Načrtovanje reševanja v okviru enotnega mehanizma za reševanje

Povzetek

EU je leta 2014 sprejela pravni okvir za obravnavo propadajočih bank – enotni mehanizem za reševanje, ki je drugi steber evropske bančne unije. Uporablja se za banke v državah članicah euroobmočja. V njem so združeni: Enotni odbor za reševanje – organ za reševanje, ki je odgovoren za pomembne banke in čezmejne banke ne glede na njihov pomen – in nacionalni organi za reševanje, ki so odgovorni za manj pomembne banke v svojih jurisdikcijah.

Namen mehanizma je zaščititi finančno stabilnost in zagotoviti urejeno reševanje propadajočih bank s čim manjšimi stroški za davkoplačevalce in realno gospodarstvo. Zato se z okvirom zagotavljajo orodja za reševanje bank, ki propadajo ali bodo verjetno propadle, kadar se organ za reševanje odloči, da banka ne more prenehati po običajnem insolvenčnem postopku v skladu z nacionalno zakonodajo. Da bi bili organi pripravljeni, morajo oblikovati osnutke načrtov reševanja za vsako banko in jih praviloma posodabljati vsako leto.

Leta 2017 je Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) objavilo svoje prvo revizijsko poročilo, v katerem je ocenilo, ali je Enotni odbor za reševanje pripravljen na izvajanje uspešnega reševanja pomembnih bank. Da bi oblikovalce politik in deležnike seznanilo s trenutnim stanjem pripravljenosti enotnega mehanizma za reševanje, je Sodišče opravilo to drugo revizijo, v kateri obravnava, kako Enotni odbor za reševanje nadzira načrte reševanja za manj pomembne banke in izvaja priporočila iz prejšnje revizije Sodišča.

V ta namen je Sodišče preučilo, ali sta bila okvir politike in organizacijska ureditev ustrezna ter ali je bil dosežen napredek glede kakovosti in časa sprejetja načrtov reševanja. Revizijsko delo je potekalo od aprila 2019 do januarja 2020. Sodišče je preučilo vzorec načrtov reševanja, ki so bili sprejeti v letih 2019 in 2020.

Sodišče opozarja, da lahko nekatere pomanjkljivosti odpravita le zakonodajalca, kot na primer (i) financiranje pri reševanju in (ii) neusklajenost nacionalnih insolvenčnih postopkov. Poleg tega ugotavlja, da se pravila o porazdelitvi bremena razlikujejo glede na to, ali se banka reši ali prejme državno pomoč v okviru insolvenčnega postopka.

Splošni zaključek Sodišča je, da je bil pri enotnem mehanizmu za reševanje v zadnjih letih dosežen napredek, vendar manjkajo nekateri ključni elementi in potrebni so nadaljnji koraki pri načrtovanju reševanja za banke. Sodišče je ugotovilo zlasti, da se s politikami še niso obravnavala vsa relevantna področja ali razkrile slabosti. Politike (z nekaterimi izjemami) do avgusta 2020 niso bile naslovljene na nacionalne organe za reševanje za banke v njihovi pristojnosti, vendar so se lahko uporabljale kot referenčne točke. Avgusta 2020 je bil sprejet prvi sklop smernic, namenjenih nacionalnim organom za reševanje za banke v njihovi pristojnosti.

Kar zadeva ovire za rešljivost, Enotni odbor za reševanje doslej še ni določil bistvenih ovir. Odločil se je za postopen pristop, pri katerem pred določitvijo bistvenih ovir opredeli potencialne ovire. Tako imajo banke čas, da rešijo odprta vprašanja. Posledično se upravni postopek, s katerim se zagotavlja odprava bistvenih ovir in ki je določen v pravnem okviru, ne sproži. Dokler ni zaključka o naravi ovir, ne bo zaključka glede rešljivosti banke.

Sodišče je ugotovilo, da se je kakovost načrtov reševanja izboljšala, saj se je odstotek izpolnjenih zahtev, določenih v enotnih pravilih, v vzorcu načrtov iz cikla z začetkom leta 2018 povečal na 60 %, medtem ko je ta delež za vzorec načrtov iz cikla z začetkom leta 2016 znašal 14 %. Kljub temu je Enotni odbor za reševanje načrte za reševanje za cikel z začetkom leta 2018 sprejel z zamudo, v letu 2019 pa je posodobil le omejeno število načrtov. Nacionalni organi za reševanje so dosegli napredek pri sprejemanju načrtov reševanja, vendar nekateri niso izpolnili svojih ciljnih vrednosti in/ali so odložili pripravo načrtov za bolj kompleksne banke.

Enotni odbor za reševanje je dobro sodeloval z nacionalnimi organi za reševanje. Enako velja za sodelovanje med Enotnim odborom za reševanje in Evropsko centralno banko (ECB) v njeni vlogi bančnega nadzornika. Vendar je uspešno reševanje odvisno od tega, ali se nadzornik dovolj zgodaj odloči za ukrepe za zgodnje posredovanje, ki jih morajo sprejeti banke, in o tem, ali banka propada ali bo verjetno propadla. V sedanji pravni podlagi niso določena objektivna in količinsko opredeljena merila, na podlagi katerih bi se sprožile takšne odločitve.

Kadrovski položaj v Enotnem odboru za reševanje se je izboljšal, vendar je nadzor nad načrti reševanja za manj pomembne banke, ki jih predložijo nacionalni organi za reševanje, še vedno otežen zaradi pomanjkanja uslužbencev. Kadrovske razmere na ravni nacionalnih organov za reševanje so zelo različne. Sodišče je ugotovilo tudi, da se je povečal delež uslužbencev iz Enotnega odbora za reševanje, dodeljen pomembnim bankam in bankam, ki poslujejo čezmejno. Hkrati so nacionalni organi za reševanje nekoliko zmanjšali svoj prispevek k osebju.

Za izboljšanje pripravljenosti enotnega mehanizma za reševanje, Sodišče priporoča, naj Enotni odbor za reševanje:

• izboljša svoj sklop politik, s katerimi je urejeno načrtovanje reševanja v okviru enotnega mehanizma za reševanje,
• zagotovi pravočasno sprejetje načrtov reševanja in njihovo popolno skladnost s pravnimi zahtevami,
• izboljša organizacijsko ureditev enotnega mehanizma za reševanje,
• skupaj s Komisijo pozove zakonodajalca, naj določita objektivna in količinsko opredeljena merila za pravočasno nadzorno ukrepanje.
  

Uvod

Enotni mehanizem za reševanje – ozadje

Pred finančno krizo, ki se je začela v letih 2007 in 2008, so propadajoče banke prenehale v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo. Kadar je štelo, da je banka prevelika, da bi se lahko dopustilo, da propade, so nacionalni organi uporabili davkoplačevalski denar, da bi preprečili njen propad. Tudi propad čezmejne banke bi lahko prinesel dodatna tveganja. Ko se je med krizo pokazalo, da organi nimajo postopkov in orodij za izvedbo urejenega prenehanja bank, je EU leta 2014 vzpostavila enotni mehanizem za reševanje, ki je drugi steber evropske bančne unije.

V enotnem mehanizmu za reševanje so združeni Enotni odbor za reševanje, Svet, Komisija in nacionalni organi za reševanje sodelujočih držav članic. Podpira ga enotni sklad za reševanje, ki ga financirajo banke v euroobmočju.

Z enotnim mehanizmom za reševanje se zagotavlja okvir za urejeno prenehanje bank¹. Njegov namen je preprečiti večje negativne učinke na finančno stabilnost, zavarovati imetnike kritih vlog in zaščititi javna sredstva s čim večjim zmanjšanjem zanašanja na izredno javnofinančno pomoč. Reševanje je zadnje sredstvo, katerega namen je omogočiti nadaljnje izvajanje kritičnih funkcij banke. Kritične funkcije so bančne dejavnosti, storitve ali operacije, katerih ukinitev bi verjetno povzročila motnje finančne stabilnosti, ali storitve, ki so ključne za realno gospodarstvo. Kadar banka nima kritičnih funkcij in njen propad ne bi povzročil tveganja za finančno stabilnost, se za njeno prenehanje uporabi nacionalna insolvenčna zakonodaja.

EU zadnjih nekaj let razvija sklop usklajenih pravil za nadzor nad bankami in njihovo reševanje, in sicer„enotna pravila”. Kar zadeva reševanje, zajemajo enotna pravila predvsem direktivo o sanaciji in reševanju bank², uredbo o enotnem mehanizmu za reševanje³, delegirane ali izvedbene uredbe Komisije ter standarde in smernice Evropskega bančnega organa (EBA). Poleg tega organi za reševanje za pripravo na reševanje sestavijo priročnike in smernice, v katerih so določene politike, ki naj bi se uporabljale (glej sliko 1).

Vir: Evropsko računsko sodišče

Sodelovanje v okviru enotnega mehanizma za reševanje

Vloga Enotnega odbora za reševanje in nacionalnih organov za reševanje

Od januarja 2015 je Enotni odbor za reševanje odgovoren za reševanje, če je potrebno, vseh pomembnih bank v euroobmočju, pa tudi manj pomembnih bank, ki poslujejo čezmejno⁴. Konec leta 2019 je v pristojnost Enotnega odbora za reševanje spadalo 128 bank, kar je pomenilo več kot 85 % skupne bilančne vsote bank v euroobmočju.

Za vse druge banke, tj. manj pomembne banke (po podatkih iz delovnega programa Enotnega odbora za reševanje za leto 2020 jih je 2 249, glej sliko 2), so odgovorni nacionalni organi za reševanje. Vendar je Enotni odbor za reševanje odgovoren za uspešno in dosledno delovanje enotnega mehanizma za reševanje, zato ima nalogo nadzora načrtovanja reševanja, ki ga izvajajo nacionalni organi za reševanje v euroobmočju. Kadar je to nujno za zagotovitev dosledne uporabe standardov za reševanje, se lahko Enotni odbor za reševanje odloči, da bo neposredno izvajal vsa svoja pooblastila nad bankami, ki spadajo prvenstveno v pristojnost nekega nacionalnega organa za reševanje, lahko pa ga k temu pozove tudi slednji sam.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi delovnega programa Enotnega odbora za reševanje za leto 2020

Da šteje za pomembno, mora banka izpolnjevati vsaj eno od meril iz tabele 1, sicer je razvrščena kot manj pomembna.

Da bi bil organ za reševanje pripravljen na morebiten propad katere od bank:

1. pripravi načrte reševanja za vse banke v svoji pristojnosti;
2. določi minimalno raven obveznosti in kapitala s sposobnostjo pokrivanja izgub v primeru reševanja (varnostna rezerva, imenovana minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti).

Naloge v zvezi z dejanskim izvajanjem reševanja (krizno upravljanje) tukaj niso opisane, saj ne spadajo v obseg te revizije.

Načrte reševanja je treba pregledovati in posodabljati vsaj enkrat na leto. Čas od priprave načrta do njegovega sprejetja se imenuje cikel načrtovanja. Načrt reševanja je celovit dokument, v katerem morajo biti med drugim navedene podrobnosti o značilnostih neke banke, določene njene kritične funkcije, opredeljene in obravnavane vse ovire za njeno rešljivost ter določena minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti. Načrt mora vsebovati zaključek o (i) prednostni strategiji reševanja, tj. ali bi morala banka prenehati v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo ali zaprositi za reševanje, in o tem, (ii) ali je banka rešljiva (tj. lahko varno propade) (glej odstavek 03).

Kadar organ za reševanje meni, da bi morala biti banka vključena v postopek reševanja, mora biti v načrtu opisano, kateri instrumenti za reševanje naj se uporabijo (glej sliko 3). Podrobno morajo biti navedeni tudi subjekti v bančni skupini (matična družba in/ali odvisne družbe), za katere naj se uporabijo instrumenti za reševanje, tj. tako imenovana „vstopna točka” (ena ali več vstopnih točk).

Vir: prilagojeno po gradivu Enotnega odbora za reševanje

Enotni odbor za reševanje svoje odločitve sprejema na izvršnih in plenarnih sejah. Slednjih se udeleži po en predstavnik iz vsakega nacionalnega organa za reševanje ( za več podrobnosti glej Prilogo I). Načrti reševanja za banke v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje se predložijo v odobritev na izvršni seji.

Sodelovanje z drugimi organi EU in nacionalnimi organi

Enotni odbor za reševanje tesno sodeluje z nacionalnimi organi za reševanje, Komisijo, organom EBA in nadzorniki, odgovornimi za banke euroobmočja (tj. ECB in pristojni nacionalni organi) (glej sliko 4). Na primer: načrte reševanja za pomembne banke pripravijo interne ekipe za reševanje, ki jih vodi Enotni odbor za reševanje in v katerih so uslužbenci Enotnega odbora za reševanje in zadevnih nacionalnih organov za reševanje. Glavne praktične ureditve sodelovanja med Enotnim odborom za reševanje in nacionalnimi organi za reševanje so določene v okvirnem sporazumu o sodelovanju, sprejetem leta 2016 in spremenjenem leta 2018.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje

Sodelovanje med organom za reševanje in bančnim nadzornikom med drugim zajema naslednje:

• nadzornik zagotovi povratne informacije o osnutku načrta reševanja,
• organ za reševanje zagotovi povratne informacije o načrtu sanacije banke, ki ga je ocenil nadzornik. Načrt sanacije zajema ukrepe, ki jih namerava banka sprejeti, če se prestopijo mejne vrednosti določenih kazalnikov.

Temelj sodelovanja in izmenjave informacij med Enotnim odborom za reševanje in ECB je memorandum o soglasju, ki je bil spremenjen maja 2018.

Organ EBA je med drugim odgovoren za:

• pripravo osnutkov regulativnih in izvedbenih tehničnih standardov in smernic, kot je npr. vsebina celovitega načrta reševanja,
• pripravo predlog, npr. za poročanje in razkritje minimalnih zahtev glede kapitala in kvalificiranih obveznosti,
• spremljanje organov za reševanje na podlagi rednih pregledov, da se zagotovi, da imajo strokovno znanje, vire in operativne zmogljivosti za izvajanje svojih dejavnosti reševanja.

Organ EBA je treba obvestiti tudi, kadar Enotni odbor za reševanje ali nacionalni organi za reševanje zaključijo, da neka banka ni rešljiva.

Komisija je odgovorna za redno pregledovanje uporabe enotnih pravil. Aprila 2019 je objavila poročilo o svojem prvem pregledu, v katerem je zaključila, da je še prezgodaj za oblikovanje in sprejetje zakonodajnih predlogov⁵. Komisija sprejme regulativne in izvedbene tehnične standarde, ki jih pripravi organ EBA, kot delegirane/izvedbene uredbe.

Obseg revizije in revizijski pristop

Obseg in metodologija

Leta 2017 je Sodišče prvič revidiralo Enotni odbor za reševanje, pri čemer se je osredotočilo na njegovo načrtovanje reševanja za pomembne banke⁶. Ker je bil Enotni odbor za reševanje ustanovljen šele leta 2015 in ker je prvotna revizija Sodišča pokazala, da je pot do cilja še dolga, se je Sodišče odločilo opraviti nadaljnjo revizijo, v kateri bi preučilo načrtovanje reševanja za manj pomembne banke in izvajanje priporočil iz prejšnje revizije. Prizadevalo si je pridobiti vpogled v to, kako je enotni mehanizem za reševanje trenutno pripravljen na reševanje bank.

Da bi Sodišče lahko preučilo, ali je enotni mehanizem za reševanje dobro pripravljen na reševanje bank, je ocenilo, ali:

• je imel Enotni odbor za reševanje ustrezen okvir politike za zagotovitev, da so bili načrti reševanja, pripravljeni za banke v njegovi pristojnosti, optimalne kakovosti,
• je priprava načrtov reševanja za pomembne in manj pomembne banke potekala v skladu s pričakovanji,
• je bila organizacijska ureditev enotnega mehanizma za reševanje ustrezna.

Za namene revizije je Sodišče preučilo dokumentacijo, ki je bila na voljo pri Enotnem odboru za reševanje, in opravilo razgovore z njegovim osebjem. Ocenilo je vzorec načrtov reševanja iz cikla z začetkom leta 2018 (glej odstavek 09). Ta cikel je temeljil na finančnih podatkih bank ob koncu leta 2017 in se je končal leta 2020, ko so bili sprejeti še zadnji načrti. V vzorcu Sodišča je bilo šest načrtov za banke brez kolegija za reševanje in dva načrta za banki, ki sta tak kolegij imeli. Sodišče je pregledalo tudi vzorec treh ocen Enotnega odbora za reševanje glede 16 načrtov za manj pomembne banke, ki so jih predložili nacionalni organi za reševanje, in vzorec dveh poenostavljenih načrtov reševanja, ki so jih prav tako pripravili nacionalni organi za reševanje.

Sodišče je imelo razgovore z osebjem v Komisiji (Generalni direktorat za finančno stabilnost, finančne storitve in unijo kapitalskih trgov (GD FISMA)) in organu EBA. Opravilo je tudi informativne obiske štirih nacionalnih organov za reševanje (v Nemčiji, Italiji, Latviji in Luksemburgu), ki so bili bodisi odgovorni za številne banke bodisi so že imeli izkušnje z reševanjem bank. Sodišče je opravilo še anketo pri 19 nacionalnih organih za reševanje v evropski bančni uniji.

Revizijsko delo je bilo opravljeno med aprilom 2019 in januarjem 2020, torej je bilo zaključeno pred izbruhom pandemije COVID-19. Zato v tem poročilu, če ni navedeno drugače, niso upoštevani razvoj v relevantnih politikah ali druge spremembe, do katerih je prišlo zaradi pandemije.

Dostop do revizijskih dokazov in vprašanja zaupnosti

Revizijske pravice in pooblastilo za to revizijo smotrnosti poslovanja izhajajo iz splošnih določb člena 287 PDEU⁷, v skladu s katerim ima Sodišče popoln dostop do vse dokumentacije, ki je potrebna za izvedbo revizijske naloge. Vendar pa je osebje Enotnega odbora za reševanje, ki je kot razlog navedlo zaupnost, redigiralo dokumente tako, da je počrnilo vse informacije in podatke, na podlagi katerih bi revizorji Sodišča lahko odkrili, na katero banko se nanaša načrt reševanja v vzorcu. Zato Sodišče ni moglo potrditi izračunov minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti (povezano s podatki ECB, glej odstavek 23), oceniti kritičnosti funkcij banke ali preučiti doslednosti ocen Enotnega odbora za reševanje glede kritičnosti funkcij banke v vseh načrtih reševanja. Kljub temu je bil v primerjavi s prejšnjo revizijo dostop do informacij boljši, saj so bili Sodišču dani na voljo celotni načrti reševanja in ne le izbrana poglavja.

Sodišče prav tako ni dobilo dostopa do naslednjih dokumentov, ki jih je pripravila ECB, a jih hrani tudi Enotni odbor za reševanje: (I) načrti sanacije bank in (ii) povratne informacije ECB o osnutkih načrtov reševanja Enotnega odbora za reševanje. Sodišče je Enotni odbor za reševanje prosilo za te dokumente na samem začetku revizije. Ko je Enotni odbor za reševanje Sodišče obvestil, da se ECB strinja, da lahko Sodišče do dokumentov dostopa v fizični podatkovni sobi v prostorih Enotnega odbora za reševanje, so že veljali ukrepi omejitve gibanja zaradi pandemije COVID-19, zato Sodišče teh dokumentov ni moglo pregledati. Enotni odbor za reševanje nas je po posvetovanju z ECB obvestil, da zaradi varnosti podatkov ni bilo strinjanja s tem, da bi se take dokumente dalo na razpolago v virtualno podatkovno sobo.

Sicer pa je Sodišče za opažanja in zaključke, predstavljene v tem poročilu, imelo potrebne dokaze.

Opažanja

Okvir politike je bil okrepljen, vendar so na nekaterih ključnih področjih še pomanjkljivosti

Enotni odbor za reševanje je oblikoval podrobne politike za zagotavljanje kakovosti in doslednosti načrtov reševanja za banke v okviru svojih pristojnosti in morebitnih ukrepov za reševanje, ki jih ti lahko vsebujejo. Politike, ki se sprejmejo na izvršni seji Enotnega odbora za reševanje, so določene v priročniku za načrtovanje reševanja, ki je interni dokument Enotnega odbora za reševanje o politiki, in v tehničnih pojasnilih, povezanih z njim. Vsebina teh pojasnil, izdanih med letoma 2016 in 2019, je bila vključena v posodobljeno različico priročnika iz leta 2019, čeprav z manj podrobnostmi. Prav tako so bili pripravljeni ločeni dokumenti o politiki v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, aprila 2020 pa je Enotni odbor za reševanje izdal dokument z naslovom Expectations for Banks, v katerem je podrobno navedel svoja pričakovanja do bank (glej sliko 5).

Vir: Evropsko računsko sodišče

V obdobju, zajetem v revizijo Sodišča, nacionalnim organom za reševanje pri pripravi načrtov za manj pomembne banke teh politik, razen v primeru minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, ni bilo treba upoštevati. Kljub temu pa so jih ti lahko zaradi relevantnosti za vse kategorije bank uporabili kot referenčne točke pri oblikovanju lastnik politik.

Enotni odbor za reševanje je svoje politike razdelil na osem področij, ki odražajo proces načrtovanja reševanja (glej sliko 6). Oblikovane so bile v tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi za reševanje.

Opomba: v priročniku za načrtovanje reševanja je vsakemu od teh osmih področij namenjeno posebno poglavje.

Vir: Enotni odbor za reševanje

Sodišče je v svojem posebnem poročilu iz leta 2017 ugotovilo, da Enotni odbor za reševanje ni imel celovitega sistema politik za načrtovanje reševanja. Priporočilo je, naj: (i) postane priročnik za načrtovanje reševanja zavezujoč, (ii) se pripravijo jasne in dosledne politike o bistvenih ovirah in minimalni zahtevi glede kapitala in kvalificiranih obveznosti ter (iii) se vključijo smernice v zvezi z vsemi scenariji reševanja.

Sodišče je zato ocenilo, ali:

1. je Enotni odbor za reševanje sprejel vse ustrezne politike, potrebne za pripravo načrtov reševanja za banke v njegovi pristojnosti;
2. so bile oblikovane politike zadovoljive kakovosti.

Številnih pomembnih politik, ki bi se uporabljale za banke v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje, še vedno ni

Politike, določene v priročniku, so namenjene usmerjanju internih ekip za reševanje pri pripravi načrtov reševanja za pomembne banke. Ta priročnik ni bil določen kot zavezujoč. Sodišče je izvedelo tudi, da internim ekipam za reševanje v načrtih reševanja ni treba utemeljiti odstopanj od priročnika, in Sodišče v nobenem od načrtov v vzorcu dejansko ni našlo takšnih utemeljitev.

Sodišče je pregledalo politike Enotnega odbora za reševanje in ugotovilo, da aprila 2020 številnih še ni. Prvič, ni bilo politike o „finančni kontinuiteti”. Zagotavljanje financiranja po začetku postopka reševanja je ključnega pomena, saj ima lahko banka težave pri dostopu do likvidnosti, ki je potrebna za refinanciranje njenih obveznosti, ko te zapadejo, na primer zaradi negotovosti glede njene sposobnosti preživetja. Kako pomembno je to vprašanje, se lahko ponazori s primerom propada družbe Hypo Real Estate: nemški javni organi so morali leta 2008 zagotoviti likvidnost v višini 145 milijard EUR. Enotni odbor za reševanje meni, da je razvoj politike za to področje večletni projekt, za katerega ne pričakuje, da bo dokončan pred letom 2022. In kot zadnje, v dokumentu Enotnega odbora za reševanje o pričakovanjih do bank (glej odstavek 25) je določeno, da morajo banke same dokazati svojo zmogljivost na področju finančne kontinuitete do leta 2023.

Vidik, ki je tesno povezan s finančno kontinuiteto pri reševanju, je varovalni mehanizem javnega sektorja. Enotni odbor za reševanje bi lahko tak varovalni mehanizem začasno uporabil za zagotovitev financiranja pri reševanju bank, za katere je že bilo razglašeno, da propadajo ali bodo verjetno propadle. Decembra 2019 se je Euroskupina načeloma dogovorila, da bo evropski mehanizem za stabilnost zagotovil varovalni mehanizem v višini okoli 65–70 milijard EUR. Predvidena sprememba Pogodbe o ustanovitvi evropskega mehanizma za stabilnost⁸ še ni bila podpisana. Z varovalnim mehanizmom naj bi se nadomestil instrument neposredne dokapitalizacije, za katerega je v evropskem mehanizmu za stabilnost namenjenih 60 milijard EUR. Strokovnjaki opozarjajo, da zagotovitev varovalnega mehanizma morda ne bo zadostovala za zadovoljitev potreb po financiranju pri reševanju, in pozivajo k sprejetju dodatnih ukrepov⁹.

Drugič, ni bilo politike v zvezi z „upravljanjem in komuniciranjem” pri reševanju. To se nanaša, na primer, na strukturo upravljanja, ki je potrebna za zagotavljanje predložitve podatkov ter uspešen nadzor in sprejemanje odločitev med načrtovanjem reševanja in v primeru krize. Ker je treba številne odločitve sprejeti v izredno kratkem času, je zanesljiva struktura upravljanja in komuniciranja ključnega pomena.

Tretjič, ni bilo krovne politike glede „zahtev po informacijah”. To se nanaša, na primer, na podatke, ki jih morajo banke zagotoviti Enotnemu odboru za reševanje zaradi izvajanja instrumentov za reševanje ali za podpiranje vrednotenja sredstev v primeru reševanja. Podrobna poročila o vrednotenju so bistvena za splošni uspeh reševanja neke banke. Če so poročila o vrednotenju netočna, lahko podaljšajo finančne težave ali spodbudijo delničarje in upnike, da vložijo tožbo in zahtevajo odškodnino¹⁰.

Četrtič, v priročniku za načrtovanje reševanja ni bilo določene politike, na podlagi katere bi se opredelili subjekti znotraj skupine, za katere se bodo uporabili ukrepi za reševanje (tako imenovana vstopna točka, glej odstavek 10). Z vstopno točko je določeno, koliko organov za reševanje bo izvrševalo svoja pooblastila in izvajalo instrumente za reševanje. Z eno samo vstopno točko se dajejo pristojnosti samo enemu organu, v primeru več vstopnih točk pa je vključen več kot en organ za reševanje.

Enotni odbor za reševanje namerava v letu 2020 pripraviti ali posodobiti svoje politike na več področjih. Kot prvi korak je konec aprila 2020 objavil dokument, v katerem je določil svoja pričakovanja do bank. Vendar pa s tem dokumentom še niso določene podrobne politike glede zgoraj opisanih vidikov.

Obstoječe politike imajo nekatere slabosti

Sodišče je ocenilo kakovost politik, ki so se uporabljale v revidiranem obdobju, in odkrilo slabosti v zvezi s tremi področji: (i) oceno javnega interesa, (ii) določitvijo bistvenih ovir za rešljivost ter (iii) uporabo minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti ter instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov.

Ocena javnega interesa

Eden od pogojev za izvedbo reševanja – kadar je razglašeno, da banka propada ali bo verjetno propadla – je to, da je reševanje v javnem interesu, tj. ciljev reševanja ne bi bilo mogoče doseči enako, če bi banka prenehala v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo. Primerih takih ciljev reševanja so:

• zagotavljanje neprekinjenega delovanja kritičnih funkcij banke,
• preprečevanje večjih negativnih učinkov na finančno stabilnost,
• zaščita kritih vlog,
• zaščita javnih sredstev.

Zaradi tega mora zadevni organ za reševanje opraviti oceno javnega interesa. Kot je navedeno v študiji, ki je bila opravljena na zahtevo Komisije, je več deležnikov menilo, da bi morala biti ta ocena bolj usklajena po vsej EU¹¹. Nekateri deležniki se tudi niso strinjali z mnenjem Enotnega odbora za reševanje, da je reševanje namenjeno maloštevilnim, in ne mnogim. Upoštevajoč banke euroobmočja Enotni odbor za reševanje meni, da se bodo zaradi ocene javnega interesa ukrepi za reševanje na koncu res uporabljali le za nekaj bank, saj bo večina bank prenehala v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo¹².

V zvezi z oceno, ali so določene funkcije v banki kritične (glej odstavek 03), je Sodišče ugotovilo, da v politiki Enotnega odbora za reševanje niso določeni jasno opredeljeni pragovi (kot je npr. odstotek tržnega deleža). Sodišče je na podlagi svoje ankete, razgovorov z nacionalnimi organi za reševanje ter pregleda dokumentov Enotnega odbora za reševanje prišlo do zaključka, da so med ocenami kritičnih funkcij, ki so jih opravile interne ekipe za reševanje, nedoslednosti. Zaradi teh nedoslednosti in zato, ker ni jasnih smernic, se pojavi tveganje, da Enotni odbor za reševanje neke funkcije ne označi kot kritične, čeprav bi morebitni propad banke negativno vplival na realno gospodarstvo.

Sodišče je v zvezi s ciljem zaščite kritih vlog ugotovilo naslednje: kadar se oceni, da financiranje nacionalnih sistemov jamstva za vloge, vzpostavljenih na ravni držav članic, ni zadostno za reševanje krize, to pomeni, da krite vloge niso dobro zaščitene. Vendar to za Enotni odbor za reševanje ni zadosten razlog, da bi menil, da bi bilo reševanje zadevne banke v javnem interesu.

V zvezi z zaščito javnih sredstev Sodišče ugotavlja, da se pravila o porazdelitvi bremena med (i) delničarje in nekatere upnike ter (ii) javni sektor razlikujejo glede na to, ali se uporablja postopek reševanja ali nacionalni insolvenčni postopek (glej sliko 7):

• v skladu s pravno podlago se lahko pri reševanju javna podpora prek enotnega sklada za reševanje uporabi le, kadar so bile izgube banke pokrite s sredstvi upnikov v višini vsaj 8 % vseh obveznosti in kapitala banke. Prispevek enotnega sklada za reševanje je načeloma omejen na 5 % vseh obveznosti in kapitala banke¹³. Mednarodni denarni sklad je predlagal uvedbo izjeme v zvezi s finančno stabilnostjo¹⁴, tj. izjema, ki bi se uporabila le v primeru krize na ravni euroobmočja ali na ravni države. Rezultati ankete Sodišča so pokazali, da večina nacionalnih organov za reševanje (60 %) soglaša s tem predlogom,
• kadar banka preneha v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo, lahko države članice menijo, da je nujna odobritev javne podpore. V skladu s sporočilom Komisije o bančništvu¹⁵ se zahteve o porazdelitvi bremena uporabljajo za delničarje in imetnike podrejenih instrumentov: ti morajo v celoti prispevati k stroškom ukrepov. Za razliko od scenarija reševanja pa se ne zahteva prispevek od nepodrejenih upnikov. Mednarodni denarni sklad je priporočil uvedbo strožjih načel glede porazdelitve bremena v okviru pravil o državni pomoči¹⁶.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi navedene pravne podlage

Kot je razvidno iz tretje vrstice na sliki 7, se lahko v skladu s trenutno politiko Komisije o državni pomoči, kot je opisana v sporočilu o bančništvu, v okviru nacionalnih insolvenčnih postopkov zagotovi več javne podpore (državna pomoč) kot pri reševanju. To ni nepomembno, kadar se odloča o tem, kaj je v javnem interesu. Obstajata dve vrsti ocenjevanja, prvega opravi Enotni odbor za reševanje, drugega pa Komisija:

• v skladu s cilji reševanja (glej odstavek 38) mora Enotni odbor za reševanje oceniti, ali bi propad banke znatno negativno vplival na finančno stabilnost, in čim bolj zmanjšati zagotovljeno izredno javnofinančno pomoč,
• Komisija mora – preden odobri državno pomoč, ki jo želijo države članice zagotoviti med likvidacijo banke v okviru nacionalnega insolvenčnega postopka – oceniti, ali bi bila ta pomoč potrebna za odpravo resne motnje v gospodarstvu države članice. V eni od preteklih revizij je Sodišče ugotovilo, da so po mnenju Komisije države članice najprimernejše za to, da prve ocenijo, ali bi nenadzorovan izstop neke banke s trga ogrozil finančno stabilnost (ali povzročil druge resne motnje v državi članici). Ugotovilo je tudi, da Komisija ni oporekala trditvam držav članic, da bi morebiten propad banke predstavljal grožnjo za finančno stabilnost¹⁸.

V nedavnih primerih propada bank je Enotni odbor za reševanje ugotovil, da lahko banke prenehajo po običajnih insolvenčnih postopkih, ne da bi to znatno negativno vplivalo na finančno stabilnost, in zaključil, da ni javnega interesa, na podlagi katerega bi bila upravičena uporaba instrumentov za reševanje. Vendar je Komisija pozneje odobrila državno pomoč, saj je menila, da bi prenehanje teh bank po običajnih insolvenčnih postopkih pomenilo resno motnjo v gospodarstvu. MDS zaključuje, da bi se z uskladitvijo zahtev po porazdelitvi bremena, ki se uporabljajo v insolvenčnem postopku, s tistimi, ki se uporabljajo v primeru reševanja, potem ko se v okvir uvede alternativna fleksibilnost z izjemo zaradi finančne stabilnosti, zmanjšala negotovost in trenutne spodbude za države članice, da najdejo načine za obravnavo propadajočih pomembnih institucij v okviru nacionalnih insolvenčnih postopkov¹⁹. Nenazadnje pa je Evropski parlament v svoji resoluciji o bančni uniji iz leta 2020 navedel, „da je treba zagotoviti enake konkurenčne pogoje in dosledno izvajanje preskusa javnega interesa”²⁰.

Sodišče ugotavlja, da postaja v razpravi o zadevni politiki vse pomembnejše še eno vprašanje, namreč o usklajevanju nacionalnih insolvenčnih zakonov glede bank²¹. 14 od 18 nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na anketo Sodišča, je navedlo, da bi bilo koristno ali zelo koristno, če bi bile nacionalne ureditve na področju insolventnosti bank usklajene. Na primer: sprožilci za uvedbo nacionalnih insolvenčnih režimov v večini držav niso usklajeni s sprožilci za začetek postopka reševanja, zlasti pa ne s pogoji, na podlagi katerih se utemelji, da neka banka propada ali bo verjetno propadla²². Vendar je doseganje uskladitve težaven proces, saj vključuje pravna področja, ki ostajajo v pristojnosti držav članic (npr. pravo gospodarskih družb).

Nenazadnje je treba v načrtu reševanja upoštevati ustrezne scenarije, vključno s tem, da je propad lahko omejen na posamezen primer (specifičen za določeno banko) ali pa se zgodi v času splošne finančne nestabilnosti ali dogodkov na ravni celotnega sistema. Vendar Enotni odbor za reševanje meni, da v uredbi o enotnem mehanizmu za reševanje (člen 8) ni določeno, da je treba take dogodke upoštevati v fazi, ko se izvaja ocena javnega interesa, v primerih, v katerih je prednostna strategija uporaba nacionalne insolvenčne zakonodaje. Zato v priročniku za reševanje Enotnega odbora za reševanje ta vidik ni pojasnjen (glej odstavek 28). Nekateri nacionalni organi za reševanje zakonodajo tolmačijo drugače. Komisija priznava, da je zakonodajo mogoče tolmačiti na več načinov.

Smernice za določitev bistvenih ovir za rešljivost

V skladu z enotnimi pravili mora Enotni odbor za reševanje oceniti, ali je banka rešljiva. Banka šteje za rešljivo, če je izvedljivo in kredibilno, da banka bodisi preneha po običajnem insolvenčnem pravu bodisi se reši z uporabo ukrepov za reševanje in izvrševanjem pooblastil za reševanje. Zato mora organ za reševanje oceniti, ali za reševanje banke obstajajo ovire. Enotni odbor za reševanje mora tudi pravočasno obvestiti organ EBA, kadar za neko banko šteje, da ni rešljiva.

Kadar Enotni odbor za reševanje ugotovi, da je neka ovira po naravi bistvena, se sproži upravni postopek za zagotovitev, da zadevna banka stanje popravi (glej sliko 8). Upravni postopek vključuje več deležnikov. Da banka predloži končni izvedbeni načrt za odpravo bistvene ovire, lahko traja 12 mesecev ali več.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Enotnega odbora za reševanje

Na podlagi priporočila iz posebnega poročila Sodišča št. 23/2017 (glej odstavek 28) je Enotni odbor za reševanje septembra 2018 objavil svojo politiko glede opredelitve in obravnave ovir za rešljivost. To politiko je uporabil le pri manjšini načrtov reševanja, pripravljenih leta 2019. Enotni odbor za reševanje si prizadeva za izboljšanje svojih smernic internim ekipam za reševanje in zlasti glede tega, kako uporabljati njegovo metodologijo v praksi.

V skladu s politiko iz leta 2018 bi morale interne ekipe za reševanje kot prvi korak opredeliti potencialne ovire. Nato naj bi – z lestvico od majhen/majhna do velik/velika – ocenile (i) vpliv takih potencialnih ovir na strategijo reševanja in (ii) verjetnost, da se te pojavijo. V okviru politike je sicer določena matrika, ki nakazuje, kdaj je na podlagi take ocene treba zaključiti, da je ovira bistvena, vendar je ta matrika dejansko le okvirna. Na primer: potencialne ovire, katerih učinek in verjetnost pojavitve sta ocenjena kot velika, ne štejejo samodejno za bistvene ovire.

Pri ocenah imajo zato interne ekipe za reševanje precej možnosti za lastno odločanje in presojo. Poleg tega Enotni odbor za reševanje, preden označi neko oviro za bistveno, upošteva številne elemente. Na primer: kadar ima banka verodostojen načrt za obravnavo ugotovljenih potencialnih ovir, ni nujno, da ovira šteje za bistveno. Enotni odbor za reševanje pravzaprav meni, da je odprava ovir za rešljivost postopen proces med bankami in Enotnim odborom za reševanje, ki lahko traja.

Ta politika je potrjena v dokumentu Enotnega odbora za reševanje z naslovom Expectations for Banks (glej odstavek 25): z njo je določen postopen proces, v katerem se od bank pričakuje, da bodo ne glede na svojo stopnjo tveganja, velikost ali kompleksnost najpozneje do konca leta 2023 okrepile svojo zmogljivost v vseh sedmih razsežnostih²³, obravnavanih v omenjenem dokumentu. Na podlagi dogovora lahko banke svojo zmogljivost okrepijo tudi po letu 2023, hkrati pa so za banke, ki so v pristojnosti centralne banke Združenega kraljestva, določeni krajši roki, saj morajo biti vse rešljive do 1. januarja 2022²⁴.

Vodilno načelo teh pričakovanj je sodelovanje, tj. Enotni odbor za reševanje in banke sodelujejo, da bi dosegle rešljivost. Banke naj bi pripravile delovni načrt in samooceno napredka, doseženega na njegovi podlagi, in tako zagotovile pravočasno izvajanje. 17 od 18 nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na anketo Sodišča, je menilo, da je ta pristop ustrezen. Vendar obstaja tveganje, da banka nima veliko motivacije za sodelovanje z Enotnim odborom za reševanje pri odpravljanju ovir, zlasti kadar gre za poslovne modele, npr. če je Enotni odbor za reševanje načrtoval uporabo instrumenta prodaje poslovanja (glej sliko 3).

Poleg tega v enotnih pravilih niso določena prehodna obdobja. V skladu s pravili se zahteva jasen sklep o tem, ali je banka rešljiva (glej odstavek 09), za kar je potrebna predhodna določitev bistvenih ovir, kadar te obstajajo. To je bilo potrjeno v sklepu organa EBA iz leta 2018, v katerem je navedeno, da opredelitev potencialnih ovir brez odločitve o tem, ali so bistvene, ni v skladu z enotnimi pravili. Organ EBA je zaključil, da mora vsak sprejet načrt reševanja vsebovati podroben opis ocene rešljivosti, slednji pa mora vključevati vse ugotovljene bistvene ovire za rešljivost²⁵.

Zaradi postopnega procesa, ki ga je izbral Enotni odbor za reševanje in zaradi katerega niso bile določene bistvene ovire, Enotni odbor za reševanje doslej še ni predložil nobenega obvestila organu EBA (glej odstavek 47), nacionalni organi pa niso predložili nobenega obvestila o manj pomembnih institucijah.

V dokumentu, ki ga je konec leta 2019 izdal Oddelek Evropskega parlamenta za podporo ekonomskemu upravljanju²⁶, je bilo ugotovljeno, da do oktobra 2019 noben načrt reševanja ni vseboval celostne ocene ovir za rešljivost. Navedeno je bilo tudi, da to vzbuja pomisleke glede pripravljenosti bank na potencialno reševanje v prihodnjih letih.

Smernice v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti ter reševanjem s sredstvi upnikov

Eden od ključnih instrumentov za izboljšanje rešljivosti bank je pravna zahteva, da vse banke izpolnjujejo ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, ki jih določi njihov organ za reševanje (glej odstavek 08). Banke morajo ohraniti določen obseg lastniškega kapitala in drugih kvalificiranih obveznosti, kar jim omogoča, da lahko pokrivajo izgube in ponovno vzpostavijo svoj kapitalski položaj brez uporabe javnih sredstev.

V skladu z enotnimi pravili morajo banke v celoti izpolniti svoje ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti do leta 2024, do januarja 2022 pa morajo izpolniti vmesno ciljno vrednost, saj je izdaja vrednostnih papirjev, ki izpolnjujejo minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, za banke lahko težavna.

Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje so zakonsko obvezani, da za vsako banko izdajo uradno odločitev v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti. Osem od 18 nacionalnih organov za reševanje (44 %), ki so odgovorili na anketo Sodišča, meni, da tak formalizem ni smiseln, kadar je minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti enaka nadzorniškim kapitalskim zahtevam, kot je običajno v primeru, kadar banka preneha v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo. Med temi osmimi nacionalnimi organi za reševanje so bili tudi tisti z največjim številom bank. Tako se ustvari upravno breme za vse udeležene strani (Enotni odbor za reševanje, nacionalne organe za reševanje in banke).

Enotni odbor za reševanje je novembra 2018 objavil politiko v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, ki se uporablja v ciklu načrtovanja reševanja z začetkom leta 2018, posodobil pa jo je januarja 2019 (glej odstavek 28). Maja 2020 je objavil tudi politiko v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za uporabo v ciklu načrtovanja reševanja z začetkom leta 2020. Večina uvedenih sprememb (za primerjavo glej Prilogo II) izhaja iz spremenjene uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje²⁷. Ni še znano, kako bodo te zakonodajne spremembe kratkoročno in srednje- do dolgoročno vplivale na ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti. Enotni odbor za reševanje je tudi napovedal, da namerava oceniti potencialni vpliv pandemije COVID-19 na prehodna obdobja, potrebna za končno izpolnjevanje minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti (glej odstavek 58).

Nekatere spremembe, ki izhajajo iz spremenjenega pravnega okvira, so naslednje:

• pri izračunu ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti ni več obvezno vključiti dajatve za tržno zaupanje. Vendar namerava Enotni odbor za reševanje takšno dajatev uporabljati še naprej,
• s spremenjeno direktivo o sanaciji in reševanju bank²⁸ je bila uvedena obvezna fiksna minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za tri kategorije bank²⁹,
• v spremenjeni direktivi o sanaciji in reševanju bank se zahteva minimalna raven podrejenosti (8 % vseh obveznosti in kapitala). Podrejenost pomeni, da je treba del ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti izpolniti s podrejenimi obveznostmi, in ne samo s prednostnim dolgom. Stroški izdajanja podrejenih dolžniških instrumentov so na splošno višji.

Ker določbe v pravni podlagi niso zavezujoče ali jih sploh ni, se prakse organov EU za reševanje pri določitvi minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti razlikujejo (glej okvir 1).

Kadar banka propade – ne glede na to, ali preneha v skladu z nacionalnim insolvenčnim pravom ali v postopku reševanja – to lahko vpliva na male vlagatelje. Nedavni primeri propadajočih bank Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza in Banca Popular so privedli do javne razprave o tem, ali bi bilo treba male vlagatelje vključiti v reševanje s sredstvi upnikov. V letu 2018 sta bila prednostni in podrejeni dolg, ki ga imajo banke EU do malih vlagateljev v euroobmočju, ocenjena na 262 milijard EUR, upniki so bili v glavnem imetniki obveznic v Italiji (51 %) in Nemčiji (19 %)³².

V politiki Enotnega odbora za reševanje glede reševanja s sredstvi upnikov so opisane operativne zadeve v zvezi z reševanjem z vrednostnimi papirji upnikov(delnice in obveznice). Vendar navedena politika ne vključuje operativnih zadev, ki se nanašajo na druge kvalificirane obveznosti, npr. vloge. Poleg tega v smernicah Enotnega odbora za reševanje ni določen rok, do katerega mora biti reševanje s sredstvi upnikov zaključeno. Za primerjavo: nemški organ za reševanje zahteva, da banke v okviru njegovih pristojnosti reševanje s sredstvi upnikov v bilanci izvršijo v roku 24 ur, zunanjo izvršitev, ki se uporabi za lastnike obveznic/delnic, pa morajo biti pripravljene sprožiti v roku 12 ur.

V skladu z enotnimi pravili mora ocena izvedljivosti in verodostojnosti prioritetne strategije reševanja (tj. instrumenta, ki ga je treba uporabiti, glej sliko 3), ki jo pripravi organ za reševanje, vključevati oceno vseh različic strategije, ki so bile predlagane kot del navedene strategije. To je zlasti pomembno v primerih, pri katerih financiranje v postopku reševanja ni zagotovljeno (glej odstavek 31), saj obstaja tveganje, da reševanje ne bo uspešno. Vendar v primeru uporabe instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov v okviru politike Enotnega odbora za reševanje ni dovolj poudarjeno, da bi morale interne ekipe za reševanje oceniti različice strategije.

Pri načrtovanju reševanja je bil dosežen napredek, vendar bodo potrebna nadaljnja prizadevanja, da bo to skladno s pravnimi zahtevami

Načrti reševanja, ki jih pripravijo organi za reševanje, morajo biti v celoti skladni z enotnimi pravili, Enotni odbor za reševanje pa mora določiti datum, do katerega je treba pripraviti prve načrte reševanja. V skladu z uredbo o enotnem mehanizmu za reševanje je treba načrte reševanja praviloma posodobiti vsaj enkrat na leto.

Kot je navedeno v odstavku 06, je Enotni odbor za reševanje odgovoren za nadzor nad delom nacionalnih organov za reševanje v zvezi z manj pomembnimi bankami. Zato ima Enotni odbor za reševanje pravico izdajati smernice in splošna navodila v zvezi z nalogami, ki jih morajo opravljati nacionalni organi za reševanje. V skladu z okvirom sodelovanja, o katerem so se dogovorili Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje, mora Enotni odbor za reševanje tudi oceniti načrte za reševanje, ki jih pripravijo nacionalni organi za reševanje.

Sodišče je ocenilo, ali:

1. se je v primerjavi z rezultati prejšnje revizije kakovost načrtov reševanja, ki jih je sprejel Enotni odbor za reševanje, izboljšala, tj. ali se je število zahtev iz enotnih pravil, ki so bile v načrtih izpolnjene, povečalo;
2. je Enotni odbor za reševanje pravočasno odobril načrte reševanja za banke, ki so v njegovi pristojnosti;
3. je bila analiza, ki jo je opravil Enotni odbor za reševanje v zvezi z načrti nacionalnih organov za reševanje za manj pomembne banke, dosledna.

Kakovost načrtov reševanja za banke v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje se je izboljšala

Na podlagi vzorca šestih načrtov reševanja iz cikla z začetkom leta 2018 je Sodišče ocenilo, ali so bile v načrtih izpolnjene zahteve iz enotnih pravil. Oceno je opravilo tako, da je izbralo 179 zahtev, ki jih je razvrstilo po področjih (glej sliko 6), in preverilo, ali so bile izpolnjene.

Rezultati Sodišča so pokazali, da je bilo izpolnjenih 60 % zahtev (glej tabelo 2). To pomeni izboljšanje v primerjavi s prejšnjimi revizijskimi rezultati za vzorec načrtov iz cikla z začetkom leta 2016, v katerem je bilo izpolnjenih le 14 % zahtev. 30 % zahtev ni bilo izpolnjenih (leta 2017: 64 %), 10 % pa jih je bilo izpolnjenih deloma (leta 2017: 22 %).

Stanje v zvezi z načrti v vzorcu se je bilo zelo različno, in sicer je bilo izpolnjenih od 80 % (načrt 1) do 40 % (načrt 6) zahtev, kot je prikazano v tabeli 3.

V tabeli 4 so navedeni primeri zahtev iz enotnih pravil, ki v načrtih reševanja, zajetih v vzorcu Sodišča, niso bile izpolnjene.

Poleg primerov pomanjkljivosti, navedenih v zgornji tabeli:

• Sodišče v nobenem od načrtov reševanja v vzorcu ni našlo dokazov o bančnem testu instrumenta za reševanje s sredstvi upnikov, čeprav je to priporočilo v svojem posebnem poročilu iz leta 2017. Dejansko imajo banke v skladu z najnovejšim dokumentom Enotnega odbora za reševanje o politikah z naslovom Expectations for Banks čas do leta 2022, da vzpostavijo potrebno infrastrukturo za pridobivanje podatkov, ki so potrebni za izvedbo takšnega testa,
• v zvezi s cikloma z začetkom leta 2018 in leta 2019 je Enotni odbor za reševanje določil le potencialne ovire (zato ni bilo ocene o tem, ali so bile bistvene ali ne), čeprav je bila s tem povezana politika za določitev bistvenih ovir za večino načrtov na voljo (glej odstavek 49). V zvezi s ciklom načrtovanja reševanja z začetkom leta 2020 bo Enotni odbor za reševanje opredelil le potencialne ovire. Kot je navedeno v odstavkih 51 in 52, šteje Enotni odbor za reševanje določitev ovir za ponavljajoč se proces. Ena izmed posledic tega, da doslej še niso bile določene bistvene ovire, je tudi to, da Enotni odbor za reševanje doslej ni določil višjih ciljnih vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti zaradi ovir, čeprav je ta možnost predvidena v pravnem okviru. Do novembra 2019 je Enotni odbor za reševanje določil ciljne vrednosti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti na konsolidirani ravni za 85 bank, glede 32 bank pa še ni sprejel odločitev. 48 bank, večinoma iz petih držav članic (Francija, Grčija, Italija, Nizozemska in Španija), je imelo v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti primanjkljaj v višini 137 milijard EUR. Enotni odbor za reševanje v ciklu z začetkom leta 2018 ni sprejel nobene odločitve o interni minimalni zahtevi glede kapitala in kvalificiranih obveznosti³⁴.

Nazadnje je Sodišče ocenilo določitev bistvenih ovir v dveh načrtih (glej odstavek 19), ki sta bila sprejeta pozneje kot tisti iz prvega vzorca, saj bi morala bili v zvezi s tem naprednejša. Preverilo je, ali je Enotni odbor za reševanje izvajal lastno politiko:

• pri enem od načrtov je Sodišče ugotovilo, da so bile smernice uporabljene le v omejenem obsegu. Določene niso bile niti bistvene niti potencialne ovire. Namesto tega je bil opredeljen samo seznam zadev, ki jim je treba nameniti pozornost, saj bi se lahko spremenile v potencialne ovire,
• v drugem primeru je ugotovilo pomanjkljivosti pri uporabi smernic. Interna ekipa za reševanje namreč ni upoštevala predlogov iz sporočila o politiki glede ocene verjetnosti pojavitve (glej odstavek 50), saj je uveljavlja možnost lastne presoje, tj. upoštevanje nekaterih olajševalnih dejavnikov. Na primer: neka banka bi morala nadaljevati delo v zvezi s skrajšanjem časa, potrebnega za posredovanje podatkov o vrednotenju v primeru reševanja, dejstvo, da je razmišljala o rešitvah pa je štelo za zadostno, da ta ovira ni bila ocenjena kot pomembna.

Sodišče je ugotovilo, da se s sistemom notranjih kontrol Enotnega odbora za reševanje niso mogle zaznati slabosti ali posledične različne ravni kakovosti načrtov reševanja (odstavki 69–74). Dejansko je v Enotnem odboru za reševanje ena enota (odgovorna za politiko, procese in metodologijo reševanja) pregledovala kakovost tako, da je preverjala, ali so bili načrti reševanja, ki so bili pripravljeni pod pristojnostjo drugih enot, skladni s politikami Enotnega odbora za reševanje in enotnimi pravili. Zaradi omejenih virov v enoti je bil omejen tudi čas, ki je bil na voljo za tako preverjanje. Poleg tega se kontrolne dejavnosti niso sistematično evidentirale.

Zamude pri sprejetju načrtov reševanja v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje

Načrti reševanja so bili sicer prvič pripravljeni v okviru cikla z začetkom leta 2016, v najnovejših načrtih pa so še vedno pomanjkljivosti v zvezi s skladnostjo z enotnimi pravili (glej odstavke 69–75), vendar Enotni odbor za reševanje nikoli ni določil datuma za dokončanje načrtov reševanja za posamezne banke (glej odstavek 66). Sodišče je v svojem Posebnem poročilu št. 23/2017 že opisalo podobno opažanje. Enotni odbor za reševanje je v svojem večletnem delovnem programu iz leta 2018 zgolj navedel, da je leto 2020 ciljno leto za dokončanje priprave načrtov reševanja. Vendar glede na prehodna obdobja, ki so bila bankam odobrena v okviru dokumenta Expectations for Banks (glej odstavka 31 in 52), ni verjetno, da bodo vsi načrti za leto 2020 popolnoma skladni z enotnimi pravilni.

Kar zadeva cikla načrtovanja z začetkom v letih 2018 in 2019, ima Enotni odbor za reševanje zamude pri sprejemanju načrtov reševanja. Te so prikazane v tabeli 5, v kateri so načrtovani datumi zaključka primerjani z dejanskimi. Enotni odbor za reševanje sicer namerava sprejeti vse načrte v okviru cikla z začetkom leta 2020 v roku 12 mesecev, vendar Sodišče meni, da je tveganje za zamude veliko. Poleg zamud pri prejšnjih načrtih, so razlogi za to tveganje naslednji:

• uskladitev procesa z nadzorniškim procesom ECB: Enotni odbor za reševanje upošteva izid procesa nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja ter oceno ECB v zvezi z načrti sanacije, ki jih predložijo banke,
• čas, potreben za posvetovanje z ECB o osnutkih načrtov reševanja,
• številni nedokončani dokumenti o relevantnih politikah (glej odstavek 31),
• izvajanje novih regulativnih zahtev (revidirana uredba o enotnem mehanizmu za reševaje in revidirana direktiva o sanaciji in reševanju bank),
• pandemija COVID-19.

Pri dokončanju cikla načrtovanja z začetkom leta 2018 je prišlo v primerjavi s prvotnim načrtom do zamude, ki jo je mogoče pojasniti z več razlogi:

• neučinkovitosti v postopku priprave,
• uvedba faze za pregled kakovosti (glej odstavek 75),
• pomanjkanje virov, zlasti v internih ekipah za reševanje,
• vključitev nekaterih upravnih postopkov, kot je npr. postopek po načelu kontradiktornosti, na podlagi katerega imajo banke možnost predložitve pripomb v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti.

Zaradi te zamude se je Enotni odbor za reševanje odločil, da ne bo sprejel posodobljenih načrtov reševanja za vse banke v ciklu načrtovanja reševanja z začetkom leta 2019, čeprav je letna posodobitev v skladu z zakonodajo obvezna (glej odstavek 66); načrte reševanja je sprejel le za 30 od 113 bank.

Kar zadeva cikel načrtovanja z začetkom leta 2018, je Enotni odbor za reševanje dajal časovno prednost načrtom reševanja za banke brez kolegija za reševanje pred načrti za banke, ki tak kolegij imajo. To ni bilo v skladu z namenom uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje³⁵, v kateri se zahteva prednostna razvrstitev sistemsko pomembnih bank. Ker so bili načrti teh bank v okviru cikla z začetkom leta 2018 odobreni zadnji (tj. sredi leta 2020 (glej tabelo 5)), te banke niso bile med tistimi, katerih načrti so bili posodobljeni v ciklu z začetkom leta 2019.

Enotni odbor za reševanje ni enakovredno nadzoroval kakovosti vseh načrtov manj pomembnih bank

Do konca prvega četrtletja leta 2020 so nacionalni organi za reševanje pripravili 1 916 od 2 260 načrtov reševanja (85 %). Načrti, ki jih je treba še pripraviti (15 %), so v pristojnosti 13 nacionalnih organov za reševanje. Od 19 nacionalnih organov za reševanje osmim ni uspelo izpolniti ciljnih vrednosti, določenih v delovnem programu Enotnega odbora za reševanje za leto 2019. V nekaterih primerih so bile ciljne vrednosti dosežene tako, da se je dajala prednost enostavneje strukturiranim bankam, obravnava najbolj kompleksnih bank pa je bila odložena.

Sodišče je preučilo, ali je Enotni odbor za reševanje izdal smernice za nacionalne organe za reševanje, ki so odgovorni za manj pomembne banke, da bi tako zagotovil dosledno delovanje enotnega mehanizma za reševanje (glej odstavek 06). Preučilo je tudi, ali je pravočasno izdal mnenja o načrtih reševanja za manj pomembne banke, ki so jih predložili nacionalni organi za reševanje.

Sodišče je ugotovilo, da je Enotni odbor za reševanje prvi sklop smernic za nacionalne organe za reševanje izdal šele avgusta 2020. Za izdajo takih smernic potrebuje Enotni odbor za reševanje sodelovanje nacionalnih organov za reševanje in odobritev na svoji omejeni izvršni seji (po upoštevanju stališč, izraženih na plenarnem zasedanju, glej Prilogo I).

V nekaterih okoliščinah organom za reševanje ni treba pripraviti celovitih načrtov reševanja, temveč se lahko odločijo za poenostavljeno različico. Enotni odbor za reševanje je leta 2016 na izvršni seji sprejel sporočilo o politiki glede tako imenovanih poenostavljenih obveznostih za manj pomembne banke in ga predstavil na svojem plenarnem zasedanju. Na slednjem so bili izraženi pridržki v zvezi s to politiko. Avgusta 2020 (štiri leta pozneje) je bila na izvršni seji sprejeta nova različica tega sporočila o politiki. Tokrat je tej politiki na plenarnem zasedanju večina izrazila splošno podporo.

Iz pogovorov, opravljenih pri organu EBA, ki je v zvezi s tem objavil smernice³⁶, je Sodišče izvedelo, da doslej v nacionalnih organih za reševanje, ki tudi sodelujejo na plenarnem zasedanju Enotnega odbora za reševanje, ni bilo zanimanja za pripravo nadaljnjih smernic o poenostavljenih načrtih reševanja (tj. o njihovi vsebini), da bi se ohranila zadostna fleksibilnost, s katero bi bilo mogoče odraziti specifične značilnosti nacionalnih bančnih sektorjev.

Čeprav se je sporočilo Enotnega odbora za reševanje o politiki uporabljalo samo za banke, ki so v njegovi pristojnosti, je Sodišče na njegovi podlagi ocenilo dva poenostavljena načrta reševanja (manj pomembnih bank), ki sta ju pripravila nacionalna organa za reševanje. Nacionalni organi za reševanje lahko uporabijo poenostavljeni pristop le, kadar banka doseže minimalni rezultat v skladu z veljavnimi merili za upravičenost, vendar v načrtih niso bili navedeni rezultati, ki sta jih banki dosegli. V obeh primerih je Sodišče ugotovilo pomanjkljivosti v zvezi s posredovanimi informacijami o (i) informacijskem sistemu za upravljanje, (ii) komuniciranju z različnimi deležniki in (iii) komuniciranju z javnostjo.

Enotni odbor za reševanje mora oceniti načrte reševanja, ki jih predložijo nacionalni organi za reševanje, in lahko o njih izrazi svoje stališče, tj. nezavezujoče mnenje. Svoje ocene mora dokončati do določenega roka, kar predstavlja znatno delovno obremenitev, saj je takih načrtov 2 260 (podatki za konec leta 2019). Zato se je Enotni odbor za reševanje odločil, da te načrte razdeli v tri skupine glede na velikost in kompleksnost. Sodišče je ugotovilo, da je bila raven podrobnosti ocen odvisna od posamezne skupine, pri čemer je bilo prvi skupini namenjene več pozornosti. Preučilo je vzorec treh ocen, ki so zajemale 16 načrtov reševanja. V primeru 12 načrtov se je Enotni odbor za reševanje odločil, da o 11 ne bo izrazil svojega mnenja, kljub dvomom o verodostojnosti izbrane strategije reševanja za reševanje, pri preostalem načrtu pa je manjkala ciljna vrednost v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti.

Enotni odbor za reševanje prav tako ni izrazil pripomb o tem, da niso bile določene bistvene ovire. Dejansko je 15 od 18 nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na anketo Sodišča, navedlo, da ne določajo bistvenih ovir za banke v svoji pristojnosti. Preostali trije nacionalni organi za reševanje so zaključili, da za njihove banke ni ovir.

Kar zadeva izpolnjevanje rokov, je pet od 18 nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na anketo Sodišča, navedlo, da Enotni odbor za reševanje rokov ni mogel vedno upoštevati.

Organizacijska ureditev v okviru enotnega mehanizma za reševanje še ni optimalna

V posebnem poročilu iz leta 2017 je Sodišče zaključilo: (i) da je bila delitev operativnih nalog med nacionalnimi organi za reševanje in Enotnim odborom za reševanje, vključno z delitvijo odgovornosti, nejasna ter (ii) da se z memorandumom o soglasju med Enotnim odborom za reševanje in ECB v njeni nadzorni vlogi ni zagotovilo, da bi Enotni odbor za reševanje pravočasno prejel vse potrebne informacije.

V istem poročilu je Sodišče prišlo tudi do zaključka, da Enotni odbor za reševanje ni imel dovolj človeških virov. Pri izpolnjevanju svojih nalog v zvezi z načrti reševanja za pomembne banke je odvisen tudi od uslužbencev, ki mu ga za delo v okviru internih ekip za reševanje dajo na voljo nacionalni organi za reševanje.

Za zagotovitev pripravljenosti na ravni Enotnega mehanizma za reševanje in zaradi velikega števila manj pomembnih bank, ki spadajo v pristojnost nacionalnih organov za reševanje (glej odstavek 06), je potrebno ustrezno število uslužbencev.

Sodišče je zato ocenilo, ali:

1. se je izboljšalo sodelovanje z nacionalnimi organi za reševanje in ECB v njeni vlogi nadzornika;
2. se je v primerjavi z rezultati prejšnje revizije Sodišča povečalo število uslužbencev na ravni Enotnega odbora za reševanje in internih ekip za reševanje;
3. so imeli nacionalni organi za reševanje za vsako banko primerljivo število ekvivalentov polnega delovnega časa.

Dobro sodelovanje deležnikov, vendar so organi za reševanje odvisni od pravočasnega odziva nadzornikov

Sodelovanje med Enotnim odborom za reševanje in nacionalnimi organi za reševanje je pojasnjeno v okviru sodelovanja, sprejetem leta 2016 in spremenjenem leta 2018, ki je javno dostopen³⁷. V njem je obravnavana tako vloga uslužbencev nacionalnih organov za reševanje v internih ekipah za reševanje kot tudi sodelovanje v zvezi z načrti za manj pomembne banke. Leta 2017 in 2018 so bila sprejeta tudi načela na visoki ravni in ciljni model poslovanja s podrobnostmi o razdelitvi dela ter interne ureditve, s katerimi se na primer ureja vsakodnevno delo internih ekip za reševanje. Ti dokumenti niso javno dostopni. Za veliko večino (83 %) nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na anketo Sodišča, je razdelitev nalog znotraj internih ekip za reševanje jasna.

V skladu z okvirom sodelovanja mora Enotni odbor za reševanje redno izvajati naknadne ocene dela internih ekip za reševanje zaradi zagotovitve ustrezne ravni doslednosti med njimi. Doslej so bili ocenjeni le nekateri vidiki na podlagi horizontalne analize. Celostna ocena v skladu z okvirom sodelovanja še ni bila opravljena.

Pozitivno je, da je 13 od 18 nacionalnih organov za reševanje, ki so odgovorili na našo anketo, navedlo, da jih je Enotni odbor za reševanje izčrpno obvestil o spoznanjih, pridobljenih pri njegovih odločitvah v zvezi s propadajočimi bankami.

Memorandum o soglasju z ECB je bil revidiran maja 2018³⁸. Sodišče meni, da so določbe o izmenjavi informacij izčrpne. Osebje Enotnega odbora za reševanje je prav tako navedlo, da je s postopkom zadovoljno.

Memorandum o soglasju med drugim vsebuje določbe o izmenjavi informacij v primeru, kadar ECB uvede ukrepe za zgodnje posredovanje, kar lahko stori, kadar se pojavi več sprožilnih dejavnikov. Takšne informacije so potrebne, saj Enotnemu odboru za reševanje omogočajo, da posodobi zadevni načrt reševanja in se pripravi na morebitno reševanje banke ter vrednotenje njenih sredstev in obveznosti.

Komisija je leta 2019 ugotovila, da so bančni nadzorniki doslej zelo omejeno uporabljali ukrepe za zgodnje posredovanje³⁹. Sodišče je v svojem posebnem poročilu o kriznem upravljanju ECB⁴⁰ zaključilo, da se ocene za zgodnje posredovanje večinoma opravljajo v okviru letnega procesa nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja in ne kot odziv na dokaze o bistvenem poslabšanju finančnega položaja banke. Zaključilo je tudi, da so bile smernice ECB o ugotavljanju krize, vključno z zgodnjim posredovanjem, nezadostne in da v njih niso bila opredeljena objektivna merila. Čeprav je pomembno, da se takšni ukrepi za zgodnje posredovanje uspešno uporabljajo in sprožijo dovolj zgodaj, da se z njimi čim bolj zmanjšata tveganje in učinek morebitnega reševanja, to vprašanje še ni bilo rešeno s spremembami pravnega okvira. To je pomembno, saj bi s temi ukrepi Enotni odbor za reševanje dobil na primer pravico, da banki naroči, naj stopi v stik s potencialnimi kupci svojega poslovanja. Sodišče ugotavlja, da je organ EBA 26. junija 2020 začel posvetovanje o uporabi ukrepov za zgodnje posredovanje.

Zaradi zagotovitve, da se ukrepi za reševanje uporabijo, dokler ima banka na voljo še znatno likvidnost, je pomembno, da se sklep, s katerim se razglasi, da banka propada ali bo verjetno propadla, sprejme pravočasno. Takšen sklep sprejme nadzornik banke. Vendar lahko v skladu z uredbo o enotnem mehanizmu za reševanje tudi Enotni odbor za reševanje na lastno pobudo razglasi, da neka banka propada ali bo verjetno propadla, tj. tudi brez takega sklepa, ki bi ga izdala ECB. Za sprejetje takega sklepa mora organ oceniti tako dejansko stanje banke kot tudi njen položaj v bližnji prihodnosti. Niti v enotnih pravilih niti v okviru politike Enotnega odbora za reševanje ni opredeljeno, kaj pomeni „v bližnji prihodnosti”. Poleg tega opredelitev „ki propada ali bo verjetno propadla”, ki se uporablja v direktivi o sanaciji in reševanju bank, dopušča precej možnosti za prosto presojo⁴¹. Vendar Enotni odbor za reševanje ni stopil v stik z zakonodajalcema, da bi se zavzel za določitev objektivnih in količinsko opredeljenih meril.

Število uslužbencev na ravni enotnega mehanizma za reševanje se je povečalo, vendar je bil prispevek nacionalnih organov za reševanje nekoliko manjši

Konec marca 2020 je bilo v Enotnem odboru za reševanje zaposlenih 358 oseb, merjeno kot ekvivalent polnega delovnega časa (EPDČ), pri čemer niso upoštevani nacionalni strokovnjaki. Konec marca 2020 je primanjkljaj v primerjavi z načrtom delovnih mest, sprejetim septembra 2019 (400 EPDČ), znašal še vedno približno 11 %.

Ker enota Enotnega odbora za reševanje, odgovorna za politiko, procese in metodologijo reševanja (glej tudi odstavek 75), ni imela dovolj uslužbencev, je omenjeni načrt delovnih mest vključeval dodatnih pet EPDČ zanjo (kar je 31 % več kot v letu 2018). Tudi v reviziji Sodišča iz leta 2017 je bilo poudarjeno, da ta enota nima dovolj uslužbencev. Enota Enotnega odbora za reševanje, odgovorna za nadzor načrtov, ki jih nacionalni organi za reševanje predložijo za manj pomembne banke, je imela konec leta 2018 8,5 EPDČ. Ker to ni bilo dovolj, da bi se lahko vsi načrti pregledali enako natančno, je morala enota določiti prioritete (glej odstavek 87). Kljub tem razmeram v zgoraj omenjeni načrt delovnih mest ni bilo vključeno nobeno dodatno delovno mesto.

Leta 2019 je bilo skoraj 40 % virov Enotnega odbora za reševanje dodeljenih internim ekipam za reševanje, odgovornim za pripravo načrtov reševanja za pomembne banke. Med letoma 2016 in 2019 (glej tabelo 6) je Enotni odbor za reševanje znatno povečal vire za interne ekipe za reševanje, nacionalni organi za reševanje pa so svoje nekoliko zmanjšali. Zato je Enotni odbor za reševanje zagotavljal več uslužbencev kot vsi nacionalni organi za reševanje skupaj. Razmerje med osebjem Enotnega odbora za reševanje in osebjem nacionalnih organov za reševanje se je tako povečalo in je ob koncu leta 2019 znašalo 4: 3. Pričakuje se, da bo v letu 2020 ostalo na tej ravni. Za primerjavo: v skupnih nadzorniških skupinah v okviru enotnega mehanizma nadzora je bilo razmerje med uslužbenci ECB in uslužbenci pristojnih nacionalnih organov leta 2016 1: 3⁴².

Sodišče je ugotovilo velike razlike med številom uslužbencev, ki ga v interne ekipe za reševanje prispevajo nacionalni organi za reševanje: glede na število pomembnih bank je bil v letu 2019 ta razpon od 0,4 EPDČ na banko do 3,25 EPDČ na banko⁴⁴. Enotni odbor za reševanje nima vpliva na število uslužbencev, ki ga nacionalni organi za reševanje prispevajo v interne ekipe za reševanje. V okviru sodelovanja je pravzaprav določeno le, da se morajo Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje med seboj posvetovati in dogovoriti o uporabi virov nacionalnih organov za reševanje.

Enotni odbor za reševanje ni določil standardne sestave internih ekip za reševanje (tj. število članov, delež uslužbencev Enotnega odbora za reševanje in uslužbencev nacionalnih organov za reševanje ter kvalifikacije). S tem se omogoča fleksibilnot in veča verjetnost heterogenosti uslužbencev v internih ekipah za reševanje.

Na ravni nacionalnih organov za reševanje so bistvene razlike glede števila uslužbencev

Enotni odbor za reševanje je pristojen za nadzor nad načrtovanjem reševanja, ki ga opravljajo nacionalni organi za reševanje (glej odstavek 06), vendar nima zakonskih pooblastil, da bi vplival na število uslužbencev v teh organih, ki je potrebno za pripravo načrtov za manj pomembne banke. Ta ostajajo v pristojnosti nacionalnih proračunskih organov. Sodišče je med nacionalnimi organi za reševanje ugotovilo velike razlike glede števila EPDČ, ki jih ti imajo na voljo za posamezne banke: od 0,005 EPDČ na banko do 0,375 EPDČ na banko. Sodišče se zaveda, da so to povprečne vrednosti, pri katerih nista upoštevani velikost in kompleksnost posameznih bank.

Organ EBA je odgovoren, da z rednimi pregledi spremlja, ali imajo organi za reševanje (tj. Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje) potrebno strokovno znanje, vire in operativno zmogljivost. V ta namen uporablja različna orodja, vključno z dvostranskimi srečanji in sodelovanjem v kolegijih za reševanje. Organ EBA je leta 2017 tudi izvedel anketo, ki se je osredotočala na oceno razpoložljivih virov. Rezultati ankete niso bili objavljeni. Datum naslednjega pregleda še ni bil določen.

Zaključki in priporočila

Sodišče je v splošnem zaključilo, da je bil pri enotnem mehanizmu za reševanje, ki je bil ustanovljen leta 2015, v zadnjih letih dosežen napredek, vendar manjkajo nekateri ključni elementi, pri načrtovanju reševanja bank pa so potrebni nadaljnji koraki. Razlogov za to je več: nekateri se nanašajo na zakonodajalca, drugi na proračunske organe (na nacionalni ravni in ravni EU), nekateri pa na delo, ki ga opravljajo Enotni odbor za reševanje in nacionalni organi za reševanje. V Enotnem odboru za reševanje je bil dosežen napredek pri oblikovanju politik in izboljševanju kakovosti načrtov reševanja. Sodišče je ugotovilo, da Enotni odbor za reševanje ni upošteval nekaterih njegovih priporočil (glej na primer odstavke 28, 30 ali 76), ki jih je izreklo v svojem posebnem poročilu iz leta 2017.

Na zakonodajalca se nanašata zlasti dve ključni zadevi: (I) financiranje v postopku reševanja (glej odstavek 32) in (ii) boljša uskladitev okvira za reševanje z različnimi nacionalnimi insolvenčnimi okviri (glej odstavek 45). Nadalje Sodišče ugotavlja, da se pravila o porazdelitvi bremena in državni pomoči razlikujejo glede na to, ali je izbrana možnost za obravnavo banke, ki propada, reševanje ali insolvenčni postopek (glej odstavke 42–44).

Te nerešene zadeve vplivajo na načrtovanje reševanja in izbiro instrumenta za reševanje. Namreč: v okviru enotnega mehanizma za reševanje ni bila sprejeta politika o finančni kontinuiteti, to pa je povezano z zgoraj omenjenim financiranjem v postopku reševanja. Druga področja, na katerih manjka naravnanost politike, so upravljanje in komuniciranje ter informacije (glej odstavke 31–36).

Poleg tega je ovirano doseganje dosledne obravnave bank v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje, saj se prakse v internih ekipah za reševanje zaradi slabosti v zadevnih politikah razlikujejo (glej odstavke 38–41, 47–51 in 57–65). Razlogi za take razlike so na primer: (i) možnost lastne presoje, ki jo imajo interne ekipe za reševanje pri opredelitvi ovir in določanju, ali so te bistvene, ter (ii) to, da ni referenčnih vrednosti ali specifičnih meril za ocenjevanje kritičnih funkcij in javnega interesa. Nenazadnje pa tudi politike Enotna odbora za reševanje, kot so opisane v priročniku za načrtovanje reševanja, doslej za interne ekipe za reševanje niso bile zavezujoče (glej odstavek 30), zato odklonov v načrtih reševanja ni treba utemeljiti (tj. ni treba upoštevati pristopa „upoštevaj ali pojasni”).

Aprila 2020 je Enotni odbor za reševanje pripravil dokument o svojih pričakovanjih do bank: te bi morale nadgraditi svojo zmogljivost v vseh relevantnih razsežnostih v zvezi z rešljivostjo najpozneje do konca leta 2023, v primeru individualnega dogovora pa lahko tudi pozneje. Zakonodajalca nista določila takšnega časovnega okvira, v katerem bi banke morale postati v celoti rešljive. To, da Enotni odbor za reševanje doslej še ni opravil določitve bistvenih ovir in začel postopka za njihovo odpravo, ni v skladu z enotnimi pravili (glej odstavke 52–56 in 73).

Zaradi zagotovitve dosledne obravnave bank v okviru enotnega mehanizma za reševanje in ob upoštevanju sedanjega pravnega okvira naj Enotni odbor za reševanje:

1. oblikuje manjkajoče politike, tj. o finančni kontinuiteti, upravljanju ter komuniciranju in informacijah;
2. odpravi slabosti v obstoječih politikah in/ali njihovem izvajanju, tj. v zvezi z oceno javnega interesa, določitvijo bistvenih ovir za rešljivost in reševanjem s sredstvi upnikov. Zlasti naj spoštuje enotna pravila, in sicer tako, da v vseh načrtih reševanja določi bistvene ovire za rešljivost in izvede ustrezne postopke za njihovo odpravo;
3. zahteva, da interne ekipe za reševanje pri odstopanju od politik, določenih v priročniku za načrtovanje reševanja, uporabijo pristop „upoštevaj ali pojasni”. Odstopanja naj se sporočijo pri sprejemanju načrtov reševanja na izvršni seji.

Časovni okvir: za (a) in (b) do marca 2022, za (c) pa do konca leta 2021.

Enotni odbor za reševanje še ni določil natančnega datuma za dokončanje načrtov reševanja za vsako posamezno banko. Na čas, ki bo potreben za dokončanje, bo verjetno vplivala uporaba dokumenta Expectations for Banks (glej odstavek 112). V primerjavi z rezultati revizije Sodišča v zvezi s ciklom načrtovanja z začetkom leta 2016 je bil dosežen napredek pri kakovosti načrtov reševanja. Dejansko je bilo v vzorcu načrtov reševanja, ki ga je revidiralo Sodišče, v ciklu načrtovanja z začetkom leta 2018 izpolnjenih 60 % zahtev iz enotnih pravil. Čeprav je vzpostavljen sistem notranjih kontrol, ni dovolj virov za izvajanje nadzora kakovosti. Sodišče je ugotovilo, da je bilo 10 % zahtev izpolnjenih le delno, 30 % pa jih sploh ni bilo izpolnjenih (glej odstavke 69–71 in 75).

Področja, na katerih je bilo število izpolnjenih zahtev najnižje, so tista, v zvezi s katerimi Enotni odbor za reševanje še ni določil naravnanosti politike (financiranje v postopku reševanja, komuniciranje in informacije), ali tista, pri katerih so v politikah slabosti. Poleg tega v polovici primerov v vzorcu Sodišča ni bilo jasne izjave o rešljivosti zadevne banke (glej tabelo 2 in odstavke 69–74).

Enotni odbor za reševanje je imel zamude pri sprejemanju načrtov iz cikla načrtovanja z začetkom leta 2018. Kar zadeva časovno razporeditev, sistemsko pomembnih bank ni obravnaval prednostno (tj. načrti reševanja zanje so bili sprejeti zadnji), kar ni v skladu z uvodno izjavo uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje. Zato je sklenil, da bo v ciklu z začetkom leta 2019 zajeto le omejeno število bank, cikel z začetkom leta 2020 pa naj bi bil popoln cikel. Vendar – tudi brez upoštevanja morebitnih posledic zaradi pandemije COVID-19 in ob upoštevanju vzpostavljenih postopkov, od katerih so nekateri zamudni – obstaja tveganje, da cilj dokončanja vseh načrtov iz cikla z začetkom leta 2020 do marca 2021 ne bo dosežen (glej odstavke 76–80).

Da bi se zagotovilo pravočasno sprejetje skladnih načrtov reševanja, naj Enotni odbor za reševanje:

1. izboljša kakovost načrtov, da se doseže popolna skladnost z enotnimi pravil;
2. racionalizira in obravnava dolgotrajne postopke, da ne bo ogrožen cilj sprejetja vseh načrtov v enoletnem ciklu.

Časovni okvir: za (a): za cikel z začetkom leta 2021 (marec 2022), za (b): za cikel z začetkom leta 2020 (marec 2021).

Nacionalni organi za reševanje so dosegli napredek pri številu načrtov reševanja, sprejetih za manj pomembne banke. Vendar osem nacionalnih organov za reševanje ni izpolnilo svojih ciljnih vrednosti. Prvi sklop smernic, s katerimi se zagotavlja dosledna uporaba standardov reševanja za manj pomembne banke, je bil izdan šele avgusta 2020, vključno z navodili o uporabi poenostavljenih obveznosti (glej odstavke 81–85).

Enotni odbor za reševanje je sicer ocenil kakovost vsakega od načrtov, ki so jih predložili nacionalni organi za reševanje, vendar je imel težave pri upoštevanju postavljenih rokov. Ravni podrobnosti ocen so se razlikovale glede na velikost banke in izbrano strategijo reševanja. To je bila posledica pomanjkanja virov v zadevni enoti Enotnega odbora za reševanje. Enotni odbor za reševanje se je tudi odločil, da ne bo izrazil stališča v zvezi z nobenim od načrtov, v katerih so bile ugotovljene pomanjkljivosti (glej odstavke 87–89 in 102).

Enotni odbor za reševanje je v začetku leta 2020 skoraj dosegel število uslužbencev, ki bi bilo potrebno za opravljanje njegovih nalog (89 %). Vendar še ni določil standardne sestave internih ekip za reševanje (tj. število članov, delež uslužbencev Enotnega odbora za reševanje in uslužbencev nacionalnih organov za reševanje ter kvalifikacije). Sodišče je ugotovilo tudi, da se je delež uslužbencev Enotnega odbora za reševanje sčasoma povečal (glej odstavke 101–105).

Enotni odbor za reševanje nima pravnih pooblastil v zvezi s številom uslužbencev v nacionalnih organih za reševanje, saj ta ostajajo v pristojnosti nacionalnih proračunskih organov. Sodišče je ugotovilo, da se je število uslužbencev na banko med nacionalnimi organi za reševanje bistveno razlikovalo. Organ EBA ima sicer nalogo, da spremlja strokovno znanje, vire in operativne zmogljivosti nacionalnih organov za reševanje, vendar doslej še ni objavil nobenega celovitega vrednotenja teh vidikov, saj se je naloge lotil z uporabo različnih orodij (glej odstavka 106 in 107). Če ne bodo zagotovljeni ustrezni viri, sorazmerni s cilji organizacije, lahko to privede do vse večjih razlik med cilji in dejanskimi razmerami.

1. Da bi se izboljšal nadzor Enotnega odbora za reševanje nad načrtovanjem reševanja na ravni nacionalnih organov za reševanje, naj ta dodeli dovolj uslužbencev enoti, odgovorni za nadzor manj pomembnih bank, in izrazi jasna stališča o kakovosti načrtov reševanja za manj pomembne banke, kadar ugotovi pomanjkljivosti;
2. da bi se zagotovila ustrezna sestava uslužbencev v internih ekipah za reševanje, naj se Enotni odbor za reševanje z nacionalnimi organi za reševanje dogovori o standardnih merilih.

Časovni okvir: cikel načrtovanja z začetkom leta 2021 (marec 2022).

Razdelitev vlog med Enotnim odborom za reševanje in nacionalnimi organi za reševanje je bila pojasnjena v sporazumu o sodelovanju, sprejetem leta 2016 in spremenjenem leta 2018 (glej odstavka 94 in 95). V izčrpnem memorandumu o soglasju je določena izmenjava informacij med Enotnim odborom za reševanje in nadzornikom – ECB.

Vendar je uspešno reševanje odvisno od dveh dejavnikov: i) ali je bančni nadzornik sprožil ukrepe za zgodnje posredovanje dovolj zgodaj in jih uspešno uporablja ter (ii) ali je sprejel sklep, da banka propada ali bo verjetno propadla, dovolj zgodaj in na podlagi jasnih, objektivnih in količinsko opredeljenih mejnih vrednosti. Ukrepi za zgodnje posredovanje so bili doslej sicer redko uporabljeni in v pravnem okviru niso določena objektivna in količinsko opredeljena merila glede tega, kdaj se razglasi, da neka banka propada ali bo verjetno propadla, vendar Enotni odbor za reševanje glede tega še ni stopil v stik z zakonodajalcema (glej odstavke 97–100).

Da bi se zagotovilo dovolj zgodnje sprejetje nadzornih ukrepov, naj Enotni odbor za reševanje in Komisija stopita v stik z zakonodajalcema in ECB v njeni vlogi nadzornika in se zavzameta za določitev objektivnih in količinsko opredeljenih mejnih vrednosti za sprožitev ukrepov za zgodnje posredovanje ter sklep o tem, da neka banka propada ali bo verjetno propadla.

Sodišče poziva Evropski parlament in Svet, naj razmislita o tem, kako bi lahko navedene pojasnitve najbolje uvedla v pravni okvir.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Alex Brenninkmeijer, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu 24. novembra 2020.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Prilogi

Priloga I – Upravna organa Enotnega odbora za reševanje

Enotni odbor za reševanje se glede na naloge sestaja v različnih sestavah (glej sliko 9 spodaj). Sestava omejene izvršne seje zajema predsednika in nadaljnje štiri člane Enotnega odbora za reševanje s polnim delovnim časom. Podpredsednik sodeluje na omejeni izvršni seji kot član brez glasovalne pravice, vendar opravlja funkcije predsednika ob njegovi odsotnosti.

Kadar se na izvršni seji posvetuje o določeni banki, je ta seja razširjena (razširjena izvršna seja) tako, da vključuje člane Enotnega odbora za reševanje, ki zastopajo relevantne nacionalne organe za reševanje. Zato je sestava razširjene izvršne seje odvisna od posamezne banke, ki se obravnava. Če na razširjeni izvršni seji ni mogoče doseči dogovora o soglasju, predsednik in štirje preostali člani Enotnega odbora za reševanje s polnim delovnim časom sprejmejo odločitev z navadno večino.

Plenarno zasedanje sestavljajo predsednik, štirje preostali člani Enotnega odbora za reševanje s polnim delovnim časom in člani Enotnega odbora za reševanje, ki zastopajo vse nacionalne organe za reševanje. Tako kot na izvršni seji podpredsednik sodeluje kot član brez glasovalne pravice, vendar opravlja naloge predsednika ob njegovi odsotnosti.

Evropska komisija in ECB imata status stalnih opazovalk na vseh izvršnih sejah in plenarnih zasedanjih Enotnega odbora za reševanje. Kadar je to relevantno, se lahko na izvršno sejo in plenarno zasedanje povabijo tudi drugi opazovalci. Kadar se na razširjeni izvršni seji razpravlja o banki, ki ima odvisne družbe ali pomembne podružnice v nesodelujočih državah članicah, se k sodelovanju na seji ali zasedanju povabijo organi za reševanje teh držav.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi slike Enotnega odbora za reševanje

Priloga II – Ciljne vrednosti Enotnega odbora za reševanje v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti

Enotni odbor za reševanje je maja 2020 po javnem posvetovanju objavil svojo politiko v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za leto 2020. V spodnji tabeli so prikazani različni sestavni deli ciljne vrednosti minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za cikla načrtovanja reševanja z začetkom leta 2018 in leta 2020. Razlike med obema so označene z zeleno.

Vir: Sodišče na podlagi prilagojenih podatkov Enotnega odbora za reševanje

Za banke, za katere se pričakuje, da bodo opravile običajne insolvenčne postopke, je minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti na splošno enaka kapitalskim zahtevam iz uredbe o kapitalskih zahtevah, ki zajemajo le znesek za pokrivanje izgub.

V skladu z novimi pravili ni več potrebno, da skupna izpostavljenost tveganju v okviru minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za znesek za pokrivanje izgub vključuje zahtevo po skupnem blažilniku, prav tako ni potrebna dajatev za tržno zaupanje, vendar lahko Enotni odbor za reševanje še vedno prilagodi znesek za dokapitalizacijo z uporabo dajatve za tržno zaupanje.

V tem primeru se odbitek v višini 1,25 % iz dajatve za tržno zaupanje v skladu s politiko Enotnega odbora za reševanje v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za leto 2018 nadomesti z odbitkom proticikličnega blažilnika. Proticiklični blažilnik zajema del zahtev po skupnem blažilniku. Z odbitkom se izravna prejšnji pribitek k zahtevam po skupnem blažilniku.

Z novim bančnim svežnjem, s katerim se prenašajo zahteve iz okvira Basel III, je bil uveden količnik finančnega vzvoda v višini 3 %. Zato je Enotni odbor za reševanje uvedel drugi ukrep v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti na podlagi izpostavljenosti količnika finančnega vzvoda.

Kratice in okrajšave

EBA: Evropski bančni organ

ECB: Evropska centralna banka

EPDČ: ekvivalent polnega delovnega časa

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

Glosar

Bistvene ovire: resne ovire, ki bi lahko vplivale na prenehanje ali reševanje banke, ki jih ugotovijo organi za reševanje med ocenjevanjem rešljivosti bank. Organi za reševanje imajo obsežna pooblastila, da od bank zahtevajo, da vsakršne take ovire obravnavajo in odpravijo v nekem časovnem okviru. Enotni odbor za reševanje lahko npr. od banke zahteva, da proda določeno premoženje, omeji svoje dejavnosti ali spremeni svojo pravno ali organizacijsko strukturo.

Evropska bančna unija: prenos odgovornosti za bančno politiko z nacionalne ravni na raven EU. Trenutno je sestavljena iz enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma za reševanje, ki temeljita na enotnih pravilih EU. V evropski bančni uniji sodelujejo države članice euroobmočja.

Glavno poslovno področje: poslovno področje in z njim povezane storitve, ki predstavljajo bistven vir prihodka, dobička ali vrednosti franšize za institucijo ali skupino, katere del je institucija.

Instrument za reševanje s sredstvi upnikov: mehanizem, ki omogoča, da se v primeru reševanja finančne institucije dolg, z nekaterimi izjemami, kot so krite vloge, odpiše ali pretvori v lastniški kapital. Za obveznosti, za katere se lahko uporabi instrument za reševanje s sredstvi upnikov, se uporablja izraz „ki jih je mogoče reševati s sredstvi upnikov”.

Interne ekipe za reševanje: v skladu s členom 83 uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje lahko Enotni odbor za reševanje ustanovi interne ekipe za reševanje, sestavljene iz njegovih uslužbencev in uslužbencev nacionalnih organov za reševanje ter po potrebi opazovalcev iz držav članic, ki niso v euroobmočju. Interne ekipe za reševanje so ključne za sodelovanje in komunikacijo med Enotnim odborom za reševanje in nacionalnimi organi za reševanje pri pripravi načrtov reševanja. Ustanovijo se za vse banke v pristojnosti Enotnega odbora za reševanje, vodijo pa jih koordinatorji, imenovani izmed višjih uslužbencev Enotnega odbora za reševanje.

Kolegiji za reševanje: organi, s katerimi se zagotavlja sodelovanje med vsemi stranmi, kot so organi za reševanje, centralne banke, relevantna ministrstva ali organ EBA, v vseh fazah načrtovanja reševanja in procesa reševanja propadajoče banke.

Kritične funkcije: bančne dejavnosti, storitve ali operacije, katerih prekinitev bi verjetno povzročila motnje finančne stabilnosti ali storitev, ki so ključne za realno gospodarstvo.

Minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti: zahteva, ki jo morajo banke izpolnjevati v vsakem trenutku, in sicer morajo imeti instrumente, ki jih je mogoče enostavno reševati s sredstvi upnikov, s katerimi zagotavljajo, da se v primeru finančnih težav in kasnejše uvedbe postopka reševanja izgube lahko pokrijejo, da se banke lahko dokapitalizirajo.

Načrt reševanja: izčrpen dokument, v katerem so podrobno opisane značilnosti neke banke in prednostna strategija reševanja zanjo, vključno s tem, katere instrumente za reševanje je treba uporabiti za posamezne subjekte. V njem so opredeljene in obravnavane vse ovire za reševanje banke in določena minimalna zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti.

Načrt sanacije: z načrti sanacije se zagotavlja, da so banke pripravljene obnoviti poslovanje tudi v obdobjih hudih finančnih težav.

Nadzor: nadzor nad bankami je spremljanje finančne uspešnosti in delovanja bank, ki ga izvajajo javni organi, da bi zagotovili, da banke delujejo varno in dobro ter da upoštevajo pravila in predpise.

Nadzorniške kapitalske zahteve: nadzorniške kapitalske zahteve se nanašajo na količino kapitala, ki ga imajo banke. Cilj teh pravil je okrepiti njihovo odpornost, hkrati pa zagotoviti, da še naprej financirajo gospodarske dejavnosti in rast.

Podrejeni instrumenti / obveznosti: v primeru propada banke ima podrejeni dolg manjšo prednost kot prednostni dolgovi, vendar večjo prednost kot lastniški kapital.

Prednostni dolg: dolg, ki ima prednost pri poplačilu v primeru propada banke. Zaradi te prednosti predstavlja prednostni dolg manjše tveganje v primerjavi s podrejenim dolgom ali lastniškim kapitalom.

Reševanje: urejeno prenehanje propadajoče banke, da se zagotovi neprekinjeno delovanje ključnih funkcij in ohrani finančna stabilnost. Cilj reševanja je tudi zaščititi javna sredstva s čim večjim zmanjšanjem odvisnosti od izredne javnofinančne podpore (glej člen 2 direktive o sanaciji in reševanju bank).

Sistem jamstva za vloge: sistem za zaščito vlagateljev, s katerim se zagotavlja, da so ti do neke zgornje meje in z nekaterimi omejitvami zaščiteni pred izgubami v primeru propada banke.

Vrednotenje: v enotnih pravilih je določen uradni postopek s tremi vrednotenji: da se ugotovi, ali banka propada ali bo verjetno propadla (vrednotenje 1), da se obvesti o uporabi instrumentov za reševanje, vključno z reševanjem s sredstvi upnikov (vrednotenje 2), in da se zagotovi spoštovanje pogoja „noben upnik ne sme biti na slabšem” (vrednotenje 3).

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Alex Brenninkmeijer. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Rimantas Šadžius, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Mindaugas Pakštys, ataše v njegovem kabinetu Tomas Mackevičius, vodilna upravna uslužbenka Marion Colonerus, vodja naloge Helmut Kern ter revizorji Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry in Rafal Migasiewicz. Jezikovno podporo sta zagotovili Cathryn Lindsay in Victoria Gilson.

Končne opombe

¹ Termin „ banka” se v tem poročilu nanaša na subjekte, navedene v členu 2 Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL L 225, 30.7.2014, str. 1).

² Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS, direktive 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU ter uredbi (EU) št. 1093/2010 in (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 173/190, 12.6.2014, str. 190).

³ Uredba (EU) 806/2014, kakor je navedeno v opombi 1.

⁴ Manj pomembne čezmejne banke so sestavljene iz matičnega podjetja s sedežem v euroobmočju in vsaj ene odvisne družbe s sedežem v drugi državi članici euroobmočja.

⁵ Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi in pregledu Direktive 2014/59/EU (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbe št. 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje), COM(2019) 213 final z dne 30. aprila 2019, str. 12.

⁶ Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 23/2017 – Enotni odbor za reševanje: izvajanje zahtevne naloge vzpostavitve bančne unije se je začelo, vendar je pot do cilja še dolga (www.eca.europa.eu).

⁷ Prečiščena različica Pogodbe o delovanju Evropske unije, UL C 202, 7.6.2016, str. 1.

⁸ Pogodba o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško Republiko in Republiko Finsko, podpisana 2. februarja 2012.

⁹ Glej na primer: Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, Demertzis in Wolff, Bruegel, 7. decembra 2018 ali Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution, Deslandes in Magnus, Evropski parlament, PE 624.402, julij 2019.

¹⁰ Poglobljena analiza, ki jo je naročil Odbor za ekonomske in monetarne zadeve (ECON), Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?, Willem Pieter de Groen, Evropski parlament, PE 624.418, junij 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi & Bruegel, november 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Če so izpolnjeni določeni pogoji, kot je določeno v členu 27(10) uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje, lahko preseže 5 %.

¹⁴ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Mednarodni denarni sklad, julij 2018, str. 7.

¹⁵ Sporočilo Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 (sporočilo o bančništvu), UL C 216, 30.7.2013, str. 1).

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Mednarodni denarni sklad, julij 2018, str. 7.

¹⁷ Posebno poročilo Sodišča št. 21/2020 – Nadzor državne pomoči finančnim institucijam v EU: treba je preveriti ustreznost (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Posebno poročilo Sodišča št. 21/2020 – Nadzor državne pomoči finančnim institucijam v EU: treba je preveriti ustreznost, odstavka 66 in 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Mednarodni denarni sklad, julij 2018, str. 21.

²⁰ Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. junija 2020 o bančni uniji – letno poročilo za leto 2019 (2019/2130(INI)), točka 49.

²¹ Glej, na primer, članek Elke König na platformi Eurofi – Why we need an EU liquidation regime for banks, 5. september 2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Prav tam, opomba 11.

²³ Te razsežnosti so: upravljanje; sposobnost pokrivanja izgub in dokapitalizacije; likvidnost in financiranje v postopku reševanja; neprekinjeno poslovanje in dostop do infrastrukturnih storitev na finančnih trgih; zahteve v zvezi z informacijskimi sistemi in podatki; komuniciranje; ločljivost in prestrukturiranje.

²⁴ Bank of England, Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, julij 2019.

²⁵ Decision of the European Banking Authority on the settlement of a disagreement, addressed to the Single Resolution Board and Banca Naţională a României, 27. april 2018.

²⁶ Poglobljena analiza, ki jo je naročil Odbor za ekonomske in monetarne zadeve, Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, Willem Pieter de Groen, Oddelek Evropskega parlamenta za podporo ekonomskemu upravljanju, PE 634.358, december 2019.

²⁷ Uredba (EU) 2019/877 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2019 o spremembi Uredbe (EU) št. 806/2014 glede sposobnosti kreditnih institucij in investicijskih podjetij za pokrivanje izgub in dokapitalizacijo, UL L 150 z dne 7.6.2019, str. 226, ki se uporablja od 28. decembra 2020.

²⁸ Direktiva (EU) 2019/879 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2019 o spremembi Direktive 2014/59/EU glede sposobnosti kreditnih institucij in investicijskih podjetij za pokrivanje izgub in dokapitalizacijo ter Direktive 98/26/ES, UL L 150, 7.6.2019, str. 296.

²⁹ Organi za reševanje morajo banke razvrstiti v štiri kategorije. Te so: (i) globalne sistemsko pomembne banke, (ii) banke na najvišji ravni, (iii) drugi sistemski subjekti in (iv) vse tiste banke, ki ne sodijo v nobeno od prvih treh kategorij. Obvezna fiksna minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti velja za prve tri kategorije,

³⁰ Priloga 5 k dokumentu organa EBA z naslovom Quantitative MREL report, EBA/Rep/2020/07.

³¹ Prav tam.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, maj 2018.

³³ V dveh od šestih primerov v vzorcu je bilo v načrtu sklenjeno, da bo banka prenehala v skladu z nacionalno insolvenčno zakonodajo.

³⁴ Vrednostne papirje, relevantne za eksterno minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, izda subjekt, za katerega namerava organ za reševanje uporabiti instrument za reševanje s sredstvi upnikov. Izdajajo se eksternim vpisnikom. Vrednostne papirje, relevantne za interno minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, vpišejo drugi subjekti skupine, ki pripadajo isti enoti za reševanje.

³⁵ Uvodna izjava št. 47 uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje.

³⁶ Organ EBA je leta 2015 objavil smernice o tem, kako naj organi ocenijo, ali je institucija upravičena do poenostavljenih obveznosti (ki so bile razveljavljene in nadomeščene z regulativnimi tehničnimi standardi o isti temi), in pripravil izvedbeni tehnični standard o pošiljanju ustreznih informacij organu EBA.

³⁷ Decision of the Single Resolution Board of 17 December 2018 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the Single Resolution Board and National Resolution Authorities (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum of understanding between the Single Resolution Board and the European Central bank in respect of cooperation and information exchange. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi in pregledu Direktive 2014/59/EU (direktiva o sanaciji in reševanju bank) in Uredbe št. 806/2014 (uredba o enotnem mehanizmu za reševanje), COM(2019) 213 final z dne 30. aprila 2019, str. 6.

⁴⁰ Posebno poročilo Sodišča št. 2/2018 – Operativna učinkovitost kriznega upravljanja ECB za banke, odstavek 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, Skupina Svetovne banke, Financial Sector Advisory Centre, april 2017, str. 106.

⁴² Posebno poročilo Sodišča št. 29/2016 – Enotni mehanizem nadzora – dober začetek, a potrebne so nadaljnje izboljšave, odstavek 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ Podatki za Enotni odbor za reševanje vključujejo asistente, ne pa tudi napotenih nacionalnih strokovnjakov. Enotni odbor za reševanje je predložil podatke v EPDČ za leto 2019 in napoved za leto 2020 za vse nacionalne organe za reševanje, razen za Portugalsko in Slovaško, za kateri je Sodišče uporabilo podatke za leto 2017.

⁴⁴ Razpon je bil podoben tudi v primeru merjenja glede na skupna sredstva bank.

⁴⁵ Člen 92 (1) uredbe o kapitalskih zahtevah, Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL L 176, 27.6.2013, str. 1); člen 104a in člen 128 direktive o kapitalskih zahtevah, Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27.6.2013, str. 338).

⁴⁶ Uporablja se le za banke, pri katerih so v strategiji reševanja predvideni ukrepi za reševanje in uporaba instrumentov za reševanje.

⁴⁷ V skladu s politiko Enotnega odbora za reševanje v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za leto 2020 (str. 12) se lahko znesek za dokapitalizacijo prilagodi za dajatev za tržno zaupanje, kar je sprememba v primerjavi s politiko Enotnega odbora za reševanje v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za leto 2018 (str. 10), na podlagi katere je to postalo obvezno za banke, v zvezi s katerimi je Enotni odbor za reševanje nameraval uporabiti instrumente in pooblastila za reševanje. Enotni odbor za reševanje je v svojo politiko v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti za leto 2020 uvedel tudi prehodna obdobja za dajatev za tržno zaupanje.

⁴⁸ Smernice o razlagi različnih okoliščin, v katerih se za institucijo šteje, da propada ali bo verjetno propadla v skladu s členom 32(6) Direktive 2014/59/EU.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2021

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2021.

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.