A mezőgazdasági termelők jövedelmének stabilizálása: átfogó eszközkészlet áll rendelkezésre, de orvosolni kell az eszközök alacsony mértékű kihasználtságát és a túlkompenzációt

Összefoglalás

I

Mint azt az Európai Bizottság megjegyezte, a mezőgazdasági ágazat eredendően kockázatot hordoz, és a mezőgazdasági termelőknek stratégiákat kell kidolgozniuk a (például éghajlati eseményekből vagy növény- és állatbetegségekből eredő) termeléskiesés és az áringadozás kezelésére. A közös agrárpolitikának (KAP) részét képezik olyan eszközök, amelyek a mezőgazdasági termelők kockázatkezelését támogatják és reagálnak a válságokra. A KAP reformjára irányuló új javaslatok egyik törekvése a kockázatkezelésre helyezett hangsúly növelése.

II

Megvizsgáltuk a kockázatok és válságok megelőzéséhez és kezeléséhez felkínált uniós eszközök teljeskörűségét és koherenciáját. Vizsgáltuk, hogy a kockázat- és válságkezelési eszközöket hatékonyan hajtották-e végre, és azokkal eredményeket érnek-e el. Leginkább azt vettük nagyító alá, hogy a mezőgazdasági termelők hogyan használták fel a biztosítási célú uniós támogatást és a gyümölcs- és zöldségágazat tekintetében azt követően bevezetett rendkívüli intézkedéseket, hogy az Oroszországi Föderáció kormánya 2014-ben megtiltotta bizonyos Unióból származó termékek behozatalát (az „orosz tilalom”). Összességében megállapítottuk, hogy az uniós mezőgazdasági kockázatkezelési eszközök és válságintézkedések részben elérték céljukat, jóllehet nem mindig hatékony módon.

III

Megállapítottuk, hogy a KAP a mezőgazdasági termelők ellenálló képességének növelésére szolgáló eszközök átfogó tárházát kínálja. Egyes mezőgazdasági termelők esetében a jövedelmek stabilizálására jelentősen hatnak a közvetlen kifizetések (évi 41 milliárd euró). A KAP tartalmaz olyan megelőző eszközöket, amelyek segítenek a mezőgazdasági termelőknek ellenálló képességük fokozásában, de egyes bizonyítékok szerint ezek az eszközök kevéssé befolyásolják a mezőgazdasági termelők magatartását.

IV

Az utólagos intézkedések felhasználása az egyes szélsőséges éghajlati kockázatokra való reagálásra nem feltétlenül áll összhangban azzal a stratégiával, hogy nagyobb mértékben vegyenek igénybe egyes olyan eszközöket, mint a biztosítás. A betakarítási biztosítást támogató különböző uniós eszközök között vannak bizonyos átfedések.

V

A biztosítási célú uniós támogatás kihasználása továbbra is gyenge, és abban csak a mezőgazdasági termelők töredéke részesül. A legtöbb mezőgazdasági termelő, aki biztosítást köt, ezt uniós támogatás nélkül teszi, ami megkérdőjelezi az uniós támogatás hozzáadott értékét. Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem gyűjti a kockázatkezelési eszközök használatának nyomon követéséhez szükséges releváns információkat. Abban a két tagállamban, amely a leginkább igénybe veszi a biztosítási célú uniós támogatást, ezt a támogatást nagy arányban a borágazatban használják fel. Ez a holtteherhatás kockázatával jár. A biztosítással rendelkező mezőgazdasági termelőket kevesebb ösztönző sarkallhatja arra, hogy ellenállóképesebb üzleti stratégiát alkalmazzanak vagy alkalmazkodjanak az új éghajlati viszonyokhoz.

VI

Ami az orosz tilalmat követően bevezetett rendkívüli intézkedéseket illeti, megállapításunk szerint semmilyen külön kritériumot nem alkalmaztak az intézkedés bevezetésének fontolóra vételéhez, és a támogatás mértéke főképp az orosz piac kiesésén alapult, az alternatív felvevőpiacok létezésének figyelembevétele nélkül. Ezek az intézkedések négy éven át tartottak, és ezeket arra is felhasználták, hogy az egyes gyümölcsök esetében mutatkozó strukturális felesleg mögöttes problémáját orvosolják, azaz az intézkedéseket nem a rendeletben megadott rendkívüli körülmények indokolták.

VII

Megállapítottuk, hogy az almapiac számára nyújtott uniós támogatás meghaladta az átlagos piaci árakat. Az őszibarack és a nektarin piacról való kivonása feldolgozás céljából költséges volt az Unió számára, és a gyümölcslé nagy része a feldolgozó üzemekhez került természetbeni hozzájárulásként. Végezetül nem tudtuk megerősíteni, hogy a piacról kivont termékek ténylegesen eltűntek-e a piacról, akár a nyomonkövethetőség hiánya miatt, akár mert ezek a termékek eltérő formában kerültek vissza a piacra, például gyümölcslének feldolgozott formában.

VIII

A Bizottsághoz intézett javaslataink a következőkre vonatkoznak: a mezőgazdasági termelők ösztönzése a válságokra való jobb felkészülésre, a biztosítási célú támogatás kialakítása és nyomon követése, a rendkívüli intézkedések bevezetésének kritériumai, és az árukivonási műveletekkel kapcsolatos kompenzáció.

Bevezetés

A mezőgazdaság eredendően kockázatot hordoz magában

01

Mint azt az Európai Bizottság megjegyezte, a mezőgazdasági ágazat eredendően kockázatot hordoz, és a mezőgazdasági termelőknek stratégiákat kell kidolgozniuk a (például éghajlati eseményekből vagy növény- és állatbetegségekből eredő) termeléskiesés és a (például geopolitikai kockázatokból eredő) áringadozás kezelésére.A közös agrárpolitikán (KAP) belül léteznek olyan mechanizmusok, amelyek a mezőgazdasági termelők kockázatkezelését támogatják, és a válságokra reagálnak. A KAP reformjára irányuló új javaslatok egyik törekvése a kockázatkezelésre helyezett hangsúly növelése.

02

A mezőgazdasági tevékenységek szorosan összefüggenek az éghajlattal. Az időjárási viszonyok segíthetik vagy éppen hátráltathatják a termelést. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség szerint fennáll annak a veszélye, hogy az Unióban nőni fog a szélsőséges időjárási események miatt a termésben keletkezett kár¹. Az 1. ábra azokat a szélsőséges időjárási eseményeket – így például nagy esőzéseket, hőhullámokat és aszályokat – mutatja be, amelyek 2018 nyarán sújtották az Uniót. A Számvevőszék nemrégiben beszámolt az árvizek² és az elsivatagosodás³ kockázatairól.

03

A mezőgazdasági termelést érintő jelentős kockázati tényezők a növény- és állatbetegségek következményei is. Az elmúlt években gyakran jelentkeztek ilyen betegségek, részben a fokozódó kereskedelem és a fokozódó emberi mozgások miatt (mindkettő növeli az új patogének kockázatát).

04

Az, hogy miként kezelik a termeléskiesés és az áringadozás kockázatait, az ezen események gyakoriságától és hatásától függ. Elemzésében a Bizottság hivatkozik egy, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) által kidolgozott kockázati besorolásra, amely meghatározza, hogy mely esetekben kell a mezőgazdasági termelőknek a kockázatokkal egyedül, például biztosítási mechanizmusok révén szembenézniük, illetve mely esetekben szükséges ehhez állami intervenció (lásd: 2. ábra).

05

A mezőgazdasági termelők a mezőgazdasági üzemek szintjén különböző stratégiákat alkalmazhatnak, hogy csökkentsék a kockázatoknak való kitettségüket. E stratégiák többsége megelőző jellegűnek tekinthető. A mezőgazdasági termelők diverzifikálhatják mezőgazdasági termelésüket vagy jövedelemforrásaikat annak érdekében, hogy egyenletesen osszák el a mezőgazdasági tevékenységeik egyike esetében bekövetkező veszteség kockázatát. Olyan gyakorlatokat is bevezethetnek a mezőgazdasági üzemben, mint az ellenállóképesebb termények/állatok alkalmazása, megerősített egészségügyi intézkedések, a helyi körülményekhez alkalmazott mezőgazdasági gyakorlatok, valamint megfelelő megelőző jellegű beruházások (például a jégverés ellen védelmet nyújtó hálók vagy fenntartható öntözőrendszer). Ezeket kiegészíthetik olyan magán-/állami eszközök alkalmazásával, mint a biztosítás és a befektetési alapok.

A KAP felhasználása a mezőgazdasági ágazat ellenálló képességének elősegítése érdekében

06

Az uniós költségvetésből az uniós mezőgazdaságnak nyújtott támogatást a KAP keretében kezelik. A Bizottság „Az élelmiszer-ágazat és a mezőgazdaság jövője” című közleményében (2017)⁴ kinyilvánította, hogy „a kockázat-megelőzésre, -kezelésre és alkalmazkodásra vonatkozó integrált és koherens megközelítéseket [kíván] továbbfejleszteni, amelyek egymást kiegészítő módon egyesítik a jövedelemstabilizáló és éghajlati kockázatokra vonatkozó uniós szintű beavatkozásokat a tagállami stratégiákkal és a magán szektor eszközeivel”.

07

A jelenlegi KAP és a 2020 utáni KAP-ra vonatkozó jogalkotási javaslatok igyekeznek ellenállóképesebbé tenni az európai mezőgazdaságot (példákat lásd: 3. ábra), mégpedig főként a zavartűrés (a mezőgazdasági termelők képessége arra, hogy ellenálljanak a külső zavaroknak és fenntartsák a funkcionalitás meglévő szintjeit) megerősítésével, valamint kisebb mértékben az alkalmazkodó képesség (a változó külső körülményekre való reagálás képessége) megerősítésével⁵.

08

Az Unió a KAP keretében az egyes kockázati kategóriákba tartozó összes eszközhöz támogatást nyújt. Az 1. táblázat a kockázatkezelési eszközökhöz (a biztosítási díjakhoz és a kölcsönös kockázatkezelési alapok számára nyújtott támogatás) és a rendkívüli intézkedésekhez nyújtott uniós támogatást ismerteti, valamint bemutatja, hogy ezeket hogyan finanszírozzák az uniós költségvetésből. E táblázat nem tartalmazza az olyan általános támogatásokat, mint amilyenek például a mezőgazdasági termelőknek teljesített közvetlen kifizetések, amelyek szintén fontos szerepet játszanak abban, hogy a mezőgazdasági üzemek szintjén hogyan kezelik a kockázatokat.

09

A KAP alapján nyújtott támogatást két pillér keretében finanszírozzák. Az Unió az I. pillér keretében piaci intézkedéseket, kockázatkezelést, egyes ágazatok (bor, gyümölcs és zöldség) esetében válságmegelőzési intézkedéseket és rendkívüli intézkedéseket finanszíroz. Az Unió a II. pillér keretében lehetőséget nyújt a tagállamoknak arra, hogy három kockázatkezelési eszközt (M17) támogassanak: ezek a biztosítás (M17.1), a kölcsönös kockázatkezelési alapok (M17.2) és a jövedelemstabilizáló eszközök (M17.3). Az orosz kormány 2014. augusztus 7-én megtiltotta számos országból, köztük uniós tagállamokból is egyes termékek, például gyümölcsök és zöldségek behozatalát. Az orosz tilalmat követően az állattenyésztési ágazat (beleértve a tejet és a tejtermékeket is), valamint a gyümölcs- és zöldségágazat tekintetében került sor a piaci zavarokkal szembeni rendkívüli intézkedések bevezetésére. Rendkívüli intézkedéseket vezettek be az afrikai sertéspestis vagy a madárinfluenza kitörései nyomán, valamint olyan külön problémák megoldása érdekében, mint a balti országokban bekövetkezett árvizek.

	II. pillér	I. pillér
	Kockázatkezelési eszközök		Rendkívüli intézkedések
Intézkedések	Kockázatkezelési eszközökhöz nyújtott támogatás (M17) 2015–2018	Biztosítási díjakhoz nyújtott támogatás (borágazat, valamint gyümölcs- és zöldségágazat) 2015–2018	A piaci zavarokkal szembeni intézkedések 2014–2018	Az állatbetegségekhez, valamint a közegészségügyi, illetve állat- és növény-egészségügyi veszélyekből eredő fogyasztói bizalomvesztéshez kapcsolódó piactámogatási intézkedések 2014–2018	Egyedi problémák megoldására szolgáló intézkedések 2017–2018
Uniós kiadások (millió euró)	682	174	1 454	51	24

Forrás: az Európai Bizottság adatai.

10

A tagállamok nemzeti szinten különböző stratégiákat alakítottak ki, hogy kezeljék a mezőgazdaságban felmerülő kockázatokat és válságokat. Hét tagállam saját nemzeti biztosítástámogatási rendszert finanszíroz (Ausztria, Bulgária, a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Luxemburg, Lengyelország és Szlovénia). A katasztrófaesemények után valamennyi tagállam utólagos támogatást nyújt. Például a 2018-as aszályra reagálva Németország, Franciaország, Lengyelország és Svédország nemzeti forrásokból kompenzálta mezőgazdasági termelőit.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

11

A Bizottság 2017-es nyilatkozatára tekintettel, miszerint növelni kívánja a mezőgazdasági termelők kockázatkezelési képességét, megvizsgáltuk a meglévő kockázat- és válságkezelési eszközöket. A szélsőséges időjárás, az állat- és növénybetegségek, valamint az áringadozás miatt bekövetkező válságok egyre növekvő kockázatát szem előtt tartva elemzésünk a mezőgazdasági termelők kockázatkezelési képességének javítását célzó uniós támogatás jobb felhasználásához kíván hozzájárulni.

12

Górcső alá vettük a kockázatok és válságok megelőzésére és kezelésére szolgáló uniós eszközkészlet teljeskörűségét és koherenciáját, és megvizsgáltuk, hogy a kockázat- és válságkezelési eszközöket hatékonyan alkalmazzák-e, és azokkal eredményeket érnek-e el. A kockázatkezelési eszközök vizsgálata során a biztosítási díjakhoz nyújtott uniós támogatásra helyeztük a hangsúlyt. Figyelmet fordítottunk az „orosz tilalmat” követően a gyümölcs- és zöldségágazatban bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazására is. Nem vizsgáltuk meg a hús- és a tejágazat tekintetében bevezetett rendkívüli intézkedéseket.

13

A fő ellenőrzési kérdés a következő volt: „Hatékonyan elérték-e céljukat a kockázatok és a válságok kezelésére szolgáló uniós intézkedések?” E kérdés megválaszolásában három alkérdés segített:

• Teljeskörű és koherens-e a kockázatok és válságok megelőzésére és kezelésére felkínált uniós eszközkészlet?
• Hatékonyan elérték-e céljukat az uniós kockázatkezelési eszközök?
• Hatékonyan elérték-e céljukat a gyümölcs- és zöldségágazat érdekében hozott rendkívüli uniós intézkedések?

14

Ellenőrzésünk a 2014-től 2018-ig tartó időszakban hozott intézkedéseket ölelte fel. Ellenőrzési bizonyítékokat a következők révén gyűjtöttünk:

• adatok és dokumentumok áttekintése, illetve interjúk három bizottsági főigazgatóság (AGRI, SANTE, ESTAT) munkatársaival és az OECD szakértő munkatársaival;
• helyszíni vizsgálat négy kiválasztott tagállamban a biztosítási célú támogatás (Olaszország, Franciaország és Németország) és a rendkívüli intézkedések (Lengyelország, Olaszország és Franciaország) alkalmazásának lefedése érdekében.
• e tagállamokban nemzeti hatóságokkal, biztosítókkal, biztosítási szövetségekkel, viszontbiztosítókkal, mezőgazdasági termelői szövetségekkel és szakszervezetekkel, valamint karitatív szervezetekkel találkoztunk;
• 80 kockázatkezelési eszközökre és rendkívüli intézkedésekre vonatkozó kedvezményezetti akta átvizsgálása (amelyeket a nemzeti hatóságok küldtek), valamint helyszíni vizsgálat 16 kedvezményezettnél (Franciaországban, Lengyelországban, Németországban, Olaszországban és Görögországban). Görögországot egy, a jogszerűségi és szabályszerűségi ellenőrzésünk (éves jelentés) keretében felülvizsgált ügylet miatt vettük fel mintánkba.
• interjú 17 tagállam 105 mezőgazdasági termelőjével kockázatkezelési stratégiáikról (lásd: Melléklet);
• egy valamennyi tagállam hatóságai által kitöltött felmérés azok nemzeti mezőgazdasági kockázat- és válságkezelési stratégiáira vonatkozóan.

Észrevételek

Az Unió a mezőgazdasági termelők ellenálló képességének javítására irányuló intézkedések széles körét támogatja

15

Ez a rész azt értékeli, hogy a kockázatok és válságok megelőzésére és kezelésére szolgáló uniós eszközkészlet teljes körű és koherens csomagot alkot-e. Megvizsgáltuk, hogy a rendszer általános kialakítása segít-e abban, hogy eredményesen növelje a mezőgazdasági termelők ellenálló képességét az őket érintő kockázatokkal és válságokkal szemben.

Az uniós eszközök a mezőgazdasági termelőket érintő kockázatok valamennyi típusát kezelik; a közvetlen kifizetések fontos szerepet töltenek be e téren

16

A KAP számos olyan mechanizmust tartalmaz, amely a mezőgazdasági termelőket érintő kockázatokat kezeli (jóllehet ezek közül nem mind érhető el valamennyi mezőgazdasági termelő számára). A közvetlen kifizetések a legtöbb mezőgazdasági termelő esetében csökkentik a jövedelem ingadozását, de nem állíthatók könnyen párhuzamba a kockázatok OECD szerinti osztályozásával (lásd: 2. ábra). A kockázati rétegeknek könnyebben megfeleltethető eszközök szerepeltet a 2. táblázat.

17

A 2. táblázatból kitűnik, hogy két olyan eszközcsoport van, amely kifejezetten a kockázatok és a válságok kezelésére szolgál, és ily módon hozzájárul a mezőgazdasági termelők ellenálló képességének a növeléséhez:

• a kockázatkezelési eszközök, mint például a biztosítás és a kölcsönös kockázatkezelési alapok, amelyek keretében a mezőgazdasági termelők bizonyos meghatározott kockázatok beállta esetén kompenzációban részesülnek;
• a rendkívüli intézkedések, amelyek célja súlyos zavarok bekövetkezése esetén a piac stabilizálása⁶.

	Megcélzott kockázati réteg	Pillér	Eszközök
	Normál	I.	Közvetlen kifizetések
Megelőzési és kockázatkezelési eszközök előzetes intézkedések	Piacképes	I.	Támogatás a gyümölcs- és zöldségtermelői szervezetek számára, beleértve a betakarítási biztosítási díjak és a kölcsönös kockázatkezelési alapok támogatását
	Piacképes		A betakarítási biztosítások díjaihoz és a kölcsönös kockázatkezelési alapoknak nyújtott támogatás a borágazatban
	Piacképes	II.	Kockázatkezelési eszközök: Biztosítási díjakhoz nyújtott támogatás A kölcsönös kockázatkezelési alapok számára nyújtott támogatás (a jövedelemstabilizáló eszközt is magában foglalja)
	Normál		Támogatás a megelőző és helyreállító beruházásokhoz
	Normál		Támogatás a tárgyi eszközökbe való beruházásokhoz
	Normál		Tanácsadási szolgáltatások, azaz a mezőgazdasági üzemeknek nyújtott tanácsadás
	Normál		Tudástranszfer- és tájékoztatási tevékenységek
	Piacképes		Támogatás a termelői csoportok és szervezetek létrehozásakor; az együttműködést előmozdító támogatás
Rendkívüli intézkedések Utólagos intézkedések	Katasztrófahelyzet	I.	Állami intervenció és magántárolási támogatás
	Katasztrófakockázat		A piaci zavarokkal szembeni intézkedések
	Katasztrófakockázat		Az állatbetegségekhez, valamint a közegészségügyi, illetve állat- és növény-egészségügyi veszélyekből eredő fogyasztói bizalomvesztéshez kapcsolódó intézkedések
	Katasztrófakockázat		Egyedi problémák megoldására szolgáló intézkedések

Megjegyzés: az eszközök indikatív jelleggel vannak a különböző kockázati rétegekhez rendelve, mivel más rétegekre is lehet befolyásuk.

Forrás: Európai Számvevőszék, az 1305/2013/EU, az 1307/2013/EU és az 1308/2013/EU rendelet alapján.

18

A mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatásának növelése révén egyes piacképes kockázatok átkerülhetnek a normál kategóriába, mivel azáltal, hogy a mezőgazdasági termelők jövedelme védettebbé válik, jobban képesek lesznek arra, hogy a mezőgazdasági üzemen belül kezeljék a kockázatokat (lásd: az alábbi bekezdések)⁷. Ugyanakkor e jövedelmi puffer biztosítása arra indíthatja a mezőgazdasági termelőket, hogy kevésbé kockázatkerülő gazdálkodást folytassanak (például egyetlen terményre összpontosítva).

19

A közvetlen kifizetések (amelyek évi több mint 41 milliárd eurós költséget jelentenek) a mezőgazdasági termelők jövedelmének stabil elemei, és így növelik az ellenálló képességet. A közvetlen kifizetések pufferként működnek, és lehetővé teszik a mezőgazdasági termelők számára, hogy megbirkózzanak az árak esésével vagy a gyengébb terméssel.A termeléstől független kifizetések (a közvetlen kifizetések 89%-a) nem kötődnek a termeléshez. A közvetlen kifizetések fennmaradó 11%-a a termeléshez kötődik. Ez a pótlólagos jövedelem a Bizottság szerint a mezőgazdasági termelők jövedelmének körülbelül 26%-át adja⁸. A termeléstől független közvetlen kifizetéseknek a mezőgazdasági termelők jövedelmén belüli arányát a 4. ábra mutatja be. A termeléstől független közvetlen kifizetések gyakran 20% feletti arányt képviselnek a mezőgazdasági termelők jövedelmén belül.

20

A közvetlen kifizetések 2017-ben 6,4 millió uniós mezőgazdasági termelőhöz jutottak el⁹. A valamennyi tagállam részvételével lebonyolított felmérésünk tanúsága szerint kilenc tagállam véli úgy, hogy a közvetlen kifizetések a mezőgazdasági üzemek kockázatkezelési stratégiájának fontos részét képezik (azaz a közvetlen kifizetések „biztonsági hálóként” működnek, és biztosítják a „jövedelmek védelmét”).

21

A mezőgazdasági termelőket gazdasági méret szerint csoportosító 4. ábráról leolvasható, hogy a közvetlen kifizetéseknek a termelők mezőgazdaságból származó jövedelmén belüli aránya változó, kevesebb mint 20% és több mint 30% között van. Az 5. ábra azt mutatja, hogy minél nagyobb a mezőgazdasági üzem gazdasági mérete, annál nagyobb a valószínűsége, hogy rendelkezik mezőgazdasági biztosítással. A közvetlen kifizetések mezőgazdasági jövedelmen belül részaránya és a biztosítás igénybevétele negatív korrelációban áll egymással. Ezt az eredményt tükrözi a mezőgazdasági termelők kérdőíve is (lásd: Melléklet, 24. ábra). Tekintve, hogy a közvetlen kifizetések képezte puffer enyhíti a termeléskiesés okozta veszteséget, kevésbé szükséges biztosítást kötni, mivel a kockázat a mezőgazdasági üzem szintjén is viselhető lenne¹⁰. Más tényezők is befolyásolhatják azonban a termelők döntését, hogy kötnek-e biztosítást. Az uniós támogatásban részesülő termelők jelentős hányada részmunkaidőben dolgozik, és ez különösen igaz a kisebb mezőgazdasági termelők esetében¹¹. Ez csökkenti mezőgazdasági üzemeik kockázati kitettségét, mivel más tevékenységek az időjárási körülményektől és a terményáraktól független jövedelemforrást biztosítanak.

22

A nagyobb gazdasági méretű mezőgazdasági üzemek teljes jövedelmén belül nagyobb arányt képvisel a mezőgazdasági jövedelem. Minél nagyobb a mezőgazdaság részaránya a teljes jövedelmen belül (20 hektár feletti terület esetén a mezőgazdasági termelők többsége teljes munkaidőben dolgozik¹²), annál gyakrabban vesznek igénybe biztosítást (lásd: Melléklet, 24. ábra).

A KAP egyre inkább előmozdítja a megelőző intézkedéseket

23

A megelőző intézkedések (lásd: 05. bekezdés) növelhetik a mezőgazdasági termelők ellenálló képességét, mivel csökkentik a kockázatnak való kitettségüket és segítenek az új kockázatoknak megfelelően kiigazítani a termelésüket. A megelőzési és alkalmazkodási stratégiák megkönnyíthetik a termelés folytatását, például egy éghajlati esemény bekövetkezte után.

Az eredményes megelőző intézkedések enyhíthetik a termeléskiesést

24

Az éghajlatváltozás hatását figyelembe véve jelentősnek kell ítélnünk az ellenálló képességet, ezen belül a hosszú távú felkészültséget (az új feltételekhez való alkalmazkodás) ösztönző intézkedéseket. Az 1. háttérmagyarázat az aszálykockázat felfogásában Ausztráliában beállt változást mutatja be.

25

Az általunk megkérdezett mezőgazdasági termelők által mérlegelt három leggyakoribb megelőző intézkedés a vetésforgó, az alkalmazkodó/nagyobb ellenálló képességű növények alkalmazása és a megtakarítások voltak (lásd: Melléklet, 22. ábra). A vetésforgó a helyes mezőgazdasági gyakorlat része, mivel kedvezően hat a talaj termőképességére, és segít kordában tartani a gyomokat, a betegségeket és a kártevőket.

26

A nagyobb mezőgazdasági termelőknek teljesített közvetlen kifizetések egyik jelenlegi előfeltétele a növénytermesztés diverzifikálására vonatkozó követelmény (amelyet a környezetbarátabbá válást ösztönző (zöldítési) kifizetés, a közvetlen kifizetések egy új, a KAP környezeti teljesítményének növelése érdekében 2013-ban bevezetett típusa ír elő). A KAP-ra irányuló új javaslatokban a közvetlen kifizetések lendületet adhatnak a vetésforgó alkalmazásának, és közvetetten növelhetik a mezőgazdasági üzemek ellenálló képességét, feltéve hogy:

• a tagállamok által megszabott nemzeti szabványok kellően ambiciózusak¹⁵;
• a mezőgazdasági termelők betartják a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó előírásokat;
• sikerül tényleges magatartásváltozást elérni.

Korábban már beszámoltunk arról, hogy a zöldítés gyakran nem eredményez magatartásváltozást¹⁶.

27

Az egészségügyi kockázatok területe olyan terület, ahol a sikeres megelőzés csökkenti az utólagos intervenció szükségességét. A hatóságok (uniós és tagállami szinten) nagy részt vállalnak az állatbetegségek kockázatainak kezelésében, olyan előzetes intézkedések alkalmazásával, mint a megelőzés (ezen belül a mentesítés), a nyomon követés és a kockázatkezelési eszközök. Jelentős előzetes erőfeszítések történnek a nagy költséggel és negatív következményekkel járó utólagos intézkedések elkerülésére (gondolva például a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma által okozott válság tapasztalataira, amely 1996–1998-ban több mint 5 milliárd ECU-jébe került az Uniónak). Noha ezek az erőfeszítések jelentős pozitív hatással jártak, az állat- és növénybetegségekkel kapcsolatos kártérítések a 2010-től 2014-ig tartó időszakban független tanulmányok becslései szerint évente félmilliárd euróba kerültek a tagállamoknak¹⁷.

Még nem értékelhető, hogy a rendelkezésre álló új eszközök milyen mértékben növelik a mezőgazdasági termelők árkockázatokkal szembeni ellenálló képességét

28

A Bizottság véleménye szerint az árkockázatok kezelhetőek olyan eszközökkel, mint a tőzsdén kívüli határidős ügyletek és a határidős piacok¹⁸. Az általunk megkérdezett mezőgazdasági termelők által negyedik leggyakrabban említett megelőző intézkedés a szerződéskötés (tőzsdén kívüli határidős ügyletek alkalmazása) volt (lásd: Melléklet, 22. ábra).

29

Az uniós jogszabályi keret alapján a tagállamok előírhatják kötelező szerződések vagy az első felvásárló által a termelőnek tett, szerződésre vonatkozó írásbeli ajánlat alkalmazását¹⁹. A salátarendelet²⁰ mezőgazdasággal foglalkozó része változásokat vezetett be a jogszabályi keretben. Mostantól feljogosítja a termelőt arra, hogy a felek közötti írásbeli szerződést, illetve szerződésre vonatkozó írásbeli ajánlatot kérjen a vevőktől. A 2019 áprilisában hatályba lépett irányelv megtilt bizonyos tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat az élelmiszer-ellátási láncban (vagyis a szerződés vevő általi egyoldalú módosításait)²¹. Jelenleg még túl korai lenne a nemrégiben bevezetett módosítások hatásának értékelése.

30

A KAP II. pilléréből nyújtható támogatás olyan jövedelemstabilizáló eszközöknek, amelyek kompenzációt kínálnak a „jelentős mértékben visszaesett” jövedelmű mezőgazdasági termelőknek. A salátarendelet 30%-ról 20%-ra csökkentette a termeléskiesésnek azt az arányát, amely fölött a biztosítás szavatolja az ellentételezést, és lehetővé tette ágazati (például kifejezetten a gabonaágazatban alkalmazott) jövedelemstabilizáló eszközök alkalmazását. Jelenleg azonban semmilyen uniós támogatásban részesülő jövedelemstabilizáló eszköz nem működik.

31

A mezőgazdasági termelőket jelentős áringadozás esetén támogató legfontosabb uniós eszközök továbbra is a közvetlen kifizetések, a piaci intervenció, valamint a piaci zavarokkal szembeni rendkívüli intézkedések.

Az uniós eszközök között vannak bizonyos átfedések

32

Mind az I., mind a II. pillér keretében léteznek a biztosítások támogatására szolgáló uniós programok. Ezek a borágazat, valamint a gyümölcs- és zöldségágazat esetében átfedésben vannak egymással. A kölcsönös kockázatkezelési alapok támogatása csak akkor egészíti ki a biztosításokhoz nyújtott támogatást, ha ezek eltérő kockázatokat fednek le. A szélsőséges események által okozott egyedi problémák kezelését célzó rendkívüli intézkedések nem feltétlenül igazodnak a kockázatkezelési eszközök, így például a biztosítások nagyobb mértékű igénybevételének támogatására irányuló stratégiához.

A biztosítás és a kölcsönös kockázatkezelési alapok csak akkor egészítik ki egymást kölcsönösen, ha eltérő kockázatokat fednek le

33

A KAP első pillérének keretében a kölcsönös kockázatkezelési alapok számára nyújtott támogatás a gyümölcs- és zöldségfélék operatív programjaiban és a nemzeti borprogramokban 2009 óta finanszírozható volt, de ez a finanszírozási típus egyáltalán nem terjedt el. A II. pillér keretében alig használták ki a kölcsönös kockázatkezelési alapok számára rendelkezésre álló finanszírozást (lásd: 43. bekezdés).

34

A kölcsönös kockázatkezelési alapok csekély elterjedtségét részben az eszköz összetettebb volta magyarázza. Ahhoz, hogy ezek az alapok működjenek, a mezőgazdasági termelőknek elégséges számban kell részt vennie bennük. Olaszországban például a kölcsönös kockázatkezelési alaphoz csatlakozó mezőgazdasági termelők minimális létszáma 700 fő. Ez az összetettség „arra indíthatja a mezőgazdasági termelőket, hogy más rendelkezésre álló kockázatkezelési eszközök felé forduljanak, gondolva különösen a biztosításra”²². E két eszköz csak akkor egészíti ki egymást, ha a kölcsönös kockázatkezelési alapok olyan kockázatokra nyújtanak fedezetet, amelyekre a biztosítás nem. Franciaországban a biztosítási célú uniós támogatás egyetlen fajtája a „betakarítási biztosítás”, amely csak a növényeket érintő éghajlati kockázatokra terjed ki, ugyanakkor az uniós támogatásban részesülő nemzeti kölcsönös kockázatkezelési alap az állat- és növénybetegségekre és a szennyezési eseményekre is fedezetet nyújt.

A rendkívüli intézkedések helytelen alkalmazása miatt csökkenhet a kockázatkezelési eszközök alkalmazásának irányába ható ösztönzés

35

Az, hogy nem tudható pontosan, milyen körülmények váltanak ki válságintézkedéseket, befolyásolja a mezőgazdasági termelők felfogását saját kockázatkezelési felelősségük határaira nézve. Minél gyakrabban kínálnak fel valamely „válság” során vagy nyomán közpénzből nyújtott támogatást, a mezőgazdasági termelők annál kevésbé érzik magukat ösztönözve arra, hogy kockázatkezelési eszközök, például biztosítás igénybevételével mérsékeljék a kockázatot²³.

36

Például 2018-ban a Bizottság jóváhagyott egy végrehajtási rendeletet, amely a Litvánia, Lettország, Észtország és Finnország egyes területein 2017 végén bekövetkezett áradások és heves esőzések által érintett mezőgazdasági termelők támogatására irányuló KAP-intézkedést finanszírozta. Azok a mezőgazdasági termelők voltak támogathatók, akik a téli vetésre használt területük legalább 30%-át elveszítették, és ugyanezen veszteség tekintetében állami támogatásból vagy biztosítás révén semmilyen kompenzációban nem részesültek (2018/108/EU bizottsági végrehajtási rendelet; 15 millió eurót irányoztak elő, amelyet az érintett termelők számának megfelelően a következőképpen bontottak fel: 9,12 millió euró Litvánia, 3,46 millió euró Lettország, 1,34 millió euró Észtország és 1,08 millió euró Finnország részére). Így azok a mezőgazdasági termelők, akik biztosítást kötöttek e kockázat ellen, nem voltak támogathatóak a termeléskiesés miatt. Ilyen kritériumok mellett a mezőgazdasági termelők a jövőben meg fogják gondolni, hogy kössenek-e biztosítást.

37

Másrészről a 2018-as aszályválság során tapasztalt bizottsági szerepvállalás összhangban volt a Bizottság kockázatkezelési eszközök kidolgozására irányuló stratégiájával. A Bizottság nem vezetett be további (utólagos) intézkedéseket, hanem a már meglévő eszközök rugalmasságát használta ki. Ennek részeként eltért a zöldítő és környezetvédelmi szabályoktól, és megengedte a mezőgazdasági termelőknek, hogy levágják a füvet vagy állatokat legeltessenek azokon a területeken, amelyeket egyébként parlagon hagytak volna. Ez összhangban van több nemzeti stratégiával, amelyek hét tagállamban (Ausztria, Olaszország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Spanyolország és Szlovénia) utólagos intézkedések helyett helyett előzetes intézkedésekre igyekszik fordítani a közforrásokat (megelőző és a kockázatkezelési eszközök támogatása).

A KAP reformjára irányuló bizottsági javaslatok olyan kockázatkezelési eszközök támogatását igyekeznek növelni, amelyekre már rendelkezésre áll nemzeti támogatás

38

A jelenlegi időszakban 17 tagállam döntött úgy, hogy a II. pillér keretében (a biztosítás és a kölcsönös kockázatkezelési alapok támogatása) nem hajt végre kockázatkezelési eszközöket. Közülük nyolc elégségesnek tartja jelenlegi kockázatkezelési eszközeit. Azon tagállamok közül, amelyek a II. pillér keretében nem hajtottak végre kockázatkezelési eszközöket, heten (lásd: 10. bekezdés) nemzeti támogatást nyújtanak a biztosítási díjakhoz, ketten pedig kötelező nemzeti biztosítási rendszerrel rendelkeznek²⁴.

39

A Bizottság a KAP-ra irányuló új javaslataiban kötelezni kívánja a tagállamokat arra, hogy uniós támogatást tegyenek elérhetővé kockázatkezelési eszközökre²⁵. A tagállamok körében végzett felmérésünk szerint tizenegy tagállam nem ért egyet ezzel a javaslattal. Többen a szubszidiaritás uniós elvével indokolják saját nemzeti támogatási rendszerük használatát.

Ami a kockázatkezelési eszközöket illeti, a legtöbb uniós támogatást a biztosításokra fordítják, de ezek elterjedtsége gyenge és nem egyenletes

40

Mivel az uniós támogatás a biztosításra összpontosul (lásd: 3. táblázat), ezt vettük górcső alá, a KAP mindkét pillérét figyelembe véve. Áttekintettük a biztosítási célú uniós támogatás irányítását, és értékeltük a biztosítás mezőgazdasági termelők általi igénybevételét.

41

A mezőgazdasági termelők több mint egyharmada vesz igénybe biztosítást. A biztosított mezőgazdasági termelőknek körülbelül 8%-a részesül a II. pillér keretében uniós támogatásban (főként a betakarítási biztosítás révén). Több mezőgazdasági termelő fizeti a biztosítást saját forrásaiból vagy nemzeti forrásokból, mint ahányan uniós forrásokból fedezik ugyanezt.

Az uniós kockázatkezelési eszközök kihasználtsága gyenge és nem egyenletes

42

Mint arról a 39. bekezdésben szó esett, a tagállamok körében csekély az érdeklődés az uniós források kockázatkezelési eszközökre való felhasználása iránt. Tizenhét tagállam nem kíván a II. pillér keretében kockázatkezelési eszközökre támogatást igényelni.

43

A 3. táblázat a három uniós kockázatkezelési eszközt ismerteti, és azt mutatja, hogy a tizenegy részt vevő tagállam esetében a legtöbb támogatást a biztosításokra fordítják. Mindössze három tagállam (Franciaország, Olaszország és Portugália) kínál uniós támogatást kölcsönös kockázatkezelési alapoknak, két tagállam (Olaszország és Magyarország) pedig jövedelemstabilizáló kölcsönös kockázatkezelési alapoknak. A 2014–2020-as időszakban a kockázatkezelési eszközökre fordítani tervezett kiadások 91%-a biztosításhoz kapcsolódik.

44

A 6. ábra azt mutatja be, hogy mely tagállamok kínálnak biztosításhoz nyújtott támogatást.

45

A 4. táblázat azt mutatja, hogy még az uniós rendszer mellett voksoló tagállamok esetében is gyenge az elterjedtség. Az uniós támogatással biztosított mezőgazdasági termelők aránya Franciaországban, Magyarországon, Lettországban és Olaszországban a legmagasabb.

46

A 7. ábráról a következők olvashatók le:

• az uniós támogatás az uniós mezőgazdasági termelők nagyon kis részéhez jut el;
• a biztosítást kötő mezőgazdasági termelők több mint 90%-a uniós támogatás nélkül teszi ezt.

47

A tizenkilencedik század óta léteznek egyetlen kockázatra – főként a jégkárra – kiterjedő biztosítások, és ezeket a biztosítási formákat használják leggyakrabban. A később bevezetett, több kockázatra kiterjedő biztosítások (Franciaországban 18-féle, Olaszországban legfeljebb 11-féle kockázat) kevésbé elterjedtek, és ezeket főként állami támogatással alakították ki. A Bizottság a tagállamokra bízza annak eldöntését, hogy a biztosítások mely típusát (az egy kockázatra, illetve a többféle kockázatra kiterjedő biztosításokat) támogatják.

48

Megállapítottuk, hogy Franciaországban (2017) 5,2 millió hektárt biztosítottak jégeső ellen (főként támogatás nélkül), 4,7 millió hektárt pedig uniós támogatású, többféle kockázatra kiterjedő biztosítás fedett, más szóval a hasznosított mezőgazdasági terület 36%-án volt biztosítás. Németországban körülbelül 8 millió hektárt (a hasznosított mezőgazdasági terület 48%-a) biztosítottak jégkár ellen²⁶, nagyrészt köztámogatás nélkül²⁷.

49

Az európai hozzáadott érték az a többletérték, amely valamely uniós fellépés nyomán, az uniós szakpolitika, szabályozás, jogi eszközök és kiadások révén a külön-külön fellépő tagállamok által teremtett érték felett keletkezik. Az, hogy a mezőgazdasági termelők kevésé veszik igénybe a II. pillér keretében a biztosításhoz nyújtott támogatást, és hogy a biztosítást kötő termelők zöme uniós támogatás nélkül teszi ezt, megkérdőjelezi a biztosítás céljából nyújtott uniós támogatás hozzáadott értékét.

A Bizottság nem gyűjti a kockázatkezelési rendszerek használatára vonatkozó releváns információkat

50

A Bizottság mindössze egy általános eredménymutatót határozott meg a kockázatkezelési rendszerek tekintetében: „a kockázatkezelési rendszerekben részt vevő mezőgazdasági üzemek százalékaránya”. Ez két, a II. pillérbe tartozó intézkedésre vonatkozik: a 17. intézkedésre és az 5. intézkedésre. A 17. intézkedés a biztosításhoz, a kölcsönös kockázatkezelési alapokhoz és a jövedelemstabilizáló eszközökhöz nyújtott támogatást fedi, az 5. intézkedés pedig a mezőgazdasági termelési potenciál helyreállításához és a megelőző intézkedésekhez nyújtott támogatást öleli fel. Mivel a mutató többféle tevékenységet fog át, nem tudja ezeket megfelelően tükrözni.

51

Franciaországban például ez a mutató lefedi a mezőgazdasági üzemek több mint 99%-át; ez a nemzeti kölcsönös kockázatkezelési alapban való kötelező tagságot tükrözi. A mutató emiatt elmossa, hogy az uniós támogatásban részesülő biztosítást kötő, jövedelemstabilizációs kölcsönös kockázatkezelési alaphoz tartozó vagy a mezőgazdasági termelési potenciált helyreállító mezőgazdasági termelők aránya jóval kisebb. Ugyanezen mutatóban Olaszországban a mezőgazdasági termelők kevesebb mint 5%-a szerepel, és a mutató főként az uniós támogatásban részesülő biztosítást kötő mezőgazdasági termelők részarányát tükrözi.

52

Franciaország és Olaszország a biztosított hektárok számára és a biztosított tőkeértékre vonatkozó nemzeti mutatókkal is rendelkezik. E mutatók beszédesebbek azzal kapcsolatban, hogy a mezőgazdasági ágazat milyen mértékben alkalmaz kockázatkezelési eszközöket (vagyis ezek az outputokat mérik). Olyan eredménymutató lenne igazán hasznos, amely a biztosításnak a jövedelem stabilitására gyakorolt hatását méri.

A biztosítás támogatása összetett irányítási rendszereket igényel

53

A biztosítási célú támogatás nyújtásának irányításához (I. és II. pillér) a nemzeti hatóságok által létrehozott rendszerek és folyamatok igen összetettek. Jóllehet viszonylag kis számú mezőgazdasági termelő számára nyújtanak biztosítási fedezetet, az évente kezelendő biztosítási szerződések száma mégis jelentős (Olaszországban 140 000, Franciaországban pedig 70 000). Egy mezőgazdasági termelő több biztosítási szerződéssel is rendelkezhet. A szerződések teljes száma ezért meghaladja a biztosított mezőgazdasági termelők számát. A 2. háttérmagyarázat a biztosításhoz nyújtott támogatás irányítására Olaszország által használt rendszert mutatja be; ez két közvetítőt foglal magában (a Condifesa és a CAA), akik a mezőgazdasági termelőket segítik. Noha az e közvetítő szervezetekben való tagság nem kötelező, a rendszer annyira bonyolult, hogy a mezőgazdasági termelők több mint 95%-a csatlakozik, és fizet a közvetítők szolgáltatásaiért. Becslésünk szerint a konkrétan ehhez az intézkedéshez kapcsolódó költségek, amelyeket az olasz mezőgazdasági termelők fizetnek ki a támogatáshoz való hozzájutást segítő magánszervezeteknek, évi 2,8 millió euróra tehetők.

54

A tagállamok körében lebonyolított felmérésünk tanúsága szerint azon 17 tagállamból, amelyek nem alkalmazzák a 17. intézkedést, öten döntöttek úgy, hogy nem támogatják a biztosításokat, az ezzel járó költségek és adminisztratív teher miatt.

A biztosítás kedvező hatással van a jövedelmek stabilitására, de az uniós biztosítástámogatási rendszer hatása kevésbé egyértelmű

A biztosított mezőgazdasági termelők jövedelme stabilabb, és valószínűleg korábban jutnak kompenzációhoz

55

Összehasonlítottuk a mezőgazdasági üzemek jövedelmének alakulását 2014-től 2016-ig a biztosított, illetve a biztosítással nem rendelkező mezőgazdasági termelők esetében, függetlenül attól, hogy részesültek-e uniós támogatásban vagy sem. A jövedelmek ezen időszak alatti varianciájának értékelése érdekében (amelyet a gazdaságok nettó hozzáadott értéke képez le) a szórást használtuk (a jövedelem évek közötti eltérése). Minél kisebb a szórás, annál stabilabb a jövedelem. A 8. ábra azt mutatja, a mezőgazdasági üzemek összes típusát tekintve, hogy a biztosított mezőgazdasági termelők jövedelme kevésbé változékony nem biztosított társaik jövedelméhez képest.

56

Franciaországban és Olaszországban a biztosítóktól származó kártérítéseket az éghajlati esemény évében fizetik ki. Olaszországban a biztosítási szerződések kötelezik a biztosítókat, hogy a kártérítést az év vége előtt fizessék ki. Ez segíti a mezőgazdasági termelőket abban, hogy kezeljék pénzáramlásaikat, és megkönnyíti a folyamatos működést. Megállapítottuk, hogy a 2018-as események után járó kompenzáció utólagos intézkedések keretében, a hatóságok által történő kifizetése tovább tart, és csak 2019 folyamán fejeződik be.

A biztosítási célú uniós támogatás a borágazatra összpontosul

57

A biztosítási célú uniós támogatást leginkább kihasználó két tagállamban azt figyeltük meg, hogy az uniós támogatás a borágazatban összpontosul. Olaszországban a borágazat két csatornán keresztül juthat biztosítási célú támogatáshoz (lásd: 32. bekezdés). 2015-ben ez az ágazat használta fel a teljes biztosítási célú támogatás csaknem egyharmadát. Franciaországban nőtt az uniós támogatással biztosított szőlőtermő terület; 2017-ben meghaladta a teljes szőlőtermő terület negyedét. A borágazatban a biztosított tőke hektáronként 115 000 eurót érhet el, a mezőgazdasági ágazatban a hektáronkénti átlagos biztosított tőke pedig 1649 eurót tett ki 2017-ben Franciaországban²⁸. Minél nagyobb a biztosított tőke, annál magasabb a biztosítási díj és annál nagyobb a köztámogatás mértéke.

58

A mezőgazdasági termelőkhöz biztosítási célú uniós támogatást eljuttató tagállamok számára nem írják elő, hogy szelektívek legyenek²⁹. Példaként az egyik dokumentumalapú vizsgálatra kiválasztott kedvezményezett a borágazat globális szereplője, világszerte rendelkezik szőlőültetvényekkel, borászati eszközeinek becsült értéke 600 000 millió euró, becsült éves forgalma pedig 50 millió euró. Tekintettel az egyes kedvezményezettek által befektetett összegre, pénzügyi kapacitásukra és kockázati profiljukra, valószínű, hogy támogatás nélkül is biztosították volna termelésüket; így holtteherhatás jön létre. A biztosítási célú uniós támogatás esetében korábban is észrevételeztük a holtteherhatást³⁰.

A kompenzáció befolyásolhatja a mezőgazdasági termelők magatartását

59

Mint azt a 3. háttérmagyarázat bemutatja, a biztosítással rendelkező mezőgazdasági termelőknek kisebb lehet a késztetése arra, hogy ellenállóképesebb üzleti rendszereket alkalmazzanak. Ha a mezőgazdasági termelők tudják, hogy a terményben keletkező kár esetén biztosítási kifizetést kapnak, nem feltétlenül tartják annyira fontosnak, hogy ellenállóképes növények termesztésébe fektessenek be, és kevesebb az ösztönző, amely arra késztetné őket, hogy diverzifikálják a termelést. A biztosítók gyakran előírnak ügyfeleik számára bizonyos kármérséklő tevékenységeket, és így csökkenthetik ezt a veszélyt. Az I. pillérre vonatkozó jogszabályi rendelkezés utal e gyakorlatra, de a II. pillér esetében nincs olyan rendelkezés, amely csökkentené a kockázati kitettséget.

Nem elégséges mértékű egyes rendkívüli intézkedések feletti kontroll

60

Az 1308/2013/EU rendelet 219. cikke lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy „azokban az esetekben, amikor a belső vagy a külső piacokon bekövetkező jelentős áremelkedés vagy -csökkenés piaci zavar kialakulásának veszélyével fenyeget, illetve amikor egyéb, a piacot jelentősen megzavaró vagy ennek veszélyét előrevetítő események és körülmények merülnek fel”, rendkívüli intézkedéseket hozzon. Megvizsgáltuk, hogy a gyümölcs- és zöldségágazat érdekében hozott, jelentős piaci zavarokat kezelő rendkívüli intézkedések megfelelően célzottak voltak-e, valamint hogy hatékonyan működtek-e az árukivonási műveletek. Az „orosz tilalom” nyomán a gyümölcs- és zöldségpiacokon hozott intézkedésekre összpontosítottunk (lásd: 09. bekezdés).

61

E tilalmat követően, amelyet a piacot érintő fenyegetésként értékeltek, a Bizottság rendkívüli intézkedéseket állapított meg a gyümölcs- és zöldségágazat javára. Az e rendkívüli intézkedésekre fordított kiadások a 2014–2018-as időszakban 513 millió eurót tettek ki, ami 1,8 millió tonna piacról kivont árunak felelt meg. Az intézkedések részét képezte az orosz tilalom által érintett gyümölcsök és zöldségek piacról való kivonása, különböző opciók révén (lásd: 9. ábra). Az árukivonás legfontosabb lehetősége az ingyenes szétosztás volt (ez a piacról kivont mennyiségek 60%-át és a kifizetett összeg több mint 86%-át érintette).

62

A 10. és 11. ábra a piacról kivont főbb termékeket és az ingyenes szétosztás földrajzi hatókörét mutatja be.

Az Unió nem állapított meg a rendkívüli intézkedések bevezetésének fontolóra vételét meghatározó objektív paramétereket

63

A piaci zavar fogalma meglehetősen általános, és azt az uniós jogszabályok nem fejtik ki részletesebben. A konkrét kritériumok hiánya tág teret enged a mérlegelésnek azzal kapcsolatban, hogy mikor kell rendkívüli intézkedéseket bevezetését fontolóra venni. Az orosz tilalommal összefüggésben a Bizottság hét felhatalmazáson alapuló rendelettel vezetett be rendkívüli intézkedéseket, amelyek a piaci zavarok kockázatára hivatkoznak (913/2014/EU; 932/2014/EU, 1031/2014/EU, 1371/2014/EU, (EU) 2015/1369, (EU) 2016/921 és (EU) 2017/1165). Az intézkedések folytatását azonban nem alapozta meg olyan értékelés, amely szerint a veszteségek meghaladtak valamilyen meghatározott küszöbértéket.

64

A Bizottság az uniós támogatás mértékének meghatározásakor az orosz tilalmat megelőző három év (2011–2013) termelési és kiviteli adatait vette figyelembe. A tilalom harmadik éve előtt a Bizottság nem vett figyelembe más – külső vagy Unión belüli – felvevőpiacokat.

65

Mind az értéket, mind a piacról kivont mennyiséget tekintve az almára vonatkozott az uniós támogatás több mint fele. A 12. ábra azt mutatja, hogy az orosz tilalom alatt 2014-ben és 2015-ben nőtt és összességében a tilalom előtti átlag felett maradt az Unión belülre és kívülre irányuló kivitel. Az orosz piac kiesését más Unión kívüli piacok kompenzálták. Ennek eredményeképpen, mint a 13. ábra mutatja, az Unión belülre és kívülre irányuló almakivitel kereskedelmi értéke nagyjából változatlan maradt, csupán csekély mértékű csökkenés mellett, amely 2014-ben következett be (a 2011–2013-as átlaghoz képest -4%). A teljes kivitel értéke 2014-ben kevésbé csökkent, mint 2009-ben, amikor nem hoztak szükséghelyzeti intézkedéseket.

66

Ez azt jelzi, hogy az Unió egésze szempontjából az orosz tilalom okozta „piaci zavar” az almapiacon korlátozott maradt, és nem tartott négy évig (mint ahogyan a rendkívüli intézkedések). Az Oroszországba irányuló közvetlen export csökkenését ellentételezte a máshová irányuló kivitel növekedése.

Olyan áruk tekintetében alkalmaztak rendkívüli intézkedéseket, amelyek esetében strukturális felesleg áll fenn

67

Az Unió rendkívüli intézkedéseket alkalmazott az őszibarack és a nektarin piacról való kivonásának támogatása érdekében is. Az őszibarack és a nektarin piacról való kivonásának költsége tette ki Spanyolországban az összes árukivonási művelet 34%-át, Görögországban pedig 45%-át. Az első felhatalmazáson alapuló rendeletek az orosz tilalomra és a kínálat és a kereslet közötti egyensúly hiányára hivatkoznak. „Az őszibarack és a nektarin szezonálisan széles kínálata, valamint a betakarítás fő időszakában fellépő kedvezőtlen időjárási körülmények következtében visszaesett fogyasztás nehéz piaci helyzetet teremtett”³². „[A] különleges intézkedések elsősorban az őszibarack- és nektarinágazat speciális helyzetét kívánták kezelni”³³.

68

A 14. ábra azt mutatja, hogy Spanyolországban és Görögországban nő az őszibarack- és nektarintermelés. Ezen országok termelési potenciálja is növekszik, mivel beültetett területük 2006 és 2016 között 6%-kal, illetve 20%-kal bővült. Olaszország, amely 2012-ig a legnagyobb őszibarack- és nektarintermelő volt (amikor is Spanyolország megelőzte), 30%-kal csökkentette beültetett területét³⁴, és fokozatosan csökkentette a termelést.

69

Ha a termelés a belső fogyasztás vagy a kivitel megfelelő növekedése nélkül nő, ez strukturális túltermeléshez vezet: a gyümölcsöskertek többet termelnek, mint amennyi a fogyasztás vagy kivitel révén felvehető. Spanyolországban a belföldi őszibarack-fogyasztás állandó csökkenését nem ellensúlyozta a kivitel növekedése³⁵.

70

A 15. ábra azt mutatja, hogy a spanyolországi és görögországi árukivonási műveletek négy éve alatt ahelyett, hogy a piacról kivont áruk arányát fokozatosan csökkentették volna (az intézkedés kivezetéseképpen), ez az arány a termelés szintjéhez igazodott.

71

Megállapítjuk, hogy Spanyolországban a rendkívüli intézkedéseket legalábbis részben az őszibarack/nektarin túltermelésének strukturális problémája váltotta ki. A rendkívüli intézkedések nem a strukturális túltermelést hivatottak kezelni; céljuk a piaci zavarok megoldása.

Az érkezési sorrendben történő kiszolgálás elve a gyors végrehajtást ösztönözte, a megfelelő célzás kárára

72

A felhatalmazáson alapuló 2014-es rendelet³⁶ hatályba lépését követően a támogatás több mint 85%-át (érték és mennyiség szerint) Lengyelország és Belgium használta fel, érkezési sorrendben történő kiosztás szerint. A későbbi rendeletekben tagállamonként kiosztották a piacról kivonható mennyiségeket. A 16. ábra tanúsága szerint azáltal, hogy az érkezési sorrendben történő kiszolgálás elvének alkalmazása helyett minden tagállam tekintetében felső határt szabtak, több tagállam férhetett hozzá az előrejelzett szükségleteivel összhangban lévő támogatáshoz.

Költséges a termékek ingyenes szétosztásra való kivonásához nyújtott uniós támogatás

Az almapiacnak nyújtott uniós támogatás meghaladta a korábbi évek átlagos piaci árait

73

Az ingyenes szétosztásra szánt áruk piacról való kivonásának támogatása a következő két összetevőből áll: a terméktípusonkénti maximális hozzájárulás, valamint a válogatás, a csomagolás és a szállítás költségeit kompenzáló járulékos költségek.

74

Mint azt a 10. ábra mutatja, az ingyenes szétosztás révén leginkább támogatott termék az alma volt. Az uniós támogatásból mind a mennyiséget tekintve, mind pénzben mérve Lengyelország részesült a legnagyobb arányban.

75

A 17. ábra az ingyenes szétosztáshoz nyújtott támogatást (a 16,98/100 kg-os termékár és a 18,77/100 kg-os válogatási/csomagolási költség egyaránt része) a válogatott és csomagolt termék lengyel piaci árával hasonlítja össze³⁸. Lengyelországban az alma piaci árának „olimpiai átlaga” az orosz tilalmat közvetlenül megelőző öt évben 10%-kal alacsonyabb volt, mint a nyújtott uniós támogatás szintje, ami azt jelenti, hogy az almatermelőket túlkompenzálták.

76

Az első három gazdasági év³⁹ (2014/2015, 2015/2016 és 2016/2017) alatt az Unió 200 millió euró értékű kompenzációt fizetett ki a lengyel almatermelőknek 559 448 tonna ingyenesen szétosztott alma ellenében (a becsült szállítási költségek nélkül), miközben ugyanezen mennyiségű alma átlagos piaci ára 182 millió eurót tett ki⁴⁰.

Az Unió aránytalanul nagy költséget visel az őszibarack és a nektarin feldolgozása kapcsán

77

Az őszibarack és a nektarin ingyenes szétosztásával kapcsolatos szükséghelyzeti intézkedések költsége 55 millió eurót tett ki. Az őszibarack és a nektarin esetében a válogatás és a csomagolás költsége körülbelül 37%, a szállítási költség pedig 13%, így maguknak a piacról kivont termékeknek az értéke csak a teljes költség körülbelül 50%-a. A spanyolországi és a görögországi termelők mintegy 48 millió euró (87%) támogatásban részesültek.

78

A rászorulók általi fogyasztásra szánt gyümölcslé kapcsán az alap 4,25 euróig terjedő literenkénti költséget viselt: ez mintegy négyszerese egy liter gyümölcslé bolti árának. E költség a piacról kivont őszibarack és nektarin értékének a kifizetéséből, a válogatási és csomagolási költségekből, a szállítási költségekből és a gyümölcslevet előállító feldolgozóknak adott természetbeni hozzájárulások után teljesített kifizetésekből állt össze.

Nincs elég bizonyíték arra, hogy a piacról kivont termékek ténylegesen eltűnnek a piacról

79

Az ingyenes szétosztásra a piacról kivont őszibarackot és nektarint romlékonyságuk miatt csak bizonyos feltételek mellett lehet feldolgozni. A feldolgozott terméket (gyümölcslé/nektár) ingyenesen szétosztják a rászorulóknak. Az ingyenes szétosztás céljából támogatott őszibarack és nektarin több mint 94%-át Spanyolország és Görögország termelte meg együttesen. A Spanyolországban és Görögországban ingyenes szétosztás keretében a piacról kivont 132 000 tonnából 99 000 tonnát dolgoztak fel nektár/gyümölcslé előállítása céljából.

80

Az uniós szabályok által megengedett módon a gyümölcslevet előállító feldolgozók a feldolgozási költségek fedezése érdekében a feldolgozott termék legnagyobb részét természetbeni hozzájárulásként megtartották⁴¹. A Bizottság aktáiból kiderül például, hogy Spanyolország egy liter őszibaracknektár ellenében akár 11 kg őszibarack feldolgozónak való átadását is engedélyezte, Görögországban pedig 8,5 kg-ig terjedő mennyiségű őszibarackért cserében állítottak elő egy liter őszibaracknektárt. Az árukivonási műveletek egy példáját lásd: 18. ábra. Végül a piacról kivont termékek többsége gyümölcsléként visszakerült a piacra, és csak a töredékük jutott el a rászorulókhoz. Annak lehetővé tétele a feldolgozók számára, hogy a piacról kivont és az alap által kifizetett mennyiségek nagy részét megtartsák, mintha friss fogyasztásra szolgálna, ellentétes az ingyenes szétosztás végső céljával.

81

Becslésünk szerint a Görögországban és Spanyolországban természetbeni hozzájárulásként felhasznált őszibarack és nektarin mennyisége 34 millió eurós költséget jelentett az uniós költségvetésnek. Az ingyenes szétosztás eredményessége és hatékonysága meggyengült, mivel a költségek 62%-át e természetbeni hozzájárulás fedezésére fordították, lehetővé téve, hogy a termékek visszakerüljenek a gyümölcslépiacra, és csupán a költségek 38%-a szolgált arra, hogy ingyenesen gyümölcslevet és friss gyümölcsöt juttassanak a rászorulóknak.

82

Ezenfelül becslésünk szerint a feldolgozók által természetbeni hozzájárulásként megtartott őszibarack és nektarin a 2014–2018-as időszakban a gyümölcslé gyártásához felhasznált őszibarack- és nektarinmennyiség 20–25%-át tette ki. A gyümölcslégyártók a nyersanyagaik csaknem egynegyedéhez természetbeni hozzájárulás formájában jutottak hozzá, nem pedig megvásárolták azt.

Egyes piacról kivont áruk hiányos nyomonkövethetősége

83

„Egyéb rendeltetésű” termékek kapcsán nyújtott támogatás kizárólag energetikai célokra felhasznált lepárolt termékekhez nyújtható. Megállapítottuk, hogy Olaszországban a piacról kivont és ipari vagy energetikai célú „egyéb rendeltetésű termék” előállítása érdekében lepárlásra továbbított termékek nyomon követését végző felügyeletek már azt megelőzően megszüntették ellenőrzéseiket, hogy az alkoholt energetikai célokra denaturálták volna (lásd: 19. ábra).

Következtetések és ajánlások

84

Megvizsgáltuk a mezőgazdasági ágazatban a kockázatok és válságok megelőzéséhez és kezeléséhez rendelkezésre álló uniós eszközkészlet teljeskörűségét és koherenciáját. Vizsgáltuk, hogy a kockázat- és válságkezelési eszközöket hatékonyan alkalmazták-e, és azokkal eredményeket érnek-e el. Összességében megállapítottuk, hogy az uniós mezőgazdasági kockázatkezelési intézkedések részben elérték céljukat, kihasználtságuk azonban alacsony, és előfordult, hogy a válságintézkedések kapcsán túlkompenzálás történt.

85

Több olyan uniós intézkedés létezik, amely növeli a mezőgazdasági termelők ellenálló képességét az áringadozással és az időjárási események vagy növény- és állatbetegségek okozta termeléskieséssel szemben. Ide tartoznak a közvetlen kifizetések, amelyek sok kistermelő számára lehetővé teszik, hogy a mezőgazdasági üzem szintjén viseljék a kockázatokat, és amelyek rendszerint csökkentik a biztosítás megkötésének szükségességét (16–23. bekezdés). Noha a KAP elősegítheti a megelőző intézkedéseket, mégpedig a jó mezőgazdasági és környezeti állapot előírásai révén, jelenleg kevés a bizonyíték arra, hogy ezek jelentősen befolyásolnák a mezőgazdasági termelők magatartását. A jövőben hatásos eszközt jelenthetnének a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó szigorúbb kötelezettségek (ideértve a vetésforgót), amelyek révén növelhető lenne a mezőgazdasági termelők ellenálló képessége, és javítható lenne a KAP környezeti hatása (24–26. bekezdés).

86

Fontosak a megelőző intézkedések, amelyek csökkentik a kockázati kitettséget (23–26. bekezdés). A biztosítással rendelkező mezőgazdasági termelők kisebb ösztönzést érezhetnek arra, hogy ellenállóképesebb üzleti stratégiát alkalmazzanak vagy alkalmazkodjanak az új éghajlati feltételekhez (59. bekezdés), de a biztosítók előírhatják ügyfeleiknek, hogy lépéseket tegyenek a kockázat csökkentése érdekében. Megállapítottuk, hogy az egészségügyi kockázatok, különösen az állatbetegségek területén nyújtott uniós támogatás a megelőző/megfigyelési intézkedéseknek ad elsőbbséget (27. bekezdés).

1. ajánlás. A mezőgazdasági termelők ösztönzése arra, hogy jobban felkészüljenek a válságokra

Az éghajlatváltozás kapcsán a köztámogatás részesítse előnyben a megelőző/alkalmazkodási intézkedéseket, ösztönözve a mezőgazdasági termelőket arra, hogy növeljék felkészültségüket és ellenálló képességüket. A Bizottság az uniós támogatást kösse olyan mezőgazdasági gyakorlatokhoz, amelyek csökkentik a kockázati kitettséget (úgymint vetésforgó) és mérséklik a kárt (például ellenállóképesebb növények használata).

Határidő: 2021 (a 2020 utáni KAP végrehajtási rendeletei).

87

A kockázatkezelési eszközökhöz nyújtott uniós támogatás kihasználtsága alacsony és nem egyenletes. Ezt a tagállamok többsége nem veszi igénybe. A biztosításra összpontosító uniós támogatás csak a mezőgazdasági termelők töredékéhez jut el. A legtöbb mezőgazdasági termelő, aki biztosítást köt, ehhez nem vesz igénybe uniós támogatást. Az uniós források a biztosítástámogatást a leginkább igénybe vevő tagállamok választásai alapján a bortermelők támogatására összpontosulnak. Az ilyesfajta támogatás a holtteherhatás kockázatával jár. Megállapítjuk, hogy jelenleg csekély bizonyíték támasztja alá e támogatás uniós hozzáadott értékét (42–49. és 57–58. bekezdés).

88

Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem gyűjt a kockázatkezelési eszközök összetett alkalmazásának nyomon követéséhez szükséges egyes releváns információkat, annak ellenére, hogy az intézkedéseket leginkább kihasználó tagállamokban rendelkezésre állnak információk (50–52. bekezdés).

2. ajánlás. A biztosítási célú támogatás jobb kialakítása és nyomon követése

A Bizottság:

1. értékelje, hogy a biztosítás céljából nyújtott támogatás csekély szintű igénybevételének és annak fényében, hogy a támogatás egyes ágazatokra és a nagyobb termelőkre koncentrálódik, szolgál-e uniós hozzáadott értékkel a támogatás;
2. a kiadásokat kövesse nyomon megfelelő outputmutatókkal (mint például biztosított terület vagy tőke, amelyeket tagállami szinten már alkalmaznak) és eredménymutatókkal.

Határidő: 2021 (a 2020 utáni KAP végrehajtási rendeletei)

89

A Bizottság intézkedéseket hozott, hogy kezelje az orosz tilalmat követően jelentkező piaci zavar fenyegetését, de nem határozott meg konkrét kritériumokat, amelyek fennállása esetén rendkívüli intézkedéseket kell bevezetni. A támogatás mértéke nem vette figyelembe az alternatív felvevőpiacokat 63–66. bekezdés). A Bizottság kompenzációt fizetett az almatermelőknek (az uniós támogatás 61%-a), miközben nőtt a kivitt mennyiség, és a kivitel értéke összességében nem változott jelentősen. Az ezen intézkedések keretében támogatott őszibarack- és nektarintermelést is strukturális felesleg jellemezte (68–71. bekezdés).

90

Az utólagos intézkedések felhasználása az egyes szélsőséges éghajlati kockázatokra való reagálásra nem feltétlenül áll összhangban azzal a stratégiával, hogy nagyobb mértékben vegyenek igénybe egyes olyan eszközöket, mint a biztosítás (24. és 35–37. bekezdés).

3. ajánlás. A rendkívüli intézkedések bevezetésére és megszüntetésére vonatkozó kritériumok tisztázása, és ezen intézkedések ötvözése más eszközökkel

A Bizottság tisztázza a rendkívüli intézkedések alkalmazási körét a következők révén:

1. objektív piaci és gazdasági paraméterek és kritériumok meghatározása annak eldöntéséhez, hogy mikor van kellő alap rendkívüli intézkedések bevezetésének fontolóra vételéhez. E paraméterek vegyék figyelembe a termelőknél jelentkező teljes megtérülést, ideértve a közvetlen kifizetések hatását és a termelés növekedéseit;
2. az, hogy szélsőséges időjárási események esetén elsősorban azokra a mezőgazdasági termelőkre nézve hoznak rendkívüli intézkedéseket, akik helyesen alkalmazták a megelőzési és kockázatkezelési eszközöket, amennyiben ezek az eszközök kellően fejlettek és a termelők rendelkezésére állnak.

Határidő: 2021.

91

Ellenőrzésünk arra derített fényt, hogy az alma ingyenes szétosztásához nyújtott támogatás gyakran meghaladta a piaci árakat, és így lehetővé tette a túlkompenzálást (73–76. bekezdés). Az ingyenes szétosztás keretében a friss termékek feldolgozását megengedő rendelkezések azzal a kockázattal járnak, hogy a támogatás mértéke túlzottan magas, és a feldolgozók a feldolgozási költségeik fedezése céljából a piacról kivont áruk jelentős részét megtartják (77–82. bekezdés).

4. ajánlás. Az árukivonási műveletekkel kapcsolatos kompenzáció kiigazítása

A túlkompenzáció elkerülése érdekében a Bizottság:

1. biztosítsa, hogy az árukivonási műveletekkel kapcsolatos támogatás ne haladja meg a termelő tagállamának válság előtti átlagos piaci árát;
2. értékelje annak gyakorlati alkalmazhatóságát, hogy a támogatási arány 100% alatt legyen megszabva, és hogy jelentős társfinanszírozás legyen előírva abban az esetben, ha a tagállamok nagy szerepet játszanak a támogatási programok főbb elemeinek meghatározásában.

Határidő: 2021.

A jelentést 2019. október 16-i luxembourgi ülésén fogadta el a Nikolaos Milionis számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Melléklet

Mezőgazdasági termelői kérdőívek

Bevezető megjegyzések

A megbízhatósági nyilatkozattal kapcsolatos intézkedés során 2018-ban 17 tagállamban 105 felkeresett mezőgazdasági termelővel folytattunk beszélgetést a kockázatkezelésről. Ez a minta a kapott támogatás nagyságán alapult, és emiatt a nagyobb mezőgazdasági üzemekre összpontosult.

Kérdéseink a kockázatokra és a mezőgazdasági üzem szintjén alkalmazott kockázatkezelési stratégiákra vonatkoztak.

Betűszavak és rövidítések

CAA: Centri di Assistenza Agricola; a mezőgazdasági termelőket segítő meghatalmazott központ

CPM: válságmegelőzési és -kezelés(i intézkedések)

ESTAT: Eurostat

FADN: Farm Accountancy Data Network (mezőgazdasági számviteli információs hálózat)

FNVA: a gazdaságok nettó hozzáadott értéke

FSS: gazdaságszerkezeti felmérés

KAP: közös agrárpolitika

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

Fogalomtár

A gazdaságok nettó hozzáadott értéke (FNVA): a mezőgazdasági számviteli információs hálózat egyik mutatója, amely egy mezőgazdasági üzem teljes termelésének értékét írja le, a támogatásokkal növelve, valamint a közvetett fogyasztással (a termelési folyamat során felhasznált áruk és szolgáltatások értéke) és az értékcsökkenéssel csökkentve.

A szubszidiaritás elve: az a szabály, amely szerint az Unió csak akkor lép fel, ha ez eredményesebb lehet, mint a nemzeti, regionális vagy helyi szinten történő fellépés.

Alkalmazkodóképesség: a rendszer képessége arra, hogy a változó külső körülményekre reagálva kiigazítsa belső elemeit és folyamatait, és ily módon azonos pálya mentén folytassa útját az összes fontos funkció megtartása mellett (Folke et al., 2010).

Átalakuló képesség: egy rendszer képessége arra, hogy új elemeket vagy folyamatokat építsen magába olyan mértékben, hogy az megváltoztassa működési logikáját, annak érdekében, hogy amennyiben az ökológiai, gazdasági vagy társadalmi környezet strukturális változásai tarthatatlanná vagy működésképtelenné tennék, mégis fenn tudja tartani fontos funkcióit.

Az érkezési sorrendben történő kiszolgálás elve: olyan kiválasztási kritérium, amely kizárólag a reagálás gyorsaságát jutalmazza.

Be nem takarítás: a termelési ciklus megszakítása valamely területen úgy, hogy a termék jól fejlett és egészséges, szép és forgalmazható minőségű.

Condifesa: a mezőgazdasági termelők regionális szövetsége Olaszországban, amely az éghajlati kockázatokkal szembeni biztosítással foglalkozik.

Ellenálló képesség: a mezőgazdasági termelők képessége arra, hogy a megrázkódtatásokat kiállva folytassák tevékenységeiket. Három összetevője a zavartűrés, az alkalmazkodóképesség és az átalakuló képesség.

Gazdasági év: a betakarítás időpontja által meghatározott referenciaidőszak, amelyet alapul véve elemzik és jelentik a növénytermesztést és rögzítik az árakat.

Holtteherhatás: amikor a közpénzeket olyan tevékenység finanszírozására fordítják, amely támogatás nélkül is megvalósult volna.

Jövedelem: azoknak a bevételeknek az összege, amelyeket a mezőgazdasági termelő a piacon megszerez, megnövelve az esetleges pótlólagos támogatással, csökkentve az inputköltségekkel.

Olimpiai átlag: egy értéktartomány átlaga a legmagasabb és a legkisebb érték eltávolítása után.

Orosz tilalom: az Oroszországi Föderáció kormánya 2014. augusztus 7-én megtiltotta egyes termékek behozatalát számos országból, köztük uniós tagállamokból is.

Zavartűrés: valamely rendszer azon képessége, hogy ellenálljon a külső zavaroknak, és belső elemeinek jelentős változása nélkül fenn tudja tartani a funkcionalitás korábbi szintjeit (Urruty et al., 2016).

Zöldszüret: éretlen, forgalmazhatatlan termékek betakarítása adott területen. Feltétel, hogy az érintett termékek előzőleg nem szenvedhettek semmilyen károsodást.

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a Nikolaos Milionis számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést Samo Jereb számvevőszéki tag vezette Kathrine Henderson kabinetfőnök és Jernera Vrabič kabinetattasé, Helder Faria Viegas ügyvezető, Céline Ollier feladatfelelős, Paulo Oliveira helyettes feladatfelelős, Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich és Maciej Szymura ellenőrök, valamint Murielle Siffert titkársági asszisztens támogatásával.

Balról jobbra: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Végjegyzetek

¹ EEA-jelentés: Climate change impacts and vulnerability in Europe, 2016 (Az éghajlatváltozás hatásai és veszélyeztetettség Európában, 2016); 5.3. fejezet, Mezőgazdaság.

² Európai Számvevőszék, 25/2018. sz. különjelentés: „Az árvízvédelmi irányelv: előrehaladás a kockázatok értékelése terén, a tervezés és a végrehajtás azonban javításra szorul”.

³ Európai Számvevőszék, 33/2018. sz. különjelentés: Az elsivatagodás elleni küzdelem az Európai Unióban: a növekvő fenyegetés határozottabb fellépést követel meg, 2018.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results (Hogyan erősítik, illetve korlátozzák a szakpolitikák az Európai Unió mezőgazdasági rendszerének ellenálló képességét: egy esettanulmány eredményei), 2019.

⁶ Lásd: 1308/2013/EU rendelet: a piaci zavarokkal szembeni rendkívüli intézkedésekről szóló 219. cikk, az állatbetegségekről és a fogyasztói bizalomvesztésről szóló 220. cikk, valamint az egyedi problémákról szóló 221. cikk.

⁷ Managing risks in agriculture: a holistic approach (A kockázatok kezelése a mezőgazdaságban: holisztikus megközelítés), 2009, OECD.

⁸ A Bizottság dokumentuma a 2013 utáni KAP-ról, 5. ábra. A Bizottság becslése szerint a teljes köztámogatás a mezőgazdasági termelők jövedelmének 38%-át adja.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Egy kockázatkezelésről szóló Ecorys-tanulmány megállapította, hogy semleges/negatív korreláció áll fenn a közvetlen kifizetések és a kockázatkezelési eszközök között (5.6. táblázat).

¹¹ A gazdaságszerkezeti felmérés adatbázisa szerint az 5 hektárnál kisebb területtel rendelkező mezőgazdasági termelők több mint 30%-a folytat más keresőtevékenységet is.

¹² Az Európai Számvevőszék tájékoztatója – A KAP jövője, 2018. március.

¹³ Review of the inter-governmental agreement on national drought programme reform (A nemzeti aszályprogram reformjáról szóló kormányközi megállapodás felülvizsgálata).

¹⁴ 2018. december 12.

¹⁵ Lásd: a 2020 utáni időszakra vonatkozó közös agrárpolitikára irányuló bizottsági rendeletjavaslatokról szóló 7/2018. sz. európai számvevőszéki vélemény 55–58. bekezdése és 6. háttérmagyarázata.

¹⁶ A zöldítés: bonyolultabb, környezetvédelmi szempontból egyelőre még nem eredményes jövedelemtámogatási rendszer című, 21/2017. sz. európai számvevőszéki különjelentés 26–57. bekezdése.

¹⁷ Bardaji és Garrido (2016) becslései, EU Agricultural Markets Brief (A mezőgazdasági piacokra vonatkozó uniós tájékoztató), 2. táblázat, 2017. szeptember.

¹⁸ Risk management schemes in EU agriculture (Kockázatkezelési rendszerek az uniós mezőgazdaságban), 2017. szeptember.

¹⁹ A tejágazattal kapcsolatban lásd: az 1308/2013/EK rendelet 148. cikke, a cukorágazat kivételével a többi ágazatra nézve ugyanezen rendelet 168. cikke.

²⁰ Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2017/2393 rendelete.

²¹ (EU) 2019/633 irányelv az élelmiszer-ellátási láncban a vállalkozások közötti kapcsolatokban előforduló tisztességtelen forgalmazói magatartásokról

²² EU Agricultural Markets Brief (A mezőgazdasági piacokra vonatkozó uniós tájékoztató), 2017. szeptember.

²³ Az OECD szerint az utólagos állami intervenció „a kockázatkezelési rendszer része, amelyet a mezőgazdasági termelők figyelembe vesznek saját döntéseik és stratégiáik megtervezésekor”. Lásd: Managing risks in agriculture: a holistic approach (A kockázatok kezelése a mezőgazdaságban: holisztikus megközelítés), 2009. Lásd még: Risk management schemes in EU agriculture (Kockázatkezelési rendszerek az uniós mezőgazdaságban), 3. szakasz, 2017. szeptember.

²⁴ Görögország és Ciprus.

²⁵ Vö.: COM(2018) 392, 70. cikk.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, 2016. november.

²⁷ Az I. pillér a gyümölcs- és zöldségágazat (2,6 millió euró/év), valamint a borágazat (0,164 millió/év) biztosításait támogatja.

²⁸ A francia Mezőgazdasági Minisztériumtól kapott számadatokon alapuló számítás.

²⁹ Lásd: az 1305/2013/EU rendelet 49. cikke.

³⁰ A „Közös agrárpolitika: A 73/2009/EK tanácsi rendelet 68. cikke keretében nyújtott különleges támogatást jól alakították ki és hajtották végre?” című 10/2013. sz. számvevőszéki különjelentés 44. bekezdése.

³¹ Francis Annan és Wolfram Schlenker, Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat (Szövetségi növénybiztosítás és a szélsőséges hőséghez való alkalmazkodástól visszatartó tényezők), 2015.

³² A 932/2014/EU felhatalmazáson alapuló európai bizottsági rendelet (1) preambulumbekezdése.

³³ A 932/2014/EU felhatalmazáson alapuló európai bizottsági rendelet (22) preambulumbekezdése.

³⁴ Az adatok forrása: a DG AGRI eredménytáblája, 2017.

³⁵ „Fruta de hueso: análisis de campaña 2018”, Ministerio de agricultura, pesca y alimentación.

³⁶ A 932/2014/EU felhatalmazáson alapuló európai bizottsági rendelet.

³⁷ 1031/2014/EU, (EU) 2016/921 és (EU) 2017/1165 felhatalmazáson alapuló rendeletek.

³⁸ Az 543/2011/EU rendelet 98. cikkének (1) bekezdése.

³⁹ A gazdasági év a valamely mezőgazdasági termék termelésére, forgalmazására és felhasználására vonatkozó elemzésről való beszámolás céljából kijelölt egyéves időszak. Az almatermelés kampányéve az n. év augusztusában kezdődik, és az n+1. év júliusában zárul.

⁴⁰ Az alma piaci árának olimpiai átlaga a 2009/2010–2013/2014-es években: 32,54 euró/100 kg.

⁴¹ Az 543/2011/EU rendelet 80. cikkének (2) bekezdése értelmében.

Kronológia

Esemény	Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése	2018.4.18.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (illetve más ellenőrzött szervezetnek)	2019.7.29.
A végleges jelentés elfogadása az egyeztetési eljárást követően	2019.10.16.
A Bizottság (illetve más ellenőrzött szervezet) hivatalos válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven	2019.11.21.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3777-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/81381	QJ-AB-19-017-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-3728-4	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/094123	QJ-AB-19-017-HU-Q

© Európai Unió, 2019

A többszörözés a forrás feltüntetésével engedélyezett.
Az európai uniós szerzői jogi védelem alatt nem álló fényképeket és más anyagokat közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától származó előzetes hozzájárulás birtokában lehet csak felhasználni vagy többszörözni.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.