Stabilisering af landbrugernes indkomst: Der findes et omfattende sæt instrumenter, men der bør tages fat på den lave anvendelse og problemerne med overkompensation

Resumé

I

Som Europa-Kommissionen har gjort opmærksom på, er risici uundgåelige i landbrugssektoren, og landbrugerne er nødt til at udvikle strategier til håndtering af produktionstab (f.eks. som følge af klimahændelser eller plante- og dyresygdomme) og prisudsving. Den fælles landbrugspolitik omfatter instrumenter til at støtte landbrugernes risikostyring og reagere på kriser. En ambition i de seneste forslag til reform af den fælles landbrugspolitik er at øge fokus på risikostyring.

II

Vi undersøgte, hvorvidt de instrumenter, EU råder over til at forebygge og styre risici og kriser, er fuldstændige og sammenhængende. Vi så på, om risiko- og krisestyringsværktøjerne var blevet gennemført effektivt og gav resultater. Vi fokuserede på, hvordan landbrugerne brugte EU's forsikringsstøtte, og på de ekstraordinære foranstaltninger, der blev udløst for frugt- og grøntsagssektoren efter den russiske regerings forbud i 2014 mod en del af importen fra EU ("det russiske importforbud"). Generelt konstaterede vi, at EU's risikostyringsinstrumenter og kriseforanstaltninger i landbruget delvist nåede deres mål, men ikke altid på en effektiv måde.

III

Vi konstaterede, at den fælles landbrugspolitik omfatter en bred vifte af instrumenter, som skal øge landbrugernes modstandsdygtighed. Direkte betalinger (41 milliarder euro om året) har en betydelig indvirkning på stabiliseringen af visse landbrugeres indkomst. Den fælles landbrugspolitik omfatter forebyggende instrumenter, som skal hjælpe landbrugerne med at øge deres modstandsdygtighed, men dokumentation viser, at instrumenternes indvirkning på landbrugernes adfærd er begrænset.

IV

Den måde, hvorpå efterfølgende foranstaltninger er blevet anvendt som reaktion på visse ekstreme klimarisici, er ikke nødvendigvis i overensstemmelse med strategien om at fremme større brug af instrumenter såsom forsikring. Der er visse overlapninger mellem forskellige EU-instrumenter til høstforsikringsstøtte.

V

Anvendelsen af EU's forsikringsstøtte er fortsat lav og har kun gavnet en brøkdel af landbrugerne. De fleste landbrugere, der tegner en forsikring, gør det uden EU-støtte, hvilket rejser spørgsmål om EU-støttens merværdi. Vi konstaterede, at Kommissionen ikke indsamler relevante oplysninger med henblik på at overvåge anvendelsen af risikostyringsinstrumenter. En stor del af EU's forsikringsstøtte anvendes i vinsektoren i de to medlemsstater, der bruger denne støtte mest. Det er forbundet med en risiko for dødvægt. Landbrugere, som har tegnet en forsikring, kan i mindre grad have incitament til at anvende en mere holdbar forretningsstrategi eller tilpasse sig til nye klimaforhold.

VI

For så vidt angår de ekstraordinære foranstaltninger, der blev udløst efter det russiske importforbud, konstaterede vi, at ingen specifikke kriterier blev brugt til at afgøre, om der skulle gøres brug af dem, og at støtteniveauet primært var baseret på tabet af det russiske marked, idet der først i forbuddets tredje år blev taget højde for alternative afsætningsmuligheder. Disse foranstaltninger varede fire år og blev også anvendt til at løse underliggende problemer med et strukturelt overskud af visse frugter, i stedet for kun at være begrundet i de ekstraordinære omstændigheder, der er beskrevet i forordningen.

VII

Vi konstaterede, at EU-støtten til æblemarkedet oversteg de relevante gennemsnitlige markedspriser. Det var omkostningskrævende for EU at tilbagekøbe ferskner og nektariner med henblik på forarbejdning, og det meste af saften endte i forarbejdningsindustrier som et bidrag i naturalier. Endelig kunne det ikke bekræftes, at de produkter, der blev tilbagekøbt fra markedet, rent faktisk blev fjernet, enten fordi de ikke kunne spores, eller fordi produkterne kom tilbage på markedet i en anden form, f.eks. forarbejdet til saft.

VIII

Vores anbefalinger til Kommissionen omfatter: tilskyndelse af landbrugerne til at forberede sig bedre på kriser, udformningen og overvågningen af forsikringsstøtten, kriterierne for anvendelse af ekstraordinære foranstaltninger og kompensationen i forbindelse med tilbagekøb.

Indledning

Risici er uundgåelige i landbruget

01

Som Kommissionen har gjort opmærksom på, er risici uundgåelige i landbrugssektoren, og landbrugerne er nødt til at udvikle strategier til håndtering af produktionstab (f.eks. som følge af klimahændelser eller plante- og dyresygdomme) og prisudsving (f.eks. som følge af geopolitiske risici). Den fælles landbrugspolitik omfatter mekanismer til at støtte landbrugernes risikostyring og reagere på kriser. En ambition i de seneste forslag til reform af den fælles landbrugspolitik er at øge fokus på risikostyring.

02

Landbrugsaktiviteter hænger uløseligt sammen med klimaet. Vejrforhold kan enten fremme eller begrænse produktionen. Ifølge Det Europæiske Miljøagentur risikerer tabene af afgrøder i EU som følge af ekstreme vejrforhold at stige¹. Figur 1 viser de ekstreme vejrforhold, f.eks. voldsom regn, hedebølger og tørke, der ramte EU i sommeren 2018. Revisionsretten har for nylig rapporteret om risikoen for både oversvømmelser² og ørkendannelse³.

03

Andre vigtige risikofaktorer, der påvirker landbrugsproduktionen, er konsekvenserne af plante- og dyresygdomme. Udbrud af disse sygdomme har været hyppige de seneste år, til dels som følge af øget handel og menneskelig mobilitet (som begge øger risikoen for nye patogener).

04

Hvordan risici som produktionstab og prisudsving håndteres, afhænger af deres hyppighed og konsekvenser. I sine analyser henviser Kommissionen til en risikoklassificering, som er udviklet af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), og som fastlægger, i hvilke tilfælde risici bør håndteres af landbrugerne selv ved hjælp af f.eks. forsikringsmekanismer, og i hvilke tilfælde de bør håndteres gennem offentlige interventioner (jf. figur 2).

05

Landbrugerne kan bruge forskellige strategier på bedriftsniveau for at begrænse deres risikoeksponering. De fleste af disse strategier kan betragtes som forebyggende. Landbrugerne kan diversificere deres landbrugsproduktion eller indtægtskilder for at sprede risikoen for tab i en af deres landbrugsaktiviteter. De kan også indføre metoder på bedriftsniveau såsom anvendelse af mere modstandsdygtige afgrøder/dyr, skærpede sundhedsforanstaltninger, lokalt tilpassede landbrugsmetoder og passende forebyggende investeringer (f.eks. haglnet eller bæredygtig vanding). De kan supplere disse metoder med brug af private/offentlige redskaber, f.eks. forsikringer og gensidige fonde.

Brug af den fælles landbrugspolitik til at fremme en modstandsdygtig landbrugssektor

06

Støtten fra EU-budgettet til landbrug i EU forvaltes under den fælles landbrugspolitik. I sin meddelelse "Fremtiden for fødevarer og landbrug" (2017)⁴ gav Kommissionen udtryk for sit ønske om at videreudvikle "en integreret og sammenhængende tilgang til risikoforebyggelse, -styring og -modstandsdygtighed, der på komplementær vis kombinerer interventioner på EU-niveau med medlemsstaternes strategier og den private sektors instrumenter, hvor fokus er på indkomststabilitet og klimarisici".

07

Den nuværende fælles landbrugspolitik og lovgivningsforslagene til den fælles landbrugspolitik efter 2020 har til formål at gøre det europæiske landbrug mere modstandsdygtigt (jf. eksemplerne i figur 3), hovedsagelig ved at øge robustheden (landbrugernes evne til at modstå forstyrrelser udefra og opretholde de eksisterende funktionsniveauer) og i mindre grad ved at øge tilpasningsevnen (evnen til at reagere på skiftende ydre omstændigheder)⁵.

08

Under den fælles landbrugspolitik yder EU støtte til instrumenter inden for de enkelte risikokategorier. Tabel 1 viser EU-støtten til risikostyringsværktøjer (støtte til forsikringspræmier og gensidige fonde) og ekstraordinære foranstaltninger, og hvordan de finansieres via EU-budgettet. Tabellen omfatter ikke generel støtte såsom direkte betalinger til landbrugere, der også spiller en vigtig rolle i, hvordan risikoen håndteres på bedriftsniveau.

09

Støtten fra den fælles landbrugspolitik finansieres under to søjler. Under søjle I finansierer EU markedsforanstaltninger, risikostyrings- og kriseforebyggelsesforanstaltninger for nogle sektorer (vin, frugt og grøntsager) og ekstraordinære foranstaltninger. Under søjle II giver EU medlemsstaterne mulighed for at støtte tre risikostyringsinstrumenter (M17): forsikringer (M17.1), gensidige fonde (M17.2) og indkomststabiliseringsredskaber (M17.3). Den 7. august 2014 forbød den russiske regering import af produkter, herunder frugt og grøntsager, fra en række lande, herunder EU-medlemsstaterne. Efter det russiske importforbud blev der udløst ekstraordinære foranstaltninger mod markedsforstyrrelser for husdyrsektoren (herunder mælk og mejeriprodukter) og for frugt- og grøntsagssektoren. Der blev aktiveret ekstraordinære foranstaltninger i kølvandet på den afrikanske svinepest og udbruddet af fugleinfluenza og for at løse specifikke problemer, f.eks. oversvømmelser i de baltiske lande.

	Søjle II	Søjle I
	Risikostyringsværktøjer		Ekstraordinære foranstaltninger
Foranstaltninger	Støtte til risikostyringsværktøjer (M17) 2015-2018	Støtte til forsikringspræmier (vinsektoren og frugt- og grøntsagssektoren) 2015-2018	Foranstaltninger mod markedsforstyrrelser 2014-2018	Markedsstøtteforanstaltninger vedrørende dyresygdomme som følge af risici for folke-, dyre- eller plantesundheden 2014-2018	Foranstaltninger til løsning af specifikke problemer 2017-2018
EU's udgifter (i millioner euro)	682	174	1 454	51	24

Kilde: Data fra Kommissionen.

10

På nationalt niveau har medlemsstaterne udarbejdet forskellige strategier for risiko- og krisestyring i landbruget. Syv medlemsstater finansierer deres egne nationale forsikringsstøtteordninger (Østrig, Bulgarien, Tjekkiet, Spanien, Luxembourg, Polen og Slovenien). Alle medlemsstater yder støtte efter katastrofer. Som reaktion på tørken i 2018 ydede Tyskland, Frankrig, Polen og Sverige f.eks. støtte via deres nationale midler.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

11

På baggrund af Kommissionens erklæring fra 2017 vedrørende dens ønske om at øge landbrugernes risikostyringskapacitet så vi på de nuværende risiko- og krisestyringsinstrumenter. I lyset af den stigende risiko for kriser som følge af ekstremt vejr og dyre- og plantesygdomme samt prisudsving tager vores analyse sigte på at bidrage til en bedre anvendelse af EU-støtten til at øge landbrugernes risikostyringskapacitet.

12

Vi undersøgte, hvorvidt EU's værktøjskasse til forebyggelse og styring af risici og kriser er fuldstændig og sammenhængende, og så på, om risiko- og krisestyringsværktøjerne var gennemført effektivt og gav resultater. Ved undersøgelsen af risikostyringsværktøjerne fokuserede vi på EU's støtte til forsikringspræmier. Vi fokuserede også på brugen af ekstraordinære foranstaltninger i frugt- og grøntsagssektoren efter det russiske importforbud. Vi undersøgte ikke de ekstraordinære foranstaltninger, der blev udløst for kød- og mælkesektoren.

13

Det overordnede revisionsspørgsmål var: "Opfyldte EU's risiko- og krisestyringsforanstaltninger deres mål på en effektiv måde?" Tre underspørgsmål bidrog til at besvare dette spørgsmål:

• Er EU's værktøjskasse til forebyggelse og styring af risici og kriser fuldstændig og sammenhængende?
• Har EU's risikostyringsinstrumenter opfyldt deres mål på en effektiv måde?
• Har EU's ekstraordinære foranstaltninger i frugt- og grøntsagssektoren opfyldt deres mål på en effektiv måde?

14

Revisionen omfattede tiltag i perioden 2014-2018. Vi indsamlede revisionsbevis gennem:

• Gennemgang af oplysninger og dokumenter og/eller interview med personale fra tre af Kommissionens generaldirektorater (AGRI, SANTE, ESTAT) og med specialiseret personale i OECD.
• Besøg i fire medlemsstater, der blev udvalgt for at dække brugen af forsikringsstøtte (Italien, Frankrig og Tyskland) og ekstraordinære foranstaltninger (Polen, Italien og Frankrig).
• I disse medlemsstater mødtes vi med nationale myndigheder, forsikringsselskaber, forsikringsforbund, genforsikringsselskaber, landbrugssammenslutninger og -fagforeninger samt velgørenhedsorganisationer.
• Undersøgelse af dokumentation for 80 støttemodtagere (indsendt af nationale myndigheder) vedrørende risikostyringsværktøjer og ekstraordinære foranstaltninger og besøg hos 16 støttemodtagere (i Frankrig, Polen, Tyskland, Italien og Grækenland). Grækenland blev tilføjet til vores stikprøve på grund af en transaktion, der blev gennemgået som led i vores kontrol af lovligheden og den formelle rigtighed (årsberetning).
• Interview med 105 landbrugere fra 17 medlemsstater om deres risikostyringsstrategi (jf. bilaget).
• Et spørgeskema udfyldt af de nationale myndigheder i alle medlemsstaterne om deres nationale strategier for risiko- og krisestyring i landbruget.

Bemærkninger

EU støtter en bred vifte af foranstaltninger til at øge landbrugernes modstandsdygtighed

15

Denne del indeholder en vurdering af, hvorvidt EU's værktøjskasse til forebyggelse og styring af risici og kriser udgør en fuldstændig og sammenhængende pakke. Vi undersøgte, om systemet generelt er udformet på en sådan måde, at det bidrager effektivt til at øge landbrugernes modstandsdygtighed over for de risici og kriser, de kan blive udsat for.

EU's instrumenter imødegår alle typer af risici, som landbrugerne kan blive udsat for, og her spiller direkte betalinger en vigtig rolle

16

Den fælles landbrugspolitik omfatter mange mekanismer, der imødegår de risici, som landbrugerne er udsat for (de er dog ikke alle tilgængelige for alle landbrugere). Direkte betalinger begrænser indkomstudsving for de fleste landbrugere, men er vanskelige at kortlægge i forhold til OECD's risikoklassificering (jf. figur 2). Instrumenter, der lettere kan kortlægges i forhold til risikolagene, er bl.a. instrumenterne i tabel 2.

17

Tabel 2 viser, at to grupper af instrumenter udtrykkeligt imødegår risici og kriser og dermed bidrager til at øge landbrugernes modstandsdygtighed:

• risikostyringsværktøjer, f.eks. forsikringer og gensidige fonde, der skal kompensere landbrugerne i tilfælde af visse definerede risici
• ekstraordinære foranstaltninger, der har til formål at stabilisere markedet i tilfælde af alvorlige forstyrrelser⁶.

	Relevant risikolag	Søjle	Instrumenter
	Normal	I	Direkte betalinger
Forebyggelses- og risikostyringsinstrumenter forudgående foranstaltninger	Markedsmæssig	I	Støtte til producenter af frugt og grøntsager, herunder støtte til høstforsikringspræmier og gensidige fonde
	Markedsmæssig		Støtte til høstforsikringspræmier og gensidige fonde i vinsektoren
	Markedsmæssig	II	"Risikostyringsværktøjer: Støtte til forsikringspræmier Støtte til gensidige fonde (herunder indkomststabiliseringsredskaber)"
	Normal		Støtte til investeringer i forebyggelse og genoprettelse
	Normal		Støtte til investeringer i fysiske aktiver
	Normal		Konsulentbistand - dvs. landbrugsrådgivningstjenester
	Normal		Vidensoverførsel og oplysningsforanstaltninger
	Markedsmæssig		Støtte ved oprettelse af producentsammenslutninger og -organisationer, støtte til samarbejdsfremme
Ekstraordinære foranstaltninger efterfølgende foranstaltninger	Katastroferelateret	I	Offentlig intervention og støtte til privat oplagring
	Katastroferelateret		Foranstaltninger mod markedsforstyrrelser
	Katastroferelateret		Foranstaltninger vedrørende dyresygdomme og manglende forbrugertillid som følge af risici for folke-, dyre- eller plantesundheden
	Katastroferelateret		Foranstaltninger til løsning af specifikke problemer

Bemærk: Instrumenternes fordeling på de forskellige risikolag er vejledende, da de også kan spille en rolle for andre lag.

Kilde: Revisionsretten baseret på EU-forordning (EU) nr. 1305/2013, nr. 1307/2013 og nr. 1308/2013.

18

Stigende støtte til landbrugernes indkomst kan flytte visse markedsrisici til den almindelige kategori, da landbrugernes evne til at styre risici på bedriftsniveau vil stige som følge af den øgede indkomstsikring (jf. punkterne nedenfor)⁷. Omvendt kan denne indkomstbuffer gøre landbrugerne mere risikovillige (f.eks. ved at fokusere på én enkelt afgrøde).

19

Direkte betalinger (som repræsenterer en årlig omkostning på over 41 milliarder euro) udgør en stabil del af landbrugernes indkomst og øger dermed deres modstandsdygtighed. De direkte betalinger fungerer som en buffer, som gør det muligt for landbrugere at håndtere faldende priser eller lavere produktion. Afkoblede betalinger (89 % af de direkte betalinger) er ikke knyttet til produktionen. De resterende 11 % af de direkte betalinger er knyttet til produktionen. Denne supplerende indkomst udgør ifølge Kommissionen ca. 26 % af landbrugernes indkomst⁸. Figur 4 illustrerer andelen af direkte afkoblede betalinger i landbrugernes landbrugsindkomst. De afkoblede betalinger udgør ofte mere end 20 % af landbrugernes landbrugsindkomst.

20

I 2017 modtog 6,4 millioner EU-landbrugere direkte betalinger⁹. Vores spørgeskemaundersøgelse rettet til alle medlemsstaterne viste, at ni medlemsstater betragter de direkte betalinger som en vigtig del af landbrugsbedrifternes risikostyringsstrategi (dvs. at de direkte betalinger fungerer som et "sikkerhedsnet" og garanterer "indkomstsikring").

21

Figur 4 viser, at andelen af de direkte betalinger i landbrugsindkomsten for landbrugere grupperet efter økonomisk størrelse varierer fra mindre end 20 % til mere end 30 %. Figur 5 viser, at jo større bedriften er, jo større er sandsynligheden for, at bedriften tegner en bedriftsforsikring. Der er en negativ sammenhæng mellem andelen af de direkte betalinger i landbrugsindkomsten og brugen af forsikring. Dette resultat kommer også til udtryk i landbrugernes spørgeskemabesvarelser (jf. bilaget – figur 24). Eftersom de direkte betalinger fungerer som en buffer og absorberer produktionstab, reduceres behovet for at tegne en forsikring, da risikoen kan imødegås på bedriftsniveau¹⁰. Der er dog andre faktorer, der kan påvirke en landbrugers beslutning om at tegne en forsikring. En betydelig del af de landbrugere, der modtager EU-støtte, arbejder på deltid, hvilket især gælder mindre bedrifter¹¹. Dette reducerer deres bedrifters risikoeksponering, da andre aktiviteter bidrager til indkomsten uafhængigt af vejrforhold og varepriser.

22

Hos de større landbrugsbedrifter er andelen af landbrugsindkomst i den samlede indkomst højere. Jo større andel landbrugsindkomsten udgør af den samlede indkomst (størstedelen af de landbrugere, der har over 20 ha jord, arbejder fuldtid¹²), desto mere almindeligt er det at bruge forsikringer (jf. bilaget - figur 24).

Den fælles landbrugspolitik fremmer i stigende grad forebyggende foranstaltninger

23

Forebyggende foranstaltninger (jf. punkt 05) kan øge landbrugernes modstandsdygtighed ved at begrænse deres risikoeksponering og tilpasse produktionen til nye risici. Strategier for forebyggelse og tilpasning kan fremme den fortsatte produktion i tilfælde af f.eks. en klimahændelse.

Effektive forebyggende foranstaltninger kan begrænse produktionstab

24

På grund af klimaændringerne er foranstaltninger, der fremmer modstandsdygtighed, herunder langsigtet beredskab (tilpasning til nye forhold), vigtige. Tekstboks 1 viser, hvordan opfattelsen af tørkerisici i Australien er ændret.

25

Vekseldrift, brug af tilpassede/mere modstandsdygtige afgrøder og opsparing var de tre forebyggende foranstaltninger, som de landbrugere, vi interviewede, hyppigst overvejede (jf. bilaget - figur 22). Vekseldrift er en del af en god landbrugspraksis, da den har en positiv indvirkning på jordens frugtbarhed og bidrager til at begrænse ukrudt, sygdomme og skadedyr.

26

På nuværende tidspunkt er direkte betalinger til store bedrifter underlagt et krav om afgrødediversificering (i form af grønne betalinger, som er en ny form for direkte betalinger, der blev indført i 2013 med henblik på at forbedre den fælles landbrugspolitiks miljømæssige resultater). I henhold til forslagene til den nye fælles landbrugspolitik kan direkte betalinger fremme vekseldrift og indirekte øge bedriftens modstandsdygtighed, hvis:

• de nationale standarder, som medlemsstaterne fastsætter, er tilstrækkeligt ambitiøse¹⁵
• landbrugerne følger kravene vedrørende god landbrugs- og miljøskik
• der opnås reelle adfærdsændringer.

Vi har tidligere påpeget, at forgrønnelse ofte ikke fører til adfærdsændringer¹⁶.

27

Sundhedsrisici er et af de områder, hvor vellykket forebyggelse begrænser behovet for efterfølgende interventioner. Offentlige myndigheder (EU og medlemsstaterne) er stærkt involveret i bestræbelserne på at imødegå risikoen for dyresygdomme og bruger forudgående foranstaltninger, f.eks. værktøjer for forebyggelse (herunder udryddelse), overvågning og risikostyring. Der gøres på forhånd en betydelig indsats for at undgå de potentielt høje omkostninger og negative konsekvenser af efterfølgende foranstaltninger (krisen i forbindelse med bovin spongiform encephalopati kostede f.eks. EU over 5 milliarder ECU i 1996-1998). Denne indsats har haft store positive virkninger, men ifølge uafhængige undersøgelser kostede de i offentlige udgifter til kompensation i forbindelse med dyre- og plantesygdomme EU-medlemsstaterne en halv milliard euro årligt i perioden 2010-2014¹⁷.

Det kan endnu ikke vurderes, i hvilket omfang de nye tilgængelige værktøjer øger landbrugernes modstandsdygtighed over for prisrisici

28

Kommissionen betragter¹⁸ terminskontrakter og futuresmarkeder som værktøjer til at håndtere prisrisici. Kontraktindgåelse (brug af terminskontrakter) var den fjerde hyppigst nævnte forebyggende foranstaltning blandt de landbrugere, vi interviewede (jf. bilaget - figur 22).

29

I henhold til EU's retlige ramme kan medlemsstaterne kræve brug af enten obligatoriske kontrakter eller et skriftligt tilbud om en kontrakt fra den første opkøber til producenten¹⁹. Landbrugsdelen af omnibusforordningen²⁰ indførte ændringer i den lovgivningsmæssige ramme. Den giver nu producenten ret til at kræve en skriftlig kontrakt mellem parterne og/eller et skriftligt tilbud om en kontrakt fra opkøbere. I april 2019 trådte et direktiv om forbud mod visse former for illoyal handelspraksis i fødevareforsyningskæden (dvs. ensidige kontraktændringer foretaget af køberen) i kraft²¹. Det er stadig for tidligt at vurdere, hvilken virkning disse ændringer får.

30

Søjle II i den fælles landbrugspolitik kan støtte indkomststabiliseringsredskaber, der yder kompensation til landbrugere i tilfælde af et "voldsomt fald" i deres indkomst. Omnibusforordningen reducerede tærsklen for kompensation gennem forsikring fra produktionstab på 30 % til 20 % og gav mulighed for at støtte et sektorspecifikt indkomststabiliseringsredskab (f.eks. et indkomststabiliseringsredskab, som er specifikt for korn). Der er imidlertid ingen operationelle EU-støttede indkomststabiliseringsredskaber på nuværende tidspunkt.

31

I tilfælde af store prisudsving er direkte betalinger, markedsinterventioner og ekstraordinære foranstaltninger mod markedsforstyrrelser fortsat de vigtigste EU-værktøjer til at støtte landbrugerne.

Der er visse overlapninger mellem EU-instrumenterne

32

EU's støtteordninger for forsikring findes under både søjle I og søjle II. De overlapper hinanden i vinsektoren og frugt- og grøntsagssektoren. Støtte til gensidige fonde må kun suppleres med forsikringsstøtte, når de omfattede risici er forskellige. Ekstraordinære foranstaltninger til at løse specifikke problemer forårsaget af ekstreme hændelser er ikke nødvendigvis i overensstemmelse med strategien om at fremme større brug af risikostyringsværktøjer såsom forsikring.

Der er kun komplementaritet mellem forsikring og gensidige fonde, når de omfattede risici er forskellige

33

Under den første søjle i den fælles landbrugspolitik har støtte til gensidige fonde været støtteberettiget under de operationelle programmer for frugt og grøntsager og de nationale programmer for støtte til vinsektoren siden 2009, men denne støtte er ikke blevet udnyttet. Under søjle II er der kun gjort begrænset brug af den finansiering, der er til rådighed for gensidige fonde (jf. punkt 43).

34

Den begrænsede udnyttelse af gensidige fonde skyldes til dels dette værktøjs større kompleksitet. Hvis en gensidig fond skal fungere, skal et tilstrækkeligt antal landbrugere deltage i den. I Italien skal der f.eks. være mindst 700 deltagende landbrugere i en gensidig fond. Denne kompleksitet kan få landbrugerne til at vende sig mod andre tilgængelige risikostyringsværktøjer, især forsikring²². Kun når gensidige fonde omfatter risici, der ikke dækkes af forsikringer, supplerer de to instrumenter hinanden. I Frankrig er EU's forsikringsstøtte begrænset til "høstforsikring", som kun dækker klimarisici for afgrøder, hvorimod den nationale gensidige fond, der modtager EU-støtte, omfatter dyre- og plantesygdomme og forurening.

Uhensigtsmæssig brug af ekstraordinære foranstaltninger kan begrænse incitamentet til at bruge risikostyringsværktøjer

35

Usikkerhed om de omstændigheder, der kan udløse kriseforanstaltninger, påvirker landbrugernes opfattelse af, hvor grænserne for deres eget ansvar for risikostyring ligger. Jo oftere den offentlige støtte ydes under eller efter en "krise", jo lavere er landbrugernes incitament til at afbøde risikoen ved hjælp af risikostyringsværktøjer såsom forsikring²³.

36

I 2018 vedtog Kommissionen f.eks. en gennemførelsesforordning om finansiering af en foranstaltning under den fælles landbrugspolitik til støtte for landbrugere, der i slutningen af 2017 var blevet ramt af oversvømmelser og kraftige regnskyl i visse områder i Litauen, Letland, Estland og Finland. Landbrugerne var støtteberettigede, hvis de havde mistet mindst 30 % af deres vintersædsarealer og ikke var blevet ydet nogen anden form for kompensation for det samme tab, det være sig i form af statsstøtte eller forsikringsudbetalinger (Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/108-15 millioner euro blev bevilget og fordelt efter antallet af ramte bedrifter på følgende måde: 9,12 millioner euro til Litauen, 3,46 millioner euro til Letland, 1,34 millioner euro til Estland og 1,08 millioner euro til Finland). Landbrugere, som havde tegnet en forsikring mod denne risiko, var derfor ikke berettigede til kompensation for deres produktionstab. Sådanne kriterier kan afholde landbrugere fra at tegne en forsikring i fremtiden.

37

Kommissionens indgreb under tørkekrisen i 2018 var derimod i overensstemmelse med dens strategi om at udvikle risikostyringsværktøjer. Kommissionen traf ikke yderligere (efterfølgende) foranstaltninger, men udnyttede fleksibiliteten i allerede eksisterende instrumenter, navnlig undtagelser fra forgrønnelses- og miljøreglerne, som gav landbrugerne mulighed for at slå græs eller lade kvæg græsse på arealer, der eller ville ligge brak. Dette er i overensstemmelse med flere nationale strategier, der har til formål at flytte de offentlige udgifter fra efterfølgende til forudgående foranstaltninger (forebyggelse og støtte til risikostyringsværktøjer) i syv medlemsstater (Østrig, Italien, Frankrig, Grækenland, Nederlandene, Spanien og Slovenien).

Kommissionens forslag til en reform af den fælles landbrugspolitik tager sigte på at fremme støtte til risikostyringsværktøjer, som allerede er omfattet af national støtte

38

I indeværende periode har 17 medlemsstater besluttet ikke at gennemføre risikostyringsværktøjer under søjle II (støtte til forsikring og gensidige fonde). Otte af dem anser deres nuværende risikostyringsværktøjer for tilfredsstillende. Syv af de medlemsstater, der ikke har gennemført risikostyringsværktøjer under søjle II (jf. punkt 10), yder national støtte til forsikringspræmier, og to har obligatoriske nationale forsikringsordninger²⁴.

39

I sine forslag til den nye fælles landbrugspolitik foreslår Kommissionen at forpligte medlemsstaterne til at stille EU-støtte til rådighed for risikostyringsværktøjer²⁵. Vores spørgeundersøgelse blandt medlemsstaterne viser, at 11 er uenige i dette forslag. Flere begrunder anvendelsen af deres eget nationale støttesystem i EU's nærhedsprincip.

Under risikostyringsværktøjerne går hovedparten af EU-støtten til forsikring, men udnyttelsen er lav og ujævn

40

Eftersom EU-støtten primært går til forsikring (jf. tabel 3), fokuserede vi på forsikring under begge søjler i den fælles landbrugspolitik. Vi undersøgte forvaltningen af EU's støtte til forsikring og vurderede landbrugernes brug af forsikring.

41

Over en tredjedel af landbrugerne bruger forsikring. Blandt de forsikrede modtager omkring 8 % EU-støtte under søjle II (primært i form af høstforsikring). Flere landbrugere bruger i højere grad deres egne midler og nationale midler end EU-midler til at betale for forsikring.

Udnyttelsen af EU's risikostyringsværktøjer har været lav og ujævn

42

Som drøftet i punkt 39 er medlemsstaternes interesse i at bruge EU-støtte til risikostyringsværktøjer begrænset. 17 medlemsstater har ikke til hensigt at ansøge om støtte til risikostyringsværktøjer under søjle II.

43

Tabel 3 giver et overblik over EU's tre risikostyringsværktøjer og viser, at hovedparten af de 11 deltagende medlemsstaters støtte går til forsikring. Kun tre medlemsstater (Frankrig, Italien og Portugal) yder EU-støtte til gensidige fonde, og to medlemsstater (Italien og Ungarn) yder støtte til gensidige fonde til indkomststabilisering. I perioden 2014-2020 vedrører 91 % af de planlagte udgifter til risikostyringsværktøjer forsikring.

44

Figur 6 viser, hvilke medlemsstater der yder støtte til forsikring.

45

Tabel 4 viser, at selv i de medlemsstater, der giver mulighed for at bruge EU-ordningen, er anvendelsen lav. Frankrig, Ungarn, Letland og Italien har den største andel af landbrugere, som har tegnet en forsikring med støtte fra EU.

46

Figur 7 viser, at:

• EU-støtten når ud til en meget lille andel af EU's landbrugere
• mere end 90 % af de landbrugere, der tegner en forsikring, gør det uden støtte fra EU.

47

Enkeltrisikoforsikring, primært risikoen for hagl, har eksisteret siden det 19. århundrede og er den mest anvendte forsikringsform. Den nyere type multirisikoforsikring (18 risici i Frankrig og op til 11 risici i Italien), er mindre udbredt og er primært blevet udviklet med offentlig støtte. Kommissionen overlader det til medlemsstaterne at bestemme, hvilken type forsikring de vil støtte ( én enkelt risiko og/eller flere risici).

48

Vi konstaterede, at i Frankrig (2017) var 5,2 millioner hektar forsikret mod hagl (primært uden støtte), og 4,7 millioner hektar var omfattet af EU-støttet multirisikoforsikring, hvilket betyder, at 36 % af det udnyttede landbrugsareal var forsikret. I Tyskland var omkring 8 millioner hektar (48 % af det udnyttede landbrugsareal) forsikret mod hagl²⁶, primært uden offentlig støtte²⁷.

49

Europæisk merværdi er den værdi, som en EU-foranstaltning tilfører via EU's politik, lovgivning, retsakter og udgifter, ud over den værdi, der skabes af medlemsstater, der handler på egen hånd. Den lave anvendelse af forsikringsstøtte under søjle II og det store antal landbrugere, der vælger at betale for enkeltrisikoforsikring frem for multirisikoforsikring med støtte, sætter spørgsmålstegn ved merværdien af EU's forsikringsstøtte.

Kommissionen indsamler ikke relevante oplysninger om anvendelsen af risikostyringsordninger

50

Kommissionen har kun fastsat én overordnet resultatindikator for risikostyringsordninger: "procentdel af landbrugsbedrifter, der deltager i risikostyringsordninger". Den vedrører to foranstaltninger under søjle II: foranstaltning 17 og foranstaltning 5. Foranstaltning 17 omfatter støtte til forsikring, gensidige fonde og indkomststabiliseringsredskaber, og foranstaltning 5 omfatter støtte til genopretning af landbrugets produktionspotentiale og forebyggende foranstaltninger. Eftersom indikatoren omfatter flere aktiviteter, kommer de ikke korrekt til udtryk heri.

51

I Frankrig omfatter denne indikator f.eks. mere end 99 % af landbrugsbedrifterne, hvilket afspejler det forhold, at medlemskab af den nationale gensidige fond er obligatorisk. Det skjuler således den langt lavere andel af landbrugsbedrifter, der tegner en forsikring med EU-støtte, som tilhører en gensidig fond til indkomststabilisering, eller som modtager støtte til genopretning af landbrugets produktionspotentiale. Samme indikators dækning i Italien ligger på under 5 % og afspejler hovedsagelig den andel af landbrugere, der tegner en forsikring med EU-støtte.

52

Frankrig og Italien har også fastsat nationale indikatorer for det forsikrede antal hektar og den forsikrede kapitalværdi. De giver et større indblik i, i hvor grad landbrugssektoren bruger risikostyringsværktøjer (dvs. at de måler output). En relevant resultatindikatorer ville måle forsikringens indvirkning på indkomststabiliteten.

Støtte til forsikring kræver komplekse forvaltningssystemer

53

De systemer og processer, som de nationale myndigheder har indført for at forvalte udbetalingen af offentlig støtte til forsikring (søjle I og II), er komplekse. Selv om et forholdsvis begrænset antal landbrugere er omfattet af forsikringsdækning, skal der hvert år forvaltes et betragteligt antal forsikringsaftaler (140 000 i Italien og 70 000 i Frankrig). En landbruger kan have tegnet flere forsikringer. Det samlede antal aftaler er derfor højere end antallet af forsikrede landbrugere. Tekstboks 2 viser Italiens system for forvaltning af forsikringsstøtte. Det omfatter to formidlere (Condifesa og CAA), som støtter landbrugerne. Det er ikke obligatorisk at være medlem af disse formidlere, men systemet er så komplekst, at mere end 95 % af landbrugerne melder sig ind og betaler for de tjenester, der ydes. Vi anslår, at de specifikke omkostninger for denne foranstaltning, som de italienske landbrugere betaler til de private enheder, som formidler adgangen til støtten, udgør mindst 2,8 millioner euro om året.

54

Vores undersøgelse blandt medlemsstaterne viste, at af de 17 medlemsstater, der ikke anvendte foranstaltning 17, havde fem besluttet ikke at yde forsikringsstøtte på grund af de omkostninger og den administrative byrde, den medfører.

Forsikring har en positiv indvirkning på indkomststabiliteten, men EU-støtteordningens indvirkning på forsikring er mindre klar

Forsikrede landbrugere har større indkomststabilitet og modtager ofte kompensation tidligere

55

Vi sammenlignede udviklingen i landbrugsindkomsten fra 2014 til 2016 for henholdsvis forsikrede og ikkeforsikrede landbrugere, uanset om de havde modtaget EU-midler eller ej. For at vurdere indkomstvariationen (udtrykt i bedriftens nettoværditilvækst) i denne periode anvendte vi standardafvigelsen (indkomstfordelingen mellem årene). Jo lavere standardafvigelse, jo mere stabil indkomst. Figur 8 viser, at forsikrede landbrugeres indkomst varierer mindre end ikkeforsikrede landbrugeres indkomst, uanset bedriftstype.

56

I Frankrig og Italien udbetaler forsikringsselskaberne kompensationen inden for et år efter en klimahændelse. I Italien forpligter forsikringsaftalerne forsikringsselskaberne til at betale kompensationen inden årets udgang. Det hjælper landbrugerne med at forvalte deres pengestrømme og bidrager til fortsat drift. Vi konstaterede, at udbetalingen af kompensation i forbindelse med begivenheder fra 2018 gennem de offentlige myndigheders efterfølgende foranstaltninger har taget længere tid, og at den først vil være afsluttet i løbet af 2019.

EU's forsikringsstøtte er primært rettet mod vinsektoren

57

I de to medlemsstater, der i videst udstrækning anvender EU's forsikringsstøtte, konstaterede vi, at EU-støtten var koncentreret i vinsektoren. I Italien kan vinsektoren modtage forsikringsstøtte via to kanaler (jf. punkt 32). I 2015 fik denne sektor næsten en tredjedel af den samlede offentlige forsikringsstøtte. I Frankrig er det vindyrkningsareal, der er forsikret med EU-støtte, vokset. Det udgjorde mere end en fjerdedel af det samlede vindyrkningsareal i 2017. Den forsikrede kapital i vinsektoren kan nå op på 115 000 euro/ha, mens den forsikrede kapital pr. hektar for landbrugssektoren i Frankrig i gennemsnit lå på 1 649 euro/ha i 2017²⁸. Jo højere det forsikrede kapitalbeløb er, jo højere er præmien og jo højere er det offentlige støtteniveau.

58

Medlemsstater, der kanaliserer EU's forsikringsstøtte til landbrugerne på deres område, er ikke forpligtede til at være selektive²⁹. F.eks. er en af de støttemodtagere, vi udvalgte til skrivebordskontrol, en international aktør i vinsektoren med vindyrkningsarealer i hele verden, aktiver for et anslået beløb på 600 millioner euro og en anslået årlig omsætning på 50 millioner euro. I betragtning af visse støttemodtageres investerede beløb, finansielle kapacitet og risikoprofil er det sandsynligt, at de ville have forsikret deres produktion uden støtte, hvilket skaber en dødvægtseffekt. Vi har tidligere gjort opmærksom på, at der er en dødvægt i EU's forsikringsstøtte³⁰.

Kompensation kan påvirke landbrugernes adfærd

59

Som det fremgår af tekstboks 3, kan forsikrede landbrugeres incitament til at anvende mere holdbare forretningssystemer være mindre. Når landbrugere ved, at de får udbetalt forsikring, hvis deres afgrøder slår fejl, finder de det måske mindre vigtigt at investere i modstandsdygtige afgrøder og har færre incitamenter til at diversificere deres produktion. Forsikringsselskaber kræver ofte, at deres kunder træffer visse afhjælpende foranstaltninger for at afbøde denne risiko. De retlige bestemmelser vedrørende søjle I henviser til denne praksis, men der er ingen bestemmelser under søjle II om at reducere risikoeksponeringen.

Utilstrækkelig kontrol af nogle ekstraordinære foranstaltninger

60

I henhold til artikel 219 i forordning (EU) nr. 1308/2013 kan Kommissionen træffe ekstraordinære foranstaltninger for at imødegå "truende markedsforstyrrelser som følge af betydelige prisstigninger eller -fald på markeder inden for eller uden for Unionen eller andre begivenheder og omstændigheder, som i betydelig grad forstyrrer eller truer med at forstyrre markedet". Vi undersøgte, om de ekstraordinære foranstaltninger til at imødegå betydelige markedsforstyrrelser i frugt- og grøntsagssektoren var tilstrækkeligt målrettede, og om foranstaltningerne for tilbagekøb havde været effektive. Vi fokuserede på de foranstaltninger, der var truffet på frugt- og grøntsagsmarkedet i kølvandet på det russiske importforbud (jf. punkt 09).

61

I kølvandet på importforbuddet, som blev betragtet som en markedstrussel, traf Kommissionen ekstraordinære foranstaltninger for frugt- og grøntsagssektoren. Udgifterne til disse ekstraordinære foranstaltninger beløb sig til 513 millioner euro i 2014-2018, hvilket svarede til 1,8 millioner ton tilbagekøbte produkter. Foranstaltningerne omfattede tilbagekøb fra markedet af frugt og grøntsager, som var ramt af det russiske importforbud, med forskellige løsningsmodeller (jf. figur 9). Gratis uddeling var den primære foranstaltning for tilbagekøb (udgjorde 60 % af de tilbagekøbte mængder og over 86 % af de udbetalte beløb).

62

Figur 10 og 11 viser de primære tilbagekøbte produkter og den geografiske fordeling af den gratis uddeling.

EU har ikke fastsat objektive parametre for at afgøre, om der skal gøres brug af ekstraordinære foranstaltninger

63

Begrebet markedsforstyrrelser er forholdsvis generelt og beskrives ikke nærmere i EU-lovgivningen. Manglen på specifikke kriterier giver Kommissionen vide skønsbeføjelser med hensyn til at afgøre, om der skal gøres brug af ekstraordinære foranstaltninger. I forbindelse med det russiske importforbud udløste Kommissionen ekstraordinære foranstaltninger gennem syv delegerede forordninger, der henviste til risikoen for markedsforstyrrelser (913/2014, 932/2014, 1031/2014, 1371/2014, 1369/2015, 921/2016 og 1165/2017). Men videreførelsen af foranstaltningerne var ikke baseret på en vurdering af, om tabene oversteg en bestemt tærskelværdi.

64

Ved fastsættelsen af EU-støtten tog Kommissionen hensyn til produktions- og eksportdata fra de tre år forud for det russiske importforbud (2011-2013). Kommissionen tog først i forbuddets tredje år hensyn til alternative afsætningsmuligheder, f.eks. andre markeder i og uden for EU.

65

Æblesektoren tegnede sig for over halvdelen af EU-støtten efter både værdi og tilbagekøbte mængder. Figur 12 viser, at EU's eksport til lande i og uden for EU steg i 2014 og 2015 under det russiske importforbud og samlet set forblev over gennemsnittet fra før importforbuddet. Andre tredjelandsmarkeder har kompenseret for tabet af det russiske marked. Figur 13 viser, at EU's eksport af æbler til lande i og uden for EU dermed forblev stort set stabil, blot med et mindre fald i 2014 (-4 % i forhold til gennemsnittet for 2011-2013). Faldet i værdien af den samlede eksport i 2014 var lavere end faldet i 2009, hvor ingen nødforanstaltninger blev truffet.

66

Dette viser, for EU som helhed, at "markedsforstyrrelserne" som følge af det russiske importforbud på æblemarkedet var begrænsede og ikke varede fire år (som det var tilfældet med de ekstraordinære foranstaltninger). Faldet i den direkte eksport til Rusland blev udlignet af stigninger i eksporten til andre markeder.

Ekstraordinære foranstaltninger er blevet brugt på varer, som der er et strukturelt overskud af

67

EU har også brugt ekstraordinære foranstaltninger til støtte for tilbagekøb af ferskner og nektariner. Omkostningerne i forbindelse med tilbagekøb af ferskner og nektariner udgjorde 34 % af de samlede foranstaltninger for tilbagekøb i Spanien og 45 % i Grækenland. De første delegerede forordninger henviser til det russiske importforbud og endvidere til en ubalance mellem udbud og efterspørgsel. "Det sæsonmæssigt store udbud af ferskner og nektariner og nedgangen i forbruget på grund af dårlige vejrbetingelser, da høsten var på sit højeste, skabte en vanskelig markedssituation"³². "De ekstraordinære foranstaltninger [blev] hovedsagelig truffet for at afhjælpe fersken- og nektarinsektorernes særlige situation"³³.

68

Figur 14 viser, at fersken- og nektarinproduktionen stiger i Spanien og Grækenland. Produktionspotentialet i disse lande stiger også: Landenes beplantede areal steg med henholdsvis 6 % og 20 % mellem 2006 og 2016. I Italien, som var den største producent af ferskner og nektariner frem til 2012 (da landet blev overhalet af Spanien), er det beplantede areal faldet med 30 %³⁴, og produktionen er faldet gradvist.

69

Hvis produktionen stiger uden en tilsvarende stigning i det indenlandske forbrug eller eksporten, giver det anledning til strukturel overproduktion: Frugtplantager producerer mere, end hvad der kan absorberes ved forbrug og eksport. I Spanien er et støt fald i det indenlandske forbrug af ferskner ikke blevet udlignet af stigende eksport³⁵.

70

Figur 15 viser, at de tilbagekøbte mængder i de fire år med foranstaltninger for tilbagekøb i Spanien og Grækenland ikke mindskedes gradvist (som en metode til at udfase foranstaltningen), men snarere afspejlede produktionsniveauerne.

71

Vi konkluderer, at de ekstraordinære foranstaltninger i et vist omfang blev udløst af et strukturelt problem med overproduktion af ferskner/nektariner i Spanien. Formålet med ekstraordinære foranstaltninger er ikke at håndtere strukturel overproduktion, men snarere at imødegå markedsforstyrrelser.

Først til mølle-princippet har fremmet en hurtig gennemførelse på bekostning af passende målretning

72

Efter den delegerede forordning fra 2014³⁶ blev mere end 85 % af støtten (efter værdi og mængde) anvendt af Polen og Belgien efter først til mølle-princippet. I de efterfølgende forordninger blev der tildelt tilbagekøbsmængder for hver medlemsstat. Figur 16 viser, at fastsættelsen af lofter for hver medlemsstat, frem for anvendelsen af først til mølle-princippet, gav flere medlemsstater adgang til støtte i overensstemmelse med deres forventede behov.

EU-støtten til tilbagekøb af produkter til gratis uddeling er omkostningskrævende

EU-støtten til æblemarkedet har i de foregående år oversteget relevante gennemsnitlige markedspriser

73

Støtten til tilbagekøb med henblik på gratis uddeling består af to dele: det maksimale bidrag pr. produkttype og ekstraudgifter som kompensation for udgifter til sortering, emballering og transport.

74

Æbler var det produkt, der modtog mest støtte til gratis uddeling, jf. figur 10. Polen var den største modtager af EU-støtte, både efter mængde og værdi.

75

Figur 17 sammenligner støtten til gratis uddeling (som omfatter både produktprisen, 16,98 euro/100 kg, og sortering/emballering, 18,77 euro/100 kg) med den polske markedspris for det sorterede og emballerede produkt³⁸. I Polen lå det "olympiske gennemsnit" for markedsprisen på æbler i de seneste fem år forud for det russiske importforbud 10 % under EU-støtteniveauet, hvilket betyder, at æbleproducenterne blev overkompenseret.

76

I de første tre produktionsår³⁹ (2014/2015, 2015/2016 og 2016/2017) udbetalte EU kompensation til polske æbleproducenter for et beløb på 200 millioner euro for 559 448 ton æbler, der blev uddelt gratis (de skønnede transportomkostninger er trukket fra), mens de gennemsnitlige markedspriser for denne mængde æbler beløb sig til 182 millioner euro⁴⁰.

EU afholdt uforholdsmæssigt høje udgifter til forarbejdning af ferskner og nektariner

77

Udgifterne til nødforanstaltningerne vedrørende gratis uddeling af ferskner og nektariner beløb sig til 55 millioner euro. For ferskner og nektariner udgør udgifterne til sortering og emballering omkring 37 % og transportudgifterne 13 %, dvs. at værdien af de tilbagekøbte produkter i sig selv kun udgør omkring 50 % af de samlede udgifter. Omkring 48 millioner euro (87 %) gik til producenter i Spanien og Grækenland.

78

EU's udgifter pr. liter saft til mennesker i nød lå på op til 4,25 euro, dvs. omkring fire gange prisen for en liter saft i et supermarked. Udgifterne bestod af betalinger af værdien af de tilbagekøbte ferskner og nektariner, sorterings- og emballeringsudgifter, transportudgifter og betalinger for bidrag i naturalier til saftvirksomheder.

Der er ikke tilstrækkelig dokumentation for, at de tilbagekøbte produkter rent faktisk fjernes fra markedet

79

Da ferskner og nektariner er letfordærvelige, skal dem, der tilbagekøbes med henblik på gratis uddeling, forarbejdes under bestemte forhold. Det forarbejdede produkt (saft/nektar) uddeles gratis til mennesker i nød. Spanien og Grækenland tegnede sig tilsammen for over 94 % af de ferskner og nektariner, der modtog støtte til gratis uddeling. Af de 132 000 ton frugter, som blev tilbagekøbt til gratis uddeling i Spanien og Grækenland, blev 99 000 ton forarbejdet til nektar/saft.

80

For at dække udgifterne til forarbejdning beholdt saftvirksomhederne størstedelen af det forarbejdede produkt som et bidrag i naturalier, hvilket er tilladt i henhold til EU's regler⁴¹. Kommissionens dokumenter viser f.eks., at Spanien tillod, at saftvirksomhederne fik op til 11 kg ferskner leveret for 1 liter ferskennektar, mens de i Grækenland fik op til 8,5 kg ferskner pr. liter ferskennektar. I figur 18 vises et eksempel på tilbagekøb. I sidste ende blev de fleste tilbagekøbte produkter markedsført på ny som saft, mens kun en lille del nåede frem til mennesker i nød. Det er i strid med det endelige mål med gratis uddeling at lade forarbejdningsvirksomhederne beholde størstedelen af de tilbagekøbte mængder, som fonden har betalt for, som om de var bestemt til konsum i frisk tilstand.

81

Vi anslår, at den mængde ferskner og nektariner, der bruges som bidrag i naturalier i Grækenland og Spanien, udgør en udgift for EU-budgettet på 34 millioner euro. Effektiviteten og virkningen af den gratis uddeling er kompromitteret, da 62 % af udgifterne gik til disse bidrag i naturalier, som gjorde det muligt at markedsføre produkterne på saftmarkedet, og kun 38 % gik til at uddele gratis saft og frugt til mennesker i nød.

82

Vi anslog også, at de ferskner og nektariner, som forarbejdningsvirksomheder beholdt som et bidrag i naturalier, udgjorde mellem 20 % og 25 % af udbuddet af ferskner og nektariner til forarbejdning af saft i perioden 2014-2018. Saftvirksomhederne fik næsten en fjerdedel af deres råprodukt som bidrag i naturalier i stedet for via indkøb.

Ufuldstændig sporbarhed for visse tilbagekøbte produkter

83

Støtten til "andre anvendelsesformål" er betinget af, at de destillerede produkter kun anvendes til energiformål. I Italien konstaterede vi, at de tilsynsmyndigheder, som sporede de tilbagekøbte produkter, der var blevet videresendt til "andre anvendelsesformål" med henblik på destillation til industrielle eller energimæssige formål, afsluttede deres kontroller, inden alkohollen var blevet denatureret til energimæssige formål (jf. figur 19).

Konklusioner og anbefalinger

84

Vi undersøgte, hvorvidt EU's værktøjskasse til forebyggelse og styring af risici og kriser i landbrugssektoren er fuldstændig og sammenhængende. Vi så på, om risiko- og krisestyringsværktøjerne var gennemført effektivt og gav resultater. Vi konstaterede generelt, at EU's risikostyringsforanstaltninger i landbruget delvist nåede deres mål, men at anvendelsen var lav, og at der var tilfælde af overkompensation i forbindelse med kriseforanstaltningerne.

85

En række EU-foranstaltninger øger landbrugernes modstandsdygtighed over for prisudsving og produktionstab som følge af klimahændelser eller plante- og dyresygdomme. Blandt disse indgår direkte betalinger, som gør det muligt for mange små landbrugere at påtage sig risici på bedriftsniveau, og som ofte mindsker deres behov for at tegne en forsikring (punkt 16-23). Den fælles landbrugspolitik kan fremme forebyggende foranstaltninger, navnlig via betingelser for god landbrugs- og miljøskik, men der er på nuværende tidspunkt begrænset dokumentation for, at disse foranstaltninger i væsentlig grad påvirker landbrugernes adfærd. Fremover kan skærpede betingelser for god landbrugs- og miljøskik (herunder vekseldrift) være et effektivt instrument til at øge landbrugernes modstandsdygtighed og forbedre den fælles landbrugspolitiks indvirkning på miljøet (punkt 24-26).

86

Forebyggende foranstaltninger er vigtige og reducerer risikoeksponeringen (punkt 23-26). Forsikrede landbrugeres incitament til at anvende en mere holdbar forretningsstrategi eller tilpasse sig til nye klimaforhold (punkt 59) kan være mindre, men forsikringsselskaber kan stille krav om, at deres kunder tager skridt til at begrænse risikoen. Vi konstaterede, at EU med støtten inden for sundhedsrisici, navnlig dyresygdomme, prioriterede forebyggende foranstaltninger/overvågningsforanstaltninger (punkt 27).

Anbefaling 1 – Tilskynde landbrugerne til at forberede sig bedre på kriser

I forbindelse med klimaændringerne bør den offentlige støtte fremme forebyggende foranstaltninger/tilpasningsforanstaltninger, som tilskynder landbrugerne til at forbedre deres beredskab og modstandsdygtighed. Kommissionen bør kæde EU-støtten sammen med landbrugsmetoder, der reducerer risikoeksponeringen (f.eks. vekseldrift) og begrænser skaderne (f.eks. brug af mere modstandsdygtige afgrøder).

Tidsramme: 2021 (gennemførelsesforordningerne om den fælles landbrugspolitik efter 2020)

87

Udnyttelsen af EU-støtten til risikostyringsværktøjer er lav og ujævn. De fleste medlemsstater bruger den ikke. EU-støtten, som primært går til forsikring, når kun ud til en brøkdel af landbrugerne. De fleste landbrugere, som har tegnet en forsikring, har gjort det uden EU-støtte. På grund af de valg, som de medlemsstater, der oftest anvender forsikringsstøtte, har truffet, bruges EU-midlerne primært til at støtte vinproducenter. En sådan støtte er forbundet med en risiko for dødvægt. Vi konkluderer, at der på nuværende tidspunkt er begrænset dokumentation for, at denne støtte udgør en EU-merværdi (punkt 42-49) og punkt 57-58.

88

Vi konstaterede, at Kommissionen ikke indsamler relevante oplysninger med henblik på overvågning af den komplekse anvendelse af risikostyringsværktøjer, selv om oplysningerne er tilgængelige i de medlemsstater, der oftest anvender foranstaltningen (punkt 50-52).

Anbefaling 2 - Udforme og overvåge forsikringsstøtten bedre

Kommissionen bør:

1. i lyset af den lave anvendelse af forsikringsstøtte og dens koncentration på bestemte sektorer og store producenter vurdere, om støtten udgør en EU-merværdi
2. overvåge udgifterne ved hjælp af relevante outputindikatorer (f.eks. indikatorer vedrørende forsikret areal og kapital, som allerede bruges i medlemsstaterne) og resultatindikatorer.

Tidsramme: 2021 (gennemførelsesforordningerne om den fælles landbrugspolitik efter 2020)

89

Kommissionen traf foranstaltninger til at imødegå truende markedsforstyrrelser i kølvandet på det russiske importforbud, men fastsatte ikke specifikke kriterier for at udløse brugen af ekstraordinære foranstaltninger. Støtteniveauet tog ikke hensyn til, at der var alternative afsætningsmuligheder (punkt 63-66). Kommissionen ydede kompensation til æbleproducenter (61 % af EU-støtten), selv om de eksporterede mængder steg, og eksportens samlede værdi var forholdsvis konstant. Strukturelle overskud ramte også fersken- og nektarinproduktionen, der modtog støtte under disse foranstaltninger (punkt 68-71).

90

Den måde, hvorpå efterfølgende foranstaltninger er blevet anvendt som reaktion på klimarisici, er ikke nødvendigvis i overensstemmelse med strategien om at fremme større brug af instrumenter såsom forsikring (punkt 24 og punkt 35-37).

Anbefaling 3 - Præcisere kriterierne for at udløse og afslutte ekstraordinære foranstaltninger og for, hvornår de kan kombineres med andre instrumenter

Kommissionen bør præcisere anvendelsesområdet for ekstraordinære foranstaltninger ved:

1. at fastsætte objektive markedsmæssige og økonomiske parametre og kriterier for at afgøre, hvornår der er et tilstrækkeligt grundlag for at bruge ekstraordinære foranstaltninger. Disse parametre bør tage højde for producenternes samlede afkast, herunder virkningen af direkte betalinger og større udbytte
2. at fokusere brugen af ekstraordinære foranstaltninger i forbindelse med ekstreme vejrforhold på landbrugere, der har gjort passende brug af forebyggelses- og risikostyringsværktøjer, når disse er tilstrækkeligt udviklede og tilgængelige for landbrugerne.

Tidsramme: 2021

91

Vores revision viste, at den støtte, der blev givet til gratis uddeling af æbler, ofte oversteg markedspriserne og dermed gav anledning til overkompensation (punkt 73-76). De bestemmelser, der tillader forarbejdning af friske produkter til gratis uddeling, indebærer en risiko for, at støtteniveauet er for højt, og at forarbejdningsvirksomhederne beholder en betydelig andel af de tilbagekøbte produkter til dækning af deres forarbejdningsudgifter (punkt 77-82).

Anbefaling 4 - Justere kompensationen i forbindelse med tilbagekøb

Med henblik på at undgå overkompensation bør Kommissionen:

1. sikre, at støtte til foranstaltninger for tilbagekøb ikke overstiger den gennemsnitlige markedspris fra før krisen i producentens medlemsstat
2. analysere mulighederne for at fastsætte støttesatser på under 100 % og kræve betydelig medfinansiering, når medlemsstaterne spiller en vigtig rolle i fastlæggelsen af nøgleelementer i støtteordningerne.

Tidsramme: 2021

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. oktober 2019.

Bilag

Landbrugernes spørgeskemabesvarelser

Indledende bemærkninger

Vi drøftede risikostyring med 105 landbrugere, som vi besøgte i 17 medlemsstater som led i arbejdet med revisionserklæringen i 2018. Stikprøven var baseret på størrelsen af det modtagne støttebeløb og fokuserede derfor på større landbrugsbedrifter.

Vores spørgsmål vedrørte risici og risikostyringsstrategier på bedriftsniveau.

Akronymer og forkortelser

CAA: Centri di Assistenza Agricola – autoriserede centre for bistand til landbrugere

ESTAT: Eurostat

FSS: Undersøgelse af landbrugsbedrifternes struktur

INLB: Informationsnettet for landøkonomisk bogføring

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

Glossar

Bedriftens nettoværditilvækst (BNVT): En indikator i informationsnettet for landøkonomisk bogføring, som bruges til at beskrive en landbrugsbedrifts samlede produktionsværdi, plus støtte, minus forbrug i produktionen (værdien af de varer og tjenesteydelser, der forbruges i en produktionsproces) og afskrivninger.

Condifesa: Italiensk regional landbrugssammenslutning til forsikring mod klimarisici.

Dødvægt: En situation, hvor offentlige midler bruges til at finansiere en aktivitet, der kunne have været videreført uden offentlig støtte.

Først til mølle-princippet: Et udvælgelseskriterium, der udelukkende belønner en hurtig reaktion.

Grøn høst: Høst på et givet areal af umodne uafsættelige produkter. De pågældende produkter må ikke på nogen måde være beskadiget på forhånd.

Indkomst: Summen af de indtægter, en landbruger modtager fra markedet, plus eventuel offentlig støtte, minus inputomkostninger.

Modstandsdygtighed: Landbrugernes evne til at modstå chok og videreføre deres aktivitet. Den har tre komponenter, nemlig robusthed, tilpasningsevne og omstillingsevne.

Nærhedsprincippet: Reglen, hvorefter EU ikke træffer foranstaltninger, medmindre det er mere effektivt end på nationalt, regionalt eller lokalt niveau.

Olympisk gennemsnit: Gennemsnittet af et variationsområde efter at have fjernet den højeste og den laveste værdi.

Omstillingsevne: Et systems kapacitet til at udvikle eller inddrage nye elementer og processer i et omfang, der ændrer dets operationelle logik, med henblik på at opretholde vigtige funktioner på et tidspunkt, hvor strukturelle ændringer i dets økologiske, økonomiske eller sociale miljø gør det uholdbart eller dysfunktionelt.

Produktionsår: En referenceperiode, der fastsættes i forhold til høsttiden, til analyse og rapportering af afgrødeproduktion og fastsættelse af priser.

Robusthed: Et systems evne til at modstå ydre forstyrrelser og opretholde tidligere funktionsniveauer uden større ændringer i dets interne elementer (Urruty et al., 2016).

Russisk importforbud: Den 7. august 2014 forbød den russiske regering import af en række produkter fra en række lande, herunder EU-medlemsstaterne.

Tilpasningsevne: Et systems evne til at tilpasse sig til interne elementer og processer som reaktion på skiftende ydre omstændigheder og dermed videreføre sine aktiviteter, samtidig med at alle vigtige funktioner opretholdes (Folke et al., 2010).

Undladt høst: Afslutning af den igangværende produktionscyklus på et givet areal, hvor produktet er veludviklet og af sund, rimelig og sædvanlig handelskvalitet.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kate Henderson, attaché Jerneja Vrabic, ledende administrator Helder Faria Viegas, opgaveansvarlig Céline Ollier, viceopgaveansvarlig Paulo Oliveira, revisorerne Antonella Stasia, Jan Huth, Michela Lanzutti, Mateusz Minich og Maciej Szymura samt sekretariatsassistent Murielle Siffert.

Fra venstre mod højre: Maciej Szymura, Mateusz Minich, Jerneja Vrabič, Antonella Stasia, Samo Jereb, Céline Ollier, Paulo Oliveira, Michela Lanzutti, Jan Huth, Helder Faria Viegas.

Slutnoter

¹ Det Europæiske Miljøagenturs rapport – Climate change impacts and vulnerability in Europe, 2016 – kapitel 5.3, Agriculture.

² Revisionsrettens særberetning nr. 25/2018 "Oversvømmelsesdirektivet: Fremskridt med vurderingen af risici, men planlægningen og gennemførelsen bør forbedres".

³ Revisionsrettens særberetning nr. 33/2018 "Bekæmpelse af ørkendannelse i EU: En stigende trussel, der kræver en større indsats".

⁴ https://ec.europa.eu/eip/agriculture/en/news/future-food-and-farming.

⁵ "Assessing how policies enable or constrain the resilience of farming system in the European Union": casestudieresultater, 2019.

⁶ Jf. forordning (EU) nr. 1308/2013: artikel 219 om ekstraordinære foranstaltninger mod markedsforstyrrelser, artikel 220 om foranstaltninger vedrørende dyresygdomme og manglende forbrugertillid og artikel 221 om foranstaltninger til løsning af specifikke problemer.

⁷ "Managing risks in agriculture: a holistic approach", 2009, OECD.

⁸ Kommissionens dokument om den fælles landbrugspolitik efter 2013, diagram 5. Kommissionen vurderer, at den samlede offentlige støtte udgør 38 % af landbrugernes indkomst.

⁹ https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/FarmIncome.html

¹⁰ Ifølge en Ecorys-undersøgelse om risikostyring er der en neutral/negativ sammenhæng mellem direkte betalinger og risikostyringsværktøjer (tabel 5.6).

¹¹ Ifølge FSS-databasen har mere end 30 % af de landbrugere, der har under 5 ha jord, en anden indtægtsgivende virksomhed.

¹² Briefingpapiret "Den fælles landbrugspolitiks fremtid", marts 2018.

¹³ "Review of the inter-governmental agreement on national drought programme reform".

¹⁴ 12. december 2018.

¹⁵ Jf. Revisionsrettens udtalelse nr. 7/2018 om Kommissionens forslag til forordninger om den fælles landbrugspolitik efter 2020, punkt 55-58, tekstboks 6.

¹⁶ Revisionsrettens særberetning nr. 21/2017 "Forgrønnelse: en mere kompleks indkomststøtteordning, som endnu ikke er miljømæssigt effektiv", punkt 26-57.

¹⁷ Skøn fra Bardaji and Garrido (2016) i "EU Agricultural Markets Brief", tabel 2, september 2017.

¹⁸ "Risk management schemes in EU agriculture", september 2017.

¹⁹ Jf. artikel 148 om mælkesektoren og artikel 168 om andre sektorer bortset fra sukker i forordning (EU) nr. 1308/2013.

²⁰ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2393/2017.

²¹ Direktiv 633/2019 om urimelig handelspraksis i relationer mellem virksomheder i fødevareforsyningskæden.

²² EU Agricultural Markets Brief, september 2017.

²³ Ifølge OECD er efterfølgende offentlige interventioner en del af det risikostyringssystem, som landbrugerne tager højde for, når de planlægger deres egne beslutninger og strategier. Jf. "Managing risks in agriculture: a holistic approach", 2009. Jf. også "Risk management schemes in EU agriculture", afsnit 3, september 2017.

²⁴ Grækenland og Cypern.

²⁵ Jf. COM(2018) 392, artikel 70.

²⁶ Landwirtschaftliche Mehrgefahrenversicherung für Deutschland, Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, november 2016.

²⁷ Søjle I støtter forsikring i frugt- og grøntsagssektoren (2,6 millioner euro/år) og vinsektoren (0,164 millioner euro/år).

²⁸ Beregning baseret på tal fra det franske landbrugsministerium.

²⁹ Jf. artikel 49 i forordning (EU) nr. 1305/2013.

³⁰ Revisionsrettens særberetning nr. 10/2013 "Den fælles landbrugspolitik: Er den særlige støtte, der ydes i henhold til artikel 68 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009, veludformet og velimplementeret?", punkt 44.

³¹ Francis Annan og Wolfram Schlenker, "Federal Crop Insurance and the disincentive to adapt to extreme heat", 2015.

³² Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 913/2014, præamblen, betragtning 1.

³³ Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 932/2014, præamblen, betragtning 22.

³⁴ Kilde: GD AGRI's resultattavle, 2017.

³⁵ "Fruta de hueso: análisis de campaña 2018", Ministerio de agricultura, pesca y alimentación.

³⁶ Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 932/2014.

³⁷ Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1031/2014, (EU) 2016/921 og (EU) 2017/1165.

³⁸ Artikel 98, stk. 1, i forordning (EU) nr. 543/2011.

³⁹ Et produktionsår er en periode på ét år til rapportering af en analyse af produktionen, afsætningen og anvendelsen af et landbrugsprodukt. Æbleproduktionens produktionsår begynder i august år n og slutter i juli år n+1.

⁴⁰ Olympisk gennemsnit for markedsprisen på æbler i Polen 2009/2010-2013/2014: 32,54 euro/100 kg.

⁴¹ I henhold til artikel 80, stk. 2, i forordning (EU) nr. 543/2011.

Tidslinje

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	18.4.2018
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	29.7.2019
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	16.10.2019
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	21.11.2019

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3764-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/843292	QJ-AB-19-017-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-3755-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/377386	QJ-AB-19-017-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2019

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.
Ved enhver anvendelse eller gengivelse af fotos eller andet materiale, der ikke er omfattet af Den Europæiske Union ophavsret, skal der indhentes tilladelse direkte fra indehaverne af ophavsrettighederne.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.