Viljelijöiden tulojen vakauttaminen: välinevalikoima on kattava, mutta välineiden vähäiseen käyttöön ja liiallisiin korvauksiin on

Tiivistelmä

I

Kuten Euroopan komissio on todennut, maatalousala on luonteeltaan riskialtis, ja viljelijöiden on kehitettävä strategioita selvitäkseen (esimerkiksi sääoloista tai kasvi- ja eläintaudeista johtuvista) tuotannollisista menetyksistä ja hintojen epävakaudesta. Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) sisältää välineitä, joiden avulla tuetaan viljelijöiden riskienhallintaa ja reagoidaan kriiseihin. Yksi hiljattain tehtyjen YMP:tä koskevien uudistusehdotusten tavoitteista on painottaa riskienhallintaa entistä enemmän.

II

tilintarkastustuomioistuin tutki riskien ja kriisien ennaltaehkäisyyn ja hallintaan tarjolla olevien EU:n välineiden kattavuutta ja johdonmukaisuutta. Se arvioi, oliko riskien- ja kriisinhallintavälineiden täytäntöönpano tehokasta ja tuottivatko ne tuloksia. Tarkastuksessa keskityttiin siihen, miten viljelijät käyttivät EU:n vakuutustukea ja poikkeustoimenpiteitä, joita hedelmä- ja vihannesalalla käynnistettiin Venäjän federaation hallituksen kiellettyä vuonna 2014 tietynlaisen tuonnin EU:sta (”Venäjän tuontikielto”). Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n maatalouden riskienhallintavälineiden ja kriisitoimenpiteiden tavoitteet saavutettiin osittain mutta ei aina tehokkaasti.

III

tilintarkastustuomioistuin totesi, että YMP tarjoaa kattavan valikoiman välineitä viljelijöiden selviytymiskyvyn parantamiseksi. Suorilla tuilla (41 miljardia euroa vuodessa) on merkittävä vaikutus tiettyjen viljelijöiden tulojen vakauttamiseen. YMP sisältää ennaltaehkäiseviä välineitä, joilla autetaan viljelijöitä parantamaan selviytymiskykyään, mutta evidenssi osoittaa, että niiden vaikutus viljelijöiden menettelytapoihin on vähäinen.

IV

Tapa, jolla jälkitoimenpiteitä on käytetty vastauksena joihinkin äärimmäisiin ilmastoriskeihin, ei välttämättä ole yhdenmukainen sen strategian kanssa, jolla tuetaan vakuutusten kaltaisten välineiden käytön lisäämistä. Erilaisten satovakuutusta tukevien EU:n välineiden välillä on jonkin verran päällekkäisyyttä.

V

EU:n vakuutustuen käyttö on edelleen vähäistä, ja se on hyödyttänyt vain pientä osaa viljelijöistä. Useimmat vakuutuksia käyttävät viljelijät tekevät niin ilman EU:n tukea, mikä herättää kysymyksiä EU:n tuen lisäarvosta. tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei komissio kerää olennaista tietoa seuratakseen riskienhallinnan välineiden käyttöä. Suuri osa EU:n vakuutustuesta käytetään viinialalla niissä kahdessa jäsenvaltiossa, jotka käyttävät tätä tukea eniten. Siihen liittyy nollavaikutuksen riski. Vakuutetuilla viljelijöillä saattaa olla vähemmän kannustimia noudattaa vastustuskykyisempää liiketoimintastrategiaa tai mukautua uusiin sääoloihin.

VI

Venäjän tuontikiellon jälkeen käynnistetyistä poikkeustoimenpiteistä tilintarkastustuomioistuin toteaa, että toimenpiteiden käyttö ei perustunut erityisten ehtojen harkintaan ja että tuen taso perustui tuontikiellon kolmanteen vuoteen saakka lähinnä Venäjän markkinoiden menettämiseen ilman, että olisi otettu huomioon vaihtoehtoisten markkinoiden olemassaoloa. Toimenpiteet kestivät neljä vuotta, ja niitä käytettiin myös tiettyjen hedelmien rakenteellisen ylituotannon aiheuttamien ongelmien ratkaisemiseen sen sijaan, että toimenpiteet olisivat perustuneet asetuksessa määriteltyihin poikkeuksellisiin olosuhteisiin.

VII

tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n tuki omenamarkkinoille ylitti relevantit keskimääräiset markkinahinnat. Persikoiden ja nektariinien vetäminen markkinoilta jalostamista varten tuli EU:lle kalliiksi, ja suurin osa mehusta päätyi luontoissuorituksina jalostusteollisuuteen. tilintarkastustuomioistuin ei myöskään voinut varmentaa, että markkinoilta poistetut tuotteet todella poistettiin, joko jäljitettävyysongelmien takia tai koska tuotteet palasivat markkinoille toisessa muodossa, esimerkiksi mehuksi jalostettuna.

VIII

tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio kannustaisi viljelijöitä varautumaan paremmin kriiseihin. Muut suositukset koskevat vakuutustuen suunnittelua ja seurantaa, poikkeustoimenpiteiden käytön ehtoja sekä markkinoiltapoistotoimiin liittyviä korvauksia.

Johdanto

Maatalousala on luonteeltaan riskialtis

01

Kuten Euroopan komissio on todennut, maatalousala on luonteeltaan riskialtis, ja viljelijöiden on kehitettävä strategioita selvitäkseen (esimerkiksi sääoloista tai kasvi- ja eläintaudeista johtuvista) tuotannollisista menetyksistä ja hintojen epävakaudesta (esimerkiksi geopoliittisten riskien seurauksena). Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) sisältää mekanismeja, joiden avulla tuetaan viljelijöiden riskienhallintaa ja reagoidaan kriiseihin. Yksi hiljattain tehtyjen YMP:tä koskevien uudistusehdotusten tavoitteista on painottaa riskienhallintaa entistä enemmän.

02

Maataloustoiminta liittyy tiiviisti ilmastoon. Sääolot voivat joko edistää tai haitata tuotantoa. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan äärimmäisistä sääoloista johtuvat sadonmenetykset uhkaavat lisääntyä EU:ssa.¹ Kaaviossa 1 on esitetty äärimmäiset sääilmiöt, kuten rankkasateet, helleaallot ja kuivuusjaksot, jotka koettelivat EU:ta kesällä 2018. tilintarkastustuomioistuin on hiljattain raportoinut sekä tulvien² että aavikoitumisen³ riskeistä.

03

Muita maataloustuotantoon merkittävästi vaikuttavia riskitekijöitä ovat kasvi- ja eläintautien seuraukset. Tautiepidemiat ovat olleet yleisiä viime vuosina, mikä johtuu osittain kaupan ja ihmisten liikkumisen lisääntymisestä (molemmat johtavat siihen, että uusien patogeenien riski kasvaa).

04

Tuotannollisten menetysten ja hintojen epävakauden kaltaisten riskien käsittely riippuu niiden yleisyydestä ja vaikutuksesta. Komissio käyttää analyysissään taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) kehittämää riskiluokitusta, jossa määritetään, milloin viljelijöiden pitäisi kohdata riskit itse esimerkiksi vakuutusmekanismien avulla ja milloin niitä varten tarvitaan julkisia interventioita (ks. kaavio 2).

05

Tilatasolla viljelijät voivat käyttää erilaisia strategioita vähentääkseen riskialttiuttaan. Useimmat näistä strategioista voidaan katsoa ennaltaehkäiseviksi. Viljelijät voivat monipuolistaa maataloustuotantoaan tai tulonlähteitään jakaakseen yhden maataloustoimintatyyppinsä tappioriskiä. He voivat myös ottaa tilalla käyttöön sellaisia käytäntöjä kuin kestävämpien viljelykasvien/eläinten käyttö, tehokkaammat terveystoimet, paikallisiin oloihin mukautetut maatalouskäytännöt ja asianmukaiset ennaltaehkäisevät investoinnit (esimerkiksi rakeilta suojaavat verkot tai kestävä kastelu). Viljelijät voivat täydentää niitä käyttämällä yksityisiä tai julkisia välineitä, kuten vakuutuksia ja keskinäisiä rahastoja.

YMP:n käyttäminen kestävän maatalousalan edistämiseksi

06

EU:n talousarviosta EU:n maataloudelle maksettavaa tukea hallinnoidaan YMP:n puitteissa. Tiedonannossaan ”Ruoan ja maanviljelyn tulevaisuus” (2017)⁴ komissio totesi tavoitteenaan olevan ”kehittää edelleen riskien ehkäisyyn, hallintaan ja sietämiseen sovellettavaa yhdennettyä ja johdonmukaista lähestymistapaa, jossa yhdistyvät toisiaan täydentävästi tulojen vakautta ja ilmastoriskejä koskevat EU:n tason toimenpiteet sekä jäsenvaltioiden strategiat ja yksityisen sektorin välineet”.

07

Nykyisessä YMP:ssä ja vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa pyritään tekemään Euroopan maataloudesta kestävämpi (ks. esimerkit kaaviossa 3) lähinnä vahvistamalla häiriönsietokykyä (viljelijöiden valmiutta sietää ulkoisia häiriöitä ja ylläpitää nykyistä toiminnan tasoa) ja vähemmässä määrin vahvistamalla sopeutumiskykyä (valmiutta reagoida muuttuviin ulkoisiin olosuhteisiin)⁵.

08

YMP:n puitteissa EU tukee kuhunkin riskiluokkaan liittyviä välineitä. Taulukossa 1 näkyy EU:n tuki riskienhallinnan välineille (tuki vakuutusmaksuihin ja keskinäisille rahastoille) sekä poikkeustoimenpiteille ja se, miten ne rahoitetaan EU:n talousarviosta. Tämä taulukko ei sisällä yleistä tukea, kuten viljelijöille maksettavia suoria tukia, joilla on myös suuri merkitys tilatason riskienhallinnassa.

09

YMP:n puitteissa annettava tuki rahoitetaan kahdesta pilarista. Ensimmäisen pilarin alaisuudessa EU rahoittaa markkinatoimenpiteitä, riskienhallintaa ja kriisintorjuntatoimenpiteitä tietyillä aloilla (viini-, hedelmä- ja vihannesalat) sekä poikkeustoimenpiteitä. Toisen pilarin puitteissa EU antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden tukea kolmea riskienhallinnan välinettä (M17): vakuutusvälinettä (M17.1), keskinäinen rahasto ‑välinettä (M17.2) ja tulojen vakauttamisvälinettä (M17.3). Venäjän hallitus kielsi 7. elokuuta 2014 tiettyjen tuotteiden, kuten hedelmien ja vihannesten, tuonnin tietyistä maista, myös EU:n jäsenvaltioista. Venäjän tuontikiellon jälkeen kotieläintuotannon alalla (maito- ja meijerituotteet mukaan luettuina) ja hedelmä- ja vihannesalalla käynnistettiin markkinahäiriöiden vastaisia poikkeustoimenpiteitä. Poikkeustoimenpiteitä käynnistettiin afrikkalaisen sikaruton ja lintuinfluenssaepidemioiden seurauksena sekä erityisten ongelmien, kuten Baltian maiden tulvien, ratkaisemiseksi.

	Toinen pilari	Ensimmäinen pilari
	Riskienhallintavälineet		Poikkeustoimenpiteet
Toimenpiteet	Tuki riskienhallinta- välineille (M17) vuosina 2015–2018	Tuki vakuutusmaksuihin (viini- sekä hedelmä- ja vihannesala) vuosina 2015–2018	Markkina­häiriöiden vastaiset toimenpiteet vuosina 2014–2018	Eläintauteihin liittyvät ja kansanterveyden taikka eläinten tai kasvien terveyden riskeistä johtuvat markkinatukitoimenpiteet vuosina 2014–2018	Toimenpiteet erityisten ongelmien ratkaisemiseksi vuosina 2017–2018
EU:n menot (miljoonaa euroa)	682	174	1 454	51	24

Lähde: Komission toimittamat tiedot.

10

Kansallisella tasolla jäsenvaltiot ovat laatineet erilaisia strategioita maatalouden riskien- ja kriisinhallintaa varten. Seitsemän jäsenvaltiota rahoittaa omia kansallisia vakuutustukijärjestelmiään (Itävalta, Bulgaria, Espanja, Luxemburg, Puola, Slovenia ja Tšekki). Kaikki jäsenvaltiot antavat tukea jälkikäteen katastrofien seurauksena. Esimerkiksi vuoden 2018 kuivuusjakson jälkeen Puola, Ranska, Ruotsi ja Saksa maksoivat viljelijöilleen korvauksia kansallisista varoista.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Komission todettua vuonna 2017 haluavansa lisätä viljelijöiden riskienhallintavalmiutta tilintarkastustuomioistuin selvitti käytössä olevia riskien- ja kriisinhallintavälineitä. Koska äärimmäisten sääolojen, eläin- ja kasvitautien sekä hintojen epävakauden aiheuttamien kriisien riskit kasvavat, analyysin tarkoitus on parantaa EU:n tuen käyttöä viljelijöiden riskienhallintavalmiuden parantamiseen.

12

tilintarkastustuomioistuin tutki riskien ja kriisien ehkäisemiseen ja hallintaan liittyvien EU:n välineiden kattavuutta ja johdonmukaisuutta ja sitä, oliko riskien- ja kriisinhallintavälineitä käytetty tehokkaasti ja tuottivatko ne tuloksia. Riskienhallinnan välineiden tutkimisessa keskityttiin vakuutusmaksuihin annettuun EU:n tukeen. Lisäksi keskityttiin Venäjän tuontikiellon jälkeisten poikkeustoimenpiteiden käyttöön hedelmä- ja vihannesalalla. Liha- ja maitoaloilla käynnistettyjä poikkeustoimenpiteitä ei tutkittu.

13

Tarkastuksen pääkysymys oli seuraava: ”Saavutettiinko riskien ja kriisien hallintaan liittyvien EU:n toimenpiteiden tavoitteet tehokkaasti?” Tähän kysymykseen vastaamisessa auttoivat seuraavat kolme osakysymystä:

• Onko EU:n riskien ja kriisien ehkäisemiseen ja hallintaan tarjoama välinevalikoima kattava ja johdonmukainen?
• Onko EU:n riskienhallinnan välineiden tavoitteet saavutettu tehokkaasti?
• Onko EU:n hedelmä- ja vihannesalan poikkeustoimenpiteiden tavoitteet saavutettu tehokkaasti?

14

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski vuosina 2014–2018 toteutettuja toimia. Tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavilla tavoilla:

• komission kolmen pääosaston (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto, Eurostat) tietojen ja asiakirjojen tarkastelu ja/tai henkilöstön haastattelut sekä OECD:n asiantuntijahenkilöstön haastattelut
• käynnit neljässä jäsenvaltiossa, jotka valittiin vakuutustuen (Italia, Ranska ja Saksa) ja poikkeustoimenpiteiden (Puola, Italia ja Ranska) käytön kattamiseksi.
• Näissä jäsenvaltioissa tilintarkastustuomioistuin tapasi kansallisia viranomaisia sekä vakuutusyhtiöiden, vakuutusliittojen, jälleenvakuutusyhtiöiden, tuottajajärjestöjen ja maanviljelijäliittojen sekä hyväntekeväisyysjärjestöjen edustajia
• (kansallisten viranomaisten lähettämien) 80 tuensaaja-asiakirjan, jotka kattavat riskienhallinnan välineet ja poikkeustoimenpiteet, tutkiminen ja käynnit 16 tuensaajan luona paikan päällä (Ranskassa, Puolassa, Saksassa, Italiassa ja Kreikassa). Kreikka lisättiin otokseen tilintarkastustuomioistuimen tekemän laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan tarkastuksen (vuosikertomus) yhteydessä tutkitun toimen takia
• 17 jäsenvaltiossa tehdyt 105 viljelijän haastattelut, joissa heiltä kysyttiin riskienhallintastrategioista (ks. liite);
• maatalouden riskien ja kriisien hallintastrategioita koskeva kysely, johon kansalliset viranomaiset vastasivat kaikissa jäsenvaltioissa.

Huomautukset

EU tukee monenlaisia toimenpiteitä viljelijöiden selviytymiskyvyn parantamiseksi

15

Tässä osiossa arvioidaan, muodostaako EU:n välineistö riskien ja kriisien ehkäisemiseksi ja hallitsemiseksi kattavan ja johdonmukaisen kokonaisuuden. tilintarkastustuomioistuin tutki, auttaako järjestelmän kokonaisrakenne parantamaan vaikuttavasti viljelijöiden selviytymiskykyä mahdollisten riskien ja kriisien yhteydessä.

EU:n välineillä puututaan kaikentyyppisiin viljelijöiden kohtaamiin riskeihin, ja suorat tuet ovat merkittävässä asemassa

16

YMP sisältää monia mekanismeja, joilla puututaan viljelijöihin vaikuttaviin riskeihin (vaikka kaikki mekanismit eivät olekaan kaikkien viljelijöiden käytettävissä). Suorat tuet vähentävät tulojen vaihtelua useimpien viljelijöiden kohdalla, mutta niitä ei ole helppoa yhdistää OECD:n riskiluokitukseen (ks. kaavio 2). Välineisiin, jotka on helpompi yhdistää riskitasoihin, kuuluvat taulukossa 2 mainitut välineet.

17

Taulukosta 2 näkyy, että kaksi välineryhmää koskee nimenomaan riskejä ja kriisejä ja parantaa siten viljelijöiden selviytymiskykyä:

• riskienhallinnan välineet, kuten vakuutukset ja keskinäiset rahastot, joista on tarkoitus maksaa viljelijöille korvauksia tiettyjen määriteltyjen riskien toteutuessa
• poikkeustoimenpiteet, joiden tarkoitus on vakauttaa markkinoita vakavien häiriöiden yhteydessä⁶.

	Käsiteltävä riskityyppi	Pilari:	Välineet
	Tavanomainen	I	Suora tuki
torjunta- ja riskienhallintavälineet ennakkotoimenpiteet	Markkinariski	I	Tuki hedelmien ja vihannesten tuottajaorganisaatioille, mukaan luettuna satovakuutusmaksuihin ja keskinäisiin rahastoihin maksettava tuki
	Markkinariski		Satovakuutusmaksuihin ja keskinäisiin rahastoihin viinialalla maksettava tuki
	Markkinariski	II	Riskienhallintavälineet: Vakuutusmaksuihin maksettava tuki sekä tuki keskinäisille rahastoille (sisältää tulojen vakauttamisvälineen)
	Tavanomainen		Tuki ehkäisy- ja kunnostusinvestoinneille
	Tavanomainen		Tuki investoinneille fyysiseen omaisuuteen
	Tavanomainen		Neuvontapalvelut eli maatilojen neuvontapalvelut
	Tavanomainen		Tietämyksen siirto ja tiedotustoimet
	Markkinariski		Tuki tuottajaryhmien ja -organisaatioiden perustamisen yhteydessä; tuki yhteistyön edistämiseksi
Poikkeus­toimenpiteet jälkitoimenpiteet	Katastrofiriski	I	Julkiset interventiot ja yksityisen varastoinnin tuki
	Katastrofiriski		Markkinahäiriöiden vastaiset toimenpiteet
	Katastrofiriski		Eläintauteihin ja kansanterveyden taikka eläinten tai kasvien terveyden riskeistä johtuvaan kuluttajien luottamuksen menettämiseen liittyvät toimenpiteet
	Katastrofiriski		Toimenpiteet erityisten ongelmien ratkaisemiseksi

Huom. Välineiden kohdentaminen eri riskitasoihin on viitteellistä, sillä välineet saattavat vaikuttaa myös muihin tasoihin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EU:n asetusten (EU) N:o 1305/2013, 1307/2013 ja 1308/2013 perusteella.

18

Viljelijöiden tulotuen lisääminen saattaa siirtää joitakin markkinariskejä tavanomaisten riskien luokkaan, sillä kun viljelijät saavat paremman tulosuojan, heidän kykynsä hallita riskejä tilalla paranee (ks. seuraavat kohdat)⁷. Toisaalta tämän tulosuojan tarjoaminen saattaa saada viljelijät ottamaan viljelyssä enemmän riskejä (esimerkiksi keskittymään yhteen viljelykasviin).

19

Suorat tuet (joiden aiheuttamat vuotuiset menot ovat yli 41 miljardia euroa) muodostavat vakaan osan viljelijöiden tuloista ja parantavat siten selviytymiskykyä. Suorat tuet toimivat puskurina, jonka avulla viljelijät selviävät hintojen laskusta tai tuotannon pienenemisestä. Tuotannosta irrotettuja tukia (89 prosenttia suorista tuista) ei ole sidottu tuotantoon. Loput 11 prosenttia suorista tuista liittyy tuotantoon. Tämä lisätulo muodostaa komission mukaan noin 26 prosenttia viljelijöiden tuloista⁸. Kaaviossa 4 näkyy suorien tuotannosta irrotettujen tukien osuus viljelijöiden maataloustulosta. Tuotannosta irrotettujen tukien osuus viljelijöiden maataloustulosta on usein yli 20 prosenttia.

20

Vuonna 2017 suoria tukia sai 6,4 miljoonaa EU:n viljelijää⁹. Kaikissa jäsenvaltioissa tehdyn kyselytutkimuksen mukaan yhdeksän jäsenvaltiota katsoo suorien tukien olevan merkittävä osa viljelijöiden riskienhallintastrategiaa (eli suorat tuet toimivat ”turvaverkkona” ja takaavat ”tulosuojan”).

21

Kaavio 4 osoittaa, että osuus, jonka suorat tuet muodostavat taloudellisen koon mukaan ryhmiteltyjen viljelijöiden maataloustulosta, vaihtelee alle 20 prosentista yli 30 prosenttiin. Kaavio 5 osoittaa, että mitä suurempi maatilan taloudellinen koko on, sitä todennäköisemmin se ottaa maatilavakuutuksen. Suorien tukien osuus maataloustulosta ja vakuutuksen käyttö korreloivat negatiivisesti. Tämä tulos näkyy myös viljelijöiden kyselylomakkeessa (ks. liite – kaavio 24). Koska suorat tuet tarjoavat puskurin tuotannollisten menetysten lieventämiseksi, tarve ottaa vakuutus pienenee, sillä riski voidaan kantaa tilatasolla.¹⁰ On kuitenkin myös muita tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa viljelijän päätökseen vakuutuksen ottamisesta. Huomattava osa EU:n tukea saavista viljelijöistä on osa-aikaisia, ja tämä pätee erityisesti pienempiin viljelijöihin¹¹. Tämä vähentää heidän tilojensa riskialttiutta, koska muu toiminta tarjoaa sääoloista ja tuotteiden hinnoista riippumattoman tulonlähteen.

22

Taloudelliselta kooltaan suurempien tilojen kohdalla maataloustulon osuus kokonaistulosta on suurempi. Mitä suurempi maatalouden osuus kokonaistuloista on (yli 20 hehtaarin rajan yläpuolella suurin osa viljelijöistä on kokoaikaisia¹²), sitä useammin käytetään vakuutuksia (ks. liite – kaavio 24).

YMP edistää enenevässä määrin ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä

23

Ennaltaehkäisevät toimenpiteet (ks. kohta 05) voivat parantaa viljelijöiden selviytymiskykyä vähentämällä heidän altistumistaan riskeille ja mukauttamalla tuotantoa uusiin riskeihin. Ehkäisy- ja mukauttamisstrategiat voivat helpottaa tuotannon jatkamista esimerkiksi haitallisen sääilmiön jälkeen.

Vaikuttavat ehkäisytoimenpiteet voivat rajoittaa tuotannollisia menetyksiä

24

Ilmastonmuutoksen vaikutuksen takia tärkeitä ovat selviytymiskykyä edistävät toimenpiteet, kuten valmius pitkällä aikavälillä (mukautuminen uusiin olosuhteisiin). Laatikko 1 havainnollistaa muutosta kuivuusriskejä koskevissa näkemyksissä Australiassa.

25

Viljelykierto, mukautettujen/kestävämpien viljelykasvien käyttäminen ja säästöt olivat kolme tilintarkastustuomioistuimen haastattelemien viljelijöiden yleisimmin harkitsemaa ennaltaehkäisevää toimenpidettä (ks. liite – kaavio 22). Viljelykierto on osa hyvää maatalouskäytäntöä, koska se vaikuttaa myönteisesti maaperän hedelmällisyyteen ja auttaa kontrolloimaan rikkakasveja, tauteja ja tuholaisia.

26

Tällä hetkellä suorat tuet suuremmille tiloille sisältävät vlijelyn monipuolistamista koskevan vaatimuksen (viherryttämistuki, uudentyyppinen suora tuki, joka otettiin käyttöön vuonna 2013 YMP:n ympäristönsuojeluun liittyvän tuloksellisuuden parantamiseksi). Uusien YMP-ehdotusten mukaan suorat tuet voisivat edistää viljelykiertoa ja välillisesti parantaa tilojen selviytymiskykyä sillä edellytyksellä, että

• jäsenvaltioiden asettamat kansalliset vaatimukset ovat riittävän kunnianhimoisia¹⁵
• viljelijät noudattavat hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksia
• käytännöissä saavutetaan todellisia muutoksia.

tilintarkastustuomioistuin on aiemmin todennut, ettei viherryttäminen usein johda käytäntöjen muutoksiin¹⁶.

27

Terveyteen liittyvät riskit ovat ala, jolla onnistunut ennaltaehkäisy rajoittaa jälki-interventioiden tarvetta. Julkiset viranomaiset (EU:n ja jäsenvaltioiden) ovat vahvasti mukana eläintautiriskeihin puuttumisessa ja käyttävät ennakkotoimenpiteitä, kuten ennaltaehkäisyä (hävittäminen mukaan luettuna), seurantaa ja riskienhallinnan välineitä. Merkittäviä toimia toteutetaan ennakolta, jotta voidaan välttää jälkitoimenpiteiden mahdollisesti suuret kustannukset ja kielteiset vaikutukset (esimerkiksi naudan spongiformisen enkefalopatian aiheuttama kriisi maksoi EU:lle yli viisi miljardia ecua vuosina 1996–1998). Näillä toimilla on ollut merkittävä myönteinen vaikutus, mutta riippumattomissa tutkimuksissa on arvioitu, että eläin- ja kasvitautien takia julkisista varoista maksetut korvaukset maksoivat EU:n jäsenvaltioille ajanjaksolla 2010–2014 vuosittain yli puoli miljardia euroa¹⁷.

Vielä ei voida arvioida, missä määrin uudet käytettävissä olevat välineet parantavat viljelijöiden hintariskien sietokykyä

28

Komissio pitää¹⁸ termiinisopimuksia ja futuurimarkkinoita välineinä, joiden avulla voidaan hallita hintariskejä. Sopimuspohjainen toiminta (termiinisopimusten käyttäminen) oli neljänneksi yleisin haastateltujen viljelijöiden mainitsema ennaltaehkäisevä toimenpide (ks. liite – kaavio 22).

29

EU:n lainsäädännön mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia joko pakollisten sopimusten käyttämistä tai ensiostajan kirjallista tarjousta sopimuksen tekemisestä tuottajan kanssa¹⁹. Koontiasetuksen²⁰ maataloutta koskeva osa toi muutoksia lainsäädäntökehykseen. Sen mukaan tuottajalla on nyt oikeus vaatia osapuolten välistä kirjallista sopimusta ja/tai kirjallista tarjousta sopimuksen tekemisestä ostajilta. Huhtikuussa 2019 tuli voimaan direktiivi tiettyjen epäreilujen kauppakäytäntöjen (eli ostajan yksipuolisesti tekemien sopimusmuutosten) kieltämiseksi elintarvikeketjussa²¹. Vielä on liian aikaista arvioida näiden viimeaikaisten muutosten vaikutusta.

30

YMP:n toisesta pilarista voidaan tukea tulojen vakauttamisvälineitä, jotka tarjoavat viljelijöille korvausta tulojen ”voimakkaasta laskusta”. Koontiasetuksella laskettiin tuotannollisten menetysten perusteella maksettavien vakuutuskorvausten kynnysarvoa 30 prosentista 20 prosenttiin ja mahdollistettiin alakohtainen tulojen vakauttamisväline (esimerkiksi nimenomaan viljoja koskeva tulojen vakauttamisväline). Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole käytössä yhtään EU:n tukemaa tulojen vakauttamisvälinettä.

31

Hintojen heilahdellessa merkittävästi tärkeimmät viljelijöitä tukevat EU:n välineet ovat edelleen suorat tuet, markkinatoimenpiteet ja markkinahäiriöiden torjuntaan tähtäävät poikkeustoimenpiteet.

EU:n välineissä on havaittavissa jonkin verran päällekkäisyyttä

32

EU:n vakuutustukijärjestelmiä kuuluu sekä ensimmäiseen että toiseen pilariin. Ne ovat päällekkäisiä viini- sekä hedelmä- ja vihannesalojen kohdalla. Keskinäisille rahastoille maksettava tuki täydentää vakuutustukea vain, jos tuet kattavat erilaisia riskejä. Äärimmäisten ilmiöiden aiheuttamien erityisten ongelmien ratkaisemiseksi käynnistettävät poikkeustoimenpiteet eivät välttämättä ole yhdenmukaisia vakuutusten kaltaisten riskienhallinnan välineiden käytön lisäämistä koskevan strategian kanssa.

Vakuutus ja keskinäinen rahasto täydentävät toisiaan vain, jos ne kattavat erilaisia riskejä

33

YMP:n ensimmäisen pilarin puitteissa keskinäisille rahastoille maksettavaan tukeen on voitu saada rahoitusta hedelmä- ja vihannesalan toimenpideohjelmissa ja kansallisissa viinialan ohjelmissa vuodesta 2009 lähtien, mutta tätä rahoitusta ei ole hyödynnetty. Toisen pilarin puitteissa keskinäisiä rahastoja varten saatavilla olevaa rahoitusta on käytetty vain vähän (ks. kohta 43).

34

Keskinäisten rahastojen alhaista käyttöastetta selittää osittain se, että tämä väline on monimutkaisempi. Jotta se voi toimia, riittävän määrän viljelijöitä on osallistuttava siihen. Esimerkiksi Italiassa keskinäiseen rahastoon on liityttävä vähintään 700 viljelijää. Tämä monimutkaisuus saattaa saada viljelijät käyttämään muita saatavilla olevia riskienhallinnan välineitä, erityisesti vakuutuksia²². Vain silloin, kun keskinäiset rahastot kattavat riskejä, joita vakuutus ei kata, nämä kaksi välinettä täydentävät toisiaan. Ranskassa vakuutuksia varten maksettava EU:n tuki on rajattu ”satovakuutukseen”, joka kattaa ainoastaan viljelykasveihin kohdistuvat ilmastoriskit. Kansallinen keskinäinen rahasto, joka saa EU:n tukea, kattaa sen sijaan eläin- ja kasvitaudit ja pilaantumisvahingot.

Poikkeustoimenpiteiden epätarkoituksenmukainen käyttö saattaa vähentää kannustimia riskienhallinnan välineiden käyttöön

35

Epävarmuus olosuhteista, jotka voivat käynnistää kriisitoimenpiteet, vaikuttaa viljelijöiden käsityksiin siitä, missä heidän omien riskienhallintavelvollisuuksiensa rajat kulkevat. Mitä useammin julkista tukea tarjotaan kriisin aikana tai sen jälkeen, sitä vähemmän viljelijöillä on kannustimia vähentää riskiä käyttämällä riskienhallinnan välineitä, kuten vakuutuksia²³.

36

Vuonna 2018 komissio esimerkiksi hyväksyi täytäntöönpanoasetuksen, jonka nojalla rahoitettiin YMP-toimenpidettä sellaisten viljelijöiden tukemiseksi, jotka kärsivät tulvista ja rankkasateista vuoden 2017 lopulla tietyillä alueilla Liettuassa, Latviassa, Virossa ja Suomessa. Viljelijät olivat oikeutettuja tukeen, jos he olivat menettäneet vähintään 30 prosenttia talven kylvöalastaan eivätkä hyötyneet saman tappion vuoksi minkäänlaisesta kansallisesta tuesta tai vakuutuksesta (komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/108 – asetuksen nojalla myönnettiin 15 miljoonaa euroa, jotka jaettiin vahinkoa kärsineiden viljelijöiden lukumäärän perusteella seuraavasti: 9,12 miljoonaa euroa Liettualle, 3,46 miljoonaa euroa Latvialle, 1,34 miljoonaa euroa Virolle ja 1,08 miljoonaa euroa Suomelle). Viljelijät, jotka olivat vakuuttaneet tilansa tämän riskin varalta, eivät siis olleet oikeutettuja tuotannollisia menetyksiä koskeviin korvauksiin. Tällaiset ehdot saattavat estää viljelijöitä ottamasta vakuutuksia tulevaisuudessa.

37

Toisaalta komission toimet vuoden 2018 kuivuuskriisin yhteydessä olivat yhdenmukaisia sen riskienhallinnan välineiden kehittämistä koskevan strategian kanssa. Komissio ei ottanut käyttöön uusia (jälki)toimenpiteitä vaan hyödynsi jo olemassa olevien välineiden joustavuutta. Tämä tarkoitti erityisesti viherryttämis- ja ympäristösääntöjä koskevia poikkeuksia, jotka sallivat viljelijöiden leikata heinää tai laiduntaa karjaa alueilla, jotka muuten olisivat kesannolla. Tämä on yhdenmukaista useiden sellaisten kansallisten strategioiden kanssa, joiden tarkoitus on siirtää julkisia menoja jälkitoimenpiteistä ennakkotoimenpiteisiin (ennaltaehkäisyyn ja riskienhallinnan välineiden tukemiseen) seitsemässä jäsenvaltiossa (Alankomaat, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Ranska ja Slovenia).

Komission ehdotuksilla YMP:n uudistamiseksi pyritään edistämään tukea riskienhallinnan välineille, joita varten on jo saatavilla kansallista tukea

38

Nykyisen ohjelmakauden osalta 17 jäsenvaltiota päätti olla panematta täytäntöön toiseen pilariin kuuluvia riskienhallinnan välineitä (tukea vakuutuksille ja keskinäisille rahastoille). Näistä jäsenvaltioista kahdeksan katsoo nykyiset riskienhallinnan välineensä tyydyttäviksi. Seitsemällä niistä jäsenvaltioista, jotka eivät ole panneet täytäntöön toiseen pilariin kuuluvia riskienhallinnan välineitä (ks. kohta 10), on kansallinen tukijärjestelmä vakuutusmaksuja varten, ja kahdella on pakollinen kansallinen vakuutusjärjestelmä²⁴.

39

Uusissa YMP-ehdotuksissaan komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot velvoitetaan saattamaan EU:n tuki riskienhallinnan välineiden saataville²⁵. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioissa tekemän kyselytutkimuksen mukaan yksitoista valtiota vastustaa ehdotusta. Useat niistä perustelevat oman kansallisen tukijärjestelmänsä käyttöä EU:n toissijaisuusperiaatteen pohjalta.

Riskienhallinnan välineiden osalta suurin osa EU:n tuesta menee vakuutuksiin, mutta tuen hyödyntäminen on vähäistä ja epätasaista

40

Koska EU:n tuki on keskitetty vakuutuksiin (ks. taulukko 3), tarkastuksessa keskityttiin niihin YMP:n molempien pilarien osalta. tilintarkastustuomioistuin tutki vakuutuksiin annetun EU:n tuen hallinnointia ja arvioi, miten viljelijät käyttävät vakuutuksia.

41

Yli kolmannes viljelijöistä käyttää vakuutuksia. Vakuutetuista EU tukee toisen pilarin alaisuudessa noin kahdeksaa prosenttia (lähinnä satovakuutuksen kautta). Useammat viljelijät maksavat vakuutuksia omista varoistaan ja kansallisista varoista kuin EU:n varoista.

EU:n riskienhallinnan välineiden hyödyntäminen on ollut vähäistä ja epätasaista

42

Kuten kohdassa 39 todettiin, jäsenvaltioiden kiinnostus käyttää EU:n rahoitusta riskienhallinnan välineisiin on vähäistä. Seitsemäntoista jäsenvaltiota ei aio hakea tukea toiseen pilariin kuuluvia riskienhallinnan välineitä varten.

43

Taulukossa 3 esitellään EU:n kolme riskienhallinnan välinettä, ja siitä näkyy, että yhdentoista osallistuvan jäsenvaltion kohdalla suurin osa tuesta menee vakuutuksiin. Vain kolme jäsenvaltiota (Ranska, Italia ja Portugali) tarjoaa EU:n tukea keskinäisille rahastoille ja kaksi (Italia ja Unkari) tulojen vakauttamiseen tarkoitetuille keskinäisille rahastoille. Kaudella 2014–2020 riskienhallinnan välineisiin suunnitelluista menoista 91 prosenttia liittyy vakuutuksiin.

44

Kaaviosta 6 näkyy, mitkä jäsenvaltiot tarjoavat tukea vakuutuksiin.

45

Taulukon 4 mukaan niissäkin jäsenvaltioissa, joissa EU:n järjestelmä on käytettävissä, sitä hyödynnetään vähän. EU:n tuella vakuutettujen viljelijöiden osuus on suurin Ranskassa, Unkarissa, Latviassa ja Italiassa.

46

Kaaviosta 7 käy ilmi, että

• EU:n tuki tavoittaa hyvin pienen osan EU:n viljelijöistä
• yli 90 prosenttia vakuutuksia ottavista viljelijöistä ottaa vakuutuksen ilman EU:n tukea.

47

Yhden riskin vakuutuksia, lähinnä raekuurovakuutuksia, on ollut olemassa 1800-luvulta saakka, ja ne ovat laajimmin käytetty vakuutusmuoto. Myöhemmin käyttöön otetut usean riskin vakuutukset (18 riskiä Ranskassa ja enintään 11 riskiä Italiassa) ovat harvinaisempia, ja niitä on kehitetty lähinnä julkisella tuella. Komissio jättää jäsenvaltioiden harkintaan, minkälaisia vakuutuksia ne tukevat (yhden ja/tai usean riskin).

48

tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Ranskassa (vuonna 2017) 5,2 miljoonaa hehtaaria vakuutettiin raekuurojen varalta (lähinnä ilman tukea), ja EU:n tukema usean riskin vakuutus kattoi 4,7 miljoonaa hehtaaria. Tämä tarkoittaa, että 36 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta oli vakuutettu. Saksassa noin kahdeksan miljoonaa hehtaaria (48 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta) oli vakuutettu raekuurojen varalta²⁶, lähinnä ilman julkista tukea²⁷.

49

Eurooppalainen lisäarvo on EU:n toimen eli EU:n politiikan, sääntelyn, oikeudellisten välineiden ja varainkäytön ansiosta suurempi, kuin se olisi, jos jäsenvaltiot olisivat toimineet ilman EU:ta. Toisen pilarin alaisuudessa maksettavan vakuutustuen alhainen käyttöaste ja niiden viljelijöiden suuri määrä, jotka päättävät maksaa yhden riskin vakuutuksesta ennemmin kuin tuetusta usean riskin vakuutuksesta, herättää kysymyksiä EU:n vakuutustuen lisäarvosta.

Komissio ei kerää olennaista tietoa riskienhallintajärjestelmien käytöstä

50

Komissio on määritellyt riskienhallintajärjestelmille vain yhden yleisen tulosindikaattorin eli ”riskinhallintajärjestelmiin osallistuvien maatilojen prosenttiosuuden”. Tämä liittyy toiseen pilariin kuuluviin kahteen toimenpiteeseen: toimenpiteisiin nro 17 ja 5. Toimenpide nro 17 kattaa tuen vakuutuksille, keskinäisille rahastoille ja tulojen vakauttamisvälineille, ja toimenpide nro 5 kattaa tuen maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttamiselle ja ennalta ehkäiseville toimille. Koska indikaattori kattaa useita toimia, se ei voi kuvata niitä asianmukaisesti.

51

Ranskassa tämä indikaattori esimerkiksi kattaa yli 99 prosenttia maatiloista, mikä kertoo kansallisen keskinäisen rahaston pakollisesta jäsenyydestä. Tämä peittää niiden viljelijöiden huomattavasti pienempää osuutta, jotka ottavat EU:n tukemia vakuutuksia, kuuluvat tulojen vakauttamiseen pyrkivään keskinäiseen rahastoon tai palauttavat maatalouden tuotantomahdollisuuksia. Italiassa saman indikaattorin kattavuus on alle viisi prosenttia, ja se kuvaa lähinnä niiden viljelijöiden osuutta, jotka ottavat EU:n tukemia vakuutuksia.

52

Ranskalla ja Italialla on myös kansalliset indikaattorit vakuutettua hehtaarimäärää ja nykyarvoa varten. Ne tarjoavat paremman kuvan siitä, missä määrin maatalousalalla käytetään riskienhallinnan välineitä (eli ne mittaavat tuotantomääriä). Merkityksellinen tulosindikaattori mittaisi vakuutusten vaikutusta tulojen vakauteen.

Vakuutusten tukeminen edellyttää monimutkaisia hallinnointijärjestelmiä

53

Järjestelmät ja prosessit, joita kansalliset viranomaiset ovat ottaneet käyttöön vakuutuksiin annettavan julkisen tuen (ensimmäinen ja toinen pilari) hallinnointia varten, ovat monimutkaisia. Vaikka vakuutussuoja tarjotaan suhteellisen pienelle määrälle viljelijöitä, vuosittain hallinnoitavien vakuutussopimusten lukumäärä on huomattava (140 000 Italiassa ja 70 000 Ranskassa). Yhdellä viljelijällä voi olla useita vakuutussopimuksia. Sopimusten kokonaismäärä on siten suurempi kuin vakuutettujen viljelijöiden lukumäärä. Laatikko 2 havainnollistaa Italian vakuutustuen hallinnointijärjestelmää, jossa on mukana kaksi viljelijöitä auttavaa välittävää elintä (Condifesa ja CAA). Vaikka näiden välittävien elinten jäsenyys ei ole pakollinen, järjestelmä on niin monimutkainen, että yli 95 prosenttia viljelijöistä liittyy niihin ja maksaa niiden tarjoamista palveluista. tilintarkastustuomioistuin arvioi, että nimenomaisesti tähän toimenpiteeseen liittyvät kustannukset, joita italialaiset viljelijät maksavat tuen saamista helpottaville yksityisille tahoille, ovat vähintään 2,8 miljoonaa euroa vuodessa.

54

Jäsenvaltioissa tehty kyselytutkimus osoitti, että niistä 17 jäsenvaltiosta, jotka eivät hakeneet toimenpidettä nro 17, viisi päätti olla tukematta vakuutuksia tukemiseen liittyvien kustannusten ja hallinnollisen rasitteen takia.

Vakuutukset vaikuttavat myönteisesti tulojen vakauteen, mutta EU:n vakuutustukijärjestelmän vaikutus on epäselvempi

Vakuutettujen viljelijöiden tulot ovat vakaammat, ja he saavat korvauksia todennäköisesti aikaisemmin

55

tilintarkastustuomioistuin vertasi vakuutettujen ja vakuuttamattomien viljelijöiden maataloustulojen kehittymistä vuosina 2014–2016 riippumatta siitä, olivatko nämä saaneet EU:n varoja. tilintarkastustuomioistuin käytti standardipoikkeamaa (tulojen jakaantumista vuosien välillä) arvioidakseen tulojen vaihtelua (jota kuvaa tilan nettoarvonlisäys) kyseisellä ajanjaksolla. Mitä pienempi standardipoikkeama on, sitä vakaammat tulot ovat. Kaaviosta 8 käy ilmi, että vakuutettujen viljelijöiden tulot vaihtelevat kaikkien tilatyyppien kohdalla vähemmän kuin heidän vakuuttamattomien kollegojensa.

56

Ranskassa ja Italiassa vakuutusyhtiöt maksavat korvaukset vuoden sisällä haitallisesta sääilmiöstä. Italiassa vakuutussopimukset velvoittavat vakuutusyhtiöt maksamaan korvaukset ennen vuoden loppua. Tämä auttaa viljelijöitä hallitsemaan rahavirtaansa ja helpottaa toiminnan jatkamista. tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että korvausten maksaminen vuoden 2018 tapahtumista viranomaisten jälkitoimenpiteiden kautta on kestänyt kauemmin ja saadaan päätökseen vasta vuonna 2019.

EU:n vakuutustuki keskittyy viinialalle

57

Niissä kahdessa jäsenvaltiossa, jotka hyödyntävät eniten EU:n vakuutustukea, tilintarkastustuomioistuin havaitsi EU:n tuen keskittyneen viinialalle. Italiassa viinialalla on kaksi mahdollista kanavaa, joiden kautta vakuutustukea voi saada (ks. kohta 32). Tämä ala sai vuonna 2015 lähes kolmanneksen julkisen vakuutustuen kokonaismäärästä. Ranskassa EU:n tuella vakuutettu viinitarha-ala on kasvanut; vuonna 2017 se kattoi jo yli neljänneksen koko viinitarha-alasta. Vakuutettu pääoma viinialalla voi olla jopa 115 000 euroa/ha, kun keskimääräinen vakuutettu pääoma hehtaaria kohden oli Ranskan maatalousalalla 1 649 euroa/ha vuonna 2017²⁸. Mitä suurempi vakuutettu pääoma on, sitä suurempi on vakuutusmaksu ja sitä suurempi julkisen tuen taso.

58

EU:n vakuutustukea viljelijöilleen kanavoivien jäsenvaltioiden ei tarvitse olla valikoivia.²⁹ Esimerkkinä voidaan mainita yksi asiakirjatarkastukseen valituista tuensaajista: viinialan maailmanlaajuinen toimija, jolla on viinitarhoja ympäri maailmaa. Toimijan arvioitu viiniomaisuus on 600 miljoonaa euroa ja arvioitu vuotuinen liikevaihto 50 miljoonaa euroa. Kun otetaan huomioon joidenkin tuensaajien investoima summa, rahoitusvalmius ja riskiprofiili, on todennäköistä, että ne olisivat vakuuttaneet tuotantonsa myös ilman tukia, mikä synnyttää nollavaikutuksen. tilintarkastustuomioistuin on aiemmin huomauttanut nollavaikutuksesta EU:n vakuutustuissa³⁰.

Korvaukset saattavat vaikuttaa viljelijöiden toimintaan

59

Kuten laatikosta 3 käy ilmi, vakuutetuilla viljelijöillä voi olla vähemmän kannustimia soveltaa kestävämpiä liiketoimintajärjestelmiä. Kun viljelijät tietävät saavansa vakuutuskorvauksen, jos heidän satonsa epäonnistuu, he eivät ehkä pidä investoimista kestävien viljelykasvien kasvattamiseen niin tärkeänä ja heillä on vähemmän kannustimia monipuolistaa tuotantoaan. Vakuutusyhtiöt vaativat asiakkailtaan usein riskien vähentämistoimia ja pystyvät siten pienentämään tätä vaaraa. Ensimmäisen pilarin säännöksissä viitataan tähän käytäntöön, mutta toisessa pilarissa ei edellytetä riskialttiuden vähentämistä.

Joidenkin poikkeustoimenpiteiden valvonta on riittämätöntä

60

Asetuksen (EU) N:o 1308/2013 219 artiklan mukaan komissio voi toteuttaa poikkeustoimenpiteitä reagoidakseen ”uhkiin, jotka johtuvat sisäisillä tai ulkoisilla markkinoilla esiintyvistä merkittävistä hintojen nousuista tai laskuista tai muista tapahtumista ja olosuhteista, jotka merkittävästi häiritsevät tai uhkaavat häiritä markkinoita”. tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko poikkeustoimenpiteet, joilla reagoitiin hedelmä- ja vihannesalan merkittäviin markkinahäiriöihin, kohdennettu asianmukaisesti ja olivatko markkinoiltapoistotoimet toimineet tehokkaasti. Tarkastuksessa keskityttiin hedelmä- ja vihannesmarkkinoilla ”Venäjän tuontikiellon” jälkeen toteutettuihin toimiin (ks. kohta 09).

61

Kyseisen kiellon katsottiin uhkaavan markkinoita, ja sen jälkeen komissio määritteli poikkeustoimenpiteitä hedelmä- ja vihannesalalle. Näihin poikkeustoimenpiteisiin käytettiin vuosina 2014–2018 yhteensä 513 miljoonaa euroa, mikä vastaa 1,8:aa miljoonaa tonnia markkinoilta poistettuja tuotteita. Toimenpiteissä poistettiin erilaisten toimien avulla markkinoilta hedelmiä ja vihanneksia, joita Venäjän tuontikielto koski (ks. kaavio 9). Ilmaisjakelu oli yleisin markkinoiltapoistotoimi (joka kattoi 60 prosenttia poistetuista määristä ja yli 86 prosenttia maksetusta summasta).

62

Kaavioista 10 ja 11 käyvät ilmi tärkeimmät markkinoilta poistetut tuotteet ja ilmaisjakelun maantieteellinen jakautuminen.

EU ei ole määritellyt objektiivisia parametrejä poikkeustoimenpiteiden käytön harkintaa varten

63

Markkinahäiriön käsite on melko yleisluonteinen, eikä sitä ole määritelty tarkemmin EU:n lainsäädännössä. Tarkkojen kriteerien puuttuminen antaa paljon harkintavaltaa sen osalta, milloin poikkeustoimenpiteiden käyttöä voidaan harkita. Venäjän tuontikiellon yhteydessä komissio käynnisti poikkeustoimenpiteet seitsemällä delegoidulla asetuksella, joissa viitataan markkinahäiriöiden riskiin ((EU) N:o 913/2014, (EU) N:o 932/2014, (EU) N:o 1031/2014, (EU) N:o 1371/2014, (EU) 2015/1369, (EU) 2016/921 ja (EU) 2017/1165). Toimenpiteiden jatkaminen ei kuitenkaan perustunut arviointiin siitä, ylittivätkö menetykset määritetyn kynnysarvon.

64

Määrittäessään EU:n tuen tasoa komissio otti huomioon tuotanto- ja vientitiedot Venäjän tuontikieltoa edeltäneiltä kolmelta vuodelta (2011–2013). Komissio ei ottanut tuontikiellon kolmanteen vuoteen mennessä huomioon vaihtoehtoisia markkinoita, kuten muita ulkoisia tai EU:n sisäisiä markkinoita.

65

Omenat muodostivat yli puolet EU:n tuesta sekä arvon että markkinoilta poistettujen määrien osalta. Kaaviosta 12 käy ilmi, että Venäjän tuontikiellon aikana EU:n sisäinen ja EU:n ulkopuolelle tapahtuva vienti kasvoi vuosina 2014 ja 2015 ja pysyi kokonaismäärältään kieltoa edeltäneen keskitason yläpuolella. Muut EU:n ulkopuoliset markkinat ovat korvanneet Venäjän markkinoiden menettämisen. Kaavio 13 osoittaa, että EU:n sisäisen ja ulkoisen viennin arvo pysyi omenakaupan osalta suurelta osin vakaana ja laski vain hieman vuonna 2014 (-4 prosenttia verrattuna vuosien 2011–2013 keskiarvoon). Kokonaisviennin lasku vuonna 2014 oli pienempi kuin vuonna 2009, jolloin käytössä ei ollut hätätoimenpiteitä.

66

Tämä kertoo, että koko EU:n osalta omenamarkkinoiden Venäjän tuontikiellosta johtunut ”markkinahäiriö” oli vähäinen eikä kestänyt neljää vuotta (kuten poikkeustoimenpiteet). Venäjälle tapahtuvan suoran viennin vähenemistä tasapainotti muihin kohteisiin kohdistuneen viennin kasvu.

Poikkeustoimenpiteitä on sovellettu tuotteisiin, joita koskee rakenteellinen ylijäämä

67

EU on soveltanut poikkeustoimenpiteitä myös persikoiden ja nektariinien markkinoiltapoiston tukemiseen. Persikoiden ja nektariinien markkinoiltapoiston kustannukset muodostivat 34 prosenttia kaikista markkinoiltapoistotoimista Espanjan kohdalla ja 45 prosenttia Kreikan kohdalla. Ensimmäiset delegoidut asetukset liittyvät Venäjän tuontikieltoon ja myös tarjonnan ja kysynnän epätasapainoon. ”Persikoiden ja nektariinien kausiluonteisesti suuri tarjonta sekä epäsuotuisista sääoloista johtuva kulutuksen vähentyminen satokauden huipulla ovat luoneet vaikean markkinatilanteen […]”.³² Poikkeustoimenpiteet ”toteutettiin pääasiassa persikka- ja nektariinialalla vallitsevaan erityistilanteeseen puuttumiseksi”.³³

68

Kaavio 14 osoittaa persikoiden ja nektariinien tuotannon kasvavan Espanjassa ja Kreikassa. Myös näiden maiden tuotantopotentiaali kasvaa, sillä niiden viljelyala kasvoi kuusi prosenttia (Espanja) ja 20 prosenttia (Kreikka) vuosina 2006–2016. Italia, joka oli suurin persikoiden ja nektariinien tuottaja vuoteen 2012 saakka (jolloin Espanja ohitti sen), on pienentänyt viljelyalaansa 30 prosenttia³⁴ ja vähentänyt tuotantoa vähitellen.

69

Jos tuotanto kasvaa ilman, että sisäisessä kulutuksessa tai viennissä tapahtuu vastaavaa kasvua, se johtaa rakenteelliseen ylituotantoon: hedelmätarhat tuottavat enemmän, kuin kulutus ja vienti voivat hyödyntää. Espanjassa persikoiden kotimaan kulutuksen jatkuvaa vähenemistä ei ole tasapainottanut viennin kasvu³⁵.

70

Kaaviosta 15 käy ilmi, että niiden neljän vuoden aikana, joina Espanjassa ja Kreikassa toteutettiin markkinoiltapoistotoimia, poistomääriä ei pienennetty vaiheittain (toimenpiteestä luopumiseksi vähittäin) vaan ne vastasivat tuotannon tasoa.

71

tilintarkastustuomioistuin päättelee, että poikkeustoimenpiteiden käynnistämisen aiheutti ainakin osittain persikoiden/nektariinien rakenteellinen ylituotanto-ongelma Espanjassa. Poikkeustoimenpiteillä ei ole tarkoitus puuttua rakenteelliseen ylituotantoon vaan pikemminkin markkinahäiriöihin.

Tukien myöntäminen hakujärjestyksessä (first-come first-served) on edistänyt nopeaa täytäntöönpanoa asianmukaisen kohdentamisen kustannuksella

72

Vuoden 2014 delegoidun asetuksen tultua voimaan³⁶ Puolassa ja Belgiassa käytettiin yli 85 prosenttia tuesta (arvon ja volyymin perusteella arvioituna) ”ensin tullutta palvellaan ensin” ‑periaatteella. Seuraavissa asetuksissa poistettavat määrät jaettiin kullekin jäsenvaltioille. Kaaviosta 16 käy ilmi, että enimmäismäärien määritteleminen jokaiselle jäsenvaltiolle sen sijaan, että olisi sovellettu hakujärjestysperiaatetta, antoi useammalle jäsenvaltiolle mahdollisuuden saada tukea ennakoitujen tarpeidensa mukaisesti.

EU:n tuki tuotteiden poistamiseksi markkinoilta ilmaisjakeluun on kallista

EU:n tuki omenamarkkinoille on ylittänyt viime vuosina merkitykselliset keskimääräiset markkinahinnat

73

Tuki ilmaisjakeluun tarkoitettujen tuotteiden poistamiseen markkinoilta koostuu kahdesta osatekijästä: tuotetyyppikohtaisesta enimmäismaksusta ja lisäkustannuksista lajittelu-, pakkaus- ja kuljetusmenojen korvaamiseksi.

74

Kuten kaaviosta 10 käy ilmi, omenat olivat ilmaisjakelun avulla eniten tuettu tuote. Puola oli suurin EU‑tuen saaja sekä volyymin että rahallisen arvon perusteella.

75

Kaaviossa 17 verrataan ilmaisjakelutukea (joka kattaa sekä tuotteen hinnan 16,98 euroa / 100 kg että lajittelun/pakkaamisen hinnan 18,77 euroa / 100 kg) lajitellun ja pakatun tuotteen markkinahintaan Puolassa³⁸. Omenoiden markkinahinnan keskiarvo (ottamatta huomioon ylintä ja alinta arvoa) oli Puolassa Venäjän tuontikieltoa edeltäneinä viitenä vuotena 10 prosenttia alhaisempi kuin myönnetyn EU:n tuen taso, mikä tarkoittaa, että omenoiden tuottajat saivat liiallisia korvauksia.

76

Kolmen ensimmäisen markkinointivuoden³⁹ (2014/2015, 2015/2016 ja 2016/2017) aikana EU maksoi Puolan omenantuottajille 200 miljoonan euron arvosta korvauksia 559 448 tonnista ilmaiseksi jaettuja omenoita (arvioidut kuljetuskustannukset on jätetty pois), kun tämän omenamäärän keskimääräinen markkinahinta olisi ollut 182 miljoonaa euroa⁴⁰.

EU:lle suhteettoman suuret kustannukset persikoiden ja nektariinien jalostamisesta

77

Persikoiden ja nektariinien ilmaisjakeluun liittyneiden hätätoimenpiteiden kustannukset olivat 55 miljoonaa euroa. Persikoiden ja nektariinien kohdalla lajittelu- ja pakkauskustannukset muodostavat noin 37 prosenttia ja kuljetuskustannukset 13 prosenttia hinnasta, joten itse markkinoilta poistettujen tuotteiden arvo on vain noin 50 prosenttia kokonaiskustannuksista. Espanjan ja Kreikan tuottajille maksettiin noin 48 miljoonaa euroa (87 prosenttia).

78

Kustannukset, jotka rahastolle aiheutuivat puutteenalaisten ihmisten kulutettavaksi tarkoitetusta mehusta, olivat jopa 4,25 euroa litralta – noin neljä kertaa mehulitran hinta marketissa. Kustannukset muodostuivat markkinoilta poistettujen persikoiden ja nektariinien arvosta, lajittelu- ja pakkauskustannuksista, kuljetuskustannuksista ja mehuntuottajille maksetuista luontoissuorituksista.

Siitä, että markkinoilta poistetut tuotteet todella poistuvat markkinoilta, ei ole riittävästi evidenssiä

79

Koska persikat ja nektariinit ovat helposti pilaantuvia, niitä voidaan markkinoilta ilmaisjakelua varten poistettuina jalostaa tietyin edellytyksin. Jalostettu tuote (mehu/nektari) annetaan ilmaiseksi puutteenalaisille ihmisille. Yli 94 prosenttia persikoista ja nektariineista, joiden ilmaisjakelua tuettiin, tulivat Espanjasta ja Kreikasta. Espanjassa ja Kreikassa ilmaisjakelua varten markkinoilta poistetuista 132 000 tonnista 99 000 tonnia jalostettiin nektariksi/mehuksi.

80

Jalostuskustannusten kattamiseksi mehuntuottajat pitivät itsellään suurimman osan jalostetusta tuotteesta luontoissuorituksena, mikä sallitaan EU:n säännöissä⁴¹. Komission asiakirjoista käy ilmi esimerkiksi, että Espanja salli vaihtosuhteen, jossa mehuntuottajille toimitettiin jopa 11 kilogrammaa persikoita ja vastineeksi saatiin yksi litra persikkanektaria. Kreikan vaihtosuhde oli enintään 8,5 kilogrammaa persikoita yhtä litraa persikkanektaria kohden. Ks. kaavio 18, jossa annetaan esimerkki markkinoiltapoistotoimesta. Loppujen lopuksi suurin osa markkinoilta poistetuista tuotteista palautettiin markkinoille mehuna, ja vain pieni osa tavoitti puutteenalaiset ihmiset. Kun jalostajien sallitaan pitävän itsellään suurin osa markkinoilta poistetuista määristä, joista rahasto on maksanut, kuin ne olisi tarkoitettu kulutettaviksi tuoreina, syntyy ristiriita ilmaisjakelun lopullisen tavoitteen kanssa.

81

tilintarkastustuomioistuin arvioi, että Kreikassa ja Espanjassa luontoissuorituksina käytettyjen persikoiden ja nektariinien määrät aiheuttivat EU:n talousarvioon 34 miljoonan euron kustannukset. Ilmaisjakelun vaikuttavuus ja tehokkuus vaarantuvat, kun 62 prosenttia kustannuksista kattoi nämä luontoissuoritukset, joiden ansiosta tuotteet voitiin palauttaa mehumarkkinoille, ja vain 38 prosenttia käytettiin ilmaisen mehun ja tuoreiden hedelmien antamiseen puutteenalaisille ihmisille.

82

tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, että jalostajien luontoissuorituksina pidättämät persikat ja nektariinit muodostivat 20–25 prosenttia mehun tuottamiseen tarkoitettujen persikoiden ja nektariinien tarjonnasta vuosina 2014–2018. Mehuntuottajat saivat lähes neljänneksen raaka-aineestaan luontoissuorituksina ostamisen sijaan.

Joitakin markkinoilta poistettuja tuotteita on vaikea jäljittää

83

”Muihin käyttötarkoituksiin” annettava tuki edellyttää tislattujen tuotteiden toimittamista ainoastaan energiatarkoituksiin. Italiassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että markkinoilta poistettuja tuotteita, jotka toimitettiin ”muihin käyttötarkoituksiin” eli tislattaviksi teollisuus- tai energiatarkoituksiin, jäljittävät tarkastajat lopettivat tarkastuksensa, ennen kuin alkoholi oli denaturoitu energiatarkoituksiin (ks. kaavio 19).

Johtopäätökset ja suositukset

84

tilintarkastustuomioistuin selvitti maatalousalan riskien ja kriisien ennaltaehkäisyyn ja hallintaan käytettävissä olevien EU:n välineiden kattavuutta ja johdonmukaisuutta. Se arvioi, oliko riskien- ja kriisinhallintavälineiden täytäntöönpano tehokasta ja tuottivatko ne tuloksia. Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n maatalouden riskienhallintavälineiden tavoitteet saavutettiin osittain, mutta toimenpiteiden hyödyntäminen oli vähäistä. Lisäksi havaittiin, että kriisitoimenpiteiden kohdalla korvaukset olivat joissakin tapauksissa liian suuria.

85

EU:lla on käytössään toimenpiteitä, jotka parantavat viljelijöiden kykyä selviytyä hintojen epävakaudesta ja tuotannollisista menetyksistä, jotka johtuvat sääilmiöistä tai kasvi- ja eläintaudeista. Toimenpiteisiin kuuluvat suorat tuet, joiden avulla monet pienviljelijät voivat kantaa riskit tilatasolla ja jotka yleensä vähentävät heidän vakuutustarvettaan (kohdat 16–23). Vaikka YMP voi edistää ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, erityisesti hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien vaatimusten kautta, tällä hetkellä on vain vähän näyttöä siitä, että nämä vaikuttaisivat merkittävästi viljelijöiden toimintaan. Hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat tiukemmat velvoitteet (viljelykierto mukaan lukien) voisivat tulevaisuudessa olla tehokas väline, jonka avulla voidaan parantaa viljelijöiden selviytymiskykyä ja YMP:n ympäristövaikutusta (kohdat 24–26).

86

Ennaltaehkäisevät toimenpiteet ovat tärkeitä ja vähentävät riskialttiutta (kohdat 23–26). Vakuutetuilla viljelijöillä voi olla vähemmän kannustimia noudattaa kestävämpää liiketoimintastrategiaa tai sopeutua uusiin ilmasto-oloihin (kohta 59), mutta vakuutusyhtiöt voivat vaatia asiakkaitaan ryhtymään toimiin riskien vähentämiseksi. tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n tuessa terveysriskien, erityisesti eläintautien, alalla asetettiin etusijalle ehkäisy- ja seurantatoimenpiteet (kohta 27).

Suositus 1 – Kannustetaan viljelijöitä valmistautumaan paremmin kriiseihin

Ilmastonmuutoksen yhteydessä julkisen tuen olisi suosittava ehkäisy- ja sopeutumistoimenpiteitä ja kannustettava viljelijöitä parantamaan valmiuttaan ja selviytymiskykyään. Komission olisi yhdistettävä EU:n tuki maatalouskäytäntöihin, jotka vähentävät riskialttiutta (esimerkiksi viljelykierto) ja lieventävät tuhoja (esimerkiksi kestävämpien viljelykasvien käyttö).

Tavoiteajankohta: 2021 (vuoden 2020 jälkeisen YMP:n täytäntöönpanoasetukset)

87

Riskienhallinnan välineisiin osoitettavan EU:n tuen hyödyntäminen on vähäistä ja epätasaista. Useimmat jäsenvaltiot eivät käytä sitä. EU:n tuki, joka keskittyy vakuutuksiin, tavoittaa vain pienen osan viljelijöistä. Useimmat vakuutetut viljelijät ottavat vakuutukset ilman EU:n tukea. Niiden jäsenvaltioiden, jotka hyödyntävät vakuutustukea eniten, tekemien valintojen kautta EU:n varat keskittyvät viinintuottajien tukemiseen. Tällaiseen tukeen liittyy nollavaikutuksen riski. tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tämän tuen EU:n tason lisäarvosta on tällä hetkellä vain vähän näyttöä (kohdat 42–49 ja 57 ja 58).

88

tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio ei kerää kaikkea merkityksellistä tietoa seuratakseen riskienhallinnan välineiden monimutkaista soveltamista, vaikka tietoa on saatavilla toimenpidettä eniten hyödyntävissä jäsenvaltioissa (kohdat 50–52).

Suositus 2 – Suunnitellaan vakuutustuki paremmin ja parannetaan tuen seurantaa

Komission olisi

1. arvioitava vakuutustuen vähäisen hyödyntämisen ja sen tietyille aloille ja suuremmille tuottajille keskittymisen valossa, tuottaako tuki EU:n lisäarvoa
2. seurattava varojen käyttöä olennaisten tuotosindikaattorien (kuten vakuutetun alan ja pääoman, jotka ovat jo käytössä jäsenvaltiotasolla) ja tulosindikaattorien avulla.

Tavoiteajankohta: 2021 (vuoden 2020 jälkeisen YMP:n täytäntöönpanoasetukset)

89

Komissio toteutti toimenpiteitä puuttuakseen markkinahäiriöiden uhkaan Venäjän tuontikiellon jälkeen mutta ei määritellyt erityisiä ehtoja poikkeustoimenpiteiden käytön käynnistämiselle. Tuen tasoa määritettäessä ei otettu huomioon vaihtoehtoisia markkinoita (kohdat 63–66). Komissio myönsi korvauksia omenantuottajille (61 prosenttia EU:n tuesta) vientimäärien kasvaessa, ja viennin kokonaismäärä pysyi suhteellisen vakaana. Myös rakenteelliset ylijäämät vaikuttivat näillä toimenpiteillä tuettuun persikoiden ja nektariinien tuotantoon (kohdat 68–71).

90

Tapa, jolla jälkitoimenpiteitä on käytetty vastauksena ilmastoriskeihin, ei välttämättä ole yhdenmukainen sen strategian kanssa, jolla tuetaan vakuutusten kaltaisten välineiden käytön lisäämistä (kohdat 24 ja 35–37).

Suositus 3 – Selkeytetään poikkeustoimenpiteiden käynnistämisen ja lopettamisen ehtoja ja niiden yhdistämistä muiden välineiden kanssa

Komission olisi selkeytettävä poikkeustoimenpiteiden soveltamisalaa

1. määrittelemällä objektiivisia taloudellisia ja markkinaparametrejä ja ehtoja, joiden perusteella päätetään, onko poikkeustoimenpiteiden käytön harkinnalle olemassa riittävät perusteet. Näitä parametrejä määriteltäessä olisi otettava huomioon tuottajille muodostuva kokonaistuotto, mukaan luettuna suorien tukien ja tuotannon kasvun vaikutus.
2. keskittämällä äärimmäisiä sääolosuhteita koskevien poikkeustoimenpiteiden käyttö viljelijöihin, jotka ovat käyttäneet ennaltaehkäiseviä välineitä ja riskienhallinnan välineitä tarkoituksenmukaisesti (kun riittävän edistyneitä välineitä on ollut heidän saatavillaan).

Tavoiteajankohta: 2021

91

Tarkastuksessa kävi ilmi, että omenoiden ilmaisjakelua varten maksettu tuki on usein ylittänyt markkinahinnat ja siten mahdollistanut liian suuret korvaukset (kohdat 73–76). Säännöksiin, jotka mahdollistavat tuoreiden tuotteiden jalostamisen ilmaisjakelun puitteissa, liittyy se riski, että tuen taso on liian korkea ja että jalostajat pidättävät huomattavan osan markkinoilta poistetuista tuotteista kattaakseen jalostuskustannuksensa (kohdat 77–82).

Suositus 4 – Mukautetaan markkinoiltapoistotoimiin liittyviä korvauksia

Liian suurten korvausten välttämiseksi komission olisi

1. varmistettava, että markkinoiltapoistotoimiin liittyvä tuki ei ylitä kriisiä edeltävää keskimääräistä markkinahintaa tuottajan jäsenvaltiossa
2. arvioitava, olisiko käytännössä mahdollista asettaa tukien määrä alle 100 prosentin ja edellytettävä huomattavaa yhteisrahoitusta, jos jäsenvaltioilla on merkittävä asema tukiohjelmien keskeisten osatekijöiden määrittelemisessä.

Tavoiteajankohta: 2021

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. lokakuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Liite

Viljelijöiden kyselylomakkeet

Alkuhuomautukset

tilintarkastustuomioistuin keskusteli riskienhallinnasta 17 jäsenvaltiossa 105 sellaisen viljelijän kanssa, joiden luona käytiin vuoden 2018 tarkastuslausumaa laadittaessa. Otos perustui saadun tuen kokoon ja keskittyi siten suurempiin maatiloihin.

Kysymykset liittyvät riskeihin ja riskienhallinnan strategioihin tilatasolla.

Lyhenteet

CAA: Centri di Assistenza Agricola – valtuutetut viljelijöiden tukikeskukset

FADN: Maatalouden kirjanpidon tietoverkko

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Condifesa: Italialainen alueellinen tuottajajärjestö, joka vakuuttaa ilmastoriskien varalta.

Kestävyys: Järjestelmän kyky kestää ulkoisia häiriöitä ja ylläpitää aiempaa toiminnan tasoa ilman suuria muutoksia sisäisissä osatekijöissä (Urruty et al., 2016).

Maatilan nettoarvonlisä: Maatalouden kirjanpidon tietoverkon indikaattori, jolla kuvataan maatilan kokonaistuotannon arvoa, johon on lisätty tuet ja josta on vähennetty välituotekäyttö (tuotantoprosessissa käytettyjen tavaroiden ja palvelujen arvo) ja poistot.

Markkinointivuosi: Sadonkorjuun ajankohdan määrittämä viitekausi kasvien tuotannon analysointia ja raportointia ja hintojen määrittämistä varten.

Muuntautumiskyky: Järjestelmän kyky kehittää tai ottaa käyttöön uusia elementtejä ja prosesseja, jotka muuttavat sen toiminnan logiikkaa, ylläpitääkseen tärkeitä toimintoja silloin, kun rakenteelliset muutokset ekologisessa, taloudellisessa tai sosiaalisessa toimintaympäristössä tekevät siitä kestämättömän tai toimimattoman.

Nollavaikutus: Tilanne, jossa julkisia varoja käytetään sellaisen toimen rahoittamiseen, joka olisi toteutettu myös ilman julkista tukea.

Sadon korjaamatta jättäminen: Tuotantosyklin lopettaminen tietyllä alueella silloin, kun tuote on hyvin kehittynyt ja laadultaan virheetön ja myyntikelpoinen.

Sadon korjaaminen raakana: Raakojen, markkinoille kelpaamattomien tuotteiden korjaaminen tietyltä alueelta. Tuotteet eivät saa ennen korjaamista olla vaurioituneita millään tavalla.

Selviytymiskyky: Viljelijöiden kyky selviytyä häiriöistä ja jatkaa toimintaansa. Kyky jakaantuu kolmeen osaan: kestävyyteen, sopeutumiskykyyn ja muuntautumiskykyyn.

Sopeutumiskyky: Järjestelmän kyky mukauttaa sisäisiä tekijöitä ja prosesseja muuttuvien ulkoisten olosuhteiden perusteella ja siten jatkaa samaan suuntaan ylläpitäen kaikkia tärkeitä toimintoja (Folke et al., 2010).

Toissijaisuusperiaate: Sääntö, jonka mukaan EU ryhtyy toimiin vain, jos ne voivat olla vaikuttavampia kuin kansallisen, alueellisen tai paikallistason toimet.

Tuen myöntäminen hakujärjestyksessä (first-come first-served): Valintaperuste, joka palkitsee ainoastaan reagointinopeuden.

Tulot: Viljelijän markkinoilta saamien tulojen summa, mukaan luettuna mahdollinen julkinen tuki, ilman tuotantokustannuksia.

Venäjän tuontikielto: Venäjän federaation hallitus kielsi 7. elokuuta 2014 tiettyjen tuotteiden tuonnin tietyistä maista, myös EU:n jäsenvaltioista.

Tarkastustiimi

tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Kate Henderson, kabinettiavustaja Jernera Vrabič, toimialapäällikkö Helder Faria Viegas, tehtävävastaava Céline Ollier, apulaistehtävävastaava Paulo Oliveira, tarkastajat Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich ja Maciej Szymura sekä assistentti Murielle Siffert.

Vasemmalta oikealle: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Loppuviitteet

¹ Euroopan ympäristökeskus – Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016 – luku 5.3 Agriculture.

² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 25/2018 ”Tulvadirektiivi: riskien arvioinnissa on edistytty, mutta suunnittelua ja täytäntöönpanoa on parannettava”.

³ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 33/2018 ”Aavikoitumisen torjunta EU:ssa: kasvava uhka edellyttää enemmän toimia”.

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming

⁵ Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union: case study results, 2019.

⁶ Ks. asetus (EU) N:o 1308/2013: markkinahäiriöiden vastaisia toimenpiteitä koskeva 219 artikla, eläintauteja ja kuluttajien luottamuksen menettämistä koskeva 220 artikla ja erityisiä ongelmia koskeva 221 artikla.

⁷ ”Managing risks in agriculture: a holistic approach”– 2009, OECD.

⁸ Komission asiakirja vuoden 2013 jälkeisestä YMP:stä, kaavio 5. Komissio arvioi, että julkinen tuki muodostaa yhteensä 38 prosenttia viljelijöiden tuloista.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Ecorys-konsulttitoimiston tekemässä riskienhallintaa koskeneessa tutkimuksessa havaittiin neutraali/negatiivinen korrelaatio suorien tukien ja riskienhallinnan välineiden välillä (taulukko 5.6).

¹¹ Maatilojen rakennetutkimuksen tietokannan mukaan yli 30 prosenttia viljelijöistä, jotka viljelevät alle viittä hehtaaria, harjoittaa toista ansiotoimintaa.

¹² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen aihekohtainen katsaus ”YMP:n tulevaisuus” (maaliskuu 2018).

¹³ Review of the inter-governmental agreement on national drought programme reform.

¹⁴ 12. joulukuuta 2018.

¹⁵ Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 7/2018 ”komission ehdotuksesta asetuksiksi, jotka liittyvät vuoden 2020 jälkeisen ajan yhteiseen maatalouspolitiikkaan”, kohdat 55–58, laatikko 6.

¹⁶ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 21/2017 ”Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava”, kohdat 26–57.

¹⁷ Bardajin ja Garridon laatimat arviot (2016) EU:n maatalousmarkkinoita käsittelevässä asiakirjassa EU Agricultural Markets Brief, taulukko 2, syyskuu 2017.

¹⁸ Risk management schemes in EU agriculture, syyskuu 2017.

¹⁹ Ks. asetuksen (EU) N:o 1308/2013 148 artikla maitoalan ja 168 artikla muiden alojen osalta, sokeria lukuun ottamatta.

²⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus.

²¹ Direktiivi 633/2019 hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten välisissä suhteissa maataloustuote- ja elintarvikeketjussa.

²² EU Agricultural Markets Brief, syyskuu 2017.

²³ OECD:n mukaan julkiset jälki-interventiot ovat osa riskienhallintajärjestelmää, jonka viljelijät ottavat huomioon suunnitellessaan omia päätöksiään ja strategioitaan. Ks. ”Managing risks in agriculture: a holistic approach”, 2009. Ks. myös ”Risk management schemes in EU agriculture”, osio 3, syyskuu 2017.

²⁴ Kreikka ja Kypros.

²⁵ Vrt. COM(2018) 392, 70 artikla.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, marraskuu 2016.

²⁷ Ensimmäisen pilarin puitteissa tuetaan vakuutuksia hedelmä- ja vihannesalalla (2,6 miljoonaa euroa vuodessa) ja viinialalla (0,164 miljoonaa euroa vuodessa).

²⁸ Laskelma perustuu Ranskan maatalousministeriön toimittamiin lukuihin.

²⁹ Ks. asetus (EU) N:o 1305/2013, 49 artikla.

³⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2013 ”Yhteinen maatalouspolitiikka: ovatko neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 68 artiklan mukaiset erityistuet hyvin suunniteltuja ja toteutettuja?”, kohta 44.

³¹ Francis Annan ja Wolfram Schlenker, ”Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat”, 2015.

³² Delegoitu asetus (EU) N:o 913/2014, johdanto-osan 1 kappale.

³³ Delegoitu asetus (EU) N:o 932/2014, johdanto-osan 22 kappale.

³⁴ Tiedonlähde maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tulostaulu, 2017.

³⁵ ”Fruta de hueso: análisis de campaña 2018”, Ministerio de agricultura, pesca y alimentación.

³⁶ Delegoitu asetus (EU) N:o 932/2014.

³⁷ Delegoidut asetukset (EU) N:o 1031/2014, (EU) 2016/921 ja (EU) 2017/1165..

³⁸ Asetus (EU) N:o 543/2011, 98 artiklan 1 kohta.

³⁹ Markkinointivuosi on yhden vuoden jakso, joka on määritetty maataloustuotteen tuotannon, markkinoinnin ja käytön analysoinnista raportointia varten. Omenantuotannon kampanjavuosi käynnistyy elokuussa vuonna n ja päättyy heinäkuussa n+1.

⁴⁰ Vuosien 2009/2010–2013/2014 omenoiden markkinahinnan keskiarvo Puolassa (ottamatta huomioon ylintä ja alinta arvoa): 32,54 euroa/100 kg.

⁴¹ Asetuksen (EU) N:o 543/2011 80 artiklan 2 kohdan nojalla.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi	18.4.2018
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	29.7.2019
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	16.10.2019
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	21.11.2019

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3710-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/15470	QJ-AB-19-017-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-3727-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/34425	QJ-AB-19-017-FI-Q

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unioni ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.