Az EIOPA nagymértékben hozzájárul a biztosítási ágazat felügyeletéhez és stabilitásához, de továbbra is komoly nehézségekkel szembesül

Összefoglaló

I

A biztosítási ágazat jelentős részét teszi ki az Unió pénzügyi szektorának. Az ágazat által kezelt eszközök értéke az Unió éves GDP-je mintegy kétharmadának felel meg. Ezért ha egy-egy biztosítótársaság fizetésképtelenné válik, az adott esetben zavarokat okozhat a pénzügyi szektor működésében, és kedvezőtlenül hathat a reálgazdaságra és a fogyasztók jólétére.

II

Az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot (EIOPA) 2011-ben hozták létre az uniós pénzügyi szektor felügyeletének reformját követően, amelyet a 2007–2008-as pénzügyi válság után hajtottak végre. Az EIOPA az Európai Bizottság, a Parlament és a Tanács független tanácsadó testületeként működik.

III

Fő feladatai közé tartozik a pénzügyi rendszer stabilitásának támogatása, a piacok és pénzügyi termékek átláthatóságának biztosítása, valamint a biztosításikötvény-tulajdonosok védelme. A hatóság figyelemmel kíséri az ágazatban felmerülő lehetséges kockázatokat és hiányosságokat is. Feladatkörei négy fő kategóriába sorolhatók: szabályozás, felügyelet és felügyeleti konvergencia, pénzügyi stabilitás és fogyasztóvédelem.

IV

Megvizsgáltuk, hogy az EIOPA ténylegesen hozzájárul-e a biztosítási ágazat felügyeletéhez és pénzügyi stabilitásához. Elemeztük különösen az EIOPA felügyelettel és felügyeleti konvergenciával kapcsolatos intézkedéseit (együttműködés az illetékes nemzeti hatóságokkal (NIH), azoknak a belső modellek és a határokon átnyúló üzleti tevékenység terén végzett munkája), a 2016. évi biztosítási stressztesztet, valamint az EIOPA erőforrásainak és irányításának megfelelőségét.

V

Az ellenőrzés elsősorban az EIOPA 2015 és 2017 közötti felügyeleti tevékenységeire, valamint a 2016-os stressztesztre terjedt ki. Az ellenőrzési bizonyítékokat az EIOPA-nál tett látogatások és a dokumentumok helyszíni áttekintése keretében, valamint a Bizottság illetékes szervezeti egységeivel, az Európai Rendszerkockázati Testülettel, az illetékes nemzeti hatóságokkal, tudományos szakértőkkel és az érdekelt felekkel tartott találkozók során gyűjtötték össze. Az ellenőrzés figyelembe vette két felmérés eredményeit is.

VI

Átfogó következtetésünk az, hogy az EIOPA jól használta fel a rendelkezésre álló eszközök széles körét a felügyeleti konvergencia és a pénzügyi stabilitás támogatására. Mindazonáltal magának az EIOPA-nak csakúgy, mint a tagállami felügyeleti és jogalkotó szerveknek, a jövőben még jelentős nehézségeket kell legyőzniük, például az Európai Felügyeleti Hatóság (EFH) és a Szolvencia II felülvizsgálata kapcsán.

VII

Az EIOPA által az illetékes nemzeti hatóságok általi következetes felügyelet biztosítása érdekében tett intézkedések megalapozott elemzésen alapultak, és a legnagyobb részben átfogó hatókörűek voltak. Az EIOPA fontos hiányosságokat tárt fel az illetékes nemzeti hatóságok munkamódszerében, és rendszeresen figyelemmel kíséri a kapcsolódó fejleményeket. A hatóság azonban nem hozott módszeres intézkedéseket ajánlásainak nyomon követésére.

VIII

Megállapítottuk, hogy az Unióban a határokon átnyúló üzleti tevékenységek felügyeletére irányadó jelenlegi jogi keretet rendszerszintű hiányosságok jellemzik, és olyan helyzetet teremt, ahol a felügyelet inkább a vállalkozások jogi formájától függ, nem pedig azok tevékenységének jellegétől. Mindez kedvezőtlen irányban befolyásolhatja mind a felügyeleti szervek, mind pedig a biztosítók tevékenységét, amelyek bizonyos tagállamokban visszaélnek a kevésbé szigorú felügyelettel. Az EIOPA erőfeszítéseket tett az ebből eredő problémák kezelése érdekében, azonban nem volt abban a helyzetben, hogy felülkerekedhessen a rendszerszintű hiányosságokon, és teljes konvergenciát érhessen el a felügyelet terén.

IX

A biztosítótársaságok belső modelleket használnak arra, hogy jobban hozzáigazítsák a kockázatértékelést az üzleti tevékenységükhöz, és enyhítsenek a tőkekövetelményeiken. A különböző tagállamok illetékes hatóságai nem azonos szigorral felügyelik a belső modelleket. Az EIOPA megpróbálta javítani a felügyeleti konvergenciát ezen a területen. Ez – egyéb okok mellett – azért sem lehetett teljes mértékben hatékony, mert az illetékes nemzeti hatóságok gyakran korlátozták a szükséges információkhoz való hozzáférést.

X

2016-ban az EIOPA stressztesztet végzett annak értékelésére, hogy a biztosítási ágazat miként reagálna a negatív piaci fejleményekre, különösen a hosszú időn át nagyon alacsony kamatokra és az eszközárakat érő sokkhatásokra. Számos vállalat sérülékenynek bizonyult az ilyen körülményekkel szemben, mivel fizetőképességük jelentősen romlana ezekben az esetekben. A stresszteszt hatóköre megfelelő volt, a forgatókönyvek pedig kiterjedtek az ágazatot fenyegető fő kockázatokra, a kalibrálásukban azonban találtunk hiányosságokat. Az EIOPA nem tudta kellő részletességgel alátámasztani az egyik forgatókönyv kellőképpen szigorú voltát.

XI

Az adatok pontos validálását követően az EIOPA nagyrészt megfelelően mutatta be a stresszteszt eredményeit. Jogi felhatalmazásából adódóan nem került sor vállalati szintű közzétételre. A stresszteszt után kiadott ajánlások néha túl általánosak voltak, ugyanakkor az EIOPA erőfeszítéseket tett annak nyomon követése érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságok milyen mértékben hajtották végre azokat.

XII

Az EIOPA minden tevékenysége során nagyban támaszkodik az illetékes nemzeti hatóságokkal folytatott együttműködésre, azonban nem mindig kapja meg a teljes támogatásukat. Az illetékes nemzeti hatóságoknak döntő szavuk van az EIOPA fő irányító szervében, tehát olyan helyzetben vannak, hogy maguk dönthetnek az EIOPA által a saját eredményességük felülvizsgálata céljából teendő intézkedések hatóköréről. Az EIOPA-nak még nem sikerült áthelyeznie a hangsúlyt a szabályozásról a felügyeletre. Mivel mindössze 20 munkatársa dolgozik konkrétan a felügyelettel kapcsolatos, illetve további hét különféle kapcsolódó kérdéseken, az EIOPA komoly kihívásokkal szembesül a felelősségi körébe tartozó összetett feladatok ellátása során.

XIII

Javasoljuk, hogy fellépései hatékonyságának és eredményességének javítása érdekében az EIOPA:

1. célzottabban alkalmazza felügyeleti eszközeit, és módszeresen kövesse nyomon azokat;
2. működjön együtt a Bizottsággal és a társjogalkotókkal a határokon átnyúló üzleti tevékenységek felügyeletében tapasztalható rendszerszintű hiányosságok orvoslása érdekében;
3. működjön együtt a Bizottsággal és a társjogalkotókkal a belső modellekre vonatkozó információkhoz való hozzáférés akadályainak megszüntetése érdekében, és nyújtson több támogatást az illetékes nemzeti hatóságoknak e modellek felügyelete kapcsán;
4. javítsa tovább a stresszteszt-forgatókönyvek megalapozottságát;
5. a stresszteszt után adjon konkrétabb és relevánsabb ajánlásokat az illetékes nemzeti hatóságoknak;
6. támogassa a stresszteszt vállalati szintű eredményeinek közzétételét;
7. tegye átláthatóbbá a stresszteszt módszertanát;
8. fordítson több humán erőforrást a felügyeleti feladatokra.

Bevezetés

A biztosítási piac az európai gazdaságban

01

Az Unió éves GDP-je több mint kétharmadának megfelelő értékű eszközállománnyal – bár tagállamonként eltérő piaci jelenléttel (lásd: 1. ábra) – a biztosítók jelentős részarányt képviselnek a pénzügyi szektorban. Az ágazat a kockázatok átvállalása és a megtakarítások mobilizálása révén elősegíti a gazdasági növekedést és a pénzügyi stabilitást. Fontos szerepükből adódóan a biztosítótársaságok csődje megszakíthatja a pénzügyi szolgáltatások nyújtását, és zavart okozhat az egész gazdaságban, így negatívan érintheti a fogyasztókat.

02

Napjainkban a biztosítási piac előtt álló egyik legfontosabb kihívás az alacsony kamatszint. A biztosítók – különösen az életbiztosítási üzletágban, amely az Unió biztosítási piacának 65%-át teszi ki – jelentős problémákba ütköznek, hogy megszerezzék az előző években értékesített termékekre garantált kamatot. Ezért az életbiztosítók üzleti modelljei jelenleg mélyreható változásokon mennek át, aminek egyik következménye a további kockázatvállalás. Emellett a digitális technológiák és az óriási méretű adathalmazok nagyobb fokú használata jelentősen átformálta a biztosítási piacot (Fintech), nem csupán lehetőségeket teremtve a vállalkozások számára, de számos új kihívás és kockázat elé is állítva az ügyfeleket.

03

Szabályozási szempontból a biztosítók számára a legfontosabb fejlemény az volt, amikor 2016 januárjában megkezdődött a Szolvencia II. irányelv keretrendszerének alkalmazása. A Szolvencia II. a biztosítási és viszontbiztosítási tevékenység megkezdésének és folytatásának első harmonizált uniós jogi kerete. Az irányelv hatóköre a biztosítási felügyeletre is kiterjed, továbbá célja az is, hogy egyenlő versenyfeltételeket biztosítson az egységes piacon. Meghatározza, hogy a társaságoknak mennyi tőkével kell rendelkezniük kockázataik fedezésére, továbbá előírja a kockázatkezelési, irányítási és beszámolási követelményeket.

Az EIOPA szerepe a pénzügyi felügyelet európai rendszerében

04

Az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot (EIOPA) 2011-ben hozták létre¹ az uniós pénzügyi szektor felügyeletének a 2007–2008-as pénzügyi válságra reflektáló reformját követően. Az EIOPA a Bizottság, a Parlament és a Tanács független tanácsadó testületeként működik a biztosítótársaságok, viszontbiztosítók, biztosításközvetítők és a foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézmények területén.

05

Az EIOPA része a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (PFER), amely három európai felügyeleti hatóságból (EFH) áll: az egyik a bankszektorért felel (az Európai Bankhatóság – EBH), a másik az értékpapírpiacért (az Európai Értékpapírpiaci Hatóság – ESMA), a harmadik pedig a biztosítási és foglalkoztatóinyugdíj-ágazatért; a rendszer részét képezi ezenfelül az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) is. Az európai felügyeleti hatóságok létrehozása mögött meghúzódó elképzelés az volt, hogy biztosítsák a szorosabb együttműködést és az információcserét a nemzeti felügyeleti szervek (más néven a nemzeti illetékes hatóságok (NIH)) között, továbbá hogy elősegítsék a határokon átnyúló problémákra kínált uniós megoldások elfogadását, és előmozdítsák a szabályok következetes alkalmazását és értelmezését.

06

Az EIOPA fő feladatai közé tartozik a pénzügyi rendszer stabilitásának támogatása, a piacok és pénzügyi termékek átláthatóságának biztosítása, valamint a biztosításikötvény-tulajdonosoknak, a nyugdíjprogramok tagjainak és egyéb kedvezményezetteknek a védelme. Az EIOPA feladata a mikroprudenciális szinten jelentkező tendenciák, potenciális kockázatok és sebezhető pontok nyomon követése és azonosítása, figyelemmel a határokon átnyúló és a több szektort érintő jelenségekre is. Ennek érdekében az EIOPA feladatkörei négy fő és egymással összefüggő kategóriába sorolhatók: szabályozás, felügyelet és felügyeleti konvergencia, pénzügyi stabilitás és fogyasztóvédelem (lásd: 1. táblázat). A fő jogalkotási kerettel kapcsolatos munka befejezését követően szükség volt e keret hatékony végrehajtásának biztosítására, ezért az EIOPA azt tervezte, hogy a stratégiai fókuszt a szabályozási munkáról a felügyeletre helyezi át. Ezen ellenőrzés során a fogyasztók számára kulcsfontosságú felügyeletre és felügyeleti konvergenciára, valamint a pénzügyi stabilitás biztosítására irányuló célkitűzés körébe tartozó stressztesztre összpontosítunk.

1. táblázat

Az EIOPA feladatkörei

Feladatkör	Az EIOPA szerepe
Szabályozás	Technikai standardok kidolgozása, amelyeket ezt követően a Bizottság hagy jóvá, valamint az elvégzett változtatások megvitatása. Tanácsadás a Bizottság számára azokon a területeken, ahol hatáskörrel rendelkezik az Unió tevékenységeihez kapcsolódó felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására.
Felügyelet és felügyeleti konvergencia	Az illetékes nemzeti hatóságok felügyeleti tevékenységeinek elősegítése és összehangolása annak érdekében, hogy a PFER keretében következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatokat hozzanak létre, és biztosítsák az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazását.
Pénzügyi stabilitás és válságkezelés	Közreműködés az ERKT makroprudenciális felügyeleti munkájában adatok és jelentések benyújtásával. A biztosítási és nyugdíjszektorra vonatkozó stressztesztek végzése, az összehangolt válságmegelőzés és -kezelés biztosítása, valamint válság idején a pénzügyi stabilitás fenntartása.
Fogyasztóvédelem és pénzügyi innováció	A fogyasztók védelme a túlzott kockázatvállalással szemben, amikor pénzügyi termékeket vásárolnak, illetve azokba fektetnek be, mégpedig többek között szabályozások kidolgozásával, a piaci trendek nyomon követésével és a rendelkezésre álló információk körének javításával. A pénzügyi termékek betiltása, ha azok kockázatnak teszik ki a pénzügyi stabilitást az Unióban; a piacon megjelenő új pénzügyi innovációk/termékek elemzése és az azokról való beszámolás.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az európai felügyeleti hatóság reformfolyamata

07

Mivel a pénzügyi piacokon folyamatosan változik a kihívások jellege, a Bizottság 2017 szeptemberében egy reformcsomagra tett javaslatot a PFER megerősítése érdekében. Az általános célkitűzés a három európai felügyeleti hatóság megbízatásának, irányításának és finanszírozásának, valamint az ERKT működésének javítása volt. Számos bizottsági javaslat így közvetlenül alkalmazandó lenne az EIOPA-ra, mint például a független felügyelőtestület létrehozása (amely az eseti döntésekért és bizonyos felügyeleti ügyekért felel), az EIOPA szerepének megerősítése a belső modellek validálása során, valamint a felügyeleti konvergencia előmozdítására rendelkezésére álló eszközök továbbfejlesztése.

08

Az EIOPA jogi keretének módosítására irányuló bizottsági javaslatokat most a rendes jogalkotási eljárás fogja követni, amely magában foglalja a Tanácsban és a Parlamentben folytatott vitát is. A módosított jogi aktust várhatóan 2019-ben fogják elfogadni. Ellenőrzésünk hasznos hozzájárulást nyújthat ehhez a vitához.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

09

Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy az EIOPA ténylegesen hozzájárul-e az európai biztosítási ágazat felügyeletéhez és pénzügyi stabilitásához. Az ellenőrzés fő iránya tükrözi azt a tényt, hogy az EIOPA prioritásai a közelmúltban a szabályozásról a felügyeleti tevékenység felé tolódtak el. Különösen a következő területekkel foglalkoztunk:

1. az EIOPA által a felügyelet és a felügyeleti konvergencia terén végzett tevékenységek; felülvizsgálatunk kiterjedt az EIOPA által használt eszközökből vett mintára (I., II. és III. rész);
2. a biztosítási ágazatra vonatkozóan 2016-ban elvégzett stresszteszt (IV. rész); és
3. az EIOPA intézkedéseinek eredményessége szempontjából döntő fontosságú horizontális szempontok (jogi eszközök használata az uniós jog érvényesülésének biztosítása érdekében, a humán erőforrások megfelelősége és az irányítási struktúra alkalmassága; V. rész).

10

Az EIOPA által a felügyelet és a felügyeleti konvergencia terén végzett tevékenységek a gyakorlatban három nagy területet ölelnek fel: i. a nemzeti hatóságok által végzett felügyelet erősítése, ii. a határokon átnyúló szervezetek megfelelő felügyeletének biztosítása, valamint iii. belső modellek. Az egyértelműség érdekében ezeket a témákat a jelentés három egymást követő részében tárgyaljuk (I., II. és III. rész), azonban ezek együttesen képezik az EIOPA felügyelettel és felügyeleti konvergenciával kapcsolatos munkájáról készült értékelésünk alapját. A pénzügyi stabilitás terén a biztosítási ágazatra vonatkozó stressztesztre összpontosítottunk, tekintettel arra, hogy az fontos szerepet tölt be a piac jövőbeli kockázatainak azonosításában.

11

A jelentés nem foglalkozott az illetékes nemzeti hatóságok munkájával (amelyek szorosan együttműködnek az EIOPA-val annak minden tevékenységében). Az ERKT – amely részt vett a stresszteszt egyik forgatókönyvének megtervezésében – nem képezte az ellenőrzés tárgyát, mivel mindkét forgatókönyv továbbra is az EIOPA felelőssége és feladata marad. Mivel az ellenőrzés a biztosítási piacra összpontosított, nem foglalkozott az EIOPA foglalkoztatóinyugdíj-ágazatban végzett tevékenységeivel.

12

Az ellenőrzés az EIOPA által elsősorban 2015–2017-ben végzett felügyeleti tevékenységeket, valamint a 2016-os stressztesztet vizsgálta (beleértve a korábbi, 2014-es stressztesztből levont tanulságokat is). Minden egyes ellenőrzött tevékenység tekintetében olyan módon választottuk ki felülvizsgálatra az eseteket/aktákat, hogy biztosított legyen a minta reprezentativitása az EIOPA munkájára nézve, és felsorakoztassuk a legkülönbözőbb jellemző problémákat.

13

A fő ellenőrzési munka az EIOPA-nál tett látogatásokból és a dokumentumok helyszíni áttekintéséből állt. A Bizottság illetékes szervezeti egységeivel, az ERKT-val, az illetékes nemzeti hatóságokkal, a tudományos szakértőkkel és az érdekelt felekkel (fogyasztói és vállalkozói szövetségek) tartott információgyűjtő találkozókon és videokonferenciákon is szereztünk bizonyítékokat. Az ellenőrzés figyelembe vette két felmérés eredményeit is:

1. az első, az uniós tagállamok minden illetékes nemzeti hatóságának kiküldött felmérés az EIOPA-val folytatott általános együttműködést vizsgálta (felügyelet és stressztesztelés). 28 illetékes nemzeti hatóságból 24 adott választ;
2. a második felmérést a biztosítótársaságok kiválasztott mintájának küldték ki a stressztesztről. 66 vállalatból 35 adott választ.

Észrevételek

I. rész. Az EIOPA által az illetékes nemzeti hatóságok által végzett következetes felügyelet biztosítása érdekében tett intézkedések megalapozottak, de hiányzik a rendszerszintű nyomonkövetési koncepció

14

Az EIOPA azon célkitűzése keretében, hogy hozzájáruljon a jobb és következetesebb felügyelethez az uniós tagállamokban, számos tevékenységet folytat a nemzeti felügyeleti szervek (illetékes nemzeti hatóságok) munkájának segítése és koordinálása érdekében. Ennek során az EIOPA egy európai felügyeleti kultúra létrehozását tűzi ki célul, ami azt jelenti, hogy közös felfogás alakul ki arról, hogyan gondolkodnak, viselkednek és dolgoznak a felügyeleti szervek a közösségükben. Ennélfogva Európa-szerte egyenlő versenyfeltételek jönnek létre a biztosítótársaságok számára, a fogyasztókban pedig hasonló szintű bizalom alakul ki azzal kapcsolatban, hogy biztosítótársaságuk megfelel a szabályozási követelményeknek.

15

az illetékes nemzeti hatóságok munkájának koordinálását illetően ellenőrzésünk három olyan fő eszközt vizsgált meg, amely a felügyeleti konvergencia célját szolgálja: az illetékes nemzeti hatóságokkal folytatott strukturált párbeszédet (amelynek fő elemei a helyszíni ellenőrzések és az országokban tett látogatások), a felügyeleti kézikönyvet és a szakértői értékelést (lásd: 2. ábra). A kézikönyvet és a szakértői értékelést az EIOPA koordinálta, bár a munkát az illetékes nemzeti hatóságokkal nagyon szorosan együttműködve végezték el. A tartalmak és a szakértői értékelések nagy részét az illetékes nemzeti hatóságok által delegált értékelők biztosították. Az ellenőrzött eszközökön túl az EIOPA számos más eszközt² is alkalmazott, köztük mind az alapító rendeletben közvetlenül meghatározott, mind pedig a saját kezdeményezésére létrehozott eszközöket.

Az EIOPA jelentős hiányosságokat állapított meg a felügyelet minőségében

16

Az illetékes nemzeti hatóságokkal folytatott strukturált párbeszéd alapján az EIOPA számos hiányosságot állapított meg a biztosítási felügyelet kritikus területein (lásd: 3. ábra). A szakértői értékelés is olyan fontos területeket tárt fel, ahol az illetékes nemzeti hatóságoknak javítaniuk kell felügyeleti gyakorlataikat (lásd: I. melléklet). Az EIOPA értékelései azt mutatják, hogy az illetékes nemzeti hatóságok felügyeleti megközelítései gyakran eltérőek a tekintetben, hogy mennyire mélyrehatóak, kockázatalapúak és előretekintőek. Ez azt jelenti, hogy egy biztosítótársaság egy adott gyakorlatát (pl. a kockázatkezelés területén) az egyik tagállamban elfogadhatják, míg egy másikban megkérdőjelezhetik. A strukturált párbeszéd folyamata keretében az illetékes nemzeti hatóságok választ adtak az EIOPA jelentéseinek megállapításaira. Az EIOPA azonban nem végezte el a válaszok szisztematikus elemzését, és nem küldött átfogó írásbeli visszajelzést az illetékes nemzeti hatóságoknak.

Az EIOPA ajánlásai foglalkoznak az azonosított gyengeségekkel, de hiányzik a nyomon követés

17

A megállapított gyengeségekkel kapcsolatban az EIOPA intézkedéseket ajánlott az egyes illetékes nemzeti hatóságok számára. A strukturált párbeszéd esetében az EIOPA több mint 30 ajánlást fogalmazott meg a mintánkban szereplő minden egyes illetékes nemzeti hatóság számára, mindenféle prioritás felállítása nélkül. A szakértői értékelések során lényegesen kevesebb ajánlást tettek. Bár az ajánlások egyértelműek voltak, néha azonban túl általánosak, és nem igazodtak az illetékes nemzeti hatóságok sajátos helyzetéhez.

18

Az EIOPA nem rendelkezett az ajánlott intézkedések végrehajtásának szisztematikus nyomon követéséről sem a strukturált párbeszéd, sem pedig a szakértői értékelés esetében. Emiatt az EIOPA-nak nincs rálátása arra, hogy az illetékes nemzeti hatóságok végrehajtották-e az ajánlásait. Mindazonáltal erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy eseti alapon nyomon kövessen néhány meghatározott ügyet (pl. az illetékes nemzeti hatóságnál tett későbbi látogatások során vagy informális kapcsolatokon keresztül, illetve készült egy külön nyomon követési szakértői értékelés is), és néhány ponton konkrét javulást tudott kimutatni az illetékes nemzeti hatóságok gyakorlataiban és ügykezelésében (lásd: 1. háttérmagyarázat).

A kiinduló munka nagyrészt alapos és átfogó volt, de a folyamatok időigényesek voltak

19

A vizsgált terület komplexitása ellenére az EIOPA felügyelettel és felügyeleti konvergenciával kapcsolatos munkája általában jól volt felépítve és könnyen átlátható volt, továbbá megbízható elemzésen és módszertanon alapult. Az egyes országokban teendő látogatásait előkészítendő az EIOPA munkatársai dokumentumok és információk széles körét gyűjtötték össze, beleértve az illetékes nemzeti hatóságok által kitöltendő kérdőíveket is. Így az egyes illetékes nemzeti hatóságok által tapasztalt konkrét problémák fényében testre lehetett szabni a látogatások hatókörét. A szakértői értékelések részletes módszertanon alapultak, amely meghatározta az értékelő által követendő összes lépést. Ugyanakkor a résztvevőknek adott iránymutatásból néha hiányzott a strukturált megközelítés és a projektre vonatkozó sajátosságok.

20

Az EIOPA felügyeleti munkája széles körű és releváns témákat ölelt fel. Az eszközök hatóköre átfogó megközelítést biztosított, de ez néha azt jelentette, hogy a legfontosabb kérdések nem kaptak megfelelő prioritást. A kézikönyv hatóköréről az irányítóbizottság határozott: a dokumentum lefedte a legfontosabb releváns területeket, bár néhány illetékes nemzeti hatóság talált hiányosságokat (lásd: 4. ábra). Ezek a felügyelet fontos szempontjaihoz kapcsolódtak, mivel a tényleges konvergencia nem csak a közös elveket követeli meg, hanem a technikai szinten koherens megközelítést is.

21

Az EIOPA elmulasztotta a lehetőséget, hogy a piaci magatartás felügyelete terén az illetékes nemzeti hatóságokkal folytatott strukturált párbeszéd és a szakértői értékelések alapján a bevált gyakorlatok összegyűjtésén és a célzott tanácsadáson keresztül nagyobb szinergiát érjen el, mivel a párbeszéd és az értékelések kizárólag a prudenciális felügyeletre összpontosítottak³. Megjegyzendő azonban, hogy az EIOPA külön eszközökkel rendelkezik a piaci magatartás felügyeletére.

22

Az EIOPA rendszeresen fejlesztett ki felügyeleti eszközöket, legtöbbjüket 2014-ig be is vezették. Az EIOPA azonban csak 2018 áprilisában véglegesítette a felügyeleti kézikönyvet, azaz négy évvel a projekt kezdete után (nem számítva az előkészítés folyamatát), valamint több mint két évvel a Szolvencia II. irányelv végrehajtását követően, amelyet támogatnia kellett volna. A szakértői értékelések elvégzésére 14,5 hónap és két év közötti időtartamra volt szükség; ez hosszú idő, de tükrözi a témák komplexitását. Az illetékes nemzeti hatóságok ugyanakkor problematikusnak tartják ezt az időtartamot, mivel hosszú időre szóló kötelezettségvállalást követel meg tőlük az értékelésben részt vevő alkalmazottak tekintetében.

II. rész: Továbbra is fennállnak a határokon átnyúló üzleti tevékenység jelenlegi felügyeleti rendszerének rendszerszintű gyengeségei, de az EIOPA erőfeszítést tett a biztosításikötvény-tulajdonosok védelme érdekében

23

A határokon átnyúló biztosítói csoportok felügyeletét az Unióban a felügyeleti kollégiumokon keresztül szervezik meg. A kollégiumoknak az információcserén és az összes érintett illetékes nemzeti hatóság együttműködésén alapuló felügyeleten keresztül kell biztosítaniuk a megfelelő felügyeletet. A kollégiumot a székhely szerinti felügyeleti szerv vezeti, amely a biztosítói csoport központi székhelyét felügyeli. A többi illetékes nemzeti hatóság a fogadó ország szerinti felügyeleti szerv feladatait látja el. Jelenleg 88 kollégium működik az Unióban.

24

Az EIOPA mindegyik kollégiumnak tagja. Szerepe abban áll, hogy biztosítsa az uniós jog következetes alkalmazását és a kollégiumok következetes működését. Emellett az EIOPA-nak elő kell segítenie a közös felügyeleti kultúra kialakítását, és meg kell akadályoznia a szabályozási arbitrázst⁴. A de Larosière-jelentés⁵ az egységes piac szempontjából döntő fontosságúként azonosította ezeket a célkitűzéseket.

A kollégiumi rendszer kialakításál fogva rossz irányba befolyásolja a biztosítókat és a felügyeleti szerveket

25

Bár a biztosítási szolgáltatásokat korábban főként az adott országban letelepedett leányvállalatok nyújtották, sok biztosító elkezdett szélesebb körben határon átnyúló szolgáltatást nyújtani fióktelepeken keresztül, illetve közvetlenül saját minőségében eljárva (az egységes piac keretében előirányzott letelepedés szabadsága, illetve szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján). 2016-ban 750 biztosító 59 milliárd euró értékben nyújtott üzleti szolgáltatást az Európai Gazdasági Térség (EGT) egy másik tagállamában úgy, hogy nem volt helyi leányvállalata (lásd: 5. ábra). Miközben a határokon átnyúló üzleti tevékenység lehetővé teszi a biztosítók számára a rájuk háruló adminisztratív és szabályozási teher csökkentését, a jelenlegi rendszer rossz irányba befolyásolja a biztosítókat és a felügyeleti szerveket.

26

A jelenlegi kollégiumi rendszerben a felügyeletet a csoport jogi struktúrája határozza meg, nem az üzleti tevékenység jellege. Így kollégiumot kell létrehozni egy olyan nagyon kis biztosítótársaság kapcsán, amelynek leányvállalata van egy másik tagállamban, pedig esetükben nem lenne szükség az erőforrás-igényes kollégiumi felügyeletre. Ezzel szemben nincsenek kollégiumok az olyan nagy nemzetközi biztosítói csoportok esetében, amelyek leányvállalatok nélkül nyújtanak határon átnyúló szolgáltatásokat, még akkor sem, ha ez a megfelelő felügyelet és a pénzügyi stabilitás biztosítása érdekében létfontosságú lenne (lásd: 6. ábra).

27

Ez olyan helyzetet eredményez, ahol az illetékes nemzeti hatóságok úgy felügyelnek egy másik tagállamban lévő vállalkozást, hogy nem kell viselniük a gyenge felügyelet következményeit, mivel az nem fejt ki hatást a hazai piacra. Gyakran nem ismerik kellő mértékben a nemzeti előírásokat és jogszabályokat sem. Ráadásul annak a tagállamnak, ahol a szolgáltatást nyújtják, teljes mértékben a biztosító székhelye szerinti felügyeleti szerv által ellátott felügyeletre kell hagyatkoznia, és nem befolyásolhatja a felügyeleti eljárást. Ezt a rendszert nem úgy tervezték meg, hogy egy egész Európára kiterjedő piac felügyeletét eredményesen és az uniós polgárok érdekeit szem előtt tartva lássa el. Több illetékes nemzeti hatóság megerősítette, hogy a határokon átnyúló üzleti tevékenységek jelenlegi felügyelete és az együttműködés nem kielégítő (lásd: 2. háttérmagyarázat).

28

Megállapítottuk, hogy számos probléma a rendszerszinten rossz ösztönzőknek volt betudható. Például több illetékes nemzeti hatóság is olyan tényezők alapján állította fel felügyeletének prioritásait, mint „a nemzeti pénzügyi stabilitásra gyakorolt hatás”. Következésképpen azok a biztosítótársaságok, amelyeknél nagy volt a határokon átnyúló üzleti tevékenységek részesedése, a felügyelet szempontjából alacsony prioritásúak voltak. Ez azt jelenti, hogy a biztosítótársaságok minden ösztönzőt megkaptak ahhoz, hogy egy ezt a megközelítést alkalmazó tagállamba áttelepedve kihasználják a szabályozási arbitrázst, majd pedig a határon átnyúló szolgáltatásokra összpontosítsanak (lásd: 3. háttérmagyarázat).

29

Azt is megállapítottuk, hogy az üzleti tevékenység folytatásának módja közvetlenül érinti a fogyasztóvédelmet is abban az esetben, ha a biztosító csődbe megy. Európa biztosítási garanciarendszere jelenleg fragmentált, ami olyan helyzetet eredményez, hogy a fogyasztókat a határon átnyúló biztosítási szolgáltatások megvásárlásakor nem tájékoztatják a számukra nyújtott védelem szintjéről (lásd: 4. háttérmagyarázat). A fogyasztók nem feltétlenül tudják, hogy egy leányvállalattól, fiókteleptől vagy a saját tagállamukban fizikai jelenléttel nem rendelkező társaságtól vásárolnak egy biztosítási terméket.

Az EIOPA eseti eszközök kifejlesztésével reagál a fogyasztók védelme érdekében, de a felügyeleti konvergencia továbbra is kihívást jelent

30

A jelenlegi felügyeleti rendszer által a határokon átnyúló biztosítási tevékenység terén támasztott kockázatokat és kihívásokat figyelembe véve az EIOPA együttműködési platformokat hozott létre a fogyasztók védelmében. Az EIOPA – kollégiumok hiányában – saját mandátuma keretében hozta létre a platformokat, hogy előmozdítsa a hatékony információcserét az illetékes nemzeti hatóságok között, és biztosítsa az eredményes és következetes felügyeletet. 2016 óta az EIOPA 13 együttműködési platformot hozott létre részben saját kezdeményezésére, részben az illetékes nemzeti hatóságok felkérésére. A platformok hasonló módon működnek, mint a kollégiumok.

31

Megállapítottuk, hogy az EIOPA platformjai hasznos eseti megoldásokat nyújtottak a határon átnyúló szolgáltatásokból eredő problémák kezelésére. Az EIOPA számos esetben segített közvetíteni az illetékes nemzeti hatóságok között, és sikeresen szorgalmazott megoldásokat. Például az EIOPA felkérte a székhely szerint felügyeleti szervet, hogy adjon választ azokkal a biztosítókkal kapcsolatos kérdésekre, amelyek bizonyos tipikus kockázati mutatókat vonultattak fel (lásd: 7. ábra). Ezzel garantálták, hogy a biztosító helyzetét értékelésnek vessék alá.

32

A platformok továbbá nyomást gyakoroltak a székhely szerinti felügyeleti szervre, azaz a felügyelet kötelességének érezte, hogy megfelelő felügyeleti intézkedést hozzon a rendelkezésre álló információk fényében. Ez az intézkedés biztosította a fogyasztók védelmét. Mivel azonban nincs széles körű jogi felhatalmazása a határon átnyúló szolgáltatások terén, az EIOPA kénytelen volt az illetékes nemzeti hatóságok együttműködési hajlandóságára hagyatkozni.

Az EIOPA – az illetékes nemzeti hatóságok korlátozott együttműködése ellenére – hasznos szerepet játszott számos, határokon átnyúló csoportokkal foglalkozó kollégiumban

33

Az EIOPA felel a kollégiumok következetes működésének biztosításáért. Megállapítottuk, hogy az EIOPA átfogó és jól kialakított kritériumok alapján állította fel prioritásait a kollégiumokban való részvétele és az azokban való közreműködése tekintetében. A prioritások felállítása során különböző tényezőket vett figyelembe, beleértve a biztosítói csoport méretét és kockázatát, a részt vevő illetékes nemzeti hatóságok méretét és tapasztalatát, valamint a közös kockázatértékelés kimenetelét. A Szolvencia II. irányelv 2016-os bevezetése óta az EIOPA 100 kollégiumi ülésen vett részt, 23 ülésre azonban nem jutott el (lásd: 8. ábra). Ezt részben a szűkös erőforrások magyarázzák (lásd: 86. bekezdés).

34

Emellett az EIOPA szerepvállalásának mértéke jelentősen eltért azokban a kollégiumokban, amelyeken részt vett. Néhány kollégium munkáját például nagyban segítette azzal, hogy részletesen hozzászólt a vitákhoz és a visszajelző jelentésekhez. Néhány más kollégium munkájához viszont – saját prioritásait figyelembe véve – az EIOPA nem járult hozzá ilyen mértékben, hanem tevékenységét az adminisztratív és horizontális támogatásra korlátozta.

35

A kollégiumok támogatása és a felügyeleti konvergencia javítása érdekében az EIOPA bekérte az illetékes nemzeti hatóságoktól a biztosítók saját kockázat- és szolvenciaértékelési (ORSA) jelentéseit. Az ORSA-jelentés a biztosítási felügyelet alapvető eszköze, amely meghatározza a biztosítók kockázatvállalási hajlandóságát, elemzi a rendelkezésre álló kockázati tőkét, és dönt annak felosztásáról. Ezért olyan kulcsfontosságú előretekintő eszközről van szó, amelyet érdemes felhasználni a proaktív felügyeletben. Megállapítottuk, hogy bár az EIOPA megpróbálta megszerezni az ORSA-jelentéseket, nem mindig kapta meg azokat. Néhány ORSA-jelentést csak hosszadalmas, bürokratikus eljárások után, jogi indoklást és magas szintű beavatkozást követően bocsátottak a rendelkezésére. Az ORSA-jelentések hiányos és nehézkes benyújtása leszűkítette az EIOPA felügyeleti konvergencia támogatására szolgáló eszköztárát, ami rontotta erőforrás-felhasználásának hatékonyságát.

36

Kollégiumi munkája során az EIOPA számos problémát állapított meg a kollégiumokban és a biztosítói csoportokban, például a következőket:

1. Néhány illetékes nemzeti hatóság nem osztotta meg a fontos dokumentumokat, például az ORSA-jelentést ugyanazon kollégium más tagjaival. Az EIOPA támogatta ezeket a tagokat a hasznos dokumentumok megszerzésében, de nem mindig sikerrel. A fontos információk megosztásának más kollégiumi tagokkal szembeni megtagadása azt mutatta, hogy néhány illetékes nemzeti hatóság között nincs meg a bizalom, ami akadályozza az eredményes csoportfelügyeletet.
2. Jelentős értékelési hibákat és komoly hiányosságokat állapítottak meg a biztosítói csoportok kockázatkezelésében, és azt ajánlották, hogy az illetékes nemzeti hatóságok kezeljék ezeket. Bár az EIOPA erőfeszítéseket tett a kollégiumok támogatása és a megfelelő felügyelet elősegítése érdekében, nem végezte el az azonosított problémák átfogó nyomon követését.

III. rész. Bár az EIOPA megtette az első lépéseket, még nem teljes a konvergencia a belső modellek felügyelete terén

37

A Szolvencia II. keretrendszere alapján, amelynek célja a fogyasztók védelme és a pénzügyi stabilitás biztosítása, Európában a biztosítók kötelesek kiszámítani egyedi kockázataikat. E kockázatok tekintetében a biztosítóknak elégséges kockázatviselő tőkével kell rendelkezniük (lásd: 9. ábra) annak biztosítása érdekében, hogy kompenzálni tudják a kárigényeket. A biztosítók vagy egy megadott standard formula segítségével számíthatják ki a rájuk vonatkozó tőkekövetelményt, vagy pedig úgynevezett belső modellt használhatnak. Az alapértelmezett opció a standard formula, a használni kívánt belső modellt azonban a biztosítóknak engedélyeztetniük kell. Az illetékes nemzeti hatóságok csak azokat a belső modelleket engedélyezhetik, amelyek megfelelnek több jogilag rögzített követelménynek, és ezért alkalmasak a kockázatok megfelelő kiszámítására. Míg a kockázatok felülbecslése olyan biztosítási díjakat eredményezhet, amelyek nem versenyképesek, addig az alulbecslés veszélyeztetheti a biztosításikötvény-tulajdonosok védelmét és a pénzügyi stabilitást.

38

A belső modellek nagyon komplexek, és jelentős mérlegelési jogkört biztosítanak a biztosítóknak a kockázataik kiszámítása során. Mérlegelési jogkörük gyakorlása során a biztosítók szakértői véleményekre és múltbeli belső adatokra támaszkodnak. Következésképpen a belső modellek felügyelete jelentős erőforrásokat és szakértelmet követel meg az illetékes nemzeti hatóságoktól. A biztosításikötvény-tulajdonosok védelmére és a pénzügyi stabilitásra gyakorolt hatásuk, valamint a felügyeleti szervekkel szemben általuk támasztott kihívások miatt a belső modellek egy olyan döntő fontosságú területet képeznek, ahol az EIOPA-nak elő kell segítenie a felügyeleti konvergenciát a tagállamok között. A következetlen felügyelet szabályozási arbitrázshoz és ezáltal versenytorzuláshoz vezet, aminek súlyos negatív következményei lehetnek.

A belső modellek területén továbbra is nagyon korlátozott a konvergencia

39

Az EIOPA egyik fő feladata annak biztosítása, hogy a biztosítók és a felügyeleti szervek Unió-szerte következetesen alkalmazzák a szabályokat, beleértve a belső modelleket is. Ennek megvalósítása érdekében az EIOPA részt vett belső modelleket megvitató kollégiumi üléseken, látogatást tett illetékes nemzeti hatóságoknál, hogy értékelje a belső modellek felügyeletét, és közvetítőként járt el az illetékes nemzeti hatóságok között. Az EIOPA erőfeszítései ellenére számos problémát állapítottunk meg, ami arra mutat, hogy továbbra is gyenge a felügyeleti konvergencia ezen a területen.

40

A belső modellek engedélyezése és felügyelete rendkívül erőforrás-igényes feladat⁶. Annak érdekében, hogy azonos szintű felügyelet valósuljon meg az Unióban, fontos, hogy az illetékes nemzeti hatóságok elégséges erőforrásokkal rendelkezzenek e nagy kihívást jelentő feladat ellátásához. Ugyanakkor az illetékes nemzeti hatóságok azt állítják, hogy nagy eltérések mutatkoznak a belső modellek felügyeletével foglalkozó munkatársak számában, és ezt az EIOPA is megerősítette a látogatásai során. Az EIOPA megállapította, hogy számos illetékes nemzeti hatóság nem rendelkezik elegendő erőforrással és szakértelemmel a belső modellek megfelelő felügyeletéhez, ami rávilágít az EIOPA által ezen a területen végzett munka fontosságára.

41

Az EIOPA megállapította, hogy a felügyeleti kultúra és a közös szabályok alkalmazása még mindig nagyon eltérő az Unión belül. Az illetékes nemzeti hatóságok nagyon eltérő szigorúsággal jártak el a belső modellek engedélyezésekor. Például több illetékes nemzeti hatóság nem kommunikálta egyértelműen az elfogadhatatlan modellezési gyakorlatokat a biztosítótársaságoknak. Más esetekben az illetékes nemzeti hatóságok nagyon szigorú engedélyezési követelményeket alkalmaztak. Az állapítottuk meg, hogy néhány felügyeleti szerv alacsonyabb tőkekövetelményekkel próbálta védeni a helyi biztosítókat, míg mások erősebb felügyeletet és magasabb tőkekövetelményeket írtak elő.

42

Egy másik esetben egy belső modell felügyeletét át kellett volna helyezni az egyik illetékes nemzeti hatóságtól (A ország) egy másikhoz (B ország), hogy a felügyelet a teljes csoportra kiterjedjen. Azonban a B ország felügyeleti szerve megkövetelte a biztosítótársaságtól, hogy jelentős mértékben javítsa belső modelljét, mielőtt használatát engedélyezhetné a piacán. Ugyanakkor az A országban a felügyeleti szerv már engedélyezte a belső modellt, és alkalmazták azt. Az eset azt szemléltette, hogy különböző standardokat és megközelítéseket alkalmaznak a belső modellek jóváhagyására. Az EIOPA megpróbált közvetíteni a két felügyeleti szerv között, de nem lehetett megállapodásra jutni. Végül a belső modell csak az A országban maradt érvényben.

Az EIOPA a következetességre irányuló projekteken keresztül törekedett a konvergencia erősítésére

43

A felügyeleti megközelítésekben előforduló néhány visszatérő kockázat és következetlenség nyomon követése érdekében az EIOPA következetességre irányuló projekteket szervezett öt kiemelt terület kezelése érdekében (lásd: 2. táblázat). Mivel a következetlenség az öt terület mindegyikén a biztosító kockázatainak nem megfelelő becslését eredményezhette volna, úgy véljük, hogy az EIOPA megfelelően határozta meg a következetességre irányuló projektek hatókörét.

2. táblázat

Az azonosított fő következetlenségek és nyomon követésük

Az illetékes nemzeti hatóságok a következő területeken alkalmaztak eltérő megközelítést:	Az EIOPA a következők révén végezte a nyomon követést:
a volatilitás kiigazításának modellezése*	következetességre irányuló projekt
államkötvény kockázatának kezelése	következetességre irányuló projekt
a kockázatok aggregálása	még nem követték nyomon
szakértői vélemények	még nem követték nyomon
a modell változásai	az illetékes nemzeti hatóságoknál tett látogatások

Forrás: Európai Számvevőszék.

44

A következetességre irányuló projektjei keretében az EIOPA megerősítette, hogy az illetékes nemzeti hatóságok alapvetően eltérő felügyeleti megközelítéseket követtek a biztosítótársaságok által a belső modellek kapcsán alkalmazott néhány módszer jóváhagyásakor. Az eltérő módszerek jelentős hatást fejtettek ki a biztosító által számított átfogó kockázatra, de az EIOPA nem tudta számszerűsíteni ezt. Általában az EIOPA nem rendelkezett adatokkal arról, hogy a belső modellek a standard formulával összevetve milyen hatást fejtenek ki, pedig ez elengedhetetlen lenne a megfelelő felügyelethez.

45

Az EIOPA részletesen beszámolt az azonosított problémákról. Bár az EIOPA további eszközöket (pl. véleményeket) is használt a következetesség biztosításához, azt nem mindig tudta megvalósítani. Például az EIOPA még mindig megengedi, hogy különböző módszereket használjanak a modell volatilitásának kiigazítására. Megkövetelte viszont az illetékes nemzeti hatóságoktól annak biztosítását, hogy egyik modell se eredményezzen alacsonyabb tőkekövetelményeket.

46

Az EIOPA a piaci kockázat modellezése kapcsán is végrehajtott egy speciális következetességi projektet. A piaci kockázat a belső modellek által értékelt számos kockázat egyike. Az EIOPA felkérte a biztosítókat, hogy a belső modelljeiket felhasználva számítsák ki egy olyan realisztikus virtuális portfólió kockázatait, amelyet az EIOPA állított össze. Az eredmény alapján első ízben lehetőség nyílt a belső modellek közvetlen összehasonlítására. A projekt feltárt néhány alapvető hiányosságot az Unióban alkalmazott belső modellekben. Például megkérdőjelezhető kamatláb-várakozásokat használtak a várható kockázatok csökkentésére. Emellett az EIOPA elfogadhatatlannak tartotta, hogy a különböző belső modellek ugyanazon eszközökre rendkívül eltérő kockázatokat határoztak meg.

47

Megállapítottuk, hogy az EIOPA projektjei betekintést nyújtottak az illetékes nemzeti hatóságok számára a felügyelt belső modellekbe, és segítettek javítani a konvergenciát. Rámutattak azonban arra, hogy a biztosítási ágazatban használt belső modellek jelentős kockázatokkal járnak, és hogy nem áll rendelkezésre elégséges ismeret a belső modellek hatásáról.

Az EIOPA nem rendelkezik a felügyelet ellátásához szükséges hozzáféréssel a belső modellek adataihoz

48

2018 júniusáig 17 különböző illetékes nemzeti hatóság 212 belső modellt engedélyezett az EGT-ben (lásd: 10. ábra). A szűkös erőforrások miatt az EIOPA úgy döntött, hogy prioritásokat állít fel, és a belső modellel rendelkező öt legnagyobb biztosítói csoport közvetlen értékelésére összpontosít. Ezek a csoportok együttesen a belső modellek által lefedett eszközök 47%-át forgalmazták az EGT-ben. 2015-ben az EIOPA elkezdett teljes körű tájékoztatást kérni ezekről a modellekről az adott illetékes nemzeti hatóságoktól.

49

Mivel az illetékes nemzeti hatóságok vonakodtak információkat szolgáltatni, az EIOPA proaktív megközelítést választott, és több mint három éven át széles körű kommunikációt folytatott. Kiemelendő, hogy az EIOPA írásbeli jogi indokolást bocsátott rendelkezésre arról, hogy feladatai ellátásához miért van szüksége az információkra. Felmérésünk azt mutatja, hogy az egyik alapvető ok, amiért az illetékes nemzeti hatóságok elutasították az információszolgáltatást, az EIOPA belső modellekkel kapcsolatos mandátumáról kialakult eltérő értelmezés volt. Ahogy az a felmérésből is kifejezetten látható, legalább két illetékes nemzeti hatóság vélte úgy, hogy az EIOPA jelenleg túllép a megbízatási körén. Ezzel szemben több illetékes nemzeti hatóság azt szeretné, hogy az EIOPA lényegesen több munkát végezzen a belső modellekkel kapcsolatban, és úgy vélik, nem tesz maradéktalanul eleget a megbízatásának ezen a döntő fontosságú területen.

50

A proaktív megközelítés ellenére az EIOPA nem kapott elég információt azon öt legnagyobb belső modell egyikéről sem, amelyeket prioritásként kezelt a munkája során. Emiatt az EIOPA nem nyert teljes képet a modellekről, és nem tudta elvégezni a tervezett értékeléseket. Az EIOPA-t nagy mértékben akadályozta feladatai ellátásában, hogy nem fért hozzá az információkhoz. Másrészről 2016-ban egy illetékes nemzeti hatóság az összes információt az EIOPA rendelkezésére bocsátotta egy nagy biztosítói csoport belső modelljével kapcsolatban. Bár ez lehetőséget kínált volna az első belső modell értékelésére, az EIOPA úgy döntött, hogy nem nyújt támogatást az illetékes nemzeti hatóságnak, azzal indokolva ezt, hogy az adott ügy nem tartozik a prioritásai közé. Így az EIOPA még mindig nem értékelt részletesen egyetlen belső modellt sem.

IV. rész. Az EIOPA megbízható munkát végzett a 2016-os biztosítási stresszteszt levezetése kapcsán, de hiányosságokat találtunk annak kialakítása és ajánlásai terén

51

Alapító rendelete szerint az EIOPA-nak rendszeresen uniós szintű stresszteszteket kell végeznie, hogy értékelje a pénzügyi intézmények hátrányos piaci fejleményekkel szembeni ellenálló képességét. Az EIOPA biztosítási stressztesztjének célja a pénzügyi stabilitás fenntartása és a biztosításikötvény-tulajdonosok védelme. Ezt a stressztesztet kétévente szervezik meg (a nyugdíjalapok stressztesztjével felváltva). Az EIOPA stressztesztje nem egy vizsga, ahol az egyes résztvevők „átmennek vagy megbuknak”, eredményei alapján nem kezdeményeznek szabályozási intézkedéseket. A 2016-os stressztesztre összpontosítottunk, amely az életbiztosítás és az egyéb hosszú távú üzleti tevékenységek terén tevékenykedő biztosítótársaságok sérülékenységét értékelte. Eredeti ütemezésének megfelelően az EIOPA 2016 májusában kezdte meg a munkát, és 2016 decemberében tette közzé az összesített eredményeket, az illetékes nemzeti hatóságokhoz intézett ajánlásokat is beleértve.

A stresszteszt hatóköre és a feltárt kockázatok megfelelőek voltak, a felhasznált forgatókönyveknek azonban nem volt tökéletes a kalibrálása és az indokolása

52

A 2016-os stressztesztben a minta 30 ország 236 egyéni vállalatából állt⁷, amelyek hagyományos életbiztosítási és összetett (életbiztosítási és nem-életbiztosítási) szolgáltatásokat is nyújtottak. A vállalatokat az illetékes nemzeti hatóságok választották ki a mintába az EIOPA által a technikai előírásokban megadott kritériumok alapján. A minta minden nemzeti piacra nézve reprezentatív volt, és a stresszteszt feltevéseivel összhangban az érintett üzleti tevékenység legalább 75%-át ölelte fel. A 2016-os stressztesztet a jogi személy (az egyes vállalatok) szintjén végezték el, így nem tartalmazta a lehetséges diverzifikációból és viszontbiztosításból csoportszinten jelentkező előnyöket.

53

A 2016-os stressztesztben az EIOPA a tartósan alacsony kockázatmentes kamatokat és a részvénypiacok volatilitását azonosította fontos problémaként a biztosítási ágazat életképessége szempontjából. Ez összhangban volt az EIOPA, az ERKT és a biztosítótársaságok rendszeres kockázatértékeléseivel, ahogy azt a felmérésünk is megerősítette (lásd: 11. ábra). Azzal, hogy a stressztesztben vizsgált kockázatokra összpontosítottak, kihagytak más biztosításspecifikus tényezőket (pl. élettartam, járványok, természeti katasztrófák), ez azonban indokolható volt a Szolvencia II. irányelv végrehajtásának első évével, amely kihívás elé állította a biztosítótársaságokat.

54

Mivel a piaci kockázatra összpontosítottak, helyénvaló volt a hosszú futamidejű biztosítási üzletágat választani. Az alacsony hozamkörnyezet különösen keményen sújtja az életbiztosítási üzletágat, mivel ennek jellemzően hosszú lejáratú kötelezettségei vannak a biztosításikötvény-tulajdonosokkal szemben, és jelenleg nehezen tudja előteremteni a múltban garantált kamatokat. Releváns volt az a döntés, hogy piaci sokkhatást alkalmaznak, hiszen a biztosítók fontos intézményi befektetők, és így jelentős hatást gyakorolnak a pénzügyi piac egészének stabilitására.

55

A 2016-os stresszteszt két forgatókönyvet tartalmazott, az „alacsony hozamkörnyezet” forgatókönyvet és a „kettős sokkhatás” forgatókönyvet, amelyek pontosan tükrözték azokat a kockázatokat, amelyeket az EIOPA a biztosítási ágazat szempontjából kulcsfontosságú kockázatként azonosított (a fő paramétereket és feltevéseket lásd: II. melléklet). Az „alacsony hozamkörnyezet” forgatókönyvet az EIOPA önállóan dolgozta ki, és saját mérlegelése alapján fogalmazta meg a specifikus feltevéseket, míg a „kettős sokkhatás” forgatókönyvet az ERKT-vel együttműködve hozta létre, és az a sokkhatásokat a pénzügyi sokkhatásokat szimuláló eszközből vezette le, figyelembe véve az adatokban mutatkozó múltbeli függőségeket is.

„Alacsony hozamkörnyezet” forgatókönyv

56

E forgatókönyv kiindulópontja a különböző lejáratokra (az euró tekintetében 20 évig terjedő időtartamra) megállapított alacsony kockázatmentes hozamgörbe volt, amelyet az EIOPA úgy vezetett le, hogy egy kétéves időszak vonatkozásában azonosította a piacon ténylegesen megfigyelt legalacsonyabb kamatokat. Becslésünk szerint egy ilyen esemény valószínűsége legalább 3%, illetve sokkal magasabb, mint a szokásos 1%-os küszöb⁸. Ezért a valószínűség túl magas ahhoz, hogy önmagában ezt az elemet kellően szigorú forgatókönyvnek tekintsük. A forgatókönyv második eleme egy, a hozamgörbére alkalmazott másik stresszhatás volt (15 bázispontos eltolás lefelé). Emellett a biztosító kötelezettségei nagyon hosszú távú értékének kiszámítása érdekében az EIOPA az úgynevezett végső határidős kamatlábat (UFR) használta, amelyet 2%-ban állapított meg, hogy az tükrözze a tartósan alacsony hozamokra vonatkozó feltevést. A két utóbbi elem (a 15 bázispontos lefelé irányuló eltolás és az UFR) csökkenti a forgatókönyv valószínűségét, azt azonban lehetetlen megbecsülni, hogy milyen mértékben. Azonban e két elem ereje önmagában korlátozott, mivel akkoriban meglehetősen közelítettek a piaci helyzethez⁹.

57

Míg a felmérésben részt vevő illetékes nemzeti hatóságok többsége jónak ítélte a forgatókönyvek kalibrálását, néhány hatóság osztotta az „alacsony hozamkörnyezet” forgatókönyv szigorúságával kapcsolatos, fent említett aggályokat (lásd: 12. ábra). Az EIOPA nem próbálta meg – még belső elemzés céljából sem – számszerűsíteni a görbe kezdeti (likvid) részének valószínűségét. A forgatókönyv egészének megbízhatóságát sem tudta egyéb módon kellő részletességgel alátámasztani.

58

Az eurótól eltérő pénznemekre gyakorolt stressz szintjét az eurógörbe egy feltételezett szorzójának felhasználásával vezették le. Azonban az EIOPA nem teljesen megfelelően használta ezt a módszert, mert nem vette figyelembe a referencia-időszak alatt a különböző pénznemekre vonatkozó kamatlábak közötti függő viszonyt.

„Kettős sokkhatás” forgatókönyv

59

A „kettős sokkhatás” forgatókönyv csökkenő kamatokat és egy piaci sokkhatást feltételezett, ami az államkötvények és vállalati kötvények hozamának gyors növekedésében és a részvények és egyéb eszközosztályok árának visszaesésében tükröződött. Az ERKT a két fő kiváltó esemény valószínűségét a swap-rátákat érő sokkhatás esetében 0,50%-ra, az államkötvényhozamot érő sokkhatások esetében pedig 0,75%-ra becsülte. A forgatókönyv elég szigorú volt, mivel a mérleg eszközoldalán megjelenő súlyos stresszhatást összekapcsolta a kötelezettségek oldalára sokkhatást gyakorló swap-rátával.

60

A „kettős sokkhatás” forgatókönyv valószínűsége nagyban függött a pénzügyi sokkhatást szimuláló eszközben használt múltbeli adatállománytól, amely tartalmazta a különböző releváns gazdasági változók közötti függőséget, és 11 évnyi múltbeli adaton alapult (2005–2015). Azonban a kiválasztott időszak – még ha felölelte is a két legutóbbi válságot – túl rövid volt ahhoz, hogy alátámasszon egy olyan stresszszintet, amely elég erős Európa valamennyi országa számára (lásd: 5. háttérmagyarázat).

61

Például a stressz szintje Bulgária 10 éves kötvényhozama tekintetében alacsonyabb volt (111 bázispontos növekedés a kiindulási alaphoz képest), mint Belgium (116 bázispont) vagy Horvátország (155 bázispont) esetében. Észrevettük továbbá, hogy a stressz viszonylag alacsony volt Szlovákia és az Egyesült Királyság esetében (95, illetve 94 bázispont a 10 éves kötvényhozam esetében, szemben a 121 bázispontos átlagos stresszhatással). Ha a múltbeli minta hosszabb időszakot ölelt volna fel (pl. 20 évet), az eredmények megbízhatóbbak lettek volna, és egyes országok esetében esetleg magasabb stresszszintet eredményeztek volna.

62

Míg a „kettős sokkhatás” forgatókönyve konkrét stresszszintet határozott meg egyes, az Unión kívüli biztosítótársaságok által tartott eszközosztályok tekintetében, nem vetített elő stresszt az ugyanezen országokban tartott részvények esetében. Az Unión kívül tartott részvényekre irányuló sokkhatás pedig nagyon fontos a stresszteszt hitelessége szempontjából, mivel az uniós részvénypiac süllyedése nem a világ többi részvénypiacától elszigetelt jelenség (válságos időkben a részvénypiacok közötti függőség elérheti a 90%-os korrelációt is). Emiatt nem lehet a kockázatokat az Unióra korlátozni, hanem az Unión kívüli részvényeket érő sokkhatást is figyelembe kell venni.

Indokolás és kommunikáció

63

Bár a stresszteszt fontos elemei mérlegelés tárgyát képezték, az EIOPA nem tett meg minden erőfeszítést ezek átlátható megindokolására. A technikai előírásokban az EIOPA nem fejtette ki világosan, hogyan vezette le a forgatókönyveket, illetve hogyan jutott el az alapul szolgáló feltevésekhez. Ezt a nézetet néhány illetékes nemzeti hatóság és ágazati képviselő is osztotta (lásd: 6. háttérmagyarázat). Néhány ágazati képviselő számára az sem volt egyértelmű, hogy a forgatókönyvek a Szolvencia II. rendszerében megkövetelthez hasonló vagy annál szigorúbb sokkhatást reprezentáltak-e. Ez azt eredményezte, hogy néhányan helytelenül értelmezték a stresszteszt jellegét. Az EIOPA ezt nem tette teljesen egyértelművé, például annak ismertetése révén, hogy a forgatókönyvek miért és hogyan térnek el a Szolvencia II. szerinti rendszertől.

Az EIOPA pontosan validálta és összesítette az adatokat

64

A stresszteszt során három fordulóban validálták az adatokat: először nemzeti szinten, amit az illetékes nemzeti hatóságok végeztek, két fordulóban pedig központi szinten, amit az EIOPA és az illetékes nemzeti hatóságok munkatársaiból álló validációs csoport végzett el. Az EIOPA egy Excel alapú validációs eszközt fejlesztett ki az adatok elemzésére és összesítésére. Ez hasznosnak bizonyult az adatvalidációs folyamat során, mivel segített összehangolni az illetékes nemzeti hatóságok különböző megközelítéseit. Összességében az EIOPA gondosan elemezte a biztosítótársaságok által szolgáltatott adatokat, és egyértelműen rámutatott a következetlenségekre, bár az adatok megbízhatóságával kapcsolatban a végső döntéshozók az illetékes nemzeti hatóságok voltak.

65

Az adatok összesítését ellenőrizve azt állapítottuk meg, hogy az EIOPA pontosan számította ki a stresszteszt általános eredményeit. Az összesítésben szereplő vállalatok termékportfóliói – és így kockázati profiljai – azonban nagyon különbözőek voltak (lásd: a 13. ábra példája). Ez egy, a mintából adódó sajátosság, azonban az EIOPA az összesítés előtt nem próbálta meg a termékeik szerint osztályozni a vállalatokat, pedig ez a lépés segített volna az eredmények értelmezésében¹⁰. E tekintetben az EIOPA csak utólagos elemzést végzett azzal a céllal, hogy azonosítsa a stresszhatásokkal szembeni érzékenységek mögött meghúzódó okokat.

Az EIOPA releváns adatokat mutatott be, amelyek az ágazat sérülékenységét jelezték

66

A stresszteszt eredményei megerősítették, hogy az életbiztosítási ágazat sérülékeny volt az alacsony kamatkörnyezettel és a hirtelen piaci sokkhatásokkal szemben, ami adott esetben az általános pénzügyi stabilitást is befolyásolhatja. Az „alacsony hozamkörnyezet” forgatókönyv alapján a részt vevő vállalatok mérlegében az eszközök kötelezettségekkel szembeni többlete 100 milliárd euróval csökkenne (-18%). A „kettős sokkhatás” forgatókönyv esetében a vállalatokat érő teljes hatás 160 milliárd eurót tenne ki (-29%). Ez azt jelenti, hogy a biztosítók 44%-a a kötelezettségekkel szembeni eszköztöbbletének több mint egyharmadát elveszítené, 2%-uk pedig mindent elveszítene. Mindkét forgatókönyv hatása jelentősen súlyosabb lenne, ha az úgynevezett hosszú távú garanciát (LTG) és az átmeneti intézkedéseket¹¹ kizárnák (a „kettős sokkhatás” forgatókönyv esetében a vállalatok 31%-ának nem lenne eszköztöbblete a kötelezettségekkel szemben).

67

Összességében a stressztesztről készített jelentés átfogó volt, és azt megfelelő számadatok és ábrák támasztották alá. A mutatókat illetően a jelentés az eszközök kötelezettségekkel szembeni többletében kifejezve mutatta be az eredményeket. Elemzési célból azonban relevánsabb lett volna a Szolvencia II. irányelvben meghatározott tőkekövetelményeket használni. Ez szemléltetné a fizetőképességi pozíciókra gyakorolt tényleges hatást, és segítene megállapítani, hogy a stresszteszt után is teljesülnek-e a tőkekövetelmények. Megjegyzendő azonban, hogy az EIOPA nem vette tervbe ezen arányok újraszámítását, mivel technikailag ez nagyon nehéz és komplex feladat lenne, és lényegesen részletesebb információszolgáltatást tenne szükségessé a biztosítótársaságok részéről, mint amit 2016-ban kértek tőlük.

68

A 2016-os stresszteszt eredményeit csak összesítve tették közzé, hogy véleményt lehessen formálni az életbiztosítási ágazat ellenálló képességéről. Az EBH-val szemben az EIOPA-nak nincs konkrét jogi megbízatása arra, hogy egyes vállalatokra vonatkozó eredményeket tegyen közzé. Ehhez az EIOPA-nak meg kell szereznie a résztvevők írásos beleegyezését, amit a 2018-as stressztesztnél meg is tett. Ez – figyelembe véve a stresszteszt célját, azaz a bizalom helyreállítását – a helyes irányba tett lépés volt. Ezzel összefüggésben döntő jelentősége van az átláthatóságnak, mind a stressztesztben alkalmazott módszertan, mind pedig az eredmények tekintetében. Az egyes vállalatokra vonatkozó közzétételek segíthetnének a kockázatok tudatosításában és a piaci fegyelem javításában.

Néhány ajánlás túl általános volt, és nem javasolt konkrét intézkedéseket

69

A stressztesztet követően az EIOPA három széles körű ajánlást fogalmazott meg az illetékes nemzeti hatóságok számára, amelyek több bevezethető intézkedést tartalmaztak. Azonban e javaslatok közül több is túl általános jellegű volt, és nem vezetett a pénzügyi stabilitás biztosítására irányuló konkrét intézkedéshez. Például az a javaslat, hogy „a belső kockázatkezelési folyamatokat össze kell hangolni a felmerülő külső kockázatokkal”, pusztán a vállalatok megbízható kockázatkezelésre irányuló általános célját fogalmazza meg. Ahogy a felmérésünk is megerősítette, ilyen általános ajánlások megfogalmazásához nincs szükség egy olyan komplex feladat elvégzésére, mint amilyen a stresszteszt. Végezetül pedig néhány ajánlás (pl. „a garanciára vonatkozó záradék felülvizsgálata” vagy „az osztalékkifizetés leállítása”) túlmutatott néhány illetékes nemzeti hatóság hatáskörén. Ennek oka az, hogy az illetékes nemzeti hatóságok felügyeleti hatásköreit nem hangolták össze maradéktalanul a tagállamok között, így tagállamonként eltérhet, hogy milyen mértékig lehet alkalmazni az ajánlásokat.

70

Nem sokkal a stresszteszt eredményeinek közzététele után az EIOPA jóváhagyta az ajánlások szisztematikus nyomon követésére vonatkozó tervet. Mivel az egyik ajánlás az volt, hogy az illetékes nemzeti hatóságoknak elemezniük kell a stresszteszt által csoportszinten kifejtett potenciális hatást, az EIOPA egy külön felmérést indított el, hogy az érintett illetékes nemzeti hatóságok be tudjanak számolni az elemzéseikről és az általuk megtett intézkedésekről. Az arra vonatkozó elemzést, hogy milyen mértékben követték a többi ajánlást, azon információk alapján készítették el, amelyeket az EIOPA az országlátogatások, a kollégiumi ülések és a csoportfelügyeleti hatóságokkal tartott ülések során gyűjtött össze. 2018 januárjában az EIOPA jelentést készített, amelyben bemutatta, hogy ajánlásai nyomán az illetékes nemzeti hatóságok számos nyomonkövetési intézkedést hoztak. A jelentés azonosította a bevált gyakorlatokat is, és elemezte az illetékes nemzeti hatóságok által a stresszteszt csoportszintű hatásával kapcsolatban végzett felmérés eredményeit¹².

Az EIOPA strukturált módon szervezte meg a stressztesztet, azonban volt néhány probléma az időzítésben és a dokumentálásban

71

A 2016-os biztosítási stresszteszt időzítése egybeesett a Szolvencia II. irányelv végrehajtásával, amely 2016. január 1-jén lépett hatályba. 2016. május végéig az Unióban minden biztosítótársaságnak első alkalommal be kellett nyújtania egy önálló jelentéscsomagot. Közvetlenül ezután indult el a stresszteszt (lásd: III. melléklet). A Szolvencia II. szerinti jelentéssel és az időben azt követő stresszteszttel járó munkaterhet nehezen tudták kezelni a biztosítók. Az illetékes nemzeti hatóságok július közepe és augusztus vége között hat héten át validálták az adatokat. Felmérésünkben az illetékes nemzeti hatóságok úgy vélték, hogy az adott idő megfelelő volt, bár kihívást is jelentett a munkateher és a nyári időszakban elérhető korlátozott erőforrások miatt. Nem minden illetékes nemzeti hatóság tudott ugyanis elég időt és erőforrást szánni az adatok alapos validálására.

72

A stresszteszt folyamata során az EIOPA több csatornán is kommunikált az illetékes nemzeti hatóságokkal és a biztosítótársaságokkal, amit helyes gyakorlatnak tekintünk (lásd: 7. háttérmagyarázat). A párbeszédre szolgáló különböző eszközök ellenére az EIOPA nem fejtette ki elég egyértelműen a résztvevők számára, hogy miért kér bizonyos információkat. Az EIOPA végül meg tudta indokolni, hogy a validálás céljából miért kell megkapnia ezeket az adatokat. Ugyanakkor az, hogy a résztvevők nem kaptak magyarázatot, azt a képet alakította ki, hogy túlzott és indokolatlanul részletes adatszolgáltatási követelményeknek kell megfelelni. Az EIOPA nem konzultált a résztvevőkkel a forgatókönyvek megtervezéséről.

73

Az EIOPA a stresszteszt céljából egy külön sablont bocsátott a részt vevő vállalatok rendelkezésére, amelyet hét héten belül kellett kitölteniük és elküldeniük az illetékes nemzeti hatóságok számára. Ezek a sablonok általában felhasználóbarátok voltak, és a lehetséges mértékig átvették a Szolvencia II. szerinti beszámolásban használt pénzügyiadat-kategóriákat. Ez biztosította a következetességet, és egyértelművé tette a résztvevők számára, hogy milyen adatokat kell benyújtaniuk.

74

A táblázatok összetettsége a stresszteszt célját és hatókörét tükrözte, emiatt azonban néhány résztvevőnek nehézséget okozott, hogy határidőre elvégezze a számításokat (lásd: 8. háttérmagyarázat). További terhet jelentett, hogy az eljárás során többször is frissítették a stresszteszthez kapcsolódó anyagokat. Az EIOPA a technikai előírásokat háromszor, a sablonokat négyszer frissítette, az utolsó változatot pedig mindössze két héttel a benyújtási határidő előtt tette közzé. Ugyanakkor a sablon mind a négy változatához egy hasznos automatikus „frissítési eszközt” bocsátott rendelkezésre, amely gyorsan betöltötte azokat a tartalmakat, amelyeket a résztvevők a sablon korábbi verziójában már megadtak.

75

Az EIOPA a korábbi 2014-es stressztesztből levont tanulságok alapján számos javítást vezetett be a 2016-os stressztesztben. Például megosztott egy validációs eszközt az illetékes nemzeti hatóságokkal, és csökkentette a stresszteszt sablonjára kiadott frissítések számát (lásd: IV. melléklet). Az EIOPA-nak nincs átfogó terve arra, hogyan vonja le a tanulságokat. A következtetéseket elsődlegesen az érdekelt felekkel tartott két ülés után vonták le, azonban az EIOPA nem végzett felmérést az ágazat képviselői és az illetékes nemzeti hatóságok körében, ahogy azt a 2014-es stresszteszt után megtette.

V. rész. Az EIOPA ügykezelési folyamata és korlátozott erőforrásai megnehezítik a célkitűzések elérését

76

A jelentésnek ebben a részében az EIOPA munkájának azon eljárási és szervezeti szempontjait elemeztük, amelyek horizontálisan érintik intézkedéseinek hatékonyságát. Különösen azokra a kockázatokra összpontosítottunk, amelyek az illetékes nemzeti hatóságok munkájának igénybevételéhez és a jelenlegi irányítási kerethez kapcsolódnak, valamint hangsúlyt helyeztünk az iránymutatások és szabályok betartásának biztosítására szolgáló jogi eszközök alkalmazására és az EIOPA erőforrásaink megfelelőségére.

Az EIOPA munkájának eredményessége az illetékes nemzeti hatóságok együttműködési készségén alapul, irányítása pedig kihívásokkal jár

77

Az EIOPA nagyon szorosan együttműködött az illetékes nemzeti hatóságokkal az ellenőrzésünk hatókörébe tartozó valamennyi intézkedésben. Bár ez az együttműködés általában pozitív volt, és tükrözte az EIOPA azon küldetését, hogy támogassa és koordinálja a nemzeti felügyeleti szervek munkáját, az EIOPA munkájának hatékonysága és eredményessége gyakran az illetékes nemzeti hatóságok hozzájárulásától és együttműködési hajlandóságától függött. Például esetenként már önmagában az is nagyon hosszú időt vett igénybe, hogy megszerezzék néhány illetékes nemzeti hatóság beleegyezését az országlátogatások megszervezéséhez. Az EIOPA által az illetékes nemzeti hatóságok támogatásának megszerzése érdekében tett látható erőfeszítések ellenére néhány hatóság megkérdőjelezte a látogatások értelmét és hatókörét. Mindezek miatt bár az EIOPA-nak végül sikerült látogatást tennie valamennyi illetékes nemzeti hatóságnál, az utolsó látogatásra három évvel a látogatások megkezdése után került sor. Ez a késedelem nyilvánvalóan akadályozta az EIOPA-t a felügyeleti konvergencia eredményes biztosításában. Az illetékes nemzeti hatóságok hozzájárulásának minősége és időszerűsége szintén nagyban meghatározta azt, hogy az EIOPA egyéb kiadványait, például a felügyeleti kézikönyvet és a szakértői értékeléseket időben el lehessen készíteni.

78

Az országlátogatásokat, a határokon átnyúló tevékenységekkel kapcsolatos munkát és a belső modelleket illetően (lásd: 35–36. és 49. bekezdés) találtunk olyan eseteket, ahol az EIOPA nem kapta meg az illetékes nemzeti hatóságoktól kért összes információt. Emiatt az EIOPA nem tudott elvégezni néhány eredetileg tervezett elemzéstípust. Néhány országlátogatás során például az EIOPA nem tudta megvitatni a nemzeti hatóságokkal bizonyos vállalatok felügyeleti kockázatkezeléssel kapcsolatos megközelítéseit, hanem csak az illetékes nemzeti hatóságok ezzel kapcsolatos általános eljárásait tárgyalta meg velük. Jellegénél fogva a stresszteszt-folyamat nagymértékben támaszkodott az illetékes nemzeti hatóságok által szolgáltatott információk minőségére (lásd: 9. háttérmagyarázat).

79

Az EIOPA jelenlegi irányítási struktúrája hatáskört biztosít az illetékes nemzeti hatóságoknak annak befolyásolására, hogy milyen mértékben vizsgálják felül a munkájukat, valamint e felülvizsgálatok következtetéseinek befolyásolására is. Ennek oka az, hogy az EIOPA végleges döntéshozó szerve a felügyeleti tanács, amely az illetékes nemzeti hatóságok 28 képviselőjéből és az EIOPA elnökéből (valamint az ERKT, az EBH, az ESMA és az Európai Szabadkereskedelmi Társulás megfigyelőiből) áll. A felügyeleti tanács hagyja jóvá az EIOPA valamennyi fontos dokumentumát és termékét, köztük a felügyeleti stratégiát (amely meghatározza az illetékes nemzeti hatóságoknál tett helyszíni látogatások prioritásait), a szakértői értékelések témáit és zárójelentéseit, a feltevéseket, a forgatókönyveket és a stresszteszt-jelentéseket. Ez problémát jelent a függetlenség szempontjából, figyelembe véve, hogy az EIOPA néhány eszközét (nevezetesen az országlátogatásokat és a szakértői értékeléseket) azzal a céllal hozták létre, hogy konstruktív, de kritikus visszajelzéseket adjon az illetékes nemzeti hatóságok munkájáról. A stressztesztek közvetve feltárhatják a tagállamok prudenciális felügyeletének hiányosságait is, és ennek nyomán ajánlásokat fogalmazhatnak meg az illetékes nemzeti hatóságok számára.

A jogi eszközök alkalmazására vonatkozó eljárás megbízható, de néha hiányzik az átláthatóság és a proaktív megközelítés

80

Annak biztosítása érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságok és a biztosítótársaságok megfeleljenek az EIOPA iránymutatásainak és szabályozási követelményeinek, az EIOPA intézkedéseket hozhat a „betart vagy indokol” (az EIOPA-rendelet 16. cikke) és az „uniós jog megsértése” (17. cikk) elnevezésű eljárások szerint. Azonban az EIOPA által hozható intézkedések lényegében a szabálysértések nyomon követésére és jelentésére szorítkoznak, és nem terjednek ki azok szankcionálására.

81

A „betart vagy indokol” eljárás keretében az illetékes nemzeti hatóságoknak meg kell erősíteniük, hogy alkalmazzák az EIOPA által kiadott mintegy 700 iránymutatás mindegyikét, megadva a saját jogi keretükre vonatkozó hivatkozásokat, illetve indokolniuk kell, hogy ezt miért nem teszik meg. A gyakorlatban ritkán fordul elő, hogy nem tartják be az iránymutatásokat, mivel bevonják az illetékes nemzeti hatóságokat azok kidolgozásába, az EIOPA pedig hatékony eljárást alakított ki az ilyen esetek nyilvántartásba vételére és jelentésére. Megállapítottuk, hogy a „betart vagy indokol” eljárás hatékony eszköz a megfelelés nyomon követésére, azonban nem biztosítja a teljes átláthatóságot a külső érdekelt felek és a fogyasztók felé. Az EIOPA weboldalára feltöltött megfelelési táblázatok nem voltak mindig aktuálisak, és a bennük szereplő információk összefoglaló jellege miatt – amelyek az illetékes nemzeti hatóságok által szolgáltatott információk minőségétől és teljességétől függően változóak voltak – csak korlátozottan voltak felhasználhatók a nyilvánosság számára.

82

Az EIOPA 2011-ben hozta létre az uniós jog megsértése miatt indított eljárást, és azóta 28 panaszt vett nyilvántartásba (amelyek többségét az EIOPA befogadhatatlannak nyilvánította). Az EIOPA következetesen alkalmazta az uniós jog megsértésének kivizsgálására irányuló eljárását, vizsgálatai pedig alaposak voltak. A panaszosok által bejelentett állítólagos jogsértések kivizsgálásakor az EIOPA csak korlátozott alkalommal adott tájékoztatást az eljárással kapcsolatos legfrissebb fejleményekről, és az egyes esetek komplexitása miatt néha hosszú lehetett a két tájékoztatás között eltelő időszak. Emiatt a panaszosok – köztük a fogyasztói szervezetek – nem kaptak átfogó áttekintést az EIOPA intézkedéseiről, és a kommunikáció elmaradását néha – tévesen – inaktivitásnak tekintették.

83

Az uniós jog megsértése miatt indított eljárás nem írta elő a potenciálisan jogsértő esetek módszeres nyomon követését. Az EIOPA informálisan nyomon követte ezeket az eseteket, ám azok az ügyek, amelyek ilyen módon kerültek a látóterébe, a felügyeleti tanács zárt ülésein kerültek napirendre. Ezeket az ügyeket jellemzően nem vették fel az uniós jog megsértéséről vezetett nyilvántartásba, és nem ezen eljárásnak megfelelően vizsgálták ki azokat. Az EIOPA az illetékes nemzeti hatóságok közötti bizalom erősítése érdekében fogadta el ezt a megközelítést, de ez nem nyerte el az érdekelt felek teljes körű bizalmát azzal kapcsolatban, hogy az EIOPA a felkérésükre megfelelő intézkedéseket hoz. Ráadásul ez a megközelítés nem átlátható, mivel a külső érdekelt felek (például a fogyasztói szervezetek) nem tudják figyelemmel kísérni azt.

84

Az eljárás jellegéből adódóan nem tudtuk ellenőrizni, hogy az EIOPA minden olyan esetben elindította-e az eljárást, amikor tudomására jutott az uniós jog állítólagos megsértése (kivéve, ha azt hivatalosan jelentették és nyilvántartásba vették). Egy olyan esetet találtunk, amikor az EIOPA súlyos hiányosságokat állapított meg egy illetékes nemzeti hatóság döntésében, de nem indította el az uniós jog megsértésére irányuló eljárást, hanem ehelyett úgy döntött, hogy közvetítőként jár el a két illetékes nemzeti hatóság között (lásd: 10. háttérmagyarázat).

Az EIOPA felügyeleti munkára szolgáló erőforrásai korlátozottak voltak, és nem csoportosítottak át erőforrásokat a szabályozási tevékenységektől

85

Feladatainak hatókörét és felügyeleti intézkedéseinek körét figyelembe véve az EIOPA nagyon korlátozott erőforrásokkal dolgozott. 2018 februárjában a felügyeleti részlegnek 20 alkalmazottja volt, ami az EIOPA humán erőforrásainak (142 alkalmazott) mindössze 14%-át képviselte. Az EIOPA felügyeleti részlege felel az illetékes nemzeti hatóságoknál tett látogatásokért, a szakértői értékelések koordinálásáért, a kollégiumi ülések támogatásáért és az azokon való jelenlétért, valamint az illetékes nemzeti hatóságok közötti közvetítésért és a belső modellek felügyeletéért. Négy teljes munkaidős egyenértéknek megfelelő további alkalmazott foglalkozott a felügyeleti konvergenciára irányuló kezdeményezések kidolgozásával, három alkalmazott pedig a felügyeleti munkát támogató adat- és üzletinformációs feladatokat látott el.

86

Az erőforrások szűkössége csoportszinten még nyilvánvalóbb volt. Például a belső modellekért felelős csoportnak ténylegesen három teljes munkaidős alkalmazottja volt (miután beszámították a tartós távolléteket és a más feladatokkal kapcsolatos kötelezettségeket), szemben a munkaprogramban feltüntetett 5,25 fővel. Figyelembe véve, hogy a csoport 17 illetékes nemzeti hatósággal működött együtt, amelyek 212 komplex belső modellt felügyeltek, és emellett további horizontális feladatokért, például következetességi projektekért is felelt, az erőforrások hatékony felosztása nagy kihívás elé állította a csoportot. A felmérésünkben részt vevő illetékes nemzeti hatóságok többsége úgy érezte, hogy javítani kellene az EIOPA személyzeti ellátottságát a belső modellek felügyelete terén. Ez különösen azért fontos, mert maguk az illetékes nemzeti hatóságok is korlátozott erőforrásokkal rendelkeznek a belső modellek felügyeletére, különösen a munkakör magas elvárásai miatt. Ha több támogatást nyújtana ezen a területen, az EIOPA egy jelentős szakértelemhiányt szüntethetne meg Európa biztosításfelügyeleti rendszerében.

87

A Szolvencia II. irányelv végrehajtását követően és miután véglegesítette az új szabályozási keret alapvető elemeivel kapcsolatos munkáját, az EIOPA stratégiát fogadott el arról, hogy tevékenységeinek fő irányát a szabályozásról a felügyeletre helyezze át. Az érdekelt felek, köztük a vállalkozások és a fogyasztók is ezt várták el, nevezetesen hogy az EIOPA annak biztosítására összpontosítson, hogy a biztosítókra vonatkozó új közös szabályozási keretet azonos módon alkalmazzák szerte az Unióban. A különböző feladatokhoz rendelt alkalmazotti létszám azonban nem tükrözte ezt az irányváltást. 2015 és 2017 között a szakpolitikai részleg létszáma 13 fővel csökkent, a felügyeleti részlegé ugyanakkor csak 5 fővel nőtt, habár utóbbi részleg néhány más részlegnél dolgozó alkalmazottól is kapott némi támogatást (lásd: 14. ábra).

88

Mivel a felügyeleti részleg munkakörei ágazatspecifikus ismereteket és gyakorlati felügyeleti tapasztalatokat követelnek meg, az EIOPA több toborzási kampány során igyekezett megfelelő jelölteket találni. Ez egyéb tényezők mellett annak volt betudható, hogy Frankfurtban a helyi munkaerőpiacon nagy a kereslet a pénzügyi szakemberek iránt, ráadásul a városban viszonylag drága a megélhetés. Az EIOPA azonban nem kötött kompromisszumot a követelményeivel kapcsolatban, és csak megfelelő tapasztalattal rendelkező munkatársakat alkalmazott.

89

A stressztesztek esetében a központi csoport három megfelelő képzettséggel rendelkező EIOPA-alkalmazottból állt. A jelenlegi feladatmegosztás fényében, amely nagymértékben támaszkodik az illetékes nemzeti hatóságok hozzájárulásaira, a személyzeti megoszlás megfelelő volt (lásd: 78. bekezdés). Ezekkel az erőforrásokkal azonban az EIOPA nem lesz képes részletesebb ellenőrzéseket végezni az adatok pontosságával kapcsolatban, illetve közvetlenül kapcsolatot tartani a stresszteszt résztvevőivel, még akkor sem, ha ezt hasznosnak tekintik. Ráadásul az EIOPA-nak nem volt rálátása az összes érintett partner (köztük az illetékes nemzeti hatóságok) által a stresszteszt megszervezése és lefolytatása céljából felhasznált erőforrásokra. A teljes költség ezért továbbra sem ismert.

Következtetések és ajánlások

90

Átfogó következtetésünk az, hogy az EIOPA érdemben hozzájárult a felügyelet minőségének és a stabilitásnak a támogatásához az uniós biztosítási ágazatban. E munka során azonban az EIOPA korlátokba ütközött a felügyeleti rendszer felépítése, az erőforrások szűkössége és bizonyos esetekben az illetékes nemzeti hatóságok által biztosított elégtelen támogatás és együttműködés miatt. Ezért az EIOPA-nak, a jogalkotóknak és az illetékes nemzeti hatóságoknak még mindig sok tennivalójuk van a felügyeleti konvergencia elérése érdekében, azaz ahhoz, hogy egyenlő versenyfeltételeket teremtsenek az uniós tagállamokban működő biztosítási vállalkozások és azok fogyasztói számára.

Az illetékes nemzeti hatóságok munkájának összehangolása

91

Az EIOPA eszközök széles körét használta fel – mind az alapító rendeletben közvetlenül meghatározott, mind pedig a saját kezdeményezésére létrehozott eszközöket – annak biztosítása érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságok közös megközelítést kövessenek a biztosítótársaságok felügyelete során. Megállapítottuk, hogy az EIOPA munkatársai e tekintetben mélyreható, jól megalapozott elemzést készítettek, amely lehetővé tette az illetékes nemzeti hatóságok által ellátott felügyelet lényeges hiányosságainak azonosítását. A hiányosságok között voltak az illetékes nemzeti hatóságok intézményi függetlenségét érintő kockázatok és a nem elég szigorú, inkább formális és nem kockázatalapú megközelítést követő felügyelet (lásd: 14–16. és 19. bekezdés).

92

Az EIOPA egyes eszközei, nevezetesen az illetékes nemzeti hatóságoknál tett látogatások és a szakértői értékelések, átfogó módon foglalkoztak a felügyeleti kérdésekkel, ezáltal azonban hatókörük igen széles volt. Ezért a véglegesítésük sok időt vett igénybe, az illetékes nemzeti hatóságoknak pedig jelentős erőforrásokra volt szükségük ahhoz, hogy felkészüljenek az ilyen tevékenységekre és részt vegyenek azokban. Az illetékes nemzeti hatóságoknál tett látogatások eredménye volt az is, hogy sok (bizonyos esetekben több mint 30) ajánlás született, amelyeket azonban nem rangsoroltak prioritás szerint (lásd: 17. és 20–22. bekezdés).

93

Megállapítottuk azt is, hogy az EIOPA-nak nem voltak kialakult eljárásai arra, hogy módszeresen nyomon kövesse az illetékes nemzeti hatóságoknál tett látogatások és a szakértői értékelések ajánlásait, emiatt nem rendelkezett áttekintéssel a felügyeleti konvergencia terén elért haladásról és a fennmaradó kihívásokról. Mindazonáltal az EIOPA erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy eseti alapon egyes kiválasztott problémákat megvitasson az illetékes nemzeti hatóságokkal, és fokozatos javulást is fel tud mutatni a hatóságok némelyike által alkalmazott módszerek terén (lásd: 18. bekezdés).

1. ajánlás. A felülvizsgálati eszközök célirányosításának és nyomon követésének javítása

Az EIOPA ügyeljen jobban felügyeleti eszközeinek célirányosítására és nyomon követésére. Különösen:

1. A helyszíni látogatások során összpontosítson arra a néhány legsürgetőbb kérdésre, amelyet a felügyeleti konvergenciára és a fogyasztóvédelemre gyakorolt hatásuk alapján választanak ki. Ennek eredményeként kevesebb, de prioritás szerint egyértelműen rangsorolt ajánlást fogalmazzon meg, és határozzon meg konkrét határidőt a végrehajtás tekintetében.
2. Az EIOPA határozza meg a szakértői értékelések hatókörét, hogy azok a felügyeleti konvergencián belül egyetlen kérdésre összpontosítsanak, és főszabályként egy éven belül véglegesíteni lehessen őket.
3. Az EIOPA elemezze, hogy az illetékes nemzeti hatóságok eredményesen végrehajtották-e a strukturált párbeszéd és a szakértői értékelések kapcsán kiadott ajánlásokat. Elemzésének eredményeit vegye nyilvántartásba, hogy áttekintést kapjon a tagállamok által a felügyeleti konvergencia terén elért haladásról és a felmerülő kihívásokról, általános megállapításait pedig tegye nyilvánosan elérhetővé.

Céldátum: 2020.1.1.

A határokon átnyúló tevékenységet folytató vállalatok felügyelete

94

A határokon átnyúló üzleti tevékenységek felügyeletének jelenlegi kialakítása rendszerszintű hiányosságokkal küzd, és olyan helyzetet teremt, ahol a felügyeleti módszer a vállalkozás jogi formájától függ. Azok a biztosítók, amelyek leányvállalatokon keresztül működnek külföldön, kollégiumi felügyelet alá tartoznak. Azokat a vállalatokat viszont, amelyek vagy fióktelepen keresztül, vagy pedig közvetlenül működnek külföldön, egyedül a székhely szerinti felügyeleti szerv felügyeli (lásd: 23–26. bekezdés).

95

A határokon átnyúló felügyelet ilyen felépítése kedvezőtlen irányba befolyásolja a felügyeleti szervek és a biztosítók tevékenységét. Mivel néhány vállalat nem tartozik kollégiumi felügyelet alá, a biztosítók bizonyos tagállamokban vissza fognak élni a kevésbé szigorú felügyelettel. A rendszert nem úgy tervezték meg, hogy egy egész Európára kiterjedő piac felügyeletét eredményesen és az uniós polgárok érdekeit szem előtt tartva lássa el. Ez azt jelenti, hogy még nem sikerült elérni azt a de Larosière-jelentésben meghatározott célkitűzést, hogy elkerüljék a különböző felügyeleti gyakorlatokból eredő versenytorzulást és szabályozási arbitrázst. Az EIOPA tett ugyan erőfeszítéseket az ebből eredő problémák kezelésére (például felügyeleti platformokat hozott létre), azonban nem volt képes megszüntetni a rendszerszintű hiányosságokat (lásd: 27–32. bekezdés).

96

Az EIOPA – a szűkös erőforrások és bizonyos esetekben az illetékes nemzeti hatóságok korlátozott mértékű együttműködése ellenére is – hozzá tudott járulni a kollégiumok munkájához. Azonban számos probléma maradt még a határokon átnyúló felügyelet következetessége terén (például eltérő kockázatértékelési keretek, munkaerőhiány az illetékes nemzeti hatóságoknál; lásd: 33–36. bekezdés).

2. ajánlás. A határokon átnyúló tevékenységet folytató vállalatok felügyeletének megerősítése

Az EIOPA:

1. működjön együtt a Bizottsággal és a társjogalkotókkal a határokon átnyúló üzleti tevékenységek felügyeletében tapasztalható rendszerszintű hiányosságok kezelésében, pl. azáltal, hogy az EFH felülvizsgálati folyamata révén hozzájárul a jogi rendelkezések javításához. Törekedjen különösen annak biztosítására, hogy a választott üzleti modelltől függetlenül azonos szintű felügyelet vonatkozzon a más tagállamban üzleti tevékenységet folytató vállalkozásokra;
2. ezen erőfeszítésekkel párhuzamosan az együttműködési platformok keretében, valamint a határokon átnyúló tevékenységek ellenőrzésével továbbra is törekedjen a fogyasztók védelmére.

Céldátum: 2019.1.1.

A belső modellek felügyelete

97

A belső modellek felügyelete egy rendkívül komplex és erőforrás-igényes folyamat, és ezen a területen még mindig nem kielégítő a konvergencia; a felügyeleti szervek ugyanis különböző megközelítésekkel értékelik, hogy a belső modellek mennyire pontosan tükrözik a biztosítók által viselt tényleges kockázatokat. Ez tisztességtelen versenyelőnyhöz vezethet, és negatívan érintheti a fogyasztókat és a pénzügyi stabilitást. Az EIOPA a következetességet javító projekteken keresztül erőfeszítéseket tett e problémák kezelésére, és ennek során el is ért bizonyos eredményeket, bár a felügyeleti megközelítések terén nem sikerült megvalósítania a tényleges konvergenciát. Az EIOPA jórészt sikertelenül próbálkozott azzal, hogy szerepet kapjon egyes kiválasztott vállalatok belső modelljeinek felülvizsgálatában, mivel korlátozták az információkhoz való hozzáférését. Egy másik esetben azonban, amikor felkérték, hogy támogasson egy illetékes nemzeti hatóságot a belső modellekkel kapcsolatos munkájában, az EIOPA ezt nem tette meg, mert a felkérés nem tükrözte a prioritásait (lásd: 37–50. bekezdés).

3. ajánlás. A belső modellek felügyeleti keretének javítása

Az EIOPA:

1. működjön együtt a Bizottsággal és a társjogalkotókkal a belső modellekkel kapcsolatos információkhoz való hozzáférés terén a saját személyzete és a fogadó ország szerinti felügyeleti szervek által tapasztalt korlátok kezelése érdekében. Biztosítson több információt és támogatást a felügyeleti szervek számára azzal kapcsolatban, hogyan kell értékelni és/vagy vitatni ezeket a modelleket;
2. felkérésre vagy saját kezdeményezésére támogassa a felügyeleti szerveket a komplex belső modellek engedélyezésében és felügyeletében.

Céldátum: 2019.1.1.

A biztosítási stresszteszt

98

Az EIOPA 2016-ban végezte el biztosítási stressztesztjét annak értékelése érdekében, hogy a biztosítási ágazat miként reagálna a negatív piaci fejleményekre, különösen a hosszú időn át nagyon alacsony kamatokra és az eszközárakat érő sokkhatásokra. Számos vállalat valóban sérülékenynek bizonyult az ilyen helyzetekkel szemben, mivel fizetőképességük jelentősen romlott volna. A legtöbb esetben – a teszt célkitűzéseire figyelemmel – megfelelő volt a stresszteszt hatóköre és az, hogy az életbiztosítási üzletágra és a hosszú távú üzleti tevékenységekre összpontosítottak (lásd: 50–54. és 66. bekezdés).

99

A stressztesztek forgatókönyve eredményesen kezelte az ágazat tekintetében azonosított fő kockázatokat, azonban kalibrálásukban és indokolásukban találtunk hiányosságokat. Bár a stresszteszt célja az, hogy egy szélsőséges eseményt szimuláljon, az egyik forgatókönyv esetében az EIOPA nem tudta bizonyítani, hogy az elég szigorú lett volna. Mindazonáltal néhány – szakmai mérlegelésen alapuló – paraméteréről bebizonyosodott, hogy viszonylag közel állnak a piaci realitáshoz. A másik forgatókönyv esetében következetlenségeket állapítottunk meg a tagállamokban alkalmazott sokkhatások szintjét illetően. Ezért fennáll a kockázat, hogy a stresszteszt eredményei nem adnak teljes képet a biztosítási ágazatban rendkívül hátrányos körülmények esetén bekövetkező fejleményekről. Ennek döntő jelentősége van a pénzügyi stabilitás és a biztosításikötvény-tulajdonosok szempontjából, mivel az ágazat – még az EIOPA által elfogadott feltevések mellett is – rendkívül sérülékenynek bizonyult (lásd: 55–63. bekezdés).

4. ajánlás. A stresszteszt-forgatókönyvek kialakításának javítása

Az EIOPA tovább javíthatná a stressztesztek forgatókönyvét, hogy a szigorúság, a hitelesség és a következetesség tekintetében megalapozottabbá és megbízhatóbbá tegye azokat. Ez a következők révén érhető el:

1. a kidolgozott forgatókönyvek szigorúságának és hitelességének elemzése és értékelése, pl. az adott kiváltó események valószínűségének számszerűsítésével, illetve egyéb rendelkezésre álló módszerek és/vagy eszközök felhasználásával, valamint ezen elemzés dokumentálása a forgatókönyvek megbízhatóságának alátámasztása érdekében;
2. az ERKT, illetve egyéb szakértői tanácsadás nagyobb mértékű igénybevétele (pl. az ERKT esetében a sokkhatást szimuláló eszköz intenzívebb használatával, az utóbbi esetben pedig egy külső szakértői testület összehívásával a forgatókönyvek értékelése céljából) a piaci forgatókönyvek kapcsán.

Céldátum: A 2020. évi stresszteszttől kezdve.

100

Megállapítottuk, hogy az EIOPA összességében pontosan validálta és mutatta be a stresszteszt eredményeit. Mivel kimutatták az ágazat sérülékenységét, a stresszteszt után ajánlásokat fogalmaztak meg az illetékes nemzeti hatóságok számára. Néhány ajánlás azonban túl általános volt, és nem javasolt kellően konkrét intézkedéseket. Ráadásul néhány ajánlás meghaladta az illetékes nemzeti hatóságok hatáskörét, ezért egyes hatóságok nem tudták végrehajtani az ajánlásokat. Az EIOPA erőfeszítéseket tett az ajánlások nyomon követése és az elért haladás elemzése érdekében (lásd: 64–65., 67. és 69–70. bekezdés).

5. ajánlás. Relevánsabb ajánlások megfogalmazása az illetékes nemzeti hatóságok számára

A stressztesztet követően az EIOPA szükség esetén adjon ki ajánlásokat az illetékes nemzeti hatóságok számára, amelyek konkrétabb és minden érintett számára releváns intézkedések meghozatalára szólítják fel őket. Az EIOPA előzetesen értékelje az ajánlott intézkedések megvalósíthatóságát, mérlegelve azt, hogy az illetékes nemzeti hatóságok rendelkeznek-e az intézkedések eredményes és megfelelő időben történő alkalmazásához szükséges eszközökkel.

Céldátum: A 2020. évi stresszteszttől kezdve.

101

Az EIOPA csak összesítve tette közzé a 2016-os stresszteszt eredményeit, mivel a hatóságnak – szemben az EBH-val – nincs konkrét jogi megbízatása arra, hogy az egyes vállalatokra vonatkozó eredményeket tegyen közzé. Ahhoz, hogy ezt megtehesse, az EIOPA-nak meg kell szereznie a résztvevők írásos beleegyezését, amit 2016-ban nem tett meg, a 2018-as stresszteszt esetében azonban igen. Úgy véljük, hogy ez a helyes irányba tett lépés, mivel az egyes vállalatok eredményeinek közzététele fokozhatja az átláthatóságot és a kockázatokkal kapcsolatos tudatosságot, ezáltal hozzájárulhat a piaci fegyelem javításához (lásd: 68. bekezdés).

6. ajánlás. Az egyéni stresszteszt-eredmények közzétételének ösztönzése

Az EIOPA mozdítsa elő a stressztesztek egyéni eredményeinek közzétételét. A résztvevők bizalmának növelése érdekében az EIOPA a stresszteszt-módszertan átláthatóságának fokozására (7. ajánlás) és a forgatókönyvek megbízhatóbb kialakítására (4. ajánlás) hivatkozhat. Az EIOPA ügyeljen arra is, hogy úgy válassza meg az egyéni eredmények bemutatására alkalmazott módszert, hogy az ne engedjen teret az eltérő értelmezéseknek.

Céldátum: A 2020. évi stresszteszttől kezdve.

102

Összességében az EIOPA gördülékenyen szervezte meg a stressztesztet, bár az időzítés nagy próbatétel elé állította a résztvevőket. A Hatóság különböző csatornákon kommunikált az illetékes nemzeti hatóságokkal és a részt vevő vállalatokkal. A jelentéstételi időszak alatt elvégzett számos frissítés ellenére a sablonok praktikus eszközként szolgáltak a vállalatok általi adatszolgáltatáshoz. Ugyanakkor az EIOPA nem indokolta meg kellően bizonyos adatok megadásának szükségességét, illetve a forgatókönyvek kialakítását és a mögöttes feltevéseket. Ez nem segítette elő az illetékes nemzeti hatóságok és a résztvevők bizalmának erősítését, pedig az ő hozzájárulásuknak döntő szerepe van a stresszteszt eredményeinek megbízhatósága szempontjából. Az EIOPA levonta a tanulságokat a 2014-es stressztesztből, és 2016-ban javított a szervezésen, a megközelítés azonban nem volt rendszerszintű (lásd: 71–75. bekezdés).

7. ajánlás. A stresszteszt-módszertan átláthatóságának javítása

Az EIOPA fokozza a stresszteszt módszertanának átláthatóságát, és tegyen többet annak elősegítése érdekében, hogy az érdekelt felek és a résztvevők megértsék azt, például a következők révén:

1. munkaértekezletek szervezése a résztvevők és az ágazat képviselői számára a stresszteszt éles elindítása előtt, hogy világosabban elmagyarázzák a tesztet és a forgatókönyveket, és visszajelzéseket gyűjtsenek a stresszteszt megalapozottságának javítása érdekében;
2. a technikai dokumentáció használatával részletesebb magyarázat nyújtása a résztvevőknek a forgatókönyvek (illetve a mögöttes feltevések) kalibrálásának módjáról és az e célból szükséges adatok köréről;
3. találkozók szervezése az érdekelt felekkel a stresszteszt után, hogy módszeresen (azaz meghatározott határidőn belül, meghatározott kommunikációs csatornákon keresztül és meghatározott résztvevőktől) visszajelzéseket kapjanak, és levonják a tanulságokat a korábbi stressztesztekből.

Céldátum: A 2020. évi stresszteszttől kezdve.

Irányítás és erőforrások

103

Legtöbb tevékenysége során az EIOPA szorosan együttműködött az illetékes nemzeti hatóságokkal, mindazonáltal – különösen az országlátogatások és a belső modellekkel kapcsolatos munka során – néhány esetben nem kapott elegendő támogatást a nemzeti felügyeleti szervektől. Mivel az információkhoz és dokumentumokhoz való hozzáférés korlátozott volt, az EIOPA nem tudott elvégezni néhány tervezett ellenőrzést és elemzést. Az illetékes nemzeti hatóságoknak döntő szavuk van az EIOPA fő irányító szervében, ezért olyan helyzetben vannak, hogy maguk dönthetnek az EIOPA által a munkájuk eredményességének felülvizsgálata céljából teendő intézkedések hatóköréről. Ez megkérdőjelezi ezeknek az intézkedéseknek a függetlenségét.

104

Megállapítottuk, hogy az EIOPA jól kialakított eljárásokkal rendelkezik az olyan esetek nyomon követésére, amikor nem tartják be az uniós jogszabályokat, bár ezek a külső érdekelt felek számára nem maradéktalanul átláthatóak (lásd: 76–84. bekezdés).

105

Figyelembe véve – különösen a felügyelettel kapcsolatos – feladatainak komplexitását, az EIOPA erőforrásai nagyon korlátozottak. A 212 belső modell felügyeletéért felelős csoportnak csak három teljes munkaidős alkalmazottja volt. Összesen csak 20 alkalmazott (az EIOPA teljes alkalmazotti létszámának 14%-a) dolgozik közvetlenül a felügyeleti részlegben, ezenfelül néhány más részlegnél dolgozó alkalmazott foglalkozik még felügyeleti feladatokkal. Ez arról tanúskodik, hogy még nem valósult meg az EIOPA tervezett stratégiai irányváltása, amelynek során a szabályozásról a felügyeletre helyezné át a hangsúlyt (lásd: 85–89. bekezdés)

8. ajánlás. A felügyeleti feladatokhoz rendelt humán erőforrások megerősítése

1. Az EIOPA gondoskodjon a felügyeleti feladatokkal foglalkozó alkalmazottai létszámának fokozatos, de jelentős mértékű növeléséről, és erre nézve tűzzön ki maga elé konkrét és megindokolt célértéket az éves munkatervében.
2. A szükségletek részletes elemzését követően az EIOPA mérlegelje további erőforrások igénylését, egyértelműen feltüntetve, hogy azokra mely feladatok ellátásához van szükség, valamint a felügyelet minőségére és konvergenciájára és a pénzügyi stabilitásra gyakorolt hatásukat.
3. A további erőforrásokat kifejezetten az EIOPA belső modellekkel, határokon átnyúló felügyelettel és az uniós jog megsértésével járó esetek azonosításával kapcsolatos munkájának megerősítésére kell fordítani.

Céldátum: 2020.1.1.

A jelentést 2018. október 2-i luxembourgi ülésén fogadta el a Neven MATES számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

Rövidítések

BoS: Felügyeleti tanács

BP: Bázispont

EBH: Európai Bankhatóság

EFH: Európai felügyeleti hatóság

EGT: Európai Gazdasági Térség

EIOPA: Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság

ERKT: Európai Rendszerkockázati Testület

FTE: Teljes munkaidős egyenérték

IGS: Biztosítási garanciarendszer

IM: Belső modell

NIH: Illetékes nemzeti hatóság

ORSA: Saját kockázat- és szolvenciaértékelés

PFER: Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere

SCR: Szavatolótőke-szükséglet

Számvevőszék: Európai Számvevőszék

UFR: Végső határidős kamatláb

Glosszárium

Belső modell: A belső modell a biztosító üzleti tevékenységéből származó kockázatok kiszámítására szolgáló fejlett megközelítés. A biztosítók dönthetnek úgy, hogy a standard formula helyett egy belső modellt használnak az átfogó kockázati helyzet kiszámítására; a későbbiekben a kiszámított kockázati helyzet határozza meg a tőkekövetelményt. Minden belső modellnek számos követelménynek kell eleget tennie, és a felelős felügyeleti szerv(ek)nek jóvá kell hagyniuk azokat.

Európai Rendszerkockázati Testület: Az ERKT az Unió pénzügyi rendszerének makroprudenciális felügyeletéért, valamint a rendszerszintű kockázatok megelőzéséért és mérsékléséért felel. Az ERKT nyomon követi és értékeli a rendszerszintű kockázatokat, és adott esetben figyelmeztetéseket és ajánlásokat ad ki.

Felügyeleti kollégium: A felügyeleti kollégium egy állandó, de rugalmas struktúra az egynél több tagállamban működő biztosítói csoportok felügyeletével kapcsolatos döntéshozatal koordinálására és elősegítésére.

Illetékes nemzeti hatóság: Az illetékes nemzeti hatóságok az egyes tagállamok nemzeti hatóságai, amelyek felhatalmazást kaptak a biztosítótársaságok felügyeletére (ezért nemzeti felügyeleti hatóságként is említik őket). Az olyan biztosító felügyeletéért felelős illetékes nemzeti hatóságot, amely ezen illetékes nemzeti hatóság tagállamában szerezte meg az engedélyét, a székhely szerinti felügyeleti szervnek nevezik. Minden más illetékes nemzeti hatóság a fogadó ország szerinti felügyeleti szervnek minősül a szóban forgó biztosító tekintetében, ha az egy leányvállalaton keresztül folytat üzleti tevékenységet az adott tagállamokban.

Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere: A PFER egy mikro- és makroprudenciális pénzügyi felügyeleti rendszer, amely három európai felügyeleti hatóság (EFH) – az EBH, az EIOPA és az ESMA –, az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) és a nemzeti felügyeleti hatóságok köré szerveződik.

Saját kockázat- és szolvenciaértékelés: A saját kockázat- és szolvenciaértékelés (ORSA) a biztosítók által végzett éves belső folyamat, amely célja, hogy rendes forgatókönyvek és stresszforgatókönyvek szerint is értékeljék a kockázatkezelésüket és a szolvenciapozícióikat. Az ORSA a biztosító által a jelenlegi és jövőbeli kockázatairól készített saját értékelésnek tekinthető.

Standard formula: A standard formula a biztosító kockázati helyzetének kiszámítására szolgáló alapértelmezett megközelítés a Szolvencia II. keretében. A standard formulát kockázati modulokra osztják, amelyek összesítve meghatározzák a tőkekövetelményt.

Szavatolótőke-szükséglet: A szavatolótőke-szükséglet (SCR) az a tőkeösszeg, amellyel a biztosítótársaságnak rendelkeznie kell ahhoz, hogy a Szolvencia II. rendszere alapján megfeleljen az 1. pillér követelményeinek. Ez azt hivatott biztosítani, hogy a biztosítók egy 12 hónapos időszakon keresztül nagyon nagy valószínűséggel (99,5%) eleget tegyenek a biztosításikötvény-tulajdonosokkal és kedvezményezettekkel szembeni kötelezettségeiknek.

Szolvencia II. irányelv: Az Unió 2016-ban hatályba lépett Szolvencia II. irányelve a fizetőképességi kockázatot helyezte a biztosítótársaságokra vonatkozó harmonizált szabályozási keret középpontjába. A keret követelményeket támaszt Európa valamennyi biztosítótársaságának megkövetelt gazdasági tőkéjét („1. pillér”), irányítását és kockázatkezelését („2. pillér”), valamint beszámolási standardjait („3. pillér”) illetően. A Szolvencia II. irányelv kitűzött céljai közé tartozik a fogyasztóvédelem javítása, a felügyelet korszerűsítése, az uniós piaci integráció elmélyítése a felügyeleti rendszerek harmonizálásán keresztül, valamint az uniós biztosítók nemzetközi versenyképességének javítása.

Végső határidős kamatláb: A végső határidős kamatláb (Ultimate Forward Rate, UFR) az a kockázatmentes kamatláb, amely felé a kockázatmentes hozamgörbe az úgynevezett utolsó likvid lejárat után konvergál (pl. 20 év az euró esetében). Az UFR-t a hozamgörbe elérése érdekében a nagyon hosszú lejáratú kötelezettségek esetében használják, mivel korlátozott számú ügylet van a piacon (nem elégséges a likviditás).

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a piacszabályozás és versenyalapú gazdaság ellenőrzésére szakosodott, Neven Mates számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara készítette. Az ellenőrzést Rimantas Šadžius számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítését Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė és Niamh Carey, a kabinet munkatársai, valamint Zacharias Kolias igazgató és Kamila Lepkowska feladatfelelős támogatta. Az ellenőrző csoport tagjai Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska és Josef Sevcik voltak. Nyelvi támogatás: Mark Smith.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1205-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/449374	QJ-AB-18-027-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-1229-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/695092	QJ-AB-18-027-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.