Plánovanie riešenia krízových situácií v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií

Zhrnutie

V roku 2014 EÚ prijala právny rámec na riešenie situácie zlyhávajúcich bánk – jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií (SRM) – druhý pilier európskej bankovej únie. Vzťahuje sa na banky v členských štátoch eurozóny. Združuje Jednotnú radu pre riešenie krízových situácií (SRB) – orgán pre riešenie krízových situácií významných bánk a cezhraničných bánk bez ohľadu na ich význam – a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií, ktoré sú zodpovedné za menej významné banky v ich jurisdikciách.

Účelom mechanizmu je chrániť finančnú stabilitu a zabezpečiť plynulé riešenie krízových situácií zlyhávajúcich bánk s minimálnymi nákladmi pre daňového poplatníka a reálnu ekonomiku. Rámec preto zahŕňa nástroje na riešenie krízových situácií zlyhávajúcich bánk alebo bánk, pri ktorých je pravdepodobné, že zlyhajú, keď vnútroštátny orgán rozhodne, že v súvislosti s danou bankou sa nemôže uplatniť bežné konkurzné konanie v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi. Na zaistenie pripravenosti sú orgány povinné vypracovať plány riešenia krízových situácií a spravidla ich každý rok aktualizovať.

V roku 2017 sme uverejnili prvú audítorskú správu, v ktorej sme posudzovali, či je SRB prispôsobená na účinné riešenie krízových situácií významných bánk. S cieľom poskytnúť tvorcom politík a zainteresovaným stranám informácie o súčasnom stave pripravenosti SRM sme uskutočnili tento druhý audit, v ktorom sme sa venovali dohľadu SRB nad plánmi riešenia krízových situácií menej významných bánk a skontrolovali prijatie opatrení na základe výsledkov nášho predchádzajúceho auditu.

Na tento účel sme preskúmali, či boli rámec politiky a organizačná štruktúra primerané a či sa dosiahol pokrok z hľadiska kvality a načasovania prijatých plánov riešenia krízových situácií. Práca na audite prebiehala od apríla 2019 do januára 2020 a analyzovali sme vzorku plánov riešenia krízových situácií prijatých v rokoch 2019 a 2020.

Upozorňujeme, že existujú určité nedostatky, ktoré môžu vyriešiť len zákonodarcovia. Ide napríklad i) o financovanie pri riešení krízových situácií a ii) skutočnosť, že vnútroštátne konkurzné konania nie sú zosúladené. Ďalej upozorňujeme, že pravidlá týkajúce sa rozdelenia bremena sa líšia podľa toho, či je krízová situácia banky predmetom riešenia alebo či banka dostane štátnu pomoc v kontexte konkurzného konania.

Naším celkovým záverom je, že SRM dosiahol za posledné roky pokrok, no chýbajú určité kľúčové prvky a ešte je potrebné urobiť ďalšie kroky v súvislosti s plánovaním riešenia krízových situácií bánk. Konkrétne sme zistili, že politiky zatiaľ nepredstavovali riešenie pre všetky príslušné oblasti či odhalené nedostatky. Politiky (až na určité výnimky) neboli do augusta 2020 určené vnútroštátnym orgánom pre riešenie krízových situácií a netýkali sa bánk v ich pôsobnosti, mohli však slúžiť ako podklad. V auguste 2020 boli prijaté prvé usmernenia týkajúce sa bánk v pôsobnosti vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií.

S osobitným ohľadom na prekážky pre riešenie krízových situácií SRB zatiaľ nevymedzila podstatné prekážky. SRB sa rozhodla uplatňovať prístup založený na viacerých postupných krokoch, pri ktorom najprv určí potenciálne prekážky a až následne vymedzí podstatné prekážky. Pri takomto prístupe majú banky dostatočný čas na odstránenie nevyriešených problémov. V dôsledku toho sa neiniciuje administratívny postup zabezpečujúci odstránenie podstatných prekážok, ktorý sa ustanovuje v právnom rámci. Kým sa nevyvodí záver o charaktere prekážok, nedospeje sa ani k záveru o riešiteľnosti krízovej situácie banky.

Zistili sme, že sa zlepšila kvalita plánov riešenia krízových situácií v tom zmysle, že podiel splnených požiadaviek, ktoré sa uvádzajú v jednotnom súbore pravidiel, sa v prípade vzorky plánov z roku 2018 zvýšil na 60 % v porovnaní so 14 % pri vzorke plánov z roku 2016. SRB však prijala plány riešenia krízových situácií na rok 2018 s oneskorením a v roku 2019 aktualizovala len obmedzený počet plánov. Aj vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií urobili pokrok v prijímaní plánov riešenia krízových situácií, niektoré však svoje ciele nesplnili a/alebo pri komplexnejších bankách svoje plány posunuli na neskôr.

SRB spolupracovala s vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií dobre. To isté platí aj o spolupráci medzi radou a Európskou centrálnou bankou (ECB) v úlohe orgánu bankového dohľadu. Účinné vyriešenie krízových situácií však závisí od toho, či orgán dohľadu rozhodne dostatočne včas o tzv. opatreniach včasnej intervencie, ktoré majú banky zaviesť, a od toho, či banka zlyhávala alebo je pravdepodobné, že zlyhá. V súčasnom právnom základe sa nestanovujú objektívne a vyčíslené kritériá pre prijatie takýchto rozhodnutí.

Situácia v SRB v súvislosti so zamestnancami sa zlepšila, no nedostatok zamestnancov stále sťažuje vykonávanie dohľadu nad plánmi riešenia krízových situácií pre menej významné banky, ktoré predložili vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií. Stav zamestnancov v jednotlivých vnútroštátnych orgánoch pre riešenie krízových situácií sa výrazne líši. Zistili sme tiež, že sa zvýšil podiel zamestnancov zo SRB, ktorí sú pridelení na úlohy spojené s významnými bankami a bankami pôsobiacimi cezhranične. Vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií zároveň mierne znížili počet pridelených zamestnancov.

S cieľom zlepšiť pripravenosť SRM odporúčame SRB:

• zlepšiť súbor politík, ktoré usmerňujú plánovanie riešenia krízových situácií v rámci SRM,
• zabezpečiť včasné prijatie a úplný súlad plánov riešenia krízových situácií s právnymi požiadavkami,
• zlepšiť organizačné usporiadanie SRM,
• spolu s Komisiou vyzvať zákonodarcov k stanoveniu objektívnych a vyčíslených kritérií pre dobre načasované opatrenia v oblasti dohľadu.
  

Úvod

Jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií – kontext

Pred finančnou krízou, ktorá nastala v rokoch 2007 – 2008, sa zlyhávajúce banky likvidovali v súlade s vnútroštátnym konkurzným právom. Ak boli banky príliš veľké na vyhlásenie úpadku (tzv. too big to fail), vnútroštátne orgány sa uchýlili k použitiu peňazí daňových poplatníkov, aby zabránili ich kolapsu. Ďalšie riziká môže predstavovať zlyhanie cezhraničnej banky. Keď kríza odhalila, že orgány nemajú postupy a nástroje na riadenú likvidáciu bánk, EÚ zriadila v roku 2014 jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií bánk (SRM), druhý pilier európskej bankovej únie.

SRM združuje SRB, Radu, Komisiu a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií zapojených členských štátov. Podporuje ho jednotný fond na riešenie krízových situácií (SRF), ktorý financujú banky v eurozóne.

SRM predstavuje rámec pre riadenú likvidáciu bánk¹. Jeho účelom je zabrániť výrazným nepriaznivým účinkom na finančnú stabilitu, chrániť krytých vkladateľov a verejné financie tým, že sa minimalizuje závislosť od mimoriadnej verejnej finančnej podpory. Riešenie krízovej situácie je poslednou možnosťou, ktorá má umožniť zachovanie kritických funkcií banky. Kritické funkcie sú bankové činnosti, služby alebo operácie, ktorých prerušenie by pravdepodobne viedlo k narušeniu finančnej stability alebo základných služieb reálneho hospodárstva. Ak banka nemá stanovené kritické funkcie a jej zlyhanie by neviedlo k ohrozeniu finančnej stability, banka sa zlikviduje v súlade s vnútroštátnym konkurzným právom.

EÚ v posledných rokoch pracuje na vytvorení súboru harmonizovaných pravidiel pre dohľad nad bankami a riešenie ich krízových situácií. Označujú sa pojmom „jednotný súbor pravidiel“. Pokiaľ ide o riešenie krízových situácií, jednotný súbor pravidiel zahŕňa predovšetkým smernicu o ozdravení a riešení krízových situácií bánk (BRRD²), nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií³, delegované alebo vykonávacie nariadenia Komisie a normy a usmernenia Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA). Na zabezpečenie pripravenosti na riešenie krízových situácií navyše orgány pre riešenie krízových situácií vypracúvajú príručky a usmernenia stanovujúce politiky, ktoré sa majú uplatniť (pozri ilustráciu 1).

Zdroj: EDA.

Spolupráca v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií

Úloha SRB a vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií

Od januára 2015 zodpovedá SRB v prípade potreby za riešenie krízových situácií všetkých významných bánk v eurozóne a menej významných bánk, ktoré pôsobia cezhranične⁴. Na konci roka 2019 spadalo do pôsobnosti SRB 128 bánk, na ktoré pripadá vyše 85 % všetkých bankových aktív v eurozóne.

Zodpovednosť za všetky ostatné banky, t. j. menej významné banky (podľa plánu práce SRB na rok 2020 ich bolo 2 249, pozri ilustráciu 2), nesú vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií. SRB je však zodpovedná za účinné a konzistentné fungovanie SRM a preto je jej úlohou dohliadať na plánovanie riešenia krízových situácií vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií v eurozóne. Na zaistenie jednotného uplatňovania noriem riešenia krízových situácií sa môže SRB navyše rozhodnúť uplatniť vo vzťahu k bankám všetky právomoci, ktoré pôvodne patrili do pôsobnosti vnútroštátneho orgánu pre riešenie krízových situácií, alebo ju o to môže požiadať samotný vnútroštátny orgán.

Zdroj: EDA, na základe plánu práce SRB na rok 2020.

Na to, aby bola banka klasifikovaná ako významná, musí spĺňať aspoň jedno z kritérií uvedených v tabuľke 1, inak bude klasifikovaná ako menej významná.

S cieľom pripraviť sa na možné zlyhanie banky orgán pre riešenie krízových situácií:

1. vypracúva plány riešenia krízových situácií pre všetky banky v rámci jej pôsobnosti;
2. stanovuje minimálnu výšku záväzkov a vlastných zdrojov s kapacitou absorbovať straty v rámci riešenia krízovej situácie (bezpečnostná rezerva označovaná ako minimálna požiadavka na vlastné zdroje a oprávnené záväzky – MREL).

Úlohy súvisiace s reálnym riešením krízovej situácie (krízové riadenie) sa tu neopisujú, pretože neboli predmetom auditu.

Plány riešenia krízových situácií sa majú revidovať a aktualizovať minimálne raz za rok. Obdobie od vypracovania plánu po jeho prijatie sa označuje ako plánovací cyklus. Plán riešenia krízovej situácie je komplexný dokument, v ktorom by sa okrem iného mali opísať charakteristiky banky, uviesť jej kritické funkcie, určiť a riešiť akékoľvek prekážky z hľadiska riešiteľnosti jej krízovej situácie a stanoviť MREL banky. Mal by obsahovať záver týkajúci sa i) preferovanej stratégie riešenia krízových situácií, t. j. či by banka mala byť zlikvidovaná podľa vnútroštátneho konkurzného práva alebo či by mala požiadať o riešenie krízovej situácie; a ii) toho, či je krízová situácia banky riešiteľná (t. j. či je jej zlyhanie bezpečné) (pozri bod 03).

Ak sa orgán pre riešenie krízových situácií domnieva, že banka by mala byť v režime riešenia krízovej situácie, plán by mal obsahovať opis nástrojov riešenia krízových situácií, ktoré sa majú uplatniť (pozri ilustráciu 3). Takisto by sa v ňom mali podrobne uviesť subjekty v bankovej skupine (materská spoločnosť a/alebo dcérske spoločnosti), pri ktorých sa nástroje riešenia krízových situácií majú uplatniť – tzv. okamih riešenia krízovej situácie (riešenie krízovej situácie v jednom okamihu (teda v jednom subjekte) a riešenie krízovej situácie vo viacerých okamihoch (vo viacerých subjektoch)).

Zdroj: Upravené na základe informácií SRB.

SRB prijíma rozhodnutia na výkonných a plenárnych zasadnutiach. Na plenárnych zasadnutiach za zúčastňuje zástupca každého vnútroštátneho orgánu pre riešenie krízových situácií (viac informácií sa uvádza v prílohe I). Plány riešenia krízových situácií pre banky v pôsobnosti SRB sa predkladajú na schválenie na výkonnom zasadnutí.

Spolupráca s inými orgánmi EÚ a vnútroštátnymi orgánmi

SRB úzko spolupracuje s vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií, EBA a orgánmi dohľadu zodpovednými za banky v eurozóne (t. j. ECB a príslušné vnútroštátne orgány) (pozri ilustráciu 4). Napríklad plány riešenia krízových situácií pre významné banky vypracúvajú vnútorné tímy pre riešenie krízových situácií (IRT) pod vedením SRB, ktoré pozostávajú zo zamestnancov SRB a príslušného vnútroštátneho orgánu pre riešenie krízových situácií. Hlavné praktické postupy spolupráce medzi SRB a vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií sú stanovené v rámcovej dohode o spolupráci prijatej v roku 2016 a zmenenej v roku 2018.

Zdroj: EDA, na základe nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií.

Spolupráca medzi orgánom pre riešenie krízových situácií a orgánom bankového dohľadu zahŕňa okrem iného tieto prvky:

• orgán dohľadu poskytuje pripomienky k návrhu plánu riešenia krízových situácií,
• orgán pre riešenie krízových situácií poskytuje pripomienky k plánu ozdravenia banky, ktorý vyhodnotil orgán dohľadu. Plán ozdravenia obsahuje opatrenia, ktoré banka plánuje prijať v prípade, keď budú porušené určité ukazovatele.

Spolupráca a výmena informácií medzi SRB a ECB sú založené na memorande o porozumení, ktoré bolo revidované v máji 2018.

Orgán EBA zodpovedá okrem iného za:

• vypracovanie návrhov regulačných a vykonávacích technických noriem a usmernení, napríklad v súvislosti s obsahom kompletného plánu riešenia krízových situácií,
• vypracovanie vzorov, napr. na podávanie správ o MREL a zverejňovania MREL,
• monitorovanie orgánov pre riešenie krízových situácií na základe pravidelných preskúmaní s cieľom uistiť sa, že disponujú odbornými znalosťami, zdrojmi a prevádzkovou kapacitou na vykonávanie svojej činnosti v súvislosti s riešením krízových situácií.

Orgán EBA musí byť informovaný aj v tých prípadoch, keď SRB alebo vnútroštátny orgán pre riešenie krízových situácií dospejú k záveru, že krízovú situáciu banky nie je možné riešiť.

Komisia zodpovedá za pravidelné overovanie uplatňovania jednotného súboru pravidiel. V apríli 2019 uverejnila správu o overení a dospela k záveru, že je príliš skoro na vypracovanie a prijatie legislatívnych návrhov⁵. Regulačné a vykonávacie technické normy vypracované orgánom EBA prijíma Komisia vo forme delegovaných vykonávacích nariadení.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Rozsah a metodika

V roku 2017 EDA kontroloval SRB po prvýkrát a zameral sa pri tom na to, ako plánuje riešenie krízových situácií významných bánk⁶. Keďže SRB bola zriadená len v roku 2015 a vzhľadom na to, že sme pri našom prvom audite zistili, že SRB má pred sebou ešte veľa práce, rozhodli sme sa uskutočniť ďalší audit a preskúmať v rámci neho plánovanie riešenia krízových situácií menej významných bánk a skontrolovať prijatie opatrení na základe zistení z predchádzajúceho auditu. Snažili sme sa zistiť, aký je súčasný stav v súvislosti s pripravenosťou SRM na riešenie krízových situácií bánk.

S cieľom preskúmať, či bol SRM dobre pripravený na riešenie krízových situácií bánk sme posudzovali, či:

• mala SRB primeraný rámec politiky, ktorý zabezpečoval, aby mali plány riešenia krízových situácií vypracované pre banky v jej pôsobnosti optimálnu kvalitu,
• vypracúvanie plánov riešenia krízových situácií pre významné i menej významné banky postupovalo podľa očakávania,
• bolo organizačné usporiadanie SRM vhodné.

Na účely tohto auditu sme preskúmali dokumentáciu, ktorú mala k dispozícii SRB, a uskutočnili sme rozhovory so zamestnancami SRB. Preskúmali sme vzorku plánov riešenia krízových situácií, ktoré boli súčasťou cyklu z roku 2018 (pozri bod 09). Cyklus v roku 2018 bol založený na finančných údajoch bánk ku koncu roka 2017 a skončil v roku 2020, keď boli prijaté posledné plány. Naša vzorka pozostávala zo šiestich plánov týkajúcich sa bánk bez kolégia pre riešenie krízových situácií a dvoch plánov týkajúcich sa bánk, ktoré takéto kolégium mali. Takisto sme preskúmali vzorku troch posudkov SRB, ktoré sa týkali 16 plánov pre menej významné banky predložených vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií, ako aj vzorku dvoch zjednodušených plánov riešenia krízových situácií tiež predložených vnútroštátnymi orgánmi.

Uskutočnili sme rozhovory v Komisii (Generálne riaditeľstvo pre finančnú stabilitu, finančné služby a úniu kapitálových trhov (GR FISMA)) a v EBA. Vykonali sme informačné návštevy v štyroch vnútroštátnych orgánoch pre riešenie krízových situácií (v Nemecku, Taliansku, Lotyšsku a Luxembursku), ktoré buď zodpovedali za veľký počet bánk alebo už mali skúsenosť s riešením krízových situácií bánk. Zrealizovali sme aj prieskum medzi 19 vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií v rámci európskej bankovej únie.

Audítorská práca v teréne prebiehala od apríla 2019 do januára 2020 a bola teda ukončená pred vypuknutím pandémie COVID-19. Preto ak sa neuvádza inak, v tejto správe nie je zohľadnený vývoj či zmeny politiky, ku ktorým došlo v reakcii na pandémiu.

Prístup k audítorským dôkazom a otázky týkajúce sa dôvernosti

Práva a mandát na výkon tohto auditu výkonnosti vyplývajú zo všeobecných ustanovení článku 287 ZFEÚ⁷, ktorý EDA udeľuje plný prístup k všetkým dokumentom, ktoré sú potrebné na splnenie audítorskej úlohy. S odvolaním sa na dôvernosť však zamestnanci SRB scenzurovali dokumenty vyčiernením všetkých informácií a údajov, ktoré by nám umožnili identifikovať, ktorej banky sa plán riešenia krízových situácií vo vzorke týka. Preto sme neboli schopní overiť výpočty MREL (v súvislosti s údajmi ECB, pozri bod 23), posúdiť kritickosť funkcií banky či preskúmať konzistentnosť posudkov SRB týkajúcich sa kritickosti funkcií banky v plánoch riešenia krízových situácií. No aj napriek tomu sa prístup k informáciám v porovnaní s predchádzajúcim auditom zlepšil, keďže nám boli sprístupnené úplné plány riešenia krízových situácií, a nie len vybrané kapitoly.

Okrem toho sme nezískali prístup k nasledujúcim dokumentom, ktoré majú pôvod v ECB, no uchováva ich aj SRB: i) plány ozdravenia a ii) spätná väzba ECB k návrhom plánov riešenia krízových situácií, ktoré vypracovala SRB. SRB sme o tieto dokumenty žiadali od úplného začiatku auditu. Kým nám SRB oznámila, že ECB dala súhlas na prístup k týmto dokumentom vo fyzickej dátovej miestnosti v priestoroch SRB, boli už v platnosti opatrenia na obmedzenie pohybu v súvislosti s pandémiou COVID-19, ktoré nám znemožnili dokumenty preskúmať. SRB nás po porade s ECB informovala, že z bezpečnostných dôvodov nebolo dohodnuté, aby sa tieto dokumenty sprístupnili vo virtuálnej dátovej miestnosti.

Pre ostatné pripomienky a závery uvedené v tejto správe sme mali potrebné dôkazy.

Pripomienky

Rámec politiky bol posilnený, no v niektorých kľúčových oblastiach pretrvávajú nedostatky

SRB vypracovala podrobné politiky na zaistenie kvality a jednotnosti plánov riešenia krízových situácií bánk v pôsobnosti SRB a potenciálnych opatrení na riešenie krízových situácií, ktoré sú v plánoch zahrnuté. Politiky, ktoré sa prijímajú na výkonnom zasadnutí SRB, sú opísané v príručke k plánovaniu riešenia krízových situácií, dokumente SRB o internej politike, ako aj v horizontálnych technických poznámkach. Obsah týchto poznámok, vydaných v rokoch 2016 až 2019, bol zapracovaný v čase aktualizácie príručky v roku 2019, aj keď v menej podrobnej podobe. Takisto boli vypracované aj samostatné dokumenty týkajúce sa MREL a v apríli 2020 SRB vydala dokument, v ktorom podrobne opísala svoje „očakávania od bánk“ (pozri ilustráciu 5).

Zdroj: EDA.

S výnimkou MREL sa vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií nemuseli počas obdobia, na ktoré sa vzťahoval náš audit, týmito politikami riadiť pri vypracúvaní plánov pre menej významné banky. No vzhľadom na ich význam pre všetky kategórie bánk by ich mohli vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií použiť ako podklad pri vypracúvaní vlastných politík.

SRB zoskupila svoje politiky do ôsmich oblastí, ktoré odrážajú proces plánovania riešenia krízových situácií (pozri ilustráciu 6). Politiky boli vypracované v úzkej spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií.

Poznámka: V príručke k plánovaniu riešenia krízových situácií je každej z týchto ôsmich oblastí venovaná samostatná kapitola.

Zdroj: SRB.

V našej osobitnej správe z roku 2017 sme dospeli k záveru, že SRB nemala úplný systém politík na plánovanie riešenia krízových situácií. Odporučili sme i) zabezpečiť, aby bola príručka k plánovaniu riešenia krízových situácií záväzná; ii) vypracovať jasné a jednotné politiky týkajúce sa podstatných prekážok a MREL; a iii) zaradiť do príručky usmernenia k všetkým scenárom riešenia krízových situácií.

Preto sme posudzovali, či:

1. SRB prijala všetky relevantné politiky potrebné na prípravu plánov riešenia krízových situácií bánk v jej pôsobnosti;
2. vypracované politiky majú uspokojivú kvalitu.

Stále chýba niekoľko dôležitých politík vzťahujúcich sa na banky v pôsobnosti SRB

Politiky uvedené v príručke majú usmerňovať IRT pri vypracúvaní plánov riešenia krízových situácií pre významné banky. Táto príručka nebola stanovená za záväznú. Takisto sme zistili, že IRT nie sú povinné zdôvodniť v plánoch riešenia krízových situácií žiadne odchýlenie od príručky a skutočne sme ani nenašli takéto zdôvodnenia v žiadnom z plánov v našej vzorke.

Preskúmali sme politiky SRB a zistili sme, že k aprílu 2020 niekoľko z nich chýbalo. V prvom rade neexistovala politika týkajúca sa tzv. finančnej kontinuity. Zabezpečenie financovania po tom, ako sa začal proces riešenia krízovej situácie, je zásadne dôležité, pretože banka môže mať napríklad v dôsledku neistoty o jej životaschopnosti problém s prístupom k likvidite na refinancovanie svojich záväzkov, keď dôjde k ich splatnosti. Význam tejto záležitosti možno znázorniť na príklade zlyhania spoločnosti Hypo Real Estate: nemecké verejné orgány museli v roku 2018 poskytnúť likviditu vo výške 145 mld. EUR. SRB sa domnieva, že vývoj politiky pre túto oblasť je viacročným projektom, a neočakáva, že bude dokončený pred rokom 2022. A napokon v dokumente SRB s názvom Očakávania pre banky (Expectations for Banks) (pozri bod 25) sa uvádza, že banky musia do roku 2023 preukázať svoju spôsobilosť v súvislosti s finančnou kontinuitou.

Aspektom, ktorý úzko súvisí s finančnou kontinuitou pri riešení krízových situácií je zabezpečovací mechanizmus verejného sektora. SRB by mohla dočasne použiť takýto zabezpečovací mechanizmus na zaistenie financovania pri riešení krízovej situácie banky, ktorá bola vyhlásená za zlyhávajúcu alebo za banku, ktorá pravdepodobne zlyhá. V decembri 2019 sa Euroskupina dohodla, že Európsky mechanizmus pre stabilitu by poskytol poistku vo výške približne 65 – 70 mld. EUR. Plánovaná zmena Zmluvy, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu⁸, zatiaľ nebola podpísaná. Poistka má nahradiť nástroj priamej rekapitalizácie, na ktorý bola z Európskeho mechanizmu pre stabilitu vyčlenená suma vo výške 60 mld. EUR. Odborníci tvrdia, že zabezpečovací mechanizmus nemusí postačovať na pokrytie finančných potrieb v súvislosti s riešením krízových situácií, a to sa týka najmä ustanovenia o likvidite, a vyzývajú na prijatie ďalších opatrení⁹.

Po druhé, pre riešenie krízových situácií neexistovala politika v oblasti „správy a komunikácie“. To sa týka napríklad štruktúry správy, ktorá je potrebná na zabezpečenie poskytovania údajov, ako aj účinného dohľadu a rozhodovania v priebehu plánovania riešenia krízovej situácie a v čase krízy. Keďže mnohé rozhodnutia treba prijať v mimoriadne krátkom čase, spoľahlivá štruktúra správy a komunikácie je zásadne dôležitá.

Po tretie, neexistovala zastrešujúca politika týkajúca sa „požiadaviek na podávanie informácií“. Týka sa to napríklad údajov, ktoré sú banky povinné poskytovať SRB na účely uplatňovania nástrojov riešenia krízových situácií alebo ktoré sa používajú ako základ oceňovania aktív v prípade riešenia krízovej situácie. „Pre celkový úspech riešenia krízovej situácie banky majú zásadný význam presné správy o ocenení. Ak sú správy o ocenení nepresné, môžu predĺžiť finančné ťažkosti alebo podnietiť akcionárov a veriteľov k podaniu žaloby a požadovaniu náhrady.“¹⁰

A napokon príručka k plánovaniu riešenia krízových situácií nezahŕňala politiku vymedzujúcu subjekty v rámci skupiny, na ktoré by sa vzťahovali opatrenia na riešenie krízových situácií (tzv. okamih riešenia krízovej situácie, z angl. point of entry, pozri bod 10). Okamih riešenia krízovej situácie určuje, koľko orgánov pre riešenie krízových situácií bude vykonávať svoje právomoci a uplatní nástroje riešenia krízových situácií. Pri riešení krízovej situácie v jednom okamihu sú právomoci udelené len jednému orgánu a pri riešení krízovej situácie vo viacerých okamihoch je do procesu zapojených viac než jeden orgán pre riešenie krízových situácií.

SRB plánuje v roku 2020 vydať alebo aktualizovať svoje politiky vo viacerých oblastiach. Ako prvý krok uverejnil na konci apríla 2020 dokument, v ktorom sa stanovujú „očakávania od bánk“. V tomto dokumente sa však ešte nestanovujú podrobné politiky týkajúce sa aspektov opísaných vyššie.

Stanovené politiky majú určité nedostatky

Posúdili sme kvalitu politík, ktoré boli v platnosti počas kontrolovaného obdobia, a zistili sme nedostatky týkajúce sa troch oblastí: i) posúdenie verejného záujmu, ii) vymedzenie podstatných prekážok riešiteľnosti krízových situácií, iii) a uplatňovanie požiadavky MREL a nástroja záchrany pomocou vnútorných zdrojov.

Posúdenie verejného záujmu

Jednou z podmienok riešenia krízovej situácie, keď je banka vyhlásená za zlyhávajúcu alebo keď je jej zlyhanie vyhlásené za pravdepodobné, je, aby bolo riešenie vo verejnom záujme, t. j. ciele riešenia krízovej situácie by neboli splnené v rovnakom rozsahu, keby bola banka zlikvidovaná podľa vnútroštátneho konkurzného práva. Medzi takéto ciele riešenia krízovej situácie patrí:

• zabezpečenie kontinuity kritických funkcií banky,
• zabránenie výrazným nepriaznivým účinkom na finančnú stabilitu,
• ochrana krytých vkladov,
• ochrana verejných financií.

Z tohto dôvodu musí príslušný orgán pre riešenie krízových situácií vykonať posúdenie verejného záujmu. Podľa štúdie uskutočnenej na žiadosť Komisie niekoľko zainteresovaných strán uviedlo, že toto posúdenie by malo byť v celej EÚ jednotnejšie¹¹. Niektoré zainteresované strany tiež nesúhlasili s názorom SRB, že „riešenie krízovej situácie je pre menšinu, a nie pre mnohých“. Vzhľadom na súbor bánk v eurozóne SRB skutočne zastáva názor, že v dôsledku posúdenia verejného záujmu sa opatrenia na riešenie krízových situácií nakoniec budú vzťahovať len na niekoľko bánk, pretože väčšina bánk bude zlikvidovaná v súlade s vnútroštátnym konkurzným právom¹².

V súvislosti s posúdením toho, či sú určité funkcie v rámci banky kritické (pozri bod 03), sme zistili, že v politike SRB sa nestanovujú jasné prahové hodnoty (napríklad percento podielu na trhu). Na základe prieskumu a rozhovorov s vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií a nášho preskúmania dokumentov SRB sme dospeli k záveru, že posúdenia kritických funkcií, ktoré vypracovali IRT, nie sú jednotné. V dôsledku týchto nejednotností a absencie jasného usmernenia vzniká riziko, že SRB neoznačí určitú funkciu ako kritickú, aj keď prípadné zlyhanie banky by malo na reálne hospodárstvo negatívny vplyv.

Pokiaľ ide o cieľ riešenie krízovej situácie, ktorým je ochrana krytých vkladov, zistili sme nasledovné: keď sa vyvodí záver, že financovanie vnútroštátnych systémov ochrany vkladov zriadených na úrovni členských štátov nie je dostatočné na riešenie krízy, naznačuje to, že vklady nie sú dobre chránené. To však pre SRB nie je dostatočným dôvodom na to, aby riešenie krízovej situácie príslušnej banky považovala za záležitosť verejného záujmu.

V súvislosti s ochranou verejných financií sme zaznamenali, že pravidlá o rozdelení bremena medzi i) akcionárov a niektorých veriteľov a ii) verejný sektor sa líšia v závislosti od toho, či sa uplatňuje riešenie krízovej situácie alebo vnútroštátny konkurzný postup (pozri ilustráciu 7):

• V súlade s právnym základom sa môže verejná podpora z jednotného fondu na riešenie krízových situácií (SRF) pri riešení krízovej situácie poskytnúť len vtedy, ak boli straty banky pokryté pomocou vnútorných zdrojov minimálne vo výške 8 % celkových záväzkov a vlastných zdrojov banky. Príspevok z SRF je v zásade obmedzený na 5 % celkových záväzkov a vlastných zdrojov banky¹³. Medzinárodný menový fond navrhol zaviesť výnimku z dôvodu finančnej stability¹⁴, t. j. výnimku, ktorá sa uplatní len v časoch krízy v celej eurozóne alebo celoštátnej krízy. Podľa nášho prieskumu s týmto návrhom súhlasí väčšina vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií (60 %).
• Ak sa banka likviduje v súlade s vnútroštátnym konkurzným právom, členské štáty môžu považovať za potrebné poskytnúť verejnú podporu. V súlade s oznámením Komisie o bankovníctve¹⁵ sa požiadavky týkajúce sa rozdelenia bremena vzťahujú na akcionárov a držiteľov podriadených nástrojov: na náklady na opatrenia musia prispieť v plnej výške. Na rozdiel od scenára, pri ktorom sa uplatní riešenie krízovej situácie, držitelia nadriadených dlhov nie sú povinní prispievať. Medzinárodný menový fond odporučil stanoviť prísnejšie zásady rozdelenia bremena v rámci pravidiel štátnej pomoci¹⁶.

Zdroj: EDA, na základe citovaného právneho základu.

Ako vyplýva z tretieho riadku ilustrácie 7, podľa súčasnej politiky Komisie týkajúcej sa štátnej pomoci, ktorá je vyjadrená v jej oznámení o bankovníctve, možno viac verejnej podpory (štátnej pomoci) poskytnúť v rámci vnútroštátneho konkurzného postupu ako pri riešení krízovej situácie. To má význam, keď sa rozhoduje o tom, čo je vo verejnom záujme. Existujú dva druhy posúdenia – jedno vykonáva SRB a druhé Komisia:

• v súlade s cieľmi riešenia krízových situácií (pozri bod 38) by SRB mala posúdiť, či by zlyhanie banky malo významné negatívne účinky na finančnú stabilitu, a mala byť obmedziť na minimálnu mieru poskytovanie mimoriadnej verejnej finančnej podpory,
• Komisia by pred tým, ako schváli štátnu pomoc, ktorú členské štáty poskytnú v priebehu likvidácie banky podľa vnútroštátneho konkurzného postupu, mala posúdiť, či je táto pomoc potrebná na nápravu závažnej poruchy fungovania hospodárstva členského štátu. Pri predchádzajúcom audite sme konštatovali, že Komisia zastávala názor, že členské štáty mohli najlepšie vykonať počiatočné posúdenie toho, či by nekontrolovaný odchod konkrétnej banky z trhu ohrozil finančnú stabilitu (alebo spôsobil iné vážne narušenie v členskom štáte). Takisto sme zistili, že Komisia nespochybňovala tvrdenia členských štátov, že potenciálne zlyhanie banky predstavuje hrozbu pre finančnú stabilitu¹⁸.

V nedávnych prípadoch zlyhania bánk SRB stanovila, že banky by mohli byť zlikvidované v bežnom konkurznom konaní bez toho, aby to malo výrazné negatívne účinky na finančnú stabilitu, a dospela tak k záveru, že využívanie nástrojov riešenia krízových situácií neodôvodňuje žiadny verejný záujem. Komisia však neskôr schválila štátnu pomoc, pretože bola toho názoru, že likvidácia týchto bánk v bežnom konkurznom konaní by predstavovala závažnú poruchu fungovania hospodárstva. MMF konštatuje, že „zosúladením požiadaviek týkajúcich sa rozdelenia bremena, ktoré platia v prípade konkurzného konania, s požiadavkami, ktoré platia pri riešení krízovej situácie, po tom, ako by sa do rámca začlenila alternatívna flexibilita s výnimkou pre finančnú stabilitu, by sa znížila neistota a obmedzila súčasná motivácia členských štátov hľadať spôsoby, ako riešiť krízovú situáciu významných zlyhávajúcich inštitúcií podľa vnútroštátneho konkurzného postupu“¹⁹. A napokon Európsky parlament uviedol vo svojom uznesení z roku 2020 o bankovej únii, že „je potrebné zabezpečiť rovnaké podmienky a jednotne uplatňovať test verejného záujmu“²⁰.

Ďalšou čoraz relevantnejšou otázkou vyplývajúcou z debaty o politike je harmonizácia vnútroštátnych konkurzných zákonov so zreteľom na banky²¹. 14 z 18 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií v našom prieskume uviedlo, že harmonizácia vnútroštátnych konkurzných zákonov by bola užitočná alebo veľmi užitočná. Napríklad „spúšťacie mechanizmy na aktiváciu vnútroštátnych konkurzných konaní nie sú vo väčšine štátov zosúladené so spúšťacími mechanizmami na aktiváciu riešenia krízovej situácie, a to predovšetkým podmienky, na základe ktorých sa stanovuje, či banka zlyháva alebo či je pravdepodobné, že zlyhᓲ². Dosiahnutie harmonizácie je však zložitý proces, keďže sa dotýka oblastí práva, ktoré sú stále v pôsobnosti členských štátov (napríklad právo obchodných spoločností).

A plán riešenia krízových situácií by mal napokon zohľadňovať aj relevantné scenáre vrátane možnosti, že zlyhanie bude idiosynkratické (teda špecifické pre danú banku) alebo k nemu dôjde v čase všeobecnej finančnej nestability alebo udalostí na úrovni celého systému. SRB však zastáva názor, že v nariadení o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií (článok 8) sa nestanovuje, že takéto udalosti sa majú zohľadniť vo fáze, keď sa posudzuje verejný záujem, v prípadoch, keď je uprednostňovanou stratégiou uplatnenie vnútroštátneho konkurzného práva. V príručke SRB k plánovaniu riešenia krízových situácií sa teda tento aspekt neobjasňuje (pozri bod 28). Niektoré vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií si právny predpis vykladajú odlišne. Komisia pripúšťa, že je tu určitý priestor pre vlastnú interpretáciu.

Usmernenie k stanoveniu podstatných prekážok riešiteľnosti krízovej situácie

Podľa jednotného súboru pravidiel je SRB povinná posúdiť, či je krízová situácia banky riešiteľná alebo nie. Krízová situácia banky sa považuje za riešiteľnú, ak je realizovateľné a dôveryhodné buď ju likvidovať podľa bežného konkurzného práva alebo riešiť jej krízovú situáciu uplatnením nástrojov a právomocí na riešenie krízových situácií. Z tohto dôvodu musí orgán pre riešenie krízových situácií posúdiť, či existujú nejaké bariéry, t. j. prekážky brániace riešeniu krízovej situácie banky. Orgán pre riešenie krízových situácií musí tiež včas oznámiť orgánu EBA, že sa krízová situácia banky považuje za neriešiteľnú.

Ak SRB dospeje k záveru, že prekážka je podstatná, iniciuje sa administratívny postup, ktorý má zabezpečiť, aby príslušná banka situáciu napravila (pozri ilustráciu 8). Do tohto administratívneho postupu je zapojených niekoľko zainteresovaných strán. Môže trvať 12 mesiacov alebo viac, kým banka predloží konečný plán na odstránenie podstatnej prekážky.

Zdroj: EDA, upravené podľa SRB.

Na základe odporúčania v našej osobitnej správe č. 23/2017 (pozri bod 28) vydala SRB v septembri 2018 svoju politiku týkajúcu sa identifikovania a odstraňovania prekážok riešiteľnosti krízových situácií. SRB uplatnila túto politiku len pri menšej časti plánov riešenia krízových situácií vypracovaných v roku 2019. SRB pracuje na zdokonalení svojho usmernenia pre IRT, najmä usmernenia k spôsobu uplatňovania jej metodiky v praxi.

Podľa politiky z roku 2018 by mali IRT ako prvý krok identifikovať potenciálne prekážky. IRT by následne mali na stupnici od nízkeho po vysoký posúdiť i) vplyv potenciálnych prekážok na stratégiu riešenia krízových situácií a ii) pravdepodobnosť ich výskytu. Politika síce zahŕňa maticu, ktorá ukazuje, kedy by sa pri týchto posúdeniach mal vyvodiť záver, že prekážka je podstatná, v skutočnosti je však táto matica len orientačná. Potenciálne prekážky, ktoré sú z hľadiska vplyvu a pravdepodobnosti výskytu vyhodnotené ako vysoké, sa napríklad nepovažujú automaticky za podstatné prekážky.

Pre tieto posúdenia je teda príznačné, že IRT majú pri nich značný priestor na vlastný úsudok a uváženie. Navyše pred tým, ako SRB vyhlási prekážku za podstatnú, zvažuje niekoľko faktorov. Napríklad ak má banka zavedený vierohodný plán na riešenie potenciálnych zistených prekážok, nie je nevyhnutné, aby sa prekážka považovala za podstatnú. SRB vníma odstraňovanie prekážok pre riešenie krízových situácií za proces založený na viacerých postupných krokoch prebiehajúci medzi bankami a SRB, ktorý môže trvať určitý čas.

Táto politika je potvrdená v dokumente SRB s názvom Očakávania od bánk (Expectations for Banks) (pozri bod 25): stanovuje sa v ňom, že banky by mali do konca roka 2023 postupne navýšiť svoje kapacity v siedmich oblastiach²³ vymedzených v dokumente, a to bez ohľadu na svoju úroveň rizika, veľkosť či zložitosť. Po dohode môže banka navyšovať svoje kapacity aj po roku 2023. Na porovnanie na banky v pôsobnosti Bank of England sa vzťahujú prísnejšie lehoty, pretože krízová situácia všetkých z nich by mala byť riešiteľná do 1. januára 2022²⁴.

Hlavnou zásadou v súvislosti s týmito očakávaniami je spolupráca, t. j. SRB a banky spolupracujú na dosiahnutí riešiteľnosti krízovej situácie. Na zaistenie ich včasnej realizácie majú banky vypracovať pracovný plán a sebahodnotenie pokroku, ktorý na základe tohto plánu dosiahli. 17 z 18 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií, ktoré odpovedali na náš prieskum, považuje tento prístup za primeraný. Existuje však riziko, že motivácia banky spolupracovať s SRB na odstraňovaní prekážok bude obmedzená, najmä v prípade obchodných modelov, napríklad ak SRB plánuje použiť tzv. nástroj odpredaja obchodnej činnosti (pozri ilustráciu 3).

Okrem toho v jednotnom súbore pravidiel sa takého prechodné obdobia nestanovujú. Je potrebný jasný záver o tom, či je krízová situácia banky riešiteľná (pozri bod 09), čo si vyžaduje predchádzajúce vymedzenie prípadných podstatných prekážok. Potvrdzuje to aj rozhodnutie EBA z roku 2018, v ktorom sa uvádza, že určenie potenciálnych prekážok bez toho, aby sa stanovilo, či sú podstatné, nie je v súlade s jednotným súborom pravidiel. EBA dospel k záveru, že akýkoľvek prijatý plán riešenia krízových situácií musí obsahovať podrobný opis posúdenia riešiteľnosti. Takýto podrobný opis musí zahŕňať všetky zistené podstatné prekážky riešiteľnosti krízovej situácie²⁵.

V dôsledku toho, že SRB zvolila proces založený na viacerých postupných krokoch, ktorý viedol k tomu, že neboli stanovené podstatné prekážky, SRB doteraz nepredložila orgánu EBA žiadne oznámenia (pozri bod 47) a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií nepredložili žiadne oznámenia týkajúce sa menej významných inštitúcií.

Dokument, ktorý vydalo oddelenie Európskeho parlamentu pre podporu správy hospodárskych záležitostí²⁶ na konci roka 2019, obsahuje záver, že k októbru 2019 žiadny z plánov riešenia krízových situácií neobsahoval plne rozpracované posúdenie prekážok riešiteľnosti. Uvádza sa v ňom, že to „vyvoláva obavy v súvislosti s pripravenosťou bánk na prípadné riešenie krízových situácií v nadchádzajúcich rokoch“.

Usmernenie k MREL a záchrane pomocou vnútorných zdrojov

Jedným z najdôležitejších nástrojov na zlepšenie riešiteľnosti krízových situácií bánk je právna požiadavka, aby všetky banky splnili ciele MREL stanovené orgánom pre riešenie krízových situácií (pozri bod 08). Banky musia udržiavať určitý objem kapitálu alebo iných oprávnených záväzkov, ktoré im umožnia absorbovať straty a obnoviť ich kapitálovú pozíciu bez použitia verejných prostriedkov.

Podľa jednotného súboru pravidiel majú banky na úplné splnenie cieľov MREL čas do roku 2024, no do januára 2022 musia splniť priebežný cieľ, pretože vydávanie cenných papierov typu MREL môže byť pre banky náročné.

SRB a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií majú právnu povinnosť vydať za každú banku formálne rozhodnutie o MREL. Osem z 18 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií (44 %), ktoré odpovedali na náš prieskum, sa domnieva, že takýto formalizmus nemá zmysel, keď sa požiadavka MREL rovná prudenciálnym kapitálovým požiadavkám, čo je spravidla prípad, keď má byť banka zlikvidovaná podľa vnútroštátneho konkurzného práva. Medzi týmito ôsmimi vnútroštátnymi orgánmi sú také, na ktoré pripadá najväčší počet bánk. Vytvára to administratívnu záťaž pre všetky zapojené strany (SRB, vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií aj banky).

SRB uverejnila politiku týkajúcu sa MREL a vzťahujúcu sa na cyklus plánovania riešenia krízových situácií za rok 2018 v novembri 2018 a aktualizovala ju v januári 2019 (pozri bod 28. V máji 2020 uverejnila politiku týkajúcu sa MREL a vzťahujúcu sa na cyklus plánovania riešenia krízových situácií za rok 2020. Väčšina zmien (porovnanie pozri v prílohe II) vyplýva z revízie nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií²⁷. Zatiaľ nie je známe, ako tieto legislatívne zmeny ovplyvnia ciele MREL z krátkodobého a strednodobého až dlhodobého hľadiska. SRB tiež ohlásila, že plánuje posúdiť potenciálny vplyv pandémie COVID-19 na prechodné obdobia, ktoré sú potrebné na to, aby boli ciele MREL nakoniec splnené (pozri bod 58).

Niektoré zmeny, ku ktorým došlo v dôsledku revízie právneho rámca, sú tieto:

• už nie je povinné zahrnúť do výpočtu cieľa MREL vankúš dôvery trhu. SRB však plánuje tento vankúš uplatňovať aj naďalej,
• v revidovanej BRRD²⁸ sa zavádza povinná fixná MREL pre tri kategórie bánk²⁹,
• v revidovanej BRRD sa vyžaduje minimálna úroveň podriadenosti (8 % celkových záväzkov a vlastných zdrojov). Podriadenosť znamená, že časť cieľov MREL sa dosiahne pomocou podriadených záväzkov, a teda nie len prostredníctvom nadriadeného dlhu. Náklady na vydanie podriadeného dlhu sú spravidla vyššie.

V dôsledku dobrovoľných ustanovení či absencie ustanovení v právnom základe sa postupy orgánov pre riešenie krízových situácií v EÚ pri stanovovaní MREL líšia (pozri rámček 1).

Keď banka zlyhá, bez ohľadu na to, či bude zlikvidovaná podľa vnútroštátneho konkurzného práva alebo bude jej krízová situácia predmetom riešenia, mohlo by to mať vplyv na retailových investorov. Nedávne prípady zlyhávajúcich bánk Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza a Banca Popular vyvolali verejnú diskusiu o tom, či by mali byť retailoví investori súčasťou záchrany pomocou vnútorných zdrojov. Nadriadené a podriadené dlhy bánk EÚ v držbe retailových investorov v eurozóne sa v roku 2018 odhadovali na 262 mld. EUR, pričom išlo hlavne o držiteľov dlhopisov v Taliansku (51 %) a Nemecku (19 %)³².

V politike SRB týkajúcej sa nástroja záchrany pomocou vnútorných zdrojov sa opisujú prevádzkové otázky v súvislosti so záchranou cenných papierov (akcií a dlhopisov) pomocou vnútorných zdrojov. Prevádzkové otázky týkajúce sa iných oprávnených záväzkov, napríklad vkladov, však v nej zahrnuté nie sú. V usmernení SRB sa navyše nestanovuje termín, do ktorého sa musí záchrana pomocou vnútorných zdrojov dokončiť. V porovnaní s tým, nemecký orgán pre riešenie krízových situácií vyžaduje, aby banky v jeho pôsobnosti uskutočnili záchranu pomocou vnútorných zdrojov vo svojom účtovníctve do 24 hodín a boli pripravené začať externé vykonanie vzťahujúce sa na majiteľov dlhopisov a akcionárov do 12 hodín.

Podľa jednotného súboru pravidiel má posúdenie orgánu pre riešenie krízových situácií týkajúce sa uskutočniteľnosti a dôveryhodnosti uprednostňovanej stratégie riešenia krízových situácií (t. j. nástroja, ktorý má byť použitý, pozri ilustráciu 3) zahŕňať preskúmanie prípadných alternatívnych stratégií navrhnutých v rámci tejto stratégie. To je obzvlášť dôležité v prípadoch, keď nie je zaistené financovanie pri riešení krízovej situácie (pozri bod 31), pretože hrozí, že riešenie krízovej situácie zlyhá. No v prípade uplatnenia nástroja záchrany pomocou vnútorných zdrojov sa v politike SRB dostatočne nezdôrazňuje, že je potrebné, aby IRT zvážili alternatívne stratégie.

Dosiahol sa pokrok v plánovaní riešenia krízových situácií, avšak na to, aby bolo v súlade s právnymi požiadavkami, treba ešte vykonať ďalšie kroky

Plány riešenia krízových situácií vypracované orgánmi pre riešenie krízových situácií by mali byť v plnom súlade s jednotným súborom pravidiel a SRB má stanoviť dátum, do ktorého sa majú plány riešenia krízových situácií vypracovať. Podľa nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií by sa tieto plány mali v zásade aktualizovať aspoň raz za rok.

Ako sme spomenuli v bode 06, SRB zodpovedá za dohľad nad prácou vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií menej významných bánk. Na tento účel môže SRB vydávať usmernenia a všeobecné pokyny týkajúce sa úloh, ktoré vykonávajú vnútroštátne orgány. V súlade s rámcom spolupráce dohodnutým medzi SRB a vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií by SRB mala tiež posudzovať plány riešenia krízových situácií vypracované vnútroštátnymi orgánmi.

Posudzovali sme, či:

1. sa plány riešenia krízových situácií, ktoré prijala SRB, v porovnaní s výsledkami nášho predchádzajúceho auditu zlepšili, t. j. či sa v plánoch zvýšil počet splnených požiadaviek z jednotného súboru pravidiel;
2. SRB schvaľovala plány riešenia krízových situácií pre banky vo svojej pôsobnosti včas;
3. SRB analyzovala plány vypracované vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií pre menej významné banky jednotne.

Kvalita plánov riešenia krízových situácií bánk v pôsobnosti SRB sa zlepšila

Na základe vzorky šiestich plánov riešenia krízových situácií z cyklu roku 2018 sme posúdili, či zodpovedali požiadavkám stanoveným v jednotnom súbore pravidiel. Na to sme vybrali 179 takýchto požiadaviek, ktoré sme rozdelili do skupín podľa oblastí (pozri ilustráciu 6), a overili, či boli dodržané.

Z našich výsledkov vyplynulo, že 60 % požiadaviek bolo splnených (pozri tabuľku 2). V porovnaní s výsledkami preskúmania vzorky z cyklu roku 2016 v rámci nášho predchádzajúceho auditu, keď bolo splnených len 14 % požiadaviek, to predstavuje zlepšenie. Okrem toho 30 % požiadaviek nebolo splnených (2017: 64 %) a 10 % bolo splnených čiastočne (2017: 22 %).

Situácia v súvislosti s plánmi vo vzorke sa výrazne líšila, od 80 % (plán 1) do 40 % (plán 6) splnených požiadaviek, ako vyplýva z tabuľky 3.

V tabuľke 4 uvádzame príklady požiadaviek stanovené v jednotnom súbore pravidiel, ktoré neboli splnené v plánoch riešenia krízových situácií v našej vzorke.

Okrem príkladov nedostatkov uvedených v predchádzajúcej tabuľke:

• sme v žiadnom z plánov riešenia krízových situácií vo vzorke nenašli dôkazy o teste nástroja záchrany pomocou vnútorných zdrojov v banke, hoci sme to odporučili v našej osobitnej správe z roku 2017. Podľa najnovšieho dokumentu SRB o politike s názvom Očakávania od bánk, majú banky zriadiť potrebnú infraštruktúru na vykazovanie údajov, ktoré sú nevyhnutné na vykonanie takéhoto testu, do roku 2022,
• pokiaľ ide o cykly rokov 2018 a 2019, SRB určila len „potenciálne“ prekážky (preto sa neposudzovalo, či boli podstatné alebo nie), hoci v súvislosti s väčšinou plánov bola k dispozícii príslušná politika, ktorá by umožnila vymedziť podstatné prekážky (pozri bod 49). Pri cykle plánovania riešenia krízových situácií v roku 2020 SRB vymedzí len potenciálne prekážky. Ako sa uvádza v bodoch 51 a 52, SRB vníma vymedzovanie prekážok ako iteračný proces, Ďalším výsledkom súčasného nestanovenia podstatných prekážok je skutočnosť, že SRB doteraz nestanovila vyššie cieľové hodnoty MREL v dôsledku prekážok, čo právny rámec umožňuje. Do novembra 2019 SRB stanovila ciele MREL na konsolidovanej úrovni pre 85 bánk, zatiaľ čo o 32 bankách zatiaľ nebolo rozhodnuté. 48 bánk, sústredených hlavne v piatich členských štátoch (Francúzsko, Grécko, Taliansko, Holandsko a Španielsko), nespĺňa MREL o 137 mld. EUR. SRB v rámci cyklu roku 2018 neprijala žiadne interné rozhodnutia o MREL³⁴,

A napokon sme z hľadiska stanovenia podstatných prekážok preskúmali aj dva plány (pozri bod 19) prijaté neskôr ako plány v našej prvej vzorke, keďže tieto plány už mali byť v tomto ohľade pokročilejšie. Skontrolovali sme, či bola uplatnená vlastná politika SRB:

• Pri prvom pláne sme zistili, že usmernenie bolo uplatnené len v obmedzenej miere. Neboli stanovené podstatné ani potenciálne prekážky. Namiesto toho bol zostavený len zoznam bodov s upozornením, že by sa z nich mohli stať potenciálne prekážky.
• V druhom prípade sme zistili nedostatky v súvislosti s uplatnením usmernenia. Konkrétne sa IRT odklonil od odporúčaní uvedených v politickej poznámke, pokiaľ ide o posudzovanie pravdepodobnosti a výskytu (pozri bod 50), tým, že postupoval podľa vlastného úsudku, t. j. zohľadnil určité zmierňujúce faktory. Banka mala napríklad ešte viac skrátiť čas potrebný na predloženie údajov o ocenení v prípade riešenia krízovej situácie a skutočnosť, že pracovala na riešeniach, sa považovala za dostatočnú na to, aby prekážka nebola vyhodnotená ako významná.

Zistili sme, že SRB prostredníctvom svojho vnútorného systému kontroly nedokázala odhaliť nedostatky ani rozdielnu výslednú kvalitu plánov riešenia krízových situácií (pozri body 69 – 74). Jeden útvar v rámci SRB (zodpovedný za politiku, postupy a metodiku riešenia krízových situácií) vykonával kontroly kvality tak, že overoval, či sú plány riešenia krízových situácií, za ktorých vypracovanie zodpovedali iné útvary, v súlade s politikami SRB a jednotným súborom pravidiel. Obmedzené zdroje v tomto útvare znamenali, že čas na túto kontrolu bol obmedzený. Kontrolné činnosti sa navyše nezaznamenávali systematicky.

Oneskorenia pri prijímaní plánov riešenia krízových situácií v pôsobnosti SRB

Hoci prvýkrát boli plány riešenia krízových situácií vypracované v cykle roku 2016 a najnovšie plány majú stále nedostatky, pokiaľ ide o ich súlad s jednotným súborom pravidiel (pozri body 69 – 75), SRB nikdy nestanovila dátum na dokončenie plánu riešenia krízových situácií (pozri bod 66). Podobnú pripomienku sme uviedli aj v našej osobitnej správe č. 23/2017. SRB vo svojom viacročnom pláne práce z roku 2018 len naznačila, že cieľovým rokom na dokončenie plánov riešenia krízových situácií je rok 2020. Avšak vzhľadom na prechodné obdobia udelené bankám podľa dokumentu Očakávania pre banky (pozri body 31 a 52) nie je pravdepodobné, že všetky plány z roku 2020 budú v plnom súlade s jednotným súborom pravidiel.

Pokiaľ ide o cykly plánovania z rokov 2018 a 2019, SRB s prijímaním plánov riešenia krízových situácií meškala. Oneskorenia sú uvedené v tabuľke 5, v ktorej porovnávame plánované dátumy finalizácie so skutočnými. Hoci SRB plánuje prijať všetky plány v rámci cyklu roka 2020 do 12 mesiacov, my sa domnievame, že riziko časového sklzu je vysoké. Okrem oneskorení v súvislosti s predchádzajúcimi plánmi má toto riziko ešte tieto dôvody:

• zosúladenie procesu s procesom dohľadu ECB: SRB berie do úvahy výsledok preskúmania a hodnotenia orgánmi dohľadu, ako aj posúdenia plánov ozdravenia, ktoré predložili banky, zo strany ECB,
• čas potrebný na konzultáciu s ECB vo veci návrhov plánov riešenia krízových situácií,
• počet nedokončených dokumentov o politike (pozri bod 31),
• vykonávanie nových regulačných požiadaviek (revidované nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií a revidovaná BRRD),
• pandémia COVID-19.

Finalizácia cyklu plánovania v roku 2018 sa oproti pôvodnému predpokladu oneskorila. Toto oneskorenie má niekoľko dôvodov:

• neefektívnosť v procese prípravy,
• pridanie vrstvy preskúmania kvality (pozri bod 75),
• nedostatok zdrojov, najmä v IRT,
• uplatnenie určitých administratívnych postupov, ako je právo byť vypočutý, ktoré bankám umožňuje vyjadriť sa k cieľu MREL.

V dôsledku tohto oneskorenia sa SRB rozhodla neprijať aktualizované plány riešenia krízových situácií pre všetky banky v cykle plánovania v roku 2019, a to aj napriek tomu, že každoročná aktualizácia je právnou povinnosťou (pozri bod 66), a namiesto toho prijala plány riešenia krízových situácií len pre 30 zo 113 bánk.

Pokiaľ ide o cyklus plánovania v roku 2018, prioritou SRB z hľadiska načasovania boli plány riešenia krízových situácií pre banky bez kolégia pre riešenie krízových situácií, a nie banky, ktoré takéto kolégium mali. To nie je v súlade s myšlienkou nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií³⁵, v ktorom sa vyžaduje, aby sa uprednostňovali systémovo dôležité banky. Keďže plány pre tieto banky z cyklu v roku 2018 boli schválené ako posledné (t. j. posledné v polovici roku 2020 (pozri tabuľku 5)), neboli medzi tými, ktoré boli aktualizované v cykle v roku 2019.

Nie všetky plány pre menej významné banky boli predmetom rovnakej kontroly kvality zo strany SRB

Do konca prvého štvrťroku 2020 vypracovali vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií 1 916 plánov riešenia krízových situácií z 2 260 (85 %). Plány, ktoré treba ešte vypracovať (15 %), sa týkajú 13 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií. 8 z 19 vnútroštátnych orgánov nedokázalo dodržať ciele stanovené v pláne práce SRB na rok 2019. V niektorých prípadoch sa cieľ dosiahol vďaka tomu, že sa uprednostnili jednoduchšie štruktúrované banky a komplexnejšie banky sa nechali na neskôr.

Preskúmali sme, či SRB vydala usmernenie pre vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií zodpovedné za menej významné banky s cieľom zaistiť jednotné fungovanie SRM (pozri bod 06). Takisto sme skúmali, či poskytla včasné stanoviská k plánom riešenia krízových situácií menej významných bánk, ktoré predložili vnútroštátne orgány.

Zistili sme, že SRB vydala prvý súbor usmernení pre vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií až v auguste 2020. SRB na vydanie takýchto usmernení potrebuje spoluprácu vnútroštátnych orgánov a súhlas obmedzeného výkonného zasadnutia SRB (po zohľadnení názorov, ku ktorým sa dospelo na plenárnom zasadnutí, pozri prílohu I).

Za určitých okolností nemusia orgány pre riešenie krízových situácií vypracovať kompletný plán riešenia krízových situácií, ale môžu sa rozhodnúť pre zjednodušenú verziu. V roku 2016 bola na výkonnom zasadnutí SRB prijatá politická poznámka týkajúca sa zjednodušených povinností v súvislosti s menej významnými bankami a predložená na jej plenárnom zasadnutí. Plenárne zasadnutie vyjadrilo k politike výhrady. V auguste 2020 (o štyri roky neskôr) bola na výkonnom zasadnutí prijatá nová verzia tejto politickej poznámky. Tentokrát väčšina účastníkov plenárneho zasadnutia vyjadrila politike všeobecnú podporu.

Z rozhovorov v orgáne EBA, ktorý uverejnil usmernenia pre túto oblasť³⁶, sme sa dozvedeli, že vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií, ktoré sa tiež zúčastňujú plenárneho zasadnutia SRB, doteraz neprejavili záujem o vypracovanie ďalších usmernení k zjednodušeným plánom riešenia krízových situácií (t. j. k obsahu takýchto plánov), pričom cieľom by bolo zachovať dostatočnú flexibilitu, ktorá by odrážala špecifické črty domácich bankových odvetví.

Hoci politická poznámka SRB sa vzťahovala len na banky v rámci jej pôsobnosti, porovnali sme dva zjednodušené plány riešenia krízových situácií vypracované vnútroštátnymi orgánmi (pre menej významné banky) s touto poznámkou. Hoci vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií môžu zjednodušený prístup uplatniť len vtedy, keď banka dosiahne na základe kritérií oprávnenosti určité minimálne bodové hodnotenie, v plánoch sa toto hodnotenie neuvádzalo. V oboch prípadoch sme zistili nedostatky týkajúce sa informácií o i) informačnom systéme pre riadenie, ii) komunikácii s rôznymi zainteresovanými stranami a iii) komunikácii s verejnosťou.

SRB môže posúdiť a vyjadriť svoj názor, teda nezáväzné stanovisko, k plánom riešenia krízových situácií predloženým vnútroštátnymi orgánmi. V dôsledku toho musí svoje posudky dokončiť v stanovenej lehote, čo predstavuje značnú pracovnú záťaž, keďže ide o 2 260 takýchto plánov (údaje ku koncu roka 2019). Preto sa rozhodla rozdeliť tieto plány do troch skupín podľa rozsahu a zložitosti. Zistili sme, že miera podrobností závisí od konkrétnej skupiny plánov, pričom najviac pozornosti sa venuje prvej skupine. Preskúmali sme vzorku troch posudkov týkajúcich sa 16 plánov riešenia krízových situácií. V prípade 12 plánov sa SRB rozhodla nevyjadriť stanovisko k 11 z nich, aj keď mala pochybnosti o vierohodnosti vybranej stratégie riešenia krízových situácií, a v zvyšnom pláne chýbal cieľ MREL.

SRB sa tiež nevyjadrila k skutočnosti, že neboli stanovené podstatné prekážky. 15 z 18 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií, ktoré odpovedali na náš prieskum, uviedlo, že za banky v ich pôsobnosti nestanovili podstatné prekážky. Zostávajúce tri vnútroštátne orgány dospeli k záveru, že v bankách v ich pôsobnosti žiadne prekážky neboli.

Pokiaľ ide o dodržiavanie lehôt, päť z 18 vnútroštátnych orgánov v odpovedi na náš prieskum uviedlo, že SRB nebola schopná ich vždy dodržať.

Organizačné usporiadanie v rámci SRM zatiaľ nie je optimálne

V našej osobitnej správe za rok 2017 sme dospeli k záveru, že i) rozdelenie prevádzkových úloh medzi vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií a SRB vrátane rozdelenia zodpovednosti bolo nejasné, a ii) memorandum o porozumení medzi SRB a ECB v úlohe orgánu dohľadu nezabezpečovalo, aby SRB dostávalo včas všetky potrebné informácie.

V tej iste správe sme tiež usúdili, že SRB nemalo dostatok ľudských zdrojov. Pri plnení svojich úloh v súvislosti s plánmi riešenia krízových situácií významných bánk závisí od zamestnancov, ktorých na prácu v IRT poskytnú vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií.

S cieľom zabezpečiť pripravenosť na úrovni SRM a s ohľadom na vysoký počet menej významných bánk, ktoré patria do pôsobnosti vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií (pozri bod 06), je potrebný primeraný počet zamestnancov.

Preto sme posudzovali, či:

1. sa zlepšila spolupráca medzi vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií a ECB v úlohe orgánu dohľadu;
2. sa v porovnaní s výsledkami nášho predchádzajúceho auditu zvýšil počet zamestnancov v SRB a IRT;
3. majú vnútroštátne orgány na každú banku porovnateľný počet ekvivalentov plného pracovného času.

Dobrá spolupráca medzi zainteresovanými stranami, no orgány pre riešenie krízových situácií závisia od včasnej reakcie orgánov dohľadu

Spolupráca medzi SRB a vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií bola objasnená v dokumente o rámci spolupráce prijatom v roku 2016 a zmenenom v roku 2018, ktorý je verejne dostupný³⁷. Týka sa jednak úlohy zamestnancov vnútroštátnych orgánov v IRT zaoberajúcich sa významnými bankami, ako aj spolupráce na plánoch pre menej významné banky. Okrem toho boli v rokoch 2017 a 2018 prijaté zásady na vysokej úrovni a cieľový prevádzkový model zahŕňajúci podrobný opis rozdelenia práce a vnútorné postupy upravujúce napríklad každodennú prácu IRT. Tieto dokumenty nie sú verejne dostupné. Veľkej väčšine vnútroštátnych orgánov (83 %), medzi ktorými sme robili prieskum, je rozdelenie úloh v rámci IRT jasné.

V súlade s rámcom spolupráce by SRB mala pravidelne vykonávať ex post posúdenia práce IRT, aby zabezpečila primeranú úroveň jednotnosti medzi nimi. Doteraz boli pomocou prierezovej analýzy posúdené len niektoré aspekty. Zatiaľ nebolo v súlade s rámcom spolupráce vykonané žiadne kompletné posúdenie.

Pozitívne je to, že 13 z 18 vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií, ktoré odpovedali na náš prieskum, uviedlo, že SRB ich v plnom rozsahu informovala o svojich poznatkoch, ktoré vyplynuli z jej rozhodnutí o zlyhávajúcich bankách.

Memorandum o porozumení s ECB bolo revidované v máji 2018³⁸. Ustanovenia týkajúce sa výmeny informácií považujeme za úplné. Aj zamestnanci SRB vyjadrili spokojnosť s postupom.

Memorandum o porozumení obsahuje okrem iného ustanovenia o výmene informácií v prípade, že ECB iniciuje opatrenia včasnej intervencie, čo môže urobiť, keď je splnený určitý počet spúšťacích faktorov. Takéto informácie sú potrebné na to, aby mohla SRB aktualizovať príslušný plán riešenia krízových situácií a pripraviť sa na možné riešenie krízovej situácie banky a ocenenie jej aktív a pasív.

Komisia v roku 2019 dospela k záveru, že opatrenia včasnej intervencie zo strany orgánov bankového dohľadu sa doteraz uplatňovali len vo veľmi obmedzenej miere³⁹. Vo svojej osobitnej správe o krízovom riadení ECB⁴⁰ sme dospeli k záveru, že posúdenia včasnej intervencie sa vykonávajú hlavne v kontexte ročného procesu preskúmania a hodnotenia orgánmi dohľadu, a nie v reakcii na dôkazy o závažnom zhoršení finančnej situácie. Usúdili sme tiež, že usmernenie ECB k identifikácii kríz vrátane včasnej intervencie nebolo dostatočne rozpracované a nestanovovali sa v ňom objektívne kritériá. Aj keď je dôležité, aby sa takéto opatrenia včasnej intervencie využívali účinne a spúšťali dostatočne včas na to, aby sa najviac, ako je to možné, obmedzilo riziko a dosah prípadného riešenia krízovej situácie, táto otázka zatiaľ nebola vyriešená zmenami právneho rámca. Je to dôležité, pretože tieto opatrenia by SRB napríklad dávali právo vydať banke pokyn, aby oslovila potenciálnych nákupcov svojej obchodnej činnosti. Zaznamenali sme, že EBA začal konzultáciu o uplatňovaní opatrení včasnej intervencie dňa 26. júna 2020.

S cieľom zabezpečiť, aby sa opatrenia na riešenie krízových situácií vykonali v čase, keď má banka ešte k dispozícii značnú likviditu, je dôležité, aby sa rozhodnutie vyhlásiť, že banka zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá, urobilo v dostatočnom časovom predstihu. Toto rozhodnutie robí orgán dohľadu nad bankou. Podľa nariadenia o mechanizme riešenia krízových situácií však vyhlásenie o tom, že banka zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá, môže urobiť „z vlastnej iniciatívy“ aj SRB, t. j. ak takéto vyhlásenie nevydá ECB. Na takéto rozhodnutie musí orgán posúdiť aktuálnu situáciu banky, ako aj jej situáciu v blízkej budúcnosti. Čo znamená „blízka budúcnosť“, sa nedefinuje ani v jednotnom súbore pravidiel ani v politike SRB. Navyše definícia inštitúcie, ktorá „zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá“, použitá v BRRD, necháva značný priestor na vlastnú interpretáciu⁴¹. SRB sa však zatiaľ u zákonodarcov nezasadzovala za stanovenie objektívnych a kvantifikovaných kritérií.

Počet zamestnancov na úrovni SRM sa zvýšil, no vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií mierne znížili svoj podiel

Na konci marca 2020 bol počet zamestnancov SRB prepočítaný ako ekvivalent plného pracovného času 358. Tento počet nezahŕňa národných expertov. Na konci marca 2020 stále chýba v porovnaní s plánom pracovných miest prijatým v septembri 2019 približne 11 % pracovných miest (400 ekvivalentov plného pracovného času).

Keďže útvar SRB zodpovedný za politiku, postupy a metodiku riešenia krízových situácií (pozri tiež bod 75) nemal dostatok zamestnancov, do uvedeného plánu pracovných miest bolo preň zahrnutých päť dodatočných ekvivalentov plného pracovného času (čo predstavuje zvýšenie o 31 % v porovnaní s rokom 2018). Na nedostatok zamestnancov v tomto útvare sme upozornili už aj pri našom audite v roku 2017. Na konci roku 2018 mal útvar SRB zodpovedný za dohľad nad plánmi, ktoré predložili vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií pre menej významné banky, 8,5 ekvivalentov plného pracovného času. Keďže tento počet neumožňuje, aby boli všetky plány posúdené rovnako dôkladne, útvar si musel stanoviť priority (pozri bod 87). Napriek tejto situácii neboli do spomenutého plánu pracovných miest pridané žiadne ďalšie miesta.

V roku 2019 bolo takmer 40 % zdrojov SRB pridelených do IRT, ktoré zodpovedajú za vypracovanie plánov riešenia krízových situácií pre významné banky. SRB v rokoch 2016 až 2019 (pozri tabuľku 6) výrazne zvýšila zdroje pre tieto tímy, zatiaľ čo vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií v nich svoje zdroje mierne znížili. V dôsledku toho SRB poskytla viac zamestnancov ako všetky vnútroštátne orgány spolu. Pomer zamestnancov SRB k zamestnancom vnútroštátnych orgánov sa teda zvýšil a na konci roku 2019 bol 4:3. Predpokladá sa, že v roku 2020 zostane tento pomer zachovaný. Na porovnanie v spoločných dohliadacích tímoch v rámci jednotného mechanizmu dohľadu bol v roku 2016 pomer zamestnancov ECB k zamestnancom príslušných vnútroštátnych orgánov 1:3⁴².

Zistili sme, že vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií poskytovali svojich zamestnancov do IRT v rozličnom rozsahu: vo vzťahu k významným bankám bol ich počet v roku 2019 v rozmedzí od 0,4 ekvivalentu plného pracovného času na banku do 3,25 ekvivalentu plného pracovného času na banku⁴⁴. SRB nemá kontrolu nad tým, koľko zamestnancov vnútroštátne orgány pridelia do IRT. Aj v rámci spolupráce sa stanovuje len to, že SRB a vnútroštátne orgány musia spolu konzultovať a dohodnúť sa na využívaní zdrojov vnútroštátnych orgánov.

SRB nestanovila štandardné zloženie IRT (t. j. počty, podiel zamestnancov zo SRB a z vnútroštátnych orgánov, a kvalifikácie). To zaisťuje flexibilitu a zvyšuje pravdepodobnosť rôznorodosti zamestnancov v IRT.

Značné rozdiely v rozdelení zamestnancov na úrovni vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií

Hoci je SRB zodpovedná za dohľad na plánovaním riešenia krízových situácií zo strany vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií (pozri bod 06), nemá zákonnú právomoc ovplyvňovať počet ich zamestnancov, ktorí sú potrební na vypracovanie plánov pre menej významné banky. To zostáva v pôsobnosti vnútroštátnych rozpočtových orgánov. Zistili sme, že počet ekvivalentov plného pracovného času na banku, ktoré pridelili jednotlivé vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií, sa značne líšili – od 0,005 ekvivalentu plného pracovného času na banku do 0,375 ekvivalentu plného pracovného času na banku. Uznávame, že ide o priemerné hodnoty, ktoré nie sú vážené s ohľadom na veľkosť a komplexnosť jednotlivých bánk.

EBA zodpovedá za monitorovanie prostredníctvom pravidelných preskúmaní, pri ktorých overuje, či majú orgány pre riešenie krízových situácií (t. j. SRB a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií) nevyhnutnú expertízu, zdroje a prevádzkovú kapacitu. Na tento účel využíva rôzne nástroje vrátane dvojstranných rokovaní a účasti v kolégiách pre riešenie krízových situácií. V roku 2017 EBA uskutočnil aj prieskum zameraný výhradne na analýzu dostupných zdrojov. Jeho výsledky neboli uverejnené. Dátum nasledujúceho preskúmania ešte nebol stanovený.

Závery a odporúčania

Naším celkovým záverom je, že SRM, zavedený v roku 2015, dosiahol za posledné roky pokrok, no chýbajú určité kľúčové prvky a ešte je potrebné urobiť ďalšie kroky v súvislosti s plánovaním riešenia krízových situácií bánk. Vysvetlení je niekoľko, pričom niektoré z nich sa týkajú zákonodarcov, iné rozpočtových orgánov (vnútroštátnych orgánov i orgánov EÚ), a práce, ktorú vykonala SRB a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií. SRB urobila pokrok vo formulácii politík a zlepšila kvalitu plánov riešenia krízových situácií. Zistili sme, že SRB neprijala opatrenia k niektorým odporúčaniam (pozri napríklad body 28, 30 alebo 76), ktoré sme predložili vo svojej osobitnej správe v roku 2017.

Zákonodarcov sa konkrétne týkajú tieto dve kľúčové záležitosti: i) financovanie pri riešení krízovej situácie (pozri bod 32) a ii) lepšie zosúladenie rámca pre riešenie krízových situácií a rôznych vnútroštátnych rámcov konkurzného konania (pozri bod 45). Ďalej konštatujeme, že pravidlá týkajúce sa rozdelenia bremena a štátnej pomoci sa líšia podľa toho, či bola pri zlyhávajúcej banke zvolená možnosť riešenia jej krízovej situácie alebo uplatnenia konkurzného konania (pozri body 42 – 44).

Tieto otázky majú vplyv na plánovanie riešenia krízových situácií a výber nástroja riešenia krízových situácií. Konkrétne v rámci SRM nebola prijatá politika týkajúca sa „finančnej kontinuity“, ktorá súvisí so spomenutým financovaním pri riešení krízovej situácie. Ďalšími oblasťami, v ktorých chýba politika, sú „správa a komunikácia“ a „informácie“ (pozri body 31 – 36).

Jednotnému prístupu k bankám v pôsobnosti SRB navyše bránia odlišné postupy v jednotlivých IRT, ktoré sú dôsledkom nedostatkov v príslušných politikách (pozri body 38 – 41, 47 – 51 a 57– 65). Tieto odlišnosti môžu vyplývať napríklad z toho, že i) IRT identifikujú a stanovujú podstatný charakter prekážok podľa vlastného uváženia, a ii) chýbajú referenčné hodnoty alebo konkrétne kritériá na posúdenie kritických funkcií i verejného záujmu. A napokon politiky SRB, ako sú uvedené v príručke k plánovaniu riešenia krízových situácií, zatiaľ nie sú pre IRT záväzné (pozri bod 30) a odchýlky sa preto v plánoch riešenia krízových situácií nemusia zdôvodňovať (t. j. nemusia sa riadiť zásadou „dodržať alebo vysvetliť“).

V apríli 2020 SRB vydala aj dokument s názvom Očakávania pre banky: banky by mali do konca roku 2023 vybudovať svoje kapacity vo všetkých oblastiach súvisiacich s riešiteľnosťou krízových situácií, no po individuálnej dohode sa tento termín môže posunúť aj na neskôr. Zákonodarcovia nestanovili takýto harmonogram, podľa ktorého sa majú krízové situácie bánk stať riešiteľnými. Skutočnosť, že SRB zatiaľ nevymedzila podstatné prekážky a nezačala proces, ktorý má zabezpečiť ich odstránenie, nie je v súlade s jednotným súborom pravidiel (pozri body 52 – 56 a 73).

S cieľom zaistiť jednotný prístup k bankám v rámci SRM a s ohľadom na súčasný právny rámec by SRB mala:

1. vypracovať chýbajúce politiky, t. j. politiky týkajúce sa finančnej kontinuity, správy a komunikácie a informácií;
2. odstrániť nedostatky v súčasných politikách a/alebo v ich uplatňovaní, t. j. v politikách súvisiacich s posudzovaním verejného záujmu, so stanovovaním podstatných prekážok riešiteľnosti krízových situácií a záchranou pomocou vnútorných zdrojov. Konkrétne by mala postupovať podľa jednotného súboru pravidiel a stanoviť podstatné prekážky riešiteľnosti v každom pláne riešenia krízových situácií a následne uplatniť náležitý postup na ich odstránenie;
3. požadovať, aby IRT pri odchýlení od politík stanovených v príručke k plánovaniu riešenia krízových situácií uplatňovali zásadu „dodržať alebo vysvetliť“. Odchýlky by mali byť oznámené výkonnému zasadnutiu, keď sa prijímajú plány riešenia krízových situácií.

Termín: pre a) a b) marec 2022 a pre c) koniec roka 2021

SRB doteraz nestanovila presný dátum, ku ktorému dokončí plány riešenia krízových situácií za každú jednotlivú banku. Dobu potrebnú na ich dokončenie pravdepodobne ovplyvní uplatňovanie dokumentu Očakávania pre banky (pozri bod 112). V porovnaní s našimi audítorskými zisteniami o cykle plánovania roku 2016 sa v súvislosti s kvalitou plánov riešenia krízových situácií dosiahol pokrok. Vo vzorke plánov riešenia krízových situácií z roku 2018 bolo splnených 60 % požiadaviek z jednotného súboru pravidiel. Hoci je zavedený vnútorný systém kontroly, na vykonanie kontroly kvality nie sú dostatočné zdroje. Zistili sme, že 10 % požiadaviek bolo splnených len čiastočne a 30 % nebolo splnených vôbec (pozri body 69 – 71 a 75).

Oblasťami, v ktorých bol najnižší počet splnených požiadaviek, sú tie, v ktorých zatiaľ SRB nevypracovala politiky (financovanie pri riešení krízových situácií, komunikácia a informácie) alebo v ktorých majú politiky nedostatky. Navyše v polovici plánov v našej vzorke sa jasne neuvádzalo, či je krízová situácia príslušných bánk riešiteľná (pozri tabuľku 2 a body 69 – 74).

SRB prijímala plány z cyklu plánovania v roku 2018 s oneskorením. Z časového hľadiska nestanovila za prioritu systémovo dôležité banky (to znamená, že ich plány boli prijaté ako posledné), čo nebolo v súlade s preambulou nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií. Následne sa rozhodla, že cyklus roku 2019 by mal zahŕňať len obmedzený počet bánk, a cyklus roku 2020 by podľa plánu mal byť úplným cyklom. Aj keby sa však nebral do úvahy účinok pandémie COVID-19 a vzhľadom na to, že niektoré zo zavedených postupov sú časovo náročné, hrozí, že cieľ, ktorým je sfinalizovať všetky plány cyklu roku 2020 do marca 2021, nebude splnený (pozri body 76 – 80).

S cieľom prijať včas všetky plány riešenia krízových situácií, ktoré sú v súlade s pravidlami, by SRB mala:

1. zlepšiť kvalitu plánov tak, aby boli v plnom súlade s jednotným súborom pravidiel;
2. zefektívniť postupy a znížiť ich časovú náročnosť tak, aby nebol ohrozený cieľ, ktorým je prijať všetky plány v jednoročnom cykle.

Termín: pre a) za cyklus roku 2021 (marec 2022); pre b) za cyklus roku 2020 (marec 2021)

Vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií urobili pokrok, pokiaľ ide o počet plánov riešenia krízových situácií prijatých pre menej významné banky. Osem vnútroštátnych orgánov však svoje ciele nesplnilo. Prvý súbor usmernení, ktoré zaručujú jednotné uplatňovanie noriem riešenia krízových situácií menej významných bánk, bol vydaný až v auguste 2020, vrátane usmernenia k uplatňovaniu tzv. zjednodušených povinností (pozri body 81 – 85).

Hoci SRB preskúmala kvalitu každého plánu, ktorý predložili vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií, mala problém urobiť to v stanovených lehotách. Hĺbka posúdenia sa líšila v závislosti od veľkosti banky a zvolenej stratégie riešenia krízovej situácie. Dôvodom bol nedostatok zdrojov v príslušnom útvare SRB. SRB sa tiež rozhodla nevyjadriť stanovisko ku všetkým plánom, v ktorých boli zistené nedostatky (pozri body 87 – 89 a 102).

Okrem toho SRB na začiatku roku 2020 takmer dosiahla počet zamestnancov potrebný na realizáciu jej úloh (89 %). SRB však zatiaľ nestanovila štandardné zloženie IRT (t. j. počty, podiel zamestnancov zo SRB a z vnútroštátnych orgánov, a kvalifikácie). Takisto sme zaznamenali, že podiel zamestnancov zo SRB sa postupom času zvýšil (pozri body 101– 105).

SRB nemá zákonnú právomoc ovplyvňovať počet zamestnancov vo vnútroštátnych orgánoch pre riešenie krízových situácií. Ten je v právomoci vnútroštátnych rozpočtových orgánov. Zistili sme, že počet zamestnancov na banku sa v jednotlivých vnútroštátnych orgánoch pre riešenie krízových situácií značne líšil. Orgán EBA má však za úlohu monitorovať expertízu, zdroje a prevádzkovú kapacitu vnútroštátnych orgánov. Avšak doteraz nezverejnil žiadne komplexné vyhodnotenie týchto aspektov, keďže na splnenie tejto úlohy použil rôzne nástroje (pozri body 106 – 107). Neposkytnutie dostatočných zdrojov zodpovedajúcich cieľom organizácie by mohlo viesť k čoraz väčším rozdielom medzi cieľmi a reálnou situáciou

1. S cieľom zlepšiť dohľad SRB nad plánovaním riešenia krízových situácií na úrovni vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií by SRB mala prideliť dostatočný počet zamestnancov do útvaru, ktorý zodpovedá za dohľad nad menej významnými bankami, a vyjadriť jasné stanoviská ku kvalite plánov riešenia krízových situácií menej významných bánk, ak v nich objaví nedostatky.
2. Na to, aby bolo zabezpečené primerané zloženie pracovníkov v IRT by sa SRB a vnútroštátne orgány mali dohodnúť na štandardných kritériách.

Termín: cyklus plánovania 2021 (marec 2022)

Rozdelenie úloh medzi SRB a vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií bolo objasnené v dohode o spolupráci podpísanej v roku 2016 a zmenenej v roku 2018 (pozri body 94– 95). Výmena informácií medzi SRB a orgánom dohľadu, t. j. ECB, je upravená v komplexnom memorande o porozumení.

Účinné riešenie krízovej situácie však závisí od toho, či orgán bankového dohľadu i) spustí opatrenia včasnej intervencie dostatočne včas a bude ich vykonávať účinne, a či ii) urobí rozhodnutie o banke, ktorá „zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá“ dostatočne včas a na základe jasných, objektívnych a kvantifikovaných hodnôt. Hoci sa opatrenia včasnej intervencie doteraz využili len zriedka a v právnom rámci sa nestanovujú objektívne a kvantifikované kritériá na vyhlásenie, že banka „zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá“, SRB sa v tomto ohľade zatiaľ na zákonodarcov neobrátila (pozri body 97 – 100).

S cieľom zabezpečiť, aby sa opatrenia v oblasti dohľadu prijali dostatočne včas, by SRB a Komisia mali osloviť zákonodarcov a ECB v úlohe orgánu dohľadu a presadzovať, aby sa stanovili objektívne a kvantifikované prahové hodnoty, pri ktorých sa iniciujú opatrenia včasnej intervencie a prijme rozhodnutie o tom, že banka „zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá“.

Dvor audítorov vyzýva Európsky parlament a Radu, aby zvážili, ako by sa tieto objasnenia mohli čo najlepšie zapracovať do právneho rámca.

Termín: koniec roka 2021

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Alex Brenninkmeijer, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu dňa 24. novembra 2020.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I – Riadiace orgány SRB

V závislosti od úloh zasadá SRB v rôznom zložení (pozri ilustráciu 9). Tzv. obmedzené výkonné zasadnutie pozostáva z predsedu a štyroch ďalších stálych členov rady. Na obmedzenom výkonnom zasadnutí sa ako nehlasujúci člen zúčastňuje aj podpredseda, ktorý však v neprítomnosti predsedu vykonáva jeho funkcie.

Ak výkonné zasadnutie diskutuje o konkrétnej banke, výkonné zasadnutie sa rozširuje (tzv. rozšírené výkonné zasadnutie) o členov rady, ktorí zastupujú príslušné vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií. Zloženie rozšíreného výkonného zasadnutia preto závisí od toho, o ktorú banku ide. Ak rozšírené výkonné zasadnutie nedokáže dospieť k spoločnej dohode, predseda a ďalší štyria stáli členovia rady rozhodnú jednoduchou väčšinou.

Plenárne zasadnutie sa skladá z predsedu, štyroch ďalších stálych členov rady a členov rady zastupujúcich všetky vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií. Podobne ako na výkonnom zasadnutí sa podpredseda zúčastňuje ako nehlasujúci člen, no v neprítomnosti predsedu vykonáva jeho funkcie.

Komisia a ECB majú na všetkých výkonných a plenárnych zasadnutiach SRB štatút stálych pozorovateľov. V relevantných prípadoch môžu byť na výkonné a plenárne zasadnutia ad hoc prizvaní ďalší pozorovatelia. Ak rozšírené výkonné zasadnutie diskutuje o banke, ktorá má dcérske spoločnosti alebo významné pobočky v nezapojených členských štátoch, orgány pre riešenie krízových situácií z týchto členských štátov sú prizvané na účasť na zasadnutí.

Zdroj: EDA, na základe schémy SRB.

Príloha II – Ciele SRB týkajúce sa MREL

V máji 2020 uverejnila SRB po verejnej konzultácii svoju politiku týkajúcu sa MREL na rok 2020. V nasledujúcej tabuľke sú vyjadrené jednotlivé zložky cieľa MREL pre cykly plánovania riešenia krízových situácií rokov 2018 a 2020. Rozdiely medzi nimi sú označené zelenou farbou.

Zdroj: EDA, upravené na základe údajov SRB.

V prípade bánk, pri ktorých sa predpokladá uplatnenie bežného konkurzného konania, MREL zodpovedá v zásade kapitálovým požiadavkám podľa nariadenia o kapitálových požiadavkách (CRR), ktoré tvorí len suma absorpcie strát (LAA).

Podľa nových pravidiel nemusí už MREL TREA (celková hodnota rizikovej expozície) pre LAA zahŕňať požiadavky na kombinovaný vankúš a navyše nie je povinný ani vankúš dôvery trhu, no SRB môže stále upraviť RCA o MCC.

V tomto prípade bude odpočet z MCC vo výške 1,25 % v súlade s politikou SRB týkajúcou sa MREL na rok 2018 nahradený odpočtom proticyklického vankúša. Proticyklický vankúš zahŕňa časť požiadaviek na kombinovaný vankúš. Odpočet vykompenzuje predchádzajúce zvýšenie požiadaviek na kombinovaný vankúš.

V novom bankovom balíku, ktorým sa transponujú požiadavky rámca Bazilej III, sa zavádza ukazovateľ finančnej páky na úrovni 3 %. SRB preto zaviedla druhé opatrenie MREL založené na expozícii ukazovateľa finančnej páky.

Akronymy a skratky

BRRD: smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk (Bank Recovery and Resolution Directive)

EBA: Európsky orgán pre bankovníctvo

ECB: Európska centrálna banka

IRT: vnútorný tím pre riešenie krízových situácií (Internal Resolution Team)

LAA: suma absorpcie strát (loss-absorption amount)

MCC: vankúš dôvery trhu (market confidence charge)

MREL: minimálna požiadavka na vlastné zdroje a oprávnené záväzky (minimum requirement for own funds and eligible liabilities)

SRB: Jednotná rada pre riešenie krízových situácií (Single Resolution Board)

SRF: jednotný fond na riešenie krízových situácií (Single Resolution Fund)

SRM: jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií (Single Resolution Mechanism)

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Dohľad: bankový dohľad je monitorovanie finančnej výkonnosti a operácií bánk verejnými orgánmi zamerané na zaistenie ich bezpečného a riadneho fungovania a uplatňovania pravidiel a predpisov.

Európska banková únia: európska banková únia predstavuje prenesenie zodpovednosti za bankovú politiku z vnútroštátnej úrovne na úroveň EÚ. V súčasnosti pozostáva z jednotného mechanizmu dohľadu a jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií, ktoré sú založené na jednotnom súbore pravidiel EÚ. Na európskej bankovej únii sa podieľajú členské štáty eurozóny.

Hlavná oblasť obchodnej činnosti: oblasti obchodnej činnosti a súvisiace služby, ktoré pre inštitúciu alebo skupinu, ktorej súčasťou je táto inštitúcia, predstavujú podstatné zdroje príjmov, zisku alebo hodnoty koncesie.

Kolégium pre riešenie krízových situácií: orgán, ktorý zabezpečuje spoluprácu všetkých strán, ako sú orgány pre riešenie krízových situácií, centrálne banky, príslušné ministerstvá či EBA, vo všetkých fázach plánovania a riešenia krízovej situácie zlyhávajúcej banky.

Kritické funkcie: bankové činnosti, služby alebo operácie, ktorých prerušenie by pravdepodobne viedlo k narušeniu finančnej stability alebo základných služieb reálneho hospodárstva.

Minimálna požiadavka na vlastné zdroje a oprávnené záväzky: požiadavka, ktorú musia banky neustále dodržiavať tým, že budú držať nástroje, ktoré sú ľahko použiteľné pri záchrane pomocou vnútorných zdrojov, s cieľom zabezpečiť, aby bolo možné absorbovať straty a rekapitalizovať banky v prípade, že sa dostanú do finančných ťažkostí a následne sa začne riešiť ich krízová situácia.

Nadriadený dlh: nadriadený dlh sa v prípade zlyhania banky spláca prednostne. Vďaka tejto priorite sa s nadriadeným dlhom v porovnaní s podriadeným dlhom alebo vlastným kapitálom spájajú nižšie riziká.

Nástroj záchrany pomocou vnútorných zdrojov: mechanizmus, ktorý umožňuje, aby sa v prípade riešenia krízovej situácie finančnej inštitúcie dlhy odpisovali alebo konvertovali na vlastný kapitál, s určitými výnimkami, ako sú kryté vklady. Záväzky, na ktoré by sa mohol vzťahovať nástroj záchrany pomocou vnútorných zdrojov, sa nazývajú „záväzky, ktoré sú použiteľné pri záchrane pomocou vnútorných zdrojov“.

Ocenenie: v jednotnom súbore pravidiel sa vymedzuje formálny postup s tromi oceneniami. Na ich základe sa stanovuje, či banka zlyháva alebo či je pravdepodobné, že zlyhá (ocenenie 1), oznámi, ktoré nástroje riešenia krízových situácií, vrátane nástroja záchrany pomocou vnútorných zdrojov, sa použijú (ocenenie 2), a zabezpečí, aby bola dodržaná podmienka, že žiadny veriteľ sa nedostane do nevýhodnejšieho postavenia.

Plán ozdravenia: plány ozdravenia zabezpečujú, aby boli banky pripravené obnoviť svoju životaschopnosť aj v obdobiach závažného finančného stresu.

Plán riešenia krízovej situácie: komplexný dokument, v ktorom sa podrobne uvádzajú charakteristiky banky a opisuje preferovaná stratégia riešenia krízovej situácie banky vrátane toho, ktoré nástroje riešenia krízovej situácie sa majú použiť pri konkrétnych subjektoch. Vymedzujú a riešia sa v ňom prípadné prekážky pre riešenie krízovej situácie banky a stanovuje MREL banky.

Podriadené nástroje/záväzky: podriadený dlh má v prípade zlyhania banky nižšiu prioritu ako nadriadený dlh, no vyššiu prioritu ako vlastný kapitál.

Podstatné prekážky: vážne prekážky, ktoré by mohli brániť likvidácii alebo riešeniu krízovej situácie banky, ktoré zistili orgány pre riešenie krízových situácií pri posudzovaní riešiteľnosti krízovej situácie bánk. Orgány pre riešenie krízových situácií majú rozsiahle právomoci vyžadovať od bánk, aby vyriešili alebo odstránili takéto prekážky v stanovenej lehote. SRB môže napríklad požadovať, aby sa banka zbavila konkrétnych aktív, obmedzila svoje činnosti alebo zmenila právnu či prevádzkovú štruktúru.

Prudenciálne kapitálové požiadavky: požiadavky, ktoré sa týkajú objemu kapitálu, ktorý držia banky. Cieľom týchto pravidiel je posilniť odolnosť bánk a zároveň zabezpečiť, aby naďalej financovali hospodársku činnosť a rast.

Riešenie krízovej situácie: riadená likvidácia zlyhávajúcej banky s cieľom zaistiť kontinuitu jej základných funkcií a zachovať finančnú stabilitu. Cieľom je tiež chrániť verejné zdroje minimalizáciou závislosti od mimoriadnej verejnej finančnej podpory (pozri článok 2 BRRD).

Systém ochrany vkladov: systém na ochranu vkladateľov pred stratami do určitého stropu a v medziach určitých obmedzení v prípade zlyhania banky.

Vnútorné tímy pre riešenie krízových situácií: podľa článku 83 nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií môže Jednotná rada pre riešenie krízových situácií zriadiť vnútorné tímy pre riešenie krízových situácií tvorené jej vlastnými zamestnancami a zamestnancami vnútroštátnych orgánov pre riešenie krízových situácií, v náležitých prípadoch aj vrátane pozorovateľov z členských štátov mimo eurozóny. Vnútorné tímy pre riešenie krízových situácií sú kľúčové pre spoluprácu a komunikáciu medzi SRB a vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií pri vypracúvaní plánov riešenia krízových situácií. Tieto tímy sú zriadené pre všetky banky v pôsobnosti SRB a predsedajú im koordinátori vymenovaní z radov zamestnancov SRB na vedúcich pozíciách.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora IV Regulácia trhov a konkurencieschopné hospodárstvo, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Alex Brenninkmeijer. Audit viedol člen Dvora audítorov Rimantas Šadžius, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Mindaugas Pakštys, a atašé kabinetu Tomas Mackevičius, hlavná manažérka Marion Colonerus, vedúci úlohy Helmut Kern, a audítori a audítorky Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry a Rafal Migasiewicz. Cathryn Lindsay a Victoria Gilson poskytli jazykovú podporu.

Koncové poznámky

¹ Termín „banka“ v tejto správe označuje subjekty uvedené v článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 806/2014 z 15. júla 2014, ktorým sa stanovujú jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a jednotného fondu na riešenie krízových situácií a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1093/2010; Ú. v. EÚ L 225, 30.7.2014, s. 1.

² Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ z 15. mája 2014, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií a investičných spoločností a ktorou sa mení smernica Rady 82/891/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EÚ, 2012/30/EÚ a 2013/36/EÚ a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 a (EÚ) č. 648/2012; Ú. v. EÚ L 173/190, 12.6.2014, s. 190).

³ Nariadenie (EÚ) č. 806/2014, uvedené v poznámke pod čiarou č. 1.

⁴ Cezhraničnú menej významnú banku tvorí materská spoločnosť zriadená v eurozóne a minimálne jedna dcérska spoločnosť zriadená v inom členskom štáte eurozóny.

⁵ Správa Európskej komisie Európskemu parlamentu a Rade o uplatňovaní a preskúmaní smernice 2014/59/EÚ (smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk) a nariadenia č. 806/2014 (nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií), COM(2019) 213 final z 30.4.2019, s. 12.

⁶ Osobitná správa EDA č. 23/2017: Jednotná rada pre riešenie krízových situácií: náročná práca súvisiaca s bankovou úniou už začala, ale zostáva ešte prejsť dlhú cestu (www.eca.europa.eu).

⁷ Konsolidovaný text Zmluvy o fungovaní Európskej únie, C 202 z 7.6.2016 s. 1.

⁸ Zmluva, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu, medzi Belgickým kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Estónskou republikou, Írskom, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Talianskou republikou, Cyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litovskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Maltou, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Portugalskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou a Fínskou republikou, podpísaná 2.2.2012.

⁹ Pozri napríklad: Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, Demertzis a Wolff, Bruegel, 7. decembra 2018 alebo Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution, Deslandes a Magnus, Európsky parlament, PE 624.402, júl 2019.

¹⁰ Hĺbková analýza na žiadosť výboru ECON, Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?, Willem Pieter de Groen, Európsky parlament, PE 624.418, jún 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi & Bruegel, november 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ Strop na úrovni 5 % môže prekročiť pri splnení určitých podmienok, ktoré sú stanovené v článku 27 ods. 10 nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií.

¹⁴ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Medzinárodný menový fond, júl 2018, s. 7.

¹⁵ Oznámenie Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na podporné opatrenia v prospech bánk v súvislosti s finančnou krízou od 1. augusta 2013 (tzv. oznámenie o bankovníctve), Ú. v. EÚ C216, 30.7.2013, s. 1.

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Medzinárodný menový fond, júl 2018, s. 7.

¹⁷ Osobitná správa EDA č. 21/2020 – Kontrola štátnej pomoci finančným inštitúciám v EÚ: potreba kontroly vhodnosti (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Osobitná správa EDA č. 21/2020 – Kontrola štátnej pomoci finančným inštitúciám v EÚ: potreba kontroly vhodnosti, body 66 a 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Medzinárodný menový fond, júl 2018, s. 21.

²⁰ Uznesenie Európskeho parlamentu z 19. júna 2020 o bankovej únii – výročná správa za rok 2019 (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, bod 49.

²¹ Pozri napríklad článok autorky Elke König uverejnený v časopise Eurofi – Why we need an EU liquidation regime for banks, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Pozri poznámku pod čiarou 11.

²³ Ide o tieto oblasti: správa, kapacita na absorpciu strát a rekapitalizáciu, likvidita a financovanie pri riešení krízových situácií, kontinuita prevádzky a prístup k službám infraštruktúry finančného trhu, požiadavky na informačné systémy a údaje, komunikácia, oddeliteľnosť a reštrukturalizácia.

²⁴ Bank of England, Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, júl 2019.

²⁵ Rozhodnutie Európskeho orgánu pre bankovníctvo o urovnaní sporu, určené Jednotnej rade pre riešenie krízových situácií a Banca Naţională a României, 27. apríla 2018.

²⁶ Hĺbková analýza na žiadosť výboru ECON, Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, Willem Pieter de Groen, oddelenie Európskeho parlamentu pre podporu správy hospodárskych záležitostí, PE 634.358, december 2019.

²⁷ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/877 z 20. mája 2019, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 806/2014, pokiaľ ide o kapacitu úverových inštitúcií a investičných spoločností na absorpciu strát a rekapitalizáciu, Ú. v. EÚ L 150, 7.6.2019, s. 226, platné od 28. decembra 2020.

²⁸ Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/879 z 20. mája 2019, ktorou sa mení smernica 2014/59/EÚ, pokiaľ ide o kapacitu úverových inštitúcií a investičných spoločností na absorpciu strát a rekapitalizáciu, a smernica 98/26/ES, Ú. v. EÚ L 150, 7.6.2019, s. 296.

²⁹ Orgány pre riešenie krízových situácií musia klasifikovať banky do štyroch kategórií. Sú to tieto: i) globálne systémovo dôležité banky, ii) banky najvyššieho stupňa, iii) iné systémovo významné subjekty a iv) všetky banky, ktoré nie sú zahrnuté v uvedených troch kategóriách. Povinná fixná MREL sa vzťahuje na prvé tri kategórie.

³⁰ Príloha 5 ku kvantitatívnej správe EBA o MREL – EBA/Rep/2020/07.

³¹ Tamže.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, máj 2018.

³³ V dvoch zo šiestich prípadov vo vzorke sa v pláne dospelo k záveru, že banka bude zlikvidovaná podľa vnútroštátneho konkurzného práva.

³⁴ Externé cenné papiere typu MREL vydáva subjekt, pri ktorom má orgán pre riešenie krízových situácií v úmysle uplatniť nástroj záchrany pomocou vnútorných zdrojov. Vydávajú sa externým upisovateľom. Interné cenné papiere typu MREL upisujú iné subjekty v skupine patriace do toho istého útvaru riešenia krízových situácií.

³⁵ Odôvodnenie 47 nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií.

³⁶ V roku 2015 EBA uverejnil usmernenia k tomu, ako by mali orgány posudzovať, či je inštitúcia oprávnená mať zjednodušené povinnosti (teraz zrušené a nahradené regulačnými technickými normami na tú istú tému), a vypracoval vykonávaciu technickú normu o poskytovaní príslušných informácií orgánu EBA.

³⁷ Rozhodnutie Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií zo 17. decembra 2018, ktorým sa stanovuje rámec pre praktické mechanizmy spolupráce v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií medzi Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií a vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum o porozumení medzi Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií a Európskou centrálnou bankou týkajúce sa spolupráce a výmeny informácií https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Správa Európskej komisie Európskemu parlamentu a Rade o uplatňovaní a preskúmaní smernice 2014/59/EÚ (smernica o ozdravení a riešení krízových situácií bánk) a nariadenia č. 806/2014 (nariadenie o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií), COM(2019) 213 final z 30.4.2019, s. 6.

⁴⁰ Osobitná správa EDA č. 2/2018: Prevádzková efektívnosť ECB pri krízovom riadení bánk, bod 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, skupina Svetovej banky, poradenské centrum pre finančný sektor, apríl 2017, s. 106.

⁴² Osobitná správa EDA č. 29/2016: Jednotný mechanizmus dohľadu – Dobrý začiatok, ale potreba ďalších zlepšení, bod 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ Počty SRB zahŕňajú asistentov, nie však vyslaných národných expertov. SRB poskytla údaje o ekvivalentoch plného pracovného času za rok 2019 a prognózu na rok 2020 za všetky vnútroštátne orgány pre riešenie krízových situácií, s výnimkou Portugalska a Slovenska, pri ktorých sme použili údaje za rok 2017.

⁴⁴ Rozmedzie bolo podobné, aj keď sa zdroje merali vo vzťahu k celkovým aktívam bánk.

⁴⁵ Článok 92 ods. 1 nariadenia o kapitálových požiadavkách (CRR), nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 z 26. júna 2013 o prudenciálnych požiadavkách na úverové inštitúcie a investičné spoločnosti a o zmene nariadenia (EÚ) č. 648/2012, Ú. v. EÚ L 176, 27.6.2013, s. 1 (CRR); článok 104a a článok 128 smernice o kapitálových požiadavkách (CRD), smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES, Ú. v. EÚ L 176, 27.6.2013, s. 338.

⁴⁶ Vzťahuje sa len na banky, v ktorých stratégii riešenia krízových situácií sa stanovujú opatrenia na riešenie krízových situácií a uplatnenie nástrojov riešenia krízových situácií.

⁴⁷ Podľa politiky SRB týkajúcej sa MREL na rok 2020 (s. 12), sa RCA môže upraviť o MCC, čo predstavuje zmenu oproti politike SRB týkajúcej sa MREL na rok 2018 (s. 10), na základe ktorej sa to v prípade bánk, pri ktorých SRB plánovala použiť nástroje a právomoci na riešenie krízových situácií, stalo povinným. SRB tiež vo svojej politike pre MREL na rok 2020 zaviedla aj prechodné obdobia pre MCC.

⁴⁸ Usmernenia týkajúce sa výkladu rôznych okolností, za ktorých sa inštitúcia považuje za inštitúciu, ktorá zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá podľa článku 32 ods. 6 smernice 2014/59/EÚ.

Harmonogram

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2021.

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2021.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám zoznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.