Стабилизиране на доходите на земеделските стопани – необходимо е да се преодолеят слабото използване на инструментите и свръхкомпенсирането, въпреки наличието на широк набор от инструменти

Кpатко изложение

I

Както отбелязва Европейската комисия, селскостопанският сектор е съпроводен с рискове и земеделските стопани трябва да разработят стратегии за справяне с производствените загуби (които произтичат например от климатични явления или болести по растенията и животните) и нестабилността на цените. Общата селскостопанска политика (ОСП) включва инструменти за подпомагане на управлението на риска от страна на земеделските стопани и реакция при кризи. Една от целите на неотдавнашните предложения за реформа на ОСП е да се постави по-голям акцент върху управлението на риска.

II

ЕСП разгледа изчерпателността и последователността на предоставените инструменти на ЕС за предотвратяване и управление на рискове и кризи. Тя провери дали инструментите за управление на рискове и преодоляване на кризи са приложени ефективно и дали постигат резултати. Одиторите се фокусираха върху начина, по който земеделските стопани са използвали подпомагането от ЕС за застраховане и предприетите извънредни мерки за сектора на плодовете и зеленчуците след въведената през 2014 г. забрана от правителството на Руската федерация за внос на някои стоки от ЕС („въведената от Русия забрана“). Като цяло беше установено, че инструментите на ЕС за управление на риска в сектора на селското стопанство и мерките, предвидени за прилагане при кризи, отчасти са изпълнили своите цели, макар и невинаги по ефективен начин.

III

ЕСП установи, че ОСП предоставя изчерпателен набор от инструменти за повишаване на устойчивостта на земеделските стопани. Директните плащания (41 млрд. евро годишно) оказват значително въздействие върху стабилизирането на доходите на някои земеделски стопани. ОСП включва превантивни инструменти, които да помогнат на земеделските стопани да повишат своята устойчивост, но данните показват, че тяхното въздействие върху поведението на земеделските стопани е ограничено.

IV

Начинът, по който последващите мерки са използвани за реагиране на някои екстремни климатични рискове, не може да бъде съгласуван със стратегията за подпомагане на по-голямото използване на инструменти като застраховането. Между различните инструменти на ЕС за подпомагане на застраховането на реколтата има някои припокривания.

V

Използването на подпомагането от ЕС за застраховане остава слабо и от него са се възползвали само малка част от земеделските стопани. По-голямата част от земеделските стопани, които се застраховат, го правят без помощ от ЕС, което поставя въпроси относно добавената стойност на подпомагането от ЕС. ЕСП установи, че Комисията не събира подходяща информация, за да наблюдава използването на инструментите за управление на риска. Голяма част от подпомагането от ЕС за застраховане се използва в лозаро-винарския сектор на двете държави членки, които използват това подпомагане в най-голяма степен. То е свързано с риск от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. Застрахованите земеделски стопани може да имат по-малък стимул за прилагане на по-устойчива бизнес стратегия или за адаптиране към новите климатични условия.

VI

Що се отнася до предприетите извънредни мерки след въведената от Русия забрана, ЕСП установи, че не са използвани специфични критерии за обсъждане на прилагането на тази мярка и че равнището на подпомагане се е основавало главно на загубата на руския пазар, без да се вземе предвид наличието на други начини за реализация на продуктите до изтичане на третата година след забраната. Тези мерки са продължили четири години и са използвани и за справяне със съответните проблеми със структурния излишък на някои плодове, вместо да бъдат обосновани с посочените в регламента извънредни обстоятелства.

VII

ЕСП установи, че подпомагането от ЕС за пазара на ябълки е надхвърлило съответните средни пазарни цени. Изтеглянето от пазара на праскови и нектарини, за да бъдат преработени, е струвало скъпо на ЕС и по-голямата част от сока в крайна сметка се е озовал в преработвателните отрасли под формата на непарична вноска. И накрая одиторите не можаха да потвърдят, че изтеглените от пазара продукти действително са били премахнати било поради липсата на проследяване, било защото тези продукти са се върнали на пазара под различна форма, например преработени в сок.

VIII

ЕСП отправя препоръки към Комисията, които са свързани с насърчаване на земеделските стопани да се подготвят по-добре за кризи, с разработване и наблюдение на подкрепата за застраховането, изясняване на критериите за прилагане на извънредни мерки и коригиране на компенсациите за операциите по изтегляне от пазара.

Въведение

В селското стопанство има присъщ риск

01

Както отбеляза Европейската комисия, селскостопанският сектор е съпроводен с рискове и земеделските стопани трябва да разработят стратегии за справяне с производствените загуби (които произтичат например от климатични явления или болести по растенията и животните) и колебанията на цените (например в резултат на геополитически рискове). Общата селскостопанска политика (ОСП) включва механизми за подпомагане на управлението на риска от страна на земеделските стопани и за реакция при кризи. Една от целите на неотдавнашните предложения за реформа на ОСП е да се постави по-голям акцент върху управлението на риска.

02

Селскостопанските дейности са силно свързани с климата. Климатичните условия могат да повишат или възпрепятстват производството. Според Европейската агенция за околната среда има опасност от увеличаване на загубите на реколта в ЕС вследствие на екстремни климатични условия¹. На фигура 1 са показани екстремните метеорологични явления, като например проливни дъждове, горещи вълни и суши, които поразиха ЕС през лятото на 2018 г. Неотдавна ЕСП докладва за рисковете както от наводнения², така и от опустиняване³.

03

Други основни рискови фактори, които засягат селскостопанското производство, са последиците от болестите по растенията и животните. През последните години появата на такива болести зачести, отчасти в резултат на засилената търговия и движението на хора (които водят до по-голям риск от нови патогени).

04

Начинът за справяне с рискове като производствени загуби и нестабилност на цените зависи от тяхната честота и въздействие. В своя анализ Комисията посочва класификация на рисковете, разработена от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), в която се определят областите, в които земеделските стопани следва сами да се справят с рисковете, например чрез механизми за застраховане, и където те следва да бъдат преодолени чрез публична интервенция (вж. фигура 2).

05

На равнището на стопанствата земеделските стопани могат да използват различни стратегии за намаляване на своето излагане на рискове. По-голямата част от тези стратегии може да се считат за превантивни. Земеделските стопани могат да разнообразят своята селскостопанска продукция или източници на доходи, за да разпределят риска от загуби в една от своите селскостопански дейности. Те също така могат да възприемат селскостопански практики като използването на по-устойчиви култури/животни, засилени санитарни мерки, местни селскостопански практики и подходящи превантивни инструменти (например мрежи за защита от градушки или устойчиво напояване). В допълнение може да се използват и частни/публични инструменти, като застраховки и взаимоспомагателни фондове.

Използване на ОСП за насърчаване на устойчив селскостопански сектор

06

Подпомагането от бюджета на ЕС за селското стопанство в ЕС се управлява в рамките на ОСП. В своето съобщение „Бъдещето на прехраната и селското стопанство“ (2017 г.)⁴ Комисията посочи амбицията си „да се разработи един интегриран и последователен подход за предотвратяване и управление на рисковете, и за устойчивост на рискове, съчетаващ по начин, предполагащ взаимно допълване, намеси на равнището на ЕС, стратегии на държавите членки и инструменти в частния сектор, насочени към осигуряване на стабилност на доходите и справяне с рисковете, свързани с климата“.

07

Действащата ОСП и законодателните предложения за ОСП след 2020 г. имат за цел да направят по-устойчиво европейското селско стопанство (вж. за примери фигура 3) главно чрез засилване на устойчивостта (способността на земеделските стопани да издържат на външни сътресения и да запазят съществуващите равнища на функционалност) и в по-малка степен чрез увеличаване на приспособимостта (способността за реагиране на променящите се външни обстоятелства)⁵.

08

По линия на ОСП Европейският съюз предоставя подпомагане за инструментите по всяка категория рискове. В таблица 1 е показана подкрепата от ЕС за инструментите за управление на риска (подпомагане за застрахователни премии и взаимни фондове) и за извънредните мерки, както и начинът, по който те се финансират от бюджета на ЕС. Тази таблица не включва общото подпомагане като директните плащания за земеделските стопани, които също играят важна роля в начина, по който рискът се управлява на равнището на стопанствата.

09

Подпомагането от ОСП се финансира по линия на два стълба. В рамките на стълб I ЕС финансира пазарни мерки, мерки за управление на риска и за предотвратяване на кризи в някои сектори (винопроизводство, плодове и зеленчуци), както и извънредни мерки. По стълб II ЕС дава на държавите членки възможността да подпомагат три инструмента за управление на риска (M17): застраховане (M17.1), взаимен фонд (M17.2) и инструменти за стабилизиране на доходите (M17.3). На 7 август 2014 г. правителството на Русия забрани вноса на продукти, в т. ч. плодове и зеленчуци, от редица държави, включително от държавите – членки на ЕС. След въведената от Русия забрана бяха предприети извънредни мерки срещу смущения на пазара за сектора на животновъдството (в т. ч. млякото и млечните продукти) и за сектора на плодовете и зеленчуците. Извънредни мерки бяха активирани в резултат на африканската чума по свинете и огнищата на инфлуенца по птиците и за решаване на конкретни проблеми като наводненията в балтийските държави.

Източник: Данни на Комисията.

10

На национално равнище държавите членки са разработили различни стратегии за управление на рискове и кризи в селското стопанство. Седем държави членки финансират свои собствени национални системи за подпомагане на застраховането (Австрия, България, Чешката република, Испания, Люксембург, Полша и Словения). Всички държави членки предоставят последващо подпомагане след катастрофични събития. Например в отговор на сушата от 2018 г. Германия, Франция, Полша и Швеция компенсираха своите земеделски стопани от националните фондове.

Обхват и подход на одита

11

Предвид изявлението на Комисията от 2017 г. във връзка с нейната амбиция да увеличи капацитета на земеделските стопани за управление на риска, ЕСП разгледа въведените инструменти за управление на рискове и кризи. На фона на нарастващите рискове от кризи поради екстремни метеорологични явления, болести по животните и растенията и нестабилност на цените анализът на ЕСП има за цел да допринесе за по-добро използване на подпомагането от ЕС за подобряване на капацитета на земеделските стопани за управление на риска.

12

ЕСП разгледа изчерпателността и последователността на инструментариума на ЕС за предотвратяване и управление на рискове и преодоляване на кризи и провери дали инструментите за управление на рискове и кризи са били ефективно приложени и дали са постигали резултати. При разглеждането на инструментите за управление на риска одиторите се фокусираха върху подпомагането от ЕС за застрахователни премии. Те също така разгледаха използването на извънредни мерки в сектора на плодовете и зеленчуците след „въведената от Русия забрана“. Не бяха разгледани предприетите извънредни мерки за секторите на месната и млекопреработвателната промишленост.

13

Основният одитен въпрос беше „Постигнали ли са мерките на ЕС за управление на рискове и справяне с кризи своите цели по ефективен начин?“ За отговора на този въпрос помогнаха три подвъпроса:

• Дали предоставеният от ЕС инструментариум за предотвратяване и управление на рискове и кризи е изчерпателен и последователен?
• Постигнали ли са по ефективен начин своите цели инструментите на ЕС за управление на риска?
• Постигнали ли са по ефективен начин своите цели извънредните мерки на ЕС за сектора на плодовете и зеленчуците?

14

Одитът обхвана действията през периода 2014 – 2018 г. ЕСП събра одитните доказателства посредством:

• проверки на данни и документи и/или събеседвания със служители от три генерални дирекции на Комисията („Земеделие и развитие на селските райони“, „Здравеопазване и безопасност на храните“, „Евростат“), както и със специалисти от ОИСР;
• посещения в четири избрани държави членки, за да се обхване използването на подпомагане за застраховане (Италия, Франция и Германия) и извънредни мерки (Полша, Италия и Франция).
• в тези държави членки ЕСП се срещна с националните органи, застрахователни дружества, застрахователни федерации, презастрахователни дружества, асоциации на земеделските стопани, съюзи и благотворителни организации;
• преглед на 80 досиета на бенефициенти (изпратени от националните органи), обхващащи инструменти за управление на риска и извънредни мерки, и посещения на място на 16 бенефициенти (във Франция, Полша, Германия, Италия и Гърция). Гърция беше добавена в извадката на ЕСП заради една операция, проверена в контекста на одита на ЕСП на законосъобразността и редовността (годишен доклад).
• събеседвания със 105 земеделски стопани от 17 държави членки във връзка с тяхната стратегия за управление на риска (вж. приложението);
• анкета, попълнена от националните органи във всички държави членки, относно техните национални стратегии за управление на рискове и преодоляване на кризи в селското стопанство.

Констатации и оценки

ЕС подпомага широк набор от мерки за подобряване на устойчивостта на земеделските стопани

15

В настоящия раздел се оценява дали инструментариумът на ЕС за предотвратяване и управление на рискове и кризи представлява изчерпателен и последователен пакет. ЕСП провери дали цялостната концепция на системата допринася за ефективно повишаване на устойчивостта на земеделските стопани на рисковете и кризите, пред които може да бъдат изправени.

Инструментите на ЕС са насочени към всички видове рискове, пред които са изправени земеделските стопани, като директните плащания играят важна роля

16

ОСП съдържа много механизми за справяне с рисковете, засягащи земеделските стопани (въпреки че не всички са достъпни за всички земеделски стопани). Директните плащания намаляват променливостта на доходите на повечето земеделски стопани, но не може да бъдат картографирани лесно спрямо класификацията на рисковете на ОИСР (вж. фигура 2). Инструментите, които най-лесно може да бъдат класифицирани спрямо нивата на риска, включват посочените в таблица 2.

17

В таблица 2 е показано, че две групи инструменти са изрично насочени към рискове и кризи и следователно допринасят за повишаване на устойчивостта на земеделските стопани:

• инструменти за управление на риска като застрахователни и взаимни фондове, предназначени да компенсират земеделските стопани в случай на някои определени рискове;
• извънредни мерки, насочени към стабилизиране на пазара, когато се появят сериозни смущения⁶.

	Преодоляно ниво на риск	Стълб	Инструменти
	Нормални	I	Директни плащания
Инструменти за предотвратяване и управление на риска Предварителни мерки	Продаваеми	I	Подпомагане за организации на производителите на плодове и зеленчуци, в т. ч. подпомагане за премии за застраховане на реколтата и взаимни фондове
	Продаваеми		Подпомагане за премии за застраховане на реколтата и взаимни фондове в лозаро-винарския сектор
	Продаваеми	II	Инструменти за управление на риска: Подпомагане за премии за застраховане Подпомагане за взаимни фондове (включва инструмент за стабилизиране на доходите)
	Нормални		Подпомагане за превенция и инвестиции във възстановяване
	Нормални		Подпомагане за инвестиции във физически активи
	Нормални		Консултантски услуги – т. е. консултантски услуги в областта на селското стопанство
	Нормални		KnТрансфер на знания и действия за осведомяване
	Продаваеми		Подпомагане при учредяване на групи производители и организации; подпомагане за насърчаване на сътрудничеството
Извънредни мерки Последващи мерки	Катастрофични	I	Публична интервенция и помощ за частно складиране
	Катастрофични		Мерки срещу смущения на пазара
	Катастрофични		Мерки, свързани с болести по животните и загуба на потребителско доверие поради рискове за общественото здраве, здравето на животните или на растенията
	Катастрофични		Мерки за разрешаване на специфични проблеми

Забележка: Отнасянето на инструментите към различните слоеве на риска е ориентировъчно, тъй като те могат да играят роля и в други нива.

Източник: ЕСП, въз основа на Регламенти на ЕС № 1305/2013, 1307/2013 и 1308/2013.

18

С увеличаването на подкрепата за доходите на земеделските стопани някои продаваеми рискове може да преминат в нормалната категория, защото когато земеделските стопани получават по-голяма защита на доходите, способността им да управляват рисковете в стопанството ще се повиши (вж. точките по-долу)⁷. И обратно, предоставянето на този буфер за доходите може да накара земеделските стопани да развиват селскостопанска дейност по начин, който е по-малко консервативен към риска (например като се концентрират върху една култура).

19

Директните плащания (които представляват годишен разход в размер на повече от 41 млрд. евро) са стабилен елемент от доходите на земеделските стопани и поради това повишават устойчивостта. Директните плащания играят ролята на буфер, който позволява на земеделските стопани да се справят с намаляващите цени или намаленото производство. Необвързаните с производството плащания (89 % от директните плащания) не са обвързани с производството. Останалите 11 % от директните плащания са свързани с производството. Според Комисията тези допълнителни приходи представляват около 26 % от доходите на земеделските стопани⁸. На фигура 4 е показан само делът на директните необвързани с производството плащания в доходите на земеделските стопани. Често делът на необвързаните с производството плащания в доходите от селскостопанска дейност на земеделските стопани възлиза на повече от 20 %.

20

През 2017 г. директните плащания са достигнали до 6,4 млн. земеделски стопани в ЕС⁹. Анкетата на ЕСП сред всички държави членки показа, че девет държави членки считат, че директните плащания са важна част от стратегията на стопанствата за управление на риска (т. е. директните плащания действат като „защитна мрежа“ и осигуряват „защита на доходите“).

21

На фигура 4 е показано, че делът на директните плащания в доходите от селскостопанска дейност на земеделските стопани, групирани по икономически размер, варира от под 20 % до над 30 %. На фигура 5 е показано, че колкото по-голям е икономическият размер на стопанството, толкова по-голяма е вероятността за сключване на застраховка на стопанството. Между дела на директните плащания в доходите от селскостопанска дейност и използването на застраховане има отрицателна зависимост. Този резултат се вижда и във въпросника за земеделските стопани (вж. приложението – фигура 24). Тъй като директните плащания предоставят буфер за поемане на производствените загуби, необходимостта от сключване на застраховка намалява и рискът би могъл да се поеме на равнището на стопанството¹⁰. Съществуват обаче и други фактори, които могат да повлияят на решението на земеделските стопани да сключат застраховка. Значителна част от земеделските стопани, които получават подпомагане от ЕС, са ангажирани и с друга дейност и това се отнася по-специално за дребните земеделски стопани¹¹. Това намалява експозицията към рискове на техните стопанства, тъй като други дейности предоставят източник на доходи, които не зависят от климатичните условия и цените на продуктите.

22

Стопанствата с по-голям икономически размер имат по-голям дял доходи от селскостопанска дейност в своя общ доход. Колкото по-висок е делът на селскостопанската дейност в общия доход (при площ над 20 хектара по-голямата част от земеделските стопани са ангажирани само с тази дейност¹²), толкова повече се използва застраховане (вж. приложението – фигура 24).

ОСП насърчава все повече превантивните мерки

23

Превантивните мерки (вж. точка 05) могат да повишат устойчивостта на земеделските стопани, като намалят тяхната експозиция към рискове и адаптират производството към новите рискове. Стратегиите за превенция и адаптация могат да улеснят продължаването на производството например в контекста на климатично явление.

Ефективните мерки за превенция могат да ограничат производствените загуби

24

Предвид въздействието на изменението на климата, мерките за насърчаване на устойчивостта, в т. ч. дългосрочната подготовка (адаптирането към новите условията) са от значение. В каре 1 е показана промяната във възприемането на рисковете от суша в Австралия.

25

Сеитбооборотът, използването на адаптирани/по-устойчиви култури и икономиите са трите най-чести превантивни мерки, взети под внимание от интервюираните от ЕСП земеделски стопани (вж. приложението – фигура 22). Сеитбооборотът е част от добрите селскостопански практики, тъй като оказва положително въздействие върху плодородието на почвите и спомага за контрола на плевелите, болестите и вредителите.

26

Понастоящем директните плащания за големите земеделски стопани включват изискване за диверсификация на културите (чрез плащания за екологизиране – нов вид директно плащане, въведено през 2013 г. с цел подобряване на свързаните с околната среда резултати на ОСП). В предложенията за новата ОСП директните плащания биха могли да стимулират сеитбооборота и индиректно да повишат устойчивостта на стопанствата, при условие че:

• определените от държавите членки национални стандарти са достатъчно амбициозни¹⁵;
• земеделските стопани спазват изискванията за добро земеделско и екологично състояние;
• бъдат постигнати реални промени в поведението.

В миналото ЕСП докладва, че екологизирането не води до промени в поведението¹⁶.

27

Санитарните рискове са област, в която успешната превенция ограничава необходимостта от последваща интервенция. Публичните органи (на ЕС и на държавите членки) са силно ангажирани с преодоляването на рисковете от болести по животните и използват предварителни мерки като например превенция (в т. ч. ликвидиране), мониторинг и инструменти за управление на риска. Полагат се значителни предварителни усилия за избягване на потенциално високите разходи и отрицателните последици от последващите мерки (например кризата със спонгиформната енцефалопатия по говедата, която струва на ЕС повече от 5 млрд. екю през периода 1996—1998 г.). Въпреки че тези усилия са оказали значително положително въздействие, според оценката от независими проучвания публичните средства, предназначени за обезщетения за болести по животните и растенията, изплатени от държавите членки на ЕС, са били в размер на половин милиард евро годишно през периода 2010 – 2014 г.¹⁷

Все още не може да се оцени до каква степен новите налични инструменти повишават устойчивостта на земеделските стопани на ценовите рискове

28

Комисията разглежда¹⁸ форуърдните договори и фючърсните пазари като инструменти за справяне с ценовите рискове. Договарянето (използването на форуърдни договори) беше четвъртата най-често посочвана превантивна мярка от интервюираните от ЕСП земеделски стопани (вж. фигура 22 в приложението).

29

Съгласно правната рамка на ЕС държавите членки могат да изискват или използването на задължителни договори, или писмена оферта за сключване на договор от първия изкупвач за производителя¹⁹. В частта за селското стопанство на Регламента „Омнибус“²⁰ са въведени промени в законодателната рамка. Тя вече дава право на производителя да поиска писмен договор между страните и/или писмена оферта за сключване на договор от страна на купувачите. През април 2019 г. влезе в сила директива за забрана на някои нелоялни търговски практики по веригата за доставка на храни (т. е. едностранни промени в договора от страна на купувача)²¹. Твърде рано е да се оцени въздействието на тези последни промени.

30

По стълб II на ОСП може да се подпомагат инструменти за стабилизиране на доходите, които предоставят обезщетения на земеделските стопани при „сериозен спад“ в техните доходи. В Регламента „Омнибус“ прагът за обезщетенията чрез застраховка е намален от 30 % от производствените загуби на 20 % и е предвидена възможност за секторен инструмент за стабилизиране на доходите (например специфичен за зърнените култури инструмент за стабилизиране на доходите). Понастоящем обаче не функционират подпомагани от ЕС инструменти за стабилизиране на доходите.

31

В случай на значителна нестабилност на цените директните плащания, пазарната интервенция и извънредните мерки срещу смущенията на пазара остават най-важните инструменти на ЕС в подкрепа на земеделските стопани.

Между инструментите на ЕС има някои припокривания

32

Схемите на ЕС за подпомагане на застраховането съществуват както по стълб І, така и по стълб ІІ. Те се припокриват за лозаро-винарския сектор и за сектора на плодовете и зеленчуците. Подпомагането на взаимните фондове е само допълващо подкрепата за застраховане, когато се покриват различни рискове. Предприетите извънредни мерки за справяне със специфични проблеми, причинени от екстремни явления, може да не са съгласувани със стратегията за подпомагане на по-голямото използване на инструменти за управление на риска като застраховането.

Взаимното допълване между застраховането и взаимния фонд съществува само когато се покриват различни рискове

33

По първия стълб на ОСП подпомагането за взаимни фондове отговаря на условията за финансиране в оперативните програми (ОП) за плодовете и зеленчуците и националните програми за лозаро-винарството от 2009 г., но това финансиране не се използва. Финансирането за взаимните фондове по стълб II се използва в много ограничена степен (вж. точка 43).

34

Слабото използване на взаимни фондове отчасти се обяснява с по-голямата сложност на този инструмент. За да функционира той, е необходимо да участват достатъчен брой земеделски стопани. В Италия например минималният брой земеделски стопани, които участват в един взаимен фонд, е 700. Тази сложност може да „накара земеделските стопани да се обърнат към други налични инструменти за управление на риска, по-специално застраховането“²². Само когато взаимните фондове покриват рискове, които не се покриват от застраховката, тези два инструмента се допълват. Във Франция подпомагането от ЕС за застраховане е ограничено до „застраховане на реколтата“, което покрива само климатични рискове за селскостопанските култури, а националният взаимен фонд, който получава подпомагане от ЕС, покрива болести по животните и растенията и случаи на замърсяване.

Неподходящото прилагане на извънредните мерки може да намали стимулите за използване на инструментите за управление на риска

35

Несигурността във връзка с обстоятелствата, които могат да доведат до кризисни мерки, оказва въздействие върху разбирането на земеделските стопани за това докъде се простират границите на собствените им отговорности за управление на риска. Колкото по-често се предоставя публична помощ по време на или след „криза“, толкова по-малък стимул имат земеделските стопани за намаляване на риска чрез използване на инструменти за управление на риска като застраховането²³.

36

Например през 2018 г. Комисията одобри регламент за изпълнение за финансиране на мярка на ОСП за подпомагане на земеделските стопани, засегнати от наводненията и проливните дъждове в края на 2017 г. в определени области на Литва, Латвия, Естония и Финландия. Земеделските стопани са отговаряли на условията, ако са загубили най-малко 30 % от своята предвидена за зимно засяване площ и ако не са получили във връзка със същата загуба какъвто и да било вид национално подпомагане или застрахователни плащания (Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/108 на Комисията – 15 млн. евро са били отпуснати и разпределени съгласно засегнатия брой хектари, както следва: 9,12 млн. евро за Литва, 3,46 млн. евро за Латвия, 1,34 млн. евро за Естония и 1,08 млн. евро за Финландия). Следователно земеделските стопани, които са били застраховани срещу този риск, не са отговаряли на условията за обезщетение на производствените им загуби. В бъдеще такива критерии може да откажат земеделските стопани от застраховането.

37

От друга страна, участието на Комисията в кризата със сушата през 2018 г. е било в съответствие с нейната стратегия за разработване на инструменти за управление на риска. Комисията не е въвела допълнителни (последващи) мерки, а вместо това се е възползвала от гъвкавостта на вече съществуващите инструменти. По-специално това е включвало дерогации от правилата за екологизиране и за околната среда, които са дали възможност на земеделските стопани да изрязват трева или да пасат добитък върху площи, които иначе биха останали под угар. Това е в съответствие с редица национални стратегии, насочени към преместване на публичните разходи от последващите към предварителните мерки (превенция и подпомагане на инструменти за управление на риска) в седем държави членки (Австрия, Италия, Франция, Гърция, Нидерландия, Испания и Словения).

Предложенията на Комисията за реформа на ОСП имат за цел да насърчат подпомагането на инструменти за управление на риска, за които вече е предоставено национално подпомагане

38

За текущия период 17 държави членки са решили да не прилагат инструменти за управление на риска по стълб II (подпомагане за застраховане и взаимни фондове). Осем от тях считат, че техните действащи инструменти за управление на риска са задоволителни. Седем от държавите членки, които не са приложили инструменти за управление на риска по стълб II (вж. точка 10), имат национално подпомагане за застрахователни премии, а две имат задължителна национална застрахователна схема²⁴.

39

В новите си предложения за ОСП Комисията предлага държавите членки да бъдат задължени да предоставят подпомагане от ЕС за инструменти за управление на риска²⁵. Анкетата на ЕСП сред държавите членки показва, че единадесет от тях не са съгласни с това предложение. Няколко от тях оправдават използването на своя собствена национална система за подпомагане въз основа на принципа на субсидиарност на ЕС.

При инструментите за управление на риска по-голямата част от подпомагането от ЕС се предоставя за застраховане, но използването е слабо и неравномерно

40

Тъй като подпомагането от ЕС е концентрирано върху застраховането (вж. таблица 3), ЕСП се фокусира върху него по двата стълба на ОСП. ЕСП направи преглед на управлението на подпомагането от ЕС за застраховане и на използването на застраховки от земеделските стопани.

41

Повече от една трета от земеделските стопани използват застраховане. Около 8 % от застрахованите са подпомогнати от ЕС по стълб II (главно чрез застраховане на реколтата). По-голям брой земеделски стопани плащат за застраховка със собствени средства и национални средства, отколкото със средства от ЕС.

Използването на инструменти на ЕС за управление на риска е слабо и неравномерно

42

Както ЕСП посочи в точка 39, интересът сред държавите членки за използване на финансиране от ЕС за инструменти за управление на риска е ограничен. Седемнадесет държави членки не възнамеряват да кандидатстват за подпомагане за инструменти за управление на риска по стълб II.

43

В таблица 3 са представени трите инструмента на ЕС за управление на риска и е показано, че при единадесет участващи държави членки по-голямата част от подпомагането се използва за застраховане. Само три държави членки (Франция, Италия и Португалия) предоставят подпомагане от ЕС за взаимни фондове, а две (Италия и Унгария) за взаимни фондове за стабилизиране на доходите. За периода 2014 – 2020 г. 91 % от планираните разходи за инструменти за управление на риска са свързани със застраховане.

44

На фигура 6 е показано кои държави членки предоставят подпомагане за застраховане.

45

В таблица 4 е показано, че дори в държавите членки, които са предложили схемата на ЕС, използването е слабо. Във Франция, Унгария, Латвия и Италия делът на земеделските стопани, застраховани с подпомагане от ЕС, е най-висок.

46

На фигура 7 е показано, че:

• подпомагането от ЕС достига до много малка част от земеделските стопани в ЕС;
• повече от 90 % от земеделските стопани, които се застраховат, го правят без подпомагане от ЕС.

47

Застраховането срещу един риск, главно срещу риска от градушка, съществува от деветнадесети век и е най-широко използваният вид застраховане. Въведеното неотдавна застраховане за множество рискове (18 риска във Франция и до 11 риска в Италия) е по-слабо разпространено и е разработено главно с публично подпомагане. Комисията оставя държавите членки да решат кой вид застраховане да подпомагат (срещу един и/или за множество рискове).

48

ЕСП установи, че във Франция (2017 г.) 5,2 млн. хектара са били застраховани срещу градушка (предимно без подпомагане) и 4,7 млн. хектара са били покрити от подпомогнато от ЕС застраховане за множество рискове, което означава, че 36 % от използваната земеделска площ е била застрахована. В Германия около 8 млн. хектара (48 % от използваната земеделска площ) са били застраховани срещу градушка²⁶, предимно без публично подпомагане²⁷.

49

Европейска добавена стойност е стойността, която добавя дадено действие на ЕС чрез политиката, регламентите, правните инструменти и разходите на ЕС, надвишаваща постигнатата в резултат на индивидуални действия на държавите членки. Слабото използване на подпомагане за застраховане по стълб II и големият брой земеделски стопани, избрали да платят за застраховане срещу един риск вместо субсидирано застраховане за множество рискове поставят въпроси относно добавената стойност на подпомагането от ЕС за застраховане.

Комисията не събира подходяща информация относно използването на схеми за управление на риска

50

Комисията е определила само един общ показател за резултати за схемите за управление на риска: „процент земеделски стопанства, които участват в схеми за управление на риска“. Това е свързано с две мерки по стълб II: мярка 17 и мярка 5. Мярка 17 обхваща подпомагането за застраховане, взаимни фондове и инструменти за стабилизиране на доходите, а мярка 5 обхваща подпомагането за възстановяване на потенциала за селскостопанска продукция и превантивните мерки. Тъй като показателят обхваща множество дейности, той не може да ги отрази правилно.

51

Във Франция например този показател обхваща повече от 99 % от стопанствата и отразява задължителното членство в националния взаимен фонд. Следователно той дава грешна представа за много по-ниския дял на земеделските стопани, които сключват подпомогната от ЕС застраховка, членуват във взаимен фонд за стабилизиране на доходите или за възстановяване на потенциала за селскостопанска продукция. Обхватът на същия показател в Италия е под 5 % и отразява главно дела на земеделските стопани, които сключват подпомогната от ЕС застраховка.

52

Франция и Италия също така имат национални показатели за броя хектари и застрахованата капиталова стойност. Те дават по-ясна представа за степента, до която в селскостопанския сектор се използват инструменти за управление на риска (т.е. те измерват крайните продукти). Един значим показател за резултати следва да измерва въздействието на застраховането върху стабилността на доходите.

За подпомагането на застраховането са необходими сложни системи за управление

53

Установените от националните органи системи и процедури за управление на предоставянето на публично подпомагане за застраховане (стълбове І и ІІ) са сложни. Въпреки че застрахователно покритие се предоставя за относително малък брой земеделски стопани, броят на застрахователните договори, които трябва да се управляват всяка година, е значителен (140 000 в Италия и 70 000 във Франция). Един земеделски стопани може да има няколко застрахователни договора. Поради това общият брой договори е по-голям от броя на застрахованите земеделски стопани. В каре 2 е показана системата на Италия за управление на подкрепата за застраховане; тя включва два посредника (Condifesa и CAA), които да помагат на земеделските стопани. Въпреки че членството в тези посредници не е задължително, сложността на системата е такава, че повече от 95 % от земеделските стопани се присъединяват и плащат за предоставяните от тях услуги. ЕСП оценява разходите, свързани конкретно с тази мярка, които италианските земеделски стопани плащат на частни субекти, улесняващи достъпа до подпомагане, най-малко на 2,8 млн. евро годишно.

54

Анкетата на ЕСП сред държавите членки показа, че от 17-те, които не са приложили мярка 17, пет са решили да не подпомагат застраховането заради свързаните с това разходи и административна тежест.

Застраховането има положително въздействие върху стабилността на доходите, но въздействието на схемата на ЕС за подпомагане на застраховането не е толкова ясно

Застрахованите земеделски стопани имат по-голяма стабилност на доходите и има вероятност да получат обезщетение по-рано

55

ЕСП сравни развитието на доходите на земеделските стопани от 2014 г. до 2016 г. за застрахованите спрямо незастрахованите стопани, независимо дали са получили средства от ЕС, или не. За да оценят променливостта на доходите (представена чрез нетната добавена стойност на земеделското стопанство) през този период, одиторите използваха стандартното отклонение (разпределението на доходите между годините). Колкото по-ниско е стандартното отклонение, толкова по-стабилен е доходът. На фигура 8 показано, че във всички видове стопанства доходите на застрахованите земеделски стопани варират по-малко от тези на техните незастраховани колеги.

56

Във Франция и Италия компенсаторните плащания от застрахователните дружества се извършват в рамките на годината на климатичното събитие. В Италия застрахователните договори обвързват застрахователите да изплащат обезщетения преди края на годината. Това помага на земеделските стопани да управляват паричния си поток и улеснява продължаването на дейността. ЕСП установи, че предоставянето на обезщетения от публичните органи чрез последващи мерки за събития от 2018 г. е отнемало повече време и ще завърши едва през 2019 г.

Подпомагането от ЕС за застраховане е съсредоточено върху лозаро-винарския сектор

57

В двете държави членки, които използват в най-голяма степен подпомагането от ЕС за застраховане, ЕСП констатира концентрация на подпомагането от ЕС в лозаро-винарския сектор. В Италия в лозаро-винарския сектор има два възможни канала, чрез които да се получава подпомагане за застраховане (вж. точка 32). През 2015 г. този сектор се е възползвал от почти една трета от общото публично подпомагане за застраховане. Във Франция застрахованата с подпомагане от ЕС лозарска площ се е увеличила; тя надхвърля една четвърт от общата лозарска площ през 2017 г. Застрахованият капитал в лозаро-винарския сектор може да достигне 115 000 евро/хектар, а през 2017 г. средният застрахован капитал на хектар за селскостопанския сектор във Франция е бил 1 649 евро/хектар²⁸. Колкото по-голям е капиталът, толкова по-висока е премията, както и равнището на публично подпомагане.

58

От държавите членки, които насочват подпомагането от ЕС за застраховане към своите земеделски стопани, не се изисква да правят подбор²⁹. Например един от подбраните за документна проверка бенефициенти е световен играч в лозаро-винарския сектор и притежава лозя в целия свят, оценени активи от вино в размер на 600 млн. евро и изчислен годишен оборот от 50 млн. евро. Предвид инвестираната сума, финансовия капацитет и рисковия профил на някои бенефициенти, е вероятно те да са застраховали производството си без субсидии, създавайки ефект на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. ЕСП по-рано констатира икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите в подпомагането от ЕС за застраховане³⁰.

Обезщетенията може да се отразят върху поведението на земеделските стопани

59

Както е показано в каре 3, застрахованите земеделски стопани може да имат по-малък стимул да прилагат по-устойчиви бизнес системи. Когато земеделските стопани знаят, че ще получат застрахователно плащане, ако реколтата се провали, за тях може да не бъде толкова важно да инвестират в отглеждане на устойчиви култури и те имат по-малко стимули за диверсификация. Често застрахователните дружества изискват от клиентите си някакви дейности за смекчаване на последиците, така че могат да намалят този риск. В правната разпоредба за стълб І се посочва тази практика, но не съществува разпоредба за стълб II, която да намали експозицията към риск.

Недостатъчен контрол върху някои извънредни мерки

60

Член 219 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 позволява на Комисията да предприема извънредни мерки за справяне със „заплахи от пазарни смущения, предизвикани от значителни повишения или спадове в цените на вътрешните или външните пазари или от други събития и обстоятелства, предизвикващи значителни смущения или заплаха от смущения на пазара“. ЕСП провери дали извънредните мерки за справяне със значителни смущения на пазара за сектора на плодовете и зеленчуците са били насочени по подходящ начин и дали операциите по изтегляне от пазара са имали ефективно действие. Одиторите се фокусираха върху предприетите действия на пазарите за плодове и зеленчуци след „въведената от Русия забрана“ (вж. точка 09).

61

В резултат на тази забрана, счетена за заплаха за пазара, Комисията е определила извънредни мерки за сектора на плодовете и зеленчуците. Разходите за тези извънредни мерки през периода 2014—2018 г. възлизат на 513 млн. евро, което съответства на 1,8 млн. тона изтеглени от пазара продукти. Мерките са включвали изтегляне от пазара на плодове и зеленчуци, засегнати от забраната на Русия, чрез различни възможности (вж. фигура 9). Безвъзмездното разпределяне е била основната възможност за изтегляне от пазара (която представлява 60 % от изтеглените количества и повече от 86 % от изплатената сума).

62

На фигури 10 и 11 са показани основните изтеглени от пазара продукти и географското разпределение на безвъзмездното разпределяне.

Европейският съюз не е определил обективни параметри за обсъждане на използването на извънредни мерки

63

Понятието „смущения на пазара“ е доста общо и не е доразвито в законодателството на ЕС. Липсата на специфични критерии дава голяма свобода на преценка по отношение на това кога да се мисли за предприемането на извънредни мерки. В контекста на въведената от Русия забрана Комисията е предприела извънредни мерки чрез седем делегирани регламента, в които се посочва рискът от смущения на пазара (913/2014; 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 1369/2015, 921/2016 и 1165/2017). Въпреки това удължаването на срока на прилагане на мерките не е било основано на оценка, че загубите надвишават определен праг.

64

При определянето на равнището на подпомагане от ЕС Комисията е взела предвид данните за производството и за износа през трите години, предшестващи забраната на Русия (2011 – 2013 г.). Комисията не е взела предвид други начини за реализация на продуктите, като например външни пазари или пазари в рамките на ЕС, до третата година от забраната.

65

По своята стойност и изтеглени от пазара количества ябълките са съставлявали повече от половината подпомагане от ЕС. На фигура 12 е показано, че по време на въведената от Русия забрана обемът на износа в страните от ЕС и извън него се е увеличил през 2014 г. и 2015 г. и като цяло е останал над средното ниво преди забраната. Други пазари извън ЕС са компенсирали загубата на руския пазар. Вследствие на това на фигура 13 е показано, че стойността на търговията с ябълки в ЕС и извън него е останала предимно стабилна, само с леко намаление през 2014 г. (-4 % в сравнение със средната стойност за периода 2011 – 2013 г.). Спадът в стойността на общия износ през 2014 г. е бил по-нисък от този през 2009 г., когато не са били въведени спешни мерки.

66

Това показва, че за ЕС като цяло породените от забраната на Русия „пазарни смущения“ на пазара на ябълки са били ограничени и не са продължили четири години (както извънредните мерки). Намаляването на прекия износ към Русия е било компенсирано с увеличаване на износа за други местоназначения.

Извънредните мерки са прилагани за стоки, при които се наблюдава структурен излишък

67

ЕС е приложил и извънредни мерки за подпомагане на изтеглянето от пазара на праскови и нектарини. Разходите за изтеглянето от пазара на прасковите и нектарините са представлявали 34 % от общите операции по изтегляне за Испания и 45 % за Гърция. В първите делегирани регламенти се посочва въведената от Русия забрана, а също и дисбаланс между предлагането и търсенето. „Сезонно високите равнища на предлагане на праскови и нектарини и спадът на консумацията поради неблагоприятни атмосферни условия в разгара на прибирането на реколтата създадоха трудна ситуация на пазара“³². „Предприетите извънредни мерки бяха насочени основно към преодоляване на конкретната ситуация, възникнала в секторите на производство на праскови и нектарини“³³.

68

На фигура 14 е показано, че производството на праскови и нектарини в Испания и Гърция се увеличава. Производственият потенциал на тези държави също се увеличава, тъй като тяхната засадена площ се е увеличила съответно с 6 % и 20 % между 2006 г. и 2016 г. Италия, която до 2012 г. (когато е изпреварена от Испания) е била най-големият производител на праскови и нектарини, е намалила засадената си площ с 30 %³⁴ и постепенно е намалила производството.

69

Ако производството се увеличи без съответно увеличение на вътрешното потребление или износа, това води до структурно свръхпроизводство: овощните градини произвеждат повече, отколкото може да се поеме чрез потреблението и износа. В Испания постоянният спад във вътрешното потребление на праскови не е компенсиран с по-голям износ³⁵.

70

На фигура 15 е показано, че през четирите години на операции по изтегляне от пазара в Испания и Гърция процентът на изтегляне не е намалял постепенно (като начин за постепенно премахване на мярката), а по-скоро е отразявал равнищата на производство.

71

ЕСП стига до заключението, че поне отчасти извънредните мерки в Испания са били предизвикани от структурен проблем със свръхпроизводство на праскови/нектарини. Целта на извънредните мерки не е справяне със структурно свръхпроизводство, а по-скоро преодоляване на смущения на пазара.

С принципа „първият по време е първи по право“ е насърчено бързото изпълнение за сметка на подходящото насочване

72

След въвеждането на делегирания регламент³⁶ през 2014 г. Полша и Белгия са използвали над 85 % от подкрепата (по стойност и обем) въз основа на принципа „първият по време е първи по право“. В последващите регламенти за всяка държава членка са разпределени количества за изтегляне от пазара. На фигура 16 е показано, че определянето на тавани за всяка държава членка, вместо да се прилага принципът „първият по време е първи по право“, е дало възможност на повече държави членки да получат достъп до подпомагане в съответствие с техните прогнозни нужди.

Подпомагането от ЕС за изтегляне от пазара на продукти за безвъзмездно разпределяне струва скъпо

Подпомагането от ЕС за пазара на ябълки е надвишило съответните средни пазарни цени от предходните години

73

Подпомагането за изтегляния от пазара, предназначени за безвъзмездно разпределяне, включва два компонента: максимален принос по видове продукти и допълнителни разходи за компенсиране на разходите за транспорт, сортиране и опаковане.

74

Ябълките са били най-подпомаганият продукт чрез безвъзмездно разпределяне, както е показано на фигура 10. Полша е най-големият бенефициент на средства от ЕС, по отношение както на обема, така и на паричната стойност.

75

На фигура 17 са съпоставени помощта за безвъзмездно разпределяне (която обхваща както цената на продукта от 16,98 евро/100 кг, така и сортирането/опаковането от 18,77 евро/100 кг) спрямо пазарната цена в Полша на сортирания и опакован продукт³⁸. „Олимпийската средно аритметична“ пазарна цена на ябълките в Полша за последните пет години преди забраната на Русия е била с 10 % по-ниска от равнището на предоставеното подпомагане от ЕС, което означава, че производителите на ябълки са били свръхкомпенсирани.

76

През първите три пазарни години³⁹ (2014 г./2015 г., 2015 г./2016 г. и 2016 г./2017 г.) ЕС е изплатил на полските производители на ябълки обезщетение на стойност 200 млн. евро за 559 448 тона безвъзмездно разпределени ябълки (без приблизителните транспортни разходи), а средните пазарни цени за този обем ябълки са възлизали на 182 млн. евро⁴⁰.

ЕС е поел непропорционално високи разходи за преработката на праскови и нектарини

77

Разходите за извънредните мерки за безвъзмездно разпределяне на праскови и нектарини са възлизали на 55 млн. евро. За прасковите и нектарините разходите за сортиране и опаковане представляват около 37 %, а транспортните разходи 13 %, така че стойността на самите изтеглени продукти е едва около 50 % от общите разходи. Около 48 млн. евро (87 %) са предоставени на производителите в Испания и Гърция.

78

Поетите разходи от фонда за литър сок, предназначен за потребление от хора в нужда, са били в размер до 4,25 евро за литър: около четири пъти повече от цената на литър сок в един супермаркет. Тази цена е формирана от плащанията на стойността на изтеглените от пазара праскови и нектарини, разходите за сортиране и опаковане, транспортните разходи и плащанията за непарични вноски на преработвателите на сок.

Няма достатъчно доказателства, че изтеглените от пазара продукти действително са премахнати от пазара

79

Поради нетрайния си характер изтеглените за безвъзмездно разпределяне праскови и нектарини може да се преработват при определени условия. Преработените продукти (сок/нектар) се предоставят безплатно на хора в нужда. Испания и Гърция заедно са притежавали над 94 % от подпомогнатите за безвъзмездно разпределяне праскови и нектарини. От 132 000 тона, изтеглени за безвъзмездно разпределяне в Испания и Гърция, 99 000 тона са били преработени в нектар/сок.

80

За да покрият разходите си за преработка, преработвателите на сок са задържали по-голямата част от преработения продукт като непарична вноска, както се предвижда в правилата на ЕС⁴¹. Например досиетата на Комисията показват, че в Испания е бил разрешен коефициент на размяна до 11 килограма праскови, доставени на преработвателите на сок в замяна на един литър нектар от праскови, а в Гърция коефициентът на размяна е бил до 8,5 килограма праскови за литър нектар от праскови. Вж. фигура 18 за пример за операция по изтегляне от пазара. Накрая по-голямата част от изтеглените от пазара продукти са били пуснати отново на пазара под формата на сок и само малка част са достигнали до хората в нужда. Разрешаването на преработвателите да задържат по-голямата част от изтеглените от пазара количества, платени от фонда, все едно са предназначени за консумация в прясно състояние, противоречи на крайната цел на безвъзмездното разпределяне.

81

ЕСП счита, че количествата праскови и нектарини, използвани като непарична вноска в Гърция и Испания, представляват разход за бюджета на ЕС в размер на 34 млн. евро. Засегната е ефективността и ефикасността на безвъзмездното разпределяне, тъй като 62 % от разходите са покрили тази непарична вноска, което е позволило продуктите да бъдат върнати на пазара на сок, и едва 38 % са послужили за предоставяне на безплатен сок и пресни плодове на хората в нужда.

82

ЕСП също така оцени, че през периода 2014—2018 г. задържаните от преработвателите праскови и нектарини като непарична вноска са представлявали между 20 % и 25 % от предлагането на праскови и нектарини за преработване в сок. Преработвателите на сок са получили почти една четвърт от своята суровина като непарична вноска, а не чрез покупка.

Непълно проследяване на някои изтеглени от пазара продукти

83

Помощта за „други предназначения“ зависи от доставката на дестилирани продукти само за енергийни цели. В Италия ЕСП установи, че надзорните органи, които проследяват изтеглените от пазара продукти, предадени за „други предназначения“ за дестилация за промишлени или енергийни цели, са прекратили проверките си преди денатурирането на алкохола за енергийни цели (вж. фигура 19).

Заключения и препоръки

84

ЕСП разгледа изчерпателността и последователността на наличния инструментариум на ЕС за предотвратяване и управление на рискове и кризи в селскостопанския сектор. Тя разгледа дали инструментите за управление на рискове и преодоляване на кризи са приложени ефективно и дали постигат резултати. Беше установено, че като цяло мерките на ЕС за управление на риска в сектора на селското стопанство са постигнали частично целите си, но са били слабо използвани, и че са налице случаи на свръхкомпенсиране за мерките, предвидени при кризи.

85

Има редица мерки на ЕС, които повишават устойчивостта на земеделските стопани на нестабилността на цените и производствените загуби, произтичащи от климатични явления и болести по растенията и животните. Те включват директните плащания, които позволяват на множество малки земеделски стопани да понасят рискове на равнището на стопанството и обикновено намаляват тяхната необходимост от застраховане (точки 16—23). Въпреки че ОСП може да насърчи превантивните мерки, по-специално чрез обвързаност с условия за добро земеделско и екологично състояние, в момента има ограничени доказателства, че те оказват значително въздействие върху поведението на земеделските стопани. В бъдеще прилагането на по-строги задължения за добро земеделско и екологично състояние (в т. ч. сеитбооборот) може да се превърнe в мощен инструмент, чрез който да се повиши устойчивостта на земеделските стопани и да се подобри въздействието на ОСП върху околната среда (точки 24—26).

86

Превантивните мерки са важни и намаляват експозицията към рискове (точки 23—26). Застрахованите земеделски стопани може да имат по-малко стимули за прилагане на по-устойчива бизнес стратегия или за адаптиране към новите климатични условия (точка 59), но застрахователните дружества могат да изискват от клиентите си да предприемат мерки за намаляване на риска. ЕСП установи, че с подпомагането от ЕС в областта на санитарните рискове, по-специално на болестите по животните, е даден приоритет на мерките за превенция/мониторинг (точка 27).

Препоръка 1 — Насърчаване на земеделските стопани за по-добра подготовка за кризи

В контекста на изменението на климата публичното подпомагане следва да благоприятства мерките за превенция/адаптация, като насърчава земеделските стопани да подобрят своята подготовка и устойчивост. Комисията следва да обвърже подпомагането от ЕС със селскостопанските практики, които намаляват риска от експозиция към рискове (като например сеитбооборот) и ограничават вредите (като например използването на по-устойчиви култури).

Срок за изпълнение: 2021 г. (регламенти за изпълнение на ОСП след 2020 г.)

87

Използването на подпомагането от ЕС за инструменти за управление на риска е слабо и неравномерно. Повечето държави членки не го използват. Концентрираното върху застраховането подпомагане от ЕС достига само до малка част от земеделските стопани. Повечето земеделски стопани, които се застраховат, го правят без подпомагане от ЕС. Чрез избора на държавите членки, които използват в най-голяма степен подпомагането за застраховане, средствата от ЕС се концентрират върху подпомагане на винопроизводителите. Това подпомагане е свързано с риск от икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите. ЕСП заключава, че понастоящем съществуват ограничени доказателства за добавената стойност от ЕС за това подпомагане (точки 42—49 и 57—58).

88

ЕСП установи, че Комисията не събира някои подходящи данни, за да извършва мониторинг на сложното прилагане на инструментите за управление на риска, въпреки наличието на такива данни в държавите членки, които използват мярката в най-голяма степен (точки 50—52).

Препоръка 2 — По-добро планиране и мониторинг на подпомагането за застраховане

Комисията следва:

1. да прецени дали, с оглед на слабото използване на подкрепата за застраховане и неговата концентрация в определени сектори и по-големи производители, подкрепата създава добавена стойност на ЕС;
2. да наблюдава разходването на средствата чрез подходящи показатели за крайни продукти (като например застрахована площ и капитал, които вече се използват на равнището на държавите членки) и показатели за резултати.

Срок за изпълнение: 2021 г. (регламенти за изпълнение на ОСП след 2020 г.)

89

Комисията е предприела мерки за преодоляване на заплахата от смущения на пазара в резултат на въведената от Русия забрана, но не е определила специфични критерии, въз основа на които да бъдат използвани извънредни мерки. При равнището на подпомагане не са взети предвид други начини за реализация на продуктите (точки 63—66). Комисията е предоставила обезщетение на производителите на ябълки (61 % от подпомагането от ЕС), докато изнасяните количества са се увеличавали, а общата стойност на износа е останала относително постоянна. Подпомаганото по тези мерки производство на праскови и нектарини е било засегнато и от структурен излишък (точки 68—71).

90

Начинът, по който последващите мерки са използвани в отговор на климатичните рискове, не е в съответствие със стратегията за подпомагане на по-голямото използване на инструменти като застраховането (точки 24 и 35—37).

Препоръка 3 — Прецизиране на критериите за предприемане и прекратяване на извънредни мерки и тяхното съчетаване с други инструменти

Комисията следва да прецизира обхвата на интервенцията на извънредните мерки чрез:

1. определяне на обективни пазарни и икономически параметри и критерии за вземане на решение, когато има достатъчно основание за разглеждане на възможността за използване на извънредни мерки. В тези параметри следва да се вземе предвид общата възвръщаемост за производителите, в т. ч. въздействието на директните плащания и увеличаването на продукцията;
2. насочване на прилагането на извънредни мерки за екстремни метеорологични явления към земеделски стопани, които са използвали по подходящ начин инструментите за превенция и управление на риска, в случаите, когато те са достатъчно развити и достъпни за земеделските стопани.

Срок за изпълнение: 2021 г.

91

Одитът на ЕСП показа, че изплащаното подпомагане за безвъзмездно разпределяне на ябълки често е надвишавало пазарните цени и поради това е довело до свръхкомпенсиране (точки 73—76). Разпоредбите, които позволяват преработката на пресни продукти при безвъзмездно разпределяне, крият риск от твърде високо равнище на подпомагане и от това преработвателите да задържат значителна част от изтеглените от пазара продукти, за да покрият разходите си за преработка (точки 77—82).

Препоръка 4 — Коригиране на обезщетението за операции по изтегляне от пазара

За да се избегне свръхкомпенсиране, Комисията следва:

1. да следи за това подпомагането за операции по изтегляне от пазара да не превишава средната пазарна цена преди кризата в държавата членка на производителя;
2. да оцени ползата от определянето на равнища на подпомагане под 100 % и да изисква значително съфинансиране, когато държавите членки играят важна роля при определянето на ключовите елементи на схемите за подпомагане.

Срок за изпълнение: 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Николаос Милионис, член на Сметната палата, в Люксембург на неговото заседание от 16 октомври 2019 г.

Приложение

Въпросници за земеделските стопани

Уводни бележки

ЕСП обсъди управлението на риска със 105 посетени земеделски стопани в рамките на процедурата във връзка с декларацията за достоверност през 2018 г. в 17 държави членки. Тази извадка се базира на размера на получената субсидия и следователно е фокусирана върху по-големите стопанства.

Въпросите на ЕСП са свързани с рисковете и със стратегиите за управление на риска на равнището на стопанствата.

Акроними и съкращения

CAA: Centri di Assistenza Agricola – оторизирани центрове за подпомагане на земеделски стопани

ESTAT: Евростат

FNVA: Нетна добавена стойност на земеделско стопанство

FSS: Изследване на структурата на земеделските стопанства

МУПК: Предотвратяване и управление на кризи (мярка)

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОСП: Обща селскостопанска политика

СЗСИ: Система за земеделска счетоводна информация

Речник на термините

Condifesa: Регионални асоциации на земеделските стопани в Италия за застраховане срещу климатични рискове.

Въведена от Русия забрана: На 7 август 2014 г. правителството на Руската федерация забрани вноса на списък от продукти от редица държави, в т. ч. държавите – членки на ЕС.

Доходи: Сумата на приходите, които един земеделски стопанин получава от пазара, плюс всички форми на допълнително публично подпомагане минус разходите за вложени ресурси.

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите: Ситуация, при която публични средства се използват за финансиране на дейност, която би се осъществила без публично подпомагане.

Небране на реколтата: Прекратяване на цикъла на производство на дадена площ, когато продуктът е добре развит и има добро, солидно и подходящо за продажба качество.

Нетна добавена стойност на земеделско стопанство:(FNVA): Показател в Системата за земеделска счетоводна информация, който описва общата производствена стойност на дадена земеделско стопанство плюс субсидиите минус междинното потребление (стойността на стоките и услугите, потребявани в хода на производствения процес) и амортизацията.

Олимпийска средно аритметична стойност: Средната стойност от даден диапазон след премахване на най-високите и най-ниските стойности.

Пазарна година: Референтният период, определен въз основа на периодите на събиране на реколтата, за който се анализира и докладва производството на култури и се определят цените.

Принцип „първият по време е първи по право“: Критерий за подбор, при който се възнаграждава единствено бързината на реакцията.

Принцип на субсидиарност: Правилото, което гласи, че ЕС не предприема действия, ако те не са по-ефективни от действията, предприемани на национално, регионално и местно равнище.

Приспособимост: Способността на дадена система да адаптира вътрешните си елементи и процеси в отговор на променящите се външни обстоятелства и по този начин да продължи по същата траектория, като запази всичките си важни функции (Folke et al., 2010 г.).

Способност за преобразуване: Способността на дадена система да развие или да инкорпорира нови елементи и процеси до степен, която променя нейната оперативна логика, за да запази важните си функции, когато структурни промени в екологичната, икономическата или социалната среда я направят неизползваема или нефункционална.

Събиране на реколтата на зелено: Прибиране на реколтата от неузрели, негодни за предлагане на пазара продукти в дадена площ. Съответните продукти не трябва да са били увредени предварително по никакъв начин.

Устойчивост: Способността на дадена система да издържа на външни смущения и да запазва предишните си равнища на функционалност без съществени промени на вътрешните ѝ елементи (Urruty et al., 2016 г.).

Устойчивост: Способността на земеделските стопани да издържат на сътресения и да продължат дейността си. Тя има три компонента: надеждност, приспособимост и способност за преобразуване.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Nikolaos Milionis – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Samo Jereb, със съдействието на Kate Henderson — ръководител на неговия кабинет и Jernera Vrabič — аташе в кабинета; Helder Faria Viegas — главен ръководител; Céline Ollier — ръководител на задача; Paulo Oliveira — заместник ръководител на задача; Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich и Maciej Szymura — одитори; Murielle Siffert — административна помощ.

От ляво надясно: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Бележки

¹ ЕАОС, Доклад за въздействията на изменението на климата и уязвимостта на Европа, 2016 г., глава 5.3 „Селско стопанство“.

² Специален доклад на ЕСП № 25/2018 „Директива за наводненията – постигнат е напредък при оценката на рисковете, но е необходимо да се подобрят планирането и прилагането“.

³ Специален доклад на ЕСП № 33/2018 „Борба с опустиняването в ЕС – нарастваща заплаха, която изисква повече действия“.

⁴ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=CELEX:52017DC0713

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results, 2019 г.

⁶ Вж. Регламент (ЕС) № 1308/2013: Член 219 относно извънредните мерки срещу смущения на пазара, член 220 относно мерките, свързани с болести по животните и загуба на потребителско доверие, и член 221 относно мерките за разрешаване на специфични проблеми.

⁷ „Managing risks in agriculture: a holistic approach“ („Цялостен подход към управлението на рискове в селското стопанство“), 2009 г., ОИСР.

⁸ Документ на Комисията относно ОСП след 2013 г., графика 5. Комисията счита, че общото публично подпомагане възлиза на 38 % от доходите на земеделските стопани.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ В проучване на Ecorys относно управлението на риска е установена неутрална/отрицателна зависимост между директните плащания и инструментите за управление на риска (таблица 5.6).

¹¹ Според базата данни FSS повече от 30 % от земеделските стопани с по-малко от 5 хектара имат друга доходоносна дейност.

¹² Информационно-аналитичен документ „Бъдещето на ОСП“, март 2018 г.

¹³ Преглед на междуправителственото споразумение относно реформата на националните програми за борба със сушата.

¹⁴ 12 декември 2018 г.

¹⁵ Вж. Становище № 7/2018 на ЕСП относно предложенията на Комисията за регламенти в областта на общата селскостопанска политика за периода след 2020 г., точки 55 – 58, каре 6.

¹⁶ Специален доклад на ЕСП № 21/2017 „Екологизирането – по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна“, точки 26–57.

¹⁷ Според оценките на Bardaji и Garrido (2016 г.), публикувани в „EU Agricultural Markets Brief“, таблица 2, септември 2017 г.

¹⁸ Схеми за управление на риска в селското стопанство на ЕС, септември 2017 г.

¹⁹ Вж. член 148 в сектора на млякото, член 168 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 за другите сектори с изключение на захарта.

²⁰ Регламент (ЕС) № 2393/2017 на Европейския парламент и на Съвета.

²¹ Директива № 633/2019 относно нелоялните търговски практики в отношенията между стопански субекти по веригата за доставка на храни.

²² Обзор на селскостопанските пазари в ЕС, септември 2017 г.

²³ Според ОИСР публичната последваща интервенция е „част от системата за управление на риска, която земеделските стопани вземат предвид при планирането на собствените си решения и стратегии“. Вж. „Managing risks in agriculture: a holistic approach“ („Цялостен подход към управлението на рискове в селското стопанство“), 2009 г. Вж. също „Risks management schemes in EU agriculture“ („Схеми за управление на риска в селското стопанство на ЕС“), раздел 3, септември 2017 г.

²⁴ Гърция и Кипър.

²⁵ Вж. COM(2018) 392, член 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, ноември 2016 г.

²⁷ По стълб І се подпомага застраховането за сектора на плодовете и зеленчуците (2,6 млн. евро/годишно) и за лозаро-винарския сектор (0,164 млн.евро/годишно).

²⁸ Изчисление въз основа на данни на Министерството на земеделието на Франция.

²⁹ Вж. член 49 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

³⁰ Специален доклад на ЕСП № 10/2013, „Обща селскостопанска политика: Успешни ли са моделът и предоставянето на специфично подпомагане, предвидено от член 68 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета?“, точка 44.

³¹ Francis Annan и Wolfram Schlenker „Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat“ („Федералното застраховане на културите и липсата на стимул за адаптиране към екстремни горещини“), 2015 г.

³² Делегиран регламент (EС) № 913/2014, преамбюл, параграф (1).

³³ Делегиран регламент (EС) № 932/2014, преамбюл, параграф (22).

³⁴ Източник на данни Информационно табло на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, 2017 г.

³⁵ „Fruta de hueso: análisis de campaña 2018”, Министерство на земеделието, риболова и храните.

³⁶ Делегиран регламент (EС) № 932/2014.

³⁷ Делегирани регламенти (ЕС) № 1031/2014, (ЕС) 2016/921 и (ЕС) 2017/1165.

³⁸ Член 98, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 543/2011.

³⁹ Пазарната година е период от една година, определен за докладване на анализ на производството, предлагането на пазара и използването на даден селскостопански продукт. Годината на кампанията за производството на ябълки започва през август на „година n“ и приключва през юли на „година n+1“.

⁴⁰ Олимпийска средноаритметична пазарна цена на ябълките в Полша за 2009 г./2010—2013 г./2014 г.: 32,54 евро/100 кг

⁴¹ Съгласно член 80, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 543/2011.

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО)/Начало на одита	18.4.2018 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана институция)	29.7.2019 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	16.10.2019 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или на друга одитирана институция) на всички езици	21.11.2019 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

PDF	ISBN 978-92-847-3731-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/09425	QJ-AB-19-017-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-3717-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/306264	QJ-AB-19-017-BG-Q

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено, при условие че се посочи източникът.
За използването или възпроизвеждането на снимки или други материали, за които Европейски съюз не е носител на авторското право, трябва да се иска разрешение направо от носителите на това право.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.