Bestrijding van woestijnvorming in de EU: een groeiende bedreiging waartegen meer moet worden ondernomen

Samenvatting

I

Woestijnvorming, een vorm van bodemdegradatie in droge gebieden, vormt een groeiende bedreiging in de EU en heeft significante effecten op het gebruik van het land. De term wordt gewoonlijk gebruikt om processen in verband met de mens en het klimaat te beschrijven die problemen veroorzaken in droge gebieden, zoals verminderde voedselproductie, onvruchtbaarheid van de grond, dalingen van de natuurlijke veerkracht van de grond en verminderde waterkwaliteit. Uit projecties over klimaatverandering in Europa blijkt dat het risico op woestijnvorming aan het toenemen is. Hete halfwoestijnen bestaan reeds in zuidelijk Europa, waar het klimaat van gematigd naar droog aan het veranderen is. Dit verschijnsel breidt zich in noordelijke richting uit. De lange periode van hoge temperaturen en weinig neerslag in Europa tijdens de zomer van 2018 wees ons op het dringende belang van dit probleem.

II

Wij gingen na of het risico op woestijnvorming in de EU doeltreffend en doelmatig werd aangepakt. Wij beoordeelden of de Commissie adequaat gebruik had gemaakt van de beschikbare gegevens en of de EU stappen had genomen om woestijnvorming op coherente wijze te bestrijden. We controleerden projecten waarmee woestijnvorming in de EU wordt aangepakt en onderzochten of de EU haar verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie, waarbij de hoeveelheid en kwaliteit van de bodemrijkdommen stabiel blijft of stijgt, waarschijnlijk zal nakomen.

III

Wij concluderen dat, hoewel woestijnvorming en bodemdegradatie actuele en groeiende bedreigingen vormen binnen de EU, de Commissie geen duidelijk beeld heeft van deze uitdagingen, en de stappen die genomen zijn ter bestrijding van woestijnvorming zijn onvoldoende coherent. De Commissie heeft de vooruitgang die is geboekt bij het nakomen van de verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie niet beoordeeld.

IV

Hoewel de Commissie en de lidstaten gegevens over verschillende factoren met een impact op woestijnvorming en bodemdegradatie verzamelen, heeft de Commissie deze gegevens niet geanalyseerd om een sluitend oordeel over woestijnvorming en bodemdegradatie in de EU voor te leggen.

V

Er bestaat geen strategie inzake woestijnvorming en bodemdegradatie op EU-niveau. In plaats daarvan bestaat er een reeks strategieën, actieplannen en uitgavenprogramma’s, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de EU-strategie voor de bossen of de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering, die relevant zijn voor de bestrijding van woestijnvorming, maar er niet op gericht zijn.

VI

EU-projecten in verband met woestijnvorming zijn verspreid over verschillende EU-beleidsterreinen – voornamelijk plattelandsontwikkeling, maar ook milieu en klimaatactie, onderzoek en regionaal beleid. Deze projecten kunnen een positieve impact hebben op de bestrijding van woestijnvorming, maar er heerst bezorgdheid over de duurzaamheid ervan op lange termijn.

VII

In 2015 verbonden de EU en de lidstaten zich ertoe neutraliteit inzake bodemdegradatie in de EU uiterlijk in 2030 te verwezenlijken. Er bestaat echter geen volledige beoordeling van bodemdegradatie op EU-niveau en hiervoor is geen methodologie overeengekomen. Er vond geen coördinatie tussen de lidstaten plaats, en de Commissie heeft geen praktische richtsnoeren over dit onderwerp verstrekt. In de EU is er nog geen duidelijke, gedeelde visie op hoe neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 bereikt zal worden.

VIII

Op basis van het bovenstaande doen wij aanbevelingen aan de Commissie die gericht zijn op een beter begrip van bodemdegradatie en woestijnvorming in de EU, het beoordelen van de noodzaak om het EU-rechtskader voor de bodem te verbeteren, en het opvoeren van de inspanningen om de door de EU en de lidstaten aangegane verbintenis na te komen om uiterlijk in 2030 neutraliteit inzake bodemdegradatie in de EU te verwezenlijken.

Inleiding

Woestijnvorming in de EU – een groeiende bedreiging als gevolg van klimaatverandering en menselijke activiteiten

01

Europa wordt steeds meer geteisterd door woestijnvorming. Het risico op woestijnvorming is het ernstigst in zuidelijk Portugal, delen van Spanje en zuidelijk Italië, zuidoostelijk Griekenland, Malta, Cyprus en de regio's aan de Zwarte Zee in Bulgarije en Roemenië. Studies hebben aangetoond dat deze gebieden vaak getroffen worden door bodemerosie, verzilting, verlies aan organische koolstof in de bodem, verlies aan biodiversiteit en grondverschuivingen¹. De lange periode van hoge temperaturen en weinig neerslag in Europa tijdens de zomer van 2018 wees ons op het dringende belang van dit probleem.

02

Woestijnvorming is een vorm van bodemdegradatie in droge gebieden. De term wordt gebruikt om processen in verband met de mens en het klimaat te beschrijven die problemen veroorzaken in droge gebieden, bijvoorbeeld verminderde voedselproductie, onvruchtbaarheid van de grond, dalingen van de natuurlijke veerkracht van de grond en verminderde waterkwaliteit (zie tekstvak 1).

03

Woestijnvorming wordt zowel door menselijke activiteiten als klimaatverandering veroorzaakt.

• Menselijke activiteiten. Overmatig of ondoelmatig gebruik van water, dit wil zeggen door slechte irrigatiemethoden, vermindert de algehele watervoorziening in een gebied, wat kan leiden tot verlies aan vegetatie en uiteindelijk woestijnvorming. Overbegrazing en ontbossing⁸ kunnen leiden tot woestijnvorming, want bij beide wordt de vegetatie die de bodem beschermt en deze vochtig en vruchtbaar houdt, verwijderd of beschadigd. Studies hebben aangetoond dat landverlating een factor kan zijn die de grond kwetsbaarder maakt voor bodemdegradatie en woestijnvorming⁹. De afwezigheid van menselijke activiteiten kan echter ook voordelen bieden, zoals bodemrevitalisering, toegenomen biodiversiteit of actieve herbebossing¹⁰.
• Klimaatverandering. Terwijl gemiddelde temperaturen stijgen en droogten en andere extreme weersverschijnselen in frequentie en intensiteit toenemen vanwege klimaatverandering (zie paragraaf 9), neemt ook de achteruitgang van droge gebieden (en bijgevolg woestijnvorming) toe. Wanneer de bodem extreem droog is, is hij vatbaarder voor erosie, inclusief tijdens plotselinge overstromingen, wanneer de toplaag snel wordt weggevaagd, wat de landoppervlakte verder aantast¹¹.

04

Woestijnvorming kan op haar beurt ook klimaatverandering beïnvloeden. Ze heeft een negatief effect op klimaatverandering.

• Door bodemdegradatie komen broeikasgassen vrij in de atmosfeer, wat ertoe zou kunnen leiden dat de klimaatverandering en het verlies aan biodiversiteit verergeren (zie figuur 1). Koolstofvoorraden in biomassa en in de bodem zijn kwetsbaar voor verlies aan de atmosfeer als gevolg van voorspelde stijgingen van de intensiteit van stormen, ongecontroleerde bosbranden, bodemdegradatie en de uitbraak van plagen¹².
• Bij bodemherstel worden broeikasgassen uit de atmosfeer geleidelijk geabsorbeerd, waardoor bomen en vegetatie kunnen groeien. Deze planten kunnen vervolgens meer koolstof opnemen. In gebieden waar de bodem aangetast is, kan dit proces niet functioneren – en wordt koolstof niet geabsorbeerd uit de atmosfeer.

05

In 2008 heeft het Europees Milieuagentschap (EEA) een onderzoek¹³ uitgevoerd naar woestijnvorming in zuidelijk, centraal en oostelijk Europa, met een bestreken oppervlakte van 1,68 miljoen km². In 2017 werd een vervolgonderzoek¹⁴, op basis van dezelfde methodologie, uitgevoerd. Uit het onderzoek bleek dat de oppervlakte van het gebied met een hoge tot zeer hoge gevoeligheid voor woestijnvorming in minder dan 10 jaar met 117 000 km² – een gebied ongeveer ter grootte van Griekenland en Slowakije tezamen – is toegenomen (zie tabel 1).

Tabel 1

Gevoeligheid voor woestijnvorming in zuidelijk, centraal en oostelijk Europa, 2008 en 2017

	2008		2017		Verschil tussen 2008 en 2017
	duizend km2	%	duizend km2	%	duizend km2	%
Zeer hoog	10	1	28	2	+18	+1.1
Hoog	224	13	383	23	+159	+9.5
Matig	419	25	381	23	-38	-2.2
Laag	560	33	475	28	-85	-5.1
Zeer laag	467	28	413	24	-54	-3.2
TOTAAL	1 680	100	1 680	100	-	-

Bron: ERK, gebaseerd op Prăvălie et al., 2017.

06

Op basis van het vervolgonderzoek wordt in figuur 2 de verslechterende situatie in zuidelijk Europa en de Balkan geïllustreerd.

07

Met name Cyprus, dat geen deel uitmaakte van het bovenvermelde onderzoek, is zwaar getroffen: volgens onderzoek is 99 % van het land kwetsbaar voor woestijnvorming¹⁶. Bijlage I bevat kaarten waarop de vatbaarheid voor woestijnvorming in de vijf door ons bezochte lidstaten wordt geïllustreerd (zie paragraaf 26).

Klimaatveranderingsscenario's bevestigen de toegenomen kwetsbaarheid voor woestijnvorming van de EU

08

Uit projecties over klimaatverandering in Europa blijkt dat het risico op woestijnvorming aan het toenemen is¹⁷. Hete halfwoestijnen bestaan in zuidelijk Europa, waar studies hebben aangetoond dat het klimaat van gematigd naar droog aan het veranderen is¹⁸. Dit verschijnsel breidt zich reeds in noordelijke richting uit. Wetenschappelijk bewijs lijkt erop te wijzen dat de waarschijnlijkheid van droogtejaren in het Middellandse Zeegebied aanzienlijk is toegenomen door de uitstoot door de mens¹⁹.

09

Door klimaatverandering wordt water steeds schaarser in delen van Europa en studies hebben aangetoond dat droogten vaker voorkomen²⁰. Dit vergroot de kwetsbaarheid voor woestijnvorming. De door de Commissie gebruikte klimaatveranderingsmodellen voorspellen dat temperaturen met meer dan 2°C zullen stijgen in bepaalde regio’s (zoals Spanje) tegen eind deze eeuw. Gedurende dezelfde periode zal zomerneerslag naar verwachting met 50 % of meer dalen in zuidelijk Europa²¹. In het verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) van 2018²² werd bevestigd dat de temperaturen op extreem hete dagen in landen op middenbreedtegraden hoogstwaarschijnlijk tot wel ongeveer 3°C zullen stijgen bij een opwarming van de aarde van 1,5°C en tot ongeveer 4°C bij 2°C, en dat het aantal hete dagen naar verwachting zal stijgen in de meeste landregio’s.

10

De door de Commissie gebruikte modellen voorspellen ook het risico op woestijnvorming, dat naar verwachting significant wordt met name in Spanje, zuidelijk Italië, Portugal en gebieden in zuidoostelijk Europa, waaronder Bulgarije, Griekenland, Cyprus en de Donaudelta in Roemenië (zie figuur 3). Uit andere studies blijken bijzonder sterke stijgingen van droogte en dalingen van het beschikbare water in zuidelijk Europa en het Middellandse Zeegebied bij een opwarming van de aarde van 2°C in plaats van 1,5°C²³.

– De voorspelde verandering van het risico op woestijnvorming²⁴ onder het scenario van 2,4°C (RCP 4,5 – links) en onder het scenario van 4,3°C (RCP 8,5 – rechts) in 2071‑2100 vergeleken met 1981‑2010²⁵.

– De voorspelde verandering van de ariditeitsindex onder het scenario van 2,4°C (RCP 4,5 – links) en onder het scenario van 4,3°C (RCP 8,5 – rechts) in 2071‑2100 vergeleken met 1981‑2010.

Het VN-kader ter bestrijding van woestijnvorming

11

Het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van woestijnvorming (UNCCD) is een internationale overeenkomst waarin een wereldwijd kader ter bestrijding van woestijnvorming is vastgelegd. Het werd vastgesteld in 1994, na de wereldtop van Rio de Janeiro in 1992²⁶. Het is een juridisch bindende overeenkomst over de bodemproblematiek waarin bodemdegradatie en woestijnvorming aan de orde worden gesteld en een platform voor aanpassing, inperking en veerkracht wordt geboden. 197 partijen, waaronder de EU²⁷ en haar 28 lidstaten, zijn toegetreden tot het UNCCD. De partijen willen samenwerken om de levensomstandigheden van mensen in droge gebieden te verbeteren, de productiviteit van de grond te behouden en te herstellen en de effecten van woestijnvorming en droogte in te perken.

12

Partijen bij het UNCCD kunnen vrijwillig verklaren te zijn “getroffen door woestijnvorming”. Deze landen moeten nationale actieprogramma’s (NAP’s) opzetten en uitvoeren om woestijnvorming te bestrijden.

13

In 2015 hebben de Verenigde Naties de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling²⁸ vastgesteld, die een verbintenis bevat om alle duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SGD’s) van de Verenigde Naties te behalen. Een van deze doelstellingen, SGD 15, is erop gericht het duurzaam gebruik van ecosystemen op het vasteland te beschermen, te herstellen en te bevorderen, bossen duurzaam te beheren, woestijnvorming te bestrijden, bodemdegradatie te stoppen en terug te draaien, het verlies aan biodiversiteit een halt toe te roepen, met als streefdoel uiterlijk in 2030 woestijnvorming tegen te gaan, aangetast land en gedegradeerde bodem te herstellen, ook land dat wordt aangetast door woestijnvorming, droogte en overstromingen, en te streven naar een wereld zonder bodemdegradatie (streefdoel 15.3).

14

In 2017 werd krachtens het UNCCD het strategisch kader 2018‑2030 aangenomen, dat gericht is op het bereiken van streefdoel 15.3 van de SGD. De EU heeft, als partij bij het UNCCD, bevestigd dat zij zich inzet om neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 te verwezenlijken.

Woestijnvorming in de EU bestrijden

15

De EU beschikt niet over een speciale strategie of een specifiek wettelijk kader inzake woestijnvorming. Bepaalde factoren die gerelateerd zijn aan woestijnvorming worden echter aangepakt door verscheidene andere strategieën of uitgavenprogramma's, zoals hieronder weergegeven.

16

In september 2006 stelde de Commissie een thematische strategie voor bodembescherming²⁹ vast, waarin ze benadrukte dat bodemdegradatieprocessen uiteindelijk kunnen leiden tot woestijnvorming. De strategie had als doelstelling een duurzaam gebruik van de bodem te waarborgen door verdere bodemdegradatie te voorkomen en de functies van de bodem te behouden, alsook door gedegradeerde bodem te herstellen tot een niveau van functionaliteit dat ten minste overeenstemt met het huidige en voorgenomen gebruik. De thematische strategie voor bodembescherming 2006 steunde op vier pijlers: bewustmaking; integratie in ander beleid; onderzoek; en wetgeving: een voorstel voor een kaderrichtlijn bodem (SFD)³⁰.

17

In het voorstel voor de SFD stond dat de lidstaten verplicht zouden zijn gebieden die risico liepen op degradatie in kaart te brengen, streefdoelen voor bodembescherming vast te stellen en programma’s uit te voeren om deze streefdoelen te behalen. De voorgestelde richtlijn had tevens tot doel bij te dragen tot het stoppen van woestijnvorming als gevolg van degradatie en bodembiodiversiteitsverlies. Gedurende bijna acht jaar was er echter geen gekwalificeerde meerderheid van stemmen³¹ in de Raad om de richtlijn aan te nemen. In april 2014 heeft de Commissie het voorstel ingetrokken.

18

In april 2013 heeft de Commissie de EU-strategie van 2013 voor aanpassing aan de klimaatverandering aangenomen om lidstaten aan te moedigen aanpassingsmaatregelen te nemen. In de strategie wordt benadrukt hoe belangrijk het is dat de EU maatregelen neemt om zich aan te passen aan de onvermijdelijke invloeden op het klimaat en de economische, milieu- en sociale kosten ervan.

19

In november 2013 stelde de EU het algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie vast om er uiterlijk in 2020 voor te zorgen dat “in de Unie land duurzaam wordt beheerd, de bodem adequaat wordt beschermd en vorderingen zijn gemaakt met het herstel van vervuilde locaties”.

20

In de EU-strategie voor de bossen van 2013 werd onderstreept dat bossen niet alleen belangrijk zijn voor plattelandsontwikkeling, maar ook voor het milieu en de strijd tegen klimaatverandering. Bossen spelen een belangrijke rol in de bestrijding van bodemdegradatie en woestijnvorming.

21

Verschillende EU-fondsen kunnen worden aangesproken om maatregelen tegen woestijnvorming te financieren:

• De uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), met plattelandsontwikkelings-³², vergroenings- en cross-compliance-elementen³³, kan positieve effecten hebben op landbouwgronden. Intensieve of niet-duurzame landbouwpraktijken kunnen de bodem echter beschadigen.
• De Europese structuur- en investeringsfondsen³⁴ hebben tot doel regionale onevenwichtigheden in de EU te verminderen. “Aanpassing aan klimaatverandering en risicopreventie” behoort tot de thematische doelstellingen ervan. Projecten ter bestrijding van woestijnvorming kunnen gecofinancieerd worden – als lidstaten een overeenkomstige behoefte vaststellen – door bijvoorbeeld het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) of het Cohesiefonds.
• Andere EU-financieringsinstrumenten die woestijnvorming aanpakken, zijn het zevende kaderprogramma voor onderzoek en het onderzoeksprogramma Horizon 2020³⁵, het LIFE-instrument³⁶ voor het milieu of het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU)³⁷.

22

Hoewel de EU-uitgavenprogramma’s financiering beschikbaar stellen voor projecten met betrekking tot woestijnvorming, is de hoeveelheid EU-middelen die gepland en gebruikt worden in verband met woestijnvorming niet beschikbaar.

23

Binnen de EU heeft de Raad een werkgroep inzake woestijnvorming³⁸ opgezet. Deze werkgroep bereidt het EU-standpunt tijdens internationale onderhandelingen over woestijnvorming en bodemdegradatie voor en is het enige forum om regelmatig kwesties in verband met het UNCCD en woestijnvorming op EU-niveau te bespreken.

24

Samen met de Raad en andere Commissiediensten coördineert DG ENV het standpunt van de EU tijdens UNCCD-evenementen, zoals Conferenties van de partijen, die iedere twee jaar plaatsvinden. Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) speelt een belangrijke rol in het ter beschikking stellen van wetenschappelijke achtergrondinformatie en deelnemers in de UNCCD-lijst met deskundigen. Andere diensten van de Commissie spelen mogelijk ook een rol in de context van de bestrijding van woestijnvorming in de EU, zoals weergegeven in figuur 4. Bovendien brengt het Directoraat-generaal Statistiek van de Europese Commissie (DG ESTAT) een jaarverslag over de vooruitgang in de richting van de SGD’s in een EU-context uit, waaronder een beoordeling van indicatoren met betrekking tot bodemdegradatie in het kader van SGD 15 (zie paragraaf 13).

Reikwijdte en aanpak van de controle

25

Aangezien Europa steeds meer wordt geteisterd door woestijnvorming, onderzochten we bij onze controle of het risico op woestijnvorming in de EU doeltreffend en doelmatig werd aangepakt. In het bijzonder beoordeelden we of:

• de Commissie en de lidstaten adequaat gebruik hadden gemaakt van de beschikbare gegevens;
• de EU stappen had gernomen om woestijnvorming op coherente wijze te bestrijden;
• projecten waarmee woestijnvorming in de EU wordt aangepakt een positieve impact hadden gehad;
• de EU haar verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie waarschijnlijk zou nakomen.

26

We verrichtten onze controle tussen september 2017 en mei 2018, waarbij wij controle-informatie afkomstig van de volgende bronnen hebben verzameld:

• onderzoeken van stukken en gesprekken met personeelsleden van vijf directoraten-generaal van de Commissie³⁹;
• controlebezoeken aan vijf lidstaten die verklaren te zijn getroffen door woestijnvorming: Spanje, Italië, Cyprus, Portugal en Roemenië, geselecteerd vanwege hun kwetsbaarheid voor woestijnvorming en om een waaier aan weersomstandigheden, vegetatie, menselijke activiteiten en vastgestelde risico's te bestrijken. We hebben interviews gehouden en strategische documenten (waaronder plattelandsontwikkelingsprogramma's), procedures en gegevens geanalyseerd;
• bezoeken aan een steekproef van 25 projecten die deze vijf lidstaten beschouwden als relevant voor woestijnvorming en die gefinancierd of gecofinancierd werden door de EU. Deze projecten omvatten irrigatie-investeringen, bosbouwprojecten, vruchtwisseling of herstel van stapelmuren of dijken om bodemerosie te voorkomen. Wij bezochten de projecten om te beoordelen of deze een duurzame bijdrage tot de bestrijding van woestijnvorming hadden geleverd, niet om een oordeel over de wettigheid en regelmatigheid ervan te geven. We controleerden ook projecten inzake onderzoek naar technieken om woestijnvorming aan te pakken (zie bijlage III);
• vergaderingen met verschillende belanghebbenden, waaronder het personeel van het UNCCD, het EEA en academische deskundigen, om strategische benaderingen of technieken te bespreken voor de aanpak en monitoring van woestijnvorming en bodemdegradatie in de EU.

27

Ruimtebeslag als een resultaat van stads- en andere kunstmatige ontwikkeling viel niet binnen de reikwijdte van de controle. Volgens het EEA⁴⁰ bedroeg het jaarlijkse ruimtebeslag in de EU‑28-landen tussen 2006 en 2012 ongeveer 850 km² – minder dan 0,1 % van de totale grondoppervlakte van de EU. In onze behandeling van de controlevragen zoals uitgezet in paragraaf 25 hebben we het in het kader van het UNCCD opgerichte kader ter bestrijding van woestijnvorming niet beoordeeld.

Opmerkingen

De Commissie en de lidstaten verzamelen gegevens die relevant zijn voor woestijnvorming en bodemdegradatie, maar de Commissie heeft hier niet adequaat gebruik van gemaakt

28

Wij onderzochten het gebruik door de Commissie van de beschikbare gegevens over woestijnvorming en bodemdegradatie. De Commissie moet gegevens over woestijnvorming en de daarmee samenhangende risico's verzamelen en analyseren om te besluiten over de nodige maatregelen voor de aanpak ervan, en dat vervolgens uitvoeren. Deze gegevens moeten voldoende, coherent en betrouwbaar zijn en regelmatig worden bijgewerkt en herzien.

De Commissie en de lidstaten verzamelen gegevens in verband met woestijnvorming

29

Een belangrijk systeem voor de monitoring van indicatoren die relevant zijn voor woestijnvorming en bodemdegradatie in de EU is het programma voor aardobservatie Copernicus, dat door de Commissie wordt gecoördineerd en beheerd⁴¹. Het systeem gebruikt een verscheidenheid aan technologieën, van satellieten in de ruimte tot meetsystemen op het land, in de zee en in de lucht. In het kader van Copernicus worden vrij beschikbare gegevens geproduceerd op een breed scala van terreinen: atmosfeer, zee, land, klimaat, noodsituaties en veiligheid. Een van de onderdelen ervan, de landmonitoringdienst van Copernicus, verschaft geografische informatie over de bodembedekking en verwante variabelen, bijvoorbeeld over de hoeveelheid begroeiing en de watercyclus. In 2015 werd een extra satelliet gelanceerd. Een van de vastgelegde doelstellingen ervan is woestijnvorming monitoren⁴² maar hierover zijn nog geen duidelijke gegevens beschikbaar (zie ook paragraaf 39).

30

De Commissie verzamelt op regelmatige basis nuttige, relevante informatie over verscheidene elementen in verband met de staat van de bodem in de EU, waaronder informatie met betrekking tot de drie subindicatoren van het UNCCD (zie paragraaf 38).

31

De productiviteit van de grond werd geanalyseerd door het JRC in een verslag dat was gebaseerd op satellietobservaties tussen 1982 en 2010 en waarin gegevens van Copernicus werden gebruikt⁴³. Figuur 5, die is gebaseerd op de recentste alomvattende gegevens die zijn gepubliceerd door de Commissie over de ontwikkeling van de productiviteit van de grond in de EU⁴⁴, toont aan dat de warme, droge landen in het Middellandse Zeegebied vatbaarder zijn voor een daling van de productiviteit van de grond.

32

Organische koolstof in de bodem wordt gemonitord door de Commissie door middel van het polyvalente platform van het statistisch kaderonderzoek naar landgebruik en bodembedekking (LUCAS)⁴⁵, een gestandaardiseerde driejaarlijkse analyse van de eigenschappen van de toplaag in de gehele EU, dat wordt uitgevoerd door het JRC. Volgens het EEA is het gemiddeld het waarschijnlijkst dat de bodem in Europa een verzamelplaats voor koolstof is. De bodem onder grasland en bossen is een koolstofput terwijl de bodem onder bouwland een kleinere koolstofbron vormt⁴⁶, aldus het EEA. Figuur 6 toont aan dat de gebieden die risico lopen op woestijnvorming, in Griekenland, Spanje, Italië, Portugal en Roemenië, correleren met een laag gehalte aan organische koolstof in de bodem.

33

De bodembedekking en veranderingen in de bodembedekking in de EU worden regelmatig gemonitord door middel van het programma voor de coördinatie van informatie over het milieu (CORINE)⁴⁷, een onderdeel van Copernicus dat wordt beheerd door het EEA. Relevante gegevensverzamelingen van CORINE worden sinds 2000 elke zes jaar geproduceerd en voor het laatst in 2012. Gezamenlijk bestrijken landbouwgrond en bossen 85 % van het land in de EU⁴⁸.

34

De Commissie verzamelt en compileert regelmatig aanvullende gegevens over verschillende factoren die gerelateerd zijn aan woestijnvorming in de EU, zoals bodemerosie, droogten, water en bosbranden, zoals beschreven in bijlage II. De Commissie gebruikt deze echter niet om de mate van woestijnvorming en bodemdegradatie te beoordelen.

35

Een wereldatlas van woestijnvorming werd voor het eerst gepubliceerd in 1992 door de Verenigde Naties⁴⁹ en vervolgens bijgewerkt in 1997. De Commissie heeft de publicatie van de atlas overgenomen en in 2018 een derde versie gepubliceerd. De atlas bevat kaarten van factoren die kunnen leiden tot woestijnvorming, zoals bodemerosie, verzilting, verstedelijking en migratie. In de nieuwe versie staan kaarten en gegevens over een scala van interacties tussen mens en milieu die relevant zijn voor bodemdegradatie, maar geen kaarten specifiek over woestijnvorming. De Commissie is van mening dat woestijnvorming niet gemakkelijk in kaart kan worden gebracht omdat het een erg complex proces betreft waarvan onderzoek heeft aangetoond dat het wordt veroorzaakt door veel verschillende factoren⁵⁰.

36

De bezochte lidstaten hebben kaarten over het risico op woestijnvorming opgesteld (zie bijlage I). Deze kaarten werden echter niet regelmatig bijgewerkt en kunnen niet worden vergeleken aangezien er verschillende indicatoren en kleurencoderingen werden gebruikt. Bijgevolg kunnen zij geen alomvattend overzicht van woestijnvorming op EU-niveau scheppen.

37

De bezochte lidstaten monitorden ook factoren die gerelateerd zijn aan woestijnvorming en bodemdegradatie, zoals water, droogten en neerslag. Met betrekking tot de mechanismen voor het verzamelen van bodemgegevens constateerden we dat:

• Spanje, Italië en Roemenië beschikten over hun eigen systemen, die specifiekere bodemgegevens verschaften, maar in zekere mate een overlapping vormden van de gegevensverzamelingsmechanismen van de EU. Nationale gegevens inzake de bodem waren onvolledig, werden niet regelmatig verzameld en geïnterpreteerd en waren niet altijd betrouwbaar⁵¹.
• Cyprus en Portugal maakten uitsluitend gebruik van het LUCAS-platform van de Commissie om bodemgegevens te verzamelen.

Binnen de EU is er geen overeengekomen methodologie om woestijnvorming en bodemdegradatie te beoordelen

38

Woestijnvorming en bodemdegradatie zijn complexe verschijnselen die door veel onderling afhankelijke factoren worden beïnvloed en er bestaat geen wetenschappelijke consensus over de beoordeling van deze factoren. Vervangende indicatoren kunnen echter worden gebruikt om achteruitgang van de toestand van de grond op te sporen. Er zijn verschillende vervangende indicatoren, maar in het UNCCD wordt het gebruik van drie subindicatoren aanbevolen om bodemdegradatie te beoordelen: de productiviteit van de grond, organische koolstof in de bodem en de bodembedekking en veranderingen van de bodembedekking⁵².

39

De Commissie en de lidstaten zijn geen methodologie overeengekomen voor de verzameling van de beschikbare indicatoren om een consistente beoordeling van woestijnvorming en bodemdegradatie in de gehele EU voor te leggen. Dit maakt het moeilijk de mate van woestijnvorming in de verschillende lidstaten van de EU te vergelijken.

40

In het monitoringverslag van 2018 over de vooruitgang in de richting van de SGD’s in een EU-context gebruikt de Commissie twee indicatoren voor bodemdegradatie die gedeeltelijk aansluiten op de UNCCD-indicatoren: kunstmatige bodembedekking per hoofd van de bevolking en geschatte bodemerosie door water (zie tabel 2). Er zijn nog veel meer kenmerken van bodemdegradatie die niet worden bestreken door deze indicatoren, zoals organische koolstof in de bodem, de productiviteit van de grond, verzilting of verontreiniging. Aanvullende informatie over andere relevante indicatoren is beschikbaar op het niveau van de Commissie (zie de paragrafen 30 en 34), maar wordt niet gebruikt om bodemdegradatie in de EU te beoordelen.

De EU neemt stappen om woestijnvorming te bestrijden, maar met een beperkte samenhang

41

Wij onderzochten of de EU stappen neemt om woestijnvorming op coherente wijze te bestrijden. Voor dergelijke stappen zijn een coherente governancestructuur en een goed langetermijnplan nodig om het risico op besluiten met een slechte kosten-batenverhouding te beperken en versnipperde, ongecoördineerde maatregelen te vermijden.

42

Het UNCCD-kader en de uitvoering ervan in de EU worden beschreven in tekstvak 2.

Er bestaat geen specifieke wetgeving inzake woestijnvorming en de bodem op EU-niveau.

43

Zoals beschreven in paragraaf 16 omvatte de thematische EU-strategie voor bodembescherming van 2006 een voorstel voor een kaderrichtlijn bodem (SFD). Een van de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn bestond erin bij te dragen tot het stoppen van woestijnvorming als gevolg van degradatie en bodembiodiversiteitsverlies. Het wetgevingsvoorstel behaalde geen meerderheid in de Raad en werd in 2014 door de Commissie ingetrokken. Daarom bestaat er geen geïntegreerde EU-wetgeving over de bodem, hoewel er wel verscheidene EU-richtlijnen en -verordeningen gelden voor andere essentiële milieuhulpbronnen, zoals lucht en water.

44

Uit een recente studie bleek dat de intrekking van het SFD-voorstel een gemiste kans was om een wederzijds begrip en een gemeenschappelijke visie rond bodembescherming in de EU te creëren⁵⁶. Dezelfde studie bevestigde dat, terwijl er geen overkoepelende bodembeschermingswetgeving op EU-niveau bestaat, de nationale bodembeschermingswetgeving – indien die bestaat – tekortschoot om woestijnvorming en bodemdegradatie in de EU te voorkomen.

EU-strategieën, -beleid en -uitgavenprogramma’s dragen bij tot de bestrijding van woestijnvorming, maar zijn er niet specifiek op gericht

45

Er bestaat geen specifieke EU-strategie die gericht is op de aanpak van woestijnvorming en bodemdegradatie. Verwijzingen naar woestijnvorming zijn verspreid over verscheidene EU-strategieën, -beleidslijnen en -uitgavenprogramma's, waarvan het GLB en de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering het relevantst zijn voor woestijnvorming.

46

Hoewel het GLB het potentieel heeft een belangrijke rol te spelen in de aanpak van woestijnvorming, merkten wij de volgende beperkingen op:

• Volgens het EEA kunnen rechtstreekse betalingen leiden tot de intensivering van de landbouw met op haar beurt het verlies van organisch materiaal in de bodem, een gedaald waterhoudend vermogen van de bodem en veranderingen van bodemgebruik als gevolg⁵⁷.
• Cross-compliance bepalingen omvatten drie goede landbouw- en milieucondities die zijn gericht op de voorkoming van bodemdegradatie, namelijk die met betrekking tot de minimale bodembedekking, landbeheer om erosie te beperken en het behoud van organisch materiaal in de bodem. Volgens het EEA kan cross-compliance bijdragen tot het behoud van organisch materiaal in de bodem en de bescherming van de bodem tegen erosie⁵⁸. Hoewel er geen specifieke conclusies werden getrokken over het effect van cross-compliance op bodemdegradatie, constateerde de ERK in haar Speciaal verslag nr. 26/2016 echter dat de Commissie met de beschikbare informatie de algehele doeltreffendheid van cross-compliance niet adequaat kon beoordelen⁵⁹. In een ander verslag werd opgemerkt dat de milieueffecten ervan niet kunnen worden gekwantificeerd⁶⁰.
• Op het gebied van vergroening ontbreekt een volledig ontwikkelde interventielogica met duidelijk omschreven, ambitieuze streefdoelen. De begroting ervan is niet rechtstreeks gekoppeld aan de verwezenlijking van milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen met het beleid. Bovendien bestaan er verschillende vrijstellingen van de vergroeningsvoorschriften, afhankelijk van de individuele situatie van de landbouwers en hun landbouwgrond⁶¹. In ons verslag van 2017 concludeerden we dat vergroening, zoals die momenteel wordt uitgevoerd, waarschijnlijk geen substantiële voordelen voor het milieu en het klimaat zal opleveren⁶². De statische gegevens die door de Commissie in 2018 werden gepubliceerd⁶³, tonen aan dat het aandeel van de oppervlakte cultuurgrond dat onderworpen is aan minstens één vergroeningsverplichting in lidstaten die risico lopen op woestijnvorming, zoals Griekenland, Kroatië, Italië, Malta, Portugal of Roemenië, slechts ongeveer 50 % of minder bedroeg⁶⁴.
• Volgens de Commissie wordt woestijnvorming of bodemdegradatie onderkend als een risico in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) van de door woestijnvorming getroffen lidstaten. Wij hebben gekeken naar vijf nationale POP’s en twee regionale POP’s⁶⁵. Hiervan:
• bevatten alle POP’s⁶⁶ maatregelen die kunnen bijdragen tot de bestrijding van woestijnvorming en bodemdegradatie, zoals agromilieu- en klimaatmaatregelen, hulp aan gebieden met natuurlijke beperkingen, bosbouwmaatregelen of irrigatie-investeringen;
• bevatte slechts één POP een specifiek pakket tegen woestijnvorming, maar het was slecht ontworpen (zie tekstvak 3).

47

Bodembescherming maakt deel uit van het voorstel van de Commissie voor het volgende GLB⁶⁷, waarin verschillende normen in verband met bodembescherming en -kwaliteit worden voorgesteld. In het voorstel worden ook mogelijke resultaatindicatoren⁶⁸ en impactindicatoren voor bodembescherming beschreven, voor de verslaglegging van de lidstaten. Deze voorgestelde elementen van het nieuwe GLB kunnen landbouwers mogelijk beter aansporen om passend zorg te dragen voor de bodem in de EU. De bespreking van deze voorstellen loopt nog. Bijgevolg is het nog te vroeg om te beoordelen hoe de voorgestelde regelingen in de praktijk kunnen werken.

48

In de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering van 2013 wordt erkend hoe belangrijk de bestrijding van woestijnvorming is als een te ondersteunen maatregel ter aanpassing aan de klimaatverandering. De lidstaten worden aangemoedigd hun eigen nationale strategieën te ontwikkelen. Aan de hand van beschikbare documentatie bij de Commissie constateerden wij dat, van de dertien lidstaten die verklaard hadden te zijn getroffen door woestijnvorming (zie tekstvak 2), er in november 2018:

• acht, waaronder de vijf bezochte lidstaten, specifieke maatregelen tegen woestijnvorming hadden opgenomen in hun strategieën voor aanpassing aan de klimaatverandering⁶⁹;
• twee, Hongarije en Slovenië, woestijnvorming niet vermeldden in hun aanpassingsstrategieën;
• drie, Bulgarije, Kroatië en Letland, nog geen strategieën voor aanpassing aan de klimaatverandering hadden opgesteld.

49

De lidstaten voeren deze strategieën uit. Momenteel beschikt de Commissie niet over alomvattende EU-brede gegevens over de resultaten van de uitvoering hiervan. In 2016 startte de Commissie een evaluatie van de EU-aanpassingsstrategie om de uitvoering en prestaties ervan te onderzoeken. Volgens de planning zal deze eind 2018 worden voltooid.

50

Ander EU-beleid en andere EU-uitgavenprogramma’s zijn relevant voor woestijnvorming, maar de impact ervan werd niet vastgelegd (zoals hieronder uitgelegd).

51

Regionale fondsen: In het kader van het EFRO en het Cohesiefonds kunnen infrastructuurinvesteringen voor aanpassing aan de klimaatverandering worden gefinancierd. Investeringen voor dammen of irrigatiesystemen zijn het relevantst voor woestijnvorming en bodemdegradatie. De impact ervan op het land is gemengd (zie de paragrafen 62 en 63). Volgens het EEA kunnen EFRO-projecten een breed scala aan effecten hebben op het land; bepaalde investeringen, zoals die voor wegvervoer, kunnen ongebreidelde stadsuitbreiding en ruimtebeslagtrends verergeren⁷⁰. Bovendien werd het EU-Solidariteitsfonds gebruikt om het land te herstellen na noodsituaties die het risico op woestijnvorming vergroten, zoals droogten en bosbranden.

52

EU-onderzoek: Een aantal onderzoeksprojecten die direct of indirect woestijnvorming betreffen⁷¹, werden gefinancierd binnen de EU-kaderprogramma’s voor onderzoek. Deze waren voornamelijk gericht op het begrip van het verschijnsel van woestijnvorming, de ontwikkeling van indicatoren om woestijnvorming te monitoren of de ondersteuning van gecoördineerde bewustmakingsacties. Noch de lidstaten noch de Commissie hebben de onderzoeksresultaten echter doeltreffend benut om de mate van woestijnvorming te beoordelen, een doeltreffend monitoringsysteem op te zetten of een gerelateerde strategie te ontwikkelen.

53

Water: In de kaderrichtlijn water is waterschaarste een aspect van geïntegreerd waterbeheer en is een goede toestand van de Europese wateren uiterlijk in 2015 de algemene doelstelling. In mei 2018 stelde de Commissie een ontwerpverordening betreffende het hergebruik van water voor die is gericht op het hergebruik van behandeld afvalwater voor landbouwirrigatie. De beschikbaarheid van voldoende water van goede kwaliteit waarborgen, vormt een grote uitdaging in de strijd tegen woestijnvorming.

54

Bosbouw: De EU-strategie voor de bossen van 2013 is niet juridisch bindend. Alle vijf de bezochte lidstaten hadden nationale bosbouwwetgeving. De nationale bosprogramma's en nationale duurzame bosbouwpraktijken hebben positieve effecten op de bodem. De EU ondersteunt bepaalde bosbouwmaatregelen in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid die ook een positieve impact kunnen hebben op woestijnvorming.

55

Verschillende Commissiediensten werken (zie paragraaf 24) op ad-hocbasis samen op het gebied van woestijnvorming. In 2015 richtte de Commissie een deskundigengroep voor bodembescherming op om, met de lidstaten, na te denken over hoe de kwesties inzake bodemkwaliteit kunnen worden aangepakt volgens een gerichte, proportionele op risico gebaseerde aanpak binnen een bindend wettelijk kader⁷².

56

Bijgevolg bestaat er een reeks strategieën, actieplannen en uitgavenprogramma’s op EU- en nationaal niveau die relevant zijn voor de bestrijding van woestijnvorming, maar er niet op gericht zijn.

Door de EU gefinancierde projecten in verband met woestijnvorming kunnen een positieve impact hebben, maar relevante informatie over de prestaties inzake woestijnvorming ontbreekt

57

Wij beoordeelden of projecten waarmee woestijnvorming in de EU wordt aangepakt een positieve impact hadden. Om een positieve impact te hebben met betrekking tot dit verschijnsel, moeten dergelijke projecten voorzien in relevante behoeften en duurzaam zijn uit ecologisch en financieel oogpunt. Informatie over de prestaties inzake doeltreffendheid en efficiëntie van de uitgaven is nuttig om te evalueren wat er met de EU-begroting is bereikt.

58

Onderzoek heeft aangetoond dat het over het algemeen duurder is aangetast land te herstellen dan woestijnvorming en bodemdegradatie te voorkomen⁷³. Projecten in verband met woestijnvorming moeten ook tijdig zijn omdat vertraagde maatregelen mogelijk duurder kunnen zijn of de onherroepelijke negatieve gevolgen voor het land niet kunnen voorkomen.

59

Er zijn geen alomvattende gegevens beschikbaar over geplande of daadwerkelijke uitgaven voor projecten die relevant zijn voor woestijnvorming op regionaal, nationaal of EU-niveau. Er bestaan geen gegevens over hoeveel van dergelijke projecten lopen in de EU. Ter illustratie namen wij een steekproef van 25 projecten (zie paragraaf 26) uit lijsten die bij ons werden ingediend door de 5 bezochte lidstaten, die door hen werden aangemerkt als relevant voor woestijnvorming⁷⁴.

EU-projecten kunnen een positieve impact hebben bij de bestrijding van woestijnvorming

60

Binnen onze steekproef troffen we twee bijzonder succesvolle projecten aan die wij beschouwden als voorbeelden van goede praktijken. In het kader van deze projecten werd voorheen niet-productieve grond verrijkt en beschermd tegen bodemdegradatie. Naast de aanpak van woestijnvorming, een daling van erosie en een verbetering van de toestand van de grond, leverden deze projecten ook economische voordelen op voor begunstigden of droegen ze bij tot de biodiversiteit (zie tekstvak 4).

Er bestaat echter bezorgdheid over de duurzaamheid ervan op lange termijn

61

Het vaakst voorkomende soort project in onze steekproef betrof investeringen in irrigatie (10 van de 25, waarvan 9 werden gecofinancierd door het Elfpo). Onderzoek heeft aangetoond dat dergelijke projecten gemengde effecten kunnen hebben op woestijnvorming en bodemdegradatie⁷⁵.

62

Aan de ene kant kan de winstgevendheid van het land door irrigatie toenemen: ze kan leiden tot een grotere oogst (vooral op korte termijn), de beschikbaarheid van meer grond als landbouwgrond en een grotere weerstand tegen droogte. Wij hebben al deze positieve effecten vastgesteld bij de projecten in onze steekproef.

63

Aan de andere kant kan irrigatie leiden tot duurzaamheidsproblemen: uitgeputte watervoorraden, besmet grondwater, toenemende bodemerosie of een stijgend risico op verzilting⁷⁶ en verminderde vruchtbaarheid van de bodem. Om deze problemen aan te pakken, bepalen de Elfpo-verordeningen dat irrigatieprojecten aan specifieke voorwaarden voor milieuduurzaamheid moeten voldoen om in aanmerking te komen voor cofinanciering⁷⁷. In Tekstvak 5 worden de duurzaamheidsproblemen op lange termijn beschreven die wij vaststelden bij twee bezochte irrigatieprojecten.

64

64. Bosbouwprojecten (allemaal gecofinancierd door het Elfpo in onze steekproef) hebben een positieve impact op de preventie van woestijnvorming en bodemdegradatie: de bosbedekking beschermt de bodem tegen erosie en de capaciteit voor koolstofopname neemt toe. Herstel van boslandschap kan de biodiversiteit in stand houden en bodemdegradatie beperken. Agrobosbouwinitiatieven kunnen ook bijdragen tot de aanpak van bodemdegradatie door middel van inspanningen vanuit de gemeenschap in marginalere gebieden⁷⁸. Wij beschouwden een van de vier bosbouwprojecten in onze steekproef als een voorbeeld van goede praktijken (zie tekstvak 4). Bosbouwprojecten zijn echter minder succesvol als de vegetatie minder aangepast is aan de lokale weersomstandigheden (zie tekstvak 6).

Beperkt gebruik en beperkte reikwijdte van de kosten-batenanalyse

65

Kosten-batenanalyses en beoordelingen van de milieuduurzaamheid zijn van cruciaal belang voor aan woestijnvorming gerelateerde projecten. De meest voorkomende bron van EU-cofinanciering in onze steekproef was het Elfpo (17 van de 25 projecten). De Elfpo-verordening bepaalt niet dat er een kosten-batenanalyse moet worden uitgevoerd. Sommige lidstaten, waaronder Cyprus en Roemenië, hebben dit verplicht voor specifieke irrigatieprojecten. Bij zes van de negen Elfpo-irrigatieprojecten in onze steekproef was een kosten-batenanalyse uitgevoerd. In deze gevallen had de analyse tot doel aan te tonen dat het project financiële voordelen opleverde in vergelijking met een “niets doen”-scenario. Er werd echter geen rekening gehouden met de kosten van maatregelen ter correctie van de mogelijk negatieve ecologische impact (alhoewel verschillende vergunningen van milieu-instanties waren vereist) als onderdeel van de investeringskosten van het project.

De autoriteiten van de lidstaten hebben de prestaties van de projecten met betrekking tot woestijnvorming en bodemdegradatie niet beoordeeld

66

De lidstaten zijn niet verplicht gegevens te verzamelen over de impact van EU-projecten op woestijnvorming en bodemdegradatie, of deze te evalueren⁷⁹. Geen enkele autoriteit van de bezochte lidstaten had beoordeeld hoe doeltreffend dergelijke projecten woestijnvorming hadden aangepakt.

De Commissie heeft de vooruitgang om de verbintenis tot neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 na te komen niet beoordeeld

67

Wij onderzochten of de verbintenis van de EU tot neutraliteit inzake bodemdegradatie waarschijnlijk uiterlijk in 2030 zal worden nagekomen. Om deze doelstelling op EU-niveau te behalen, is het volgende noodzakelijk: een regelmatige beoordeling van bodemdegradatie; samenwerking en coördinatie over de nationale grenzen heen en de uitvoering van relevante maatregelen, en relevante richtsnoeren voor de lidstaten om neutraliteit inzake bodemdegradatie te bereiken. Dergelijke richtsnoeren moeten de verspreiding van goede praktijken en technieken voor de evaluatie van de impact van irrigatie-investeringen op het land en voor de beoordeling van verlies aan biodiversiteit omvatten.

68

De EU en de lidstaten hebben de verbintenis van de Verenigde Naties tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie bekrachtigd (zie de paragrafen 13 en 14). Jaarlijks publiceert DG ESTAT een verslag over de vooruitgang in de richting van de SGD’s in een EU-context, waaronder indicatoren met betrekking tot twee aspecten inzake bodemdegradatie: kunstmatige bodembedekking en bodemerosie door water (zie paragraaf 40 en tabel 2). DG ESTAT analyseert – namens de Commissie – slechts de veranderingen van deze indicatoren en trekt geen conclusies over de stand van neutraliteit inzake bodemdegradatie in de EU⁸⁰.

69

Bodemdegradatie heeft een grensoverschrijdende impact: de bodem is niet statisch en de degradatie ervan heeft vaak wereldwijde oorzaken. Bodemdegradatie wordt vaak beschouwd als een lokaal verschijnsel, maar bodemdeeltjes verplaatsen zich. Onderzoek heeft aangetoond dat water- en winderosieprocessen, stofstormen⁸¹ of menselijke activiteiten, zoals verontreiniging door bestrijdingsmiddelen, relevant zijn op het gebied van een grensoverschrijdende impact van bodemdegradatie en economische, sociale en ecologische gevolgen hebben⁸², zoals klimaatverandering, gezondheidsproblemen en voedseltekorten. Ondanks de grensoverschrijdende aard van het probleem coördineren de lidstaten en de Commissie hun inspanningen om de EU-doelstelling van het bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie te behalen niet.

70

De Commissie heeft de vooruitgang die is geboekt bij het nakomen van de verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie niet beoordeeld. Dit wordt gestaafd door onderzoek zoals dat in opdracht van het Duitse milieuagentschap, waarin wordt gesteld dat de besprekingen over de uitvoering van de SGD’s in het algemeen en neutraliteit inzake bodemdegradatie in het bijzonder zich nog in een vroeg stadium bevinden en dat de EU een belangrijke speler was in het proces ter ontwikkeling van de SGD’s, maar de uitvoering ervan in de EU traag verloopt⁸³. In de EU is er nog steeds geen duidelijke, gedeelde visie op hoe neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 bereikt zal worden.

71

In het kader van het UNCCD is een vrijwillig programma opgericht om landen met hun verbintenissen tot neutraliteit inzake bodemdegradatie te ondersteunen, bijvoorbeeld bij de omschrijving van nationale uitgangswaarden, streefdoelen of de daarmee samenhangende maatregelen. In november 2018 namen 119 landen deel aan dit programma. Italië is de enige deelnemende EU-lidstaat. De Commissie verstrekt geen richtsnoeren aan de lidstaten met betrekking tot de praktische aspecten van de verwezenlijking van neutraliteit inzake bodemdegradatie.

Conclusies en aanbevelingen

72

Woestijnvorming is een vorm van bodemdegradatie in droge gebieden. Het verschijnsel vormt een groeiende bedreiging in de EU en heeft significante effecten op het land. Scenario’s van klimaatverandering in de toekomst wijzen op een stijgende kwetsbaarheid voor woestijnvorming in de EU in de loop van deze eeuw, met een toename van de temperatuur en droogten en minder neerslag in de zuidelijke delen van Europa. De effecten zullen bijzonder ernstig zijn in zuidelijk Portugal, een groot deel van Spanje, zuidelijk Italië, zuidoostelijk Griekenland, Cyprus en de Bulgaarse en Roemeense kusten (zie de paragrafen 1-24).

73

Wij constateerden dat het risico op woestijnvorming in de EU niet doeltreffend en doelmatig werd aangepakt. Hoewel woestijnvorming en bodemdegradatie actuele en groeiende bedreigingen vormen binnen de EU, heeft de Commissie geen duidelijk beeld van deze uitdagingen en de stappen die genomen zijn ter bestrijding van woestijnvorming zijn onvoldoende coherent.

74

Wij constateerden dat er binnen de EU geen overeengekomen methodologie is om woestijnvorming en bodemdegradatie te beoordelen. Hoewel de Commissie en de lidstaten gegevens over verschillende factoren met een impact op woestijnvorming en bodemdegradatie verzamelen, analyseert de Commissie deze gegevens niet om een sluitend oordeel over woestijnvorming en bodemdegradatie in de EU voor te leggen (zie de paragrafen 28-40).

Aanbeveling 1 – Inzicht in bodemdegradatie en woestijnvorming in de EU

De Commissie moet, in samenwerking met de lidstaten:

1. een methodologie en relevante indicatoren opstellen – beginnend bij de drie indicatoren van het UNCCD – om de mate van bodemdegradatie en woestijnvorming in de EU te beoordelen;

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2020.

2. op basis van een overeengekomen methodologie, relevante gegevens over woestijnvorming en bodemdegradatie, waarvan het merendeel reeds wordt verzameld, compileren en analyseren en deze regelmatig op een duidelijke, gebruiksvriendelijke manier openstellen voor openbaar gebruik, bij voorkeur in de vorm van interactieve kaarten voor gebruik in de EU.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2021.

75

De EU-maatregelen voor het terugdringen van woestijnvorming vertonen een gebrek aan coherentie. De EU beschikt niet over wetgeving die specifiek bedoeld is om woestijnvorming tegen te gaan. Er bestaat geen geïntegreerde EU-wetgeving over de bodem, hoewel er wel verscheidene EU-richtlijnen en -verordeningen gelden voor andere essentiële milieuhulpbronnen, zoals lucht of water.

76

Er bestaat geen strategie inzake woestijnvorming en bodemdegradatie op EU-niveau. In plaats daarvan bestaat er een reeks strategieën, actieplannen en uitgavenprogramma’s op EU-niveau, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid of de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering, die relevant zijn voor de bestrijding van woestijnvorming, maar er niet op gericht zijn. In de praktijk wordt de aanpak van woestijnvorming en bodemdegradatie niet goed gecoördineerd (zie de paragrafen 41-56).

Aanbeveling 2 – De behoefte aan een beter EU-rechtskader voor de bodem beoordelen

De Commissie moet de geschiktheid van het huidige rechtskader voor het duurzaam gebruik van de grond in de gehele EU beoordelen, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de aanpak van woestijnvorming en bodemdegradatie.

Streefdatum voor uitvoering: 30 juni 2021.

77

We constateerden dat EU-projecten een positieve impact kunnen hebben met betrekking tot woestijnvorming. Projecten in verband met woestijnvorming zijn verspreid over verschillende EU-beleidsterreinen – voornamelijk plattelandsontwikkeling, maar ook milieu en klimaat, onderzoek of regionaal beleid. Er bestaat echter enige bezorgdheid over de duurzaamheid ervan op lange termijn. De lidstaten maakten weinig gebruik van kosten-batenanalyses en hebben de impact van de door de EU gefinancierde projecten in verband met woestijnvorming niet beoordeeld, aangezien woestijnvorming hiervan niet de hoofddoelstelling was (zie de paragrafen 57-66).

78

De Commissie heeft de vooruitgang die is geboekt bij het nakomen van de verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie niet beoordeeld. Bodemdegradatie is niet beoordeeld op het niveau van de EU. De Commissie verstrekte geen praktische richtsnoeren aan de lidstaten over het bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie. In de EU is er nog geen duidelijke, gedeelde visie op hoe neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 bereikt zal worden (zie de paragrafen  67-71).

Aanbeveling 3 – Neutraliteit inzake bodemdegradatie in de EU uiterlijk in 2030 bereiken

De Commissie moet:

1. nader toelichten hoe de EU haar verbintenis tot het uiterlijk in 2030 bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie zal nakomen en periodiek verslag uitbrengen over de vooruitgang;

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2020.

2. richtsnoeren aan de lidstaten verstrekken over de praktische aspecten van bodembehoud en het bereiken van neutraliteit inzake bodemdegradatie in de EU, waaronder een verspreiding van goede praktijken;

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2020.

3. technische ondersteuning verlenen aan de lidstaten, op hun verzoek, bij het opstellen van nationale actieplannen om neutraliteit inzake bodemdegradatie uiterlijk in 2030 te bereiken, waaronder het vaststellen van gerichte maatregelen, duidelijke mijlpalen en een plan voor tussentijdse verslaglegging op lidstaatniveau.

Streefdatum voor uitvoering: 31 december 2022.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Nikolaos A. Milionis, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 november 2018.

Acronyms and abbreviations

CORINE Programma voor de coördinatie van informatie over het milieu

DG AGRI Directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie

DG CLIMA Directoraat-generaal Klimaat van de Europese Commissie

DG ENV Directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie

DG ESTAT Directoraat-generaal Statistiek van de Europese Commissie

DG JRC Directoraat-generaal Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (Joint Research Centre) van de Europese Commissie

DG RTD Directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie van de Europese Commissie

EEA Europees Milieuagentschap (European Environment Agency)

EFRO Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

Elfpo Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

GLB Gemeenschappelijk landbouwbeleid

IPCC Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (Intergovernmental Panel on Climate Change)

LUCAS Statistisch kaderonderzoek naar landgebruik en bodembedekking (Land Use/Cover Area frame statistical Survey)

NAP Nationaal actieprogramma ter bestrijding van woestijnvorming in het kader van het UNCCD

POP Plattelandsontwikkelingsprogramma

RCP Traject voor representatieve concentratie (Representative Concentration Pathway)

SDG Duurzameontwikkelingsdoelstelling (Sustainable Development Goal)

SFD Kaderrichtlijn bodem (Soil Framework Directive)

SFEU Solidariteitsfonds van de Europese Unie

UNCCD Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van woestijnvorming (United Nations Convention for Combating Desertification)

Endnotes

¹ Montanarella, L., Toth, G., JRC, “Desertification in Europe”, 2008.

² Zie het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van woestijnvorming in landen die te kampen hebben met ernstige droogte en/of woestijnvorming, met name in Afrika (UNCCD) van 1994, artikel 1.

³ Ibid.

⁴ Zie bijv. intergouvernementeel platform voor wetenschap en beleid inzake biodiversiteit en ecosysteemdiensten, Beoordelingsverslag inzake bodemdegradatie en -herstel.

⁵ Zie het Verdrag van de Verenigde Naties ter bestrijding van woestijnvorming in landen die te kampen hebben met ernstige droogte en/of woestijnvorming, met name in Afrika (UNCCD) van 1994, artikel 1.

⁶ Ibid.

⁷ World Atlas of Desertification, JRC, 2018.

⁸ Overbegrazing doet zich voor wanneer landbouwers te veel vee houden op een klein gebied of wanneer ze vee te lang houden op één gebied. Ontbossing wordt vaak veroorzaakt door de oogst van hout voor brandstof of om plaats te maken voor landbouw of woningen.

⁹ Zie Rubio, J. L. en Recatalá, L., “The relevance and consequences of Mediterranean desertification including security aspects”, Centro de Investigaciones sobre Desertificación, Valencia, Spanje, 2006 of Salvati, L. en Bajocco, S. “Land sensitivity to desertification across Italy: Past, present, and future”, Applied Geography 31, 2011.

¹⁰ Rey Benayas, J. M., Martins, A., Nicolau, J. M. en Schulz, J. J., “Abandonment of agricultural land: an overview of drivers and consequences”, CABI Publishing, 2007.

¹¹ Zie Speciaal verslag nr. 25/2018 van de Rekenkamer “Overstromingsrichtlijn: vooruitgang bij de beoordeling van risico's, maar planning en uitvoering moeten beter”.

¹² Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC), Opwarming van de aarde van 1,5°C, 2018, goedkeuringssessie, blz. 3-72; Settele, J. et al., “Terrestrial and Inland Water Systems”, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, [Field, C. B., Barros, V. R., Dokken, D. J., Mach, K. J., Mastrandrea, M. D., Bilir, T. E., Chatterjee, M., Ebi, K. L., Estrada, Y. O., Genova, R. C., Girma, B., Kissel, E. S., Levy, A. N., MacCracken, S., Mastrandrea, P. R. en White, L. L. (red.)]. Cambridge University Press, 2014, blz. 271-359.; Seidl, R. et al., “Forest disturbances under climate change”, Nature Climate Change, 7, 2017, blz. 395-402, 7 doi:10.1038/nclimate3303.

¹³ Het onderzoek bestreek Portugal, Spanje, zuidelijke regio's in Frankrijk, Italië, Slovenië, Kroatië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Servië, Albanië, Griekenland, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Roemenië en Bulgarije.

¹⁴ Prăvălie, R., Patriche, C., Bandoca, G., “Quantification of land degradation sensitivity areas in Southern and Central Southeastern Europe. New results based on improving DISMED methodology with new climate data”, Catena – An Interdisciplinary Journal of Soil Science – Hydrology – Geomorphology focusing on Geoecology and Landscape Evolution, nr. 158, 2017; blz. 309-320.

¹⁵ Bij beide kaarten werd dezelfde methodologie gehanteerd, alhoewel er rekening werd gehouden met een bijkomende klimaatkwaliteitsindex voor de kaart van 2017.

¹⁶ I.A.CO Environmental & Water Consultants, Cyprus, 2008.

¹⁷ Vijfde beoordelingsverslag van het IPCC, verslag van werkgroep III “Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change”; EEA, De effecten van klimaatverandering en kwetsbaarheid, 2012; het overzicht van de Rekenkamer EU-maatregelen op het gebied van energie en klimaatverandering, paragraaf 117.

¹⁸ Zie bijv. Spinoni, J., Vogt, J., Barbosa, P., McCormick, N., Dosio, A., “Is Europe at risk of desertification due to climate change?”, Geophysical Research Abstracts deel 20, 2018, EGU2018‑9557, 2018 EGU General Assembly.

¹⁹ IPCC, Opwarming van de aarde van 1,5°C, 2018, goedkeuringssessie, blz. 3-36; Gudmundsson, L. en Seneviratne, S. I., “Anthropogenic climate change affects meteorological drought risk in Europe”, Environmental Research Letters, 11(4), 2016, 044005, doi:10.1088/1748-46 9326/11/4/044005; Gudmundsson, L., Seneviratne, S. I., en Zhang, X., 2017, “Anthropogenic climate change detected in European renewable freshwater resources”, Nature Climate Change, 7, blz. 813.

²⁰ Zie bijv. Poljansek, K., Marin Ferrer, M., De Groeve, T., Clark, I., (Eds.), “Science for disaster risk management 2017: knowing better and losing less”, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, Luxemburg, 2017 en http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/scarcity_en.htm.

²¹ Invloeden op het klimaat in Europa. Het PESETA II-project van het JRC, 2014. Wetenschappelijke en beleidsverslagen van het JRC. Gegevens van Dosio en Paruolo, 2011, en Dosio et al., 2012.

²² IPCC, Opwarming van de aarde van 1,5°C, 2018, Samenvatting voor beleidsmakers, blz. 9.

²³ IPCC, Opwarming van de aarde van 1,5°C, 2018, goedkeuringssessie, blz. 3-41 en 3-142; Schleussner, C.-F. et al., “Differential climate impacts for policy-relevant limits to global warming: The case of 1.5°C and 2°C”, Earth System Dynamics, 7(2), 2016b, blz. 327-351, doi:10.5194/esd-7-327-2016; Lehner, F. et al., “Projected drought risk in 1.5°C and 2°C warmer climates”, Geophysical Research Letters, 44(14), 2017, blz. 7419‑7428, doi:10.1002/2017GL074117; Wartenburger, R. et al., “Changes in regional climate extremes as a function of global mean temperature: an interactive plotting framework”, Geoscientific Model Development, 10, 2017, blz. 3609‑3634, doi:10.5194/gmd-2017-33; Greve, P., Gudmundsson, L., en Seneviratne, S. I., “Regional scaling of annual mean precipitation and water availability with global temperature change”, Earth System Dynamics, 9(1), 2018, blz. 227-240, doi:10.5194/esd-9-227-2018; Samaniego, L. et al., “Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts”, Nature Climate Change, 8(5), 2018, blz. 421-426, doi:10.1038/s41558-018-0138-5.

²⁴ Op basis van verschillende indicatoren, zoals de ariditeitsindex van de FAO en het UNEP, de klimaatclassificatie van Köppen-Geiger en de levenszones van Holdridge.

²⁵ Trajecten voor representatieve concentratie (RCP’s) zijn trajecten voor de concentraties van broeikasgassen die door de IPCC worden gebruikt. Voor de periode 2081‑2100 wordt verwacht dat RCP 4,5 zal leiden tot een stijging van de oppervlakteluchttemperatuur tussen 1,7 en 3,2°C (met een gemiddelde van 2,4°C) ten opzichte van het (pre-industriële) gemiddelde van 1850‑1900. Naar verwachting zal RCP 8,5 leiden tot een temperatuurstijging tussen 3,2 en 5,4°C (met een gemiddelde van 4,3°C).

²⁶ Het UNCCD is een van de drie verdragen van Rio, naast het Verdrag van de Verenigde Naties inzake Biologische Diversiteit en het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering.

²⁷ Een Besluit van de Raad van 9 maart 1998 bepaalt dat de Raad het standpunt dat de Europese Gemeenschap inneemt in de conferentie van de partijen bij het UNCCD vaststelt op voorstel van de Commissie en dat de Commissie de Europese Gemeenschap vertegenwoordigt in de conferentie van de partijen bij het UNCCD. Het is de verantwoordelijkheid van de Commissie om te waarborgen dat het EU-rechtskader verenigbaar is met het UNCCD en om te monitoren dat de lidstaten, bij de uitvoering van EU-wetgeving, hun verplichtingen nakomen die op hen rusten op grond van de toetreding van de EU tot het UNCCD.

²⁸ De Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling, vastgesteld op 25 september 2015 door de staatshoofden en regeringsleiders op een speciale top van de Verenigde Naties.

²⁹ COM(2006) 231 final.

³⁰ COM(2006) 232 final.

³¹ In 2007 stemde een minderheidsblok van vijf lidstaten – Duitsland, Frankrijk, Nederland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk – tegen de wet in de Raad Milieu. De 22 andere lidstaten hadden allen voor gestemd. Zie http://europa.eu/rapid/press-release_IP-08-924_en.htm.

³² Voornamelijk geregeld door Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 487) – een fonds om plattelandsgebieden in de EU te helpen het hoofd te bieden aan een breed scala aan economische, milieu- en sociale uitdagingen.

³³ Voornamelijk geregeld door Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 608).
Cross-compliance omvat regels om bodemerosie te voorkomen, organisch bodemmateriaal en de bodemstructuur op peil te houden, te zorgen voor een minimaal onderhoud, de achteruitgang van habitats te voorkomen en water te beschermen en te beheren. Vergroening houdt verband met een aantal duurzame landbouwpraktijken, zoals het behoud van blijvend grasland en gewasdiversificatie, met een positieve impact op de bodem.

³⁴ De Europese structuur- en investeringsfondsen omvatten vijf afzonderlijke fondsen: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO); het Europees Sociaal Fonds; het Cohesiefonds; het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo); en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

³⁵ Onderzoeks- en innovatieprogramma’s van de EU voor 2014‑2020 (Horizon 2020) en voor 2007‑2013 (het zevende kaderprogramma voor onderzoek).

³⁶ FR: L’Instrument Financier pour l’Environnement. Het financieringsinstrument van de EU ter ondersteuning van milieu-, natuurbeschermings- en klimaatactieprojecten in de gehele EU.

³⁷ Opgericht om op grote natuurrampen te kunnen reageren en om uiting te kunnen geven aan Europese solidariteit met door rampen getroffen gebieden binnen Europa. Het SFEU kan enkel worden ingezet om land te herstellen nadat een natuurramp heeft plaatsgevonden en niet om een proces dat zich in de toekomst kan voordoen te voorkomen of in te perken.

³⁸ Groep internationale milieuvraagstukken – woestijnvorming.

³⁹ DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling (AGRI), DG Klimaat (CLIMA), DG Milieu (ENV) en DG Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en DG Onderzoek en Innovatie (RTD).

⁴⁰ Europees Milieuagentschap, Ruimtebeslagindicatoren, mei 2018.

⁴¹ Uitgevoerd in samenwerking met de lidstaten, het Europees Ruimteagentschap, de Europese Organisatie voor de Exploitatie van Meteorologische Satellieten, het Europees Centrum voor weersvoorspellingen op middellange termijn, EU-agentschappen en Mercator Océan.

⁴² Satelliet Sentinel-2A, zie http://www.copernicus.eu/main/sentinel-2a-orbit

⁴³ Cherlet, M., Ivits, E., Sommer, S., Tóth, G., Jones, A., Montanarella, L., Belward, A., “Land Productivity Dynamics in Europe, Towards a Valuation of Land Degradation in the EU”, Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek, Instituut voor milieu en duurzaamheid, eenheid voor het beheer van bodemrijkdommen, 2013.

⁴⁴ In het verslag wordt geschat dat 85,1 % van de totale oppervlakte van de EU momenteel geen daling van de productiviteit van de grond ondervindt, 5,6 % hiervan wel de eerste verschijnselen vertoont en 1,5 % een daling ondervindt.

⁴⁵ In het kader van LUCAS 2015 werden observaties verstrekt voor meer dan 270 000 punten in de 28 EU-lidstaten. Het LUCAS-onderzoek van 2018 werd in maart 2018 opgestart (het bevat meer dan 240 000 punten en ongeveer 99 000 foto-interpretaties) en de resultaten ervan zullen in 2019 beschikbaar zijn.

⁴⁶ https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/soil-organic-carbon-1/assessment. De grootste uitstoot van CO2 uit de bodem is toe te schrijven aan de omschakeling (afwatering) van de organische bodem.

⁴⁷ CORINE is gebaseerd op de analyse van satellietbeelden en hiermee worden 44 categorieën van landgebruik in kaart gebracht, onderverdeeld in 5 hoofdcategorieën: kunstmatige oppervlakken, landbouwgebieden, bos- en seminatuurlijke gebieden, wetlands en waterlichamen.

⁴⁸ Zie het verslag voor de periode 2014‑2020 over de GLB-contextindicatoren, herziening 2017.

⁴⁹ Milieuprogramma van de Verenigde Naties.

⁵⁰ Zie bijv. Cherlet, M., Zdruli, P., Zucca, C., “Desertification: Mapping Constraints and Challenges; Encyclopedia of Soil Science”, derde uitgave, Taylor & Francis, 2017.

⁵¹ In een verslag van 2012 over de bodemtoestand in Europa merkte het JRC op dat de bodemkartering in de lidstaten niet voldoende beantwoordt aan de huidige behoeften en dat verschillen tussen verschillende nationale gegevensreeksen het moeilijk maken om grensoverschrijdende analyses te maken.

⁵² Andere voorbeelden zijn verzilting en verontreiniging.

⁵³ Griekenland (NAP 2001), Spanje (NAP 2008), Italië (NAP 2000), Portugal (NAP 1999) en Roemenië (NAP 2000).

⁵⁴ Bulgarije en Slowakije.

⁵⁵ April 2018, een herhaling van haar bevindingen van 2008 over woestijnvorming aan de Verenigde Naties.

⁵⁶ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, dr. A., McFarland, K., Albrecht, S., “Implementing SDG target 15.3 on “Land Degradation Neutrality” – Development of an indicator based on land use changes and soil values”, Ecologic Institute, Berlijn in opdracht van het Duitse milieuagentschap, 2018.

⁵⁷ Zie het EEA-verslag nr. 8/2016 over directe en indirecte impact van het EU-beleid op het land, blz. 11 en 66.

⁵⁸ Zie het EEA-verslag nr. 8/2016 over directe en indirecte impact van het EU-beleid op het land, blz. 66.

⁵⁹ Zie Speciaal verslag nr. 26/2016 “Het blijft een uitdaging om cross-compliance doeltreffender en eenvoudiger te maken”.

⁶⁰ Zweedse landbouwdienst, Milieueffecten van cross-compliance, 2011.

⁶¹ Bijvoorbeeld: kleine landbouwers, biologische landbouwers, landbouwers met een groot aandeel grasland. Zie https://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/greening_en.

⁶² Zie Speciaal verslag nr. 21/2017 “Vergroening: een complexere inkomenssteunregeling, die vanuit milieuoogpunt nog niet doeltreffend is”, paragrafen 26-57.

⁶³ Het verslag van de Commissie over groene rechtstreekse betalingen, 2018, gebaseerd op gegevens uit 2015.

⁶⁴ Er wordt mogelijk zelfs minder land door vergroeningsverplichtingen bestreken, want zelfs als dergelijke verplichtingen slechts van toepassing waren op één enkel perceel, ongeacht de grootte ervan, zou de oppervlakte van het gehele landbouwbedrijf toch meetellen in de indicator.

⁶⁵ We onderzochten de nationale POP’s van de vijf bezochte lidstaten en de regionale POP’s van Andalusië (Spanje) en Sicilië (Italië).

⁶⁶ Deze maatregelen waren over het algemeen ontworpen in het kader van de prioriteit van de POP’s inzake “herstel, instandhouding en verbetering van ecosystemen die verbonden zijn met de landbouw en de bosbouw”.

⁶⁷ COM(2018) 392 final van 1 juni 2018, Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen.

⁶⁸ De voorgestelde resultaatindicatoren omvatten: koolstofopslag in bodems en biomassa (R14), verbetering van bodems (R18) en duurzaam nutriëntenbeheer (R21).

⁶⁹ Sommige lidstaten verwerkten woestijnvorming in hun strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering door naar hun NAP’s te verwijzen.

⁷⁰ Zie het EEA-verslag nr. 8/2016 over directe en indirecte impact van het EU-beleid op het land.

⁷¹ Bijv. LEDDRA, PRACTICE, RECARE, BIODESERT.

⁷² http://ec.europa.eu/environment/soil/process_en.htm

⁷³ Nkonya, E., Mirzabaev, A., en von Braun, J., “Economics of Land Degradation and Improvement: An Introduction and Overview,”Economics of Land Degradation and Improvement – A Global Assessment for Sustainable Development”, 2016, blz. 24-26; Intergouvernementeel platform voor wetenschap en beleid inzake biodiversiteit en ecosysteemdiensten, “Thematic assessment of land degradation and restoration”, maart 2018.

⁷⁴ De bezochte lidstaten vonden het een hele uitdaging een lijst met aan woestijnvorming gerelateerde projecten te verschaffen voor onze controle omdat ze niet verbonden waren door een specifiek beleid. Over het algemeen waren de projecten niet aangemerkt als gerelateerd aan woestijnvorming, maar waren ze er eerder indirect op gericht.

⁷⁵ Podimata, M. V. en Yannopoulos, P. C., “Evolution of Game Theory Application in Irrigation Systems”, Agriculture and Agricultural Science Procedia 4, 2015, blz. 271-281; Muñoz, P., Antón, A., Nuñez, M., Paranjpe, A., Ariño, J., Castells, X., Montero, J.I., Rieradevall, J., “International Symposium on High Technology for Greenhouse System Management”, ISHS Acta Horticulturae 801, Greensys, 2007; Kattakulov, F., Špoljar, M., Razakov, R., “Advantages and disadvantages of irrigation: focus on semi-arid regions. The Holistic Approach to Environment”, 2017, blz. 29-38.

⁷⁶ Het EEA schat dat 25 % van de geïrrigeerde landbouwgrond in het Middellandse Zeegebied getroffen is door verzilting (Verslag van 2015 over de staat van het milieu).

⁷⁷ Zie artikel 46 van Verordening (EU) nr. 1305/2013. Zo moet de milieuanalyse aantonen dat de investering geen negatieve milieu-impact zal hebben.

⁷⁸ IPCC, Opwarming van de aarde van 1,5°C, 2018, goedkeuringssessie, tabel 5.2, blz. 5-64 en 5-68

⁷⁹ In de bestaande evaluatiekaders, in het bijzonder bij het Elfpo, zijn geen specifieke monitoringindicatoren met betrekking tot woestijnvorming of bodemdegradatie opgenomen, op contextindicatoren die in zekere mate in verband staan met bodemdegradatie na: bodembedekking, organisch materiaal in bouwland en bodemerosie door water.

⁸⁰ In zijn monitoringverslag van 2018 over de SGD’s in de EU bevestigt DG ESTAT dat zijn analyse van streefdoel 15.3 slechts gericht is op twee aspecten: kunstmatige bodembedekking en bodemerosie. Omdat andere degradatieprocessen, zoals verontreiniging, verlies aan biodiversiteit in de bodem, winderosie, afname van organisch materiaal, verdichting, verzilting en woestijnvorming, niet worden bestreken door de reeks indicatoren, zijn de resultaten van de analyse beperkt, aldus DG ESTAT.

⁸¹ Zo vaardigde de Cypriotische regering 21 stofwaarschuwingen uit in 2016.

⁸² Zie bijv. Hagemann, N., SOILS4EU, “Transboundary effects of soil degradation in the EU”, Helmholtz Centre for Environmental Research, 2018 en http://ec.europa.eu/environment/soil/index_en.htm.

⁸³ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, dr. A., McFarland, K., Albrecht, S., “Implementing SDG target 15.3 on “Land Degradation Neutrality” – Development of an indicator based on land use changes and soil values”, Ecologic Institute, Berlijn in opdracht van het Duitse milieuagentschap, 2018, blz. 12 en 38.

⁸⁴ Het model van MEDALUS (Mediterranean Desertification and Land Use, woestijnvorming en bodemgebruik in het Middellandse Zeegebied) werd uitgebreid getest in landen in het Middellandse Zeebekken en wordt op grote schaal gebruikt als instrument voor de opsporing van gebieden die het meest bedreigd worden door bodemdegradatie.

⁸⁵ Sanjuan, M. E., del Barrio, G., Ruiz, A., Puigdefabregas, J., DesertWatch project, 2011.

⁸⁶ COM(2012) 46 final, 13 februari 2012, De tenuitvoerlegging van de Thematische strategie voor bodembescherming en lopende activiteiten.

⁸⁷ JRC-presentatie (Panagos, P.) tijdens een workshop van DG AGRI “Identification of challenges related to soil erosion and agriculture”, 2018.

⁸⁸ https://esdac.jrc.ec.europa.eu/content/soil-erosion-water-rusle2015

⁸⁹ https://knowledge.unccd.int/glo

⁹⁰ https://www.ipbes.net/assessment-reports/ldr

⁹¹ https://wad.jrc.ec.europa.eu/

⁹² Álvarez-Martínez, J., Gómez-Villar, A., Lasanta, T., 2016. The use of goats grazing to restore pastures invaded by shrubs and avoid desertification: a preliminary case study in the Spanish Cantabrian Mountains. Land Degrad. Dev. 27, 3–13.

⁹³ https://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-056-1/page012.html

⁹⁴ http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

⁹⁵ Tabel 1 in Bodembedekking in de EU.

⁹⁶ Bron: https://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-trust/environment_en

⁹⁷ Bron: Contextindicator 19 van het GLB – Biologisch landbouwareaal: https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017/c19_en.pdf

⁹⁸ PB C 153 van 21 mei 2014 en de rectificatie in PB C 163 van 28 mei 2014.

⁹⁹ De voorgestelde impactindicatoren zijn onder meer: "de vermindering van bodemerosie" (I.13) en "de verbetering van de koolstofvastlegging" (I.11). De laatste indicator is formeel toegewezen aan de specifieke doelstelling inzake klimaatverandering en niet aan de specifieke doelstelling inzake het beheer van natuurlijke hulpbronnen, desalniettemin is deze indicator erg relevant voor de bescherming en de kwaliteit van de bodem.

¹⁰⁰ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0525&from=EN

¹⁰¹ https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy-union

¹⁰² http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling controleplan ("APM")/begin van de controle	15.11.2017
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	27.9.2018
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	14.11.2018
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	13.12.2018

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Nikolaos Milionis. De controle werd geleid door ERK-lid Phil Wynn Owen. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door zijn kabinetsmedewerkers Gareth Roberts, Olivier Prigent, Katharina Bryan en Victoria Gilson; en verder door Colm Friel, hoofdmanager; Ramona Bortnowschi, taakleider; Jan Huth, adjunct-taakleider; Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Marcos Homrich Hickmann, Ioan Alexandru Ilie, Michela Lanzutti, Michail Konstantopoulos, Ioannis Papadakis, Ernesto Roessing en Raluca-Elena Sandu, controleurs. Richard Moore verleende taalkundige ondersteuning. Rachel O’Doherty verleende secretariële ondersteuning.

Van links naar rechts: Olivier Prigent, Phil Wynn Owen, Marcos Homrich Hickmann, Katharina Bryan, Antonio Caruda Ruiz, Jan Huth, Ramona Bortnowschi, Colm Friel, Victoria Gilson, Gareth Roberts, Ernesto Roessing, Richard Moore.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1524-4	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/628950	QJ-AB-18-031-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1495-7	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/38158	QJ-AB-18-031-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.