Borba protiv nepotrebnog bacanja hrane: prilika za EU da poboljša učinkovitost resursa u lancu opskrbe hranom
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)SAŽETAK:Nepotrebno bacanje hrane globalni je problem kojemu je posljednjih godina porasla važnost u javnim i političkim programima. Hrana je dragocjena i za njezinu proizvodnju može biti potrebno mnogo resursa. Procjenjuje se da se gotovo jedna trećina hrane nepotrebno baca ili gubi, što znači da je riječ o iznimno velikom gospodarskom trošku, kao i trošku za okoliš.
Sud je u okviru ove revizije ispitao ulogu EU-a u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane, mjere koje su dosad poduzete te način na koji se različitim instrumentima politika EU-a nastoji smanjiti nepotrebno bacanje hrane. Revizija je bila usmjerena na mjere sprječavanja i doniranja, kojima se daje prednost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane.
U izvješću je zaključeno da dosadašnje mjere nisu bile dostatne te da je potrebno ojačati i bolje uskladiti strategiju EU-a za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane. Komisija bi trebala istražiti načine na koje se postojeće politike mogu iskoristiti za bolju borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane i gubitka hrane.
Sažetak
INepotrebno bacanje hrane globalni je problem kojemu je posljednjih godina porasla važnost u javnim i političkim programima. Njegova će važnost rasti i dalje, posebno uzevši u obzir potrebu da se nahrani sve brojnije stanovništvo svijeta. Hrana je dragocjena i za njezinu proizvodnju može biti potrebno mnogo resursa. Prema današnjim procjenama, na globalnoj razini, otprilike jedna trećina hrane proizvedene za prehranu ljudi nepotrebno se baca ili gubi, što sa sobom nosi gospodarski trošak i trošak povezan s okolišem.
IIUzimajući to u obzir, Sud je ispitao ulogu koju EU može imati u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane. Ispitali smo mjere koje su poduzete dosad te načine na koje se različitim instrumentima politika EU-a nastoji smanjiti nepotrebno bacanje hrane. Usredotočili smo se na mjere sprječavanja i doniranja, kojima se daje prednost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane.
IIIRevizijom se nastojalo odgovoriti na pitanje: „Doprinosi li EU resursno učinkovitom lancu opskrbe hranom djelotvornom borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane?”. Utvrđeno je da to trenutačno nije slučaj, ali u izvješću su istaknuti načini na koje se važeće politike mogu djelotvornije upotrijebiti u prevladavanju tog problema. Za mnoga od potencijalnih poboljšanja nisu potrebne nove inicijative ili veća količina javnih financijskih sredstava, nego bolje usklađivanje postojećih politika, poboljšana suradnja te jasno utvrđivanje smanjenja količine nepotrebno bačene hrane kao cilja politike. Revizijom je posebno utvrđeno sljedeće:
- Unatoč sve većoj važnosti koju pitanje nepotrebnog bacanja hrane ima u političkim programima, ambicioznost Komisije u vezi s njime s vremenom se smanjila. Dosadašnje mjere bile su fragmentirane i isprekidane, bez koordinacije na razini Komisije. Daljnji napredak otežan je i zbog nedostatka zajedničke definicije nepotrebnog bacanja hrane (koje se naziva i rasipanje hrane) te nepostojanja zajedničke polazne vrijednosti za smanjenje količine hrane koja se nepotrebno baci.
- Nepotrebno bacanje hrane problem je koji se javlja u čitavom lancu opskrbe hranom te je mjere stoga potrebno usmjeriti na cijeli lanac uz potencijalne koristi za sve koji su u njega uključeni. Naglasak se treba staviti na sprječavanje jer se izbjegavanjem nepotrebnog bacanja hrane mogu ostvariti veće koristi nego njezinim naknadnim zbrinjavanjem. Iako postoji nekoliko politika EU-a u okviru kojih se nudi mogućnost za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane, te mogućnosti nisu istražene i tek se trebaju iskoristiti. Postoji osjetan nedostatak procjene učinka različitih politika EU-a na borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane. Sva glavna područja politika kao što su poljoprivreda, ribarstvo i sigurnost hrane imaju svoju ulogu u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane te bi se mogla iskoristiti. Valja napomenuti da su s vremenom promjene u politikama, uključujući reforme ZPP-a i ribarstvene politike, imale pozitivan učinak. Primjerice, poljoprivrednom politikom koja se zasniva na intervenciji smanjena je prekomjerna proizvodnja. U izvješću se naglašava nekoliko primjera dobre prakse, ali njihov pozitivan učinak više je slučajan nego što je rezultat usmjerenog djelovanja politika.
- U pogledu doniranja hrane trenutačno postoji nekoliko prepreka, kao što su različita tumačenja zakonskih odredbi, a koje bi se mogle ukloniti kako bi se pojednostavnilo doniranje hrane koja bi se u protivnom nepotrebno bacila.
U izvješću su iznesene tri preporuke:
- Strategiju EU-a za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane treba ojačati te bolje uskladiti. Komisija bi trebala nastaviti sa započetim radom na osmišljavanju akcijskog plana za naredne godine.
- Pri usklađivanju različitih politika u okviru kojih se nudi mogućnost za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane, Komisija bi u svojim budućim procjenama učinka trebala uzeti u obzir pitanje nepotrebnog bacanja hrane te bolje uskladiti različite politike EU-a s pomoću kojih može riješiti to pitanje.
- Kako bi se pojednostavnio postupak doniranja hrane koja bi se u protivnom nepotrebno bacila, Komisija bi mogla na koristan način pojasniti tumačenje zakonskih odredbi koje mogu odvratiti od doniranja. Komisija bi trebala poticati daljnje ispitivanje postojećih mogućnosti za doniranje hrane te razmotriti mogućnosti pojednostavnjenja doniranja u ostalim područjima politika.
Uvod
01Nepotrebno bacanje hrane prepoznat je problem kojemu je posljednjih godina porasla politička i društvena važnost. U posljednjem desetljeću na visokoj političkoj razini nebrojeno puta izražena je potreba za borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane. Nepotrebno bacanje hrane događa se u čitavom lancu opskrbe hranom u fazama proizvodnje, prerade, maloprodaje i potrošnje. Nepotrebno bacanje hrane može se različito definirati, a ne postoji jedinstvena metodologija njegova mjerenja. Unatoč tomu, općenito se smatra da se, na globalnoj razini, otprilike jedna trećina hrane proizvedene za prehranu ljudi nepotrebno baca ili gubi1. Ujedinjeni narodi procijenili su godišnji gospodarski trošak i trošak povezan s okolišem koji se odnose na nepotrebno bacanje hrane na 1,7 bilijuna američkih dolara.
Tema revizije
Kako definirati nepotrebno bacanje hrane?
02Trenutačno na razini EU-a ne postoji dogovorena definicija nepotrebnog bacanja hrane. Države članice koriste se različitim definicijama, baš kao što se i Organizacija Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu (FAO) koristi svojom2.
03U okviru europskog istraživačkog projekta FUSIONS u srpnju 2014. predložen je drugi okvir definiranja otpada od hrane3, a u ožujku 2016. predložena je metodologija za mjerenje i praćenje količine otpada od hrane4. Kao nedavnu mjeru, jedno višedioničko partnerstvo objavilo je u lipnju 2016. globalni Standard za izračun i izvještavanje o gubitku i nepotrebnom bacanju hrane.5
04Za potrebe ovog izvješća, nepotrebno bačena hrana svaki je proizvod ili dio proizvoda koji je uzgojen, uhvaćen ili prerađen za prehranu ljudi, a koji se mogao pojesti da je bio prerađen ili skladišten drugačije. Iako nije sporno da ta definicija možda nije izravno usporediva s trenutačnim regulatornim okvirom EU-a, ostale definicije kojima se koriste FUSIONS, FAO i države članice posjećene u okviru ove revizije isto tako nisu u skladu s tim okvirom.
Hijerarhija otpada koja se primjenjuje na nepotrebno bačenu hranu
05U hijerarhiji otpada utvrđuju se prioriteti u aktivnostima obrade otpada od one kojoj se daje najveća prednost do one s najmanjom prednosti na temelju ekološke održivosti. U Okvirnoj Direktivi EU-a o otpadu6 definirana je hijerarhija otpada u EU-u7. Ta se hijerarhija može primijeniti na nepotrebno bacanje hrane, ali se treba neznatno promijeniti da bi se u obzir uzele specifičnosti hrane. Nekoliko država članica prilagodilo je hijerarhiju otpada za potrebe hrane s redoslijedom prvenstva prikazanim na slici 1.
Prema definiciji upotrijebljenoj u ovom izvješću, nepotrebno bačenu hranu čine tri donje skupine prethodno prikazane hijerarhije (recikliranje, drugi postupci oporabe i odlaganje). Gornje tri skupine (sprječavanje, doniranje i hrana za životinje) radnje su koje se mogu poduzeti prije nego što se hrana nepotrebno baci te im se daje najveća prednost (s gospodarskog stajališta i stajališta zaštite okoliša). Ova revizija usmjerena je na sprječavanje i doniranje, dvije najviše skupine u hijerarhiji.
Podatci o nepotrebnom bacanju hrane
07Prema podatcima Europske komisije u EU-u se svake godine nepotrebno baci 88 milijuna tona hrane8. Procjenjuje se da će ukupna količina nepotrebno bačene hrane u EU-u porasti na otprilike 126 milijuna tona do 2020. ako se ne poduzmu dodatne preventivne mjere ili radnje9. Ovisno o izvoru, podatci o nepotrebnom bacanju hrane bitno se razlikuju. Tomu su očigledno uzrok različita tumačenja nepotrebnog bacanja hrane (tj. nedostatak njegove zajedničke definicije) i različite metodologije koje se koriste za njegovo mjerenje. U različitim studijama dobiveni su neujednačeni podatci za svaki sektor u lancu opskrbe hranom. U tablici 1. predstavljeni su rezultati niza tih studija prema kojima se vidi da se hrana nepotrebno baca u čitavom lancu opskrbe hranom, iako je pri usporedbi tih rezultata potrebno pripaziti jer korištena metodologija i definicija nepotrebnog bacanja hrane nisu homogeni.
FAO (Europa) | Foodspill (Finska) | FH Münster (Njemačka) | Bio Intelligence Service (EU) | Fusions2 (EU) | |
---|---|---|---|---|---|
Sektor proizvodnje | 23 | 19. – 23. | 22 | 34,2 | 11 |
Sektor prerade | 17 | 17. – 20. | 36 | 19,5 | 19 |
Sektor maloprodaje | 9 | 30. – 32. | 3 | 5,1 | 17 |
Potrošači | 52 | 28. – 31. | 40 | 41,2 | 53 |
1 Analiza Svjetskog instituta za resurse na temelju dokumenta Organizacije Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu iz 2011. „Global food losses and waste – extent, causes and prevention” (Globalni gubitak hrane i nepotrebno bacanje hrane – opseg, uzroci i sprječavanje). Rim: UN FAO. lipanj 2013.; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011.; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012.; izračun ITAS-a (Institute for Technology Assesment and Systems Analysis) koji se temelji na metodologiji SIK (Gustavsson et al., 2013.); FUSIONS, „Estimates of European food waste levels” (Procjene nepotrebnog bacanja hrane u Europi), 2016.
2 U studiji je utvrđeno da „postoji umjereno velika nesigurnost u vezi s tom procjenom” (str. 27.). Procjene se temelje na podatcima iz samo šest država, posebno podatci koji se odnose na sektor proizvodnje, a „procijenjena nesigurnost od ± 17 % vjerojatno je podcijenjena” (str. 21.).
Hrana se nepotrebno baca u čitavom lancu opskrbe hranom
08Situacije u kojima dolazi do nepotrebnog bacanja hrane mogu biti vrlo različite, ali pojavljuju se u svim fazama lanca opskrbe hranom. U okviru nekoliko studija ispitani su različiti načini na koje se hrana nepotrebno baca10. Na slici 2. prikazano je nekoliko situacija.
Trošak nepotrebnog bacanja hrane
09Trošak povezan s nepotrebnim bacanjem hrane sastoji se od najmanje dviju različitih vrsta troškova: gospodarskog troška i troška povezanog s okolišem. Gospodarski trošak ne uključuje samo trošak povezan s vrijednošću samog proizvoda, nego i troškove povezane s proizvodnjom, prijevozom i skladištenjem nepotrebno bačenih proizvoda te troškove njihove obrade. Kad je riječ o okolišu, nepotrebnim bacanjem hrane troše se resursi tijekom životnog ciklusa proizvoda, primjerice zemljište, voda, energija i ostali uloženi resursi te se posljedično povećavaju emisije stakleničkih plinova.
10Zbog otežanog dobavljanja potpunih, pouzdanih i usklađenih podataka o trenutačnim količinama nepotrebno bačene hrane nijedna procjena troška ne bi bila dovoljno pouzdana. Usprkos tomu, u okviru nekih studija pokušao se odrediti trošak nepotrebnog bacanja hrane i ti se iznosi mogu iskoristiti kao pokazatelji mogućeg razmjera problema nepotrebnog bacanja hrane.
11FAO je procijenio troškove nepotrebnog bacanja hrane na globalnoj razini i utvrdio da, osim procijenjenog gospodarskog troška od 1 bilijuna američkih dolara godišnje (vrijednost nepotrebno bačenih proizvoda i isplaćene subvencije za njihovu proizvodnju), troškovi povezani s okolišem (kao što su emisije stakleničkih plinova, nestašica vode i erozija) dosežu približno 700 milijardi američkih dolara11.
Nepotrebno bacanje hrane i tržišne sile
12Uzroci nepotrebnog bacanja hrane razlikuju se ovisno o ulozi svakog sudionika u lancu opskrbe hranom. Općenito, poslovni subjekti (proizvođači, prerađivači i trgovci) donose odluke radi povećanja dobiti, iako neke odluke sa sobom povlače nepotrebno bacanje određene količine hrane. Iako im to nije namjera, nepotrebno bacanje hrane ipak se često događa.
13Potrošači donose odluke koje mogu rezultirati nepotrebnim bacanjem hrane iz potpuno drugačijih razloga. U njihovu se slučaju radi o zadovoljavanju potreba, bilo da se radi o prehrambenim ili drugim potrebama (npr. kvaliteta, velika količina, raznolikost, cijena itd.).
14Razlozi nepotrebnog bacanja hrane u suštini se povezuju s pitanjem tko je odgovoran za plaćanje troškova povezanih s nepotrebno bačenom hranom. Kad je riječ o gospodarskom trošku nepotrebnog bacanja hrane, postoje najmanje tri različite skupine sudionika koji ga plaćaju: potrošači, određeni subjekti u lancu opskrbe hranom i dobrotvorna društva.
- Subjekti u lancu opskrbe hranom internaliziraju trošak nepotrebnog bacanja hrane te ga uključuju u cijenu proizvoda za krajnje potrošače. Primjerice, trgovac će najvjerojatnije odrediti dovoljno visoku cijenu proizvoda kojom će se u obzir uzeti trošak prodanih i očekivanih neprodanih proizvoda.
- Dio troška nepotrebnog bacanja hrane može se premjestiti s jednog subjekta u poslovanju s hranom na drugi. Na primjer, ako postoji bitna neravnoteža u pregovaračkoj moći poslovnih subjekata, trošak nepotrebnog bacanja hrane može se prebaciti na slabiji subjekt.
- Dio troška nepotrebnog bacanja hrane može se eksternalizirati na dobrotvorna društva u obliku doniranja hrane. Dobrotvorna društva često snose troškove razvrstavanja, skladištenja, rukovanja i obrade koje bi inače snosili subjekti koji tu hranu doniraju.
Ukupan trošak nepotrebnog bacanja hrane povezan s okolišem snosi društvo u cjelini, uglavnom kroz sve veći manjak prirodnih resursa (što se dugoročno može izraziti kao porast cijene tih resursa). U prilogu I. s pomoću dvaju konkretnih primjera ilustrirano je kako tržišne sile utječu na nepotrebno bacanje hrane. Iako se ovo izvješće ne bavi detaljnije tim tržišnim silama, prepoznajemo njihovu važnost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane. Komisija i Europski parlament12 prepoznali su važnost tih sila u lancu opskrbe hranom.
Nepotrebno bacanje hrane i EU
15Nepotrebno bacanje hrane globalni je problem. Usprkos tome što će mjere EU-a u pogledu nepotrebnog bacanja hrane same po sebi imati ograničeni učinak na globalnoj razini, EU, na međunarodnoj razini, može utjecati na količinu nepotrebno bačene hrane s pomoću različitih politika za koje je nadležan (kao što su zajednička poljoprivredna politika, zajednička ribarstvena politika, politika sigurnosti hrane, politika o otpadu). U tom kontekstu Komisija snosi odgovornost jer je ona predlagatelj zakonskih odredbi EU-a koje bi mogle utjecati na stvaranje nepotrebno bačene hrane.
16Na razini Europske komisije Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane nadležna je za područje nepotrebnog bacanja hrane. U tom kontekstu potrebno je nekoliko mjera (kao što su osnivanje radnih i stručnih skupina) i komunikacijskih inicijativa. Još nekoliko glavnih uprava Komisije ima ulogu u sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane jer postoji nekoliko politika i odredbi EU-a koje mogu utjecati na stvaranje nepotrebno bačene hrane (poljoprivredna politika, ribarstvena politika, politika sigurnosti hrane, politika o otpadu) (vidjeti prilog II.).
17Države članice snose jednako važnu odgovornost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane. Države članice mogu pogodovati borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane i doniranju hrane ili ih otežavati, ovisno o načinu na koji provode odredbe EU-a. Važnost njihove uloge dodatno je potvrđena time što one mogu pokrenuti vlastite inicijative (izvan okvira EU-a) za rješavanje pitanja nepotrebnog bacanja hrane13.
Revizija
Opseg revizije i revizijski pristup
18Postoji mnogo studija o nepotrebnom bacanju hrane, ali nijedna se ne bavi pitanjem odgovornosti EU-a14 u tom području. Cilj revizije koju je proveo Sud bio je pružiti sveobuhvatnu analizu teme nepotrebnog bacanja hrane s cjelokupnog stajališta EU-a.
19Svjesni smo da politike i zakonske odredbe provjerene u okviru ove revizije imaju i drugih ciljeva osim sprečavanja nepotrebnog bacanja hrane. Iako se ne bave izričito problemom nepotrebnog bacanja hrane, različiti instrumenti EU-a ipak utječu na ponašanja različitih sudionika u lancu opskrbe hranom. To ponašanje može dovesti do povećanja ili smanjenja količine nepotrebno bačene hrane. EU može utjecati na nepotrebno bacanje hrane s pomoću različitih fondova koji su mu na raspolaganju i različitim odredbama koje utječu na djelovanje sudionika u lancu opskrbe hranom. Ova revizija isključivo je usmjerena na sprječavanje i doniranje, dvije mjere kojima se daje najveća prednost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane u skladu s hijerarhijom otpada koja se primjenjuje na nepotrebno bačenu hranu (vidjeti sliku 1.).
20Utvrdili smo da instrumenti EU-a (fondovi i zakonske odredbe koje nisu povezane s fondovima) koji su navedeni u prilogu II. utječu na sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane i/ili na pojednostavnjenje doniranja. Za potrebe ovog izvješća, razvrstali smo sektore lanca opskrbe hranom u četiri skupine (proizvođači, prerađivači, trgovci i potrošači).
21Glavni cilj revizije bio je procijeniti doprinose li same zakonske odredbe EU-a te njihova provedba u državama članicama pozitivnom ponašanju različitih sudionika u lancu opskrbe hranom u pogledu nepotrebnog bacanja hrane. Revizija je bila usmjerena na sljedeće glavno pitanje:
Doprinosi li EU resursno učinkovitom lancu opskrbe hranom djelotvornom borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane?
22Revizijom su obuhvaćene samo politike i zakonske odredbe koje se odnose na nepotrebno bacanje hrane u EU-u, a nije obuhvaćen učinak u zemljama izvan EU-a.
23Prije svega, u ovom izvješću procjenjuje se u kojoj je mjeri Komisija, kao izvršno tijelo EU-a, provela u konkretne mjere izjave na visokoj političkoj razini o potrebi borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane. Drugo, opisuju se prilike za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane koje nisu uzete u obzir u postojećim politikama.
24Revizijom je obuhvaćen sljedeći vremenski okvir:
- u pogledu fondova zajedničke poljoprivredne politike: razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020.
- u pogledu Europskog fonda za ribarstvo: razdoblje 2007. – 2013.; u pogledu Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo: razdoblje 2014. – 2020.
- u pogledu Fonda europske pomoći za najpotrebitije: razdoblje 2014. – 2020.
- u pogledu zakonskih odredbi koje se ne odnose na fondove: revizijom su obuhvaćene zakonske odredbe koje su se primjenjivale u vrijeme revizije te objavljeni prijedlozi za nove odredbe.
Revizija je provedena između srpnja 2015. i svibnja 2016.15 i revizijski dokazi prikupljeni su s pomoću:
- pregleda dokumentacije i razgovora sa službama Komisije. Revizijom je obuhvaćeno šest glavnih uprava (GU): za zdravlje i sigurnost hrane, za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove, za poljoprivredu i ruralni razvoj, za okoliš, za pomorstvo i ribarstvo te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje
- revizijskih posjeta u pet država članica: Italiji (Lacij), Nizozemskoj, Portugalu, Rumunjskoj i Finskoj. U svakoj od navedenih država članica u pravilu su posjećena ministarstva poljoprivrede (za potrebe ZPP-a i EFPR-a), ministarstva okoliša (za potrebe strategije i pitanja u vezi s Direktivom o otpadu), ministarstva za socijalna pitanja (za potrebe Fonda europske pomoći za najpotrebitije), ministarstva zdravlja (za paket zakonodavstva o hrani i higijeni) i ministarstva financija (za pitanja financijskih poticaja). Obavljeni su i terenski posjeti relevantnim korisnicima potpora EU-a
- savjetodavnih sastanaka s relevantnim dionicima uključujući organizacije COPA i COGECA, organizacije skupina neovisnih trgovaca Independent Retail Europe, predstavnike dobrotvornog društva iz Ujedinjene Kraljevine WRAP, rumunjske neprofitne organizacije SOMARO i istraživačkog projekta EU-a FUSIONS, parlamentarnog zastupnika francuske nacionalne skupštine, predstavnike radničkog odbora Doma lordova Ujedinjene Kraljevine, kao i predstavnika Ujedinjene Kraljevine na sastancima odbora za UNECE.
Opažanja
Izjave na visokoj političkoj razini nisu provedene u dostatne mjere
26Posljednjih godina porasla je važnost nepotrebnog bacanja hrane te se to pitanje počelo pojavljivati u planovima javnih politika na svim razinama (vidjeti prilog III.). Europski parlament opetovano je zatražio od Komisije da poduzme mjere u vezi sa smanjenjem nepotrebnog bacanja hrane (2011., 2012., 2015. i 2016. godine). Države članice započele su određivati ciljne vrijednosti za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane, a Vijeće Europske unije, skupina G20 i Ujedinjeni narodi naglasili su potrebu za borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane u čitavom lancu opskrbe hranom. Primjeri uključuju:
- Europski parlament „nadalje traži od Komisije da poduzme praktične mjere za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane na pola do 2025. u isto vrijeme sprečavajući stvaranje biološkog otpada” (2011.)
- Skupina G20 smatra da je „smanjenje gubitka hrane i njezina rasipanja dobar cilj za zajedničko djelovanje skupine G20” (2015.)
- Ujedinjeni narodi u svojem su planu za održivi razvoj naveli da do 2030. namjeravaju „prepoloviti globalno rasipanje hrane po glavi stanovnika u maloprodaji i na razini potrošača te smanjiti gubitak hrane za vrijeme proizvodnje i u lancima opskrbe, uključujući gubitak nakon berbe” (2015.)
- Vijeće Europske unije „podupire napore svih dionika za smanjenje rasipanja hrane, što će doprinijeti ostvarivanju cilja održivog razvoja 12.3, kojim se želi prepoloviti globalna količina rasipanja hrane po stanovniku na razini maloprodaje i potrošača, te smanjenju gubitka hrane u lancu proizvodnje i opskrbe, uključujući gubitke nakon žetve, do 2030.” (2016.)16.
Unatoč opetovanim političkim izjavama, ambicije Komisije u vezi s pružanjem odgovora s vremenom su oslabjele te su dosadašnje mjere bile fragmentirane i isprekidane.
Strateški dokumenti Komisije s vremenom su postali manje ambiciozni
27Komisija bi kao izvršno tijelo EU-a trebala poduzeti mjere na temelju izjava na visokoj političkoj razini koje su tijekom vremena iznesene. Komisija je od 2011. objavila niz dokumenata u kojima se obvezala na borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane:
- U rujnu 2011. Europska komisija je u svojoj komunikaciji „Roadmap to a Resource Efficient Europe” (Plan za resursno učinkovitu Europu)17 prepoznala područje hrane kao jedan od ključnih sektora u kojima bi se učinkovitost resursa trebala poboljšati. U tom planu iz 2011. godine najavljena je objava Komunikacije o održivoj hrani 2013. godine u kojoj bi Komisija, među ostalim, dodatno procijenila kako ograničiti nepotrebno bacanje hrane u lancu opskrbe hranom. Do lipnja 2016. navedena Komunikacija još uvijek nije bila objavljena.
- Nakon javnog savjetovanja koje je Komisija održala u ljetu 2013. godine o „održivosti prehrambenog sustava” u kojemu se dio odnosio na sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane i njegovo smanjenje, Komisija je u srpnju 2014. objavila prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća18 o izmjeni, među ostalim, Direktive o otpadu. Međutim, prijedlog nove direktive o otpadu Europska komisija je ipak povukla u prosincu 2014. s namjerom da je zamijeni nečim „ambicioznijime”19
- Komisija je u prosincu 2015. donijela paket zakonodavstva za kružno gospodarstvo kojemu pripadaju i izmijenjeni zakonodavni prijedlozi o otpadu. Pitanje borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane obuhvaćeno je tim prijedlozima.
Međutim, pri analizi navedenih dokumenata utvrdili smo da je ambicioznost Komisije u pogledu nepotrebnog bacanja hrane s vremenom oslabljela. Kako je prikazano na slici 3., spuštene su ciljne vrijednosti za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane, odgođena je obveza za države članice da izvijeste o nepotrebnom bacanju hrane, rok u kojemu Komisija mora donijeti provedbeni akt o utvrđivanju zajedničke metodologije za mjerenje nepotrebnog bacanja hrane u više je navrata odgođen te i dalje ne postoji definicija nepotrebnog bacanja hrane na razini EU-a. Polazna vrijednost (referentna razina za određenu godinu) koja će služiti kao ciljna vrijednost za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane isto tako nije nikada utvrđena (vidjeti okvir 1.).
Okvir 1.
Zašto je „polazna vrijednost” važna?
Kako bi se utvrdili smisleni ciljevi za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane i omogućilo mjerenje svih inicijativa koje se mogu poduzeti, potrebno je zajedničko polazište, odnosno polazna vrijednost kojom se određuje trenutačna razina nepotrebnog bacanja hrane. Inicijative koje su dosad poduzele države članice i ostale nevladine organizacije rezultirale su znatnim postotcima smanjenja nepotrebnog bacanja hrane, ali bez zajedničke polazne vrijednosti teško je procijeniti relativan uspjeh tih inicijativa. Uspostava polazne vrijednosti na razini EU-a stoga je potrebna u okviru svih planiranih politika EU-a o nepotrebnom bacanju hrane.
Iako ne postoji posebna politika EU-a o nepotrebnom bacanju hrane, različite politike EU-a utječu na njega ili bi mogle utjecati na njega. Međutim, Komisija te politike nije preispitala kako bi procijenila jesu li one u dovoljnoj mjeri usklađene s potrebom za borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane (ovo je detaljnije razrađeno u odlomcima 33. – 80.). Države članice prepoznale su potrebu za borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane, uzevši u obzir nedostatak usklađenih politika na razini EU-a, te su pokušale riješiti problem nizom drugačijih metoda, uključujući zakonodavne pristupe (vidjeti okvir 2.). Neke su države članice izričito pozvale Komisiju na poduzimanje mjera na razini EU-a (vidjeti okvir 3.).
Okvir 2.
Odgovor država članica na pitanje nepotrebnog bacanja hrane: od poticaja do zakonodavne mjere
U Francuskoj je zakon o borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane stupio na snagu 11. veljače 2016. Glavna obilježja francuskog zakona su: a) pojašnjava se hijerarhija otpada u slučaju hrane; b) uvode se novčane kazne za poslovne subjekte koji hranu sigurnu za konzumaciju samovoljno čine nejestivom te c) uvodi se obveza za supermarkete o potpisivanju sporazuma s neprofitnim organizacijama da doniraju hranu koja bi se u protivnom bacila. U pogledu zadnje točke, u francuskom zakonu nije utvrđen udio hrane koju je potrebno donirati. Stoga, ako supermarket potpiše sporazum o doniranju 1 % takve hrane, to znači da se već pridržava zakona.
Okvir 3.
Države članice traže usklađeno djelovanje na razini EU-a za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane
Dom lordova Ujedinjene Kraljevine pokrenuo je u srpnju 2015. mehanizam „zelenog kartona”20 za nepotrebno bacanje hrane u ime vlade UK-a, koji su supotpisali predsjednici odbora u 15 drugih nacionalnih parlamenata i vijeća, pozivajući Europsku komisiju na donošenje strateškog pristupa smanjenju nepotrebnog bacanja hrane. Mehanizmom zelenog kartona potvrđeno je da bi se „strategijom na razini EU-a moglo doprinijeti jamčenju usklađenog pristupa u rješavanju tog problema”. Komisija je u svojem odgovoru obećala „posvetiti posebnu pažnju (tim) prijedlozima” u okviru paketa zakonodavstva za kružno gospodarstvo. (Ograničenja tog paketa u pogledu borbe protiv rasipanja hrane opisana su u odlomku 28. i prikazana na slici 3.).
Fragmentirane i isprekidane mjere na tehničkoj razini
30Iako Komisija prepoznaje da je nepotrebno bacanje hrane predmet rasprava u različitim forumima (npr. Forum na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom), njezine mjere na tehničkoj razini ograničene su na uspostavljanje radne i stručne skupine. Te skupine osnovane su za savjetovanje dionika i pružanje podrške Komisiji i državama članicama u pronalaženju načina za sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane i njegovo smanjenje bez ugrožavanja sigurnosti hrane. Komisija je 2012. godine osnovala radnu skupinu za gubitak hrane i nepotrebno bacanje hrane (u daljnjem tekstu „radna skupina”). Sudionici radne skupine dionici su u lancu opskrbe hranom21 i predstavnici iz različitih službi Europske komisije22.
31Komisija je 2014. godine osnovala stručnu skupinu za gubitak hrane i nepotrebno bacanje hrane (u daljnjem tekstu: „stručna skupina”). Sudionici u toj stručnoj skupini predstavnici su država članica i predstavnici iz različitih relevantnih uprava Europske komisije23. Stručna skupina dosad se sastala dvaput. U jesen 2015. Komisija je pozvala stručnjake iz država članica na sudjelovanje na posebnoj konferenciji o sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane u listopadu 2015. u okviru izložbe Expo 2015. Komisija je u travnju 2016. objavila poziv na podnošenje prijedloga za sudjelovanje u novoj platformi osmišljenoj za rješavanje problema povezanih s nepotrebnim bacanjem hrane. Nije jasno hoće li ta platforma raditi uz stručnu skupinu ili će je zamijeniti.
32Sastanci radne skupine i stručne skupine nisu se održavali dovoljno često za poticanje stvarne promjene (vidjeti okvir 4.). Nadalje, mjere povezane s nepotrebnim bacanjem hrane nisu bile dovoljno kontinuirane zbog promjena u područjima odgovornosti unutar Komisije24 s jedne strane i promjena u sudionicima sastanka s druge strane.
Okvir 4.
Radna skupina i stručna skupina ne pokazuju stvarne znakove napretka:
- Od prvog sastanka održanog u listopadu 2012. naglašena je potreba za pojašnjenjima u vezi s doniranjem hrane. U svibnju 2014. GU za zdravlje i sigurnost hrane izrazio je namjeru da će raditi na izradi smjernica EU-a kako bi se doniranje pojednostavnilo. Do lipnja 2016. smjernice nisu objavljene (vidjeti također odlomak 72.).
- Komisija je u veljači 2013. navela da će ispitati činjenicu da neke države članice povlače s tržišta proizvode kojima je istekao rok trajanja. U studenome 2014. stručna skupina prepoznala je potrebu za smjernicama na razini EU-a u pogledu stavljanja na tržište hrane čiji je rok trajanja istekao. Do lipnja 2016. takve smjernice nisu objavljene.
- Komisija je u svibnju 2014. navela mogućnost proširenja popisa proizvoda kojima ne treba krajnji rok upotrebe (Prilog X. Uredbi (EU) br. 1169/201125). Zbog nedostatka informacija (npr. o stvarnom učinku navedene mjere na nepotrebno bacanje hrane, o ponašanju potrošača, o određivanju proizvoda koji se dodaju na popis) dosad nije poduzeta konkretna mjera. Komisija je izjavila da će provesti istraživačku studiju o označivanju datumom i sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane.
- Pitanja koja su istaknuta na tim sastancima nisu naknadno istražena. Odnosila su se na potencijalnu pomoć Europskog partnerstva za inovacije (EPI) u smanjenju nepotrebnog bacanja hrane, mogućnosti poticanja kratkih lanaca opskrbe ili potrebe da se istraže sva relevantna područja politika.
Postojeće politike mogle bi se bolje uskladiti za potrebe djelotvornije borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane
33EU utječe na svakodnevicu svojih građana na brojne načine, primjerice uredbama ili direktivama, ponekad s pomoću financiranja projekata, ulaganja ili određene prakse, potičući na taj način određene vrste ponašanja. Ispitali smo nekoliko područja politika EU-a s kojima se povezuje vjerojatnost da mogu utjecati na ponašanje različitih sudionika u lancu opskrbe hranom u pogledu nepotrebnog bacanja hrane (poljoprivreda, ribarstvo, sigurnost hrane, okoliš, socijalna pitanja i oporezivanje). Dok izbjegavanje nepotrebnog bacanja hrane nije primarni cilj tih politika, u svojem smo se radu usredotočili na one aspekte koji bi mogli pomoći u sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane ili pojednostavniti doniranje hrane. Utvrdili smo nekoliko mogućnosti za uključivanje borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane u postojeće politike. Te mogućnosti tek treba iskoristiti.
Usklađivanje politika za bolje sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane
Zajednička poljoprivredna politika (ZPP)
34Do nepotrebnog bacanja hrane dolazi u čitavom lancu opskrbe hranom (vidjeti tablicu 1.). Zajedničkom poljoprivrednom politikom može se utjecati na stvaranje nepotrebno bačene hrane u fazama proizvodnje, prerade i prodaje u lancu opskrbe hranom s pomoću izravnih plaćanja, tržišnih mjera i plaćanja za ruralni razvoj. Osim toga, s obzirom na to da se u novom ZPP-u izričito naglašava koncept učinkovitosti resursa26, razumno je očekivati da bi se u okviru ZPP-a tražilo rješenje za pitanje nepotrebnog bacanja hrane.
Povijesni razvoj ZPP-a i sadašnja obilježja izravnih plaćanja
35U početcima ZPP-a, poljoprivrednici su dobivali poticaje za proizvodnju poljoprivrednih proizvoda s pomoću fiksnih cijena proizvoda i izvoznih subvencija. U razdoblju između 70-ih i ranih 90-tih godina prošloga stoljeća, takva politika dovela je diljem EU-a do viškova i ogromnih zaliha proizvoda kao što su maslac, obrano mlijeko u prahu, žitarice i govedina. Stope potpore znatno su smanjene reformom ZPP-a 1992. godine te su uvedena proizvodno vezana izravna plaćanja27 kao nadoknada za navedeno smanjenje. Odvajanje izravnih plaćanja od proizvodnje od 2005. godine nadalje bio je daljnji korak prema tržišno utemeljenom ZPP-u. Rashodi EU-a za izvozne subvencije smanjili su se od 90-ih godina prošlog stoljeća i sada je određeno da su sve stope izvoznih subvencija jednake nuli.
36Nakon tih uzastopnih reformi ZPP-a, došlo je do bitnog smanjenja viškova u proizvodnji, kao i do smanjenja interventnih zaliha. U početku je zamjenom potpore za proizvod s potporom za proizvođača uspješno smanjena prekomjerna proizvodnja, čime se vjerojatno doprinijelo smanjenju nepotrebnog bacanja hrane.
37Danas se većinom izravnih plaćanja više ne podupire izravno proizvodnja određenog usjeva ili proizvoda već se njima tek neizravno doprinosi proizvodnji poljoprivrednih proizvoda davanjem financijske potpore proizvođačima. Izravna plaćanja EU-a u 2013. godini iznosila su 41,7 milijardi eura. Prema podatcima FAOSTAT-a EU je iste godine proizveo količine proizvoda navedene u tablici 2. Na slici 4. prikazana je godišnja količina nepotrebno bačene hrane u svijetu koja potječe od poljoprivrednih proizvoda. Ti podatci ne mogu se izravno usporediti, ali iz njih je vidljivo da EU pruža potporu, izravnu ili neizravnu, za proizvode od kojih se stvaraju velike količine nepotrebno bačene hrane na svjetskoj razini.
Žitarice | Škrobni korijeni | Uljarice i mahunarke | Voće | Meso | Mlijeko i jaja | Povrće |
---|---|---|---|---|---|---|
309,55 | 54,44 | 34,62 | 62,19 | 44,3 | 164,33 | 64,66 |
Izvor: FAOSTAT
Ograničeni udio izravnih plaćanja EU-a (približno 6 % 2014. godine) i dalje je povezan s proizvodnjom. U tom pogledu, države članice mogu se koristiti dobrovoljnom proizvodno vezanom potporom. Većina država članica tim je programom (dostupnim od 2015. godine) povećala svoj udio proizvodno vezane potpore u izravnim plaćanjima. U deset država članica udio proizvodno vezanih izravnih plaćanja povećan je za više od deset postotnih bodova (npr. u Poljskoj čine 3,5 % izravnih plaćanja 2014. godine, a 2015. godine povećala su se na 15 %). U dodatnih pet država članica taj udio porastao je za više od sedam postotnih bodova. Najvažniji sektori koji primaju proizvodno vezana izravna plaćanja su: govedina (41 % ukupne količine); mlijeko (20 %); ovce i koze (12 %) i proteinski usjevi (11 %).
39Proizvodno vezana potpora „može se dodijeliti samo onim sektorima ili onim regijama države članice u kojima se posebne vrste poljoprivrednih djelatnosti ili posebni poljoprivredni sektori koji su osobito važni iz gospodarskih, socijalnih ili okolišnih razloga suočavaju s određenim poteškoćama28”. Na primjeru brojčanih podataka za sektor mljekarstva vidljivo je da nekoliko država članica (Češka, Francuska, Poljska, Italija, Španjolska, Litva, Slovačka i Malta) podupire sve svoje proizvođače mlijeka pružanjem dobrovoljne proizvodno vezane potpore. Iako ta potpora ovisi o broju krava muzara koji su države članice prijavile, njome se u praksi može potaknuti zadržavanje ili čak povećanje postojeće proizvodnje, iako se uredbom to nastoji spriječiti29. Revizijom su utvrđeni primjeri u kojima se to dogodilo i Komisija je potvrdila da provjerama koje obavlja nije obuhvaćen taj rizik. Kad je riječ o nepotrebnom bacanju hrane, proizvodno vezanim izravnim plaćanjima potiče se proizvodnja određenih proizvoda s kojima je povezan rizik od nepostojanja potražnje.
40Komisija nije provela studije o učinku uzastopnih reformi ZPP-a (uključujući razdvajanje od proizvodnje) na količinu poljoprivredne proizvodnje i o njihovu procijenjenom učinku na nepotrebno bacanje hrane. Komisija u svoje procjene učinka izravnih plaćanja EU-a nije uključila procjenu nepotrebnog bacanja hrane te nije ocijenila opseg učinka koji proizvodno vezana plaćanja imaju na poticanje stvaranja zaliha određenih proizvoda s kojima je povezan rizik od nepostojanja potražnje (vidjeti sliku 4.).
Tržišne mjere
41Mjere tržišnih intervencija (javna intervencija, privatno skladištenje, povlačenje s tržišta, zelena berba ili neubiranje) čine mali udio proračuna ZPP-a i njihova je uporaba u opadanju od sredine 90-ih godina prošlog stoljeća, nakon reforme ZPP-a iz 1992. godine. Tim se mjerama koristi za pružanje potpore uklanjanju (budućih) zaliha koje su višak u odnosu na potražnju kad cijene oslabe. Proizvodi se mogu skladištiti do porasta tržišnih cijena i zatim vratiti na tržište radi prodaje, izvoza ili doniranja, ili se na njih može primijeniti drugi način odlaganja (npr. mogu se uništiti). Stoga zbog tržišnih mjera izravno dolazi do nepotrebnog bacanja hrane (u slučaju zelene berbe i neubiranja) te one mogu dovesti do toga da se hrana nepotrebno baca, posebno u slučaju povlačenja s tržišta.
42Prema Komisiji tržišne mjere namijenjene su ispunjavanju dvaju ciljeva: a) nastaviti tržišnu usmjerenost i b) služiti kao sigurnosna mreža za poljoprivrednike u slučaju velikih poremećaja na tržištu30. Međutim, Komisija nije definirala opseg te sigurnosne mreže i, ovisno o načinu korištenja tržišnih mjera, može se postići samo jedan od tih ciljeva. Odnos između korištenja tržišnih mjera i nepotrebnog bacanja hrane opisuje se citatom iz jedne švedske studije31: „Kada su cijene toliko niske da se stanje smatra kriznim, poljoprivredna politika EU-a nudi potporu poljoprivrednicima. Ako se tim sredstvima koristi za pružanje potpore tijekom strukturne prekomjerne proizvodnje, a ne samo tijekom izravne krize, na taj se način može utjecati ne samo na jačanje strukturne neravnoteže, već i na povećanje nepotrebnog bacanja hrane.”
43Od reforme ZPP-a iz 1992. godine mehanizmi javne intervencije upotrebljavaju se sve manje. Većina proizvoda koji su uskladišteni u okviru javne intervencije vraćeni su na tržište ili donirani osobama kojima su potrebni te su trenutačne zalihe vrlo male. Međutim, zalihe su nedavno ponovno počele rasti32. U tom kontekstu mogućnost besplatne distribucije proizvoda može dobiti na važnosti. Međutim, trenutačno nema pravnog okvira s pomoću kojega se to može ostvariti (vidjeti odlomke 75. i 76.).
44Između 2008. i 2015. u EU-u je s tržišta povučeno 1,8 milijuna tona voća i povrća, a preko 45 500 hektara zemlje požeto je ili obrano prije dozrijevanja ili uopće nije požeto ili obrano. Povezane naknade koje je EU isplatio predmetnim proizvođačima iznosile su 380 milijuna eura. Prema brojčanim podatcima Komisije 66 % povučenih proizvoda bilo je nepotrebno bačeno. Osim tog izravnog troška (naknada isplaćena proizvođačima) u ukupni trošak nepotrebnog bacanja hrane trebalo bi uračunati troškove proizvodnje proizvoda te troškove obrade stvorenog otpada. Osim toga, u obzir se trebaju uzeti i pripadajući troškovi povezani s okolišem nastali tijekom životnog ciklusa proizvoda.
45Tim su tržišnim mjerama svake godine obuhvaćene tisuće tona proizvoda, a dio ih se uništava. Stoga je prikladno procijeniti potencijalni učinak planiranih tržišnih mjera na stvaranje nepotrebno bačene hrane ili njezino sprječavanje. Ta procjena nije provedena u okviru nedavne reforme ZPP-a ili za tržišne mjere koje su poduzete od 2014. godine (kao odgovor na rusku zabranu uvoza i krizu proizvođačkih cijena), i to unatoč rezoluciji Europskog parlamenta od srpnja 2015. u kojoj Komisiju poziva da „pri provedbi procjene učinka novih relevantnih zakonodavnih prijedloga ocijeni njihov potencijalni učinak na rasipanje hrane” (vidjeti prilog III.).
Izvozne subvencije
46Izvoznim subvencijama u prošlosti su se davali poticaji za proizvodnju poljoprivrednih proizvoda od kojih se stvara velika količina nepotrebno bačene hrane na svjetskoj razini. Na sastanku Svjetske trgovinske organizacije u Nairobiju održanom 19. prosinca 2015. dogovoreno je ukidanje izvoznih subvencija. Tom se odlukom može pomoći u sprječavanju potencijalne prekomjerne proizvodnje.
Programi mlijeka i voća u školama
47U okviru programa mlijeka u školama, EU subvencionira troškove različitih mliječnih proizvoda koji se distribuiraju djeci u školama. U okviru programa voća u školama, EU opskrbljuje škole voćem i povrćem radi poticanja dobrih prehrambenih navika kod mladih33. U obje su mjere predviđene popratne mjere pri čemu su one obvezne u programu voća u školama, a opcionalne u programu mlijeka. Prema važećoj uredbi, popratne mjere za oba programa „mogu uključivati podatke o mjerama za obrazovanje o (…) sprečavanju rasipanja hrane34”. Međutim, u vrijeme revizije nijedna država članica još nije iskoristila priliku da popratne mjere programa mlijeka u školama iskoristi kao priliku za obrazovanje o nepotrebnom bacanju hrane i njegovu sprječavanju. Za program voća u školama samo su se neke države članice koristile obveznim popratnim mjerama u tu svrhu35.
Ruralni razvoj
48Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) ima potencijala za doprinos smanjenju nepotrebnog bacanja hrane u primarnoj proizvodnji i u sektoru prerade hrane (primjerice pomažući u smanjenju smrtnosti životinja na poljoprivrednim gospodarstvima, smanjenju gubitaka u berbama, poboljšanju uvjeta skladištenja ili smanjenju gubitaka nastalih tijekom prerade).
49Unatoč tomu što se smanjenje nepotrebnog bacanja hrane ne spominje izričito u različitim uredbama o ruralnom razvoju, mjere za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane mogu se financirati s pomoću mjera kao što su prijenos znanja i informacijske aktivnosti, ulaganje u materijalnu imovinu (npr. oprema koja nanosi manje štete, poboljšano skladištenje nakon berbe, prilagodba nastamba za životinje radi smanjenja njihova oboljenja i smrtnosti), plaćanja za dobrobit životinja ili aktivnosti suradnje36. Članak 53. stavak 3. jedini je članak Uredbe o ruralnom razvoju koji se izričito odnosi na potencijal koji mreža programa Europskog partnerstva za inovacije ima u tome da se postigne „smanjenje gubitaka poslije berbe i rasipanja hrane”.
50Komisija nije izričito poticala države članice da se koriste fondovima EPFRR-a za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane. Države članice nisu posebno spomenule nepotrebno bacanje hrane ili uputile na borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane kao potrebu ili cilj svojih programa za razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. iako su imale priliku to učiniti. Unatoč tome, nekoliko tijela država članica koje su posjećene u okviru revizije prepoznalo je potencijal EPFRR-a za doprinos smanjenju nepotrebnog bacanja hrane te su predstavila konkretne primjere projekata u kojima se taj doprinos vidi (vidjeti okvir 5.). Međutim, ti primjeri nisu rezultat strateškog i planiranog pristupa borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane, već su nastali kao slučajni rezultat provedbe EPFRR-a u tim državama članicama. U vrijeme revizije većina država članica tek je započela s utvrđivanjem vlastitih programa i projekata u okviru Europskog partnerstva za inovacije, što znači da je u ovom trenutku teško dati pregled pitanja u vezi s nepotrebnim bacanjem hrane koja su uključena u aktivnosti Europskog partnerstva za inovacije.
Okvir 5.
Primjeri projekata ruralnog razvoja u Italiji koji su doprinijeli smanjenju nepotrebnog bacanja hrane
A. Financiranje skladišnog silosa za žitarice, čime je drastično smanjen otpad od žitarica uzrokovan plijesni i onečišćenjem koje su uzrokovali ptice i glodavci (s približno 12 % na 0,2 %).
B. Financiranje ulaganja u obore za krave muzare (prelazak sa staje za držanje krava na vezu na staje za slobodno držanje krava s madracima, sustavima za izgnojavanje itd.) dovelo je do veće dobrobiti za životinje i boljih higijenskih uvjeta, čime su zauzvrat smanjeni broj krava s mastitisom i količina bačenog mlijeka.
Unatoč nekim dobrim primjerima, potencijal EPFRR-a za pružanje pomoći u smanjenju nepotrebnog bacanja hrane na razini proizvođača i prerađivača nije u potpunosti iskorišten.
Zajednička ribarstvena politika
52Ribari ne ulove samo onu ribu koju pokušavaju uloviti u tom trenutku ili za čiji ulov imaju odobrenje. Donedavno se neželjeni dio ulova bacao u more, često mrtav. Mnogi su to smatrali nepotrebnim bacanjem oskudnog resursa. Reforma zajedničke ribarstvene politike odobrena je 2013. godine i bila je usmjerena na okončavanje te prakse uvođenjem obveze iskrcavanja. Države članice imaju priliku s pomoću sredstava iz Europskog fonda za ribarstvo37 financirati projekte namijenjene pripremi za ispunjavanje obveze iskrcavanja i ostvarivanju pozitivnog utjecaja na stopu preživljavanja riba u akvakulturi. Dodatni element reforme zajedničke ribarstvene politike koji ima potencijalan učinak na nepotrebno bacanje hrane ukidanje je naknada za povlačenje ribe s tržišta (vidjeti odlomak 61.).
Odbačeni ulov i obveza iskrcavanja
53Europski parlament i Vijeće smatraju da „neželjeni ulovi i odbačeni ulovi predstavljaju znatan otpad” te su uspostavili obvezu iskrcavanja svih ulova („obveza iskrcavanja”)38. Obveza iskrcavanja postupno se uvodi u razdoblju između 2015. i 2019. Prema obvezi iskrcavanja svi ulovi moraju se izvući na palubu, iskrcati i količinski oduzeti od kvota. Vrste za koje postoji velika vjerojatnost preživljavanja nakon puštanja u određenim uvjetima mogu se izuzeti od te obveze. Prema propisima nedorasla riba ne može se staviti na tržište za potrebe neposredne prehrane ljudi.
54Prema Komisiji cilj je smanjiti stopu odbačenog ulova s 15 – 25 % na 5 %39. Ipak, stope odbačenih ulova razlikuju se ovisno o tipu ribolova, životinjskoj vrsti i godini (npr. odbačeni ulovi pri ribolovu koji se obavlja blizu dna mora ili na njemu (pridneni ribolov) u Sjevernome moru iznosi u prosjeku 40 % ulova40, a procjenjuje se da ukupni odbačeni ulovi u Sredozemnom moru iznose 18,6 % ukupnih ulova41). Komisija planira odrediti konkretnije ciljeve prema životinjskim vrstama ili geografskom području u okviru višegodišnjih planova EU-a koji se trenutačno izrađuju.
55Jasno je da obveza iskrcavanja ima potencijal za doprinos smanjenju nepotrebnog bacanja hrane ako se pravilno primjenjuje, tj. ako vodi do povećane selektivnosti smanjujući pritom količinu neželjenih ulova (kao što je nedorasla riba). Međutim, ako ribolov ne postane selektivniji, sve ulovljene jestive ribe koje se ne mogu koristiti za prehranu ljudi (npr. zbog obveze minimalne veličine) svrstat će se u nepotrebno bačenu hranu prema definiciji iz ovog izvješća.
56Kako bi se djelotvornije pratila primjena obveze iskrcavanja, važno je imati pouzdane podatke o ulovima i odbačenim ulovima. Međutim, neki od tih podataka još nisu dostupni na razini Komisije jer:
- elektronički očevidnik o ribolovu42 za ribarska plovila određene veličine još uvijek nije u potpunosti uveden u državama članicama
- unatoč tomu što su ribari od 1. siječnja 2010. obvezni evidentirati procjene svih odbačenih ulova koji prelaze 50 kg u očevidniku o ribolovu, države članice nisu obvezne slati te podatke Komisiji
- evidentiranje odobrenog odbačenog ulova i vrsta koje su manje od minimalne veličine za očuvanje (koje su se prethodno bacale) kao zasebne stavke u elektroničkom očevidniku uvedeno je kao obveza tek u svibnju 2015. godine
U nedostatku tih podataka teško je dobiti informacije o razmjeru nepotrebno bačene hrane koja potječe od ribe.
Fondovi za ribarstvo
57S pomoću sredstava Europskog fonda za ribarstvo i Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo države članice imaju/imale su mogućnost financiranja projekata kojima se pojednostavnjuje primjena obveze iskrcavanja, kao što su ulaganja u selektivne ribolovne alate, oprema za postupanje s neželjenim ulovima na palubi, istraživanje u vezi sa stopama preživljavanja riba, ulaganja u preradu odbačenih ulova na obali itd. Četiri od pet posjećenih država članica koristile su se posebno sredstvima Europskog fonda za ribarstvo za financiranje istraživačkih projekata ili projekata za razvoj i testiranje selektivnih ribolovnih alata (vidjeti okvir 6.), ali je broj projekata te vrste u dvije od navedenih država članica bio izrazito malen. Projekti kojima se pojednostavnjuje primjena obveze iskrcavanja mogu se financirati i sredstvima Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo, ali s obzirom na to da su operativni programi odobreni u prosincu 2015. nijedan projekt nije bio odabran za financiranje u vrijeme revizije.
58Države članice s pomoću Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo mogu financirati projekte koji imaju pozitivan utjecaj na stopu preživljavanja riba u akvakulturi. U jednoj od posjećenih država članica sredstvima Europskog fonda za ribarstvo financirani su projekti za suzbijanje bolesti riba podižući pritom stopu preživljavanja riba na predmetnim ribogojilištima43.
59Oba fonda potencijalno mogu pomoći u smanjenju nepotrebnog bacanja hrane, čak i ako to nije izričito navedeno u relevantnim uredbama. Taj potencijal tek se mora u potpunosti ostvariti u posjećenim državama članicama.
Okvir 6.
Dobar primjer projekta koji je financiran sredstvima Europskog fonda za ribarstvo u Nizozemskoj kojim se pomaže sektoru ribarstva u primjeni obveze iskrcavanja
Projekt se odnosio na razvoj (1) selektivnije ribarske mreže za izlov plosnatica; (2) automatiziranog sustava odvajanja odbačenih ulova na palubi te (3) na unapređenje linije za obradu riba na palubi radi povećanja izgleda za preživljavanje riba (dobivajući pritom izuzeće od obveze iskrcavanja).
Rezultati projekta pokazali su smanjenje količine odbačenih ulova zahvaljujući novim ribarskim mrežama (10 – 15 % procijenjenih odbačenih ulova nakon projekta u usporedbi s 22 % odbačenih ulova prije projekta). Međutim, ulovi su manji jer neke od ciljanih riba bježe kroz mrežu. Automatiziranim odvajanjem odbačenih ulova nastoji se svesti na najmanju razinu dodatno radno opterećenje na palubi koje se javlja uslijed obveze iskrcavanja svih ulova. Zahvaljujući spremnicima za vodu koji se upotrebljavaju na početku lanca prerade, ulovljena riba ostaje živa do razvrstavanja i stoga ima veće šanse da ostane živa nakon što se baci. Istraživanja radi mjerenja stopa preživljavanja i dalje su u tijeku.
Povlačenje ribe s tržišta
60EU je u razdoblju 2007. – 2013. isplaćivao naknade državama članicama za povlačenje ribe s tržišta kada je cijena ribe bila preniska. Državama članicama u razdoblju 2007. – 2014. isplaćeno je 25,4 milijuna eura za povlačenje ribe s tržišta (u prosjeku 3,2 milijuna eura godišnje). To odgovara količini od 51 386 tona ribe (u prosjeku 6423 tone ribe godišnje). Nema dostupnih podataka o količini ribe koja je uništena ili upotrijebljena u druge svrhe poput ribljeg brašna. Komisija navodi da je u pogledu konačnog odredišta ribe jedino sigurno to da se nije upotrijebila za izravnu prehranu ljudi.
61U svojoj komunikaciji o reformi zajedničke ribarstvene politike Komisija navodi da „trošenje javnog novca za uništavanje ribe više nije opravdano”. Taj stav potvrđen je i na javnom savjetovanju koje je Komisija održala 2009.44. Nadalje, sustavom se više ne uzima u obzir „promjena u ravnoteži između ponude i potražnje.” Novom Uredbom o zajedničkom uređenju tržišta proizvodima ribarstva i akvakulture koja je stupila na snagu 2014.45 više se ne jamči financijska naknada za povlačenje ribe s tržišta i njezino uništavanje. Organizacije proizvođača i dalje mogu odlučiti povući ribu s tržišta46, ali na vlastiti trošak. Ukidanjem naknada za povlačenje ribe s tržišta Europska unija dala je jasnu poruku europskom ribarstvenom sektoru da treba prekinuti s neekonomičnom praksom i bolje uskladiti ribarstvene aktivnosti s potražnjom.
Politika sigurnosti hrane
62Cilj je politike Europske komisije o sigurnosti hrane zajamčiti da su prehrambeni proizvodi sigurni za prehranu ljudi. Komisija radi postizanja tog cilja poduzima zakonodavne mjere i prati jamče li države članice da trgovci, proizvođači hrane i ostali proizvođači poštuju postojeća pravila. Pravilima o sigurnosti i higijeni hrane nastoji se prije svega zajamčiti da je hrana sigurna za uporabu. Ipak bi pri primjeni tih pravila u praksi trebalo voditi računa o tome da uslijed pretjeranog ispunjavanja osnovnih uvjeta o sigurnosti hrane ne dođe do rizika od nepotrebnog bacanja hrane. U okviru revizije utvrđeno je nekoliko područja u kojima Komisija i države članice trebaju uložiti dodatan napor u pogledu sprječavanja nepotrebnog bacanja hrane, a odnosila su se na razmjenu dobre higijenske prakse te obveze sljedivosti i označivanja datumom.
Vodiči za dobru higijensku praksu
63„Vodiči za dobru higijensku praksu” praktični su vodiči koji su osmišljeni u okviru određenih sektora u državama članicama (npr. u okviru maloprodajnog sektora, industrije mlinarskih djelatnosti, industrije vode u bocama), a sadržavaju smjernice o tome kako se uskladiti s općim zakonodavstvom o higijeni hrane i ispuniti povezane obveze. U vodičima se nalaze savjeti i smjernice za poduzeća o tome kako da se usklade s primjenjivim propisima o higijeni, a neki od savjeta odnose se na način provođenja procjene rizika za sigurnost hrane u poduzećima, zatim primjene mjera predostrožnosti kako bi se nosila s tim rizicima ili rješavanja pitanja kontrole temperature, kontrole nametnika itd. Takvi vodiči omogućuju da se sigurnosni uvjeti prilagode konkretnoj situaciji te da se potencijalno smanji nepotrebno bacanje hrane jer se ne utvrđuju stroži uvjeti nego što je potrebno za postizanje potrebne razine sigurnosti.
64Europska komisija ima registar nacionalnih vodiča za dobru higijensku praksu radi razmjene dobre prakse između država članica i subjekata u poslovanju s hranom. Ipak, u slučaju nekih država članica u tom su registru zastarjele informacije i vodiči koji se više ne upotrebljavaju. Druge države članice od privatnih poduzeća, koja su izradila te vodiče, ne zahtijevaju da ih objave. Unatoč postojanju registra, nekoliko posjećenih država članica izrazilo je zabrinutost u vezi s činjenicom da na razini EU-a nema dovoljne razmjene znanja.
Opozvani i povučeni proizvodi
65Sljedivost ima ključnu ulogu u slučaju opoziva ili povlačenja proizvoda zbog sigurnosti hrane. Što je napredniji sustav sljedivosti, to je rizik od nepotrebnog bacanja hrane manji jer se proizvodi koji se trebaju opozvati/povući mogu prepoznati s velikom preciznošću. Općim zakonom o hrani47 od poslovnih se subjekata zahtijeva da imaju sustav sljedivosti kojim se proizvodi mogu slijediti s pomoću pristupa „korak unaprijed, korak unazad”48. Direktivom 2011/91/EU49 određuje se da hrana treba imati oznake ili znakove za određivanje serije u koju pripada, ali ne postoji obveza upućivanja na veličinu serije. U praksi se provedba sljedivosti takvih serija razlikuje od poduzeća do poduzeća.
66Od pet država članica50 posjećenih tijekom revizije njih četiri nisu utvrdile dodatne uvjete ili smjernice o veličini serija, a samo su u dvjema posjećenim državama članicama51 tijela izjavila da potiču proizvođače da usvoje male veličine serija (vidjeti okvir 7.). Iz podataka prikupljenih u posjećenim državama članicama vidljivo je da je ponekad teško procijeniti količine povučenih proizvoda i da su podatci koji su potrebni za identifikaciju proizvoda koje treba povući često nejasni. Kod s pomoću kojeg se identificiraju količine koje se trebaju povući nije jedinstven, to može biti broj serije ili datum roka valjanosti, dok se odgovarajuće količine prema seriji mogu poprilično razlikovati, čak i za slične proizvode.
Okvir 7.
Dobra praksa u pogledu sljedivosti u Finskoj
Finska tijela sastavila su vodič s informacijama o hrani u kojem se utvrđuje da bi maksimalna količina jedne serije trebala biti količina koja se proizvede u jednom danu. Prehrambeni proizvodi koji se proizvedu isti dan s istim sastojcima stoga mogu biti dio serije.
Prema finskim tijelima, sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane u slučajevima opoziva proizvoda mora se razmatrati od slučaja do slučaja. Jedan primjer toga odluka je vlade iz 2014. godine kojom se željelo smanjiti nepotrebno bacanje hrane uzrokovano iznimnom ruskom zabranom uvoza i kojom je odobrena prodaja prehrambenih proizvoda s etiketama samo na ruskom jeziku, ali pod uvjetom da su podatci o sadržaju proizvoda dostupni u pisanom obliku na finskome u blizini proizvoda.
Oznake o isteku roka valjanosti
67Dvosmisleno označivanje hrane uvelike doprinosi nejasnoćama potrošača u vezi sa sigurnošću hrane. Oznake o isteku roka valjanosti trebaju biti dovoljno jasne za potrošače kako bi se izbjegla konzumacija nesigurne hrane i bacanje sigurne hrane. Prema zakonodavstvu EU-a52 proizvodi se trebaju označiti datumom „najbolje upotrijebiti do” ili „upotrijebiti do”. Datum „najbolje upotrijebiti do” (ili „datum minimalne trajnosti”) označava datum do kojeg hrana zadržava svoja posebna svojstva ako se čuva na pravilan način, a datum „upotrijebiti do” odnosi se na datum do kojeg se proizvod smatra sigurnim.
68Unatoč inicijativama koje su tijela pokrenula u posjećenim državama članicama s ciljem širenja informacija o tome, proizvođači/prerađivači/trgovci koriste se datumima „najbolje upotrijebiti do” i „upotrijebiti do” na različite načine. Jednaki (ili vrlo slični) proizvodi mogu biti označeni datumima „upotrijebiti do” ili „najbolje upotrijebiti do” što je zbunjujuće i zbog čega se hrana koja je u potpunosti sigurna za prehranu baca, kako je istaknuto primjerima prikupljenima u okviru revizije (vidjeti okvir 8.). Nadalje, u rezultatima ankete Flash Eurobarometer 425 vidi se da potrošači nisu u potpunosti svjesni razlika između datuma „najbolje upotrijebiti do” i „upotrijebiti do” jer je samo 47 % ispitanika prepoznalo točnu definiciju datuma „najbolje upotrijebiti do”, a samo 40 % datuma „upotrijebiti do”, pri čemu postoje velike razlike među državama članicama53.
Okvir 8.
Praksa označivanja datumom – primjeri
Studijom pod nazivom „Označivanje datumom u nordijskim zemljama”54 ispitan je način na koji poduzeća određuju rok trajanja svojih proizvoda. Bilo je velikih razlika u roku trajanja sličnih proizvoda za sve proizvode obuhvaćene studijom. Za neke proizvode najduži rok trajanja u danima, prema oznakama jednog trgovca, bio je dvostruko duži od roka trajanja koji je odredio drugi trgovac.
Sud je tijekom revizije utvrdio nekoliko primjera proizvoda koji su bili slični, ali su se za njih upotrebljavale drugačije vrste datuma:
- parmski pršut (Italija): jedan je proizvod imao datum „najbolje do” (da consumare entro), a drugi datum „najbolje upotrijebiti do” (da consumarsi preferibilmente entro)
- sir (Rumunjska): jedan je proizvod imao datum „najbolje do” (expira la), a drugi datum „najbolje upotrijebiti do” (a se consuma, de preferinta, inainte de).
Različiti datumi mogu zbuniti potrošače zbog čega bi mogli baciti hranu koja je u potpunosti sigurna za prehranu.
Prema odredbama EU-a proizvodi koji moraju biti označeni datumom „najbolje upotrijebiti do” i dalje se mogu prodavati nakon tog datuma. Usprkos tomu, do danas je i dalje u nekim državama članicama protuzakonito prodavati proizvode nakon datuma „najbolje upotrijebiti do” (npr. Rumunjska, Slovačka) (vidjeti okvir 9.).
Okvir 9.
Primjer pravila o označivanju datumom koja se ne primjenjuju pravilno (Rumunjska)
U Rumunjskoj se u nacionalnom zakonodavstvu (Odluka vlade 984/2005) ne razlikuju datumi „najbolje upotrijebiti do” i „upotrijebiti do”, ali se upućuje na „rok valjanosti proizvoda”. U istome tekstu navodi se da je u Rumunjskoj zabranjeno prodavati proizvode/stavljati proizvode na tržište/donirati proizvode kojima je istekao „rok valjanosti”. U Pravilniku vlade OG br. 21/1992 o zaštiti potrošača (ažuriran 2008. godine) ne upotrebljavaju se točni termini za označivanje datumom, ali se navodi da se proizvodi mogu prodavati samo do datuma „upotrijebiti do”/„datuma minimalne trajnosti”. Prema tome, značenje različitih datuma i mogućnost da se nastavi s prodajom i konzumacijom proizvoda nakon datuma „najbolje upotrijebiti do” nije pojašnjeno u Rumunjskoj.
Pojašnjenje i usklađivanje politika i odredbi radi pojednostavnjenja postupka doniranja hrane
70Među mogućnostima kojima se daje prednost u sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane drugo mjesto zauzima njezino doniranje (vidjeti odlomke 5. i 6.). U EU-u je kultura doniranja hrane vrlo izražena, a Komisija je prepoznala važnost pojednostavnjenja doniranja hrane kao načina na koji bi se smanjilo nepotrebno bacanje hrane u EU-u55. Na razini različitih područja politika EU-a i dalje postoji nekoliko prepreka doniranju, kao što su nejasne postojeće zakonske odredbe, nepostojeće zakonske odredbe ili zakonske odredbe koje se ne upotrebljavaju u praksi. Prevladavanjem tih prepreka doprinosi se usklađivanju politika EU-a radi pojednostavnjenja doniranja hrane.
Nejasne postojeće zakonske odredbe
Hijerarhija otpada
71U članku 4. Okvirne direktive o otpadu56 i Prijedlogu direktive o izmjeni nekoliko direktiva o otpadu iz 2015. navodi se hijerarhija otpada koja se treba upotrebljavati u Europskoj uniji (vidjeti odlomak 5.), ali se ne navodi kako bi se ti prioriteti trebali primijeniti u konkretnom slučaju hrane i nema definicije termina „nepotrebnog bacanja hrane”. Prema tome, u tekstovima EU-a ne pojašnjava se treba li se donirana hrana smatrati nepotrebnim bacanjem hrane, ili naprotiv, treba li se donirana hrana smatrati načinom sprječavanja bacanja hrane57. To se zauzvrat odražava na praćenje nepotrebnog bacanja hrane58 i na poduzimanje mjera za njegovo smanjenje.
Politika sigurnosti hrane
72Zakonodavstvom o higijeni hrane iz 2002. ne pojašnjavaju se obveze banaka hrane i ostalih dobrotvornih društava pri postupanju s doniranom hranom. Posebno, u zakonodavstvu EU-a59 ne navodi se treba li banke hrane i dobrotvorna društva smatrati „subjektima u poslovanju hranom”60 i prema tome, moraju li postupati u skladu sa zakonima o hrani. Stoga su države članice prihvatile različita tumačenja banaka hrane i ostalih dobrotvornih društava koja se bave doniranom hranom (vidjeti okvir 10.). Nekoliko država članica od 2013. godine samostalno je izradilo vlastite smjernice za banke hrane i dobrotvorna društva, pojašnjavajući doniranje u pogledu pitanja odgovornosti te objašnjavajući kako tumačiti čimbenike sigurnosti hrane kao što su rok valjanosti, sljedivost, označivanje i zamrzavanje hrane. Kako bi promicala razmjenu dobre prakse među državama članicama, Komisija je na svojim internetskim stranicama prikupila nacionalne smjernice i smjernice sektora o redistribuciji hrane kojima se koriste različiti dionici. Iako je sama Komisija od 2012. godine nekoliko puta pozvala na izradu smjernica EU-a o doniranju hrane kako bi se to pitanje pojasnilo, u vrijeme revizije, odnosno u lipnju 2016., Komisija je izjavila da još uvijek radi na prvoj verziji tih smjernica61. Stoga Komisija još uvijek može doprinijeti pojašnjenju postojećih zakonskih odredbi u tom pogledu.
Okvir 10.
Primjeri različitih načina na koje države članice tumače uloge i odgovornosti banaka hrane i ostalih dobrotvornih društava u pogledu zakonodavstva o higijeni hrane:
U Rumunjskoj, dobrotvorna društva ili nevladine organizacije ne smatraju se subjektima u poslovanju s hranom. To dovodi do nejasne situacije u pogledu njihove odgovornosti pri postupanju s doniranom hranom. U Portugalu su dobrotvorna društva izjednačena sa „subjektima u poslovanju s hranom”, ali s obzirom na to da ona nisu primarni predmet uredbi o higijeni, pravila i načela koja proizlaze iz tih uredbi primjenjuju se na njih uz određenu fleksibilnost. U Italiji se s prepoznatim dobrotvornim društvima koja besplatno distribuiraju hranu osobama kojima je najpotrebnija postupa jednako kao i s ostalim subjektima u poslovanju s hranom sa stajališta odgovornosti povezane s pravilnim skladištenjem, prijevozom i uporabom hrane.
Porez na dodanu vrijednost
73Mnogi dionici smatraju fiskalne poticaje najsnažnijim alatom za poticanje prakse doniranja. Rasprava o fiskalnim poticajima na razini EU-a usmjerena je na primjenu PDV-a na doniranu hranu. Upravo je to bila tema brojnih sastanaka Komisije. Zakonodavstvo EU-a o PDV-u ne sprječava, samo po sebi, doniranje za te vrste hrane, ali način na koji određene države članice tumače to zakonodavstvo može biti prepreka doniranju hrane (vidjeti okvir 11.).
Okvir 11.
Primjena PDV-a na doniranu hranu62
Nakon što su države članice 2012. i 2013. godine zatražile objašnjenje i Europski odbor za PDV i Komisija u nekoliko su prilika pojasnili kako bi se PDV trebao primjenjivati na doniranu hranu u skladu s Direktivom o PDV-u. U njihovu pojašnjenju navodi se da se PDV na doniranu hranu plaća, ali da države članice mogu smatrati da je vrijednost prema kojoj se PDV izračunava niska ili približna nuli ako se doniranje obavlja blizu datuma „najbolje upotrijebiti do” ili ako roba nije prikladna za prodaju. Stoga, ako je PDV koji se mora platiti za doniranu hranu nizak ili jednak nuli, u pogledu PDV-a s doniranom se hranom postupa jednako kao s bačenom hranom.
Ipak, termin „nije prikladno za prodaju” može se tumačiti na različite načine zbog čega potencijalni donatori hrane osjećaju nesigurnost u pogledu doniranja hrane, posebno u državama članicama u kojima je potencijalni donator sam odgovoran za tumačenje. Krovne organizacije izrazile su zabrinutost u vezi s činjenicom da takva nesigurnost može odvratiti od doniranja zbog straha da se krše određena pravila. U praksi, različite države članice na različite načine pristupaju doniranju hrane. U Portugalu je PDV koji se plaća na doniranu hranu jednak nuli ako se hrana donira određenim tijelima. U Italiji se PDV primjenjuje samo na određene vrste hrane. U Nizozemskoj i Finskoj sami donatori mogu odrediti koja hrana se više ne može prodavati i stoga podliježe nultoj stopi PDV-a. U Rumunjskoj su se u vrijeme revizijskog posjeta i dalje sastavljali dokumenti s odgovarajućim pojašnjenjima.
Propuštene prilike za pojednostavnjenje doniranja uslijed nedostatka zakonskih odredbi
Zajednička ribarstvena politika
74Prema Komisiji o mogućnosti uključivanja donacija u izmijenjenu zajedničku ribarstvenu politiku raspravljalo se sa zakonodavcem tijekom reforme zajedničke ribarstvene politike, ali to je naposljetku odbačeno. Stoga i dalje nema mehanizama kojima se potiče doniranje ribe povučene s tržišta kao ni mehanizma za poticanje doniranja ribe koja se ne može staviti na tržište (npr. nedorasla riba).
Zajednička poljoprivredna politika
75Kao što je navedeno u odlomku 35., EU je dugi niz godina imao velike zalihe maslaca, obranog mlijeka u prahu, žitarica itd. Namjenski program (Program za podjelu hrane najpotrebitijim osobama u Zajednici) postojao je u okviru zajedničke poljoprivredne politike za potrebe doniranja navedenih interventnih zaliha ljudima kojima je hrana potrebna s pomoću dobrotvornih društava.
76Od 1990. mehanizmi javne intervencije upotrebljavali su se sve manje, a zalihe sve više smanjivale. Program za podjelu hrane najpotrebitijim osobama u Zajednici zamijenjen je 2014. godine drugim programom, Fondom europske pomoći za najpotrebitije, koji nije dio zajedničke poljoprivredne politike. Iako se objema primjenjivima uredbama63 predviđa korištenje proizvoda iz interventnih zaliha s pomoću Fonda europske pomoći za najpotrebitije, ne postoje odgovarajući provedbeni akti Komisije kojima se uspostavljaju odgovarajući postupci.
Prilike za pojednostavnjenje doniranja nisu dovoljno iskorištene
Fond europske pomoći za najpotrebitije
77Fond europske pomoći za najpotrebitije postoji od 2014. godine. Suprotno od Programa za podjelu hrane najpotrebitijim osobama u Zajednici, Fond64 nije prvenstveno usmjeren na stavljanje na raspolaganje proizvoda iz interventnih zaliha najpotrebitijim osobama, nego na pružanje materijalne i nematerijalne pomoći takvim osobama.
78Uredbom o Fondu europske pomoći za najpotrebitije65 predviđeni su drugi načini za pojednostavnjenje doniranja hrane, ali Komisija ne promiče aktivno taj aspekt Fonda u državama članicama i samo ga je nekoliko država članica upotrijebilo u praksi:
- Člankom 23. stavkom 4. u okviru Fonda predviđa se mogućnost besplatne distribucije hrane iz interventnih zaliha najpotrebitijima. U praksi je samo jedna država članica od njih 28 (Finska) uvela tu mogućnost u svoj operativni program (OP) u okviru Fonda.
- Člankom 26. stavkom 2. točkom (d) predviđena je mogućnost financiranja troška prikupljanja, prijevoza, skladištenja i podjele donacija u hrani. Prema podatcima Komisije samo su četiri države članice uvele tu mogućnost u svoje operativne programe (Estonija, Italija, Luksemburg i Slovačka) u obliku mjere u okviru programa, ali bez namjenskog proračuna.
Zajednička poljoprivredna politika
79Ako proizvođači povuku voće i povrće s tržišta, mogu dobiti financijska sredstva EU-a za njihovo zbrinjavanje (vidjeti odlomak 44.). Ako doniraju proizvode određenim tijelima, dobit će veću naknadu nego što bi ju dobili da ih unište. Usprkos toj većoj naknadi, podatci zaprimljeni tijekom revizije ukazuju na to da je u stvarnosti u razdoblju 2007. – 2015. donirano manje od 40 % voća i povrća povučenog s tržišta. Brojčani iznosi razlikuju se među državama članicama te iz godine u godinu. Revizijom je utvrđeno da u jednoj državi članici koja je posjećena u okviru revizije postoje ozbiljni problemi u pogledu pouzdanosti podataka (vidjeti okvir 12.).
Okvir 12.
Nedosljedni podaci u pogledu povlačenja proizvoda s tržišta, zelene berbe i neubiranja (Italija)
Države članice obvezne su svake godine prijaviti Europskoj komisiji količinu, vrijednost te odredište voća i povrća koje je povučeno s tržišta. Prema podatcima primljenima od talijanskih tijela u pokrajini Lacij za 2011. godinu, ukupna količina proizvoda koji su predviđeni za besplatnu distribuciju iznosila je 139 kilotona, što je gotovo trostruko više od ukupne količine povučenih proizvoda (50 kilotona). Taj iznos ne može se jednostavno pripisati izoliranoj pogrešci jer se radilo o devet različitih kategorija proizvoda u kojima je količina besplatno distribuiranih proizvoda bila veća od ukupne količine povučenih proizvoda.
Nadalje, revizori su tražili tri primjera slučajeva u kojima je organizacija proizvođača donirala povučene proizvode za besplatnu distribuciju proizvoda. U zaprimljenoj dokumentaciji vidljivo je da je jedna organizacija proizvođača 2014. godine donirala 24 tone lubenica jednom dobrotvornom društvu. U popratnoj dokumentaciji navodi se i da je organizacija proizvođača 2014. godine sedam puta povukla proizvode za besplatnu distribuciju. Međutim, prema godišnjem izvješću za 2014. godinu koje je poslano Komisiji ta organizacija proizvođača nije povukla nijedan proizvod tijekom te godine.
Tijela su potvrdila da je u podatcima bilo pogrešaka i da ih ne mogu objasniti.
Jedan od problema koji su tijela država članica prijavila66 u pogledu besplatne distribucije povučenog voća i povrća određenim javnim ustanovama činjenica je da se prema zakonodavstvu EU-a besplatno distribuiranim proizvodima ne smije nadomjestiti količina proizvoda koja se obično kupuje u tim ustanovama. Iako se tom odredbom nastoji izbjeći smetnje na tržištu, u praksi se neka tijela potiče da u potpunosti izbjegavaju donacije u hrani za tu vrstu ustanova zbog poteškoća prilikom provjere poštuje li se ta odredba.
Zaključci i preporuke
81Nepotrebno bacanje hrane globalni je problem kojemu je posljednjih godina porasla važnost u javnim i političkim programima, a rast će i dalje, posebno uzevši u obzir potrebu da se nahrani sve brojnije stanovništvo svijeta. Hrana je dragocjena i za njezinu proizvodnju može biti potrebno izrazito mnogo resursa. Prema današnjim procjenama, na globalnoj razini, otprilike jedna trećina hrane proizvedene za prehranu ljudi nepotrebno se baca ili gubi, što sa sobom nosi gospodarski trošak i trošak povezan s okolišem.
82Uzimajući to u obzir, ispitali smo ulogu koju EU može imati u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane. Iako smo svjesni važnosti tržišnih sila u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane, tijekom revizije ispitali smo mjere koje su dosad poduzete te načine na koje se različitim instrumentima politika EU-a nastoji smanjiti nepotrebno bacanje hrane. Revizija je bila usmjerena na mjere sprječavanja i doniranja, kojima se daje prednost u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane.
83Revizijom se nastojalo odgovoriti na pitanje: „Doprinosi li EU resursno učinkovitom lancu opskrbe hranom djelotvornom borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane?” Utvrđeno je da to trenutačno nije slučaj te su u izvješću istaknuti načini na koje se trenutačne inicijative i politike mogu djelotvornije upotrijebiti u prevladavanju tog problema. Za mnoga od potencijalnih poboljšanja nisu potrebne nove inicijative ili veća količina javnih financijskih sredstava, nego bolje usklađivanje postojećih politika, poboljšana suradnja s Komisijom i suradnja između Komisije i država članica te jasno utvrđivanje smanjenja količine nepotrebno bačene hrane kao cilja politike.
84Europski parlament, Vijeće i Komisija, zajedno s državama članicama, jasno su izrazili želju za borbom protiv nepotrebnog bacanja hrane. Dosadašnje mjere kojima se nastojao ostvariti taj cilj bile su fragmentirane i isprekidane, nije dogovorena strategija na razini cijelog EU-a te nedostaje koordinacija na razini Komisije. Unatoč sve većoj važnosti koju pitanje nepotrebnog bacanja hrane ima u političkim programima, ambicioznost Komisije s vremenom se smanjila (odlomci 26. – 32.). Do smanjenja ambicioznosti došlo je unatoč tome što se smatra da Komisija može imati ključnu ulogu u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane. Daljnji napredak u tom području otežan je i zbog nedostatka zajedničke definicije nepotrebnog bacanja hrane te nepostojanja zajedničke polazne vrijednosti za smanjenje količine hrane koja se baca. Stoga preporučujemo sljedeće:
1. preporuka
Napori EU-a u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane trebaju se povećati i bolje uskladiti. Na taj bi način EU mogao imati veću ulogu u odgovarajućim forumima na globalnoj razini. To podrazumijeva usklađeno djelovanje tijela EU-a i država članica radi što skorijeg donošenja zajedničke strategije.
Na tehničkoj razini, Komisija bi sada trebala osmisliti akcijski plan za predstojeće godine kojim se obuhvaćaju različita područja politika. U planu bi se trebali nalaziti dogovoreni opisi definicije nepotrebnog bacanja hrane u svim fazama lanca opskrbe hranom i metodologija za mjerenje učinaka utvrđene strategije.
85Ispitali smo nekoliko područja politika EU-a s kojima se povezuje vjerojatnost da mogu utjecati na ponašanje različitih sudionika u lancu opskrbe hranom u pogledu nepotrebnog bacanja hrane (poljoprivreda, ribarstvo, sigurnost hrane, okoliš, socijalna pitanja i oporezivanje). Mjere se trebaju usmjeriti na čitav lanac opskrbe hranom te imati potencijalne koristi za sve sudionike lanca. S tim na umu, naglasak se treba staviti na sprječavanje jer se izbjegavanjem nepotrebnog bacanja hrane mogu ostvariti veće koristi nego njezinim naknadnim zbrinjavanjem.
86Iako postoji nekoliko politika EU-a u okviru kojih se nudi mogućnost za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane, te mogućnosti nisu istražene i tek se trebaju iskoristiti. Postoji osjetan nedostatak procjene učinka različitih politika EU-a na borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane. Glavna područja politika kao što su zajednička poljoprivredna politika s ruralnim razvojem, zajednička ribarstvena politika i sigurnost hrane imaju svoju ulogu u borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane te bi se mogla iskoristiti (odlomci 34. – 69.). No, s vremenom su promjene u politikama, uključujući reformu zajedničke poljoprivredne politike i promjene u ribarstvenoj politici, imale pozitivan učinak, primjerice, odmak od politike koja se zasniva na intervenciji, čime je smanjena prekomjerna proizvodnja. U izvješću se naglašava nekoliko primjera dobre prakse, ali njihov pozitivan učinak na problem nepotrebnog bacanja hrane više je slučajan nego što je rezultat usmjerenog djelovanja politika. Stoga preporučujemo sljedeće:
2. preporuka
Kako bi se uskladile različite politike u okviru kojih se nudi mogućnost za borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane, Komisija bi u svojim budućim procjenama učinka trebala uzeti u obzir pitanje nepotrebnog bacanja hrane. Komisija bi trebala bolje uskladiti različite politike te razmotriti načine na koje bi se one mogle osmisliti u svrhu rješavanja tog problema. Posebno:
- Pitanje nepotrebnog bacanja hrane trebalo bi uključiti u nadolazeće preispitivanje zajedničke poljoprivredne politike. Osim toga, Komisija bi trebala potaknuti države članice da daju prednost cilju borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane pri planiranju budućih rashoda, primjerice, uvrštavanjem borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane među ciljeve u narednom programskom razdoblju za ruralni razvoj.
- Potrebno je bolje praćenje primjene obveze iskrcavanja ribe u okviru zajedničke ribarstvene politike te bi Komisija ubuduće trebala pojednostavniti uporabu dostupnih sredstava EU-a za ulaganja namijenjena borbi protiv nepotrebnog bacanja hrane.
- Komisija bi pri izradi politika sigurnosti hrane trebala dodatno poticati razmjenu dobre prakse o higijeni te pratiti primjenu obveze sljedivosti. Kad je riječ o označivanju hrane, potrebno je procijeniti potrebu za intervencijom kako bi se spriječila praksa označivanja hrane kojom se potiče njezino nepotrebno bacanje.
U EU-u se hrana koja bi se inače bacila donira, npr. bankama hrane. Usprkos tomu, postoji nekoliko prepreka doniranju hrane te nedostaju jasnoća i dosljednost u određenim zakonskim odredbama koje se odnose na donacije. Propušteno je nekoliko prilika za pojednostavnjenje doniranja hrane koja bi se inače nepotrebno bacila (odlomci 70. – 80.). Stoga, istodobno naglašavajući da je napore prvenstveno potrebno usmjeriti na sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane, preporučujemo sljedeće:
3. preporuka
Komisija bi trebala promicati mogućnost doniranja hrane koja je sigurna za prehranu i koja bi se u suprotnom nepotrebno bacila. To bi trebala učiniti što je prije moguće i posebno na sljedeće načine:
- pojašnjenjem tumačenja zakonskih odredbi kojima se odvraća od doniranja hrane, posebno u odnosu na Okvirnu direktivu o otpadu i Opći zakon o hrani
- obavljanjem procjene učinka uvođenja postupka doniranja u područja politika u okviru kojih se doniranje ne obavlja, posebno u odnosu na zajedničku ribarstvenu politiku
- dovršetkom zakonodavnih uvjeta kojima se dopušta uporaba hrane poljoprivrednih zaliha iz javne intervencije
- promicanjem uporabe postojećih odredbi za doniranje u državama članicama, uz poseban naglasak na voće i povrće koje je povučeno s tržišta i na Fond europske pomoći za najpotrebitije.
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil WYNN OWEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 10. studenoga 2016.
Za Europski revizorski sud
Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik
Prilozi
Prilog I.
Uloga tržišnih sila u nepotrebnom bacanju hrane
Tržišnim gospodarstvima nastoji se pružiti blagostanje na razini cijelog društva i stimulirati konkurentnost kao poticaj za inovacije. Međutim, u lancu opskrbe hranom mogu se pojaviti negativni vanjski učinci1, zbog kojih dolazi do nepotrebnog bacanja hrane i troškova za određene sudionike, ali i za društvo u cjelini. Stoga se nepotrebno bacanje hrane u određenoj mjeri može smatrati rezultatom tržišnog neuspjeha. Osim toga, potrošači nisu u potpunosti svjesni problema nepotrebnog bacanja hrane koji je povezan sa svakim proizvodom koji potroše. Osim ako se ne poduzmu odgovarajuće mjere za poništenje tih negativnih vanjskih učinaka, za sudionike u lancu opskrbe hranom neće biti dovoljno poticaja za smanjenje nepotrebnog bacanja hrane, a društvo će nastaviti plaćati povezane troškove. U nastavku su prikazana dva konkretna primjera utjecaja tržišnih sila na nepotrebno bacanje hrane.
Prvi primjer: tržišni standardi za voće i povrće
Tržišnim se standardima smatraju standardi kvalitete i estetike za potrebe razvrstavanja poljoprivrednih proizvoda. EU primjenjuje sustav marketinških standarda za voće i povrće. Osim javnih standarda, poduzeća mogu odrediti vlastite privatne tržišne standarde koji mogu sadržavati estetsku komponentu.
Tržišni standardi korisni su jer se njima utvrđuje zajednički jezik i stoga se pojednostavnjuje trgovina. Njima se može poticati visokokvalitetna proizvodnja, poboljšati profitabilnost i zaštititi interese potrošača. Javnim tržišnim standardima može se izbjeći povećanje brojnih privatnih standarda.
Međutim, zbog tih standarda, proizvodi koji su u potpunosti sigurni za prehranu mogu se izdvojiti iz lanca opskrbe hranom iz estetskih razloga (kao što su uvjeti veličine i oblika)2. Malo je studija u kojima je vidljivo da se proizvodi koji se ne prodaju kao dvije kategorije najviše kvalitete („prva kategorija” ili „vrhunska”) mogu zapravo prodati prerađivačkoj industriji. Nadalje, prerađivačka industrija može zbog tehničkih razloga tražiti strože uvjete u pogledu veličine i oblika3 4.
Stoga postoji potreba za dodatnim istraživanjem u pogledu odnosa tržišnih standarda i nepotrebnog bacanja hrane5. O nepotrebnom bacanju hrane koje je povezano s primjenom standarda nedavno se raspravljalo u radnoj skupini o poljoprivrednim standardima kvalitete UNECE-a6. Komisija i države članice EU-a mogu utjecati na javne standarde UNECE-a koje EU prihvati i naposljetku provede. U tim bi raspravama trebalo razmotriti pitanja od javnog interesa kao što je izbjegavanje gubitka resursa sprečavanjem nepotrebnog bacanja hrane iz gospodarskih i okolišnih razloga.
Drugi primjer: nepoštena trgovačka praksa i bitne razlike u pregovaračkoj moći
Nepoštena trgovačka praksa smatra se praksom koja uvelike odstupa od dobrog poslovnog ponašanja i koja je oprečna načelima dobre vjere i poštene trgovine. Obično se javlja u situacijama neravnoteže u kojima ju je jedan snažniji trgovinski partner nametnuo drugome i može se javiti s obiju strana poslovnog odnosa7. Nepoštena trgovačka praksa i situacije neuravnotežene pregovaračke moći između poslovnih subjekata stoga su dva različita koncepta i mogu se javiti u isto vrijeme.
Obje situacije mogu uzrokovati nepotrebno bacanje hrane (vidjeti okvir). U oba slučaja, ako dođe do nepotrebnog bacanja hrane, snažniji, dominantniji poslovni subjekt uspješno prebacuje dio troška nepotrebnog bacanja hrane na slabiji poslovni subjekt, koji je u podređenom položaju u poslovnom odnosu.
Okvir
Poslovni odnosi koji utječu na nepotrebno bacanje hrane
Primjeri nepoštene trgovačke prakse koja može imati učinak na nepotrebno bacanje hrane:
- nepostojanje pisanih ugovora
- jednostrane izmjene dogovorenih odredbi i uvjeta nakon sklapanja ugovora.
Do nepotrebnog bacanja hrane dolazi u slučaju otkazivanja u zadnji tren ili izmjena u ranije naručenim količinama u slučaju kada dobavljač nije u mogućnosti pronaći druge kupce za svoj proizvod.
Primjeri „poštene” trgovačke prakse koji se javljaju u situacijama neuravnotežene pregovaračke moći koja može utjecati na nepotrebno bacanje hrane:
- ugovorne odredbe kojima se utvrđuje visoka razina dostupnosti proizvoda, bez zajamčene kupovine
- dobavljači kojima je cilj visoka dostupnost proizvoda kako bi se izbjegao rizik prekida u poslovnom odnosu s klijentom.
Takve situacije mogu prouzrokovati nepotrebno bacanje hrane ako kupac treba manje proizvoda nego što ih je dobavljač stavio na raspolaganje.
Europski parlament nekoliko je puta naglasio odnos između neuravnotežene pregovaračke moći, nepoštene trgovačke prakse i nepotrebnog bacanja hrane te je izrazio zabrinutost „glede pretjerane proizvodnje i rasipanja hrane koji proizlaze iz nepoštenih trgovačkih praksi”8. Komisija i tijela država članica potvrđuju da postoji nepoštena trgovačka praksa među poduzećima i da su potrebne mjere s pomoću kojih će se boriti protiv njih. U nedavnom izvješću Komisije9 navodi se da „Komisija u ovom trenutku ne vidi dodanu vrijednost posebnog usklađenog regulatornog pristupa na razini EU-a.”
Međutim, unatoč (i.) naporima u jačanju primarnog sektora pružanjem potpore osnivanju i širenju organizacija proizvođača10, (ii.) tzv. inicijativi o lancu opskrbe hranom11 od 2011. u okviru Foruma na visokoj razini za bolje funkcioniranje lanca opskrbe hranom12 i (iii.) postojanju posebnog zakonodavstva za borbu protiv nepoštene trgovačke prakse u većini država članica, ta složena pitanja i dalje su neriješena, barem u određenoj mjeri, te je ocjenjivanje učinka nepoštene trgovačke prakse na nepotrebno bacanje hrane i dalje problem.
Prilog II.
Pregled instrumenata EU-a koji mogu imati učinak na nepotrebno bacanje hrane
Na razini Europske komisije Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane nadležna je za područje nepotrebnog bacanja hrane. U tom kontekstu potrebno je nekoliko mjera (kao što su osnivanje radnih i stručnih skupina) i komunikacijskih inicijativa. Još nekoliko glavnih uprava Komisije ima ulogu u sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane jer postoji nekoliko politika i odredbi EU-a koje mogu utjecati na nepotrebno bacanje hrane (poljoprivredna politika, ribarstvena politika, politika sigurnosti hrane, politika o otpadu).
U okviru revizije analizirali smo politike i zakonske odredbe EU-a te smo utvrdili instrumente (fondovi EU-a i zakonske odredbe koje nisu povezane s fondovima) koji mogu utjecati na ponašanje različitih sudionika u lancu opskrbe1 hranom u pogledu sprečavanja nepotrebnog bacanja hrane ili doniranja hrane koja bi se u protivnom bacila. Rezultat je prikazan u tablici u nastavku, u kojoj se daje pregled instrumenata EU-a koji imaju učinak na borbu protiv nepotrebnog bacanja hrane, pri čemu se navodi dio lanca opskrbe hranom u kojem se može utjecati na ponašanje različitih sudionika.
Instrumenti EU-a koji utječu na nepotrebno bacanje hrane | Sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane | Donacije | ||||
---|---|---|---|---|---|---|
Proizvođači | Prerađivači | Trgovci | Potrošači | |||
Fondovi EU-a | EFJP | x | x | x | x | |
EPFRR | x | x | ||||
EFPR | x | x | x | |||
Fond europske pomoći za najpotrebitije | x | |||||
Zakonske odredbe koje se ne odnose na fondove | Direktiva o otpadu1 | x | x | x | x | |
Pravila o sigurnosti hrane2 | x | x | x | x | ||
Označivanje3 | x | x | x | x | x | |
Sljedivost2 | x | x | x | x | ||
Tržišni standardi4 | x | x | x | x | ||
(Ne)poštena trgovinska praksa | x | x | x | |||
PDV5 i financijski poticaji | x | x | x | x |
1 Direktiva 2008/98/EZ.
2 Opći zakon o hrani (Uredba (EZ) br. 178/2002) i paket zakonodavstva o hrani i higijeni (Uredba (EZ) br. 852/2004, Uredba(EZ) br. 853/2004, Uredba (EZ) br. 854/2004 i Direktiva 2004/41/EZ).
3 Trajnost hrane i označivanje datumom (Uredba (EZ) br. 1169/2011).
4 Uredba (EZ) br. 1580/2007 (kako je izmijenjena, posebno Uredbom (EZ) br. 1221/2008).
5 Direktiva Vijeća 2006/112/EZ.
U prethodnoj tablici navode se instrumenti EU-a koji su utvrđeni u Uredbama Europskog parlamenta i Vijeća, redbama Komisije ili Direktivama Europskog parlamenta i Vijeća. Ovisno o vrsti teksta, učinak na provedbu odredbi može biti izravan (u slučaju Uredbi) ili neizravan (u slučaju Direktiva), ostavljajući državama članicama prostor za tumačenje načina na koji provode odredbe EU-a.
Stoga je odgovornost država članica u pogledu nepotrebnog bacanja hrane, prema gore navedenim instrumentima EU-a, da upotrebljavaju fondove i provode odredbe EU-a na način koji pogoduje sprječavanju nepotrebnog bacanja hrane i doniranju hrane.
Prilog III.
Glavne političke izjave u vezi s nepotrebnim bacanjem hrane od 2009.
Bivša danska povjerenica gđa Fischer Boel1
„Nema smisla bacati proizvode koji su potpuno u redu samo zato što nisu odgovarajuće veličine i oblika.”
Zajednička izjava protiv rasipanja hrane2
„Ovom izjavom namjeravamo jasno izraziti svoju predanost tome da na nacionalnoj, regionalnoj i globalnoj razini smanjimo količinu hrane koja se baci za 50 % u lancu opskrbe hranom. (…) Potrebno je što prije poduzeti korake za prepoznavanje mjera koje treba usvojiti da bi postizanje tog cilja do 2025. bilo ostvarivo.”
Europski parlament: Izvješće o izbjegavanju rasipanja hrane: strategije za učinkovitiji lanac opskrbe hranom u EU-u3
„nadalje traži od Komisije da poduzme praktične mjere za smanjenje hrane koja se baci na pola do 2025. u isto vrijeme sprječavajući stvaranje biološkog otpada”
Rezolucija Europskog parlamenta od 19. siječnja 2012. o tome kako izbjeći rasipanje hrane: strategije za učinkovitiji lanac opskrbe hranom u EU-u4
„nadalje traži od Komisije da poduzme praktične mjere za smanjenje hrane koja se baci na pola do 2025. u isto vrijeme sprječavajući stvaranje biološkog otpada”
„Poziva Vijeće i Komisiju da 2014. godinu proglase Europskom godinom protiv rasipanja hrane”
Europski parlament i Vijeće: Odluka br. 1386/2013/EU o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta”5
„U završnom dokumentu konferencije Rio+20 naglašava se potreba za bitnim smanjenjem gubitaka nakon ubiranja ljetine i ostalih gubitaka i rasipanja hrane u cjelokupnom lancu opskrbe hranom. Komisija bi stoga trebala predstaviti sveobuhvatnu strategiju za borbu protiv nepotrebnog rasipanja hrane i surađivati s državama članicama u suzbijanju prekomjernog stvaranja otpadaka hrane.”
Trinaest članova Europskog parlamenta: Pisana izjava o rasipanju hrane6
Komisija se također poziva da 2016. godinu proglasi Europskom godinom protiv rasipanja hrane.
Rezolucija Europskog parlamenta od 30. travnja 2015. o Svjetskoj izložbi Expo 2015. u Milanu: hranjenje planeta – energija za život7
„poziva Komisiju da se s pomoću ambicioznih, jasno definiranih i obvezujućih ciljeva suprotstavi rasipanju hrane na način da potiče države članice da na svakoj razini lanca opskrbe hranom, od sadnje do konzumacije, poduzmu mjere protiv rasipanja hrane”
„potiče države članice da obrazuju građane, promiču i šire najbolje prakse i provode analize te u školama iniciraju društvene i obrazovne kampanje o rasipanju hrane i važnosti zdrave, uravnotežene ishrane u kojoj se prednost daje lokalnim poljoprivrednim proizvodima, određujući 2016. europskom godinom protiv rasipanja hrane”
Sastanak ministara poljoprivrede skupine G20 – Istanbul, 7. – 8. svibnja 2015., završno priopćenje8
„Zabrinuti smo zbog velikog opsega gubitka hrane i rasipanja hrane u cjelokupnim lancima opskrbe hranom i njegovih negativnih posljedica na sigurnost hrane, prehranu, upotrebu prirodnih resursa i okoliš. Naglašavamo da je riječ o globalnom problemu koji ima ogromnu važnost za gospodarstvo, okoliš i društvo te potičemo sve članice skupine G20 da povećaju svoje napore u njegovu rješavanju. Smatramo da je smanjenje gubitka hrane i njezina rasipanja dobar cilj za zajedničko djelovanje skupine G20 i može omogućiti svjetsko vodstvo u tom području. Pozivamo se na preporuke politika o gubitku hrane i njezinom rasipanju Odbora za pouzdanost opskrbe hranom u svijetu. U kontekstu dosljednosti politika, potičemo Radnu skupinu za razvoj (DWG) da ustraje u svojim nastojanjima da osmisle mjere za smanjenje gubitka hrane i njezina rasipanja u okviru provedbenog plana okvira za sigurnost hrane i prehranu skupine G20.”
Rezolucija Europskog parlamenta od 9. srpnja 2015. o učinkovitoj upotrebi resursa: prijelaz na cirkularnu ekonomiju9
„poziva Komisiju da do kraja 2015. predloži ciljeve, mjere i instrumente za učinkovito rješavanje problema otpada od hrane, uključujući obvezujući cilj smanjenja nepotrebnog otpada od hrane u sektorima proizvodnje, prodaje/distribucije, prehrambenih usluga / ugostiteljstva i kućanstvima od najmanje 30 % do 2025.”
„poziva Komisiju da pri provedbi procjene učinka novih relevantnih zakonodavnih prijedloga ocijeni njihov potencijalni učinak na otpad od hrane”
Europski odbor regija: Rezolucija o održivoj prehrani10
„ponavlja raniji zahtjev kojim od Europske komisije traži da promiče smanjivanje rasipanja hrane te da ponovno predloži da cilj smanjenja rasipanja hrane bude najmanje 30 % do 2025., u skladu s njezinim povučenim prijedlogom iz 2014. o izmjeni Okvirne direktive o otpadu za promicanje kružnog gospodarstva (…); u tom smislu podupire poziv Europskog parlamenta da se 2016. proglasi Europskom godinom protiv rasipanja hrane”
Ujedinjeni narodi: Rezolucija koju je donijela Glavna skupština 25. rujna 2015. 70/1. Promijeniti svijet: program održivog razvoja do 2030.11
„12.3. Do 2030. prepoloviti globalno rasipanje hrane po glavi stanovnika u maloprodaji i na razini potrošača te smanjiti gubitak hrane za vrijeme proizvodnje i u lancima opskrbe, uključujući gubitak nakon berbe”
Nacrt izvješća o prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu. Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane, 24. svibnja 2016.12
„U Direktivu 2008/98/EZ potrebno je uvrstiti definicije (…) otpada od hrane i dekontaminacije u svrhu pojašnjenja područja primjene navedenih pojmova. (…)
Komisija bi trebala predstaviti smjernice za hranu koja se donira, uključujući smjernice o fiskalnim i tehničkim aspektima. (…)
Države članice prate i procjenjuju provedbu svojih mjera za sprečavanje nastanka otpada od hrane mjerenjem razine bačene hrane na temelju zajedničke metodologije. Komisija do 31. prosinca 2017. donosi delegirani akt u skladu s člankom 38.a kako bi utvrdila metodologiju, uključujući minimalne zahtjeve kvalitete, za ravnomjerno mjerenje razina otpada od hrane. (…)
„Države članice uspostavljaju, u skladu s člancima 1. i 4., programe za sprečavanje stvaranja otpada kojima je cilj postići barem sljedeće ciljeve:
(…) smanjenje stvaranja otpada od hrane od 50 % do 2030.;”
Vijeće Europske unije Gubitak i rasipanje hrane – Zaključci Vijeća (28. lipnja 2016.)
U tim zaključcima Vijeća detaljnije se razrađuju zaključci Vijeća o akcijskom planu EU-a za kružno gospodarstvo (20 lipnja 2016.).
1 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09. – 105.9_en.htm
2 Zajednička izjava protiv rasipanja hrane koju su potpisali akademici i istraživači sa sveučilišta u različitim zemljama u svijetu, članovi Europskog parlamenta, političari i predstavnici međunarodnih organizacija i civilnog društva http://www.lastminutemarket.it/media_news/wp-content/uploads/2010/12/JOINT-DECLARATION-FINAL-english.pdf
3 Europski parlament: Izvješće o izbjegavanju rasipanja hrane: strategije za učinkovitiji lanac opskrbe hranom u EU-u (2011/2175(INI) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7. – 201.1. – 0430.+0+DOC+XML+V0//EN
4 Rezolucija Europskog parlamenta od 19. siječnja 2012. o tome kako izbjeći rasipanje hrane: strategije za učinkovitiji lanac opskrbe hranom u EU-u(2011/2175(INI) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012. – 0014.+0+DOC+XML+V0//EN
5 Europski parlament i Vijeće: Odluka br. 1386/2013/EU o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta”.
6 Trinaest članova Europskog parlamenta: Pisana izjava o rasipanju hrane http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+WDECL+P8-DCL-2015. – 0001.+0+DOC+WORD+V0//HR
7 Rezolucija Europskog parlamenta od 30. travnja 2015. o Svjetskoj izložbi Expo 2015. u Milanu: hranjenje planeta ‒ energija za život (2015/2574(RSP)) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015. – 0184.+0+DOC+XML+V0//HR
8 Sastanak ministara poljoprivrede skupine G20 – Istanbul, 7. – 8. svibnja 2015., završno priopćenje
9 Rezolucija Europskog parlamenta od 9. srpnja 2015. o učinkovitoj upotrebi resursa: prijelaz na cirkularnu ekonomiju (2014/2208(INI)) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015. – 0266.+0+DOC+XML+V0//HR
10 Europski odbor regija: Rezolucija o održivoj prehrani.
11 Ujedinjeni narodi: Rezolucija koju je donijela Glavna skupština 25. rujna 2015. 70/1. Promijeniti svijet: program održivog razvoja do 2030. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E
12 Nacrt izvješća o Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu (COM(2015)0595 – C8. – 038.2/2015 – 2015/0275(COD)). Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane. 2015/0275(COD).
Pojmovi i pokrate
COPA COGECA: Odbor profesionalnih poljoprivrednih organizacija (COPA, europska predstavnička organizacija poljoprivrednika) i Opća konfederacija poljoprivrednih zadruga (COGECA)
DAS: Godišnja izjava o jamstvu Europskog revizorskog suda
EFJP: Europski fond za jamstva u poljoprivredi
EFPR: Europski fond za pomorstvo i ribarstvo
EFR: Europski fond za ribarstvo
EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
EPI: Europsko partnerstvo za inovacije
EUROSTAT: Statistički ured Europske unije
FAO: Organizacija Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu
FAOSTAT: Organizacija Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu, statistička služba
FEAD: Fond europske pomoći za najpotrebitije
G20: G20 (ili skupina G20) međunarodni je forum za vlade i guvernere središnjih banaka iz dvadeset vodećih svjetskih gospodarstava
GU za zdravlje i potrošače: Glavna uprava Europske komisije za zdravlje i potrošače. Novi naziv: Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane (SANTE)
GU za energetiku: Glavna uprava Europske komisije za energetiku
GU za istraživanje i inovacije: Glavna uprava Europske komisije za istraživanje i inovacije
GU za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije: Glavna uprava Europske komisije za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije
GU za okoliš: Glavna uprava Europske komisije za okoliš
GU za oporezivanje i carinsku uniju: Glavna uprava Europske komisije oporezivanje i carinsku uniju
GU za poduzetništvo i industriju: Glavna uprava Europske komisije za poduzetništvo i industriju. Novi naziv: Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove (GU GROW)
GU za poljoprivredu i ruralni razvoj: Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj
GU za pomorstvo i ribarstvo: Glavna uprava Europske komisije za pomorstvo i ribarstvo
GU za unutarnje tržište i usluge: Glavna uprava Europske komisije za unutarnje tržište i usluge. Novi naziv: Glavna uprava Europske komisije za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala (FISMA)
GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove: Glavna uprava Europske komisije za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (MSP-ove)
GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje: Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje
GU za zdravlje i sigurnost hrane: Glavna uprava Europske komisije za zdravlje i sigurnost hrane
GU: Odjeli i službe Europske komisije organizirani u glavne uprave (GU)
Izvozne subvencije: EU može isplatiti izvozne subvencije trgovačkim društvima koja prodaju određene poljoprivredne proizvode u trećim zemljama. Subvencijom se u pravilu pokriva razlika između cijene unutar EU-a i cijene na svjetskom tržištu.
Javna intervencija: Ako tržišne cijene za određene poljoprivredne proizvode padnu ispod unaprijed utvrđene razine, Europska komisija može odlučiti stabilizirati tržište kupnjom viškova robe koja se može uskladištiti u državama članicama dok se njihova tržišna cijena ne poveća.
MDP: Program za podjelu hrane najpotrebitijim osobama
Neubiranje: Neubiranje komercijalnih proizvoda na određenoj obrađenoj površini tijekom redovnog proizvodnog procesa. Ne podrazumijeva uništavanje proizvoda uslijed klimatskog događaja ili bolesti.
OTS: Opći tržišni standardi
PDV: Porez na dodanu vrijednost
Potpora za privatno skladištenje: Potpora koja se daje za privatno skladištenje proizvoda. Pomaže u stabilizaciji tržišta za određeni proizvod u slučaju viškova i oslabljenih cijena.
Povlačenje s tržišta: Povlačenje proizvoda s tržišta (proizvod se ne nudi za prodaju)
Ruralni razvoj: Politikom ruralnog razvoja EU-a nadopunjuju se sustav izravnih plaćanja i tržišne mjere te se njome nastoje unaprijediti određeni aspekti gospodarske, ekološke i socijalne situacije ruralnih područja u EU-u.
UNECE: Gospodarska komisija Ujedinjenih naroda za Europu
VCS: Dobrovoljna proizvodno vezana potpora
WRAP: (Waste & Resources Action Programme: Program mjera za otpad i resurse) Dobrotvorno društvo i poduzeće u Ujedinjenoj Kraljevini koje surađuje s vladama, poslovnim subjektima i zajednicama radi pronalaska praktičnih rješenja za unaprjeđenje učinkovitosti resursa i za brži prelazak na održivo i resursno učinkovito gospodarstvo.
Zelena berba: Potpuna berba netrživih (ali neoštećenih) proizvoda na određenoj obrađivanoj površini prije redovne berbe
ZPP: Zajednička poljoprivredna politika
Bilješke
1 Izmjereno prema težini. FAO, 2011. „Global food losses and food waste—extent, causes and prevention” (Opseg, uzroci i sprječavanje globalnog gubitka hrane i nepotrebnog bacanja hrane) Rim: UN FAO.
2 Gubitak hrane definira se kao „smanjenje količine ili kvalitete hrane”. Nepotrebno bacanje hrane dio je gubitka hrane i odnosi se na bacanje hrane koja je sigurna i hranjiva za prehranu ljudi ili njezinu alternativnu uporabu (kao neprehrambeni proizvod) u čitavom lancu opskrbe hranom, od njezine primarne proizvodnje do krajnje potrošnje u kućanstvu (http://www.fao.org/platform-food-loss-waste/food-waste/definition/en/).
3 Otpad od hrane znači bilo koja hrana i nejestivi dijelovi hrane uklonjeni iz lanca opskrbe hranom radi oporabe ili zbrinjavanja (uključujući kompost, usjeve koji se oru / ne ubiru, anaerobnu razgradnju, proizvodnju bioenergije, kogeneraciju, spaljivanje, zbrinjavanje u kanalizaciju, na odlagališta ili bacanje u more) (http://www.eu-fusions.org/index.php/about-food-waste/280-food-waste-definition).
4 http://www.eu-fusions.org/index.php/download?download=254:fusions-quantification-manual
5 Uključujući FAO, UNEP, Svjetski poslovni savjet za održivi razvoj, Forum za potrošačku robu, projekt EU-a FUSIONS i Program mjera za otpad i resurse kao ključne partnere (http://flwprotocol.org/).
6 Članak 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL L 312, 22.11.2008., str. 3.).
7 (a) sprječavanje; (b) priprema za ponovnu uporabu; (c) recikliranje; (d) drugi postupci oporabe i (e) zbrinjavanje.
8 Iznos se temelji na podatcima iz 2012. godine (http://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/index_en.htm). Referentna vrijednost od 88 milijuna tona nepotrebno bačene hrane koju navodi Komisija u skladu je s najnovijim procjenama otpada od hrane stvorenog u zemljama EU-28 koje su objavljenje na temelju projekta FUSION koji se provodi u okviru programa FP7 („Estimates of European food waste levels” (Procjene količine otpada od hrane u Europi), FUSIONS, 2016. http://www.eu-fusions.org/phocadownload/Publications/Estimates%20of%20European%20food%20waste%20levels.pdf). Iznos nije raščlanjen prema onome što se proizvodi u EU-u i što se u njega uvozi.
9 Europska komisija, Glavna uprava za okoliš, „Preparatory study on food waste across EU 27” (Pripremna studija o otpadu od hrane u zemljama EU 27), 2010.
10 Franke, U., Einarson, E., Andrésen, N., Svanes, E., Hartikainen, H., L. Mogensen, Kartläggning av matsvinnet i primärproduktionen, Nordijsko vijeće, Kopenhagen, 2013. (www.norden.org/sv/publikationer/publikationer/2013. – 581.); Hanssen, O. J., Ekegren P., Gram-Hanssen, I., et al., Food Redistribution in the Nordic Region (Redistribucija hrane u nordijskoj regiji), Nordijsko vijeće ministara, Kopenhagen, 2014. (http://norden.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2 %3A784 307&dswid=9068); Dom lordova Ujedinjene Kraljevine, Odbor za Europsku uniju, 10. izvješće sa sjednice 2013. – 2014. str. 12. „Counting the Cost of Food Waste: EU Food Waste Prevention” (Izračun troškova nepotrebnog bacanja hrane: sprječavanje nepotrebnog bacanja hrane u EU-u).
11 FAO, „Food wastage Foodprint. Impacts on natural resources” (Ekološki otisak rasipanja hrane. Učinak na prirodne resurse), FAO Rim, 2013. (http://www.fao.org/nr/sustainability/food-loss-%c2 %adand-waste/en/).
12 Kratko izvješće Europskog parlamenta o unutarnjem tržištu i zaštiti potrošača. „Unfair Trading Practices in the Business-to-Business Food Supply Chain” (Nepoštene trgovačke prakse među poduzećima u lancu opskrbe hranom)
(http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/563 430/IPOL_BRI(2015)563 430_EN.pdf).
13 Inicijative država članica nisu obuhvaćene ovom revizijom. Određeni primjeri iz prakse pruženi su samo radi ilustracije.
14 Pod pojmom EU-a podrazumijevaju se institucije EU-a (zadužene za izradu različitih politika i uspostavu različitih zakonskih odredbi) zajedno s državama članicama (zadužene za provedbu tih politika i odredbi).
15 Ovo izvješće sadržava relevantne političke izjave u pogledu nepotrebnog bacanja hrane iznesene do 1. srpnja 2016.
16 Zaključci Vijeća o akcijskom planu EU-a za kružno gospodarstvo od 20. lipnja 2016. (10 444/16 – ishod 3476. sastanka Vijeća). Detaljnije su razrađeni u zaključcima o gubitku i rasipanju hrane koje je Vijeće usvojilo 28. lipnja 2016. (10 730/16 ishod 3479. sastanka Vijeća).
17 http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/about/roadmap/index_en.htm
18 COM(2014) 397 final od 2. srpnja 2014. „Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni direktiva 2008/98/EZ o otpadu, 94/62/EZ o ambalaži i ambalažnom otpadu, 1999/31/EZ o odlagalištima otpada, 2000/53/EZ o otpadnim vozilima, 2006/66/EZ o baterijama i akumulatorima i o otpadnim baterijama i akumulatorima te 2012/19/EU o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi.”
19 http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14. – 272.3_en.htm
20 Zeleni karton nova je inicijativa, u skladu s člankom 9. Protokola br. 1 Ugovora iz Lisabona kojim se parlamentima država članica EU-a omogućava da zajednički podnose prijedloge Komisiji i time utječu na donošenje politika EU-a.
21 Uglavnom europske krovne organizacije koje predstavljaju proizvođače, prerađivače, ugostitelje, trgovce, industriju pakiranja i istraživačka tijela.
22 Na svim sastancima GU-a za zdravlje i potrošače, GU-a za okoliš, GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj te na nekim od ostalih sastanaka GU-a za istraživanje i inovacije, GU-a za oporezivanje i carinsku uniju, GU-a za energetiku, GU-a za poduzetništvo i industriju te GU-a za unutarnje tržište i usluge.
23 GU za zdravlje i potrošače / zdravlje i sigurnost hrane, GU za poljoprivredu i ruralni razvoj te ovisno o sastancima: GU za poduzetništvo i industriju, GU za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije, GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove, GU za oporezivanje i carinsku uniju, GU za istraživanje i inovacije te Eurostat.
24 Iako GU za zdravlje i sigurnost hrane koordinira pitanja nepotrebnog bacanja hrane od 2012., predmet je s GU za okoliš prebačen na GU za zdravlje i sigurnost hrane 1. 1. 2015. (odjel A6). Predmet je 1. 2. 2016. ponovno prebačen unutar GU-a za zdravlje i sigurnost hrane na odjel E1.
25 Uredba (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, Direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 (SL L 304, 22.11.2011., str. 18.).
26 Prema članku 39. stavku 1. točkama (a) i (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) ZPP je prije svega namijenjen pružanju podrške gospodarskoj održivosti poljoprivrednog sektora i stabilnosti tržišta za poljoprivredne proizvode. Međutim, člankom 39. stavkom 1. točkom (a) te se ciljeve nastoji postići s pomoću „optimalnog korištenja čimbenika proizvodnje”, tj. zahtijeva se održiva i učinkovita uporaba prirodnih resursa. U tom pogledu važan je još i članak 11.: „Zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju se uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja.”
27 Obvezna plaćanja poljoprivrednicima koja su povezana s fiksnim površinama (ili fiksnim prinosima) ili fiksnim brojem životinja.
28 Članak 52. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).
29 Članak 52. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
30 SEC(2011) 1153 final/2 od 20. listopada 2011. „Impact Assessment Common Agricultural Policy towards 2020” (Procjena učinka, Zajednička poljoprivredna politika ususret 2020.), Prilog 5. Tržišne mjere, str. 12.
31 Mattson, K., „Why do we throw away edible fruit and vegetables?” (Zašto bacamo jestivo voće i povrće?), Rapport 2014:5 EN, Odjel za trgovinu i tržišta, financirala švedska nacionalna agencija za hranu (str. 22.).
32 Iz brojčanih podataka koje je Promatračka skupina Komisije za tržište mlijeka objavila u kolovozu 2016. godine vidljivo je da su zalihe odnedavno porasle. http://ec.europa.eu/agriculture/market-observatory/milk/pdf/eu-stocks-butter-smp_en.pdf
33 Od 1. kolovoza 2017. program mlijeka u školama spojit će se s programom voća u školama.
34 Članak 23. stavak 2. i članak 26. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 (SL L 347, 20.12.2013., str. 671.).
35 Samo su Italija, Nizozemska, Hrvatska, Slovačka i Belgija uključile obrazovne poruke o nepotrebnom bacanju hrane u popratne mjere programa voća u školama.
36 Članci 14., 15., 17., 33. i 35. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).
37 Europski fond za ribarstvo za razdoblje 2007. – 2013. i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) za razdoblje 2014. – 2020.
38 Uredba (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL L 354, 28.12.2013., str. 22.).
39 Navodi se u članku 15. stavka 5. Uredbe (EU) br. 1380/2013 kao „de minimis izuzeća do ukupno 5 % ukupnih godišnjih ulova svih vrsta”.
40 Discard Atlas of North Sea Fisheries (Atlas odbačenog ulova u Sjevernom moru), MARES Wageningen UR, Wageningen, kolovoz 2014.
41 „The obligation to land all catches – consequences for the Mediterranean. In-depth analysis.” (Obveza iskrcavanja svih ulova – posljedice za Sredozemlje. Dubinska analiza.) Europski parlament, 2014.
42 Prema članku 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 od 20. studenoga 2009. o uspostavi sustava kontrole Zajednice za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, o izmjeni uredbi (EZ) br. 847/96, (EZ) br. 2371/2002, (EZ) br. 811/2004, (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 2115/2005, (EZ) br. 2166/2005, (EZ) br. 388/2006, (EZ) br. 509/2007, (EZ) br. 676/2007, (EZ) br. 1098/2007, (EZ) br. 1300/2008, (EZ) br. 1342/2008 i stavljanju izvan snage uredbi (EEZ) br. 2847/93, (EZ) br. 1627/94 i (EZ) br. 1966/2006 (SL L 343, 22.12.2009., str. 1.).
43 Između siječnja 2007. i studenoga 2015., finska tijela odobrila su 14 projekata za suzbijanje bolesti riba (3 istraživačka projekta i 11 pilot-projekata).
44 COM(2011) 417 final, SEC(2011) 884 final i SEC(2010) 428 final.
45 Uredba (EU) br. 1379/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkom uređenju tržišta proizvodima ribarstva i akvakulture, izmjeni uredbi Vijeća (EZ) br. 1184/2006 i (EZ) 1224/2009 i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 104/2000 (SL L 354, 28.12.2013., str. 1.).
46 Na primjer, nizozemske organizacije proizvođača povukle su 2014. godine 875 tona iverka s tržišta na vlastiti trošak (približno 2 % iskrcane ribe prodane na dražbi) jer cjenovni prag nije dostignut. Zahvaljujući boljoj cijeni ta je količina 2015. godine iznosila samo 5 tona.
47 Uredba (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL L 31, 1.2.2002., str. 1.).
48 To znači da poduzeća moraju biti u mogućnosti identificirati poslovne subjekte kojima su isporučivali svoje proizvode i slijediti proizvode koje stavljaju u lanac opskrbe hranom unazad do izravnog dobavljača.
49 Direktiva 2011/91/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o oznakama ili znakovima za određivanje serije u koju pripada hrana (Tekst značajan za EGP) (SL L 334, 16.12.2011., str. 1.).
50 Italija, Nizozemska, Portugal i Rumunjska.
51 Portugal i Finska.
52 Uredba (EU) br. 1169/2011.
53 Flash Eurobarometer 425, Otpad od hrane i označivanje datumom. Rujan 2015.
54 Møller, H., Lødrup, N., et al., „Date labelling in the Nordic countries: Practice of legislation” (Označivanje datumom u nordijskim zemljama: zakonodavstvo u praksi), Nordijsko vijeće ministara, 2014.
55 http://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions/index_en.htm
56 Direktiva 2008/98/EZ.
57 Isto tako, u nedostatku jasnih definicija, neke države članice mogu hranu koja se upotrebljava kao hrana za životinje smatrati nepotrebno bačenom hranom, dok je neke mogu smatrati upravo suprotnim.
58 Prema definiciji nepotrebnog bacanja hrane korištenoj u ovom izvješću jasno je da Sud smatra da je donirana hrana način sprječavanja nepotrebnog bacanja hrane.
59 Uredba (EZ) br. 178/2002.
60 Članak 3. Uredbe (EZ) br. 178/2002: „subjekt u poslovanju s hranom” znači fizička ili pravna osoba odgovorna za osiguranje ispunjavanja zahtjeva propisa, a o hrani unutar poduzeća za poslovanje s hranom koji ona nadzire.
61 Europski parlament također je zatražio od Komisije da predstavi smjernice o hrani za doniranje (Odbor Europskog parlamenta za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane, Nacrt izvješća o prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu (COM(2015)0595 – C8. – 038.2/2015 – 2015/0275(COD)).
62 Sustav poreza na dodanu vrijednost u EU-u opisan je u Direktivi Vijeća 2006/112/EZ čiji se članak 16. odnosi na doniranje robe. Prema fiskalnim pravilima EU-a PDV na doniranu hranu plaća se u nekoliko situacija koje određuju države članice. Vrijednost na kojoj se temelji PDV prilično je niska ili približna nuli.
63 Uredba (EZ) br. 1308/2013 te Uredba Komisije (EZ) br. 223/2014.
64 Ciljevi Fonda, kako su predstavljeni u članku 3., obuhvaćaju promicanje socijalne kohezije, poboljšanje socijalne uključenosti i, u konačnici, doprinošenje ostvarenju cilja smanjenja siromaštva u okviru strategije Europa 2020. Fondom se doprinosi posebnom cilju ublažavanja najgorih oblika siromaštva pružanjem nefinancijske pomoći najpotrebitijim osobama.
65 Uredba (EU) br. 223/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014. o Fondu europske pomoći za najpotrebitije (SL L 72, 12.3.2014., str. 1.).
66 Kaznene institucije, škole, ustanove iz članka 22., dječji kampovi, bolnice i domovi umirovljenika koje odrede države članice.
1 Do negativnog vanjskog učinka dolazi kada pojedinac ili poduzeće koji donose određenu odluku ne snose posljedice te odluke u potpunosti (http://economics.fundamentalfinance.com/negative-externality.php).
2 FAO, „Global food losses and food waste—extent, causes and prevention” (Opseg, uzroci i sprječavanje globalnog gubitka hrane i nepotrebnog bacanja hrane), Rim: UN FAO, 2011.
3 http://www.fao.org/docrep/V5030e/V5030E0q.htm#Chapter
4 Maintaining the post-harvest quality of fruits and vegetables (Održavanje kvalitete voća i povrća nakon berbe); J. Aked, Cranfield University.
5 http://www.unece.org/index.php?id=41 420#/
6 ECE/TRADE/C/WP.7/GE.1/2015/10, ECE/CTCS/WP.7/GE.1/2016/2, ECE/CTCS/WP.7/GE.1/2016/10. U dokumentu za raspravu koji je pripremilo nekoliko delegacija predlaže se moguće preispitivanje standardnog formata i standarda u vezi s jabukama, rajčicama i porilukom. Pri raspravi o dokumentu u travnju 2015. odlučeno je da se razmotri preispitivanje standarda za poriluk i rajčice. Na tom sastanku bili su i predstavnici iz udruženja svjetskih proizvođača jabuka i krušaka World Apple and Pear Association (WAPA).
7 Kratko izvješće Europskog parlamenta o unutarnjem tržištu i zaštiti potrošača. „Unfair Trading Practices in the Business-to-Business Food Supply Chain” (Nepoštene trgovačke prakse među poduzećima u lancu opskrbe hranom) (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/563 430/IPOL_BRI(2015)563 430_EN.pdf).
8 Priopćenje za tisak – Poljoprivreda/Industrija – 7. 6. 2016. u 13.14.
9 COM(2016) 32 final „Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o nepoštenim trgovačkim praksama među poduzećima u lancu opskrbe hranom”.
10 Podrška osnivanju i širenju organizacija proizvođača dostupna je u okviru drugog stupa ZPP-a i zajedničke ribarstvene politike. Elementima prvog stupa ZPP-a nastoji se smanjiti jaz u pregovaračkim moćima između poljoprivrednika i ostalih sudionika u lancu opskrbe hranom.
11 http://www.supplychaininitiative.eu/about-initiative
12 Inicijativom se želi povećati pravednost u vertikalnim trgovinskim odnosima uz dobrovoljno sudjelovanje sudionika u lancu opskrbe hranom.
1 Za potrebe ovog izvješća, uviđajući da se radi o pojednostavnjivanju mnogih različitih razina koje postoje, razvrstali smo sektore lanca opskrbe hranom u četiri skupine (proizvođači, prerađivači, trgovci i potrošači).
1 COM(2015) 614 final
2 Procjene razina rasipanja hrane u Europi. FUSIONS, ožujak 2016.(http://www.eu-fusions.org/phocadownload/Publications/Estimates%20of%20European%20food%20waste%20levels.pdf)
3 Planirani pristup Komisije razradi metodologije za mjerenje rasipanja hrane u svakoj fazi lanca opskrbe hranom bio je tema sastanka sa stručnjacima država članica 22. lipnja 2016. http://ec.europa.eu/food/safety/docs/fw_eu-actions_ms_20160622_p06.pdf
4 U zakonodavstvu EU-a, hrana je definirana u Uredbi (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane. Otpad je definiran u Direktivi 2008/98/EZ.
5 COM(2015) 595 final: Prijedlog Komisije o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu.
6 Odbor za svjetsku sigurnost opskrbe hranom (2014.) Preporuke politika. Gubici hrane i prehrambeni otpad u kontekstu održivih prehrambenih sustava (http://www.fao.org/3/a-av037e.pdf)
7 http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/prevention_guidelines.pdf)
8 http://ec.europa.eu/environment/archives/eussd/pdf/food_results.pdf
9 Forum na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom razgovarao je od 2010. do 2014. o različitim načinima za unaprjeđenje održivosti prehrambenog sustava, uključujući o sprečavanju rasipanja hrane (https://ec.europa.eu/growth/sectors/food/competitiveness/supply-chain-forum_en). Europski radni stol o održivoj potrošnji i proizvodnji hrane, inicijativa kojom supredsjedaju Komisija i partneri iz lanca opskrbe hranom, uzima u obzir rasipanje hrane u svojoj procjeni utjecaja na okoliš europskog lanca opskrbe hranom (http://www.food-scp.eu/). Komisija je osnovala Forum za maloprodaju 2009. zajedno s predstavnicima EuroCommerce i europskog okruglog stola o maloprodaji u cilju razmjene najbolje prakse i poduzimanja mjera za jačanje održivosti u europskom maloprodajnom sektoru, uključujući sprečavanje rasipanja hrane (http://ec.europa.eu/environment/industry/retail/index_en.htm). Europska agencija za okoliš i Komisija organizirale su s državama članicama radionice za razmjenu iskustava i širenje najbolje prakse o sprečavanju otpada, uključujući otpada od hrane. Projektom FUSIONS u okviru Sedmog okvirnog programa koji je okupio 21 projektnog partnera iz 13 zemalja uspostavljen je inventar društvenih inovacija za sprečavanje rasipanja hrane i povezanih pilot projekata ( http://www.eu-fusions.org/index.php/social-innovations) te je olakšano uključivanje više dionika (vlada, industrija, nevladine organizacije na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj razini i razini EU-a) od 2012. do 2016. Projektom REFRESH u okviru programa Obzor 2020. (http://eu-refresh.org/about-refresh) poduprijet će se napredovanje EU-a prema ostvarenju cilja održivog razvoja povezanog sa ciljem smanjenja otpada od hrane uspostavljanjem „okvirnih djelovanja” u području rasipanja hrane koja će se razvijati i ispitivati u Njemačkoj, Mađarskoj, Španjolskoj i Nizozemskoj zajedno s partnerima iz poduzetničkog sektora, civilnog društva te javnog sektora.
10 (http://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/good_practices/index_en.htm).
11 http://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions/date_marking/index_en.htm
12 Uredba (EZ) br. 852/2004
13 http://ec.europa.eu/food/safety/docs/biosafety_fh_legis_guidelines_good_practice_en.pdf
14 Vidi na: https://webgate.ec.europa.eu/dyna/hygienelegislation/
15 Datum „najbolje upotrijebiti do” primjenjuje se na jaja koja se stavljaju na tržište kao jaja klase „A/svježa” (konzumna jaja) i propisan je u Uredbi (EZ) br. 589/2005 (članak 2.) o stavljanju jaja na tržište. Datum „prodati do” utvrđen je na 21 dan u Uredbi (EZ) br. 853/2004 o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog podrijetla (odjeljak X., poglavlje 1. točka 3. Priloga III.).
16 http://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions/date_marking/index_en.htm
17 COM(2015) 614 final
18 http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/prevention_guidelines.pdf).
19 COM(2015) 614 final
Događaj | Datum |
---|---|
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 15.7.2015 |
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 16.9.2016 |
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 10.11.2016 |
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 6.12.2016 |
Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen, a specijalizirano je za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u uredu Kim Storup, glavni rukovoditelj Michael Bain i voditeljica radnog zadatka Maria Eulàlia Reverté i Casas. Revizorski tim činili su Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea i Paulo Oliveira.
O publikaciji
EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.
ISBN 978-92-872-6397-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/886465 | QJ-AB-16-032-HR-N | |
HTML | ISBN 978-92-872-6870-9 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/86801 | QJ-AB-16-032-HR-Q |
© Europska unija, 2017.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnažanje slike 4. na str. *. te fotografija u okviru 6. na str. *. potrebno je zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih prava.
KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Besplatne publikacije:
- jedan primjerak:
- u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
- više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
- u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
- pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
- kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
- ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
Publikacije koje se plaćaju:
- u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).