kolei dużych prędkości w rynku rośnie zatem stopniowo, także kosztem konwencjonalnych dalekobieżnych połączeń kolejowych.
3. Przejazd koleją konwencjonalną z Berlina do Monachium jest co prawda możliwy, ale wymaga wielu przesiadek. Podróż lotnicza jest najszybsza, ale droga. Koleje dużych prędkości są drugą najszybszą opcją, a ponadto tańszą. Podróż autokarem jest wprawdzie najtańsza, ale czas takiej podróży jest zniechęcająco długi.
4. Na trasie Paryż – Strasburg nie ma połączeń lotniczych ani bezpośrednich konwencjonalnych połączeń kolejowych. Koleje dużych prędkości oferują najkrótszy czas podróży, ale ceny biletów są o wiele wyższe niż koszt podróży samochodem lub autokarem.

63

Ogólny wniosek Trybunału jest taki, że istotnymi czynnikami sukcesu są zarówno całkowity czas podróży, jak i poziom cen. Czynniki te, w połączeniu z regularnie świadczonymi usługami (częste połączenia bez opóźnień w wyjazdach i przyjazdach), mogłyby przyczynić się do poprawy przyszłych perspektyw przewozów KDP.

Potrzebne są dalsze usprawnienia systemów sprzedaży biletów kolejowych oraz monitorowania danych o obsłudze pasażerów

64

Z opublikowanych badań dotyczących kolei dużych prędkości³⁴ wynika, że elastyczność systemów sprzedaży biletów i punktualność zwiększają konkurencyjność intermodalną oraz sprzyjają trwałemu sukcesowi takich kolei. Aspekty te warto zatem dalej rozwijać.

65

Systemy sprzedaży biletów kolejowych wypadają niekorzystnie w porównaniu z sektorem lotniczym. Na przykład możliwości zakupu biletów elektronicznych obejmujących przewozy realizowane przez więcej niż jednego przewoźnika lub podróż transgraniczną są o wiele łatwiejsze w transporcie lotniczym niż kolejowym. Nie ma również prawie żadnych wyszukiwarek podróży intermodalnych, z wykorzystaniem zarówno transportu lotniczego, jak i KDP.

66

Komisja zaczęła gromadzić dane dotyczące usług i wskaźniki świadczące o postępach w korzystaniu z sieci kolejowych, a także ewolucji warunków ramowych, za pomocą platformy systemu monitorowania rynku przewozów kolejowych (RMMS). Jak dotąd dane te są jednak niespójne, gdyż do końca 2017 r. nie stosowano powszechnie wspólnych standardów. Ponadto zakres danych gromadzonych obecnie w odniesieniu do kolei dużych prędkości jest bardziej ograniczony niż w przypadku kolei konwencjonalnych i obejmuje kwestie opłat za korzystanie z infrastruktury, przydziału przepustowości, inwestycji w infrastrukturę oraz obowiązku świadczenia usług publicznych przez koleje dużych prędkości.

67

Do 2017 r. nie uzgodniono wspólnych definicji punktualności. W związku z tym dane na ten temat znacznie się różnią w obrębie UE. Przewoźnicy kolejowi mają obowiązek zamieszczania sprawozdań dotyczących punktualności i satysfakcji klientów w bazie danych ERADIS, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007, ale z powodu braku wspólnej metodyki bądź znormalizowanych ram dla takich sprawozdań trudno je wykorzystać i nie dają one podróżnym jasnego obrazu sytuacji. W celu monitorowania zadowolenia pasażerów z usług kolejowych Komisja zleciła badania ankietowe Eurobarometr. Ostatnie takie badanie zostało opublikowane w 2013 r., a kolejnego należy spodziewać się pod koniec czerwca 2018 r. Wciąż konieczne są znaczne postępy w monitorowaniu tych kwestii na szczeblu UE.

Ważna jest zarówno liczba, jak i lokalizacja stacji

68

Właściwa liczba stacji jest istotna dla sukcesu linii oraz dla jej stabilności operacyjnej³⁵. Jeżeli na linii znajduje się bardzo mało stacji pośrednich lub nie ma ich wcale, ogólna prędkość między punktem początkowym a końcowym jest wysoka, a konkurencyjność w stosunku do innych środków transportu optymalna; taka sytuacja nie sprzyja jednak trwałości, ponieważ linia może obsłużyć mniejszą liczbę potencjalnych pasażerów mieszkających wzdłuż jej przebiegu. Im więcej stacji na linii, tym niższa jest natomiast średnia prędkość, a konkurowanie z innymi środkami transportu jest utrudnione; z drugiej strony więcej pasażerów może skorzystać z linii, co zwiększa dochody ze sprzedaży biletów.

69

Trybunał przeanalizował liczbę przystanków na kontrolowanych liniach oraz ich wpływ na czas podróży i konkurencyjność usług na danej linii, a także ich dostępność, liczbę połączeń oraz efekty rewitalizacyjne. Pełne informacje oraz wszystkie najważniejsze dane dotyczące analizy stacji przedstawiono w załączniku VII.

70

Dane z oficjalnych rozkładów jazdy pokazują, że każda stacja pośrednia wydłuża czas podróży o średnio 4-12 minut³⁶ i zmniejsza średnią prędkość o 3-16 km/h³⁷. Liczba stacji na liniach objętych kontrolą wynosi od czterech (LGV Ren – Rodan) do 15 (na linii Berlin – Monachium), a odległości między stacjami są bardzo różne (największa odległość między dwiema stacjami na jednej linii dużych prędkości wynosi 253 km, najmniejsza zaś 26 km). Na kontrolowanych liniach oferowane są różne rodzaje usług³⁸ (przykładowo na linii Madryt – Barcelona niektóre pociągi pokonują całą trasę o długości 621 km bez zatrzymywania, podczas gdy inne składy zatrzymują się na stacjach pośrednich z różną częstotliwością). Największa różnica czasu między najbardziej a najmniej bezpośrednią usługą przewozową wynosi 72 minuty (na linii Berlin – Monachium).

71

Aby móc ocenić potencjalną liczbę użytkowników linii dużych prędkości, Trybunał przeanalizował też strefy zasięgu dla każdej z 10 linii KDP oraz czterech linii transgranicznych³⁹. Niektóre stacje nie mają dostatecznej liczby potencjalnych pasażerów w bezpośrednich strefach zasięgu lub są położone zbyt blisko siebie. Ma to niekorzystny wpływ na ogólną efektywność usług KDP, ponieważ pociągi muszą zatrzymywać się zbyt często, nie pozyskując przy tym wielu nowych pasażerów, bądź nadmiernie komplikuje codzienne zarządzanie ruchem pociągów, by uzyskać akceptowalne wskaźniki obłożenia.

72

Załącznik VIII zawiera rezultaty oraz kluczowe dane dotyczące stacji na wszystkich skontrolowanych liniach dużych prędkości. Na przykład, jak pokazano na wykresie 6, mimo że linia Madryt – Barcelona – granica z Francją ma bardzo dużą strefę zasięgu (co tłumaczy jej sukces), strefy zasięgu niektórych stacji na linii (np. Guadalajara-Yebes czy Calatayud) są niezwykle małe. Zważywszy na niewielką liczbę ludności zamieszkującą 15-minutową strefę zasięgu, istnieją powody, by wątpić w racjonalność kosztów i efektywność utrzymania przystanków na tych stacjach linii dużych prędkości (100% 60-minutowej strefy zasięgu stacji Guadalajara pokrywa się z inną strefą z uwagi na bliskość Madrytu).

73

Chociaż Komisja planuje, by do 2050 r. wszystkie lotniska należące do sieci bazowej miały połączenia kolejowe, w miarę możliwości z liniami KDP, obecnie tylko kilka stacji KDP ma bezpośrednie połączenie dużych prędkości z lotniskiem. Koleje dużych prędkości i transport lotniczy mogą się wzajemnie uzupełniać (przewożąc pasażerów na lotniska, KDP może zwiększyć strefy zasięgu lotnisk, a pasażerowie mogą zdecydować o skorzystaniu z danego lotniska właśnie z uwagi na dostępność dogodnego i szybkiego połączenia kolejowego po wylądowaniu). Kontrolerzy Trybunału stwierdzili jednak, że łączenie podróży lotniczych i kolejowych dużych prędkości jest skomplikowane dla pasażerów. Na przykład mimo że linia dużych prędkości Madryt – Barcelona przebiega w pobliżu dwóch najbardziej popularnych lotnisk w Hiszpanii (Madryt-Barajas i Barcelona-El Prat, które w 2016 r. obsłużyły odpowiednio 50,4 mln i 44,2 mln pasażerów⁴⁰), nie planuje się ich połączenia z siecią kolei dużych prędkości⁴¹.

74

Aby stacja KDP odniosła sukces i była konkurencyjna, musi być dobrze zlokalizowana.

1. Powinna być łatwo dostępna dla podróżnych za pomocą wielu rodzajów transportu, w tym pieszo i na rowerze, oraz powinna oferować udogodnienia w postaci dostępu do transportu publicznego i miejsc parkingowych po przystępnych cenach.
2. Stacja powinna oferować liczne, sprawnie funkcjonujące połączenia KDP, a także dostateczną liczbę pociągów przez cały dzień.
3. Stacja powinna przyczyniać się do rozwoju działalności gospodarczej w okolicy (efekt „rewitalizacji” lub „reurbanizacji”).

75

Trybunał przeanalizował 18 stacji kolejowych dużych prędkości (po dwie stacje na kontrolowaną linię) pod kątem dostępności, liczby połączeń i efektów rewitalizacyjnych. Pełne informacje, w tym opis zastosowanych kryteriów ilościowych, przedstawiono w załączniku IX. Analiza przeprowadzona przez Trybunał wskazuje, że dostęp do 14 stacji można by poprawić. Przykładowo stacja TGV Moza (zdjęcie 3) na linii LGV Est-Européenne jest słabo dostępna – jak pokazuje strzałka, znajduje się ona w odosobnionym miejscu na obszarze wiejskim. Kilka lokalnych linii autobusowych oraz niewielki parking dla samochodów prywatnych to jedyne środki umożliwiające dotarcie do stacji.

76

Trybunał ustalił też, że siedem stacji miało nieodpowiednią wielkość: cztery były zbyt duże, a trzy zbyt małe w stosunku do obsługiwanej liczby pasażerów. Na czterech stacjach nie świadczono usług ogólnych dla podróżnych. Pięć stacji było niedostatecznie skomunikowanych, a kolejnych siedem mogłoby zyskać na lepszych połączeniach.

77

Analizując zmiany zachodzące w czasie (na przykład zmiany na rynku pracy i rynku nieruchomości oraz liczbę nowo powstałych przedsiębiorstw i utworzonych miejsc pracy), Trybunał nie stwierdził żadnych wyraźnych efektów rewitalizacyjnych w przypadku 15 z 18 stacji na liniach KDP objętych kontrolą. Otwarcie stacji Belfort-Montbéliard na linii Ren-Rodan sprawiło, że w okolicy otwarto sklepy i hotel, oraz umożliwiło przeniesienie regionalnego szpitala. W dwóch innych przypadkach prace modernizacyjne na stacjach – związane z obsługą przejazdów pociągów dużych prędkości – ułatwiły połączenie sąsiednich okolic, które dotychczas były oddzielone od siebie torowiskami. Oznacza to, że linie dużych prędkości mogą sprzyjać i towarzyszyć już rozpoczętemu oraz przewidywanemu rozwojowi gospodarczemu w regionie, ale same z siebie nie dadzą impulsu do lokalnego ożywienia gospodarczego⁴².

Trwałość kolei dużych prędkości – skuteczność unijnego współfinansowania jest zagrożona

78

Aby linia KDP odniosła sukces, a inwestycja przyniosła trwałe rezultaty, linia musi być w stanie przewozić dużą liczbę pasażerów. Trybunał ocenił ten aspekt na dwa sposoby: przez porównanie liczby przewożonych pasażerów z poziomem odniesienia i przez analizę liczby ludności zamieszkującej strefę zasięgu wzdłuż linii.

Analiza danych dotyczących liczby pasażerów: trzy z siedmiu ukończonych linii dużych prędkości przewożą mniej pasażerów niż wynosi poziom odniesienia wynoszący dziewięć milionów rocznie

79

Posługując się poziomem odniesienia zaczerpniętym ze źródeł akademickich i instytucjonalnych, aby linię dużych prędkości można uznać za funkcjonującą z powodzeniem, powinna ona obsługiwać rocznie dziewięć milionów pasażerów, lub przynajmniej sześć milionów pasażerów w roku uruchomienia⁴³. W 2016 r. zaledwie trzy linie przewoziły ponad dziewięć milionów pasażerów rocznie (Madryt – Barcelona, Turyn – Salerno i LGV Est-Européenne). W przypadku trzech z siedmiu ukończonych linii dużych prędkości objętych kontrolą (Eje Atlántico, Ren – Rodan i Madryt – León) liczba pasażerów była znacznie niższa⁴⁴. Koszty infrastruktury tych linii wyniosły 10,6 mld euro, z czego UE przekazała około 2,7 mld euro. Oznacza to, że w przypadku tych linii zachodzi wysokie ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków unijnych.

Analiza stref zasięgu pod względem liczby ludności zamieszkującej wzdłuż linii: dziewięć z 14 skontrolowanych linii i odcinków kolei dużych prędkości nie ma wystarczającej liczby potencjalnych pasażerów

80

Trybunał przeprowadził ponadto analizę stref zasięgu, aby ocenić działalność przewozową na poziomie linii pod kątem potencjalnej trwałości (zob. wykres 7). W załączniku VIII przedstawiono zebrane rezultaty i najważniejsze dane dla wszystkich linii dużych prędkości objętych kontrolą Trybunału.

81

Dziewięć z 14 skontrolowanych linii dużych prędkości i połączeń transgranicznych nie miało dostatecznie dużej potencjalnej liczby pasażerów w 15-minutowych i 30-minutowych strefach zasięgu wzdłuż linii, by móc odnieść sukces. Są to linie Madryt – León, Eje Atlántico, Madryt – Galicia, Mediolan – Wenecja, Ren – Rodan, Stuttgart – Monachium, Monachium – Werona, Figueres – Perpignan i Basque Y. Warto zauważyć, że w tej grupie są również trzy linie, które nie osiągnęły poziomu odniesienia, jeśli chodzi o liczbę obsługiwanych pasażerów (zob. wyżej).

82

Trybunał przeanalizował także koleje dużych prędkości w ujęciu ogólnoświatowym, by zrozumieć czynniki decydujące o ich sukcesie (zob. ramka 2).

Konkurencyjność kolei dużych prędkości w porównaniu z innymi rodzajami transportu – jak dotąd nie stosuje się zasady „zanieczyszczający płaci”

83

Koleje dużych prędkości mają jedynie ograniczoną przewagę konkurencyjną. Choć japoński Shinkansen jest konkurencyjny nawet na trasach o długości powyżej 900 km, koleje dużych prędkości w Europie są zasadniczo konkurencyjne na dystansach od 200 do 500 km, przy czasie podróży nieprzekraczającym czterech godzin. Dominującym środkiem transportu na odległości mniejsze niż 200 km jest samochód z uwagi na jego elastyczność na ostatnim kilometrze. Transport lotniczy jest z kolei najbardziej konkurencyjny na dłuższych dystansach.

84

Narzędziem, które pozwala uwzględnić wpływ różnych rodzajów transportu na środowisko, jest system opodatkowania oparty na wielkości emisji dwutlenku węgla. Obecnie w żadnym państwie członkowskim UE nie funkcjonuje rozwiązanie porównywalne ze szwajcarskim Funduszem Infrastruktury Kolejowej, finansowanym po części z podatku nakładanego na ciężarówki przejeżdżające tranzytem przez ten kraj. Podejście szwajcarskie przekłada się na mniejsze obciążenie finansowe podatników związane z budową i utrzymaniem sieci kolejowej, gdyż umożliwia bezpośrednie przekazywanie przychodów podatkowych pobranych od jednego rodzaju transportu na wsparcie inwestycji w inny rodzaj transportu.

85

Aktualnie w UE nie funkcjonuje system poboru opłat, który opierałby się zarówno na zasadzie „użytkownik płaci”, jak i na zasadzie „zanieczyszczający płaci” w różnych rodzajach transportu, co pozwoliłoby zwiększyć konkurencyjność kolei. W przeszłości podejmowano co prawda próby zmiany uwarunkowań intermodalnych przez internalizację kosztów zewnętrznych z różnych rodzajów transportu, ale zasadniczo kończyło się to niepowodzeniem. Temat opodatkowania w kontekście emisji gazów cieplarnianych nadal zajmuje jednak ważne miejsce w programach prac wielu rządów. Na przykład we Francji debatuje się obecnie (ponownie⁴⁵) nad wprowadzeniem mechanizmu finansowania krzyżowego, a w 2018 r. Włochy będą finansować budowę tunelu bazowego pod przełęczą Brenner wraz z południowymi trasami dostępowymi z przychodów pochodzących ze specjalnego funduszu stworzonego w 1997 r. z opłat za użytkowanie autostrad⁴⁶.

Niezakłócone i konkurencyjne wykonywanie przewozów transgranicznych KDP nie jest jeszcze powszechne

W przypadku KDP w UE wciąż istnieje wiele barier i pozostaje wiele do zrobienia, by rynki stały się otwarte i konkurencyjne

86

Skuteczna konkurencja na liniach dużych prędkości może odczuwalnie wpłynąć na poprawę poziomu usług i obniżenie cen dla podróżujących w UE. Aktualnie faktyczna konkurencja w sektorze KDP występuje rzadko (we Włoszech i do pewnego stopnia w Austrii⁴⁷). Wprowadzenie konkurencji na włoskiej linii dużych prędkości Turyn – Salerno poprawiło jakość usług dla podróżujących – jest więcej pociągów do wyboru (w rozkładzie jazdy 2017-2018 nowy przewoźnik obsługuje 34 połączenia dziennie w każdym kierunku), a ceny biletów spadły przynajmniej o 24%⁴⁸. Pracownicy Agencji Kolejowej Unii Europejskiej, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady, potwierdzili podobne pozytywne efekty w Austrii – konkurencja między dotychczasowym przewoźnikiem kolejowym a nowym przewoźnikiem przełożyła się na wzrost liczby klientów, również u przewoźnika zasiedziałego.

87

We Francji i w Hiszpanii rynek usług kolejowych dużych prędkości wciąż nie jest otwarty, a na torach linii KDP nie ma konkurencji. Te państwa członkowskie chcą zaczekać do okresu po 2020 r., by ocenić, czy zasiedziały przewoźnik jest gotowy konkurować na rynku dalekobieżnych usług przewozów pasażerskich. Nawet po upływie tego terminu, jeśli linie zostaną uznane za eksploatowane w ramach obowiązku świadczenia usług publicznych, państwa członkowskie będą mogły pod pewnymi warunkami wydać zgodę na przesunięcie o 10 lat terminu otwarcia na konkurencję, co oznacza, że w pełni konkurencyjny rynek może się wykształcić dopiero około 2035 r.

88

Oprócz stopniowego otwierania rynku, co zostało określone w czwartym pakiecie kolejowym, w branży kolejowej występują pewne praktyki, które wstrzymują powstanie prawdziwie niezakłóconej unijnej sieci KDP i potencjalnie uniemożliwiają wejście na rynek nowych przewoźników, którzy mogliby konkurować na liniach dużych prędkości. Są to między innymi bariery techniczne i administracyjne, a także inne przeszkody w zakresie interoperacyjności. W ramce 3 wyjaśniono, co to oznacza dla podróżujących w praktyce.

Opłaty za dostęp do infrastruktury są nadmiernie skomplikowane i stanowią potencjalną przeszkodę dla konkurencji

89

Zgodnie z unijnymi ramami prawnymi w zakresie przewozów kolejowych zarządca infrastruktury (podmiot odrębny od przewoźnika kolejowego) musi umożliwić każdemu przewoźnikowi korzystanie z torów, jeżeli przewoźnik wniesie opłatę na poczet kosztów ich utrzymania. Takie opłaty za dostęp do infrastruktury mają różny wpływ na trwałość sieci. Zależnie od poziomu, na jakim zostały ustalone, mogą one pomóc w uzyskaniu zwrotu części kosztów inwestycji w infrastrukturę, a jeżeli są odpowiednio niskie, mogą także sprzyjać konkurencji na torach, umożliwiając udział nowych przewoźników w rynku.

90

Dyrektywa 2012/34/UE⁵¹ wymaga, by opłaty za dostęp do infrastruktury były ustalane przede wszystkim na podstawie kosztu, który jest ponoszony bezpośrednio jako rezultat wykonywania przewozu pociągiem. Stosowane przez poszczególne państwa członkowskie zasady ustalania cen znacznie się jednak różnią⁵², głównie z uwagi na to, że przepisy dopuszczają stosowanie wielu parametrów. We wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, zastosowano „marże” w celu uwzględnienia poszczególnych kategorii kosztów, takich jak pora dnia, o jakiej wymagany jest przydział trasy, lub występowanie bądź brak wąskiego gardła.

91

Międzynarodowy Związek Kolei (UIC) zgłosił zastrzeżenie, że opłaty za dostęp do infrastruktury nie są obliczane w sposób przejrzysty. Są one regularnie zmieniane, a ponadto ich wysokość ustala się na podstawie aż 56 zmiennych, co prowadzi do bardzo różnych rezultatów. Znajduje to potwierdzenie na wykresie 8, na którym przedstawiony został dokładny poziom opłat za dostęp do infrastruktury w wybranych parach miejsc rozpoczęcia podróży i jej zakończenia na obszarze UE, połączonych koleją dużych prędkości, który wskazuje, że faktycznie poziomy opłat bardzo się różnią. Na przykład opłaty za dostęp do infrastruktury są bardzo wysokie we Francji i o wiele niższe we Włoszech.

92

Przy ustalaniu prawidłowego poziomu opłat za dostęp do infrastruktury ważne jest zapewnienie zarówno trwałości, jak i konkurencyjności.

1. We Francji opłaty za dostęp do infrastruktury są utrzymywane na wysokim poziomie, tak aby przynosiły dochód zarządcy infrastruktury oraz umożliwiały kontynuację działalności przez tego zarządcę, który ma znaczne zadłużenie. Ogranicza to konieczność finansowania i utrzymywania nowej infrastruktury KDP przez państwo. Z drugiej strony wygórowane opłaty za dostęp do infrastruktury zniechęcają nowych przewoźników do wejścia na rynek, chroniąc zasiedziałych przewoźników przed konkurencją.
2. We Włoszech opłaty za dostęp do infrastruktury służyły wcześniej jako narzędzie zwiększania konkurencji między istniejącym a nowym przewoźnikiem. Obok innych środków (takich jak zapewnienie prawa dostępu do usług stacyjnych) włoski organ regulacji kolei obniżył opłaty w celu zapewnienia uczciwej konkurencji. To z kolei poprawiło sytuację podróżujących (zob. pkt 86).

Silny i niezależny organ regulacyjny: nieodzowny, ale nie zawsze obecny

93

Kompromis między stabilnością finansową a konkurencyjnością ma kluczowe znaczenie. Ważne jest zatem, aby w każdym państwie członkowskim funkcjonowały krajowe organy regulacyjne, a Komisja nadzorowała cały system. Organy te powinny dopilnować, by normy regulujące nakładanie marży w celu odzyskania całości kosztów infrastruktury były stosowane prawidłowo i zgodnie z przewidzianym w prawie celem jak najlepszego wykorzystania dostępnej infrastruktury.

94

Zgodnie z unijnymi przepisami krajowe organy regulacyjne kolei muszą dysponować szeroką niezależnością i uprawnieniami do monitorowania rynków kolejowych w celu zagwarantowania niedyskryminacji nowych podmiotów na rynku oraz rozwoju uczciwej konkurencji. Powinny też być wyposażone w odpowiednie zasoby. Komisja monitoruje spełnianie tych wymogów, wspiera krajowe organy nadzorcze w wykonywaniu ich zadań oraz usprawnia dialog i wymianę najlepszych praktyk między organami regulacyjnymi. Trybunał zauważył dwie następujące kwestie problematyczne.

1. Hiszpania jest jedynym państwem członkowskim, które uważa opłaty za dostęp do infrastruktury za należności podatkowe i określa ich wysokość w ustawie. Ogranicza to niezależność zarządczą podmiotu zarządzającego infrastrukturą i uprawnienia organu regulacyjnego do ich zmiany w razie niezgodności z przepisami, a ponadto sprawia, że jest niewiele czasu na zmianę opłat, oraz komplikuje takie zmiany i wnoszenie skarg. Położenie organu regulacyjnego jest trudne, ponieważ dysponuje on ograniczonymi zasobami kadrowymi, a wbrew przepisom przekształconej wersji dyrektywy jego decyzje nie są wiążące dla zarządcy infrastruktury.
2. We Francji w 2017 r. organ regulacyjny wydał wiążącą negatywną opinię w sprawie nowego modelu obliczania opłat za dostęp do infrastruktury, zaplanowanych na rok 2018. W odpowiedzi zainterweniował rząd francuski, który ustalił wysokość opłat na 2018 r. w drodze dekretu, zachowując zgodność z pierwotnie stosowanym modelem. Takie podejście ogranicza w praktyce kompetencje organu regulacyjnego.

95

Komisja zareagowała w obu tych przypadkach, wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ściśle monitoruje ona wszelkie bieżące inicjatywy ustawodawcze w celu zapewnienia, by uprawnienia organów regulacyjnych nie zostały uszczuplone w trakcie tego procesu.

Wnioski i zalecenia

Działalność przewozowa kolei dużych prędkości ma wiele zalet, ale brak jest realistycznego unijnego planu długofalowego oraz prawdziwej unijnej sieci kolei dużych prędkości.

96

Koleje dużych prędkości przyczyniają się do osiągnięcia celów zrównoważonej mobilności, ponieważ ich ślad węglowy jest mniejszy niż ślady węglowe innych rodzajów transportu⁵³. Przynoszą one także szereg innych korzyści, takich jak zwiększony poziom bezpieczeństwa; odciążają zakorkowane sieci dróg; umożliwiają szybkie i komfortowe przemieszczanie się pasażerów w celach biznesowych i turystycznych oraz mogą stanowić źródło wsparcia społeczno-gospodarczego dla regionów.

97

Wyznaczony przez Komisję cel potrojenia długości sieci kolei dużych prędkości (do ponad 30 000 km w 2030 r.) nie jest poparty wiarygodną analizą. Trybunał uważa, że osiągnięcie tego celu jest mało prawdopodobne, ponieważ na zaplanowanie, wybudowanie i oddanie do eksploatacji infrastruktury kolejowej dużych prędkości potrzeba około 16 lat. Tymczasem do końca 2017 r. w eksploatacji znajdowało się zaledwie 9 000 km linii dużych prędkości, a kolejne 1 700 km było w budowie.

98

Nie ma europejskiej sieci kolejowej dużych prędkości z prawdziwego zdarzenia – jest jedynie mozaika krajowych linii dużych prędkości. Komisja nie dysponuje odpowiednimi uprawnieniami, by móc decydować, czy i kiedy wybudowane zostaną linie dużych prędkości przewidziane w rozporządzeniu w sprawie transeuropejskich sieci transportowych. Decyzje w tej sprawie leżą wyłącznie w gestii państw członkowskich. Ukończenie międzynarodowych unijnych korytarzy przez połączenie sieci krajowych nie stanowi priorytetu dla państw członkowskich objętych kontrolą. Mimo że unijny mechanizm finansowania został przyjęty w tym samym czasie (rozporządzenie ustanawiające instrument „Łącząc Europę”) i mimo że odnośne państwa członkowskie podpisały różne umowy międzynarodowe, prace nad transgranicznymi odcinkami KDP nie są finalizowane w skoordynowany sposób. Oznacza to niską wartość dodaną unijnego współfinansowania inwestycji w infrastrukturę kolei dużych prędkości w państwach członkowskich (pkt 21-36).

W przypadku objętych kontrolą inwestycji w infrastrukturę kolejową dużych prędkości nie stosuje się w spójny sposób zasad należytego zarządzania finansami

99

Oceny potrzeb w państwach członkowskich charakteryzują się niską jakością. Rozwiązania alternatywne, takie jak modernizacja linii konwencjonalnych zamiast budowy nowych linii KDP, systematycznie rozważa się jedynie we Włoszech i w Niemczech, choć jest to dobra praktyka, która powinna być powszechnie stosowana. Decyzje o budowie są podejmowane na poziomie krajowym i mają charakter polityczny; rzadko są oparte na odpowiednich analizach kosztów i korzyści.

100

Infrastruktura kolei dużych prędkości jest droga, a jej koszty wciąż rosną: przeciętny koszt jednego kilometra linii objętych kontrolą Trybunału wynosił 25 mln euro. Poziom racjonalności kosztów jest niski. Unijny budżet nie traci wprawdzie w sytuacji przekroczenia kosztów inwestycji w KDP, ponieważ kwoty dofinansowania pozostają na pierwotnie uzgodnionym poziomie, a każdorazowe przekroczenie kosztów inwestycji obciąża budżety krajowe, jednak przekroczenia kosztów i opóźnienia w budowie linii objętych kontrolą były normą, a oddanie linii do eksploatacji po zakończeniu budowy trwa bardzo długo. Łącznie koszty zostały przekroczone o 5,7 mld euro na poziomie projektów i o 25,1 mld euro na poziomie linii (odpowiednio 44% i 78%). Opóźnienia również były znaczne: w przypadku połowy linii objętych kontrolą wynosiły one ponad dziesięć lat. Przeprowadzona przez Trybunał ocena wskaźnika wykorzystania prędkości maksymalnej („speed yield”) wyraźnie pokazuje, że usługi KDP nie zawsze są potrzebne – w większości przypadków na liniach osiągana jest prędkość wynosząca średnio tylko około 45% prędkości projektowej. Jedynie na dwóch liniach dużych prędkości odnotowano średnie prędkości eksploatacyjne przekraczające 200 km/h, a na żadnej linii średnie prędkości nie przekraczały 250 km/h. Trybunał ustalił, że w przypadku czterech z dziesięciu linii objętych kontrolą koszt przekroczy 100 milionów euro w przeliczeniu na każdą zaoszczędzoną minutę podróży. Gdyby przywiązano należytą wagę do elementów wspomnianych powyżej, dałoby się zaoszczędzić setki milionów euro oraz zapewnić dobre wykorzystanie wybudowanych linii (pkt 37-57).

Ocena sytuacji z punktu widzenia obywateli UE wykazuje zalety kolei dużych prędkości, jednak trwałość unijnego współfinansowania linii dużych prędkości jest zagrożona

101

Ocena czasu podróży, cen przejazdów oraz liczby połączeń wskazuje, że koleje dużych prędkości mają przewagę nad konkurentami (transportem lotniczym, kolejami konwencjonalnymi i transportem drogowym). Ogólny wniosek Trybunału jest zatem taki, że zarówno całkowity czas podróży, jak i poziom cen są ważnymi czynnikami decydującymi o sukcesie. Czynniki te, w połączeniu z regularnością usług (częste połączenia) i niezawodnością (punktualne odjazdy i przyjazdy), mogłyby przyczynić się do wzrostu udziału kolei dużych prędkości w rynku przewozów. Duże znaczenie ma liczba stacji na linii, a ich lokalizacja jest kluczowa. Nie wszystkie stacje objęte kontrolą były łatwo dostępne i nie wszystkie miały dobre połączenia, a w przypadku 15 z 18 stacji KDP objętych kontrolą Trybunał nie dostrzegł wyraźnego efektu rewitalizacyjnego na okolicznych obszarach.

102

Trybunał ocenia, że trwałość jest zagrożona. Jeśli przyjąć poziom odniesienia wynoszący dziewięć milionów pasażerów rocznie, trzech z siedmiu ukończonych linii objętych kontrolą nie można uznać za działające z powodzeniem (Eje Atlántico, Ren – Rodan i Madryt – León), ponieważ liczba przewożonych pasażerów była o wiele niższa. Koszty infrastruktury tych linii wyniosły 10,6 mld euro, z czego UE przekazała około 2,7 mld euro. Oznacza to, że w przypadku tych linii zachodzi wysokie ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków unijnych, które mogłoby zostać zniwelowane dzięki rzetelnej ocenie ex ante kosztów i korzyści dla poszczególnych linii.

103

Z przeprowadzonego przez Trybunał oszacowania liczby osób zamieszkujących w strefach zasięgu linii poddanych kontroli wynika, że dziewięć z 14 skontrolowanych linii i połączeń transgranicznych nie ma dostatecznej liczby potencjalnych pasażerów, aby działać z powodzeniem. Ponadto koleje dużych prędkości i inne rodzaje transportu nie konkurują na równych zasadach, ponieważ nie wszystkie rodzaje transportu ponoszą te same obciążenia (pkt 58-85).

Wciąż dosyć daleka droga do niezakłóconego i konkurencyjnego wykonywania przewozów transgranicznych KDP

104

Nadal istnieje wiele barier technicznych i administracyjnych oraz przeszkód innego rodzaju dla interoperacyjności, mimo że w sprawozdaniu specjalnym opublikowanym w 2010 r. Trybunał zaapelował o pilne podjęcie działań w celu ich zniesienia. Dostęp do rynku przewozów pasażerskich nie został otwarty we Francji i w Hiszpanii, natomiast konkurencja w sektorze kolejowym istnieje we Włoszech oraz – do pewnego stopnia – w Austrii. W Niemczech dostęp do rynku przewozów pasażerskich jest wprawdzie otwarty, ale na liniach kolei dużych prędkości nie ma konkurencji. Na mocy obecnych przepisów wprowadzenie konkurencji może się opóźnić nawet do 2035 r. Ponieważ konkurencja sprzyja poprawie jakości usług, zwiększeniu częstotliwości przejazdów i obniżeniu cen dla podróżujących, powinna zostać wprowadzona wcześniej.

105

Opłaty za dostęp do infrastruktury służą odzyskaniu części kosztów inwestycji w infrastrukturę i kosztów operacyjnych. Jeżeli zostaną one ustalone na odpowiednio niewysokim poziomie, aby umożliwić wejście na rynek nowych przewoźników, mogą przyczynić się do większej konkurencji na torach. Systemy ich obliczania są jednak nazbyt skomplikowane, ponieważ dopuszcza się stosowanie wielu zmiennych.

106

Każde państwo członkowskie musi posiadać odpowiednio obsadzony i wykwalifikowany organ regulacyjny niezależny od podmiotu ustalającego opłaty i od administracji rządowej. Organ ten musi ściśle stosować przepisy, aby zapewnić poszanowanie uzgodnionych polityk. W dwóch z czterech ocenionych przypadków Trybunał znalazł dowody na to, że organy regulacyjne nie mogły wykonywać swoich ustawowych obowiązków. Komisja zareagowała na oba te przypadki wszczęciem postępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego (pkt 86-95).

Zalecenie 1 – Planowanie unijnej sieci kolei dużych prędkości

W ramach swoich kompetencji nadzorczych Komisja powinna podjąć następujące kroki:

1. Na podstawie wkładów i zobowiązań państw członkowskich Komisja powinna przyjąć realistyczny, długofalowy plan wdrożeniowy w zakresie budowy infrastruktury brakującej do ukończenia unijnej kolejowej sieci bazowej dużych prędkości w kontekście przeglądu rozporządzenia w sprawie transeuropejskich sieci transportowych. Ów długofalowy plan powinien opierać się na kluczowych i strategicznych projektach infrastrukturalnych dotyczących sieci bazowej, ze szczególnym uwzględnieniem odcinków transgranicznych, które muszą zostać ukończone do 2030 r. w celu zwiększenia europejskiej wartości dodanej.

   Na podstawie możliwego do wyegzekwowania planu strategicznego, o którym mowa w pkt 1, Komisja powinna podejmować przewidziane działania naprawcze, jeżeli projekty na priorytetowych odcinkach nie rozpoczną się zgodnie z ustalonym harmonogramem, jeśli będą się opóźniać lub jeśli problemy koordynacyjne na granicach mogą uniemożliwić oddanie linii do eksploatacji w zaplanowanym terminie.

   Docelowy termin wdrożenia: w momencie przygotowywania nowych wniosków legislacyjnych dotyczących transeuropejskich sieci transportowych.

2. Komisja powinna uzależnić dofinansowanie unijne od wyników analizy zapotrzebowania na linie kolejowe bardzo dużych prędkości i od ściślejszego monitorowania i nadzorowania, określając szczegółowe warunki w decyzjach wykonawczych dotyczących najistotniejszych odcinków priorytetowych. Ponadto należy wzmocnić rolę koordynatorów europejskich, tak by mogli lepiej wspierać realizację projektów transgranicznych, a także zapewnić lepsze powiązanie między planem prac dotyczących korytarzy sieci bazowej a wdrażaniem instrumentu „Łącząc Europę”.

   Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

Zalecenie 2 – Unijne współfinansowanie w celu wsparcia inwestycji w infrastrukturę KDP

Komisja powinna:

1. Dokonać przeglądu rozporządzenia TEN-T, aby wyegzekwować terminową realizację kluczowych sieci infrastruktury o znaczeniu strategicznym wspomnianych powyżej.

   Docelowy termin wdrożenia: prace należy podjąć tak szybko, jak to możliwe, by zakończyć je do 2023 r.

2. Przy okazji przeglądu rozporządzenia w sprawie transeuropejskich sieci transportowych zarezerwować niezbędne dofinansowanie unijne na te priorytetowe projekty strategiczne.

   Docelowy termin wdrożenia: natychmiast po dokonaniu przeglądu rozporządzenia w sprawie transeuropejskich sieci transportowych.

3. W trakcie programowania polityki spójności, wraz z państwami członkowskimi, dopilnować, by wsparcie na rzecz linii kolejowych dużych prędkości zapewniane w ramach tej polityki koncentrowało się na tych liniach, które stanowią część korytarzy sieci bazowej.

   Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania programów na okres po 2020 r.

4. Uzależnić dofinansowanie unijne od wprowadzenia – najszybciej po zakończeniu prac na ile to możliwe – faktycznej konkurencji w sektorze kolejowym na liniach dużych prędkości objętych wsparciem.

   Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

5. Uzależnić unijne dofinansowanie na rzecz beneficjentów nie tylko od dostarczenia produktów, ale także od uzyskania zapowiedzianych rezultatów. Aby to osiągnąć, Komisja powinna zadbać o wprowadzenie zasady wypłaty premii za wyniki, mającej postać kwoty wyrażonej jako procent unijnego dofinansowania przyznanego beneficjentowi, jeśli w drodze oceny ex post można wykazać, że zakładane rezultaty zostały przekroczone. Taka premia powinna pochodzić z rezerwy na wykonanie, podobnie jak ma to miejsce obecnie w ramach polityki spójności.

   Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania nowych wniosków legislacyjnych na okres po 2020 r.

6. W nachodzącym rozporządzeniu w sprawie instrumentu „Łącząc Europę”, wraz z państwami członkowskimi, uzgodnić bardziej efektywne narzędzia egzekwowania, by przyspieszyć wykonanie obecnych zobowiązań wynikających z rozporządzenia w sprawie transeuropejskich sieci transportowych

   Narzędzia takie powinny również być pomocne w sytuacji, w której państwo członkowskie nie przedstawia planów dotyczących szybkich postępów w realizacji kluczowych projektów, by wywiązać się ze złożonych zobowiązań co do ukończenia projektów wchodzących w skład sieci bazowej.

   Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania nowych wniosków legislacyjnych w sprawie instrumentu „Łącząc Europę” na okres po 2020 r.

Zalecenie 3 – Uproszczenie budowy odcinków transgranicznych

Aby uprościć bieżące i przyszłe największe inwestycje transgraniczne w infrastrukturę KDP, Komisja powinna:

1. Dokonać przeglądu przepisów dotyczących zamówień publicznych, aby dysponować jednym wariantem jednolitych ram prawnych dla kluczowych transgranicznych projektów infrastrukturalnych. Obejmuje to kwestie takie jak język dokumentacji przetargowej, umowy i systemy rachunkowe instytucji zarządzających, które realizują projekty, oraz procedury rozwiązywania sporów.
2. Utworzyć punkty kompleksowej obsługi lub ułatwić ich tworzenie. Punkty te mają za zadanie uproszczenie rozmaitych formalności obowiązujących po obu stronach granicy.
3. Przyspieszyć zniesienie wszelkich barier administracyjnych i regulacyjnych dla interoperacyjności.

   Docelowy termin realizacji: do połowy 2019 r.

Zalecenie 4 – Działania w celu usprawnienia przewozów kolejami dużych prędkości z myślą o pasażerach

Komisja powinna:

1. Udzielić wsparcia dla sektora kolejowego w celu rozwoju możliwości zakupu biletów elektronicznych, w tym na przejazdy KDP.
2. Monitorować państwa członkowskie tak, by podejmowały one wszelkie możliwe działania w celu prawidłowego i pełnego wdrożenia unijnych zasad obliczania opłat za dostęp do infrastruktury, w szczególności w kontekście zobowiązania do koordynacji wysokości marży, tak aby usprawnić transgraniczne przewozy KDP.
3. W ramach swojej roli nadzorczej wymagać od państw członkowskich, by wywiązywały się ze swoich zobowiązań celem zagwarantowania, by warunki dostępu do rynku KDP były nadzorowane przez niezależne organy i by zarządcy infrastruktury koordynowali swoje działania w celu zapewnienia optymalnego i efektywnego wykorzystania takich tras.
4. Zapewniać obywatelom precyzyjniejsze informacje (i) na temat punktualności – poprzez opracowanie osobnych wskaźników dla kolei dużych prędkości; (ii) na temat poziomu zadowolenia klientów ze świadczonych usług – na podstawie danych dostępnych już w bazach danych Komisji (ERADIS), poprzez opracowanie w tym celu standardowych ram sprawozdawczości i odnośnej metodyki. Dane i rezultaty te należy rozpowszechniać w sprawozdaniu z monitorowania rynku przewozów kolejowych publikowanym przez Komisję co dwa lata.
5. Wzmocnić konkurencję intermodalną przez określenie zasad dotyczących należytego uwzględniania kosztów zewnętrznych w przypadku wszystkich rodzajów transportu oraz wspieranie ich wdrożenia.

   Docelowy termin realizacji: do końca 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 13 czerwca 2018 r.

Wykaz skrótów i glosariusz

Agencja Kolejowa Unii Europejskiej: Agencja utworzona w 2004 r. w celu zapewnienia wsparcia przy opracowywaniu technicznych specyfikacji interoperacyjności, w tym ERTMS. Przyczynia się ona do odpowiedniego funkcjonowania jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA): Następczyni Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej, która została utworzona przez Komisję Europejską w 2006 r. w celu zarządzania realizacją programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) pod względem technicznym i finansowym. INEA rozpoczęła działalność w dniu 1 stycznia 2014 r. w celu realizacji części następujących programów unijnych: Instrument „Łącząc Europę”, program „Horyzont 2020” i wcześniejsze programy (TEN-T i Marco Polo 2007-2013).

Analiza kosztów i korzyści: Narzędzie analityczne służące do oceny decyzji inwestycyjnych przez porównanie przewidywanych kosztów i spodziewanych korzyści. Celem analizy kosztów i korzyści jest ułatwienie skuteczniejszego przydziału zasobów, tak by pomóc decydentom w podjęciu świadomej decyzji w sprawie realizacji propozycji inwestycyjnej lub ewentualnych alternatyw.

DG MOVE: Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu

DG REGIO: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

Europejska wartość dodana: Wartość wynikająca z interwencji UE wykraczająca poza wartość, która zostałaby uzyskana bez tej interwencji przez państwo członkowskie działające w pojedynkę. W przypadku linii kolejowych dużych prędkości inwestowanie unijnych środków w linie kolejowe w państwach członkowskich tworzy wprawdzie wartość dodaną dla obywateli Unii (na przykład ułatwiając im podróż i skracając łączny czas podróży). Z uwagi na wspólny interes priorytetowym przedmiotem interwencji na poziomie unijnym są jednak automatycznie wydatki na korytarze transgraniczne w celu ukończenia unijnej sieci bazowej – wartość dodana takiej sieci jest bowiem wyższa.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Fundusz inwestycyjny mający na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej przez niwelowanie rozbieżności regionalnych w drodze wsparcia finansowego udzielanego przede wszystkim przedsiębiorstwom na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy.

Europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS): Duży projekt europejski polegający na zastąpieniu różnych krajowych systemów kontroli i sterowania pociągami jednym systemem w celu propagowania interoperacyjności.

Fundusz Spójności: Fundusz mający na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej przez finansowanie projektów dotyczących środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniej unijnej.

Instrument „Łącząc Europę”: Mechanizm, który od 2014 r. zapewnia pomoc finansową na rzecz trzech sektorów – energii, transportu i technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT). Instrument „Łącząc Europę” wskazuje w tych trzech sektorach priorytety inwestycyjne, które należy zrealizować w nadchodzącym dziesięcioleciu. W sektorze transportu priorytetami tymi są połączone korytarze transportowe i czystsze rodzaje transportu.

Interoperacyjność: Inicjatywa Komisji Europejskiej służąca promowaniu jednolitego rynku w sektorze kolejowym. Techniczne specyfikacje w zakresie interoperacyjności wyznaczają standardy techniczne nieodzowne do spełnienia podstawowych wymogów w celu osiągnięcia interoperacyjności. Do takich wymogów należy m.in. bezpieczeństwo, niezawodność i dostępność, zdrowie i ochrona środowiska, zgodność techniczna oraz sprawienie, by pociągi były w stanie działać sprawnie na dowolnym odcinku europejskiej sieci kolejowej.

Koleje dużych prędkości: Usługi kolejowe świadczone na nowych, specjalnie zaprojektowanych liniach o maksymalnej prędkości eksploatacyjnej wynoszącej nie mniej niż 250 km/h, a także usługi na liniach konwencjonalnych o maksymalnej prędkości eksploatacyjnej wynoszącej nie mniej niż 200 km/h.

Obłożenie: W tym kontekście – miernik poziomu korzystania z linii dużych prędkości, wyrażony jako iloraz liczby pasażerów korzystających z linii i długości linii w kilometrach.

Opłaty za dostęp do infrastruktury: Opłaty uiszczane przez przewoźników kolejowych na rzecz zarządzającego infrastrukturą w celu pokrycia części kosztów infrastruktury.

Państwa członkowskie: Państwa członkowskie Unii Europejskiej.

Strefa zasięgu: Obszar, z którego można dotrzeć na stację kolei dużych prędkości samochodem w określonym czasie (na potrzeby niniejszego sprawozdania przyjęto 15, 30 lub 60 minut).

Transeuropejskie sieci transportowe (TEN-T): Zaplanowany układ sieci transportu drogowego, kolejowego, lotniczego i wodnego w Europie. Sieci TEN-T stanowią część szerszego systemu sieci transeuropejskich (TEN), obejmującego sieć telekomunikacyjną (eTEN) oraz proponowaną sieć energetyczną (TEN-E).

Warunki wstępne: Warunki, które należy spełnić, zanim będzie można udzielić wsparcia na realizację długofalowych planów strategicznych dotyczących infrastruktury. Warunki te stanowią ramy współfinansowania inwestycji przez Unię.

Wskaźnik wykorzystania prędkości maksymalnej: Stosunek rzeczywistej prędkości przejazdu do maksymalnej prędkości eksploatacyjnej oraz prędkości projektowej linii.

Przypisy

¹ Pkm to jednostka stanowiąca iloczyn liczby pasażerów kolei dużych prędkości rocznie i długości tras przez nich pokonywanych, utworzona na potrzeby optymalizacji pomiaru wykorzystania KDP.

² Decyzja nr 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 228 z 9.9.1996, s. 1).

³ COM(2011) 144 final z dnia 28.3.2011 r. „Biała księga: Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”.

⁴ W powiązaniu z tymi celami Unia sformułowała ambitne cele na kolejne dziesięciolecia dotyczące redukcji emisji dwutlenku węgla (zob. też pkt 22).

⁵ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 1).

⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę” (Dz.U. L 348 z 20.12.2013, s. 129).

⁷ Art. 2 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1).

⁸ Art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1783/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 czerwca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 213 z 13.8.1999, s. 1).

⁹ Art. 3 ust. 1 i załącznik II do rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności (Dz.U. L 130 z 25.5.1994, s. 1).

¹⁰ Dane obejmują najnowsze zaproszenie do składania wniosków w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (2017). Wszystkie dane liczbowe wyrażone są w wartościach nominalnych.

¹¹ Kontrolerzy otrzymali kilka odpowiedzi od członków trzech grup zainteresowanych podmiotów: Wspólnoty Kolei Europejskich oraz Zarządców Infrastruktury Kolejowej (CER), Międzynarodowego Związku Kolei (UIC) oraz Związku Wytwórców Urządzeń Sygnalizacyjnych (UNISIG).

¹² Uniwersytet Brukselski.

¹³ Konsorcjum profesorów i badaczy z Lyonu, Mediolanu, Barcelony i Berlina.

¹⁴ Uniwersytet w Antwerpii.

¹⁵ Spółka Advito.

¹⁶ Źródło: Eurostat, liczba ludności UE w 2017 r. – 512 mln: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Poziomy emisji CO₂ zależą od źródeł zużywanej energii elektrycznej, wskaźników obłożenia pociągów oraz tego, czy dochodzi do znacznego zmniejszenia ruchu drogowego i lotniczego. Aby skompensować zanieczyszczenie powodowane przez produkcję energii elektrycznej zużywanej przez pociągi dużych prędkości, a także wysoki współczynnik obciążenia KDP, konieczne jest, by koleje przejmowały znaczną liczbę pasażerów z innych rodzajów transportu. Ponadto wiele KDP wymaga przeznaczenia gruntów na ich potrzeby. Linie mogą prowadzić przez obszary o szczególnej wartości środowiskowej, które w efekcie zostaną przedzielone barierą torowiska. Ponadto linie kolejowe są źródłem hałasu i zakłócają krajobraz, a skompensowanie ogromnych emisji uwolnionych podczas ich budowy może nastąpić dopiero po kilku dziesięcioleciach eksploatacji.

¹⁸ Na przykład Europejska Agencja Środowiska i UIC.

¹⁹ Liczba wskazana w białej księdze z 2011 r. budzi wątpliwości, ponieważ z danych Trybunału wynika, że na koniec 2017 r. dostępnych było zaledwie 9 067 km linii KDP.

²⁰ Źródło: Komisja Europejska, „Najważniejsze fakty i liczby. TEN-T”, wrzesień 2017 r., oraz konkluzje Rady w sprawie postępów we wdrażaniu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) i w sprawie instrumentu „Łącząc Europę” w odniesieniu do transportu, 15425/17, 5 grudnia 2017 r.

²¹ Art. 22 rozporządzenia ustanawiającego instrument „Łącząc Europę” i art. 38 ust. 3 rozporządzenia TEN-T.

²² „(…) inwestycje transgraniczne, wymagające udziału kilku krajów i zmierzające do wyposażenia jednolitego rynku w niezbędną infrastrukturę, nigdy nie będą traktowane w budżetach krajowych wystarczająco priorytetowo”. Źródło: Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z oceny śródokresowej wdrażania instrumentu „Łącząc Europę” (CEF), SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final z dnia 14.2.2018 r., s. 6.

²³ Studium z 2015 r. zatytułowane „Koszt nieukończenia TEN-T” pokazało, że jeśli państwa członkowskie i inne zainteresowane podmioty nie zrealizują na czas sieci bazowej stanowiącej centralny element nowej polityki TEN-T, „ceną”, jaką zapłaci gospodarka UE, będzie utrata 1,8% potencjalnego wzrostu PKB i 10 mln osobolat miejsc pracy. Źródło: Fraunhofer ISI, sprawozdanie końcowe z 15.6.2015 r., s. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE – Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona – Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Art. 38 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1315/2013.

²⁶ Sprawozdanie specjalne nr 23/2016 – „Transport morski w UE na niespokojnych wodach – wiele nieskutecznych i nietrwałych inwestycji”. Zob. w szczególności zalecenie 2 lit. a).

²⁷ Na przykład w regularnych „wspólnych sprawozdaniach z postępów”.

²⁸ Kluczowe wskaźniki wykonania w przypadku projektów z zakresu infrastruktury kolejowej: stopień elektryfikacji sieci; rozstaw torów 1 435 mm; wdrożenie ERTMS (oraz, dla projektów dotyczących kolejowego transportu towarowego, prędkość szlakowa (≥ 100 km/h), nacisk osi (≥ 22,5 t) i długość składu (740 m)).

²⁹ Sprawozdanie specjalne nr 23/2016 – „Transport morski w UE na niespokojnych wodach – wiele nieskutecznych i nietrwałych inwestycji”. Zob. w szczególności pkt 80 i 81.

³⁰ Odmienne podejście przyjęto w Szwajcarii – nacisk kładzie się tam nie na prędkość, lecz na punktualność i regularność usług, przejrzystość informacji dla klienta oraz usługi dla pasażerów.

³¹ Czynnik ten odnosi się do gotowości potencjalnych pasażerów do zmiany zachowań w reakcji na zmiany czasu podróży: wysoka elastyczność pod tym kątem oznacza, że pasażerowie są względnie gotowi przestawić się na korzystanie z kolei, jeśli czas podróży będzie krótszy.

³² 11 z 30 projektów poddanych kontroli przez Trybunał wciąż jest realizowanych bądź nie zostało zrealizowanych prawidłowo, co doprowadziło do umorzenia znacznej części finansowania unijnego. W czasie kontroli data oddania do eksploatacji jednego projektu nie została jeszcze ustalona.

³³ Od czasu niedawnej liberalizacji rynku usługi autokarowe odnotowują ogromny wzrost popularności w wielu państwach członkowskich. Przykładowo w Niemczech liczba pasażerów wzrosła z 3 mln w 2012 r. do 25 mln w 2015 r. (źródło: „Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?”, prof. Yves Crozet, Uniwersytet w Lyonie, 2015).

³⁴ Źródło: Florence School of Regulation, „Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?” [Tanie linie lotnicze i koleje dużych prędkości: niewykorzystany potencjał komplementarności?], marzec 2014 r.

³⁵ Zob. też: Francuski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne z 2014 r. pt. „LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE” oraz sprawozdanie roczne za rok 2013 dotyczące LGV Est-Européenne „La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop”.

³⁶ Na przykład przejazd bezpośredni Madryt – Barcelona bez zatrzymania trwa 150 minut, natomiast przejazd z przystankami w Guadalajarze lub Calatayud, Saragossie, Léridzie i Camp de Tarragona zajmuje 190 minut.

³⁷ Na przykład średnia prędkość przejazdu bezpośredniego Madryt – Barcelona bez zatrzymania wynosi 268 km/h, natomiast prędkość przejazdu z przystankami w Guadalajarze lub Calatayud, Saragossie, Léridzie i Camp de Tarragona wynosi średnio zaledwie 211 km/h.

³⁸ Nie licząc linii dużych prędkości Mediolan – Wenecja i Eje Atlantico, na których wszystkie usługi przewozów pasażerskich są realizowane z taką samą strukturą postojów na stacjach.

³⁹ Zob. też sprawozdanie specjalne nr 21/2014, pkt 53 i nast., w którym Trybunał posłużył się podobną techniką.

⁴⁰ „Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles”, Aena 2016.

⁴¹ Obecnie przeprowadzane jest studium wykonalności dotyczące połączenia KDP z lotniskiem Madryt-Barajas, a także analiza informacyjna dotycząca przystosowania stacji lotniskowej do obsługi kolei dużych prędkości, przy współfinansowaniu w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, jako część projektu 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² Autorzy badania zatytułowanego „Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe” doszli do podobnych wniosków. Źródło: prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

⁴³ Liczba dziewięciu milionów pasażerów pojawia się w następujących opracowaniach:

(i) „In what circumstances is investment in HSR worthwhile?” [Kiedy inwestycja w KDP jest opłacalna?], De Rus, Gines, i Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), grudzień 2007 r., oraz

(ii) „Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects” [Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych] wydany przez Komisję Europejską w 2008 r., s. 84 (ten poziom odniesienia nie został ujęty w ostatnim wydaniu przewodnika z 2014 r.).

⁴⁴ Linia dużych prędkości Berlin – Monachium nie została uwzględniona w tej analizie, ponieważ oddano ją do użytku dopiero w 2017 r.

⁴⁵ Zasada „ekopodatku od pojazdów ciężarowych” została poddana pod głosowanie w 2008 r. w ramach pakietu „Grenelle de l’Environnement” we Francji, ale w 2014 r. postanowiono nie wprowadzać tych przepisów w życie.

⁴⁶ Art. 55 ust. 13 ustawy nr 449/1997 z dnia 27 grudnia 1997 r., ogłoszonej w Suplemencie do Dz. U. 302 z 30.12.1997, s. 5–113.

⁴⁷ W Austrii, mimo że rynek jest co do zasady otwarty, nie organizuje się przetargów konkurencyjnych na usługi przewozów pasażerskich na liniach kolejowych dużych prędkości przynoszących straty. W Niemczech rynek jest wprawdzie otwarty, ale zasiedziały przewoźnik kolejowy nie ma poważnych konkurentów na liniach dużych prędkości. Oprócz tego konkurencja istnieje na linii dużych prędkości Sztokholm – Göteborg, a na trasach międzynarodowych działają przewoźnicy, którzy nie konkurują ze sobą. Nie są to nowe przedsiębiorstwa, lecz zazwyczaj partnerstwa handlowe zawiązywane między dotychczasowymi przewoźnikami (np. Eurostar, Thalys czy Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, „La guerra dei prezzi”, La Repubblica, 15 października 2017 r.

⁴⁹ Na przykład (i) na granicy włosko-austriackiej następuje zmiana maszynistów: o ile prawo niemieckie i austriackie wymaga obecności tylko jednego maszynisty niemieckojęzycznego, we Włoszech wymaga się dwóch włoskojęzycznych maszynistów ze stosownymi uprawnieniami; (ii) w Niemczech i w Austrii wymagane są tablice odblaskowe z tyłu składów towarowych, natomiast we Włoszech tablice odblaskowe są niedozwolone: wymaga się tylnych świateł; (iii) Włochy nie uznają przeglądów technicznych przeprowadzonych przez niemieckie organy kolejowe i wykonują własne, niezależne przeglądy techniczne na granicy.

⁵⁰ Sprawozdanie specjalne nr 8/2010 pt. „Poprawa funkcjonowania transportu w ramach transeuropejskich osi kolejowych: czy inwestycje UE w infrastrukturę kolejową są skuteczne?”.

⁵¹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U. L 343 z 14.12.2012, s. 32).

⁵² Przykładowo we Włoszech opłaty za dostęp do infrastruktury obejmują nie tylko koszty bezpośrednie, lecz także inne koszty, które zarządca infrastruktury uważa za „efektywne i racjonalne”, natomiast w Niemczech polityka opłat za dostęp do infrastruktury ma na celu odzyskanie od przewoźników kolejowych dużej części kosztów infrastruktury. W Austrii opłaty za dostęp do infrastruktury oparte są na kosztach wykonywania przewozów; we Francji wymiar tych opłat ustalany jest na podstawie dwóch kryteriów: filaru przewozowego, z użyciem modeli ekonometrycznych w celu oceny kosztów krańcowych określonych na podstawie eksploatacji linii (około 30% łącznej wysokości) oraz filaru wartości ekonomicznej, służącego do tego, by pozyskać „tak wysoką opłatę za dostęp do infrastruktury, na jaką tylko stać przewoźników” (około 70% łącznej wysokości). W Hiszpanii opłaty mają służyć pokryciu kosztów bezpośrednich.

⁵³ Przy założeniu dużego i intensywnego wykorzystania stworzonej infrastruktury oraz przy założeniu, że energia elektryczna pochodzi z czystych źródeł (zob. przypis 17).

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	25.1.2017
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	4.5.2018
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po postępowaniu kontradyktoryjnym	13.6.2018
Oficjalne odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) otrzymane we wszystkich językach urzędowych	j. angielski: 25.6.2018 inne języki: 12.7.2018

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Oskar Herics, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Thomas Obermayr, szef gabinetu; Pietro Puricella, kierownik; Luc T’Joen, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Nils Odins i Milan Smid. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0068-4	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/4213	QJ-AB-18-014-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0136-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/93510	QJ-AB-18-014-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.