ЕОЗППО има важен принос за надзора и стабилността в застрахователния сектор, но продължават да съществуват сериозни предизвикателства

Кратко изложение

I

Застрахователният сектор представлява значителна част от финансовия сектор на ЕС. Той управлява активи, оценявани на около две трети от годишния БВП на ЕС. В случай че застрахователните дружества не успеят да изпълнят задълженията си, това може потенциално да наруши функционирането на финансовия сектор и да повлияе отрицателно на реалната икономика и благосъстоянието на потребителите.

II

Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) е създаден през 2011 г. след реформирането на надзора на финансовия сектор на ЕС след финансовата криза от 2007 – 2008 г. ЕОЗППО действа като независим консултативен орган към Европейската комисия, Парламента и Съвета.

III

Основните отговорности на ЕОЗППО са да подпомага стабилността на финансовата система и прозрачността на пазарите и финансовите продукти, както и да защитава титулярите на застрахователни полици. Той наблюдава и потенциалните рискове и слабости в сектора. Неговите отговорности са разделени в четири основни категории: регулиране, надзор и сближаване на надзорните практики, финансова стабилност и защита на потребителите.

IV

Сметната палата провери дали ЕОЗППО допринася ефективно за надзора и финансовата стабилност в застрахователния сектор. По-конкретно Сметната палата анализира: действията на ЕОЗППО в областта на надзора и сближаването на надзорните практики (сътрудничество с Националните компетентни органи (НКО), тяхната работа по вътрешните модели и осъществяване на трансгранична стопанска дейност), извършеният през 2016 г. стрес тест в застрахователния сектор, както и адекватността на ресурсите и управлението на ЕОЗППО.

V

Одитът обхвана основно надзорните дейности на ЕОЗППО в периода от 2015 г. до 2017 г., както и извършения през 2016 г. стрес тест. Одитните доказателства бяха получени в резултат от посещения в ЕОЗППО и документална проверка на място, както и от срещи със съответните отдели на Комисията, Европейския съвет за системен риск, НКО, академични експерти и заинтересовани страни. При одита бяха взети предвид и резултатите от две проучвания.

VI

Общото заключение на Сметната палата е, че ЕОЗППО е използвал добре широк набор от инструменти за подкрепа на сближаването на надзорните практики и на финансовата стабилност. Съществуват, обаче, значителни предизвикателства за ЕОЗППО, за националните надзорни органи и за законодателите, като например тези в контекста на прегледите на Европейските надзорни органи (ЕНО) и директива „Платежоспособност II“.

VII

Действията на ЕОЗППО по осигуряване на последователен надзор от НКО се основават на стабилен анализ и в по-голямата си част имат изчерпателен обхват. С дейността си ЕОЗППО установява важни слабости в начина, по който работят НКО и редовно извършва наблюдение на настъпващите промени. ЕОЗППО обаче няма системен ангажимент да проследява изпълнението на своите препоръки.

VIII

Сметната палата установи, че в сегашната законодателна рамка за упражняване на надзор върху трансграничната стопанска дейност в ЕС са налице системни слабости и се създава положение, при което надзорът зависи от правната форма на дадено предприятие, а не от неговата същност. Това води до погрешни стимули както за надзорните органи, така и за застрахователите, които се възползват от по-ниското равнище на надзор в някои държави членки. ЕОЗППО е положил усилие за разрешаване на произтичащите от това проблеми, но не е бил в състояние да преодолее системните слабости и да постигне сближаване на надзорните практики.

IX

Застрахователните дружества използват вътрешни модели, за да приспособят оценката на риска към своята стопанска дейност и да намалят своите капиталови изисквания. Налице са съществени различия в това доколко стриктно НКО упражняват надзор върху вътрешните модели. ЕОЗППО е направил опит да подобри сближаването на надзорните практики в тази област. Това не е било напълно ефективно, наред с други причини, поради съществуващите ограничения при достъпа до информация, предоставяна от НКО.

X

През 2016 г. ЕОЗППО е извършил стрес тест за оценка на начина, по който застрахователният сектор би реагирал на неблагоприятни пазарни тенденции, по-специално на продължителен период на много ниски лихвени проценти и сътресение при цената на активите. Редица дружества са се оказали уязвими към такива обстоятелства, тъй като платежоспособността им би се влошила значително. Обхватът на стрес теста е бил подходящ, а в сценариите са определени основните рискове за сектора. Одиторите, обаче, откриха недостатъци в тяхната интензивност. По-конкретно ЕОЗППО не е бил способен да докаже предимствата на един сценарий по достатъчно детайлен начин.

XI

След прецизно валидиране на данните ЕОЗППО като цяло е представил по подходящ начин резултатите от стрес теста. Поради неговия правен мандат не е имало публикуване на равнище дружества. Направените след стрес теста препоръки са твърде общи, въпреки че ЕОЗППО е положил усилия да проследи до каква степен те са изпълнени от НКО.

XII

Във всички свои дейности ЕОЗППО разчита до голяма степен на сътрудничество с НКО, но невинаги получава тяхната пълна подкрепа. НКО имат решаващ глас в основния ръководен орган на ЕОЗППО, което означава, че са в положение да вземат решения относно обхвата на действие на ЕОЗППО за преразглеждане на собствената им ефективност. ЕОЗППО все още не е преминал от регулиране към надзор. С едва 20 служители, работещи по въпросите на надзора, и още седем по други свързани с тях теми, ЕОЗППО се сблъсква с истинско предизвикателство по отношение на изпълнението на широкия набор от сложни задачи, за които отговаря.

XIII

С цел подобряване на ефикасността и ефективността на дейността, одиторите препоръчват на ЕОЗППО:

1. да насочва по-добре и да проследява систематично своите надзорни инструменти;
2. да си сътрудничи с Комисията и със съзаконодателите за отстраняване на системни слабости в надзора на трансграничната стопанска дейност;
3. да си сътрудничи с Комисията и със съзаконодателите за преодоляване на ограниченията при достъпа до информация относно вътрешните модели и да осигурява по-голяма подкрепа на НКО за това как да упражняват надзор върху тях;
4. да подобри допълнително надеждността на сценариите в стрес тестовете;
5. да дава по-конкретни и значими препоръки към НКО след стрес теста;
6. да насърчава публикуването на резултатите от стрес тестовете на равнището на дружествата;
7. да осигури по-прозрачна методология за стрес тестовете; и
8. да укрепи човешките ресурси отговорни за надзора.

Въведение

Застрахователният пазар в европейската икономика

01

С активи, оценявани на повече от две трети от годишния БВП за ЕС и различно за отделните държави членки навлизане на пазара, (вж. фигура 1), застраховането представлява значителна част от финансовия сектор. То допринася за икономическия растеж и за финансовата стабилност, като поема рискове и мобилизира спестявания. Предвид важната роля на застрахователните дружества, техните проблеми могат да нарушат предоставянето на финансови услуги и икономиката като цяло и по този начин да засегнат неблагоприятно потребителите.

02

Едно от основните предизвикателства пред застрахователния пазар днес са ниските лихвени проценти. Застрахователите, и особено в сферата на животозастраховането, което представлява 65 % от застрахователния пазар в ЕС, се сблъскват със значителни проблеми да получат гарантирания лихвения процент за продуктите, продадени през предходни години. Ето защо бизнес моделите на животозастрахователните дружества понастоящем търпят дълбоки промени, една от последиците от които е поемането на допълнителни рискове. Нещо повече, дигиталните технологии и по-широката употреба на големите информационни масиви значително са трансформирали пазара на застраховането (Fintech), създавайки не само възможности за бизнеса, но съща така и серия от нови предизвикателства и рискове за клиентите.

03

От гледна точка на регулациите, основната промяна за застрахователите е прилагането на директивата „Платежоспособност II“ от януари 2016 г. Директивата „Платежоспособност II“ е първата хармонизирана правна рамка на ЕС относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност. Тя обхваща и надзора на застраховането и има за цел осигуряване на справедливи условия на конкуренция в рамките на единния пазар. С нея се определя колко капитал е необходимо да притежават дружествата, за да покрият своя риск, както и изискванията във връзка с управлението на риска, управлението и докладването.

ЕОЗППО като част от европейската система за финансов надзор

04

Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) е създаден през 2011 г.¹ като част от реформите на начина, по който се упражнява надзор върху финансовия сектор на ЕС в отговор на финансовата криза от 2007 – 2008 г. ЕОЗППО действа като независим консултативен орган към Комисията, Парламента и Съвета. Той извършва дейност в сферата на застрахователните дружества, презастрахователните дружества, посредниците и институциите за професионално пенсионно осигуряване.

05

ЕОЗППО е част от европейската система за финансов надзор (ЕСФН), която включва три европейски надзорни органа (ЕНО): един за банковия сектор (Европейският банков орган – ЕБО), един за сектора на ценните книжа (Европейският орган за ценни книжа и пазари – ЕОЦКП) и един за сектора на застраховането и професионалното пенсионно осигуряване, както и Европейския съвет за системен риск (ЕССР). Обосновката за създаването на ЕНО е да се гарантират по-тясно сътрудничество и обмен на информация между националните надзорни органи (наричани също и национални компетентни органи – НКО), да се улесни приемането на решения на ЕС за трансгранични проблеми и да се подобри последователното прилагане и тълкуване на правилата.

06

Основните отговорности на ЕОЗППО са да подпомага стабилността на финансовата система, прозрачността на пазарите и финансовите продукти и защитата на титулярите на застрахователни полици, членовете на пенсионни схеми и бенефициентите. На ЕОЗППО е възложено да наблюдава и установява тенденциите, потенциалните рискове и слабости, проявяващи се на микропруденциално равнище, в трансграничен и междусекторен аспект. За тази цел ЕОЗППО има отговорности, които са разделени в четири основни и взаимосвързани категории: регулиране, надзор и сближаване на надзорните практики, финансова стабилност и защита на потребителите (вж. таблица 1). След приключване на работата по основната законодателна рамка за застрахователния сектор и необходимостта от осигуряване на нейното ефективно прилагане, ЕОЗППО възнамерява да пренасочи стратегическия фокус на работата си от регулирането към надзора. В настоящия одит Сметната палата се съсредоточи върху надзора и сближаването на надзорните практики, което е от ключово значение за потребителите, както и върху стрес теста, попадащ в обхвата на целта за осигуряване на финансова стабилност.

Таблица 1

Отговорности на ЕОЗППО

Сфера на отговорност	Роля на ЕОЗППО
Регулиране	Изготвяне на технически стандарти, които впоследствие се одобряват от Комисията, и обсъждане на направените промени. Консултиране на Комисията в области, в които тя разполага с правомощия за приемане на делегирани актове във връзка с работата на ЕС.
Надзор и сближаване на надзорните практики	Улесняване и координиране на НКО при техните надзорни дейности с цел налагане на последователни, ефикасни и ефективни надзорни практики в рамките на ЕСФН и осигуряване на общо, еднакво и последователно прилагане на правото на ЕС.
Финансова стабилност и управление на кризи	Принос към работата на макропруденциалния надзор на ЕССР чрез предоставяне на данни и доклади. Провеждане на стрес тестове за застрахователния и пенсионния сектори и гарантиране на координирано предотвратяване и управление на кризи, както и запазване на финансова стабилност по време на кризи.
Защита на потребителите и финансови иновации	Защита на потребителите от поемането на прекомерен риск при купуване/инвестиране във финансови продукти, чрез изготвяне на нормативни актове, наблюдение на пазарните тенденции, подобряване на наличната информация и т.н. Забрана на финансови продукти, ако представляват риск за финансовата стабилност в ЕС; анализиране и докладване на нови финансови иновации/продукти на пазара.

Източник: ЕСП.

Процес на реформиране на ЕНО

07

Тъй като естеството на предизвикателствата при финансовите пазари се променя, през септември 2017 г. Комисията предлага пакет от реформи за засилване на ЕСФН. Общата цел е да се подобрят мандатът, управлението и финансирането на трите ЕНО, както и функционирането на ЕССР. Редица предложения на Комисията биха били пряко приложими за ЕОЗППО, като например създаване на независим изпълнителен съвет (който да отговаря за вземането на решения за всеки отделен случай и за някои въпроси, свързани с надзора), засилване на ролята на ЕОЗППО при валидирането на вътрешните модели и подобряване на неговите налични инструменти за насърчаване на сближаването на надзорните практики.

08

Предложенията на Комисията за промени в правната рамка на ЕОЗППО вече ще следват стандартния законодателен процес, включително обсъждане в Съвета и Парламента. Очаква се изменените правни актове да бъдат приети през 2019 г. Одитът на Сметната палата може да бъде от полза за този дебат.

ОБХВАТ и подход на одита

09

При одита беше проверено дали ЕОЗППО допринася ефективно за надзора и финансовата стабилност в европейския застрахователен сектор. В одита се акцентира върху извършената наскоро промяна в приоритетите на ЕОЗППО от регулиране към надзор. Сметната палата разгледа по-конкретно следните области:

1. действията на ЕОЗППО в сферата на надзора и сближаването на надзорните практики. Прегледът на Сметната палата включва извадка на използваните от ЕОЗППО инструменти (части I, II и III);
2. проведения през 2016 г. стрес тест за застрахователния сектор (част IV); и
3. хоризонталните аспекти, които са от решаващо значение за ефективността на всички действия на ЕОЗППО (използване на правни инструменти, за да се гарантира съответствие с правото на ЕС, адекватност на човешките ресурси и целесъобразност на управленската структура; част V).

10

На практика дейностите на ЕОЗППО във връзка с надзора и сближаването на надзорните практики обхващат три основни области: i) поощряване на извършвания от националните органи надзор, ii) гарантиране на адекватен надзор върху трансграничните субекти, и iii) вътрешни модели. За по-голяма яснота одиторите разглеждат тези теми в три последователни части на доклада (I, II и III), но те заедно допринасят и за оценката на дейността на ЕОЗППО в областта на сближаването на надзора и надзорните практики. В сферата на финансовата стабилност Сметната палата акцентира върху стрес теста за застрахователния сектор предвид неговото значение за определянето на бъдещите рискове на пазара.

11

В доклада не е обхваната работата на НКО (които работят в тясно сътрудничество с ЕОЗППО при всички негови дейности). ЕССР, който е участвал при разработването на един от сценариите за стрес теста, не е обект на одита, тъй като ЕОЗППО продължава да носи отговорност и да бъде ангажиран и с двата сценария. Одитът е съсредоточен върху застрахователния пазар и поради това не включва дейностите на ЕОЗППО в сектора на професионалното пенсионно осигуряване.

12

Одитът обхваща надзорните дейности на ЕОЗППО, осъществени основно в периода 2015 – 2017 г., и стрес теста през 2016 г. (включително поуките от предходния стрес тест, проведен през 2014 г.). За всяка одитирана дейност Сметната палата избра случаите/досиетата за преглед така, че да се гарантира представителността на извадката за работата на ЕОЗППО и тя да отразява разнообразна гама от типични проблеми.

13

Основната одитна дейност включи посещения в ЕОЗППО и преглед на документи на място. Сметната палата събра доказателства и по време на срещи за събиране на информация и видеоконферентни разговори със съответните отдели на Комисията, ЕССР, НКО, академични експерти и заинтересовани страни (сдружения на потребителите и на предприятия). Допълнителна информация за одита беше събрана от резултатите от две проучвания:

1. първото беше изпратено на всички НКО в държавите членки на ЕС и се отнася за цялостното сътрудничество с ЕОЗППО (надзор и провеждане на стрес тестове). Отговор беше получен от 24 от 28 НКО;
2. второто беше изпратено на извадка от застрахователни дружества и се отнася за стрес теста. Отговор беше получен от 35 от 66 дружества.

Констатации и оценки

Част I — действията на ЕОЗППО за осигуряване на последователен надзор от страна на НКО са стабилни, но липсва систематичен подход към последващите действия

14

Съгласно целите за принос към постигането на по-добър и по-последователен надзор във всички държави членки на ЕС, ЕОЗППО се ангажира с редица дейности за улесняване и координиране на работата на националните надзорни органи (НКО). По този начин ЕОЗППО предвижда европейска култура за надзор, което означава общо разбиране за начина, по който надзорните органи мислят, държат се и работят в рамките на своята общност. Това означава равнопоставеност на застрахователните дружества в цяла Европа и сходна степен на доверие у потребителите, че тяхното застрахователно дружество спазва регулаторните изисквания.

15

Що се отнася до координацията на работата на НКО, при одита на Сметната палата бяха разгледани три основни инструмента, които отговарят на целта за сближаване на надзорните практики: структуриран диалог с НКО (където основен компонент са посещенията на място/в държавата), ръководството за надзор и партньорските проверки (вж. фигура 2). Ръководството и партньорските проверки са били координирани от ЕОЗППО, въпреки че работата е била извършена в много тясно сътрудничество с НКО. Делегираните от НКО проверяващи лица предоставят по-голямата част от съдържанието и партньорските оценки. Освен одитираните инструменти ЕОЗППО прилага редица други инструменти², както пряко определените в регламента за създаването, така и по собствена инициатива.

ЕОЗППО е установил съществени слабости при качеството на надзора

16

Посредством структуриран диалог с НКО ЕОЗППО е установил редица слабости в области на застрахователния надзор, които са от решаващо значение (вж. фигура 3). При партньорските проверки също са установени важни области, в които НКО следва да подобрят своите надзорни практики (вж. приложение I). Оценките на EОЗППО показват, че подходите за надзор на НКО често се различават по отношение на степента на намеса, заложеният риск и доколко са перспективни. Това означава, че дадена практика от страна на застрахователно дружество (напр. в сферата на управление на риска) може в една държава членка да бъде приета, но в друга оспорвана. Като част от процеса на структуриран диалог НКО са реагирали на констатациите в докладите на ЕОЗППО. ЕОЗППО обаче не е анализирал систематично тези реакции и не е предоставил изчерпателна обратна информация на НКО.

Препоръките на ЕОЗППО отразяват установените слабости, но липсват последващи действия

17

С оглед на установените слабости ЕОЗППО е препоръчал предприемането на действия от конкретни НКО. При структурирания диалог ЕОЗППО е направил над 30 препоръки за всеки НКО в извадката на Сметната палата, без да ги подреди според приоритетността им. Партньорските проверки са довели до значително по-малък брой препоръки. Въпреки че препоръките са ясни, понякога те са общи и не са съобразени с конкретното положение на НКО.

18

ЕОЗППО не е предвидил систематично проследяване на изпълнението на препоръчаните действия нито за структурирания диалог, нито за партньорските проверки. В резултат на това ЕОЗППО няма представа дали НКО са взели предвид неговите препоръки. Той обаче е положил усилия за проследяване на някои конкретни въпроси по повод на конкретни случаи (напр. по време на последващи посещения на НКО или чрез неформални контакти; извършена е и една конкретна последваща партньорска проверка) и успя да покаже някои конкретни подобрения в практиките и управлението на НКО (вж. каре 1).

Основната работа в голямата си част е била задълбочена и всеобхватна, но процедурите са отнемали време

19

Въпреки сложността на обхванатата област, структурата и яснотата при работата на ЕОЗППО в областта на надзора и сближаването на надзорните практики като цяло са добри и се основават на надеждни анализи и методология. Служителите на ЕОЗППО са подготвяли посещенията си в отделни държави, като са събирали широк набор от документи и информация, включително въпросник, който НКО е трябвало да попълват. Това е позволило обхватът на посещенията да бъде съобразен с конкретните проблеми на отделните НКО. Партньорските проверки са се основавали на подробна методология, в която са посочени всички стъпки, които проверяващият трябва да следва. В даваните на участниците насоки понякога е липсвал структуриран подход и свързана с проектите конкретна информация.

20

Специфичните теми, обхванати от надзорната дейност на ЕОЗППО, са били общи и подходящи. Обхватът на инструментите е гарантирал всеобхватен подход, но това понякога е означавало, че на най-важните въпроси не е даден приоритет в достатъчна степен. Обхватът на наръчника се определя от Управителния съвет и той покрива всички значими области, въпреки че някои НКО са открили известни пропуски (вж. фигура 4). Те са свързани с важни аспекти на надзора, тъй като действителното сближаване изисква не само общи принципи, но и съгласуван подход на техническо равнище.

21

ЕОЗППО е пропуснал възможността за постигане на по-голямо взаимодействие чрез събиране на най-добрите практики и насочване на своите консултации в областта на надзора върху поведението посредством структуриран диалог с НКО и партньорски проверки, тъй като те акцентират изключително върху пруденциалния надзор³. Сметната палата отбелязва обаче, че ЕОЗППО разполага със специални инструменти в областта на надзора върху поведението.

22

ЕОЗППО редовно е изготвял инструменти за надзор и до 2014 г. повечето от тях са започнали да се използват. ЕОЗППО обаче е завършил ръководството за надзор едва през април 2018 г., т.е. четири години след началото на проекта (с изключение на подготвителната фаза) и повече от две години след въвеждането на директивата „Платежоспособност ІІ“, чието изпълнение ръководството би следвало да подпомага. Времето, необходимо за приключване на партньорските проверки, варира от 14,5 месеца до две години, което е много, но отразява сложността на темите. Според НКО обаче продължителността е проблем, тъй като изисква от тях да поемат дългосрочни ангажименти за участие на служителите в проверките.

Част II: Системните слабости в сегашната система за надзор върху трансграничната стопанска дейност остават, но ЕОЗППО е положил усилия за защита на титулярите на полици

23

Надзорът върху трансграничните застрахователни групи в ЕС е структуриран посредством колегии от надзорни органи. Колегиите трябва да гарантират адекватен надзор чрез обмен на информация и съвместен надзор от всички съответни НКО. Колегията се ръководи от надзорния орган на държавата по произход, който упражнява надзор върху застрахователната група. Другите НКО са известни като надзорни органи на приемащата държава. Понастоящем в ЕС са създадени 88 колегии.

24

ЕОЗППО е член на всички тях. Неговата роля е да гарантира, че правото на ЕС се прилага последователно и че колегиите функционират по съгласуван начин. Освен това от ЕОЗППО се очаква да способства и за обща култура за надзор и да предотвратява регулаторния арбитраж⁴. Тези цели са определени в доклада „Дьо Ларозиер“⁵ като решаващи за единния пазар.

Организацията на системата от колегии създава погрешни стимули за застрахователите и надзорните органи

25

Въпреки че в миналото застрахователни услуги са се предоставяли основно от дъщерни дружества, установени в съответната държава, много от застрахователите са започнали да предоставят повече трансгранични услуги чрез клонове или пряко (въз основа съответно на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, предвидени съгласно единния пазар). През 2016 г. 750 застрахователи са предоставили стопанска дейност на стойност 59 млрд. евро на други държави членки на Европейското икономическо пространство (ЕИП), без местно дъщерно дружество (вж. фигура 5). Въпреки че трансграничната стопанска дейност позволява на застрахователите да намалят своята административна и регулаторна тежест, сегашната система създава погрешни стимули за застрахователите и надзорните органи.

26

Съгласно съществуващата колегиална система, надзорът се определя по-скоро от правната уредба на групата, отколкото от естеството на стопанската дейност. Следователно за много малко застрахователно дружество с дъщерно дружество в друга държава членка трябва да бъде създадена колегия, въпреки че такъв ресурсоемък надзор чрез колегия не би бил необходим. И обратно, за големи международни застрахователни групи, които предоставят трансгранични услуги без дъщерни дружества, няма колегии, въпреки че това би било крайно необходимо за гарантирането на адекватен надзор и финансова стабилност (вж. фигура 6).

27

Това води до ситуация, при която НКО упражняват надзор върху дейността в други държави членки, без да трябва да понасят последствията от лошия надзор, тъй като той не оказва влияние върху местния пазар. Също така често им липсва достатъчно познаване на националните особености и закони. Освен това държавата членка, в която се предоставя услугата, трябва да разчита изцяло на надзора на надзорния орган на държавата по произход на застрахователя, без да упражнява влияние върху процеса на надзор. Тази система не е разработена да надзирава широкия европейски пазар по един ефективен начин и въз основа на интересите на гражданите на ЕС. Няколко НКО потвърдиха, че сегашният надзор на трансграничната стопанска дейност и сътрудничеството е незадоволителен (вж. каре 2).

28

Сметната палата установи редица проблеми, които се дължат на погрешни системни стимули. Например няколко НКО са определили приоритети за своя надзор въз основа на такива фактори като „влияние върху националната финансова стабилност“. Вследствие на това надзорът върху застрахователни дружества с голям дял на трансгранична стопанска дейност е бил извършван с малък приоритет. Това означава, че застрахователните дружества са имали стимул да използват регулаторен арбитраж чрез преместване в държава членка, която е възприела такъв подход, след което да се концентрират върху трансгранични услуги (вж. каре 3).

29

Освен това Сметната палата установи, че начинът, по който се извършва дейността, има преки последици и за защитата на потребителите в случай, че даден застраховател не спазва задълженията си. Европейската система от схеми за гарантиране на застрахователните вземания понастоящем е фрагментирана, което води до положение, при което потребителите не са информирани относно степента на тяхната защита, когато купуват трансгранични застрахователни услуги (вж. каре 4). Потребителите не са непременно наясно, че купуват застрахователен продукт от дъщерно дружество, клон или дружество без физическо присъствие в собствената им държава членка.

ЕОЗППО реагира с разработването на ad hoc инструменти за защита на потребителите, но сближаването на надзорните практики продължава да е предизвикателство

30

С оглед на рисковете и предизвикателствата пред трансграничната застрахователна дейност при сегашната система на надзор, ЕОЗППО е положил усилия за защита на потребителите чрез създаването на платформи за сътрудничество. При липсата на колегии ЕОЗППО е създал тези платформи в рамките на своя мандат за насърчаване на ефективен обмен на информация между НКО и за гарантиране на ефективен и последователен надзор. ЕОЗППО е основал 13 платформи за сътрудничество от 2016 г. насам, както по собствена инициатива, така и в отговор на искания от НКО. Те функционират подобно на колегиите.

31

Сметната палата установи, че платформите на ЕОЗППО предоставят полезни ad hoc решения за преодоляване на проблемите, произтичащи от трансграничните услуги. В няколко случая ЕОЗППО е помогнал за оказване на съдействие между НКО и успешно е насърчил намирането на решения. Например ЕОЗППО е поискал от надзорния орган на държавата по произход да отговори на набор от въпроси за застрахователи, при които се наблюдават типични показатели за риска (вж. фигура 7). Това е гарантирало, че положението на застрахователя подлежи на оценка.

32

Следователно платформите са породили натиск от страна на партньорите към надзорния орган на държавата по произход, което означава, че той се е почувствал длъжен да предприеме адекватни надзорни действия предвид наличната информация. Тази мярка е гарантирала, че потребителите са защитени. При отсъствието на солидни правни правомощия в областта на трансграничните услуги, обаче, EОЗППО трябва да разчита на готовността на НКО да си сътрудничат на практика.

ЕОЗППО е изиграл полезна роля в няколко колегии на трансгранични групи, въпреки ограниченото сътрудничество от страна на НКО.

33

ЕОЗППО отговаря за осигуряването на съгласувано функциониране на колегиите. Сметната палата установи, че ЕОЗППО е определил приоритетите за своето присъствие и принос към колегиите въз основа на всеобхватни и добре установени критерии. При определянето на приоритетите са взети предвид различни фактори, включително размерът и рискът на застрахователната група, размерът и опитът на участващите НКО и резултатите от съвместната оценка на риска. От въвеждането на директивата „Платежоспособност ІІ“ през 2016 г. ЕОЗППО е присъствал на 100 заседания на колегии. Той обаче никога не е присъствал на заседанията на други 23 колегии (вж. фигура 8). Този резултат се обяснява и с оскъдните ресурси (вж. точка 86).

34

Освен това степента на ангажираност на ЕОЗППО в колегиите, в които е присъствал, варира значително. Например той е допринесъл значително за дейността на някои колегии, като е участвал задълбочено в обсъждането и докладите за обратна информация. Предвид неговите приоритети, ЕОЗППО не е осигурил подобен принос за дейността на други колегии, тъй като се е ограничил до административна и хоризонтална подкрепа.

35

С цел подпомагане на колегиите и по-добро сближаване на надзорните практики ЕОЗППО е поискал от НКО докладите на застрахователите относно собствената оценка на риска и платежоспособността (СОРП). Докладът относно СОРП е елементарен инструмент за застрахователен надзор и в него се определя склонността на застрахователите за поемане на риск, анализира се наличният рисков капитал и се взема решение дали той да бъде разпределен. Следователно той е основен ориентиран към бъдещето инструмент, който следва да се използва за проактивен надзор. Сметната палата установи, че макар ЕОЗППО да е положил усилия да получи докладите относно СОРП, те невинаги са му били изпращани. Някои от тези доклади са били предоставени едва след дълъг бюрократичен процес, изискващ правна обосновка и намеса на високо равнище. Ограниченото и трудно предоставяне на докладите относно СОРП е възпрепятствало прилагането на инструментите на ЕОЗППО за подкрепа на сближаването на надзорните практики и е попречило на ефикасното използване на неговите ресурси.

36

В хода на своята работа в колегиите ЕОЗППО е установил много проблеми в рамките на колегиите и застрахователните групи, като например:

1. Някои НКО не са споделили с други членове на същата колегия важни документи, като например доклада относно СОРП. ЕОЗППО е предоставял помощ на тези членове за получаване полезни документи, но тя невинаги е била успешна. Липсата на важна информация за членовете на колегията показва липсата на доверие между някои НКО и затруднява ефективния групов надзор.
2. Бяха установени сериозни грешки при оценката и основни недостатъци при управлението на риска от страна на застрахователни групи и беше препоръчано НКО да ги отстранят. Въпреки че ЕОЗППО наистина е положил усилие да подпомогне колегиите и да способства за адекватен надзор, той не е проследил подробно последващите действия за отстраняване на установените проблеми.

Част III — Липса на сближаване на практиките по отношение на надзора на вътрешния модел въпреки първите стъпки, предприети от ЕОЗППО

37

Въз основа на рамката от директивата „Платежоспособност ІІ“, която цели защитата на потребителите и гарантирането на финансова стабилност, от застрахователите в Европа се изисква да изчисляват своите индивидуални рискове. Застрахователите трябва да поддържат достатъчен капитал за поемане на тези рискове (вж. фигура 9), за да гарантират, че могат да предоставят обезщетения по искове. Застрахователите могат или да изчисляват капиталовите си изисквания с определена стандартна формула, или да използват така наречения вътрешен модел. Докато стандартната формула е вариантът по подразбиране, за всеки вътрешен модел, който желаят да използват, застрахователите трябва да искат одобрение. НКО следва да одобряват единствено вътрешните модели, които отговарят на няколко правно определени изисквания и поради това са подходящи за адекватно изчисляване на рисковете. Докато надценяването на рисковете може да доведе до премии, които не са конкурентни, подценяването може да изложи на риск защитата на титулярите на полици и финансовата стабилност.

38

Вътрешните модели са много сложни и дават на застрахователите значителна свобода на преценка при изчисляването на техните рискове. Това включва експертни оценки и използване на вътрешни данни за минали периоди. Следователно надзорът на вътрешните модели изисква огромни ресурси и експертен опит в рамките на НКО. Поради тяхното въздействие върху защитата на титулярите на полици и финансовата стабилност и предизвикателствата, които те представляват за надзорните органи, вътрешните модели са област от решаващо значение, в която ЕОЗППО трябва да улеснява сближаването на надзорните практики във всички държави членки. Непоследователният надзор, който води до регулаторен арбитраж, а оттам и до нарушаване на лоялната конкуренция, може да има сериозни неблагоприятни последици.

Сближаването на практиките в областта на вътрешните модели продължава да бъде силно ограничено

39

Една от основните задачи на ЕОЗППО е да гарантира, че застрахователите и надзорните органи прилагат последователно правилата в целия ЕС, включително по отношение на вътрешните модели. За да я постигне, ЕОЗППО е присъствал на заседания на колегиите при обсъждането на вътрешните модели, извършвал е посещения на НКО за оценка на надзора на вътрешните модели и е действал като посредник между НКО. Въпреки усилията на ЕОЗППО, Сметната палата установи няколко проблема, които доказват все още ниска степен на сближаване на надзорните практики в тази област.

40

Разрешаването и упражняването на надзор върху вътрешните модели са изключително ресурсоемки⁶. За постигането на подобен надзор в рамките на ЕС е важно НКО да разполагат с достатъчно ресурси за изпълнението на такава трудна задача. НКО обаче са посочили, че разполагат със служители на различни равнища за упражняване на надзор върху вътрешните модели, а ЕОЗППО е потвърдил това по време на своите посещения. ЕОЗППО е установил, че няколко НКО разполагат с недостатъчни ресурси и експертен опит за упражняване на адекватен надзор върху вътрешните модели, което подчертава значението на работата на ЕОЗППО в тази област.

41

ЕОЗППО е установил, че културата за надзор и прилагането на общите правила все още варират в значителна степен в целия ЕС. НКО прилагат много различна степен на строгост при одобряването на вътрешните модели. Например няколко НКО не са съобщили ясно на застрахователните дружества неприемливите практики за моделиране. В други случаи НКО са приложили много строги изисквания за одобрение. Сметната палата установи, че някои от надзорните органи са опитали да защитят местните застрахователи чрез по-ниски капиталови изисквания, докато други са изисквали по-голям надзор и по-високи капиталови изисквания.

42

В друг случай надзорът на вътрешен модел е трябвало да бъде прехвърлен от един НКО (държава А) на друг (държава Б) с цел да бъде обхваната цялата група. Надзорният орган в държавата Б обаче е поискал от застрахователното дружество да подобри значително своя вътрешен модел преди той да бъде одобрен за използване на нейния пазар. Вътрешният модел обаче вече е бил одобрен от надзорния орган на държавата А и приложен в нея. Този случай илюстрира различните стандарти и подходи за одобрение на вътрешните модели. ЕОЗППО е опитал да посредничи между двата надзорни органа, но не е било постигнато съгласие. Накрая вътрешният модел е продължил да функционира единствено в държавата А.

ЕОЗППО е положил усилие да подобри сближаването на надзорните практики посредством проекти за съгласуваност

43

С цел предприемане на последващи действия във връзка с някои повтарящи се рискове и несъответствия при надзорните подходи, ЕОЗППО е организирал проекти за съгласуваност в пет ключови области (вж. таблица 2). Тъй като всички тези области могат да доведат до неадекватна преценка на рисковете на застрахователите, според Сметната палата ЕОЗППО е определил по подходящ начин обхвата на проектите за съгласуваност.

Таблица 2

Установени ключови несъответствия и предприемане на последващи действия

Бяха установени различни подходи между НКО по отношение на…	Предприети последващи действия от ЕОЗППО посредством…
моделирането на корекциите за променливост*	Проект за съгласуваност
третирането на риска от кредитно неизпълнение от съответната държава	Проект за съгласуваност
сумирането на рисковете	Все още не са предприети последващи действия
експертните преценки	Все още не са предприети последващи действия
смяната на модела	Посещения на НКО

Източник: ЕСП.

44

Чрез своите проекти за съгласуваност ЕОЗППО е потвърдил, че НКО имат напълно различни надзорни подходи при одобряването на някои методи, използвани от застрахователните дружества във вътрешните модели. Различните методи са оказали съществено влияние върху изчисления от застрахователя общ риск, но ЕОЗППО не е могъл да го измери в количествено отношение. Като цяло ЕОЗППО няма данни за влиянието на вътрешните модели при съпоставката им със стандартната формула, въпреки че това би било от съществено значение за упражняването на адекватен надзор.

45

ЕОЗППО е докладвал подробно за установените проблеми. Въпреки че е използвал допълнителни инструменти (напр. становища) за гарантиране на последователност, ЕОЗППО невинаги я е постигал. Например ЕОЗППО все още позволява различни методи за моделиране на корекциите за променливост. Той обаче изисква от НКО да гарантират, че никой от тези методи няма да доведе до по-ниски капиталови изисквания.

46

ЕОЗППО е осъществил и специален проект за съгласуваност относно моделирането на пазарния риск. Това е един от многото рискове, които се оценяват във вътрешните модели. ЕОЗППО е поискал от застрахователите да използват свои вътрешни модели за изчисляване на рисковете по отношение на реалистичен виртуален портфейл съгласно определението на ЕОЗППО. Резултатите са позволили за пръв път различни вътрешни модели да бъдат съпоставени пряко. Проектът е разкрил някои съществени слабости при вътрешните модели, които се прилагат в рамките на ЕС. Например за намаляване на очакваните рискове са били използвани спорни очаквания за лихвените проценти. Освен това ЕОЗППО е счел за неприемливи огромните разлики в рисковете, оценени посредством различни вътрешни модели за същите активи.

47

Сметната палата установи, че проектите на ЕОЗППО са дали на НКО съществена представа за вътрешните модели, върху които се упражнява надзор, и са помогнали за подобряване на сближаването. Те обаче са показали, че вътрешните модели в застрахователния сектор носят значителни рискове и че тяхното въздействие не е достатъчно познато.

ЕОЗППО не разполага с достатъчен достъп до данни относно вътрешните модели, за да упражнява надзор

48

Към юни 2018 г. в ЕИП е имало 212 вътрешни модела, одобрени от 17 различни НКО (вж. фигура 10). Предвид недостига на ресурси ЕОЗППО е решил да даде приоритет в своите преки оценки на петте най-големи застрахователни групи с вътрешен модел. Тези групи представляват общо 47 % от всичките активи, обхванати от вътрешните модели в ЕИП. През 2015 г. ЕОЗППО е започнал да изисква от съответните НКО пълна информация относно тези модели.

49

Предвид нежеланието на НКО да предоставят информация, ЕОЗППО е предприел проактивен подход посредством провеждане на мащабна комуникация в продължение на повече от три години. По-конкретно ЕОЗППО е представил писмена правна обосновка защо му е необходима тази информация, за да изпълнява своите задачи. Проучването на Сметната палата показва, че една от основните причини за отказа на НКО да предоставят информация е различното тълкуване на мандата на ЕОЗППО в сферата на вътрешните модели. Както изрично се посочва в проучването, най-малко два НКО считат, че понастоящем ЕОЗППО излиза извън рамките на своите правомощия. И обратно, няколко НКО искат ЕОЗППО да извършва значително повече работа във връзка с вътрешните модели и считат, че той не изпълнява в достатъчна степен своя мандат в тази особено важна област.

50

Въпреки проактивния подход ЕОЗППО не е получил достатъчно информация за нито един от петте най-големи вътрешни модела, на които е дал приоритет в своята работа. Следователно ЕОЗППО не е разбрал напълно моделите и не е могъл да извърши планираните оценки. Липсата на достъп до информация е възпрепятствала значително ЕОЗППО при изпълнението на неговите задачи. От друга страна, през 2016 г. един НКО е предоставил на ЕОЗППО цялата информация относно вътрешния модел на голяма застрахователна група. Въпреки че това би било възможност за оценка на първи вътрешен модел, ЕОЗППО е решил да не оказва подкрепа на НКО с обяснението, че конкретният случай не е сред неговите приоритети. Поради това ЕОЗППО все още не е оценил подробно нито един вътрешен модел.

Част IV — ЕОЗППО е извършил надеждна работа по управлението на стрес теста в областта на застраховането за 2016 г., но Сметната палата установи недостатъци в неговото оформление и препоръки

51

Според регламента за неговото създаване ЕОЗППО отговаря за провеждането на редовни стрес тестове на равнището на ЕС, за да се оцени устойчивостта на финансовите институции на неблагоприятни пазарни тенденции. Стрес тестовете на ЕОЗППО имат за цел финансова стабилност и защита на притежателите на полици и се организират веднъж на две години (редуват се с тестовете за устойчивост на пенсионните фондове). Стрес тестовете на ЕОЗППО не представлява механизъм с „успешно или неуспешно преминаване“ на отделните участници, както и резултатите от тях не водят до конкретни регулаторни действия. Сметната палата се съсредоточи върху стрес теста от 2016 г., при който се оценява уязвимостта на застрахователните дружества, извършвали дейност в областта на животозастраховането и друга дългосрочна дейност. В съответствие с първоначалния график ЕОЗППО е започнал теста през май 2016 г., а през декември 2016 г. е публикувал резултатите в обобщен вариант, включително препоръките за НКО.

Обхватът на стрес теста и установените рискове са били уместни, но използваните сценарии са засегнати от недостатъци при измерването и обосновката

52

Извадката за стрес теста през 2016 г. включва 236 отделни дружества от 30 държави⁷, предлагащи както традиционна животозастрахователна дейност, така и смесена дейност (животозастраховане и общо застраховане). Дружествата в извадката на НКО са подбрани въз основа на критериите, предоставени от ЕОЗППО в техническите спецификации. В съответствие с допусканията на стрес теста извадката е представителна за всеки национален пазар и обхваща поне 75 % от съответната дейност. Стрес тестът през 2016 г. е проведен на равнище юридически лица (отделни дружества) и поради това не включва потенциалните ползи от диверсификацията и презастраховането, проявяващи се на равнище група.

53

Що се отнася до стрес теста през 2016 г., ЕОЗППО е определил трайно ниските безрискови проценти и променливостта на капиталовите пазари като основно опасение за жизнеспособността на застрахователния сектор. Това е в съответствие с редовните оценки на риска, извършвани от ЕОЗППО, ЕССР и застрахователните дружества, както потвърди проучването на Сметната палата (вж. фигура 11). Съсредоточаването върху рисковете, взети предвид в стрес теста, означава, че са изпуснати други фактори, специфични за застрахователния сектор (напр. дълголетие, пандемии или природни бедствия), но това е оправдано предвид първата година от прилагането на директивата „Платежоспособност ІІ“, което е представлявало предизвикателство за застрахователните дружества.

54

Предвид акцента върху пазарния риск, изборът на дългосрочната застрахователна дейност е бил подходящ. Средата с ниска доходност засяга особено силно животозастрахователната дейност, тъй като обикновено тя има дългосрочни задължения към титулярите на полици и изпитва трудност при постигането на гарантираните в миналото лихвени проценти. Изборът за използване на пазарно сътресение е бил уместен предвид значителната роля на застрахователите като институционални инвеститори, а оттам и влиянието им върху стабилността на финансовия пазар като цяло.

55

Стрес тестът през 2016 г. включва два сценария – „Ниска доходност“ и „Двоен натиск“, които точно отразяват рисковете, определени от ЕОЗППО като ключови за застрахователния сектор (за основните параметри и допускания вж. приложение II). За създаването на сценария „Ниска доходност“ ЕОЗППО е използвал собствения си капацитет и е направил конкретни допускания по своя преценка, докато сценарият „Двоен натиск“ е изготвен в сътрудничество с ЕССР, който е извлякъл сътресенията от инструмента за симулиране на финансови сътресения, улавящ историческите зависимости в данните.

Сценарий „Ниска доходност“

56

Отправната точка за този сценарий е ниска безрискова крива на доходността за различните срокове до падежа (до 20 години за еврото), която е формирана от ЕОЗППО чрез определяне на най-ниските действително наблюдавани проценти на пазара за период от две години. По преценка на Сметната палата вероятността за такова събитие е най-малко 3 %, т.е. много повече от обичайния праг от 1 %⁸. Тоест, вероятността е прекалено голяма, за да се разглежда сам по себе си този елемент като достатъчно сериозен. Вторият елемент на сценария е допълнителен стрес, приложен към кривата на доходността (намаление от 15 базисни пункта — б.п.). Освен това за изчисляване на стойността на задълженията на застрахователите в много дългосрочен план ЕОЗППО е използвал т.нар. краен форуърден лихвен процент (КФЛП), определен на 2 %, за да се отрази допускането за трайно ниска доходност. Двата последни елемента (намаление с 15 б.п. и UFR) намаляват вероятността на възникване на сценария, но не е възможно да се прецени до каква степен. Силата само на тези два елемента обаче е била ограничена, тъй като към онзи момент те са били сравнително близо до ситуацията на пазара⁹.

57

Докато повечето НКО, участващи в проучването, са счели сценариите за добре калибрирани, някои от тях са споделили горепосочените опасения относно сериозността на сценария с ниска доходност (вж. фигура 12). ЕОЗППО не се е опитал дори с цел вътрешен анализ да определи количествено вероятността на първоначалната (ликвидна) част на кривата. Той също така не е предоставил никаква друга достатъчно подробна обосновка за надеждността на целия сценарий.

58

Нивото на стрес за валутите, различни от еврото, е получено чрез използване на предполагаем коефициент на мултиплициране на кривата на еврото. ЕОЗППО обаче не е използвал този метод съвсем уместно, тъй като не е взел предвид зависимостта между лихвените проценти за различните валути по време на референтния период.

Сценарият „Двоен натиск“

59

При сценария „Двоен натиск“ се допускат намаляващи лихвени проценти и пазарно сътресение, отразени като бързо нарастване на доходността по държавни и корпоративни облигации и спад на цените на собствения капитал и на други класове активи. ЕССР е оценил вероятността от настъпване на две основни задействащи събития на 0,50 % при шокове на суаповите сътресения и на 0,75 % при шок на държавните облигации. Сценарият е достатъчно силен, тъй като комбинира значителен стрес при активите в баланса и елемент на сътресение при суаповете в допълнение към стреса при пасивите.

60

Правдоподобността на сценария „Двоен натиск“ до голяма степен зависи от набора от данни за минали периоди, използвани в инструмента за симулиране на финансови сътресения. Той съдържа зависимост между различните съответни икономически променливи и се основава на данни за 11-годишен минал период (2005 – 2015 г.). Въпреки че обхваща две наскоро състояли се кризи, избраният период все пак е твърде кратък, за да гарантира равнище на стрес, което да е достатъчно силно за всички държави в Европа (вж. каре 5).

61

Например равнището на стреса е по-ниско за доходността на 10-годишните облигации на България (увеличение от 111 б.п. спрямо базовото ниво) в сравнение с това на Белгия (116 б.п.) или на Хърватия (155 б.п.). Освен това Сметната палата отбеляза, че стресът е сравнително малък за Словакия и Обединеното кралство (съответно с 95 б.п. и 94 б.п. за доходността на техните 10-годишни облигации спрямо средно равнище на стреса от 121 б.п.). Ако извадката за минали периоди обхващаше по-дълъг период (напр. 20 години), резултатите биха били по-солидни и евентуално биха показали случаи с по-голям стрес за някои държави.

62

Въпреки че сценария „Двоен натиск“ са определени конкретни равнища на стрес за някои класове активи на застрахователни дружества извън ЕС той не излага на стрес наличностите, поддържани в тези държави. Следва да се има предвид, че наличностите, съхранявани извън ЕС, са от голямо значение за правдоподобността на стрес теста, тъй като движението надолу на фондовия пазар в ЕС не е изолирано от други фондови борси в световен мащаб (по време на криза зависимостта между фондовите пазари достига 90 % корелация). Поради това е необходимо да се включат сътресенията в наличностите извън ЕС, вместо да се ограничава рискът само за ЕС.

Обосновка и комуникация

63

Предвид факта, че важни елементи на стрес теста са били дискреционни, ЕОЗППО не е положил достатъчно усилия да ги обоснове по прозрачен начин. В техническите спецификации ЕОЗППО не е дал ясно обяснение за начина, по който са били изготвени сценариите, нито за начина, по който е стигнал до допусканията, на които се основават. Това бе подкрепено от някои НКО и представители на промишлеността (вж. каре 6). За някои от тях също така не е ясно дали сценариите представляват шок, който е сходен или по-тежък от този, който се изисква по силата на режима съгласно директива „Платежоспособност II“. Това е довело да някои погрешни тълкувания на естеството на стрес теста. ЕОЗППО не ги е изяснил напълно, например като обясни защо и как те се различават от режима съгласно директива „Платежоспособност ІІ“.

ЕОЗППО е валидирал и обобщил данните точно

64

Процесът на валидиране на данните за стрес теста преминава през три етапа: един на национално равнище, който се осъществява от НКО, и два на централно равнище, които се извършват от екипа за валидиране, включващ служители на ЕОЗППО и НКО. ЕОЗППО е разработил инструмент за валидиране във формат Excel за анализиране и обобщаване на данни. Той се е оказал полезен при процеса на валидиране на данните, тъй като е спомогнал за уеднаквяването на различните подходи на НКО. Като цяло ЕОЗППО анализира внимателно данните, предоставени от застрахователните дружества, и ясно посочва всички несъответствия, въпреки че органите, отговорни за вземането на окончателно решение относно надеждността на данните, са НКО.

65

Проверката на Сметната палата на обобщените данни показа, че ЕОЗППО е изчислил вярно общите резултати от стрес теста. В обобщените данни, обаче, се включват дружества, чиито продуктови портфейли — и следователно рискови профили — са много различни (вж. пример на фигура 13). Това е присъща характеристика на извадката, но ЕОЗППО не се е опитвал да класифицира дружествата според техните продукти, преди да извърши обобщаването — стъпка, която би донесла допълнителни ползи при тълкуването на резултатите¹⁰. В това отношение EОЗППО е извършил само последващ анализ с цел да се установят причините за различната чувствителност към стреса.

ЕОЗППО е представил актуални резултати, които показват уязвимостта на сектора

66

Резултатите от стрес теста потвърждават, че секторът на животозастраховането е уязвим към средата с ниски лихви и към внезапно пазарно сътресение, което би могло да окаже въздействие върху финансовата стабилност като цяло. Съгласно сценария за ниска доходност превишението на активите над пасивите в счетоводните баланси на участващите дружества би се свило със 100 млрд. евро (-18 %). При сценария „Двоен натиск“ общото въздействие върху дружествата би възлязло на 160 млрд. евро (-29 %). Това означава, че 44 % от застрахователите биха загубили повече от една трета от превишението на активите над пасивите, а 2 % биха загубили всичко. Въздействието на двата сценария би било значително по-голямо, ако се изключат т. нар. дългосрочни гаранционни и преходни мерки¹¹(съгласно Спогодбата за избягване на двойното данъчно облагане, 31 % от дружествата не биха поддържали никакво превишение на активите над пасивите).

67

Като цяло докладът относно стрес теста е изчерпателен и подкрепен от съответните цифри и графики. Що се отнася до показателите, в доклада са представени резултатите, изразени като превишение на активите над пасивите. С аналитична цел обаче би било по-уместно да се използват капиталовите изисквания, както са определени в директива „Платежоспособност ІІ“. Това би показало реалното въздействие върху позициите на платежоспособността и би установило дали капиталовите изисквания са изпълнени и след стрес теста. Сметната палата отбелязва обаче, че ЕОЗППО не е планирал преизчисляването на тези проценти, тъй като то би било технически трудно и сложно и би наложило застрахователните дружества да предоставят значително по-подробна информация от тази, която им е била поискана през 2016 г.

68

Резултатите от стрес теста през 2016 г. са публикувани само в обобщен вариант с цел да бъде формирано становище относно устойчивостта на сектора на животозастраховането. За разлика от ЕБО ЕОЗППО не разполага с конкретен правен мандат за публикуване на резултатите на отделни дружества. За да направи това, ЕОЗППО трябва да получи писмено съгласие от участниците, което е направил при стрес теста през 2018 г. Това е стъпка в правилната посока предвид целта на стрес теста, а именно възстановяване на доверието. В този смисъл прозрачността по отношение както на приложената при стрес теста методология, така и на неговите резултати, е от решаващо значение. Оповестяването на резултатите на отделни дружества може да помогне за повишаване на осведомеността относно рисковете и по този начин за подобряване на пазарната дисциплина.

Някои от препоръките са твърде общи и не предлагат конкретни действия

69

След стрес теста ЕОЗППО е направил три общи препоръки към НКО, съдържащи редица мерки, които те могат да предприемат. Много от тези предложения обаче са с твърде общ характер и не са довели до конкретни действия, чиято цел е да се гарантира финансова стабилност. Например предложението за „привеждане на вътрешните процеси за управление на риска в съответствие с външния риск“ изразява само общата цел на дадено дружество за добро управление на риска. Целта на провеждането на нещо толкова сложно като стрес тест не е непременно да бъдат направени такива общи препоръки, както потвърди и проучването на Сметната палата. На последно място, някои предложения (напр. „преразглеждане на гаранционните клаузи“ или „спиране на изплащането на дивиденти“) излизат извън рамките на правомощията на някои НКО. Това се дължи на факта, че надзорните правомощия на НКО не са изцяло хармонизирани във всички държави членки, което означава, че степента на прилагане на препоръките може да е различна.

70

Скоро след публикуването на резултатите от стрес теста ЕОЗППО е одобрил план за системно проследяване на препоръките. Тъй като една от препоръките е била НКО да анализират потенциалното въздействие на стрес теста на равнище група, ЕОЗППО е стартирал специално проучване, така че съответните НКО да могат да докладват относно своя анализ и относно предприетите от тях действия. Анализът на степента на проследяване на другите препоръки се основава на информацията, която ЕОЗППО е събрал по време на посещенията в държавите, заседанията на колегиите и срещите с органите за надзор на група. През януари 2018 г. ЕОЗППО е изготвил доклад, който показва, че НКО са предприели набор от последващи мерки за съобразяване с препоръките. В доклада са установени също така добри практики и са анализирани резултатите от проучването на НКО във връзка с въздействието на стрес теста на ниво група.¹²

ЕОЗППО е организирал стрес теста структурирано, с известни проблеми с графика и документацията

71

Графикът на провеждане на стрес теста в застрахователния сектор през 2016 г. съвпада с прилагането на директива „Платежоспособност ІІ“, която влиза в сила на 1 януари 2016 г. До края на май 2016 г. всички застрахователни дружества в ЕС са представили за пръв път пакет за докладване по същество. Веднага след това е започнал стрес тестът (вж. приложение III). Тази хронологична последователност на докладването по директива „Платежоспособност ІІ“ и на стрес теста е затруднила застрахователите от гледна точка на натовареността. НКО са валидирали данните за период от шест седмици между средата на юли и края на август. В проучването на Сметната палата НКО са изразили мнението, че даденият срок е подходящ, макар и да представлява предизвикателство поради тяхната натовареност и ограничените ресурси през летния период. По-специално, не всички НКО са били в състояние да отделят достатъчно време и ресурси за цялостно валидиране на данните.

72

По време на процеса на извършване на стрес тестовете EОЗППО е контактувал с НКО и със застрахователните дружества чрез редица канали, което одиторите считат за добра практика (вж. каре 7). Въпреки че разполага с няколко инструмента за диалог, ЕОЗППО не е обяснил достатъчно ясно на участниците защо изисква дадена информация. В крайна сметка ЕОЗППО е успял да обоснове необходимостта от получаване на тези данни за целите на валидирането. Фактът, че на участниците не е било дадено обяснение обаче е създал усещане за изискване на прекомерни и необосновано подробни данни. EЕОЗППО не се е консултирала с участниците относно разработването на сценариите.

73

ЕОЗППО е представил на участващите дружества специален образец за стрес теста, който те е трябвало да попълнят в рамките на седем седмици и да изпратят на НКО. По принцип образците са били лесни за ползване и са отразявали, доколкото е възможно, категориите финансови данни, използвани за докладването по директива „Платежоспособност ІІ“. Това е осигурило съответствие и е дало яснота на участниците относно данните, които е трябвало да представят.

74

Сложността на таблиците отразява целта и обхвата на стрес теста, но това означава обаче, че някои участници са се сблъскали с трудности при извършването на изчисленията в срок (вж. каре 8). Допълнителна тежест са породили редица актуализации на свързаните със стрес теста материали по време на този процес. ЕОЗППО е актуализирал техническата спецификация три пъти, а образците четири пъти, и е публикувал последния вариант едва две седмици преди крайния срок за подаване. За всяка от четирите промени на образеца обаче ЕОЗППО е осигурил полезен автоматичен „инструмент за актуализация“, с който бързо е било попълвано съдържанието, което участниците вече са били представили в предишния вариант на образеца.

75

Въз основа на поуките от предходния тест през 2014 г. ЕОЗППО е направил редица подобрения в стрес теста през 2016 г. Например той е споделил с НКО инструмент за валидиране и е намалил броя на актуализациите на образеца на стрес теста (вж. приложение IV). ЕОЗППО не е въвел цялостно планиране за процеса на извличане на поуки. Заключенията са били основно в резултат от дискусиите в две срещи със заинтересованите страни, но ЕОЗППО не е направил проучване за представители на сектора и НКО, както след стрес теста през 2014 г.

Част V — Управлението на ЕОЗППО и ограничените ресурси създават предизвикателство за постигане на целите

76

В тази част от доклада Сметната палата анализира онези процедурни и организационни аспекти от работата на ЕОЗППО, които засягат хоризонтално ефикасността на неговите действия. По-конкретно Сметната палата се съсредоточи върху рисковете, свързани с надеждността на работата на НКО и сегашната рамка на управление, използването на правни инструменти за гарантиране на съответствие с насоките и нормативната уредба и адекватността на ресурсите на ЕОЗППО.

Ефективността на работата на ЕОЗППО зависи от приноса на НКО, а неговото управление създава предизвикателства

77

ЕОЗППО си сътрудничи много тясно с НКО във всички действия, обхванати от одита на Сметната палата. Въпреки че като цяло това сътрудничество е положително и отразява мисията на ЕОЗППО да подпомага и координира работата на националните надзорни органи, ефикасността и ефективността на работата на ЕОЗППО често разчитат на качеството на приноса на НКО и на тяхното желание за сътрудничество. Например много време е отнело само получаването на съгласие от някои НКО за организиране на посещенията в държавите. Въпреки положените от ЕОЗППО видими усилия за получаване на подкрепа от НКО, някои от тях са оспорили обосновката и обхвата на посещенията. В резултат на това ЕОЗППО в крайна сметка е успял да посети всички НКО, но последното посещение се е състояло три години след започване на цикъла на посещенията. Това забавяне видимо е възпрепятствало ефективността при осигуряването на сближаване на надзорните практики. Качеството и своевременността на приноса на НКО до голяма степен са определили и дали други продукти на ЕОЗППО, като например ръководството за надзор и партньорските проверки, могат да бъдат изготвени навреме.

78

По отношение на посещенията в държавите, работата по трансграничните дейности и вътрешните модели (вж. точки 35—36 и 49), Сметната палата установи случаи, в които ЕОЗППО не е получила цялата информация, която е поискала от НКО. В резултат на това ЕОЗППО не е бил в състояние да извърши някои видове анализ, които първоначално е възнамерявал да направи. По време на някои посещения в държавите, например, ЕОЗППО не е бил в състояние да обсъди с националните органи някои подходи на някои дружества за надзор на управлението на риска и е обхванал само общите процедури на НКО в това отношение. Като се има предвид неговата същност, при провеждането на стрес теста също е било от особено значение качеството на вложените от НКО ресурси (вж. каре 9).

79

Сегашната структура на управление на ЕОЗППО дава правомощия на НКО да оказват влияние върху степента на преглед на собствената им работа и върху заключенията от подобни прегледи. Това се дължи на факта, че органът, който взема крайните решения в ЕОЗППО, е Съветът на надзорниците, който се състои от 28 представители на НКО и от председателя на ЕОЗППО (както и от наблюдатели от ЕССР и ЕБО, ЕОЦКП и Европейската асоциация за свободна търговия). Съветът на надзорниците одобрява всички основни документи и продукти на ЕОЗППО, включително стратегията за надзор (в която се определят приоритетите за посещения на място в НКО), темите и окончателните доклади от партньорските проверки, допусканията, сценариите и докладите след стрес теста. Това създава предизвикателства, свързани с независимостта, предвид факта, че инструментите на ЕОЗППО (по-специално посещенията в държавите и партньорските проверки) имат за цел да предоставят конструктивна, но критична обратна информация за работата на НКО. Стрес тестът също може да покаже косвено слабости при пруденциалния надзор в държавите членки и да доведе до отправянето на препоръки към НКО.

Процедурите за използване на правни инструменти са добри, но понякога им липсват прозрачност и проактивен подход

80

С цел да се гарантира, че НКО и застрахователните дружества спазват насоките и регулаторните изисквания на ЕОЗППО, той може да предприеме действия съгласно процедурите за „изпълнение или обяснение“ (член 16 от Регламента за ЕОЗППО) и за „нарушение на правото на Съюза“ (член 17). Действията, които ЕОЗППО може да предприема, обаче, по същество се ограничават до наблюдение и докладване на случаи на неспазване, но не и до тяхното санкциониране.

81

При процедурата за „изпълнение или обяснение“ НКО трябва да потвърдят, че прилагат всяка от приблизително 700-те насоки, издадени от ЕОЗППО, като направят препратки към собствената си правна рамка или се обосноват защо не са го направили. На практика случаите на неспазване на насоките са редки, тъй като НКО участват при тяхното изготвяне и ЕОЗППО разполага с ефективна процедура за регистриране и докладване на такива случаи. Сметната палата установи, че процедурата за „изпълнение или обяснение“ е ефективен инструмент за наблюдение на спазването, но че тя не гарантира напълно прозрачност спрямо външните заинтересовани страни и потребителите. Публикуваните на уебсайта на ЕОЗППО таблици за съответствие невинаги са актуални, а обобщеният характер на информацията, съдържаща се в тях, която варира в зависимост от качеството и всеобхватността на предоставената от НКО информация, означава, че ползването им от обществеността е ограничено.

82

ЕОЗППО е създал процедурата за „нарушение на правото на Съюза“ през 2011 г. и оттогава е регистрирал 28 жалби (повечето от които е счел за недопустими). ЕОЗППО е прилагал последователно своята процедура за разследване на нарушения на правото на Съюза, а разследванията му са били задълбочени. При разследването на предполагаеми нарушения, докладвани от жалбоподателя, ЕОЗППО е предоставял единствено оскъдна актуална информация относно процедурата, като периодите без комуникация понякога са били дълги поради сложността на отделните случаи. В резултат на това жалбоподателите, включително организациите на потребителите, не са разполагали с подробна представа за действията на ЕОЗППО, а понякога погрешно са смятали липсата на комуникация за доказателство за бездействие.

83

В процедурата за „нарушение на правото на Съюза“ не е предвидено систематично наблюдение на потенциалните случаи на нарушение. ЕОЗППО ги е проследявал по неформален начин, но случаите, които са били взети под внимание по този начин, са били обсъдени на закрити заседания на Съвета на надзорните органи. Обикновено те не се вписват в регистъра на нарушенията на правото на Съюза и не се разследват по съответния начин. ЕОЗППО е възприел този подход с цел да насърчи доверието сред НКО, но той не е дал на заинтересованите страни пълна увереност, че ЕОЗППО предприема подходящи действия по тяхно искане. При този подход също така липсва прозрачност, тъй като външните заинтересовани страни (като например организациите на потребителите) не могат да го наблюдават.

84

Предвид естеството на процеса не беше възможно Сметната палата да провери дали ЕОЗППО е започвал процедурата във всички случаи, когато е бил уведомяван за предполагаемо нарушение на правото на Съюза (освен ако не е било докладвано и регистрирано официално). Сметната палата установи един случай, в който EОЗППО е открил сериозни недостатъци в решението на НКО, но не е започнал процедура „Нарушение на правото на Съюза“, а вместо това предпочел да действа като посредник между два НКО (вж. каре 10).

Ресурсите на ЕОЗППО за извършване на надзорна дейност са ограничени и не са прехвърлени от регулаторната дейност

85

Предвид обхвата на своите отговорности и дейности в сферата на надзора, ЕОЗППО е работил със силно ограничени ресурси. През февруари 2018 г. отделът по надзор е разполагал с 20 служители, представляващи едва 14 % от човешките ресурси на ЕОЗППО (142 служители). Отделът за надзор на ЕОЗППО отговаря за посещенията на НКО, координацията на партньорските проверки, подкрепата и участието в заседанията на колегиума, улесняването на комуникацията между НКО и надзора на вътрешните модели. Някои други членове на персонала (равностойни на четири ЕПРВ) са били определени за разработването на инициативи за сближаване в областта на надзора, а трима служители са работили по задачи, свързани с данни и бизнес разузнаване, които подпомагат работата по надзора.

86

Ограничените ресурси стават още по-очевидни на равнище екипи. Например екипът, който отговаря за вътрешните модели, разполага ефективно с трима служители на пълно работно време (след вземане предвид на дългосрочните отсъствия и ангажиментите към други задачи) в сравнение с посочените в работната програма 5,25. Предвид факта, че екипът си е сътрудничил със 17 НКО, които упражняват надзор върху 212 сложни вътрешни модела, и е отговарял за допълнителни хоризонтални задачи, като например проекти за съгласуваност, ефективното разпределение на ресурсите представлява сериозно предизвикателство. Повечето НКО в проучването на Сметната палата смятат, че числеността на служителите на ЕОЗППО за упражняване на надзор върху вътрешните модели може да бъде подобрена. Това е особено важно, тъй като самите НКО разполагат с ограничени ресурси за надзор на вътрешните модели, особено поради големите изисквания на работата. Предоставяйки повече подкрепа в тази сфера, ЕОЗППО би могъл да запълни важна празнина по отношение на експертния опит в европейската система за застрахователен надзор.

87

След въвеждането на директива „Платежоспособност ІІ“ и след приключването на работата си по основната част от новата регулаторна рамка ЕОЗППО е приел стратегия за промяна на своя фокус от регулиране към надзор. Това е било очаквано и от заинтересованите страни, включително предприятията и потребителите, а именно, че ЕОЗППО следва да се съсредоточи върху това да следи за еднаквото прилагане на новата обща регулаторна рамка за застрахователите в целия ЕС. При разпределението на служители обаче тази промяна не е била отразена. В периода между 2015 г. и 2017 г. отделът, работещ по политиките, е намалял с 13 души, но отделът за надзор се е увеличил само с пет, въпреки че е бил подкрепян от ограничен брой служители, работещи в други отдели (вж. фигура 14).

88

Тъй като длъжностите в отдела за надзор изискват специфични за сектора познания и практически опит в областта на надзора, ЕОЗППО е изпитал трудности с намирането на подходящи кандидати в няколко кампании за наемане на служители. Това се дължи, наред с други фактори, на голямото търсене на финансови специалисти на местния пазар на труда във Франкфурт, в съчетание с високите разходи за живот. ЕОЗППО обаче не е направил компромис с изискванията си и е наел служители с подходящ опит.

89

Основният екип за стрес теста се състои от трима членове на ЕОЗППО с подходяща квалификация. Разпределението на служителите е подходящо предвид сегашното разделяне на отговорностите, което до голяма степен разчита на принос от НКО (вж. параграф 78). С тези ресурси обаче ЕОЗППО не би бил в състояние да извършва по-подробни проверки относно точността на данните или да комуникира пряко с участниците в стрес теста, дори и да счита това за полезно. Освен това ЕОЗППО не е разполагал с преглед на ресурсите, използвани от всички участващи партньори (включително НКО) за организиране и провеждане на стрес теста. Поради това общите разходи остават неизвестни.

Заключения и препоръки

90

Общото заключение на Сметната палата е, че ЕОЗППО е имал добър принос за качеството на надзора и стабилността в застрахователния сектор на ЕС. В това начинание обаче ЕОЗППО се е сблъскал с ограничения по отношение на структурата на системата за надзор, както и с недостиг на ресурси и в някои случаи с недостатъчна подкрепа и сътрудничество от страна на НКО. В резултат на това все още са необходими много усилия от страна на ЕОЗППО, законодателите и НКО за постигането на сближаване на надзорните практики, т.е. равнопоставеност на застрахователните предприятия, извършващи дейност във всички държави членки на ЕС, и на техните клиенти.

Координиране на работата на НКО

91

ЕОЗППО е използвал широка гама от инструменти — както предвидени в регламента за неговото създаване, така и по негова собствена инициатива, за да гарантира, че НКО следват общ подход при надзора на застрахователните дружества. Сметната палата установи, че служителите на ЕОЗППО са изготвили подробни, добре обосновани анализи в това отношение, които са дали възможност за установяване на значителни слабости при надзора от страна на НКО. Слабостите включват рискове за институционалната независимост на НКО и недостатъчно строг надзор, който следва формален, а не основан на риска подход (вж. точки 14—16 и 19).

92

Някои от инструментите на ЕОЗППО, по-специално посещенията в НКО и партньорските проверки, са обхванали цялостно въпросите, свързани с надзора, но това означава, че са били твърди общи по своя обхват. Следователно тяхното финализиране е отнело много време, а и НКО са имали нужда от значителни ресурси за подготовката и участието в такива дейности. От посещенията при НКО също са произтекли голям брой (над 30 в някои случаи) препоръки от непървостепенно значение (вж. точки 17 и 20—22).

93

Сметната палата също така установи, че ЕОЗППО не е разполагал с механизми за системно проследяване на препоръките от посещенията в НКО и партньорските проверки. В резултат на това той не е имал поглед върху напредъка при сближаването на надзорните практики и предизвикателствата, които продължават да съществуват. Въпреки това ЕОЗППО действително е положил усилия за обсъждане на подбрани проблеми с НКО на ad hoc основа и може да демонстрира постепенни подобрения при практиките, които някои от тях са следвали (вж. точка 18).

Препоръка 1 — Да се подобри фокуса и проследяването на надзорните инструменти

ЕОЗППО следва по-добре да насочи и проследява своите инструменти за надзор. По-специално:

1. Проверките на място следва да бъдат съсредоточени върху най-належащите въпроси, подбрани въз основа на тяхното въздействие върху сближаването на надзорните практики и защитата на потребителите. Те следва да водят до по-малък брой препоръки с ясен приоритет и конкретен график за изпълнение.
2. ЕОЗППО следва да определи обхвата на партньорските проверки, така че те да са насочени само към един въпрос по сближаването на надзорните практики и да могат по правило да приключват в рамките на една година.
3. ЕОЗППО следва да анализира дали НКО са изпълнили ефективно всяка препоръка, отправена като част от процеса на структуриран диалог и партньорски проверки. Той следва да регистрира резултатите от своя анализ, за да има поглед върху постигнатия напредък и предизвикателствата пред постигането на сближаване на надзорните практики във всички държави членки, и следва да осигурява публичен достъп до общите си констатации.

Целева дата за изпълнение: 1.1.2020 г.

Надзор върху трансгранични дружества

94

Сегашната структура за надзор на трансгранична дейност е засегната от системни слабости и създава положение, при което методът на надзор зависи от правната форма на предприятието. Застрахователите, които извършват дейност в чужбина чрез дъщерни дружества, подлежат на надзор чрез колегии. Върху дружествата, които извършват дейност в чужбина чрез клонове или пряко, обаче, надзор се упражнява единствено чрез надзорния орган на държавата по произход (вж. точки 23 до 26).

95

Тази структура за трансграничен надзор е създала погрешни стимули за надзорните органи и застрахователите. Тъй като някои дружества не подлежат на надзор от колегия, застрахователите ще се възползват от по-ниската степен на надзор в определени държави членки. Системата не е създадена, за да надзирава широкия европейски пазар по един ефективен начин и въз основа на интересите на гражданите на ЕС. Това означава, че определената в доклада „Дьо Ларозиер“ цел за избягване на нарушения на конкуренцията и на регулаторен арбитраж в резултат от различни регулаторни практики все още не е постигната. ЕОЗППО действително е положил усилия за разрешаване на проблемите, например чрез създаване на платформи за сътрудничество, но не е бил в позиция да преодолее системните слабости (вж. точки 27 – 32).

96

ЕОЗППО е успял да допринесе за работата на колегиите, въпреки недостига на ресурси и ограниченото сътрудничество от страна на НКО в някои случаи. Остават обаче много въпроси по отношение на последователността на трансграничния надзор (като например различните рамки за оценка на риска, недостига на персонал в НКО; вж. точки 33 – 36).

Препоръка 2 — Да се засили надзора върху трансграничните дружества

ЕОЗППО следва:

1. да си сътрудничи с Комисията и съзаконодателите за отстраняване на системни слабости в надзора на трансграничната стопанска дейност, напр. чрез подобряване на правните разпоредби при прегледа от ЕНО. По-конкретно той следва да има за цел да гарантира еднаква степен на надзор за дружества, осъществяващи своята дейност в друга държава членка, независимо от избрания модел на стопанска дейност;
2. едновременно с тези усилия да продължи да защитава потребителите посредством платформи за сътрудничество и като наблюдава трансграничните стопански дейности.

Целева дата за изпълнение: 1.1.2019 г.

Надзор на вътрешните модели

97

Упражняването на надзор върху вътрешните модели е изключително сложен и ресурсоемък процес, а степента на сближаване в тази област все още не е задоволителна. Това означава, че надзорните органи имат различен подход при оценката на това колко точно вътрешните модели отразяват реалните рискове на застрахователите. Резултатът може да бъде нелоялни конкурентни предимства и неблагоприятни последици за потребителите и финансовата стабилност. ЕОЗППО е положил усилия да разреши тези проблеми посредством проекти за съгласуваност и по този начин действително е постигнал известни резултати, въпреки че липсва ефективно сближаване на надзорните подходи. Опитите на ЕОЗППО да се ангажира с прегледа на вътрешните модели на избрани дружества до голяма степен са били неуспешни поради това, че достъпът до информация е бил ограничен. В друг случай, обаче, от ЕОЗППО е поискано да подкрепи НКО в неговата работа по вътрешните модели, но той не е направил това, тъй като искането не е отразявало неговите приоритети (вж. точки 37—50).

Препоръка 3 — Да се подобрят механизмите за надзор на вътрешните модели

ЕОЗППО следва:

1. да си сътрудничи с Комисията и съзаконодателите при преодоляване на ограниченията в достъпа до информация относно вътрешните модели за собствените си служители и надзорните органи на приемащата държава. ЕОЗППО следва да предоставя на надзорните органи повече информация и подкрепа относно начина за оценка и/или оспорване на тези модели;
2. да подпомага надзорните органи при одобряването и упражняването на надзор върху сложни вътрешни модели, когато бъде помолен за това и по собствена инициатива.

Целева дата за изпълнение: 1.1.2019 г.

Стрес тестът в застрахователния сектор

98

ЕОЗППО е извършил стрес тест в застрахователния сектор през 2016 г., за да оцени начина, по който този сектор би реагирал на неблагоприятни пазарни тенденции, по-специално на продължителен период на много ниски лихвени проценти и на сътресение при цената на активите. Редица дружества наистина са се оказали уязвими към такава ситуация, тъй като тяхната платежоспособност би се влошила значително. В по-голямата си част обхватът на стрес теста и акцентът върху животозастраховането и дългосрочната стопанска дейност са подходящи предвид целите на теста (вж. точки 50—54 и 66).

99

Сценариите за стрес тестове са ефективни по отношение на основните рискове, установени за сектора, но Сметната палата установи недостатъци в начина, по който те са съпоставени и обосновани. Въпреки че целта на стрес теста е да се симулира екстремно събитие, за един от сценариите ЕОЗППО не успял да докаже, че е достатъчно стриктен. Някои от неговите параметри, които се основават на професионална преценка, обаче се оказаха относително близки до пазарната реалност. По отношение на другия сценарий Сметната палата установи несъответствия в степента на сътресенията, приложени в държавите членки. Следователно съществува риск резултатите от стрес теста да не дадат пълна картина на развитието на застрахователния сектор в случай на изключително неблагоприятни обстоятелства. Това е от решаващо значение от гледна точка на финансовата стабилност и за притежателите на полици, тъй като дори при приетите от ЕОЗППО допускания, секторът се е оказал силно уязвим (вж. точки 55—63).

Препоръка 4 — Да се подобри моделът на сценариите за стрес тестове

ЕОЗППО може допълнително да подобри своите сценарии за стрес тестове с цел те да станат по-надеждни и стабилни от гледна точка на тяхната трудност, достоверност и последователност. Това може да се извърши чрез:

1. анализ и оценка на трудността и достоверността на разработените сценарии, напр. чрез количествено определяне на вероятността съответните активиращи събития да настъпят или използване на други налични методи и/или инструменти, и чрез документиране на този анализ с цел обосновка на надеждността на сценариите; и
2. разчитане в по-голяма степен на възможностите на ЕССР за сценарии за пазара (напр. чрез засилване на използването на инструмента за симулиране на финансови сътресения) и/или за други експертни консултации (напр. чрез съставяне на външна комисия от експерти за оценка на сценариите).

Целева дата за изпълнение: от стрес теста през 2020 г.

100

Като цяло Сметната палата установи, че ЕОЗППО е валидирал и представил точно резултатите от стрес теста. Предвид демонстрираната уязвимост на сектора, стрес тестът е довел до отправянето на препоръки към НКО. Някои от препоръките обаче са твърде общи и не предлагат действия, които са достатъчно конкретни. Освен това някои препоръки излизат извън рамките на правомощията на определени НКО, което означава, че те не са в състояние да ги изпълнят. ЕОЗППО е положил усилия да проследи изпълнението на препоръките и да анализира постигнатия напредък (вж. точки 64 – 65; 67 и 69 – 70).

Препоръка 5 — Да се отправят по-уместни препоръки на НКО

След стрес теста ЕОЗППО следва, ако е необходимо, да отправи препоръки към НКО, изискващи от тях да предприемат действия, които са по-конкретни и имат отношение към всички засегнати. ЕОЗППО следва предварително да оцени осъществимостта на препоръчаните действия, като вземе пред вид дали НКО разполагат със средства за тяхното ефективно и навременно прилагане.

Целева дата за изпълнение: от стрес теста през 2020 г.

101

ЕОЗППО е публикувал само обобщени резултати от стрес теста от 2016 г., тъй като за разлика от ЕБО, ЕОЗППО не разполага с конкретен правен мандат за публикуване на резултатите на отделни дружества. За тази цел ЕОЗППО трябва да получи писмено съгласие от участниците, което през 2016 г. той не е бил готов да поиска, но което е направил за стрес теста през 2018 г. Според Сметната палата това е стъпка в правилната посока, тъй като разкриването на резултатите на отделни дружества може да помогне за повишаване на прозрачността, за повишаване на осведомеността относно рисковете и за подобряване на пазарната дисциплина (вж. точка 68).

Препоръка 6 — Да се насърчава публикуването на индивидуалните резултати от стрес тестовете

ЕОЗППО следва да насърчи публикуването на индивидуалните резултати от стрес теста. С цел увеличаване на доверието на участниците, ЕОЗППО би могъл да се позове на повишената прозрачност на методологията за изпитване на стрес тестовете (препоръка 7) и на по-доброто проектиране на сценариите (препоръка 4). ЕОЗППО следва да гарантира, че начинът за представяне на отделните резултати не дава голяма свобода на тълкуване.

Целева дата за изпълнение: от стрес теста през 2020 г.

102

Като цяло ЕОЗППО е организирал стрес теста гладко, макар че графикът е представлявал голямо предизвикателство за участниците. Той е използвал редица канали за комуникация с НКО и с участващите дружества. Въпреки многобройните актуализации през отчетния период, образците са били практически инструмент, чрез който дружествата са имали възможност да предоставят данни. ЕОЗППО обаче не е обосновал в достатъчна степен необходимостта от получаване на определени данни или структурата на сценариите и техните основни допускания. Това не е било от полза по отношение на изграждането на доверие у НКО и участниците, чийто принос е бил от решаващо значение за надеждността на резултатите от стрес теста. ЕОЗППО си е взел поука от стрес теста през 2014 г. за подобряване на организацията през 2016 г., но подходът не е бил систематичен (вж. точки 71 – 75).

Препоръка 7 — Да се повиши прозрачността на методологията за стрес тестове

Методологията за стрес тестове следва да бъде по-прозрачна, а ЕОЗППО следва да направи повече, за да помогне на заинтересованите страни и участниците да я разберат, например като:

1. организира семинари за участниците и представителите на сектора преди започването на самия стрес тест, така че да обясни по-ясно теста и сценариите и да събере необвързваща обратна информация с цел изготвяне на по-информиран тест;
2. използва техническа документация, за да обясни по-подробно на участниците начина, по който са калибрирани сценариите (основните допускания), и обхвата на исканите за тази цел данни;
3. провежда срещи със заинтересованите страни след стрес теста, така че системно да получава обратна информация и да извлича поуки от предходни стрес тестове (напр. с конкретни срокове, канали за комуникация и участници).

Целева дата за изпълнение: от стрес теста през 2020 г.

Управление и ресурси

103

При повечето от своите дейности ЕОЗППО е работил в тясно сътрудничество с НКО. Що се отнася по-конкретно до посещенията в държавите и до работата по вътрешните модели обаче, в някои случаи той е получил недостатъчна подкрепа от националните надзорни органи. Тъй като достъпът до информация и документи е бил ограничен, ЕОЗППО не е бил в състояние да извърши някои от проверките и анализите, които е планирал. Тъй като НКО също имат решаващ глас в основния ръководен орган на ЕОЗППО, те са в положение да вземат решения относно обхвата на действие на ЕОЗППО при прегледа на ефективността на тяхната работа. Това представлява предизвикателство по отношение на независимостта на подобно действие.

104

Сметната палата установи, че ЕОЗППО разполага с добре установена процедура за проследяване на случаите на неспазване на правото на ЕС, въпреки някои слабости по отношение на прозрачността за външните заинтересовани страни (вж. точки 76—84).

105

Предвид сложността на задачите на ЕОЗППО, особено в сферата на надзора, неговите ресурси са силно ограничени. Екипът, отговарящ за надзора на 212 вътрешни модела, разполага с едва трима служители на пълно работно време. Като цяло само 20 служители (14 % от всички служители на EIOPA) работят пряко в отдела, занимаващ се с надзор, като ограничен брой служители в други отдели работят по въпроси, свързани с надзора. Следователно планираната стратегическа промяна на фокуса на ЕОЗППО от регулиране към надзор все още не се е състояла (вж. точки 85 – 89).

Препоръка 8 — Да се подсилят човешките ресурси, предназначени за надзорни задачи

1. ЕОЗППО следва постепенно да гарантира значително увеличаване на броя на служителите, изпълняващи надзорни функции, и да си постави конкретна и обоснована цел в това отношение в годишния работен план.
2. След подробен анализ на нуждите ЕОЗППО следва да обмисли и заявка на допълнителни ресурси, като посочи ясно задачите, за които те са необходими, и тяхното въздействие върху качеството и сближаването на надзора и финансовата стабилност.
3. Допълнителните ресурси следва да се използват конкретно за засилване на работата на ЕОЗППО във връзка с вътрешните модели, трансграничния надзор и определянето на случаите на неспазване на правото на ЕС.

Целева дата за изпълнение: 1.1.2020 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV, ръководен от Neven MATES, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 2 октомври 2018 г.

Съкращения

б.п.: Базисен пункт

ВМ: Вътрешен модел

ЕБО: Европейски банков орган

ЕИП: Европейско икономическо пространство

ЕНО: Европейски надзорни органи

ЕОЗППО: Европейски орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване

ЕПРВ: Еквивалент на пълно работно време

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕССР: Европейски съвет за системен риск

ЕСФН: Европейска система за финансов надзор

НКО: Национален компетентен орган

СН: Съвет на надзорниците

СОРП: Собствена оценка на риска и платежоспособността

IGS: Схема за гарантиране на застрахователните вземания

SCR: Капиталово изискване за платежоспособност

UFR: Краен форуърден лихвен процент

Речник на термините

Вътрешен модел: Вътрешният модел е усъвършенстван подход за изчисляване на рисковете в резултат от дейността на даден застраховател. Застрахователите могат да изберат да използват вътрешен модел за по-добро изчисляване на общото си състояние по отношение на рисковете, отколкото със стандартната формула. Изчисленото състояние по отношение на рисковете пък определя капиталовото изискване. Всеки вътрешен модел трябва да отговаря на няколко изисквания и да бъде одобрен от отговорния надзорен орган/отговорните надзорни органи.

Директива „Платежоспособност ІІ“: Директивата на ЕС „Платежоспособност II“ влезе в сила през 2016 г. и постави риска по отношение на платежоспособността в основата на една хармонизирана регулаторна рамка за застрахователните дружества. С рамката се поставят изисквания относно необходимия икономически капитал („стълб 1“), управлението и управлението на рисковете („стълб 2“) и стандартите за докладване („стълб 3“) на всички застрахователни дружества в Европа. Посочените цели на директивата „Платежоспособност II“ са да се подобри защитата на потребителите, да се модернизира надзорът, да се задълбочи интеграцията на пазара в ЕС чрез хармонизиране на надзорните режими и да се повиши международната конкурентоспособност на застрахователите от ЕС.

Европейска система за финансов надзор: ЕСФН е система на микро- и макропруденциален финансов надзор и е съсредоточена около трите европейски надзорни органа (ЕНО) – ЕБО, ЕОЗППО и ЕОЦКП, Европейския съвет за системен риск (ЕССР) и националните надзорни органи.

Европейски съвет за системен риск: ЕССР отговаря за макропруденциалния надзор на финансовата система в ЕС и за предотвратяването или намаляването на системния риск. ЕССР наблюдава и оценява системните рискове и по целесъобразност издава предупреждения и препоръки.

Капиталово изискване за платежоспособност: Капиталовото изискване за платежоспособност е капиталът, който застрахователните дружества трябва да притежават, за да отговарят на изискванията на стълб 1 съгласно режима по директивата „Платежоспособност ІІ“. То следва да гарантира, че застрахователите могат да изпълняват задълженията си към титулярите на полици и бенефициентите с много висока степен на вероятност (99,5 %) за срок от 12 месеца.

Колегия от надзорни органи: Колегията от надзорни органи е постоянна, но гъвкава структура за координация и улесняване на вземането на решения относно надзора на застрахователна група, осъществяваща дейност в повече от една държава членка.

Краен форуърден лихвен процент: Крайният форуърден лихвен процент е безрисковият лихвен процент, към който безрисковата крива на доходност се приближава отвъд т.нар. последна ликвидна точка (напр. 20 години за еврото). Крайният форуърден лихвен процент се използва за много дългосрочни задължения поради ограничения брой транзакции (недостатъчна ликвидност) на пазара, с цел получаване на кривата на доходност.

Национален компетентен орган: Националните компетентни органи (НКО) са националните органи във всяка държава членка, които са оправомощени да упражняват надзор върху застрахователните дружества (ето защо те се наричат и национални надзорни органи). НКО, който отговаря за упражняването на надзор върху застраховател, получил своя лиценз в държавата членка на този НКО, се нарича надзорен орган на държавата по произход. Всички други НКО са надзорни органи на приемащата държава по отношение на въпросния застраховател, ако той осъществява дейност чрез дъщерно дружество в съответната държава членка.

Собствена оценка на риска и платежоспособността: Собствената оценка на риска и платежоспособността (СОРП) е ежегодна вътрешна процедура, която застрахователите извършват за оценка на адекватността на своето положение по отношение на управлението на рисковете и платежоспособността при нормален сценарий и при сценарий на стрес. СОРП е собствена оценка на застрахователя на неговите настоящи и бъдещи рискове.

Стандартна формула: Стандартната формула е основният подход за изчисляване на състоянието по отношение на риска на даден застраховател в съответствие с директивата „Платежоспособност ІІ“. Стандартната формула е разделена на модули на риска, които се обобщават и определят капиталовото изискване.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV с ръководител Neven Mates, член на Сметната палата. Този състав е специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Rimantas Šadžius. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Mindaugas Pakštys, Tomas Mackevičius, Aušra Maziukaitė и Niamh Carey от неговия кабинет, Zacharias Kolias — директор, и Kamila Lepkowska — ръководител на задача. Одитният състав се състоеше от Matthias Blaas, Vasileia Kalafati, Marion Kilhoffer, Anna Ludwikowska и Josef Sevcik. Езикова подкрепа беше предоставена от Mark Smith.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-1220-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/007001	QJ-AB-18-027-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-1204-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/072199	QJ-AB-18-027-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.