Stabilisierung der Einkommen von Landwirten: umfassendes Instrumentarium, doch geringe Inanspruchnahme der Instrumente und Überkompensation müssen angegangen werden

Zusammenfassung

I

Wie die Europäische Kommission festgestellt hat, weist der Agrarsektor inhärente Risiken auf. Landwirte müssen daher Strategien entwickeln, um Produktionsverlusten (beispielsweise aufgrund von Klimaereignissen oder Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen) und Preisvolatilität zu begegnen. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) umfasst Instrumente, um Landwirten zu helfen, Risikomanagement zu betreiben und auf Krisen zu reagieren. Mit den jüngsten Vorschlägen zur GAP-Reform soll unter anderem das Risikomanagement stärker in den Vordergrund gerückt werden.

II

Der Hof untersuchte die Vollständigkeit und Kohärenz der für die Prävention und das Management von Risiken und Krisen bereitgestellten EU-Instrumente. Er prüfte, ob die Instrumente für das Risiko- und Krisenmanagement effizient umgesetzt worden waren und Ergebnisse zeitigten. Dabei konzentrierte er sich auf die Frage, wie Landwirte die EU-Unterstützung für Versicherungen und die außergewöhnlichen Maßnahmen nutzten, die nach dem im Jahr 2014 von der Regierung der Russischen Föderation verhängten Verbot des Imports bestimmter Erzeugnisse aus der EU (das „russische Einfuhrverbot“) für den Obst- und Gemüsesektor auf den Weg gebracht worden waren. Insgesamt gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass die Ziele der EU-Instrumente für das Risikomanagement in der Landwirtschaft und der EU-Krisenmaßnahmen zum Teil erreicht wurden, allerdings nicht immer auf effiziente Art und Weise.

III

Der Hof stellte fest, dass im Rahmen der GAP ein umfassendes Spektrum von Instrumenten zur Verfügung steht, mit denen Landwirte ihre Krisenfestigkeit erhöhen können. Direktzahlungen (41 Milliarden Euro pro Jahr) wirken sich erheblich auf die Stabilisierung der Einkommen bestimmter Landwirte aus. Die GAP sieht Präventivinstrumente vor, um Landwirten zu helfen, ihre Krisenfestigkeit zu verbessern. Die Prüfungsnachweise deuten jedoch darauf hin, dass die Auswirkungen dieser Instrumente auf das Verhalten der Landwirte begrenzt sind.

IV

Die Art und Weise, wie mit Ex-post-Maßnahmen auf einige Risiken extremer Klimaereignisse reagiert wurde, steht unter Umständen nicht im Einklang mit der Strategie, die verstärkte Nutzung von Instrumenten wie Versicherungen zu unterstützen. Zwischen verschiedenen EU-Instrumenten, mit denen Ernteversicherungen unterstützt werden, gibt es Überschneidungen.

V

Die EU-Unterstützung für Versicherungen wird nach wie vor nur in geringem Maße in Anspruch genommen und kommt nur wenigen Landwirten zugute. Die meisten Landwirte, die eine Versicherung abschließen, greifen nicht auf die Unterstützung der EU zurück. Dies wirft Fragen bezüglich des Mehrwerts der EU-Unterstützung auf. Der Hof stellte fest, dass die Kommission keine relevanten Informationen erhebt, um den Einsatz der Risikomanagementinstrumente zu überwachen. Ein großer Teil der EU-Unterstützung für Versicherungen wird im Weinsektor in Anspruch genommen, und zwar in den beiden Mitgliedstaaten, die diese Unterstützung am stärksten nutzen. Dies ist mit dem Risiko von Mitnahmeeffekten verbunden. Versicherte Landwirte haben möglicherweise weniger Anreize, eine robustere Geschäftsstrategie anzuwenden oder sich an neue klimatische Bedingungen anzupassen.

VI

Mit Blick auf die außergewöhnlichen Maßnahmen, die nach dem russischen Einfuhrverbot in die Wege geleitet wurden, stellte der Hof fest, dass bei Überlegungen zum Einsatz dieser Maßnahmen keine konkreten Kriterien zugrunde gelegt wurden. Zudem wurde die Höhe der Unterstützung in erster Linie auf der Grundlage des Verlusts des russischen Marktes festgelegt, ohne dass – bis zum dritten Jahr des Einfuhrverbots – alternative Absatzmöglichkeiten berücksichtigt wurden. Diese Maßnahmen standen vier Jahre lang zur Verfügung und wurden auch eingesetzt, um gegen das grundlegende Problem eines strukturellen Überschusses bei bestimmten Obstsorten vorzugehen, ohne dass dies durch die in der Verordnung genannten außergewöhnlichen Umstände gerechtfertigt war.

VII

Der Hof stellte fest, dass die Unterstützung der EU für den Apfelmarkt über den entsprechenden durchschnittlichen Marktpreisen lag. Marktrücknahmen von Pfirsichen und Nektarinen für die Verarbeitung waren für die EU mit hohen Kosten verbunden und der Großteil des Saftes kam den Verarbeitungsindustrien als Sachleistung zugute. Schließlich konnte der Hof keine Bestätigung dafür erlangen, dass die Erzeugnisse, die aus dem Markt genommen wurden, auch tatsächlich nicht mehr zum Verkauf angeboten wurden, entweder weil sie nicht rückverfolgbar waren oder weil sie in anderer Form, beispielsweise als Saft, wieder auf den Markt gelangten.

VIII

Die Empfehlungen des Hofes an die Kommission betreffen folgende Punkte: Ermutigung der Landwirte, sich besser auf Krisen vorzubereiten, den Entwurf und die Überwachung der Unterstützung für Versicherungsmaßnahmen, die Kriterien für den Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen und den Ausgleich für Rücknahmemaßnahmen.

Einleitung

Der Agrarsektor weist inhärente Risiken auf

01

Wie die Europäische Kommission festgestellt hat, weist der Agrarsektor inhärente Risiken auf. Landwirte müssen daher Strategien entwickeln, um Produktionsverlusten (beispielsweise aufgrund von Klimaereignissen oder Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen) und Preisvolatilität (beispielsweise aufgrund geopolitischer Risiken) zu begegnen. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) umfasst Mechanismen, um Landwirten zu helfen, Risikomanagement zu betreiben und auf Krisen zu reagieren. Mit den jüngsten Vorschlägen zur GAP-Reform soll unter anderem das Risikomanagement stärker in den Vordergrund gerückt werden.

02

Landwirtschaftliche Tätigkeiten sind eng mit dem Klima verbunden. Die Witterungsbedingungen können die Produktion entweder fördern oder behindern. Laut der Europäischen Umweltagentur besteht die Gefahr, dass Ernteverluste, die auf extreme Witterungsbedingungen zurückzuführen sind, in der EU zunehmen¹. Abbildung 1 zeigt die extremen Wetterereignisse – beispielsweise Regenüberschuss, Hitzewellen und Dürren –, von denen die EU im Sommer des Jahres 2018 heimgesucht wurde. Der Hof hat vor Kurzem sowohl zum Risiko von Hochwasser² als auch zum Risiko der Wüstenbildung³ einen Bericht veröffentlicht.

03

Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen sind ebenfalls erhebliche Risikofaktoren, die die Agrarproduktion beeinträchtigen können. In den letzten Jahren sind derartige Krankheiten und Seuchen häufig ausgebrochen, was teilweise darauf zurückzuführen ist, dass der Handel zugenommen hat und die Menschen immer mehr reisen (beides führt zu einem erhöhten Risiko neuer Pathogene).

04

Der Umgang mit Risiken wie Produktionsverlusten und Preisvolatilität hängt von deren Häufigkeit und Auswirkungen ab. In ihrer Analyse bezieht sich die Kommission auf eine von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erstellte Risikoklassifizierung. Darin ist festgelegt, welche Risiken die Landwirte selbst tragen sollten, indem sie beispielsweise Versicherungen abschließen, und welche Risiken durch eine öffentliche Intervention bewältigt werden sollten (siehe Abbildung 2).

05

Auf Betriebsebene können die Landwirte ihre Risikogefährdung durch verschiedene Strategien verringern. Die meisten dieser Strategien können als vorbeugend eingestuft werden. Landwirte können ihre Agrarproduktion oder ihre Einnahmequellen diversifizieren, um das Risiko von Verlusten bei einer ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeiten zu verteilen. Sie können auch betriebliche Maßnahmen ergreifen, darunter beispielsweise die Verwendung widerstandsfähigerer Kulturpflanzen/Tiere, verstärkte Hygienemaßnahmen, an lokale Gegebenheiten angepasste landwirtschaftliche Verfahren und geeignete vorbeugende Investitionen (z. B. Netze zum Schutz vor Hagel oder nachhaltige Bewässerung). Als Ergänzung dazu können sie private/öffentliche Instrumente wie beispielsweise Versicherungen und Fonds auf Gegenseitigkeit einsetzen.

Nutzung der GAP zur Förderung eines krisenfesten Agrarsektors

06

Die Unterstützung der Landwirtschaft aus dem EU-Haushalt erfolgt im Rahmen der GAP. In ihrer Mitteilung „Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft“ (2017)⁴ erklärte die Kommission ihr Bestreben, „zu untersuchen, wie ein integrierter und kohärenter Ansatz zur Vorbeugung und zum Management von Risiken sowie zur Krisenfestigkeit weiterentwickelt werden kann, in dem sich Maßnahmen auf EU-Ebene einerseits und Strategien der Mitgliedstaaten und privatwirtschaftliche Instrumente zur Gewährleistung der Einkommensstabilität und der Bewältigung von Klimarisiken andererseits ergänzen“.

07

Mit der derzeitigen GAP und den Legislativvorschlägen für die GAP nach 2020 soll der europäische Agrarsektor krisenfester gemacht werden (siehe Beispiele in Abbildung 3). Dazu sollen vorrangig die Robustheit (die Fähigkeit der Landwirte, externen Störungen zu widerstehen und den bestehenden Funktionalitätsgrad beizubehalten) und in geringerem Maße die Anpassungsfähigkeit (die Fähigkeit, auf sich verändernde externe Umstände zu reagieren) gestärkt werden⁵.

08

Im Rahmen der GAP leistet die EU Unterstützung für die Instrumente der einzelnen Risikokategorien. Tabelle 1 zeigt die EU-Unterstützung für Risikomanagementinstrumente (Unterstützung für Versicherungsprämien und Fonds auf Gegenseitigkeit) und außergewöhnliche Maßnahmen sowie deren Finanzierung aus dem EU-Haushalt. Allgemeine Formen der Unterstützung wie Direktzahlungen an die Landwirte, die beim Risikomanagement auf Betriebsebene ebenfalls eine wichtige Rolle spielen, sind in dieser Tabelle nicht aufgeführt.

09

Die Unterstützung im Rahmen der GAP fällt unter zwei Säulen. Mittels der ersten Säule finanziert die EU Marktmaßnahmen, Risikomanagementmaßnahmen und Maßnahmen zur Krisenprävention für einige Sektoren (Wein, Obst und Gemüse) sowie außergewöhnliche Maßnahmen. Mittels der zweiten Säule gibt die EU den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, drei Instrumente für das Risikomanagement (M17) zu unterstützen: Versicherungen (M17.1), Fonds auf Gegenseitigkeit (M17.2) und Instrumente zur Einkommensstabilisierung (M17.3). Am 7. August 2014 verhängte die russische Regierung einen Importstopp für verschiedene Erzeugnisse, u. a. Obst und Gemüse, aus mehreren Ländern, darunter auch die EU-Mitgliedstaaten. Für den Nutztiersektor (einschließlich Milch und Milcherzeugnisse) und für den Obst- und Gemüsesektor wurden nach dem russischen Einfuhrverbot außergewöhnliche Maßnahmen zum Schutz vor Marktstörungen in die Wege geleitet. Außergewöhnliche Maßnahmen wurden auch nach dem Ausbruch der Afrikanischen Schweinepest und der Vogelgrippe ergriffen, und sie dienten auch zur Lösung spezifischer Probleme wie beispielsweise Überschwemmungen in den baltischen Staaten.

	Zweite Säule	Erste Säule
	Risikomanagementinstrumente		Außergewöhnliche Maßnahmen
Maßnahmen	Unterstützung für Risikomanagement-instrumente (M17) 2015-2018	Unterstützung für Versicherungsprämien (Weinsektor sowie Obst- und Gemüsesektor) 2015-2018	Maßnahmen gegen Marktstörungen 2014-2018	Marktstützungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Tierseuchen aufgrund von Risiken für die menschliche, tierische oder pflanzliche Gesundheit 2014-2018	Maßnahmen zur Lösung spezifischer Probleme 2017-2018
EU-Ausgaben (in Millionen Euro)	682	174	1 454	51	24

Quelle: Angaben der Kommission.

10

Auf nationaler Ebene haben die Mitgliedstaaten unterschiedliche Strategien für das Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft konzipiert. Sieben Mitgliedstaaten finanzieren ihre eigenen nationalen Systeme der Versicherungsunterstützung (Österreich, Bulgarien, Tschechische Republik, Spanien, Luxemburg, Polen und Slowenien). Alle Mitgliedstaaten leisten nach Katastrophenereignissen Ex-post-Unterstützung. Beispielsweise entschädigten Deutschland, Frankreich, Polen und Schweden ihre Landwirte nach der Dürre des Jahres 2018 mit nationalen Mitteln.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

11

In Anbetracht der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2017, in der sie ihre Absicht erklärte, die Risikomanagementfähigkeit der Landwirte zu verbessern, untersuchte der Hof die vorhandenen Risiko- und Krisenmanagementinstrumente. Vor dem Hintergrund des zunehmenden Risikos von Krisen aufgrund extremer Wetterbedingungen, Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen sowie von Preisvolatilität soll die Analyse des Hofes dazu beitragen, die Verwendung der EU-Unterstützung zur Stärkung der Risikomanagementfähigkeit der Landwirte zu verbessern.

12

Der Hof untersuchte, ob das Instrumentarium der EU für die Prävention und das Management von Risiken und Krisen vollständig und kohärent ist, und prüfte, ob die Instrumente für das Risiko- und Krisenmanagement effizient umgesetzt wurden und Ergebnisse zeitigten. Bei der Untersuchung der Risikomanagementinstrumente konzentrierte sich der Hof auf die EU-Unterstützung für Versicherungsprämien. Ein weiteres Schwerpunktthema war der Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen im Obst- und Gemüsesektor nach dem „russischen Einfuhrverbot“. Nicht untersucht wurden die außergewöhnlichen Maßnahmen, die für den Fleisch- und den Milchsektor auf den Weg gebracht worden waren.

13

Die Hauptprüfungsfrage lautete: „Wurde das Ziel der EU-Maßnahmen für das Risikomanagement und die Bewältigung von Krisen auf effiziente Weise erreicht?“. Um diese Frage zu beantworten, wurden drei Unterfragen gestellt:

• Ist das von der EU für die Prävention und das Management von Risiken und Krisen angebotene Instrumentarium vollständig und kohärent?
• Wurden die Ziele der Risikomanagementinstrumente der EU auf effiziente Weise erreicht?
• Wurden die Ziele der außergewöhnlichen Maßnahmen der EU für den Obst- und Gemüsesektor auf effiziente Weise erreicht?

14

Geprüft wurden Maßnahmen des Zeitraums 2014-2018. Für die Zusammenstellung der Prüfungsnachweise wurden folgende Verfahren angewandt:

• Überprüfungen von Daten und Dokumenten und/oder Befragungen von Mitarbeitern aus drei Generaldirektionen der Kommission (AGRI, SANTE, ESTAT) sowie von OECD-Experten;
• Besuche in vier Mitgliedstaaten, die ausgewählt wurden, um die Verwendung der Unterstützung für Versicherungen (Italien, Frankreich und Deutschland) sowie außergewöhnliche Maßnahmen (Polen, Italien und Frankreich) zu prüfen;
• in diesen Mitgliedstaaten besuchte der Hof nationale Behörden, Versicherungsgesellschaften, Versicherungsverbände, Rückversicherungsgesellschaften, Landwirtschaftsverbände sowie Gewerkschaften und gemeinnützige Organisationen;
• Untersuchung von Unterlagen zu 80 Begünstigten (übermittelt von den nationalen Behörden), die Risikomanagementinstrumente sowie außergewöhnliche Maßnahmen abdeckten, und Besuche bei 16 Begünstigten an Ort und Stelle (in Frankreich, Polen, Deutschland, Italien und Griechenland). Die Einbeziehung Griechenlands in die Stichprobe erfolgte aufgrund der Untersuchung eines Vorgangs im Zusammenhang mit der vom Hof durchgeführten Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit (Jahresbericht).
• Befragungen von 105 Landwirten aus 17 Mitgliedstaaten zu ihrer Risikomanagementstrategie (siehe Anhang);
• von Behörden aller Mitgliedstaaten beantwortete Umfrage zu den jeweiligen nationalen Strategien für das Risiko- und Krisenmanagement im Agrarsektor.

Bemerkungen

Die EU unterstützt viele verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Krisenfestigkeit der Landwirte

15

In diesem Abschnitt wird untersucht, ob das Instrumentarium der EU für die Prävention und das Management von Risiken und Krisen vollständig und kohärent ist. Der Hof befasste sich mit der Frage, ob die allgemeine Ausgestaltung des Systems dazu beiträgt, die Krisenfestigkeit der Landwirte gegenüber möglichen Risiken und Krisen wirksam zu erhöhen.

Es existieren EU-Instrumente für alle Arten von Risiken, mit denen Landwirte konfrontiert sein können, wobei Direktzahlungen eine wichtige Rolle spielen

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Die GAP beinhaltet viele Mechanismen zur Bewältigung der Risiken, von denen Landwirte betroffen sein können (wobei nicht alle Mechanismen allen Landwirten zur Verfügung stehen). Direktzahlungen verringern die Schwankungen im Einkommen der meisten Landwirte, lassen sich aber in der Risikoklassifizierung der OECD nicht leicht zuordnen (siehe Abbildung 2). Zu den Instrumenten, die sich den Risikoebenen leichter zuordnen lassen, gehören diejenigen, die in Tabelle 2 aufgeführt sind.

17

Anhand von Tabelle 2 ist zu erkennen, dass zwei Gruppen von Instrumenten ausdrücklich auf Risiken und Krisen abzielen und somit zur Erhöhung der Krisenfestigkeit der Landwirte beitragen:

• Risikomanagementinstrumente wie Versicherungen und Fonds auf Gegenseitigkeit, mit denen Landwirte im Fall bestimmter definierter Risiken entschädigt werden sollen;
• außergewöhnliche Maßnahmen zur Stabilisierung des Marktes im Fall schwerwiegender Störungen⁶.

	Angegangene Risikoebene	Säule	Instrumente
	Normale Risiken	I	Direktzahlungen
Präventions- und Risikomanagement-instrumente Ex-ante-Maßnahmen	Marktfähige Risiken	I	Unterstützung für Organisationen von Obst- und Gemüseerzeugern, einschließlich Unterstützung für Ernteversicherungsprämien und Fonds auf Gegenseitigkeit
	Marktfähige Risiken		Unterstützung für Ernteversicherungsprämien und Fonds auf Gegenseitigkeit im Weinsektor
	Marktfähige Risiken	II	"Risikomanagementinstrumente: Unterstützung für Versicherungsprämien Unterstützung für Fonds auf Gegenseitigkeit (beinhaltet Instrument zur Einkommensstabilisierung)"
	Normale Risiken		Unterstützung für vorbeugende Investitionen und Investitionen zum Wiederaufbau
	Normale Risiken		Unterstützung für Investitionen in materielle Vermögenswerte
	Normale Risiken		Beratungsleistungen – d. h. landwirtschaftliche Betriebsberatungsdienste
	Normale Risiken		Wissenstransfer und Informationsmaßnahmen
	Marktfähige Risiken		Unterstützung bei der Gründung von Erzeugergemeinschaften und -organisationen; Unterstützung zur Förderung der Zusammenarbeit
Außergewöhnliche Maßnahmen Ex-post-Maßnahmen	Katastrophenrisiken	I	Öffentliche Intervention und Beihilfe für die private Lagerhaltung
	Katastrophenrisiken		Maßnahmen gegen Marktstörungen
	Katastrophenrisiken		Maßnahmen betreffend Tierseuchen und den Vertrauensverlust der Verbraucher infolge von Risiken für die menschliche, tierische oder pflanzliche Gesundheit
	Katastrophenrisiken		Maßnahmen zur Lösung spezifischer Probleme

Hinweis: Die Zuweisung der Instrumente zu verschiedenen Risikoebenen ist indikativ, da sie auch auf anderen Ebenen eine Rolle spielen können.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der EU-Verordnungen Nr. 1305/2013, 1307/2013 und 1308/2013.

18

Die wachsende Stützung der Einkommen von Landwirten könnte dazu führen, dass einige marktfähige Risiken in die Kategorie „normale Risiken“ verschoben werden, da der Einkommensschutz für Landwirte verbessert wird und sie somit die Risiken in ihren Betrieben zunehmend selbst bewältigen können (siehe folgende Ziffern)⁷. Andererseits könnte die Bereitstellung dieser Einkommensabsicherung Landwirte veranlassen, bei ihren landwirtschaftlichen Entscheidungen weniger Risikoscheu an den Tag zu legen (beispielsweise durch die Konzentration auf eine einzige Kulturpflanze).

19

Direktzahlungen (die jährliche Kosten in Höhe von über 41 Milliarden Euro ausmachen) bilden ein stabiles Element der Einkommen von Landwirten und erhöhen so deren Krisenfestigkeit. Direktzahlungen fungieren als Puffer und ermöglichen es den Landwirten, sinkende Preise oder Produktionsrückgänge zu verkraften. Entkoppelte Zahlungen (89 % der Direktzahlungen) sind nicht an die Produktion geknüpft, wohingegen die übrigen 11 % der Direktzahlungen produktionsabhängig sind. Dieses zusätzliche Einkommen (Direktzahlungen) macht nach Angaben der Kommission rund 26 % des Einkommens der Landwirte aus⁸. In Abbildung 4 ist der alleinige Anteil der entkoppelten Direktzahlungen am landwirtschaftlichen Einkommen der Landwirte dargestellt. Die entkoppelten Zahlungen machen häufig über 20 % des landwirtschaftlichen Einkommens der Landwirte aus.

20

Im Jahr 2017 erhielten 6,4 Millionen Landwirte in der EU Direktzahlungen⁹. Aus der Umfrage des Hofes in allen Mitgliedstaaten ging hervor, dass neun Mitgliedstaaten Direktzahlungen als wichtigen Teil der Risikomanagementstrategie der Landwirte einstufen (d. h., Direktzahlungen wirken als „Sicherheitsnetz“ und gewährleisten den „Einkommensschutz“).

21

Abbildung 4 ist zu entnehmen, dass der Anteil der Direktzahlungen am landwirtschaftlichen Einkommen der Landwirte, die nach wirtschaftlicher Größe des Betriebs gruppiert wurden, von weniger als 20 % bis zu mehr als 30 % reicht. In Abbildung 5 erkennt man, dass mit wachsender wirtschaftlicher Betriebsgröße auch die Wahrscheinlichkeit des Abschlusses einer landwirtschaftlichen Versicherung steigt. Der Anteil der Direktzahlungen am landwirtschaftlichen Einkommen und die Nutzung von Versicherungen stehen in einer negativen Korrelation. Dieses Ergebnis wird durch die Antworten der befragten Landwirte bestätigt (siehe Anhang – Abbildung 24). Direktzahlungen wirken als Puffer, um Produktionsverluste abzufangen. Der Abschluss einer Versicherung wird daher weniger wichtig, denn das Risiko könnte auf Betriebsebene getragen werden¹⁰. Allerdings kann die Entscheidung eines Landwirts für den Abschluss einer Versicherung auch durch andere Faktoren beeinflusst werden. Bei einem erheblichen Teil der Landwirte, die EU-Unterstützung erhalten, handelt es sich um Teilzeit-Landwirte, insbesondere im Fall von kleineren landwirtschaftlichen Betrieben¹¹. Dadurch sinkt die Risikogefährdung ihrer Betriebe, denn andere Tätigkeiten bieten ihnen eine Einkommensquelle, bei der sie von Witterungsbedingungen und Produktpreisen unabhängig sind.

22

Je größer die wirtschaftliche Größe des Betriebs ist, desto höher ist auch der Anteil des landwirtschaftlichen Einkommens am Gesamteinkommen der Landwirte. Mit steigendem Anteil des landwirtschaftlichen Einkommens am Gesamteinkommen (bei einer Betriebsgröße von mehr als 20 ha sind die meisten Landwirte Vollzeitbeschäftigte¹²) steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass eine Versicherung abgeschlossen wird (siehe Anhang – Abbildung 24).

Im Rahmen der GAP werden zunehmend vorbeugende Maßnahmen gefördert

23

Vorbeugende Maßnahmen (siehe Ziffer 05) können die Krisenfestigkeit der Landwirte erhöhen, indem sie ihre Risikogefährdung verringern und die Anpassung der Produktion an neue Risiken unterstützen. Präventions- und Anpassungsstrategien können die Fortsetzung der Produktion beispielsweise nach einem Klimaereignis erleichtern.

Wirksame vorbeugende Maßnahmen können Produktionsverluste begrenzen

24

Angesichts der Auswirkungen des Klimawandels müssen Maßnahmen ergriffen werden, die die Krisenfestigkeit stärken, worunter auch eine langfristige Vorsorge fällt (Anpassung an neue Bedingungen). In Kasten 1 ist dargestellt, wie sich die Wahrnehmung der Dürrerisiken in Australien verändert hat.

25

Die drei vorbeugenden Maßnahmen, die am häufigsten von den vom Hof befragten Landwirten in Betracht gezogen wurden, waren Fruchtwechsel, Einsatz angepasster/resistenterer Kulturpflanzen und Ersparnisse (siehe Anhang – Abbildung 22). Der Fruchtwechsel ist ein Element der guten landwirtschaftlichen Praxis, denn er wirkt sich positiv auf die Bodenfruchtbarkeit aus und trägt zur Kontrolle von Unkraut, Krankheiten und Schädlingen bei.

26

Derzeit ist die Anbaudiversifizierung eine Voraussetzung für Direktzahlungen an Landwirte mit größeren Betrieben (in Form von Ökologisierungszahlungen, einer neuen Art von Direktzahlungen, die im Jahr 2013 eingeführt wurde, um die ökologische Leistung der GAP zu verbessern). In den Vorschlägen für die neue GAP könnten Direktzahlungen den Fruchtwechsel fördern und die Krisenfestigkeit der Landwirte indirekt erhöhen, vorausgesetzt,

• die von den Mitgliedstaaten festgelegten nationalen Standards sind ausreichend ambitioniert¹⁵;
• die Landwirte befolgen die Anforderungen hinsichtlich des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands;
• es werden wirkliche Verhaltensänderungen herbeigeführt.

Der Hof hat in der Vergangenheit aufgezeigt, dass die Ökologisierung oft nicht zu Verhaltensänderungen führt¹⁶.

27

Gesundheitliche Risiken sind ein Bereich, in dem Ex-post-Interventionen bei erfolgreicher Prävention seltener erforderlich sind. Die Behörden (EU und Mitgliedstaaten) sind in hohem Maße in die Bekämpfung der Risiken von Tierseuchen eingebunden. Dazu setzen sie Ex-ante-Maßnahmen wie Instrumente für die Prävention (einschließlich Tilgung), die Überwachung und das Risikomanagement ein. Es werden erhebliche Ex-ante-Anstrengungen unternommen, um die möglicherweise hohen Kosten und negativen Folgen von Ex-post-Maßnahmen zu vermeiden (beispielsweise kostete die BSE-Krise die EU im Zeitraum 1996-1998 mehr als 5 Milliarden ECU). Obwohl diese Bemühungen erhebliche positive Auswirkungen hatten, wird in unabhängigen Studien geschätzt, dass sich die jährlichen öffentlichen Ausgaben, die die EU-Mitgliedstaaten im Zeitraum 2010-2014 für Entschädigungsleistungen für Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen tätigen mussten, auf eine halbe Milliarde Euro beliefen¹⁷.

Es lässt sich noch nicht abschätzen, inwieweit die neuen verfügbaren Instrumente die Krisenfestigkeit der Landwirte gegenüber Preisrisiken erhöhen

28

Nach Ansicht der Kommission¹⁸ sind Terminkontrakte und Terminmärkte Instrumente, um Preisrisiken anzugehen. Vertragsabschlüsse (Nutzung von Terminkontrakten) wurden von den vom Hof befragten Landwirten als vierthäufigste vorbeugende Maßnahme genannt (siehe Anhang – Abbildung 22).

29

Gemäß dem Rechtsrahmen der EU können die Mitgliedstaaten entweder den Abschluss von obligatorischen Verträgen oder ein schriftliches Vertragsangebot des Erstankäufers an den Erzeuger vorschreiben¹⁹. Mit den agrarbezogenen Vorschriften der Omnibus-Verordnung²⁰ wurden Änderungen am Legislativrahmen eingeführt. Erzeuger haben nun das Recht, einen schriftlichen Vertrag zwischen den Parteien und/oder ein schriftliches Angebot eines Vertrags von den Käufern zu fordern. Im April 2019 trat eine Richtlinie in Kraft, die darauf abzielt, verschiedene unlautere Handelspraktiken (d. h. einseitige Vertragsänderungen durch den Käufer) in der Lebensmittelversorgungskette zu untersagen²¹. Es ist noch zu früh, um die Auswirkungen dieser jüngsten Änderungen zu bewerten.

30

Die zweite Säule der GAP kann Instrumente zur Einkommensstabilisierung unterstützen, in deren Rahmen Landwirte bei einem „erheblichen Rückgang“ ihres Einkommens Entschädigungszahlungen erhalten können. Mit der Omnibus-Verordnung wurde der Schwellenwert für Entschädigungszahlungen durch Versicherungen von 30%igen Produktionsverlusten auf 20%ige Produktionsverluste gesenkt und zudem die Möglichkeit der Unterstützung eines sektorspezifischen Instruments zur Einkommensstabilisierung vorgesehen (beispielsweise ein Instrument zur Einkommensstabilisierung eigens für den Getreidesektor). Allerdings sind derzeit keine von der EU unterstützten Instrumente zur Einkommensstabilisierung im Einsatz.

31

Im Fall von erheblicher Preisvolatilität sind Direktzahlungen, Marktinterventionsmaßnahmen und außergewöhnliche Maßnahmen gegen Marktstörungen nach wie vor die wichtigsten EU-Instrumente zur Unterstützung von Landwirten.

Es gibt einige Überschneidungen zwischen den EU-Instrumenten

32

Sowohl im Rahmen der ersten als auch im Rahmen der zweiten Säule sind EU-Förderregelungen für Versicherungen vorgesehen. Sie überschneiden sich für den Wein- und den Obst- und Gemüsesektor. Die Unterstützung für Fonds auf Gegenseitigkeit ergänzt nur dann die Unterstützung für Versicherungen, wenn damit unterschiedliche Risiken abgedeckt werden. Außergewöhnliche Maßnahmen zur Bekämpfung spezifischer Probleme, die durch extreme Ereignisse verursacht werden, sind möglicherweise nicht auf die Strategie zur Unterstützung einer verstärkten Nutzung von Risikomanagementinstrumenten wie Versicherungen abgestimmt.

Versicherungen und Fonds auf Gegenseitigkeit ergänzen sich nur dann, wenn unterschiedliche Risiken abgedeckt werden

33

Bei der ersten Säule der GAP ist die Unterstützung für Fonds auf Gegenseitigkeit seit 2009 im Rahmen der operationellen Programme (OP) für Obst und Gemüse und der nationalen Stützungsprogramme für den Weinsektor förderfähig, diese Finanzierung wurde aber bisher nicht in Anspruch genommen. Bei der zweiten Säule wurde die verfügbare Finanzierung für Fonds auf Gegenseitigkeit kaum genutzt (siehe Ziffer 43).

34

Die geringe Inanspruchnahme von Fonds auf Gegenseitigkeit lässt sich teilweise mit der höheren Komplexität dieses Instruments erklären. Damit es funktioniert, muss sich eine ausreichende Zahl von Landwirten daran beteiligen. In Italien müssen sich beispielsweise mindestens 700 Landwirte einem Fonds auf Gegenseitigkeit anschließen. Diese Komplexität könnte Landwirte veranlassen, auf andere verfügbare Risikomanagementinstrumente zurückzugreifen, insbesondere auf Versicherungen²². Fonds auf Gegenseitigkeit und Versicherungen ergänzen sich nur dann, wenn erstere Risiken abdecken, die nicht von einer Versicherung abgedeckt werden. In Frankreich ist die EU-Unterstützung für Versicherungen auf „Ernteversicherungen“ beschränkt, die nur Klimarisiken für Kulturpflanzen abdecken. Dagegen deckt der nationale Fonds auf Gegenseitigkeit, der von der EU unterstützt wird, Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen sowie Verschmutzungsereignisse ab.

Unangemessener Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen verringert möglicherweise die Anreize zur Nutzung von Risikomanagementinstrumenten

35

Sind die Umstände, unter denen Krisenmaßnahmen ausgelöst werden können, unklar, so wirkt sich dies darauf aus, wie Landwirte die Grenzen ihrer eigenen Verantwortung im Hinblick auf Risikomanagement wahrnehmen. Je häufiger während oder nach einer „Krise“ öffentliche Unterstützung angeboten wird, desto geringer ist der Anreiz für Landwirte, Risiken durch die Nutzung von Risikomanagementinstrumenten wie Versicherungen zu mindern²³.

36

Beispielsweise genehmigte die Kommission im Jahr 2018 eine Durchführungsverordnung zur Finanzierung einer GAP-Maßnahme zur Unterstützung von Landwirten, die Ende des Jahres 2017 von den Überschwemmungen und starken Regenfällen in einigen Teilen Litauens, Lettlands, Estlands und Finnlands betroffen waren. Landwirte kamen für Entschädigungszahlungen in Betracht, wenn sie mindestens 30 % ihrer Winteraussaatfläche verloren hatten und nicht durch eine nationale Beihilfe oder durch eine Versicherung für denselben Verlust entschädigt wurden (Durchführungsverordnung (EU) 2018/108 der Kommission – 15 Millionen Euro wurden zugewiesen und entsprechend der Anzahl der Betroffenen wie folgt aufgeteilt: 9,12 Millionen Euro für Litauen, 3,46 Millionen Euro für Lettland, 1,34 Millionen Euro für Estland und 1,08 Millionen Euro für Finnland). Landwirte, die sich gegen dieses Risiko versichert hatten, kamen somit nicht für einen Ausgleich ihrer Produktionsverluste infrage. Solche Kriterien könnten Landwirte künftig davon abhalten, eine Versicherung abzuschließen.

37

Andererseits entsprach das Vorgehen der Kommission bei der Dürrekrise des Jahres 2018 ihrer Strategie der Entwicklung von Risikomanagementinstrumenten. Die Kommission ergriff keine zusätzlichen (Ex-post-)Maßnahmen, sondern machte sich stattdessen die Flexibilität der bereits bestehenden Instrumente zunutze. Dazu gehörten insbesondere Ausnahmen von der Ökologisierung und von ökologischen Vorschriften, sodass Landwirte auf Flächen, die andernfalls brachgelegen hätten, Gras mähen oder Vieh weiden lassen konnten. Dies deckt sich mit verschiedenen nationalen Strategien zur Verlagerung öffentlicher Ausgaben von Ex-post- zu Ex-ante-Maßnahmen (Prävention und Unterstützung für Risikomanagementinstrumente) in sieben Mitgliedstaaten (Österreich, Italien, Frankreich, Griechenland, Niederlande, Spanien und Slowenien).

Vorschläge der Kommission für die Reform der GAP zielen auf verstärkte Unterstützung von Risikomanagementinstrumenten ab, die bereits auf nationaler Ebene unterstützt werden

38

Für den aktuellen Zeitraum entschieden sich 17 Mitgliedstaaten gegen die Umsetzung von Risikomanagementinstrumenten im Rahmen der zweiten Säule (Unterstützung für Versicherungen und Fonds auf Gegenseitigkeit). Acht von ihnen stufen ihre aktuellen Risikomanagementinstrumente als zufriedenstellend ein. In sieben der Mitgliedstaaten, die keine Risikomanagementinstrumente im Rahmen der zweiten Säule umgesetzt haben (siehe Ziffer 10), gibt es eine nationale Unterstützung für Versicherungsprämien, und in zwei Mitgliedstaaten²⁴ gilt ein nationales Pflichtversicherungssystem.

39

Für die neue GAP schlägt die Kommission vor, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, EU-Unterstützung für Risikomanagementinstrumente zur Verfügung zu stellen²⁵. Die Umfrage des Hofes in den Mitgliedstaaten ergab, dass 11 von ihnen diesen Vorschlag ablehnen. Mehrere Mitgliedstaaten rechtfertigen den Einsatz ihres eigenen nationalen Unterstützungssystems mit dem Subsidiaritätsprinzip der EU.

Bei den Risikomanagementinstrumenten entfällt der Großteil der EU-Unterstützung auf Versicherungen, aber die Inanspruchnahme ist gering und uneinheitlich

40

Da die EU-Unterstützung im Rahmen beider Säulen der GAP in erster Linie auf Versicherungen entfällt (siehe Tabelle 3), konzentrierte sich der Hof auf dieses Instrument. Er untersuchte die Verwaltung der EU-Unterstützung für Versicherungen und beurteilte die Nutzung von Versicherungen durch die Landwirte.

41

Mehr als ein Drittel der Landwirte hat eine Versicherung abgeschlossen. Von den versicherten Landwirten werden rund 8 % im Rahmen der zweiten Säule durch die EU unterstützt (hauptsächlich über Ernteversicherungen). Mehr Landwirte bezahlen ihre Versicherungen mit eigenen und nationalen Mitteln als mit EU-Mitteln.

Inanspruchnahme der EU-Risikomanagementinstrumente gering und uneinheitlich

42

Wie in Ziffer 39 dargelegt, ist das Interesse an einer EU-Finanzierung für Risikomanagementinstrumente in den Mitgliedstaaten eher begrenzt. 17 Mitgliedstaaten haben nicht die Absicht, einen Antrag auf Unterstützung für Risikomanagementinstrumente im Rahmen der zweiten Säule zu stellen.

43

In Tabelle 3 sind die drei EU-Risikomanagementinstrumente aufgeführt. Es ist zu erkennen, dass in den 11 teilnehmenden Mitgliedstaaten die Unterstützung vorrangig für Versicherungen genutzt wird. Nur drei Mitgliedstaaten (Frankreich, Italien und Portugal) bieten eine EU-Unterstützung für Fonds auf Gegenseitigkeit an und zwei (Italien und Ungarn) unterstützen Fonds auf Gegenseitigkeit zur Einkommensstabilisierung. Im Zeitraum 2014-2020 entfallen 91 % der geplanten Ausgaben für Risikomanagementinstrumente auf Versicherungen.

44

Abbildung 6 zeigt, welche Mitgliedstaaten Unterstützung für Versicherungen anbieten.

45

Aus Tabelle 4 ist ersichtlich, dass selbst in den Mitgliedstaaten, die die EU-Regelung anbieten, die Inanspruchnahme gering ist. In Frankreich, Ungarn, Lettland und Italien ist der Anteil an Landwirten, die mit EU-Unterstützung eine Versicherung abgeschlossen haben, am höchsten.

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Aus Abbildung 7 geht hervor, dass

• die EU-Unterstützung nur einen sehr geringen Anteil der Landwirte in der EU erreicht;
• mehr als 90 % der Landwirte, die eine Versicherung abschließen, dabei keine EU-Unterstützung in Anspruch nehmen.

47

Einzelgefahrenversicherungen, die ein einzelnes Risiko, in erster Linie das Hagelrisiko abdecken, gibt es seit dem 19. Jahrhundert und sind die am häufigsten genutzte Versicherungsform. Die in jüngerer Zeit eingeführten Mehrgefahrenversicherungen zur Deckung mehrerer Risiken (18 Risiken in Frankreich und bis zu 11 Risiken in Italien) sind weniger verbreitet und wurden in erster Linie mit öffentlicher Unterstützung entwickelt. Die Kommission überlässt den Mitgliedstaaten die Entscheidung, welche Art von Versicherung sie unterstützen wollen (Einzel- und/oder Mehrgefahrenversicherungen).

48

Der Hof stellte fest, dass in Frankreich (Stand 2017) insgesamt 5,2 Millionen Hektar gegen Hagelschäden versichert waren (größtenteils ohne Unterstützung) und für 4,7 Millionen Hektar mit EU-Unterstützung eine Mehrgefahrenversicherung abgeschlossen worden war. Somit waren 36 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche versichert. In Deutschland waren für rund acht Millionen Hektar (48 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche) Versicherungen gegen Hagelschäden abgeschlossen worden²⁶, größtenteils ohne öffentliche Unterstützung²⁷.

49

Der europäische Mehrwert ist der Zusatznutzen, den eine Maßnahme der EU durch eine Politik, eine Verordnung, Rechtsinstrumente und Ausgaben der EU zusätzlich zu dem Nutzen schafft, den das alleinige Handeln der Mitgliedstaaten generiert. Die geringe Inanspruchnahme der Unterstützung für Versicherungen im Rahmen der zweiten Säule und die große Zahl von Landwirten, die lieber auf eigene Kosten eine Einzelgefahrenversicherung als eine bezuschusste Mehrgefahrenversicherung abschließen, wecken Zweifel am Mehrwert der EU-Unterstützung für Versicherungen.

Die Kommission erhebt keine relevanten Informationen über die Nutzung der Risikomanagementprogramme

50

Die Kommission hat nur einen Gesamt-Ergebnisindikator für Risikomanagementprogramme festgelegt: „Prozentsatz der landwirtschaftlichen Betriebe, die an Risikomanagementprogrammen teilnehmen“. Dies bezieht sich auf zwei Maßnahmen im Rahmen der zweiten Säule: Maßnahme 17 und Maßnahme 5. Maßnahme 17 betrifft die Unterstützung für Versicherungen, Fonds auf Gegenseitigkeit und Instrumente zur Einkommensstabilisierung und Maßnahme 5 die Unterstützung beim Wiederaufbau des landwirtschaftlichen Produktionspotenzials sowie vorbeugende Maßnahmen. Der Indikator erstreckt sich auf mehrere Tätigkeiten und kann sie daher nicht adäquat zum Ausdruck bringen.

51

In Frankreich deckt dieser Indikator beispielsweise aufgrund der Pflichtmitgliedschaft im nationalen Fonds auf Gegenseitigkeit über 99 % der landwirtschaftlichen Betriebe ab. Der deutlich geringere Anteil der Betriebe, die mit EU-Unterstützung eine Versicherung abschließen, einem Fonds auf Gegenseitigkeit zur Einkommensstabilisierung angehören oder das landwirtschaftliche Produktionspotenzial wiederaufbauen, wird daher nicht abgebildet. In Italien liegt die Abdeckung bei demselben Indikator bei unter 5 %. Hier wird in erster Linie der Anteil der Landwirte, die mit EU-Unterstützung eine Versicherung abschließen, zum Ausdruck gebracht.

52

Frankreich und Italien haben auch nationale Indikatoren für die Zahl der versicherten Hektarflächen und den versicherten Kapitalwert. Diese geben mehr Aufschluss darüber, inwieweit der Agrarsektor Risikomanagementinstrumente einsetzt (d. h., sie messen die Outputs). Ein aussagekräftiger Ergebnisindikator würde die Auswirkungen von Versicherungen auf die Einkommensstabilität messen.

Die Unterstützung von Versicherungen erfordert komplexe Verwaltungssysteme

53

Die von den nationalen Behörden für die Verwaltung der Bereitstellung öffentlicher Unterstützung für Versicherungen (erste und zweite Säule) eingerichteten Systeme und Prozesse sind komplex. Versicherungsschutz wird zwar nur für eine relativ kleine Zahl von Landwirten bereitgestellt, die Zahl der jährlich zu verwaltenden Versicherungsverträge ist jedoch beträchtlich (140 000 in Italien und 70 000 in Frankreich). Ein Landwirt kann mehrere Versicherungsverträge abgeschlossen haben. Die Gesamtzahl der Verträge ist daher höher als die Zahl der versicherten Landwirte. In Kasten 2 ist das von Italien für die Unterstützung für Versicherungen eingerichtete Verwaltungssystem dargestellt. Zwei Vermittler (Condifesa und CAA) sind zwischengeschaltet, um den Landwirten zu helfen. Die Mitgliedschaft in diesen Vermittlungsorganisationen ist zwar nicht verpflichtend, das System aber derart komplex, dass mehr als 95 % der Landwirte Mitglieder sind und für die erbrachten Dienstleistungen bezahlen. Schätzungen des Hofes zufolge belaufen sich die spezifisch mit dieser Maßnahmen verbundenen Kosten von Landwirten in Italien, die private Einrichtungen dafür bezahlen, dass sie ihnen den Zugang zu Unterstützung erleichtern, auf mindestens 2,8 Millionen Euro pro Jahr.

54

Die Umfrage des Hofes in den Mitgliedstaaten ergab, dass sich von den 17 Staaten, in denen Maßnahme 17 nicht angewandt wurde, fünf aufgrund der damit verbundenen Kosten und wegen des Verwaltungsaufwands gegen eine Unterstützung von Versicherungen entschieden hatten.

Versicherungen haben positive Auswirkungen auf die Einkommensstabilität, die Auswirkungen der EU-Förderregelung für Versicherungen ist hingegen weniger klar

Versicherte Landwirte haben stabilere Einkommen und erhalten in der Regel früher eine Entschädigung

55

Der Hof verglich für den Zeitraum 2014-2016 die Entwicklung des Betriebseinkommens von Landwirten mit und ohne Versicherung, unabhängig davon, ob sie EU-Mittel erhalten hatten oder nicht. Mithilfe der Standardabweichung (Streuung der Einkommen zwischen diesen Jahren) beurteilte der Hof, wie stark die Einkommen (in Form der betrieblichen Nettowertschöpfung) in diesem Zeitraum schwankten. Je geringer die Standardabweichung ist, desto stabiler ist das Einkommen. Aus Abbildung 8 geht hervor, dass bei allen Arten von landwirtschaftlichen Betrieben das Einkommen der versicherten Landwirte weniger stark schwankt als das der unversicherten Landwirte.

56

In Frankreich und Italien werden Entschädigungszahlungen nach einem Klimaereignis von den Versicherungsgesellschaften innerhalb des Jahres geleistet, in dem das Ereignis aufgetreten ist. In Italien sind die Versicherungsgesellschaften vertraglich verpflichtet, Entschädigungszahlungen vor Ablauf des Jahres zu leisten. Dies erleichtert den Landwirten die Kassenmittelverwaltung und die Fortführung ihres Betriebs. Der Hof stellte fest, dass die Leistung von Entschädigungen für die Ereignisse des Jahres 2018 durch Ex-post-Maßnahmen der Behörden mehr Zeit in Anspruch nimmt und erst im Jahr 2019 abgeschlossen sein wird.

EU-Unterstützung für Versicherungen konzentriert sich auf den Weinsektor

57

In den beiden Mitgliedstaaten, die die EU-Unterstützung für Versicherungen am stärksten nutzen, stellte der Hof eine Konzentration dieser EU-Unterstützung auf den Weinsektor fest. In Italien können im Weinsektor tätige Landwirte über zwei Kanäle Unterstützung für Versicherungen erhalten (siehe Ziffer 32). Im Jahr 2015 entfiel auf diesen Sektor fast ein Drittel der öffentlichen Unterstützung für Versicherungen. In Frankreich ist die mit EU-Unterstützung versicherte Rebfläche größer geworden: Im Jahr 2017 machte sie mehr als ein Viertel der gesamten Rebfläche aus. Das versicherte Kapital kann sich im Weinsektor auf bis zu 115 000 Euro je Hektar belaufen. Dagegen lag das versicherte Kapital für den Agrarsektor in Frankreich im Jahr 2017 bei durchschnittlich 1 649 Euro je Hektar²⁸. Je höher das versicherte Kapital ist, desto höher sind auch die Prämien und die öffentliche Unterstützung.

58

Die Mitgliedstaaten müssen nicht selektiv vorgehen, wenn sie EU-Unterstützung für Versicherungen an ihre Landwirte weiterleiten²⁹. Ein Beispiel: Ein Begünstigter, der vom Hof zur Aktenprüfung ausgewählt wurde, ist ein weltweiter Akteur im Weinsektor, der an vielen Orten der Welt Rebflächen besitzt. Seine Vermögenswerte für den Weinanbau haben einen geschätzten Wert von 600 Millionen Euro und er erwirtschaftet einen Jahresumsatz von geschätzten 50 Millionen Euro. Angesichts des investierten Betrags, der finanziellen Kapazität und des Risikoprofils einiger Begünstigter hätten diese ihre Produktion wahrscheinlich auch ohne Beihilfen versichert. Somit führte die Unterstützung zu Mitnahmeeffekten. Der Hof hat bereits in der Vergangenheit auf Mitnahmeeffekte bei der EU-Unterstützung für Versicherungen hingewiesen³⁰.

Entschädigung beeinflusst möglicherweise das Verhalten von Landwirten

59

Wie in Kasten 3 aufgezeigt, haben versicherte Landwirte möglicherweise weniger Anreize, krisenfestere Geschäftssysteme anzuwenden. Wenn Landwirte wissen, dass sie bei einem Ernteausfall eine Versicherungszahlung erhalten, könnten sie Investitionen in den Anbau resistenterer Kulturpflanzen als weniger wichtig ansehen und weniger Anreize haben, ihre Produktion zu diversifizieren. Versicherungsgesellschaften schreiben ihren Kunden häufig bestimmte Maßnahmen zur Risikominderung vor und können diese Gefahr dadurch verringern. In den Rechtsvorschriften für die erste Säule wird auf diese Praxis verwiesen, allerdings gibt es im Hinblick auf die zweite Säule keine Rechtsvorschrift, die die Risikogefährdung senken würde.

Unzureichende Kontrolle über einige außergewöhnliche Maßnahmen

60

Gemäß Artikel 219 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 ist die Kommission berechtigt, außergewöhnliche Maßnahmen zu ergreifen, um „gegen drohende Marktstörungen vorzugehen, die durch erhebliche Preissteigerungen oder ‑rückgänge auf internen oder externen Märkten oder andere Ereignisse oder Umstände hervorgerufen werden, durch die der Markt erheblich gestört wird oder gestört zu werden droht“. Der Hof untersuchte, ob die außergewöhnlichen Maßnahmen, mit denen im Obst- und Gemüsesektor gegen erhebliche Marktstörungen vorgegangen wird, hinreichend zielgerichtet waren und ob Rücknahmemaßnahmen effizient vorgenommen wurden. Er konzentrierte sich auf Maßnahmen im Obst- und Gemüsesektor, die nach dem „russischen Einfuhrverbot“ ergriffen worden waren (siehe Ziffer 09).

61

Nach diesem Einfuhrverbot, das als Bedrohung für den Markt eingestuft wurde, leitete die Kommission außergewöhnliche Maßnahmen für den Obst- und Gemüsesektor in die Wege. Im Zeitraum 2014-2018 wurden für diese außergewöhnlichen Maßnahmen Ausgaben in Höhe von 513 Millionen Euro getätigt. Die entsprechenden Mengen aus dem Markt genommener Erzeugnisse beliefen sich auf 1,8 Millionen Tonnen. Im Rahmen der Maßnahmen wurden verschiedene Obst- und Gemüsesorten, die vom russischen Einfuhrverbot betroffen waren, auf unterschiedliche Weise aus dem Markt genommen (siehe Abbildung 9). Die am meisten genutzte Rücknahmeoption war die kostenlose Verteilung (darauf entfielen 60 % der aus dem Markt genommenen Mengen und über 86 % des gezahlten Betrags).

62

In den Abbildungen 10 und 11 sind die wichtigsten aus dem Markt genommenen Erzeugnisse und die geografische Aufschlüsselung der kostenlosen Verteilung dargestellt.

Die EU hat keine objektiven Parameter für Überlegungen zum Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen festgelegt

63

Das Konzept der Marktstörungen ist relativ allgemein gehalten und wird in den EU-Rechtsvorschriften nicht weiter ausgeführt. Da konkrete Kriterien fehlen, besteht ein erheblicher Ermessensspielraum dahin gehend, wann die Einleitung außergewöhnlicher Maßnahmen in Erwägung gezogen werden sollte. Im Zusammenhang mit dem russischen Einfuhrverbot löste die Kommission außergewöhnliche Maßnahmen über sieben delegierte Verordnungen aus, in denen auf das Risiko von Marktstörungen verwiesen wird (913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 1369/2015, 2016/921 und 2017/1165). Dennoch basierte die Fortführung dieser Maßnahmen nicht auf einer Bewertung, dass die Verluste einen festgelegten Schwellenwert überstiegen.

64

Bei der Festlegung der Höhe der EU-Unterstützung berücksichtigte die Kommission die Produktions- und Exportdaten in den drei Jahren vor dem russischen Einfuhrverbot (2011-2013). Sie berücksichtigte bis zum dritten Jahr des Einfuhrverbots keine alternativen Absatzmöglichkeiten wie beispielsweise andere externe Märkte oder Märkte innerhalb der EU.

65

Gemessen sowohl am Wert als auch an den aus dem Markt genommenen Mengen entfiel mehr als die Hälfte der EU-Unterstützung auf Äpfel. Aus Abbildung 12 geht hervor, dass die Ausfuhren innerhalb und außerhalb der EU während des russischen Einfuhrverbots in den Jahren 2014 und 2015 anstiegen und insgesamt über dem Durchschnittsniveau der Zeit vor dem Einfuhrverbot verharrten. Andere Märkte außerhalb der EU haben den Verlust des russischen Marktes kompensiert. Dadurch ist der Wert der Apfelausfuhren innerhalb und außerhalb der EU, wie aus Abbildung 13 ersichtlich, weitgehend stabil geblieben; nur im Jahr 2014 kam es zu einem geringfügigen Rückgang (-4 % gegenüber dem Durchschnitt des Zeitraums 2011-2013). Der Rückgang im Wert der Gesamtausfuhren war im Jahr 2014 geringer als im Jahr 2009, als keine Sofortmaßnahmen eingesetzt wurden.

66

Dies legt den Schluss nahe, dass die „Marktstörungen“ aufgrund des russischen Einfuhrverbots für die EU insgesamt im Hinblick auf den Apfelmarkt begrenzt waren und (anders als die außergewöhnlichen Maßnahmen) keine vier Jahre dauerten. Der Rückgang der Direktexporte nach Russland wurde durch verstärkte Exporte in andere Länder ausgeglichen.

Außergewöhnliche Maßnahmen wurden bei Waren angewandt, bei denen ein struktureller Überschuss herrscht

67

Die EU leitete auch außergewöhnliche Maßnahmen zur Unterstützung der Rücknahme von Pfirsichen und Nektarinen ein. Die Kosten für die Rücknahme von Pfirsichen und Nektarinen machten 34 % bzw. 45 % der gesamten Rücknahmemaßnahmen für Spanien und Griechenland aus. In den ersten delegierten Verordnungen wird auf das russische Einfuhrverbot verwiesen sowie auf ein Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage: „Das saisonbedingt hohe Angebot an Pfirsichen und Nektarinen und der Rückgang des Verbrauchs wegen ungünstiger Witterungsbedingungen auf dem Höhepunkt der Ernte haben zu einer schwierigen Marktlage […] geführt“ ³². „[…], sollte mit den Sondermaßnahmen in erster Linie auf die besondere Lage des Pfirsich- und des Nektarinensektors eingegangen werden“ ³³.

68

Aus Abbildung 14 geht hervor, dass die Produktion von Pfirsichen und Nektarinen in Spanien und Griechenland steigt. Das Produktionspotenzial dieser Länder wächst ebenfalls, denn im Zeitraum 2006-2016 vergrößerte sich die bepflanzte Fläche um 6 % bzw. 20 %. Italien, das der größte Erzeuger von Pfirsichen und Nektarinen war, bis es im Jahr 2012 von Spanien überholt wurde, hat die bepflanzte Fläche um 30 % verringert³⁴ und die Produktion schrittweise zurückgefahren.

69

Wenn die Produktion steigt, ohne dass auch der interne Verbrauch oder das Exportvolumen entsprechend zunimmt, dann führt dies zu einer strukturellen Überproduktion: Auf den Obstplantagen wird mehr produziert, als durch den Verbrauch und den Export absorbiert werden kann. In Spanien wurde der konstante Rückgang des inländischen Pfirsichverzehrs nicht durch ein höheres Exportvolumen ausgeglichen³⁵.

70

Aus Abbildung 15 geht hervor, dass die Rücknahmequote in den vier Jahren, in denen Rücknahmemaßnahmen in Spanien und Griechenland durchgeführt wurden, nicht progressiv gesenkt wurde (um die Maßnahme schrittweise auslaufen zu lassen), sondern vielmehr mit den Produktionsmengen Schritt hielt.

71

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die außergewöhnlichen Maßnahmen zumindest teilweise durch das Problem einer strukturellen Überproduktion von Pfirsichen und Nektarinen in Spanien ausgelöst wurden. Das Ziel der außergewöhnlichen Maßnahmen besteht nicht darin, gegen eine strukturelle Überproduktion vorzugehen, sondern vielmehr in der Beseitigung von Marktstörungen.

Das Windhundprinzip hat eine rasche Umsetzung zulasten einer adäquaten Ausrichtung gefördert

72

Nach dem Erlass der delegierten Verordnung von 2014³⁶ wurden mehr als 85 % der Unterstützung (gemessen sowohl am Wert als auch am Volumen) von Polen und Belgien nach dem Windhundprinzip in Anspruch genommen. In den nachfolgenden Verordnungen wurden jedem Mitgliedstaat Rücknahmemengen zugewiesen. Abbildung 16 lässt darauf schließen, dass die Festlegung von Obergrenzen für jeden Mitgliedstaat anstatt der Anwendung des Windhundprinzips dazu geführt hat, dass mehr Mitgliedstaaten entsprechend ihrem prognostizierten Bedarf Zugang zu Unterstützung hatten.

Die EU-Unterstützung für die Rücknahme von Erzeugnissen zur kostenlosen Verteilung ist kostspielig

Die EU-Unterstützung für den Apfelmarkt lag über den entsprechenden durchschnittlichen Marktpreisen der vorangegangenen Jahre

73

Die Unterstützung für Rücknahmen, die zur kostenlosen Verteilung bestimmt sind, umfasst zwei Komponenten: den Höchstbeitrag je Erzeugnisart und Nebenkosten als Ausgleich für die Sortier-, Verpackungs- und Transportkosten.

74

Wie aus Abbildung 10 hervorgeht, waren Äpfel das Erzeugnis, das am häufigsten im Wege der kostenlosen Verteilung unterstützt wurde. Auf Polen entfiel der größte Teil der EU-Unterstützung, sowohl nach Volumen als auch nach Geldwert.

75

In Abbildung 17 wird die Beihilfe für die kostenlose Verteilung (die sowohl einen Produktpreis von 16,98 Euro je 100 kg als auch Sortier-/Verpackungskosten von 18,77 Euro je 100 kg umfasst) mit dem polnischen Marktpreis für das sortierte und verpackte Erzeugnis verglichen³⁸. Der „olympische Durchschnitt“ des Marktpreises für Äpfel lag in Polen in den fünf Jahren vor dem russischen Einfuhrverbot um 10 % unter dem Niveau der geleisteten EU-Unterstützung. Die Erzeuger von Äpfeln wurden also übermäßig hoch entschädigt.

76

In den ersten drei Wirtschaftsjahren³⁹ (2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017) zahlte die EU polnischen Apfelerzeugern Entschädigungen im Wert von 200 Millionen Euro für 559 448 Tonnen Äpfel, die kostenlos verteilt wurden (Schätzungen der Transportkosten wurden nicht berücksichtigt). Dagegen betrug der durchschnittliche Marktpreis für diese Menge an Äpfeln 182 Millionen Euro⁴⁰.

Die EU trägt unverhältnismäßig hohe Kosten für die Verarbeitung von Pfirsichen und Nektarinen

77

Die Kosten der Sofortmaßnahmen für die kostenlose Verteilung von Pfirsichen und Nektarinen beliefen sich auf 55 Millionen Euro. Bei Pfirsichen und Nektarinen machten die Sortier- und Verpackungskosten etwa 37 % und die Transportkosten 13 % aus. Der Wert der aus dem Markt genommenen Erzeugnisse selbst beläuft sich somit nur auf rund 50 % der Gesamtkosten. Etwa 48 Millionen Euro (87 %) wurden an Erzeuger in Spanien und Griechenland gezahlt.

78

Die von der EU getragenen Kosten für Saft, der für den Verbrauch durch Bedürftige bestimmt war, beliefen sich auf 4,25 Euro pro Liter. Dies war etwa das Vierfache der Kosten eines Liters Saft in einem Supermarkt. Diese Kosten setzten sich zusammen aus Zahlungen für den Wert der aus dem Markt genommenen Pfirsiche und Nektarinen, Sortier- und Verpackungskosten, Transportkosten und Zahlungen für Sachleistungen an die Saftproduzenten.

Es ist nicht hinreichend belegt, dass die aus dem Markt genommenen Erzeugnisse tatsächlich nicht auf den Markt gelangten

79

Pfirsiche und Nektarinen, die für eine kostenlose Verteilung aus dem Markt genommen wurden, dürfen wegen ihrer Verderblichkeit unter bestimmten Bedingungen verarbeitet werden. Das verarbeitete Erzeugnis (Saft bzw. Nektar) wird kostenlos an Bedürftige verteilt. Auf Spanien und Griechenland zusammen entfielen mehr als 94 % der Pfirsiche und Nektarinen, bei denen die kostenlose Verteilung unterstützt wurde. Von den 132 000 Tonnen, die für die kostenlose Verteilung in Spanien und Griechenland aus dem Markt genommen wurden, wurden 99 000 Tonnen zu Nektar oder Saft verarbeitet.

80

Um die Verarbeitungskosten zu decken, behielten die Saftproduzenten den Großteil des verarbeiteten Erzeugnisses als Sachleistung ein, so wie es gemäß den EU-Vorschriften auch zulässig ist⁴¹. Beispielsweise ist den Unterlagen der Kommission zu entnehmen, dass die Saftproduzenten in Spanien bis zu 11 kg Pfirsiche als Gegenleistung für einen Liter Pfirsichnektar erhielten; in Griechenland waren es bis zu 8,5 kg Pfirsiche je Liter Pfirsichnektar. Ein Beispiel für eine Rücknahmemaßnahme ist in Abbildung 18 dargestellt. Am Ende gelangten die meisten aus dem Markt genommenen Erzeugnisse in Form von Saft wieder auf den Markt und nur ein Bruchteil erreichte bedürftige Personen. Wenn der Großteil der aus dem Markt genommenen Mengen, die mit EU-Mitteln bezahlt wurden, als ob sie für den Frischverzehr bestimmt wären, von den Verarbeitern einbehalten werden dürfen, dann läuft dies dem eigentlichen Ziel der kostenlosen Verteilung zuwider.

81

Nach Schätzung des Hofes entstanden dem EU-Haushalt durch die Mengen an Pfirsichen und Nektarinen, die in Griechenland und Spanien als Sachleistungen verwendet wurden, Kosten in Höhe von 34 Millionen Euro. Die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der kostenlosen Verteilung ist beeinträchtigt, denn 62 % der Kosten entfielen auf diese Sachleistungen, sodass die Erzeugnisse wieder auf den Markt für Saft gelangten. Nur 38 % entfielen darauf, frischen Saft und frisches Obst an Bedürftige zu verteilen.

82

Zudem schätzte der Hof, dass im Zeitraum 2014-2018 die von den Verarbeitern als Sachleistung einbehaltenen Pfirsiche und Nektarinen zwischen 20 % und 25 % des Angebots an Pfirsichen und Nektarinen für die Saftherstellung ausmachten. Die Saftproduzenten erhielten fast ein Viertel ihrer Roherzeugnisse als Sachleistung und mussten sie nicht kaufen.

Unvollständige Rückverfolgbarkeit einiger aus dem Markt genommener Erzeugnisse

83

Die Beihilfe für „andere Bestimmungszwecke“ ist an die Bedingung geknüpft, dass destillierte Erzeugnisse ausschließlich für Energiezwecke verwendet werden. Der Hof stellte fest, dass Kontrolleure in Italien, die aus dem Markt genommene Erzeugnisse für „andere Bestimmungszwecke“ – Destillation für industrielle oder Energiezwecke – weiterverfolgen sollten, ihre Kontrollen beendeten, bevor der Alkohol für Energiezwecke denaturiert worden war (siehe Abbildung 19).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

84

Der Hof untersuchte die Vollständigkeit und Kohärenz der EU-Instrumente, die für die Prävention und das Management von Risiken und Krisen im Agrarsektor zur Verfügung stehen. Er prüfte, ob die Instrumente für das Risiko- und Krisenmanagement effizient umgesetzt worden waren und Ergebnisse zeitigten. Insgesamt gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass die Ziele der EU-Maßnahmen für das Risikomanagement in der Landwirtschaft zum Teil erreicht wurden, die Instrumente jedoch nur in geringem Umfang in Anspruch genommen wurden und außerdem bei den Krisenmaßnahmen Fälle von Überkompensation zu verzeichnen waren.

85

Verschiedene Maßnahmen der EU erhöhen die Krisenfestigkeit der Landwirte gegenüber Preisvolatilität und Produktionsverlusten aufgrund von Klimaereignissen oder Pflanzenkrankheiten und Tierseuchen. Dazu gehören Direktzahlungen, die es vielen Inhabern kleiner landwirtschaftlicher Betriebe ermöglichen, Risiken auf Betriebsebene zu tragen, sodass sie in der Regel weniger Versicherungen abschließen müssen (Ziffern 16-23). Die GAP kann zwar vorbeugende Maßnahmen unterstützen, insbesondere durch Auflagen hinsichtlich des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands, es gibt jedoch aktuell nur begrenzte Nachweise dafür, dass diese das Verhalten der Landwirte wesentlich beeinflussen. In der Zukunft könnten strengere Verpflichtungen im Hinblick auf einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (einschließlich Fruchtwechsel) ein wirksames Instrument sein, um die Krisenfestigkeit der Landwirte zu stärken und die ökologischen Auswirkungen der GAP zu verbessern (Ziffern 24-26).

86

Vorbeugende Maßnahmen sind wichtig und verringern die Risikogefährdung (Ziffern 23-26). Versicherte Landwirte haben möglicherweise weniger Anreize, eine robustere Geschäftsstrategie anzuwenden oder sich an neue klimatische Bedingungen anzupassen (Ziffer 59). Allerdings schreiben die Versicherungsgesellschaften ihren Kunden unter Umständen Maßnahmen zur Verringerung der Risiken vor. Der Hof stellte fest, dass bei der EU-Unterstützung im Bereich gesundheitlicher Risiken, insbesondere Tierseuchen, Präventions-/Überwachungsmaßnahmen priorisiert wurden (Ziffer 27).

Empfehlung 1 – Ermutigung der Landwirte, sich besser auf Krisen vorzubereiten

Im Kontext des Klimawandels sollte die öffentliche Unterstützung in erster Linie für Maßnahmen zur Prävention oder Anpassung bereitgestellt werden, um die Landwirte zu ermutigen, besser vorzusorgen und ihre Krisenfestigkeit zu stärken. Die Kommission sollte die EU-Unterstützung an landwirtschaftliche Methoden knüpfen, die die Risikogefährdung verringern (beispielsweise Fruchtwechsel) und die Schäden mindern (beispielsweise Einsatz resistenterer Kulturpflanzen).

Zeitrahmen: 2021 (Durchführungsverordnungen für die GAP nach 2020).

87

Die Inanspruchnahme der EU-Unterstützung für Risikomanagementinstrumente ist gering und uneinheitlich. Die meisten Mitgliedstaaten machen davon keinen Gebrauch. Die EU-Unterstützung ist auf Versicherungen konzentriert und erreicht nur einen Bruchteil der Landwirte. Die meisten Landwirte, die Versicherungen abgeschlossen haben, haben dafür keine EU-Unterstützung erhalten. Aufgrund der Entscheidungen der Mitgliedstaaten, die die Versicherungsunterstützung am stärksten nutzen, sind die EU-Mittel auf die Unterstützung von Weinerzeugern konzentriert. Diese Unterstützung birgt das Risiko von Mitnahmeeffekten. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass es derzeit nur begrenzte Nachweise für einen EU-Mehrwert dieser Unterstützung gibt (Ziffern 42-49 und 57-58).

88

Der Hof stellte fest, dass die Kommission einige relevante Informationen zur Überwachung der komplexen Anwendung der Risikomanagementinstrumente nicht erhebt, obwohl in den Mitgliedstaaten, die die Maßnahme am stärksten nutzen, entsprechende Informationen verfügbar sind (Ziffern 50-52).

Empfehlung 2 – Verbesserung des Entwurfs und der Überwachung der Unterstützung für Versicherungsmaßnahmen

Die Kommission sollte

1. in Anbetracht der geringen Inanspruchnahme der Unterstützung für Versicherungen und der Tatsache, dass sich diese Unterstützung auf bestimmte Sektoren und größere Erzeuger konzentriert, bewerten, ob sie einen EU-Mehrwert bietet;
2. die Ausgaben durch einschlägige Outputindikatoren (beispielsweise die Indikatoren versicherte Fläche und versichertes Kapital, die bereits auf Ebene der Mitgliedstaaten verwendet werden) und durch Ergebnisindikatoren überwachen.

Zeitrahmen: 2021 (Durchführungsverordnungen für die GAP nach 2020).

89

Die Kommission hat Maßnahmen ergriffen, um gegen drohende Marktstörungen nach dem russischen Einfuhrverbot vorzugehen. Sie hat jedoch keine konkreten Kriterien festgelegt, bei denen außergewöhnliche Maßnahmen ausgelöst werden. Bei der Höhe der Unterstützung wurden alternative Absatzmöglichkeiten nicht berücksichtigt (Ziffern 63-66). Die Kommission gewährte Apfelerzeugern eine Entschädigung (61 % der EU-Unterstützung), während die Ausfuhrmengen anstiegen und der Gesamtwert der Ausfuhren relativ konstant blieb. Bei der Produktion von Pfirsichen und Nektarinen, die mit diesen Maßnahmen unterstützt wurde, waren ebenfalls strukturelle Überschüsse zu verzeichnen (Ziffern 68-71).

90

Die Art und Weise, wie mit Ex-post-Maßnahmen auf Klimarisiken reagiert wurde, steht unter Umständen nicht im Einklang mit der Strategie, die verstärkte Nutzung von Instrumenten wie Versicherungen zu unterstützen (Ziffern 24 und 35-37).

Empfehlung 3 – Klarstellung der Kriterien, bei denen außergewöhnliche Maßnahmen ausgelöst und beendet werden, und der Kombination dieser Maßnahmen mit anderen Instrumenten

Die Kommission sollte den Interventionsbereich für außergewöhnliche Maßnahmen klarstellen, indem sie

1. für die Entscheidung darüber, wann eine ausreichende Grundlage gegeben ist, um außergewöhnliche Maßnahmen in Betracht zu ziehen, objektive marktbezogene und wirtschaftliche Parameter und Kriterien festlegt. Diese Parameter sollten die Gesamterlöse der Erzeuger berücksichtigen, einschließlich der Auswirkungen von Direktzahlungen und Produktionssteigerungen;
2. den Einsatz außergewöhnlicher Maßnahmen für extreme Wetterereignisse auf Landwirte konzentriert, die angemessen von Präventions- und Risikomanagementinstrumenten Gebrauch gemacht haben, wenn diese ausreichend entwickelt sind und den Landwirten zur Verfügung stehen.

Zeitrahmen: 2021.

91

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die für die kostenlose Verteilung von Äpfeln gezahlte Unterstützung häufig über dem Marktpreis lag, sodass es zu einer Überkompensation kam (Ziffern 73-76). Die Vorschriften, die es erlauben, frische Erzeugnisse im Rahmen der kostenlosen Verteilung zu verarbeiten, bergen die Gefahr, dass die Unterstützung zu hoch ist und dass die Verarbeiter einen erheblichen Anteil der aus dem Markt genommenen Erzeugnisse einbehalten, um ihre Verarbeitungskosten zu decken (Ziffern 77-82).

Empfehlung 4 – Anpassung des Ausgleichs für Rücknahmemaßnahmen

Zur Vermeidung einer Überkompensation sollte die Kommission

1. sicherstellen, dass die Unterstützung für Rücknahmemaßnahmen nicht über den durchschnittlichen Vorkrisen-Marktpreisen im Mitgliedstaat des Erzeugers liegen;
2. bewerten, ob es praktikabel ist, Beihilfesätze von weniger als 100 % festzusetzen und eine beträchtliche Kofinanzierung vorzuschreiben, wenn Mitgliedstaaten bei der Festlegung wichtiger Elemente der Förderregelungen eine entscheidende Rolle spielen.

Zeitrahmen: 2021.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos Milionis, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. Oktober 2019 in Luxemburg angenommen.

Anhang

Befragung von Landwirten

Einleitende Bemerkungen

Der Hof erörterte das Thema Risikomanagement mit 105 Landwirten, die er im Rahmen der Prüfungen zur Zuverlässigkeitserklärung im Jahr 2018 in 17 Mitgliedstaaten besuchte. Diese Stichprobe beruhte auf der Höhe der erhaltenen Beihilfen und konzentrierte sich daher auf größere Betriebe.

Die Fragen des Hofes betreffen die Risiken und die Risikomanagementstrategien auf Betriebsebene.

Akronyme und Abkürzungen

CAA: Centri di Assistenza Agricola – zugelassene Unterstützungszentren für Landwirte

ESTAT: Eurostat

FSS: Farm Structure Survey (Erhebung über die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe)

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

INLB: Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

Glossar

Anpassungsfähigkeit: die Fähigkeit eines Systems, interne Elemente und Prozesse als Reaktion auf sich verändernde Umstände anzupassen und so unter Beibehaltung aller wichtigen Funktionen den eingeschlagenen Weg weiterzuverfolgen (Folke et al., 2010).

Betriebliche Nettowertschöpfung: Indikator des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen, mit dem der gesamte Produktionswert eines landwirtschaftlichen Betriebs beschrieben wird, zuzüglich Subventionen abzüglich Vorleistungen (Wert der Waren und Dienstleistungen, die im Laufe eines Produktionsprozesses verbraucht werden) und Abschreibungen.

Condifesa: italienischer regionaler Landwirtschaftsverband für die Versicherung gegen Klimarisiken.

Einkommen: die Summe der Einnahmen, die ein Landwirt aus dem Markt erhält, zuzüglich jeder Art öffentlicher Unterstützung und unter Abzug der Kosten für Betriebsmittel.

Ernte vor der Reifung: die Ernte unreifer nicht-marktfähiger Erzeugnisse auf einer bestimmten Fläche. Die betroffenen Erzeugnisse dürfen vorher in keiner Weise beschädigt sein.

Krisenfestigkeit: die Fähigkeit von Landwirten, Schocks zu widerstehen und ihre Aktivitäten fortzuführen. Sie hat drei Komponenten: Robustheit, Anpassungsfähigkeit und Wandelbarkeit.

Mitnahmeeffekte: liegen vor, wenn öffentliche Mittel zur Finanzierung einer Maßnahme eingesetzt werden, die auch ohne öffentliche Unterstützung durchgeführt worden wäre.

Nichternten: die Beendigung des Anbauzyklus auf einer Fläche, auf der die Erzeugnisse gut gereift und von einwandfreier, unverfälschter und vermarktbarer Qualität sind.

Olympischer Durchschnitt: Durchschnitt einer Spanne unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Werts.

Robustheit: die Fähigkeit eines Systems, externen Störfaktoren zu widerstehen und den bisherigen Funktionalitätsgrad ohne wesentliche Änderungen an den internen Elementen beizubehalten (Urruty et al., 2016).

Russisches Einfuhrverbot: am 7. August 2014 von der Regierung der Russischen Föderation verhängter Importstopp für eine Liste von Erzeugnissen aus mehreren Ländern, darunter auch die EU-Mitgliedstaaten.

Subsidiaritätsprinzip: die Vorschrift, nach der die EU nur dann Maßnahmen ergreift, wenn diese wirksamer sind als Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene.

Wandelbarkeit: die Fähigkeit eines Systems, neue Elemente und Prozesse zu entwickeln oder einzubeziehen, sodass seine operative Logik geändert wird, um wichtige Funktionen aufrechtzuerhalten, wenn strukturelle Veränderungen des ökologischen, ökonomischen oder sozialen Umfelds das System unhaltbar oder funktionsunfähig machen.

Windhundprinzip: Auswahlkriterium, bei dem nur die Reaktionsgeschwindigkeit belohnt wird.

Wirtschaftsjahr: der durch die Erntezeiten bestimmte Referenzzeitraum für die Analyse der Pflanzenerzeugung, die diesbezügliche Berichterstattung und die Festsetzung der Preise.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Samo Jereb, Mitglied des Hofes. Herr Jereb wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Kate Henderson, der Attachée Jerneja Vrabič, dem Leitenden Manager Helder Faria Viegas, der Aufgabenleiterin Céline Ollier, dem stellvertretenden Aufgabenleiter Paulo Oliveira sowie den Prüferinnen und Prüfern Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich und Maciej Szymura. Murielle Siffert leistete Sekretariatsassistenz.

Von links nach rechts: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Endnoten

¹ EUA-Bericht „Climate change, impacts and vulnerability in Europe“, 2016 – Kapitel 5.3 „Agriculture“.

² Sonderbericht des Hofes Nr. 25/2018 „Die Hochwasserrichtlinie: Fortschritte bei der Bewertung der Risiken, Verbesserungsbedarf bei der Planung und Umsetzung“.

³ Sonderbericht des Hofes Nr. 33/2018 „Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU: eine zunehmende Bedrohung, die verstärkte Maßnahmen erfordert“.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ „Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming systems in the European Union: case study results“, 2019.

⁶ Siehe Verordnung (EU) Nr. 1308/2013: Artikel 219 zu außergewöhnlichen Maßnahmen gegen Marktstörungen, Artikel 220 zu Tierseuchen und dem Vertrauensverlust der Verbraucher und Artikel 221 zu spezifischen Problemen.

⁷ „Managing risk in agriculture: a holistic approach“, 2009, OECD.

⁸ Internetseite der Kommission zur GAP nach 2013, Schaubild 5. Schätzungen der Kommission zufolge macht öffentliche Unterstützung 38 % des Einkommens der Landwirte aus.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Eine Studie von Ecorys zum Thema Risikomanagement ergab eine neutrale/negative Korrelation zwischen Direktzahlungen und Risikomanagementinstrumenten (Tabelle 5.6).

¹¹ Laut der FSS-Datenbank gehen mehr als 30 % der Landwirte mit einer Betriebsgröße von weniger als 5 ha einer weiteren Erwerbstätigkeit nach.

¹² Europäischer Rechnungshof, Themenpapier „Die Zukunft der GAP“, März 2018.

¹³ „Review of the Intergovernmental Agreement on National Drought Program Reform“.

¹⁴ New National Drought Agreement, 12. Dezember 2018.

¹⁵ Siehe Stellungnahme des Hofes Nr. 7/2018 zu den Vorschlägen der Kommission für Verordnungen zur Gemeinsamen Agrarpolitik für die Zeit nach 2020“, Ziffern 55-58, Kasten 6.

¹⁶ Siehe Sonderbericht des Hofes Nr. 21/2017 „Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist“, Ziffern 26-57.

¹⁷ Schätzungen von Bardaji und Garrido (2016) im „EU Agricultural Markets Brief“, Tabelle 2, September 2017.

¹⁸ „Risk management schemes in EU agriculture“, September 2017.

¹⁹ Siehe Artikel 148 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 für den Milchsektor und Artikel 168 für andere Sektoren mit Ausnahme von Zucker.

²⁰ Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates.

²¹ Richtlinie (EU) 2019/633 über unlautere Handelspraktiken in den Geschäftsbeziehungen zwischen Unternehmen in der Agrar- und Lebensmittelversorgungskette.

²² „EU Agricultural Markets Brief“, September 2017.

²³ Laut der OECD sind öffentliche Ex-post-Interventionen ein Teil des Risikomanagementsystems, den Landwirte bei der Planung ihrer eigenen Entscheidungen und Strategien berücksichtigen. Siehe „Managing risks in agriculture: a holistic approach“, 2009. Siehe auch „Risks management schemes in EU agriculture“, Abschnitt 3, September 2017.

²⁴ Griechenland und Zypern.

²⁵ Vgl. COM(2018) 392, Artikel 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, November 2016.

²⁷ Die erste Säule unterstützt Versicherungen für den Obst- und Gemüse- (2,6 Millionen Euro/Jahr) und den Weinsektor (0,164 Millionen Euro/Jahr).

²⁸ Berechnung auf der Grundlage von Zahlen des französischen Landwirtschaftsministeriums.

²⁹ Siehe Artikel 49 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

³⁰ Sonderbericht des Hofes Nr. 10/2013 „Gemeinsame Agrarpolitik: Wurde die besondere Stützung gemäß Artikel 68 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates gut ausgestaltet und durchgeführt?“, Ziffer 44.

³¹ Francis Annan und Wolfram Schlenker „Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat“, 2015.

³² Delegierte Verordnung (EU) Nr. 913/2014, Präambel, Erwägungsgrund 1.

³³ Delegierte Verordnung (EU) Nr. 932/2014, Präambel, Erwägungsgrund 22.

³⁴ Datenquelle: GD AGRI Dashboard, 2017.

³⁵ „Fruta de hueso: análisis de campaña 2018“, Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung.

³⁶ Delegierte Verordnung (EU) Nr. 932/2014.

³⁷ Delegierte Verordnungen (EU) Nr. 1031/2014, 2016/921 und 2017/1165.

³⁸ Artikel 98 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 543/2011.

³⁹ Das Wirtschaftsjahr ist ein Zeitraum von einem Jahr, der als Referenzzeitraum für die Analyse der Erzeugung, Vermarktung und Verwendung eines Agrarprodukts dient. Das Wirtschaftsjahr für die Apfelproduktion beginnt im August des Jahres n und endet im Juli des Jahres n+1.

⁴⁰ Olympischer Durchschnitt des polnischen Marktpreises für Äpfel im Zeitraum 2009/2010-2013/2014: 32,54 Euro je 100 kg.

⁴¹ Gemäß Artikel 80 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 543/2011.

Zeitschiene

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	18.4.2018
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	29.7.2019
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	16.10.2019
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen	21.11.2019

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