Planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w ramach jednolitego mechanizmu

Streszczenie

W 2014 r. UE przyjęła ramy prawne dotyczące postępowania w przypadku upadających banków – utworzono jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stanowiący drugi filar europejskiej unii bankowej. Ów mechanizm ma zastosowanie do banków w państwach członkowskich strefy euro. Uczestniczą w nim Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Jednolita Rada) – będąca organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialnym za banki istotne oraz wszystkie banki transgraniczne niezależnie od tego, czy są one istotne, czy nie – oraz krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które są odpowiedzialne za mniej istotne banki w podległych im jurysdykcjach.

Zadaniem mechanizmu jest ochrona stabilności finansowej oraz zapewnienie należytej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadających banków w taki sposób, by pociągała ona za sobą jak najmniejsze koszty dla podatników i gospodarki realnej. W tym celu w ramach prawnych przewidziano narzędzia umożliwiające przeprowadzenie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków znajdujących się na progu upadłości lub zagrożonych upadłością. Takie działania podejmuje się po tym, jak organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zadecyduje, że dany bank nie może zostać objęty zwykłym postępowaniem upadłościowym zgodnie z prawem krajowym. Aby przygotować się na taką ewentualność, właściwe organy zobowiązane są do sporządzania i – co do zasady – corocznej aktualizacji planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla wszystkich banków.

W 2017 r. Trybunał opublikował pierwsze sprawozdanie z kontroli mającej na celu ocenę, czy Jednolita Rada jest w stanie skutecznie przeprowadzić restrukturyzację i uporządkowaną likwidację istotnych banków. Aby przedstawić decydentom politycznym i zainteresowanym stronom informacje o aktualnym stanie przygotowania jednolitego mechanizmu, Trybunał przeprowadził drugą kontrolę, która dotyczyła kwestii nadzoru sprawowanego przez Jednolitą Radę nad planami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mniej istotnych banków oraz działań podjętych w następstwie wyników poprzedniej kontroli.

W związku z powyższym Trybunał zbadał, czy ramy strategiczne i struktura organizacyjna są odpowiednie do zamierzonego celu oraz czy poczyniono postępy w zakresie jakości i terminowości przyjętych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Prace kontrolne trwały od kwietnia 2019 r. do stycznia 2020 r. Badaniu poddano próbę planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjętych w latach 2019–2020.

Trybunał odnotowuje, że pewne stwierdzone niedociągnięcia mogą zostać wyeliminowane wyłącznie przez prawodawców. Dotyczy to przykładowo: (i) finansowania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz (ii) braku harmonizacji krajowych postępowań upadłościowych. Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że zasady podziału obciążeń różnią się w zależności od tego, czy bank poddawany jest restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, czy też otrzymuje pomoc państwa w ramach postępowania upadłościowego.

Trybunał stwierdza, że ogólnie rzecz biorąc w ostatnich latach odnotowano postępy w zakresie rozwoju jednolitego mechanizmu, ale wciąż brak jest pewnych kluczowych elementów i konieczne są dalsze działania, jeśli chodzi o planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. W szczególności Trybunał stwierdził, że w zestawie przyjętych strategii nie uwzględniono jeszcze wszystkich istotnych obszarów. Występowały w nich też pewne uchybienia. Do sierpnia 2020 r. strategie te (z pewnymi wyjątkami) nie były formułowane pod adresem krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do banków objętych ich kompetencjami, mogły jednak stanowić dla nich punkt odniesienia. W sierpniu 2020 r. przyjęto pierwszy zestaw wytycznych dla organów krajowych, które odnosiły się do banków objętych kompetencjami tych organów.

W odniesieniu do przeszkód dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Jednolita Rada nie wskazała do tej pory żadnych istotnych przeszkód. Jednolita Rada opowiedziała się za podejściem wieloetapowym, w ramach którego rozpoznaje ona potencjalne przeszkody, zanim wskaże przeszkody istotne. W rezultacie banki zyskują czas na rozwiązanie problematycznych kwestii, a procedura administracyjna przewidziana w ramach prawnych w celu usunięcia istotnych przeszkód nie zostaje wszczęta. Do czasu ostatecznego ustalenia charakteru przeszkód określenie możliwości skutecznej restrukturyzacji banku nie jest możliwe.

Trybunał jest zdania, że jakość planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poprawiła się, ponieważ w przypadku próby planów na 2018 r. odsetek spełnionych wymogów przewidzianych w jednolitym zbiorze przepisów wzrósł do 60% w porównaniu z zaledwie 14% w przypadku próby planów na rok 2016. Jednolita Rada przyjmowała jednak plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na 2018 r. z opóźnieniem, a w 2019 r. zaktualizowała jedynie ograniczoną ich liczbę. Krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji również poczyniły postępy w zakresie przyjmowania odnośnych planów, lecz niektóre nie osiągnęły wyznaczonych poziomów docelowych lub odroczyły zatwierdzanie planów dotyczących bardziej złożonych banków.

Współpraca Jednolitej Rady z krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przebiegała sprawnie. Podobnie było w przypadku współpracy między Radą a Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) występującym w roli organu nadzoru bankowego. Skuteczność restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zależy jednak od tego, czy organ nadzoru z odpowiednim wyprzedzeniem podejmie decyzję w sprawie konieczności wdrożenia przez banki środków wczesnej interwencji oraz decyzję co do tego, czy dany bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością. W obowiązującej podstawie prawnej nie wskazano obiektywnych i określonych ilościowo kryteriów podejmowania takich decyzji.

Sytuacja kadrowa w Jednolitej Radzie poprawiła się, lecz ze względu na brak personelu w dalszym ciągu utrudniony jest nadzór nad przedkładanymi przez krajowe organy planami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczącymi mniej istotnych banków. Na poziomie krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji sytuacja kadrowa jest bardzo zróżnicowana. Trybunał stwierdził również, że wzrósł odsetek liczby pracowników Jednolitej Rady przypisanych do istotnych banków oraz banków prowadzących działalność transgraniczną. Jednocześnie krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oddelegowały nieznacznie mniejszą liczbę pracowników.

Z myślą o poprawie gotowości jednolitego mechanizmu Trybunał zaleca Jednolitej Radzie co następuje:

• udoskonalenie zestawu strategii regulujących planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w ramach jednolitego mechanizmu;
• dopilnowanie, by plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji były przyjmowane terminowo, oraz zapewnienie pełnej zgodności tych planów z wymogami prawnymi;
• usprawnienie struktury organizacyjnej jednolitego mechanizmu;
• zwrócenie się – wraz z Komisją – do prawodawców o ustanowienie obiektywnych i określonych ilościowo kryteriów na potrzeby terminowego podejmowania działań nadzorczych.
  

Wstęp

Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – informacje ogólne

Przed wybuchem kryzysu finansowego w latach 2007–2008 upadające banki likwidowano zgodnie z krajowym prawem upadłościowym. W sytuacji gdy banki uznawano za zbyt duże, by pozwolić na ich upadłość, władze krajowe korzystały z pieniędzy podatników, by temu zapobiec. W przypadku banku transgranicznego upadłość może wiązać się z dodatkowym ryzykiem. Jako że kryzys wykazał, iż władze nie dysponują procedurami i narzędziami umożliwiającymi uporządkowaną restrukturyzację i likwidację banków, UE ustanowiła w 2014 r. jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Stanowi on drugi filar europejskiej unii bankowej.

Na jednolity mechanizm składają się Jednolita Rada, Rada, Komisja oraz organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uczestniczących państw członkowskich. Wsparcie na rzecz mechanizmu pochodzi z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji finansowanego przez banki w strefie euro.

Mechanizm zapewnia ramy uporządkowanej likwidacji banków¹. Jego celem jest uniknięcie istotnego niekorzystnego wpływu na stabilność finansową, ochrona depozytów gwarantowanych i zabezpieczenie funduszy publicznych przez ograniczenie do minimum korzystania z nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego. Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja stanowią ostateczne rozwiązanie, które ma na celu utrzymanie krytycznych funkcji banku. Za krytyczne funkcje uznaje się działania, usługi lub operacje, których zaprzestanie mogłoby zakłócić stabilność finansową lub prowadzić do zaburzeń w usługach kluczowych dla gospodarki realnej. Jeśli bank nie posiada takich funkcji, a jego upadłość nie stanowiłaby zagrożenia dla stabilności finansowej, wówczas jego likwidacja odbywa się zgodnie z przepisami krajowego prawa upadłościowego.

W ostatnich latach UE prowadziła prace nad zbiorem zharmonizowanych przepisów w sprawie nadzoru nad bankami oraz ich restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Są one znane pod nazwą „jednolitego zbioru przepisów”. W odniesieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jednolity zbiór przepisów obejmuje przede wszystkim dyrektywę w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków², rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu³), rozporządzenia delegowane lub wykonawcze Komisji oraz standardy i wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB). Ponadto w celu przygotowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji właściwe organy opracowują instrukcje i wytyczne określające strategie, które należy stosować (zob. rys. 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Współpraca w ramach jednolitego mechanizmu

Rola Jednolitej Rady i krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Od stycznia 2015 r. Jednolita Rada jest odpowiedzialna za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację – w razie konieczności – wszystkich istotnych banków w strefie euro oraz mniej istotnych banków prowadzących działalność transgraniczną⁴. Na koniec 2019 r. w zakres kompetencji Jednolitej Rady wchodziło 128 banków, na które przypada około 85% łącznych aktywów bankowych w strefie euro.

Za wszystkie inne banki, tj. banki mniej istotne (2 249 podmiotów zgodnie z programem prac Jednolitej Rady na 2020 r., zob. rys. 2), odpowiadają krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednolita Rada ponosi jednakże odpowiedzialność za skuteczne i spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu i w związku z tym powierzono jej zadanie nadzorowania procesu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przez organy krajowe. Ponadto, w przypadku gdy jest to konieczne do zapewnienia spójnego stosowania standardów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, Jednolita Rada może podjąć decyzję o wykorzystaniu wszystkich przysługujących jej uprawnień bezpośrednio w stosunku do banków, które pierwotnie wchodziły w zakres kompetencji krajowego organu. Krajowy organ może też zwrócić się do Jednolitej Rady o podjęcie takiego kroku.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie programu prac Jednolitej Rady na 2020 r.

Aby bank mógł zostać uznany za istotny, musi spełniać co najmniej jedno z kryteriów określonych w tabeli 1 – w przeciwnym razie klasyfikowany jest jako mniej istotny.

W celu przygotowania się na ewentualną upadłość banku organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji:

1. opracowuje plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla wszystkich banków podlegających jego kompetencjom;
2. określa minimalny poziom zobowiązań i funduszy własnych gwarantujących zdolność do pokrycia strat w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (bufor bezpieczeństwa określany mianem minimalnego wymogu dotyczącego funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych – MREL).

Zadania związane z faktycznym realizowaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zarządzanie kryzysowe) nie zostały tutaj opisane, ponieważ nie są objęte zakresem niniejszej kontroli.

Plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji należy weryfikować i aktualizować przynajmniej raz do roku. Okres od sporządzenia planu do jego przyjęcia określany jest mianem cyklu planowania. Plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji to kompleksowy dokument, w którym należy między innymi przedstawić szczegółowe informacje na temat banku, wskazać jego funkcje krytyczne, rozpoznać wszelkie przeszkody dla skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i wskazać sposoby ich usunięcia, a także określić MREL banku. Plan powinien zawierać wnioski dotyczące (i) preferowanej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, tj. czy bank powinien zostać zlikwidowany zgodnie z krajowym prawem upadłościowym, czy też należy złożyć wniosek o przeprowadzenie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz (ii) możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji danego banku (tj. czy upadłość banku jest bezpieczna) (zob. pkt 03).

Jeśli właściwy organ uzna, że bank powinien zostać objęty restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, w planie należy wskazać, który z odnośnych instrumentów należy zastosować (zob. rys. 3). Należy ponadto szczegółowo wymienić podmioty wchodzące w skład grupy bankowej (spółka dominująca lub spółki zależne), wobec których planuje się zastosowanie instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, tj. tzw. punkt kontaktowy (pojedynczy punkt kontaktowy lub wielokrotne punkty kontaktowe).

Źródło: na podstawie danych Jednolitej Rady.

Jednolita Rada podejmuje decyzje na sesjach wykonawczych i sesjach plenarnych. W tych ostatnich uczestniczą przedstawiciele poszczególnych krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (szczegółowe informacje zawarto w załączniku I). Plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków podlegających kompetencji Jednolitej Rady przedkładane są do zatwierdzenia na sesjach wykonawczych.

Współpraca z innymi organami UE i krajowymi

Jednolita Rada działa w ścisłej współpracy z organami krajowymi, Komisją, EUNB i organami nadzoru odpowiedzialnymi za banki strefy euro (tj. EBC i właściwe organy krajowe) (zob. rys. 4). Przykładowo plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczące istotnych banków opracowywane są przez wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Zespołami tymi kieruje Jednolita Rada, a w ich skład wchodzą pracownicy Jednolitej Rady i właściwego krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Najważniejsze rozwiązania praktyczne w zakresie współpracy między Jednolitą Radą a organami krajowymi zostały określone w ramowej umowie o współpracy przyjętej w 2016 r. i zmienionej w 2018 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu.

Współpraca między organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a organem nadzoru bankowego obejmuje między innymi następujące kwestie:

• organ nadzoru przekazuje informacje zwrotne na temat wstępnej wersji planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
• organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przekazuje informacje zwrotne dotyczące ocenionego przez organ nadzoru planu naprawy banku. W planie naprawy określa się działania, jakie bank zamierza podjąć w przypadku przekroczenia pewnych wartości wskaźników.

Współpraca i wymiana informacji między Jednolitą Radą i EBC prowadzona jest na podstawie protokołu ustaleń, który został poddany przeglądowi w maju 2018 r.

EUNB jest odpowiedzialny między innymi za:

• opracowanie wstępnej wersji regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych, takich jak zawartość kompleksowego planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
• opracowanie szablonów, np. na potrzeby sprawozdawczości i ujawniania informacji w zakresie MREL;
• monitorowanie organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w formie okresowych przeglądów w celu zagwarantowania, że posiadają one wiedzę specjalistyczną, zasoby i możliwości operacyjne niezbędne do wykonywania powierzonych im zadań.

W przypadku, gdy Jednolita Rada lub organ krajowy stwierdzą, że dany bank nie może zostać poddany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, należy powiadomić EUNB.

Komisja jest odpowiedzialna za przeprowadzanie okresowych kontroli stosowania jednolitego zbioru przepisów. W kwietniu 2019 r. Komisja opublikowała sprawozdanie z pierwszej kontroli i stwierdziła, że na opracowanie i przyjęcie wniosków ustawodawczych jest jeszcze za wcześnie⁵. Regulacyjne i wykonawcze standardy techniczne opracowane przez EUNB przyjmowane są przez Komisję w formie rozporządzeń delegowanych i wykonawczych.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Zakres i metodyka

W 2017 r. Trybunał po raz pierwszy przeprowadził kontrolę Jednolitej Rady, zwracając szczególną uwagę na planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji istotnych banków⁶. Zważywszy na fakt, że Jednolita Rada powstała dopiero w 2015 r., a ze wspomnianej pierwszej kontroli wynikało, że wciąż wiele pozostaje do zrobienia, Trybunał postanowił przeprowadzić kolejną kontrolę obejmującą analizę planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mniej istotnych banków i uwzględniającą działania podjęte w następstwie tej wcześniejszej kontroli. Zamierzeniem Trybunału było przedstawienie informacji na temat obecnego stanu gotowości jednolitego mechanizmu do prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.

Aby zbadać, czy jednolity mechanizm został odpowiednio przygotowany do radzenia sobie z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją banków, Trybunał dokonał oceny, czy:

• Jednolita Rada dysponuje odpowiednimi ramami prawnymi, aby zapewnić optymalną jakość planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji sporządzanych dla banków podlegających jej kompetencjom;
• sporządzanie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla banków istotnych i mniej istotnych przebiega we właściwy sposób;
• struktura organizacyjna jednolitego mechanizmu jest odpowiednia.

Na potrzeby kontroli zbadano dokumentację dostępną w Jednolitej Radzie i przeprowadzono wywiady z jej pracownikami. Ocenie poddano próbę planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z cyklu 2018 (zob. pkt 09). Cykl 2018 opierał się na danych finansowych banków na koniec 2017 r. i zakończył się w 2020 r., gdy przyjęte zostały ostatnie plany. Zbadana próba obejmowała sześć planów dotyczących banków, które nie posiadały kolegium ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oraz dwa plany dotyczące banków, które takie kolegium posiadały. Ponadto przeanalizowano próbę trzech ocen sporządzonych przez Jednolitą Radę obejmujących 16 planów dotyczących mniej istotnych banków i przedłożonych przez organy krajowe oraz próbę dwóch uproszczonych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji również przedłożonych przez organy krajowe.

Przeprowadzono wywiady z pracownikami Komisji (Dyrekcji Generalnej ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych – DG FISMA) oraz EUNB. Zorganizowano ponadto wizyty informacyjne w czterech krajowych organach ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (w Niemczech, Luksemburgu, na Łotwie i we Włoszech), które albo były odpowiedzialne za dużą liczbę banków, albo miały już doświadczenie w prowadzeniu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Wreszcie przeprowadzono ankietę wśród 19 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uczestniczących w europejskiej unii bankowej.

Prace kontrolne w terenie prowadzone były w okresie od kwietnia 2019 r. do stycznia 2020 r. i tym samym zakończono je przed wybuchem pandemii COVID-19. Z tego względu, o ile nie wskazano inaczej, w niniejszym sprawozdaniu nie uwzględniono żadnych zmian w polityce ani innych nowych okoliczności, które pojawiły się w związku z pandemią.

Dostęp do dowodów kontrolnych i kwestie związane z poufnością

Uprawnienia kontrolne i upoważnienie do przeprowadzenia niniejszej kontroli wykonania zadań wynikają z ogólnych przepisów art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej⁷, na mocy którego Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu przysługuje prawo do pełnego dostępu do wszelkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Niemniej powołując się na względy poufności, pracownicy Jednolitej Rady zredagowali udostępniane dokumenty, wykreślając wszystkie informacje i dane, które pozwoliłyby na identyfikację banku, do którego odnosił się dany plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ujęty w badanej próbie. Uniemożliwiło to uzgodnienie obliczeń MREL (w odniesieniu do danych EBC, zob. pkt 23), ocenę funkcji krytycznych banku oraz zbadanie spójności ocen Jednolitej Rady dotyczących krytycznego charakteru funkcji pełnionych przez bank zawartych w poszczególnych planach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Niezależnie od powyższego w porównaniu z poprzednią kontrolą dostęp do informacji poprawił się, ponieważ udostępnione zostały całe plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a nie jedynie ich wybrane rozdziały.

Ponadto Trybunał nie uzyskał dostępu do następujących dokumentów, które pochodzą z EBC, lecz są również przechowywane w dokumentacji Jednolitej Rady: (i) plany naprawy banków oraz (ii) informacje zwrotne EBC dotyczące wstępnych wersji planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji opracowanych przez Jednolitą Radę. Od początku kontroli Trybunał zwracał się do Jednolitej Rady o udostępnienie tych dokumentów. Gdy wreszcie Jednolita Rada poinformowała, że EBC zgodził się na udostępnienie dokumentów kontrolerom Trybunału w fizycznym repozytorium danych w siedzibie Jednolitej Rady, obowiązywały już ograniczenia w przemieszczaniu się w związku z pandemią COVID-19, co uniemożliwiło przegląd dokumentacji. Po konsultacji z EBC Jednolita Rada poinformowała, że ze względów bezpieczeństwa danych udostępnienie takich dokumentów za pośrednictwem wirtualnego repozytorium danych nie jest możliwe.

W odniesieniu do pozostałych uwag i wniosków zaprezentowanych w niniejszym sprawozdaniu Trybunał dysponował odpowiednimi dowodami kontrolnymi.

Uwagi

Udoskonalono wprawdzie ramy polityki, lecz w niektórych kluczowych obszarach nadal występują niedociągnięcia

Jednolita Rada opracowała szczegółowe strategie mające na celu zapewnienie jakości i spójności planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla banków podlegających jej kompetencjom oraz jakości i spójności ewentualnych działań przewidzianych w tych planach. Strategie te – przyjmowane na sesjach wykonawczych Jednolitej Rady – są przedstawiane w podręczniku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który jest wewnętrznym dokumentem strategicznym opracowywanym przez Jednolitą Radę, a także w przekrojowych notach technicznych. Treść tych not, wydanych w latach 2016–2019, została uwzględniona w podręczniku w ramach aktualizacji w 2019 r., choć nie uwzględniono wszystkich szczegółów. Sporządzono również oddzielne dokumenty strategiczne w zakresie MREL, w kwietniu 2020 r. natomiast Jednolita Rada wydała dokument szczegółowo prezentujący oczekiwania wobec banków (zob. rys. 5).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W okresie objętym niniejszą kontrolą przy opracowywaniu planów dla mniej istotnych banków krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie były zobowiązane do przestrzegania wspomnianych strategii Jednolitej Rady, z wyjątkiem tych dotyczących MREL. Niemniej zważywszy na znaczenie tych strategii dla wszystkich kategorii banków mogły one stanowić punkt odniesienia dla organów krajowych przy opracowywaniu własnych strategii.

Jednolita Rada podzieliła swoje strategie na osiem obszarów, które odzwierciedlały poszczególne elementy procesu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. rys. 6). Strategie te opracowano w ścisłej współpracy z organami krajowymi.

Uwaga: w podręczniku dotyczącym planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji każdemu z tych ośmiu obszarów poświęcono osobny rozdział.

Źródło: Jednolita Rada.

W sprawozdaniu specjalnym z 2017 r. Trybunał stwierdził, że Jednolita Rada nie posiada kompleksowego systemu polityki planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Trybunał zalecił (i) nadanie wiążącego charakteru podręcznikowi planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, (ii) opracowanie jasnych i spójnych strategii dotyczących istotnych przeszkód i MREL oraz (iii) uwzględnienie wytycznych dotyczących stosowania wszystkich scenariuszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

W związku z tym w ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy:

1. Jednolita Rada przyjęła wszystkie odpowiednie strategie niezbędne do przygotowania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków wchodzących w zakres jej kompetencji;
2. jakość opracowanych strategii była zadowalająca.

W dalszym ciągu brakuje wielu istotnych strategii mających zastosowanie do banków podlegających kompetencjom Jednolitej Rady

Zasady określone w podręczniku mają stanowić wytyczne dla wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przy sporządzaniu odpowiednich planów dla istotnych banków. Podręcznikowi nie nadano wiążącego charakteru. Trybunał ustalił również, że wspomniane zespoły nie są zobowiązane do uzasadniania w planie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jakichkolwiek odstępstw od podręcznika i w istocie w żadnym z planów ujętych w próbie takiego uzasadnienia nie zawarto.

Trybunał dokonał przeglądu strategii Jednolitej Rady i stwierdził, że zgodnie ze stanem na kwiecień 2020 r. występują pewne braki. Po pierwsze, nie opracowano strategii dotyczącej zapewnienia ciągłości finansowej. Tymczasem zapewnienie finansowania po rozpoczęciu procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma zasadnicze znaczenie, ponieważ bank może mieć trudności z dostępem do płynności niezbędnej do refinansowania zobowiązań, na przykład ze względu na niepewność co do jego rentowności. Aby podkreślić znaczenie tej kwestii, warto posłużyć się przykładem upadłości Hypo Real Estate: w 2008 r. niemieckie władze publiczne musiały zapewnić płynność na kwotę 145 mld euro. Jednolita Rada uważa, że opracowanie strategii w tym obszarze jest procesem wieloletnim, i przewiduje, że zostanie on ukończony nie wcześniej niż w 2022 r. Wreszcie, jak wynika z dokumentu Jednolitej Rady określającego oczekiwania wobec banków (zob. pkt 25), do 2023 r. banki mają samodzielnie udowodnić własne zdolności w zakresie zapewnienia ciągłości finansowej.

Aspektem ściśle związanym z zapewnieniem ciągłości finansowej w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest mechanizm ochronny finansowany ze środków sektora publicznego. Taki mechanizm ochronny mógłby zostać tymczasowo wykorzystany przez Jednolitą Radę do zapewnienia finansowania w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku, który został uznany za znajdujący się na progu upadłości lub zagrożony upadłością. W grudniu 2019 r. Eurogrupa uzgodniła co do zasady, że Europejski Mechanizm Stabilności będzie zapewniać mechanizm ochronny w wysokości około 65–70 mld euro. Planowana zmiana porozumienia ustanawiającego Europejski Mechanizm Stabilności⁸ nie została jeszcze podpisana. Mechanizm ochronny ma zastąpić instrument bezpośredniego dokapitalizowania, na który zarezerwowano 60 mld euro w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Eksperci twierdzą, że wprowadzenie mechanizmu ochronnego może nie wystarczyć do zaspokojenia potrzeb finansowych w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w szczególności w zakresie zapewnienia płynności, i wzywają do podjęcia dodatkowych działań⁹.

Po drugie, nie opracowano strategii dotyczącej zarządzania i komunikacji w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ten rodzaj strategii odnosi się na przykład do struktury zarządzania niezbędnej do udostępniania danych, a także skutecznego nadzoru i podejmowania decyzji w toku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz w sytuacjach kryzysowych. Solidna struktura zarządzania i komunikacji ma kluczowe znaczenie, ponieważ w niezwykle krótkim czasie należy podjąć wiele decyzji.

Po trzecie, nie opracowano nadrzędnej strategii dotyczącej wymogów w zakresie informacji. Ten rodzaj strategii odnosi się przykładowo do informacji, jakie banki mają obowiązek dostarczyć Jednolitej Radzie na potrzeby stosowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub wyceny aktywów w przypadku przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. „Poprawne sprawozdania z wyceny mają zasadnicze znaczenie dla ogólnego powodzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji danego banku. Nieprawidłowe sprawozdania z wyceny mogą spowodować wydłużenie okresu trudności finansowych lub skłonić akcjonariuszy i wierzycieli do składania pozwów i występowania o odszkodowania”¹⁰.

Wreszcie w podręczniku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie zawarto strategii, która wskazywałaby podmioty w ramach grupy, wobec których zastosowane miałyby zostać działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tzw. punkt kontaktowy, zob. pkt 10). Od określenia punktu kontaktowego zależy, ile organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będzie wykonywać swoje uprawnienia i stosować instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Pojedynczy punkt nadaje uprawnienia tylko jednemu organowi, natomiast wielokrotne punkty kontaktowe angażują więcej niż jeden organ.

W 2020 r. Jednolita Rada zamierzała wydać lub zaktualizować własne strategie w wielu obszarach. Pod koniec kwietnia 2020 r. wykonała pierwszy krok w tym kierunku, publikując dokument dotyczący swoich oczekiwań wobec banków. W dokumencie tym nie uregulowano jednak szczegółowych aspektów, o których mowa powyżej.

W udostępnionych strategiach występują pewnie uchybienia

Trybunał ocenił jakość strategii, które obowiązywały w okresie objętym kontrolą, i stwierdził uchybienia w trzech obszarach: (i) ocena interesu publicznego, (ii) określanie istotnych przeszkód dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz (iii) stosowanie wymogu MREL oraz instrumentu umorzenia lub konwersji długu.

Ocena interesu publicznego

Jednym z warunków uruchomienia procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – w przypadku gdy zostanie uznane, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością – jest istnienie interesu publicznego, co oznacza, że w przypadku likwidacji banku zgodnie z krajowym prawem upadłościowym cele procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie zostałyby osiągnięte w tym samym stopniu. Przykłady takich celów to:

• zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych banku;
• uniknięcie istotnego niekorzystnego wpływu na stabilność finansową;
• ochrona depozytów gwarantowanych;
• ochrona środków publicznych.

Z tej przyczyny właściwy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma obowiązek przeprowadzić ocenę interesu publicznego. Jak wynika z badania zrealizowanego na zlecenie Komisji, szereg zainteresowanych stron stwierdziło, że ocena taka powinna mieć bardziej spójny charakter w całej UE¹¹. Niektóre spośród tych stron nie zgodziły się ponadto z opinią Jednolitej Rady, że „restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja dotyczy nielicznych, nie zaś wielu podmiotów”. Istotnie Jednolita Rada jest zdania, że – jeśli chodzi o ogół banków strefy euro – ze względu na ocenę interesu publicznego działania w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będą ostatecznie miały zastosowanie tylko do nielicznych banków, ponieważ większość banków zostanie zlikwidowana zgodnie z krajowym prawem upadłościowym¹².

W odniesieniu do oceny, czy niektóre funkcje banku mają charakter krytyczny (zob. pkt 03), Trybunał stwierdził, że w strategii Jednolitej Rady nie ustanowiono jasno określonych progów (takich jak procentowy udział w rynku). Na podstawie przeprowadzonego badania ankietowego i wywiadów z przedstawicielami krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przeglądu dokumentacji Jednolitej Rady Trybunał stwierdził rozbieżności w ocenach funkcji krytycznych przeprowadzonych przez wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Wskutek wspomnianych rozbieżności oraz ze względu na brak jasnych wytycznych istnieje ryzyko, że Jednolita Rada nie uzna danej funkcji za krytyczną, mimo że upadłość danego banku wpłynęłaby niekorzystnie na gospodarkę realną.

W odniesieniu do ochrony gwarantowanych depozytów Trybunał poczynił następujące ustalenie: jeśli z oceny wynika, że finansowanie w ramach krajowych systemów gwarantowania depozytów ustanowionych na poziomie państwa członkowskiego jest niewystarczające, aby stawić czoła danej sytuacji kryzysowej, należy uznać, że depozyty gwarantowane nie są dobrze chronione. Nie jest to jednakże wystarczający powód do tego, by Jednolita Rada uznała, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja danego banku leży w interesie publicznym.

W odniesieniu do ochrony środków publicznych Trybunał zauważa, że w zależności od tego, czy zastosowano restrukturyzację i uporządkowaną likwidację czy też przeprowadzono postępowanie upadłościowe zgodnie z przepisami krajowymi, stosuje się różne zasady dotyczące podziału obciążeń między (i) akcjonariuszy i niektórych wierzycieli oraz (ii) sektor publiczny (zob. rys. 7):

• zgodnie z podstawą prawną w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji za pośrednictwem jednolitego funduszu pomoc publiczna może zostać przyznana wyłącznie w przypadku, gdy straty banku zostały pokryte z umorzenia lub konwersji co najmniej 8% łącznej wartości zobowiązań i z funduszy własnych banku. Zasadniczo wkład pochodzący z jednolitego funduszu ograniczony jest do 5% łącznej wartości zobowiązań i środków własnych banku¹³. Międzynarodowy Fundusz Walutowy zasugerował wprowadzenie odstępstwa ze względów stabilności finansowej¹⁴, tj. odstępstwa, które miałoby zastosowanie wyłącznie w przypadku wystąpienia kryzysu w całej strefie euro lub w całym państwie. Z badania ankietowego przeprowadzonego przez Trybunał wynika, że krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w większości (60%) zgadzają się z tą sugestią;
• również w przypadku likwidacji banku zgodnie z krajowym prawem upadłościowym państwa członkowskie mogą uznać udzielenie pomocy publicznej za konieczne. Zgodnie z komunikatem bankowym Komisji¹⁵ wymogi w zakresie podziału obciążeń mają zastosowanie względem akcjonariuszy i posiadaczy instrumentów podporządkowanych: są oni zobowiązani do wniesienia pełnego wkładu na poczet kosztów wdrożonych środków. Inaczej niż w przypadku scenariusza restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wierzyciele uprzywilejowani nie są zobowiązani do wnoszenia wkładu. Międzynarodowy Fundusz Walutowy zalecił ustanowienie bardziej rygorystycznych reguł podziału obciążeń w ramach zasad pomocy państwa¹⁶.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy w oparciu o przytoczoną podstawę prawną.

Jak wynika z trzeciego wiersza na rys. 7, w ramach krajowego postępowania upadłościowego udzielić można większego wsparcia publicznego (pomocy państwa) niż w przypadku procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zgodnie z obecną strategią Komisji dotyczącą pomocy państwa opisaną w komunikacie bankowym. Kwestia ta jest nie bez znaczenia przy podejmowaniu decyzji o tym, jakie postępowanie leży w interesie publicznym. Istnieją dwa rodzaje oceny dotyczącej interesu publicznego, jedna przeprowadzana przez Jednolitą Radę, druga natomiast przez Komisję:

• zgodnie z celami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. pkt 38) Jednolita Rada powinna ocenić, czy upadłość danego banku miałaby istotny niekorzystny wpływ na stabilność finansową, i powinna ograniczyć do minimum świadczenie nadzwyczajnego wsparcia ze środków publicznych;
• Komisja natomiast powinna ocenić – przed zatwierdzeniem pomocy państwa, którą państwo członkowskie zapewniłoby w ramach likwidacji banku zgodnie z krajowym postępowaniem upadłościowym – czy pomoc ta jest konieczna do zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego. Jak zwrócił uwagę Trybunał w ramach wcześniejszej kontroli, Komisja uznała, że to państwa członkowskie mają najlepsze kompetencje, by dokonać początkowej oceny, czy nieuporządkowane wyjście z rynku określonego banku stanowiłoby zagrożenie dla stabilności finansowej (lub spowodowałoby inne poważne zaburzenia w państwie członkowskim). Stwierdził również, że w sprawach dotyczących pomocy na likwidację Komisja nie kwestionowała opinii państw członkowskich, że ewentualna upadłość danego banku stanowiłaby zagrożenie dla stabilności finansowej¹⁸.

Rozpatrując niedawne przypadki upadłości banków, Jednolita Rada stwierdziła, że banki te można było zlikwidować w ramach zwykłego postępowania upadłościowego, nie wywołując istotnych niekorzystnych skutków dla stabilności finansowej, a zatem interes publiczny nie uzasadniał zastosowania w tych przypadkach narzędzi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Niemniej Komisja na późniejszym etapie zatwierdziła pomoc państwa, ponieważ uznała, że zlikwidowanie tych banków w ramach zwykłych postępowań upadłościowych spowodowałoby poważne zaburzenie gospodarki. Międzynarodowy Fundusz Walutowy stwierdził, że „dostosowanie wymogów w zakresie podziału obciążeń mających zastosowanie w przypadku postępowania upadłościowego do analogicznych wymogów mających zastosowanie w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji po tym, jak w ramach prawnych wprowadzono dodatkową elastyczność w postaci odstępstwa ze względów stabilności finansowej, zmniejszyłoby niepewność prawną i ograniczyłoby obecne zachęty dla państw członkowskich, by radzić sobie z przypadkami istotnych instytucji znajdujących się na progu upadłości w ramach krajowych postępowań upadłościowych”¹⁹. Ponadto w rezolucji z 2020 r. w sprawie unii bankowej Parlament Europejski zwrócił uwagę na „potrzebę zapewnienia równych warunków działania i spójnego stosowania kryterium interesu publicznego”²⁰.

Trybunał odnotowuje, że kolejną kwestią, której poświęca się coraz większą uwagę w debatach politycznych, jest harmonizacja krajowych przepisów dotyczących upadłości²¹. 14 spośród 18 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, których przedstawiciele udzielili odpowiedzi w ramach badania ankietowego Trybunału, stwierdziło, że harmonizacja krajowych przepisów w sprawie upadłości banków byłaby pomocna lub bardzo pomocna. Przykładowo „w większości państw czynniki skutkujące wszczęciem krajowych procedur upadłościowych nie są zbieżne z czynnikami skutkującymi podjęciem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a w szczególności z warunkami, które uzasadniają stwierdzenie, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością”²². Osiągnięcie harmonizacji jest jednak procesem trudnym, ponieważ dotyczy obszarów prawa, które pozostają w gestii państw członkowskich (np. prawo spółek).

Plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinien ponadto uwzględniać właściwe scenariusze, w tym scenariusz upadłości indywidualnej (w przypadku konkretnych banków) bądź upadłości w sytuacji ogólnej niestabilności finansowej lub z uwagi na zdarzenia mające wpływ na cały system. Jednolita Rada jest jednak zdania, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jednolitego mechanizmu (art. 8) uwzględnianie takich zdarzeń na etapie przeprowadzania oceny interesu publicznego w przypadku, gdy preferowaną strategią jest stosowanie krajowego prawa upadłościowego, nie jest obowiązkowe. Z tego względu w podręczniku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji opracowanym przez Jednolitą Radę nie doprecyzowano tego aspektu (zob. pkt 28). Niektóre krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odmiennie interpretują te przepisy prawa. Komisja przyznaje, że istnieje pewna swoboda interpretacyjna.

Wytyczne dotyczące określania istotnych przeszkód dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Zgodnie z jednolitym zbiorem przepisów Jednolita Rada ma obowiązek ocenić, czy istnieje możliwość przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku. Uznaje się, że przeprowadzenie skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku jest możliwe, jeśli likwidacja jest wykonalna i wiarygodna w ramach standardowego postępowania upadłościowego lub jeśli restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja jest wykonalna i wiarygodna przez zastosowanie odpowiednich narzędzi oraz wykonanie uprawnień w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Z tego względu właściwy organ musi ocenić, czy istnieją utrudnienia, tj. przeszkody w przeprowadzeniu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku. Jeśli przeprowadzenie skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku zostanie uznane za niemożliwe, organ ma ponadto obowiązek terminowego powiadomienia o tym fakcie EUNB.

Po stwierdzeniu przez Jednolitą Radę, że dana przeszkoda ma istotny charakter, wszczyna się postępowanie administracyjne w celu zapewnienia, by dany bank rozwiązał zaistniały problem (zob. rys. 8). W procedurze administracyjnej uczestniczy szereg zainteresowanych stron. Zanim bank przedłoży ostateczny plan realizacji zmierzający do usunięcia istotnej przeszkody, może minąć 12 miesięcy lub nawet więcej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Jednolitej Rady.

Zgodnie z zaleceniem zawartym w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2017 (zob. pkt 28) we wrześniu 2018 r. Jednolita Rada opublikowała dokument strategiczny dotyczący rozpoznania i eliminacji przeszkód dla możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednolita Rada zastosowała tę strategię w odniesieniu do jedynie niewielkiej części planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji sporządzonych w 2019 r. Obecnie prowadzi ona prace nad udoskonaleniem wytycznych dla wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w szczególności nad zastosowaniem wypracowanej metodyki w praktyce.

Zgodnie ze strategią opublikowaną w 2018 r. wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinny w pierwszej kolejności określić potencjalne przeszkody, a następnie ocenić – w skali od małego do znacznego – (i) wpływ takich potencjalnych przeszkód na strategię restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz (ii) prawdopodobieństwo ich wystąpienia. W ramach strategii opracowano co prawda macierz wskazującą, w jakich sytuacjach w ocenie należy uznać, iż dana przeszkoda jest istotna, lecz w rzeczywistości ma ona jedynie charakter poglądowy. Przykładowo potencjalne przeszkody, które oceniono jako wywierające znaczny wpływ i o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, nie są automatycznie uznawane za przeszkody istotne.

Oceny w znacznym stopniu opierają się zatem na swobodnym osądzie wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ponadto przed uznaniem przeszkody za istotną Jednolita Rada bierze pod uwagę szereg elementów. Na przykład w sytuacji, gdy bank posiada wiarygodny plan eliminacji zidentyfikowanych potencjalnych przeszkód, dana przeszkoda niekoniecznie musi zostać uznana za istotną. W istocie Jednolita Rada postrzega usuwanie przeszkód dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jako wieloetapowy proces z udziałem banków i Jednolitej Rady, który może potrwać pewien czas.

Podejście to zostało potwierdzone w dokumencie Jednolitej Rady formułującym oczekiwania wobec banków (zob. pkt 25), zgodnie z którym najpóźniej do końca 2023 r. banki powinny stopniowo wypracować odpowiednie zdolności we wszystkich siedmiu wymiarach²³, o których mowa w dokumencie, niezależnie od poziomu ryzyka, swojej wielkości i złożoności. Banki będą mogły wydłużyć wypracowywanie zdolności również na okres po roku 2023 pod warunkiem zawarcia odpowiedniego porozumienia. Dla porównania banki podlegające kompetencjom Banku Anglii muszą zastosować się do bardziej wymagającego harmonogramu – powinny one zapewnić możliwość przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w terminie do 1 stycznia 2022 r.²⁴

Wspomniane oczekiwania opierają się na nadrzędnej zasadzie wspólnej pracy, tj. wspólnych działań Jednolitej Rady i banków w celu zagwarantowania możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Oczekuje się, że banki sporządzą plan pracy i samoocenę postępów poczynionych w ramach planu, tak aby zapewnić terminową realizację. 17 spośród 18 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które wzięły udział w badaniu ankietowym, uznało to podejście za właściwe. Istnieje jednak ryzyko, że motywacja banku do współpracy z Jednolitą Radą w celu usunięcia przeszkód będzie ograniczona, szczególnie w przypadku stosowania modeli biznesowych, np. jeśli Jednolita Rada zamierza zastosować instrument zbycia działalności (zob. rys. 3).

Ponadto w jednolitym zbiorze przepisów nie przewidziano okresów przejściowych przed uznaniem przeszkody za istotną. Wprowadzono wymóg jasnego stwierdzenia, czy bank może zostać objęty restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją (zob. pkt 09), co z kolei wymaga określenia wszelkich istotnych przeszkód, o ile one występują. Potwierdza to decyzja EUNB z 2018 r., zgodnie z którą wskazywanie potencjalnych przeszkód bez określenia, czy są one istotne, nie jest zgodne z jednolitym zbiorem przepisów. Urząd stwierdził w tej decyzji, że każdy przyjęty plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji musi zawierać szczegółowy opis oceny możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Taki szczegółowy opis musi obejmować wszelkie rozpoznane istotne przeszkody²⁵.

Ze względu na obraną przez Jednolitą Radę wieloetapową procedurę, która skutkowała niewskazywaniem istotnych przeszkód, Jednolita Rada nie przedłożyła dotychczas żadnych powiadomień do EUNB (zob. pkt 47), krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie przedłożyły natomiast żadnych powiadomień dotyczących instytucji mniej istotnych.

W dokumencie opublikowanym przez Dział ds. Wspierania Zarządzania Gospodarczego Parlamentu Europejskiego²⁶ pod koniec 2019 r. stwierdzono, że do października 2019 r. żaden z planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie zawierał w pełni opracowanej oceny przeszkód dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W dokumencie tym uznano, że fakt ten „budzi obawy co do gotowości banków do ewentualnego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w nadchodzących latach”.

Wytyczne w sprawie MREL i umorzenia lub konwersji długu

Jednym z kluczowych narzędzi służących poprawie możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków jest wymóg prawny, by wszystkie banki osiągnęły poziomy docelowe MREL określone przez właściwy dla nich organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. pkt 08). Banki zobowiązane są do utrzymywania określonej wielkości kapitału własnego i innych zobowiązań kwalifikowalnych umożliwiającej pokrycie strat i przywrócenie pozycji kapitałowej bez konieczności korzystania ze środków publicznych.

Zgodnie z jednolitym zbiorem przepisów banki mają obowiązek osiągnąć poziomy docelowe w zakresie MREL w pełni do 2024 r., ale do stycznia 2022 r. zobowiązane są osiągnąć cel pośredni, ponieważ emisja papierów wartościowych na potrzeby MREL może stanowić wyzwanie.

Jednolita Rada i krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mają prawny obowiązek wydania formalnej decyzji w sprawie MREL dla każdego banku. Przedstawiciele ośmiu spośród 18 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (44%), które wzięły udział w badaniu ankietowym Trybunału, są zdania, iż tak sformalizowane podejście nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy wymóg MREL jest taki sam jak ostrożnościowe wymogi kapitałowe, a taka właśnie sytuacja ma zazwyczaj miejsce w przypadku, gdy bank ma zostać zlikwidowany zgodnie z krajowym prawem upadłościowym. Wśród tych ośmiu krajowych organów znajdują się te, których kompetencje dotyczą największej liczby banków. Przyjęte podejście skutkuje obciążeniem administracyjnym dla wszystkich zaangażowanych stron (Jednolita Rada, organy krajowe i banki).

W listopadzie 2018 r. Jednolita Rada opublikowała strategię dotyczącą MREL mającą zastosowanie do cyklu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczącego 2018 r., a w styczniu 2019 r. poddała ją aktualizacji (zob. pkt 28). W maju 2020 r. opublikowała również strategię dotyczącą MREL mającą zastosowanie do cyklu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczącego 2020 r. Zmiany w większości przypadków wynikają ze zmian w rozporządzeniu w sprawie jednolitego mechanizmu²⁷ (zob. załącznik II). Nie wiadomo jeszcze, w jaki sposób wspomniane zmiany legislacyjne wpłyną na poziomy docelowe MREL w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej. Jednolita Rada zapowiedziała również, że zamierza przeprowadzić ocenę ewentualnego wpływu pandemii COVID-19 na okresy przejściowe konieczne do faktycznego spełnienia wymogów w zakresie MREL (zob. pkt 58).

Niektóre ze zmian wynikających ze zmian ram prawnych przedstawiono poniżej:

• przy obliczaniu docelowego poziomu MREL nie ma już obowiązku uwzględniania bufora zaufania rynkowego. Jednolita Rada zamierza jednak w dalszym ciągu stosować taki bufor;
• w zmienionej dyrektywie w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków²⁸ wprowadzono obowiązkowy, stały poziom MREL dla trzech kategorii banków²⁹;
• w zmienionej dyrektywie w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków określono minimalny poziom podporządkowania (8% zobowiązań i funduszy własnych ogółem). Ten poziom podporządkowania oznacza, że poziom docelowy MREL musi zostać częściowo osiągnięty przez zobowiązania podporządkowane, a więc nie wyłącznie przez dług uprzywilejowany. Koszt emisji długu podporządkowanego jest zazwyczaj wyższy.

Ponieważ odnośne przepisy mają charakter nieobowiązkowy lub nie określono ich w podstawie prawnej, praktyki stosowane przez organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w UE w celu określenia MREL są różne (zob. ramka 1).

W przypadku upadłości banku – niezależnie od tego, czy zostanie on zlikwidowany zgodnie z krajowym prawem upadłościowym, czy też zastosowana zostanie procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – skutki mogą odczuć inwestorzy indywidualni. Ostatnie przypadki upadających banków (Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza i Banca Popular) stanowiły przyczynek publicznej debaty poświęconej kwestii, czy procedura umorzenia lub konwersji długu powinna obejmować inwestorów indywidualnych. Szacuje się, że w 2018 r. wartość długu uprzywilejowanego i podporządkowanego, jaki banki UE ulokowały u inwestorów indywidualnych w strefie euro, wyniosła 262 mld euro, głównie u posiadaczy obligacji we Włoszech (51%) i w Niemczech (19%)³².

W strategii Jednolitej Rady dotyczącej instrumentu umorzenia lub konwersji długu opisano kwestie operacyjne dotyczące umarzania papierów wartościowych (akcji i obligacji). Nie uwzględniono w niej jednak kwestii operacyjnych związanych z innymi zobowiązaniami kwalifikowalnymi, np. depozytami. Ponadto w wytycznych Jednolitej Rady nie wskazano terminu, w którym należy dokonać umorzenia lub konwersji długu. Tytułem porównania, niemiecki organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wymaga, aby podlegające mu banki przeprowadziły umorzenie lub konwersję długu w swoich księgach w ciągu 24 godzin oraz były gotowe do uruchomienia zewnętrznego umorzenia lub konwersji długu względem akcjonariuszy lub posiadaczy obligacji w ciągu 12 godzin.

Zgodnie z jednolitym zbiorem przepisów przeprowadzana przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ocena wykonalności i wiarygodności preferowanej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tj. instrumentu, który należy zastosować, zob. rys. 3) musi zawierać ocenę każdego wariantu proponowanego w ramach tej strategii. Ma to szczególnie duże znaczenie w przypadkach, gdy nie zapewniono finansowania na potrzeby restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. pkt 31), ponieważ istnieje ryzyko, że proces ten się nie powiedzie. Tymczasem w przypadku zastosowania narzędzia umorzenia lub konwersji długu w strategiach Jednolitej Rady nie podkreślono w wystarczającym stopniu konieczności, by wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przeprowadzały ocenę poszczególnych wariantów w ramach strategii.

Poczyniono postępy w zakresie planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ale wciąż pozostaje wiele do zrobienia, aby zapewnić pełną zgodność z wymogami prawnymi

Plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji sporządzone przez właściwe organy powinny być w pełni zgodne z jednolitym zbiorem przepisów, a Jednolita Rada ma obowiązek określenia terminu, w którym należy sporządzić pierwsze plany tego rodzaju. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jednolitego mechanizmu plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinny co do zasady być aktualizowane co najmniej raz w roku.

Jak wspomniano w pkt 06, Jednolita Rada odpowiada za nadzorowanie prac krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do mniej istotnych banków. W tym celu uprawniona jest do wydawania wytycznych i ogólnych instrukcji dotyczących zadań krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Zgodnie z ramami współpracy uzgodnionymi przez Jednolitą Radę i organy krajowe Jednolita Rada powinna również oceniać plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji opracowane przez te organy.

Trybunał ocenił:

1. czy w porównaniu z wynikami poprzedniej kontroli poprawiła się jakość planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjętych przez Jednolitą Radę, tj. czy plany te spełniają większą liczbę wymogów przewidzianych w jednolitym zbiorze przepisów;
2. czy Jednolita Rada zatwierdzała plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków podlegających jej kompetencjom w odpowiednim terminie;
3. czy przeprowadzona przez Jednolitą Radę analiza planów dotyczących mniej istotnych banków przedstawionych przez krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji była spójna.

Jakość planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków podlegających kompetencjom Jednolitej Rady poprawiła się

Trybunał ocenił, czy plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w próbie dotyczącej cyklu 2018 spełniały wymogi określone w jednolitym zbiorze przepisów. Do tego celu wybrano 179 wymogów, które pogrupowano według obszarów (zob. rys. 6), a następnie zweryfikowano ich spełnienie.

Z kontroli wynika, że spełniono 60% wymogów (zob. tabela 2). Oznacza to poprawę w porównaniu z wynikami poprzedniej kontroli dotyczącej próby planów z cyklu 2016, gdyż wówczas spełniono zaledwie 14% wymogów. Jednocześnie 30% wymogów nie zostało spełnionych (w 2017 r. – 64%), a 10% spełniono częściowo (w 2017 r. – 22%).

Wartości dotyczące poszczególnych planów w próbie była bardzo zróżnicowane i wahały się od 80% (plan 1) do 40% (plan 6) spełnionych wymogów (zob. tabela 3).

W tabeli 4 zaprezentowano przykłady wymogów zawartych w jednolitym zbiorze przepisów, które nie zostały spełnione w planach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ujętych w badanej próbie.

Oprócz przykładów niedociągnięć wymienionych w powyższej tabeli:

• w żadnym z planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ujętych w próbie kontrolerzy Trybunału nie znaleźli dowodów na przeprowadzenie przez banki testu instrumentu umorzenia lub konwersji długu, mimo że Trybunał sformułował stosowne zalecenie w sprawozdaniu specjalnym z 2017 r. W istocie zgodnie z najnowszym dokumentem strategicznym Jednolitej Rady określającym oczekiwania wobec banków banki zobowiązane są do stworzenia do 2022 r. infrastruktury niezbędnej do generowania danych potrzebnych do przeprowadzenia takiego testu;
• w przypadku cykli 2018 i 2019 Jednolita Rada wskazała jedynie „potencjalne” przeszkody (nie dokonano zatem oceny istotności tych przeszkód), choć w przypadku większości planów odpowiednia strategia pozwalająca określić istotne przeszkody była dostępna (zob. pkt 49). W odniesieniu do cyklu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczącego 2020 r. Jednolita Rada również wskaże jedynie potencjalne przeszkody. Jak wspomniano w pkt 51 i 52, postrzega ona wskazywanie przeszkód jako proces iteracyjny. Ze względu na to, że Jednolita Rada nie wskazuje obecnie istotnych przeszkód, nie wyznaczyła ona dotychczas wyższych poziomów docelowych MREL w związku z występowaniem przeszkód, mimo że ramy prawne przewidują taką możliwość. Do listopada 2019 r. Jednolita Rada określiła wartości docelowe MREL na poziomie skonsolidowanym dla 85 banków, natomiast decyzje dotyczące około 32 banków nie zostały jeszcze podjęte. 48 banków zlokalizowanych głównie w pięciu państwach członkowskich (Francja, Grecja, Włochy, Niderlandy i Hiszpania) nie osiągnęło wymaganego MREL, przy czym luka wyniosła 137 mld euro. W cyklu 2018 Jednolita Rada nie przyjęła żadnych wewnętrznych decyzji dotyczących MREL³⁴;

Ponadto w przypadku dwóch planów (zob. pkt 19), które zostały przyjęte w terminie późniejszym niż plany z pierwszej zbadanej próby, Trybunał przeprowadził analizę dotyczącą określenia istotnych przeszkód, ponieważ w planach tych można było spodziewać się postępów w tym względzie. Trybunał sprawdził, czy Jednolita Rada stosowała przyjętą przez siebie strategię:

• w przypadku jednego z planów stwierdzono, że wytyczne zostały zastosowane tylko w ograniczonym zakresie. Nie określono ani istotnych, ani potencjalnych przeszkód. Wskazano jedynie listę elementów wymagających uwagi, które mogą stać się potencjalnymi przeszkodami;
• w drugim przypadku stwierdzono niedociągnięcia w stosowaniu wytycznych. W szczególności wewnętrzny zespół ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odstąpił od sugestii zawartych we wskazówkach z noty programowej w sprawie oceny prawdopodobieństwa i wystąpienia (zob. pkt 50), korzystając ze swobody uznania, tj. uwzględniając pewne okoliczności łagodzące. Przykładowo bank musiał dołożyć większych starań na rzecz skrócenia czasu wymaganego do przedstawienia danych na potrzeby wyceny w razie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a fakt, że pracował nad rozwiązaniami w tym zakresie, został uznany za wystarczający, by przeszkoda nie uzyskała statusu istotnej.

Trybunał stwierdził, że system kontroli wewnętrznej Jednolitej Rady nie pozwala wykryć uchybień ani wynikającego stąd zróżnicowania poziomów jakości planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (pkt 69–74). W istocie jeden dział w ramach Jednolitej Rady (odpowiedzialny za strategię, procesy i metodykę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) przeprowadzał kontrole jakości, aby sprawdzić, czy plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji sporządzone pod kierunkiem innych działów są zgodne z polityką Jednolitej Rady i jednolitym zbiorem przepisów. Ze względu na ograniczenia zasobów kadrowych tego działu czas dostępny na taką kontrolę również był ograniczony. Ponadto działania kontrolne nie były systematycznie dokumentowane.

Opóźnienia w przyjmowaniu planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podlegających kompetencjom Jednolitej Rady

Chociaż plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostały sporządzone po raz pierwszy w ramach cyklu 2016, a ostatnie plany nadal wykazują niedociągnięcia w zakresie zgodności z jednolitym zbiorem przepisów (zob. pkt 69–75), Jednolita Rada nigdy nie wyznaczyła terminu na ukończenie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poszczególnych banków (zob. pkt 66). Trybunał przedstawił podobną uwagę w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2017. W wieloletnim programie prac opublikowanym w 2018 r. Jednolita Rada wskazała jedynie, że opracowywanie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinno zakończyć się do 2020 r. Zważywszy jednak na okresy przejściowe przyznane bankom zgodnie z dokumentem określającym oczekiwania wobec banków (zob. pkt 31 i 52), jest mało prawdopodobne, aby wszystkie plany na rok 2020 były w pełni zgodne z jednolitym zbiorem przepisów.

W przypadku cykli planowania 2018 i 2019 Jednolita Rada z opóźnieniem przyjmowała plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Opóźnienia wskazano w tabeli 5, gdzie zestawiono planowane i faktyczne terminy finalizacji. Jednolita Rada zamierza przyjąć wszystkie plany w ramach cyklu 2020 w okresie 12 miesięcy, Trybunał jest jednak zdania, że ryzyko wystąpienia opóźnień jest wysokie. Oprócz opóźnień odnotowanych w przypadku wcześniejszych planów powody takiego ryzyka są następujące:

• dostosowanie procesu do procesu nadzorczego EBC: Jednolita Rada bierze pod uwagę wyniki procesu przeglądu i oceny nadzorczej, jak również dokonaną przez EBC ocenę planów naprawy przedstawionych przez banki;
• czas potrzebny do przeprowadzenia konsultacji z EBC w sprawie projektów planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
• szereg nieukończonych dokumentów strategicznych (zob. pkt 31);
• wdrożenie nowych wymogów regulacyjnych (zmienione rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu oraz zmieniona dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków);
• pandemia COVID-19.

Zakończenie cyklu planowania 2018 opóźniło się w stosunku do pierwotnego planu. Opóźnienie to wynikało z wielu przyczyn:

• nieefektywność procesu przygotowania;
• wprowadzenie oceny jakościowej (zob. pkt 75);
• brak zasobów, w szczególności w ramach wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
• uwzględnienie pewnych procedur administracyjnych, takich jak procedura związana z prawem do bycia wysłuchanym umożliwiająca bankom przedstawienie uwag dotyczących poziomu docelowego MREL.

W wyniku wspomnianego wyżej opóźnienia Jednolita Rada postanowiła nie przyjmować zaktualizowanych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do wszystkich banków w cyklu planowania 2019, mimo że ich coroczna aktualizacja jest wymagana prawem (zob. pkt 66). Przyjęła natomiast plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla zaledwie 30 ze 113 banków.

W odniesieniu do cyklu planowania 2018 Jednolita Rada za priorytetowe – jeśli chodzi o termin przyjęcia – uznała plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji tych banków, które nie posiadały kolegium. Nie było to zgodne z założeniami rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu³⁵, w którym wprowadzono wymóg priorytetowego traktowania banków o znaczeniu systemowym. Ze względu na fakt, że w cyklu 2018 plany tych banków zostały zatwierdzone jako ostatnie (tj. w połowie 2020 r. – zob. tabela 5), nie znalazły się one wśród planów zaktualizowanych w cyklu 2019.

Nie wszystkie plany mniej istotnych banków zostały poddane kontroli jakości o takim samym zakresie przez Jednolitą Radę

Według stanu na koniec pierwszego kwartału 2020 r. krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przygotowały 1 916 z 2 260 (85%) planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Plany, które mają jeszcze zostać sporządzone (15% ogólnej liczby), leżą w gestii 13 organów krajowych. Osiem spośród 19 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie było w stanie osiągnąć poziomów docelowych określonych w programie prac Jednolitej Rady na rok 2019. W niektórych przypadkach poziomy docelowe zostały osiągnięte przez priorytetowe traktowanie banków o prostszej strukturze i odłożenie prac dotyczących najbardziej złożonych banków na później.

Trybunał zbadał, czy Jednolita Rada wydała wytyczne dla krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialnych za mniej istotne banki, aby zapewnić spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu (zob. pkt 06). Przeanalizował ponadto, czy Jednolita Rada w odpowiednim terminie przedstawiła opinię na temat planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mniej istotnych banków przedłożonych przez organy krajowe.

Trybunał ustalił, że dopiero w sierpniu 2020 r. Jednolita Rada wydała pierwszy zestaw wytycznych skierowanych do krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Aby Jednolita Rada mogła wydać takie wytyczne, konieczna jest współpraca ze strony tych organów, a ponadto wytyczne muszą zostać zatwierdzone na sesji wykonawczej Jednolitej Rady w ograniczonym składzie (po uwzględnieniu opinii wyrażonych na sesji plenarnej, zob. załącznik I).

W pewnych okolicznościach organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie są zobowiązane do opracowania kompleksowych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz mogą zastosować wersję uproszczoną. W 2016 r. na sesji wykonawczej Jednolitej Rady przyjęto dokument strategiczny w sprawie tzw. uproszczonych zobowiązań dla mniej istotnych banków. Został on przedstawiony na sesji plenarnej, na której zgłoszono jednak zastrzeżenia w odniesieniu do tej strategii. W sierpniu 2020 r. (po upływie czterech lat) na sesji wykonawczej Jednolitej Rady przyjęto nową wersję tego dokumentu strategicznego. Tym razem większość uczestnicząca w sesji plenarnej wyraziła ogólne poparcie dla założeń dokumentu.

Z wywiadów przeprowadzonych przez Trybunał w EUNB, który opublikował wytyczne w tym zakresie³⁶, wynika, iż krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – które również biorą udział w sesjach plenarnych Jednolitej Rady – nie wyraziły dotychczas zainteresowania opracowaniem dalszych wytycznych dotyczących uproszczonych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tj. dotyczących treści takich planów). Za taką postawą stała chęć utrzymania wystarczającej elastyczności, które pozwoli uwzględnić specyfikę krajowych sektorów bankowych.

Pomimo że dokument strategiczny Jednolitej Rady miał zastosowanie wyłącznie do podlegających jej banków, Trybunał dokonał porównania dwóch uproszczonych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (dla mniej istotnych banków) opracowanych przez organy krajowe z wymogami przedstawionymi w tym dokumencie. Choć krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogą stosować metodę uproszczoną jedynie w przypadkach, gdy bank uzyska minimalną ilość punktów zgodnie z obowiązującymi kryteriami kwalifikowalności, w planach nie podano uzyskanego wyniku punktowego. W obu przypadkach Trybunał zauważył niedociągnięcia w zakresie przedstawionych informacji na temat (i) systemu informacji zarządczej, (ii) komunikacji z różnymi zainteresowanymi stronami oraz (iii) komunikacji z ogółem społeczeństwa.

Jednolita Rada ma obowiązek przeprowadzić ocenę planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przedstawionych przez organy krajowe. Może również wyrazić swoje stanowisko w tej kwestii (w formie niewiążącej opinii). W związku z tym musi ona zakończyć ocenę w określonym terminie, co wiąże się ze znacznym obciążeniem pracą, ponieważ liczba takich planów wynosi 2 260 (dane na koniec 2019 r.). Z tego względu Jednolita Rada postanowiła podzielić plany na trzy grupy, w zależności od wielkości i złożoności. Trybunał ustalił, że poziom szczegółowości oceny danego planu zależał od przyporządkowania do danej grupy, przy czym najwięcej uwagi poświęcano pierwszej grupie najbardziej złożonych podmiotów. Trybunał zbadał próbę trzech ocen dotyczących 16 planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W odniesieniu do 12 planów Jednolita Rada postanowiła nie wyrażać stanowiska, pomimo wątpliwości co do wiarygodności wybranej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w przypadku 11 z nich oraz niewskazania poziomu docelowego MREL w jednym z planów.

Ponadto Jednolita Rada nie przedstawiła uwag w sprawie braku określenia istotnych przeszkód. W istocie 15 spośród 18 krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedziało w badaniu ankietowym Trybunału, że nie określają one istotnych przeszkód dla banków podlegających ich kompetencjom. Trzy pozostałe krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stwierdziły, że w przypadku podległych im banków przeszkody nie wystąpiły.

Jeśli chodzi o przestrzeganie terminów, pięć spośród 18 krajowych organów, które wzięły udział w badaniu ankietowym Trybunału, stwierdziło, że Jednolita Rada nie zawsze była w stanie ich dotrzymać.

Struktura organizacyjna jednolitego mechanizmu nie jest jeszcze optymalna

W sprawozdaniu specjalnym z 2017 r. Trybunał stwierdził, że: (i) podział zadań operacyjnych między krajowymi organami a Jednolitą Radą, w tym podział obowiązków, jest niejasny oraz (ii) protokół ustaleń między Jednolitą Radą a EBC występującym w charakterze nadzorcy nie gwarantuje, że Jednolita Rada otrzyma wszystkie niezbędne informacje w odpowiednim czasie.

W tym samym sprawozdaniu stwierdzono, że Jednolita Rada nie dysponuje wystarczającymi zasobami kadrowymi. Ponadto aby mogła ona realizować powierzone jej zadania w odniesieniu do planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji istotnych banków, konieczne jest wsparcie pracowników oddelegowanych przez organy krajowe do wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

W celu zapewnienia odpowiedniego przygotowania na poziomie jednolitego mechanizmu, a także mając na uwadze dużą liczbę mniej istotnych banków, które podlegają krajowym organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. pkt 06), niezbędne są odpowiednie zasoby kadrowe.

Trybunał ocenił w związku z tym, czy:

1. współpraca z organami krajowymi i EBC występującym w charakterze nadzorcy poprawiła się;
2. w porównaniu z wynikami poprzedniej kontroli Trybunału – wzrosła liczba pracowników na poziomie Jednolitej Rady i wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
3. krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dysponowały porównywalną liczbą ekwiwalentów pełnego czasu pracy dla każdego banku.

Współpraca z zainteresowanymi stronami przebiega sprawnie, ale działania organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uzależnione są od terminowej reakcji ze strony organów nadzoru

Współpraca między Jednolitą Radą i krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji została doprecyzowana w ramach współpracy przyjętych w 2016 r. i zmienionych w 2018 r., które są ogólnie dostępne³⁷. Odnosi się to zarówno do roli pracowników organów krajowych oddelegowanych do wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zajmujących się istotnymi bankami, jak i współpracy w odniesieniu do planów dotyczących mniej istotnych banków. Ponadto w 2017 i 2018 r. przyjęto nadrzędne zasady i docelowy model operacyjny określający szczegółowo podział zadań, a także wewnętrzne ustalenia regulujące między innymi bieżącą pracę wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Dokumenty te nie są publicznie dostępne. W przypadku zdecydowanej większości organów krajowych objętych ankietą Trybunału (83%) podział zadań w ramach wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest jasny.

Zgodnie ze wspomnianymi zasadami współpracy Jednolita Rada powinna regularnie przeprowadzać oceny ex post prac wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, aby zapewnić odpowiedni poziom spójności między poszczególnymi zespołami. Do tej pory ocenie poddano jedynie niektóre aspekty w ramach analizy przekrojowej, nie przeprowadzono natomiast kompleksowej oceny przewidzianej w ramach współpracy.

Jednocześnie Trybunał zauważa z zadowoleniem, że 13 spośród 18 organów krajowych, które wzięły udział w badaniu ankietowym Trybunału, stwierdziło, że zostały w pełni poinformowane przez Jednolitą Radę o wnioskach wyciągniętych z podejmowanych przez nią decyzji dotyczących upadających banków.

Protokół ustaleń z EBC został zmieniony w maju 2018 r.³⁸ Trybunał uznał postanowienia dotyczące wymiany informacji za kompleksowe. Pracownicy Jednolitej Rady również wyrazili zadowolenie z ustanowionej procedury.

Protokół ustaleń zawiera między innymi postanowienia dotyczące wymiany informacji w przypadku wdrożenia przez EBC środków wczesnej interwencji. Bank może podjąć takie działania po wystąpieniu szeregu czynników. Informacje te są niezbędne, aby umożliwić Jednolitej Radzie aktualizację właściwego planu i przygotowanie do ewentualnej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku oraz do wyceny odnośnych aktywów i zobowiązań.

W 2019 r. Komisja stwierdziła, że organy nadzoru bankowego w wyjątkowo ograniczonym stopniu stosowały środki wczesnej interwencji³⁹. W sprawozdaniu specjalnym dotyczącym zarządzania kryzysowego EBC⁴⁰ Trybunał wykazał, że oceny na potrzeby wczesnej interwencji dokonywane są głównie w ramach corocznego przeglądu nadzorczego i procesu oceny, a nie w reakcji na pojawienie się dowodów świadczących o istotnym pogorszeniu się sytuacji finansowej banku. Trybunał stwierdził ponadto, że wytyczne EBC dotyczące identyfikowania sytuacji kryzysowych, w tym odnoszące się do wczesnej interwencji, zostały niewystarczająco dopracowane. Nie wskazano w nich też obiektywnych kryteriów. Jest co prawda istotne, aby skutecznie stosować takie środki wczesnej interwencji oraz uruchamiać je ze znacznym wyprzedzeniem, tak aby możliwie jak najbardziej ograniczyć ryzyko i skutki ewentualnej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, niemniej kwestia ta nie została jeszcze rozwiązana przez odnośne zmiany w ramach prawnych. Ma ona tymczasem duże znaczenie z tego względu, że środki te uprawniłyby na przykład Jednolitą Radę do poinstruowania banku, aby nawiązał kontakt z potencjalnymi nabywcami prowadzonej przez niego działalności. Trybunał zauważa, że w dniu 26 czerwca 2020 r. EUNB rozpoczął konsultacje w sprawie stosowania środków wczesnej interwencji.

Aby zapewnić stosowanie środków z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sytuacji, gdy bank nadal dysponuje znaczną płynnością, decyzję o uznaniu banku za znajdujący się na progu upadłości lub zagrożony upadłością należy podjąć w odpowiednim terminie. Podjęcie takiej decyzji leży w gestii organu nadzorującego dany bank. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jednolitego mechanizmu Jednolita Rada może ogłosić, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, również „z własnej inicjatywy”, tj. w przypadku braku takiego stwierdzenia ze strony EBC. Aby podjąć taką decyzję, organ musi ocenić zarówno rzeczywistą sytuację banku, jak i jego sytuację w najbliższej przyszłości. Jednolity zbiór przepisów i strategie Jednolitej Rady nie zawierają definicji „najbliższej przyszłości”. Ponadto definicja znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością przyjęta w dyrektywie w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków pozostawia znaczną swobodę uznania⁴¹. Mimo to Jednolita Rada nie zwróciła się do prawodawców o ustanowienie obiektywnych i określonych ilościowo kryteriów.

Liczba pracowników na szczeblu jednolitego mechanizmu wzrosła, lecz krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oddelegowały nieznacznie mniejszą liczbę pracowników

Na koniec marca 2020 r. Jednolita Rada zatrudniała 358 pracowników w przeliczeniu na ekwiwalenty pełnego czasu pracy (EPC), z wyłączeniem ekspertów krajowych. Zgodnie ze stanem na koniec marca 2020 r. nadal występuje niedobór na poziomie około 11% w stosunku do planu zatrudnienia przyjętego we wrześniu 2019 r. (400 EPC).

Jako że dział Jednolitej Rady odpowiedzialny za strategię, procesy i metodykę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. również pkt 75) nie posiadał wystarczającej liczby pracowników, we wspomnianym planie zatrudnienia przewidziano dla niego dodatkowe pięć EPC (co stanowi wzrost o 31% w porównaniu z 2018 r.). Z kontroli Trybunału przeprowadzonej w 2017 r. również wynikało, że liczba pracowników tego działu była niewystarczająca. Dział Jednolitej Rady odpowiedzialny za nadzór nad planami przedstawionymi przez organy krajowe dla mniej istotnych banków dysponował na koniec 2018 r. 8,5 EPC. Taka liczba pracowników nie pozwala na jednakowo wnikliwą ocenę wszystkich planów, dlatego też dział musiał ustalać priorytety (zob. pkt 87). Pomimo tej sytuacji we wspomnianym wyżej planie zatrudnienia nie uwzględniono żadnych dodatkowych stanowisk.

W 2019 r. blisko 40% zasobów kadrowych Jednolitej Rady przeznaczono na potrzeby wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji odpowiedzialnych za sporządzanie odnośnych planów dla istotnych banków. W latach 2016–2019 (zob. tabela 6) Jednolita Rada istotnie zwiększyła przydział zasobów kadrowych na rzecz wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast zasoby organów krajowych uległy nieznacznemu zmniejszeniu. W rezultacie Jednolita Rada zapewniła więcej pracowników niż wszystkie krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji łącznie. Tym samym stosunek liczby pracowników Jednolitej Rady do liczby pracowników krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wzrósł – na koniec 2019 r. wynosił on 4:3. Oczekuje się, że w 2020 r. utrzyma się on na tym samym poziomie. Dla porównania w przypadku wspólnych zespołów nadzorczych w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego stosunek liczby pracowników EBC do liczby pracowników organów krajowych wynosił w 2016 r. 1:3⁴².

Trybunał stwierdził, że występują istotne różnice w zakresie zaangażowania pracowników organów krajowych w prace wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – w odniesieniu do grupy istotnych banków zaangażowanie to wahało się od 0,4 EPC na bank do 3,25 EPC na bank⁴⁴. Jednolita Rada nie ma wpływu na liczbę pracowników oddelegowanych przez organy krajowe do zespołów wewnętrznych. W istocie zgodnie z ustalonymi zasadami współpracy Jednolita Rada i krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mają jedynie obowiązek konsultować się ze sobą i uzgodnić wykorzystanie zasobów organów krajowych.

Jednolita Rada nie określiła standardowego składu zespołów wewnętrznych (tj. liczby i kwalifikacji pracowników ani stosunku liczby pracowników Jednolitej Rady do liczby oddelegowanych pracowników organów krajowych). Pozwala to na większą elastyczność i zwiększa prawdopodobieństwo, że skład wewnętrznych zespołów będzie bardzo zróżnicowany.

Istotne zróżnicowanie poziomów zatrudnienia na szczeblu krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Mimo że Jednolita Rada ponosi odpowiedzialność za nadzór nad planowaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przez organ krajowy (zob. pkt 06), nie jest uprawniona do wpływania na poziom zatrudnienia w organach krajowych niezbędny do opracowania planów dla mniej istotnych banków. Decyzje te pozostają w gestii krajowych władz budżetowych. Trybunał stwierdził istnienie znacznych różnic wśród organów krajowych pod względem liczby EPC dostępnych na jeden bank – od 0,005 EPC do 0,375 EPC. Trybunał przyjmuje do wiadomości, że są to wartości średnie, które nie są ważone w celu uwzględnienia wielkości i złożoności poszczególnych banków.

EUNB odpowiada za monitorowanie – w ramach przeglądów okresowych – czy organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tj. Jednolita Rada i organy krajowe) posiadają niezbędną wiedzę specjalistyczną, zasoby i możliwości operacyjne. W tym celu korzysta z różnych narzędzi, w tym organizuje spotkania dwustronne i uczestniczy w kolegiach ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ponadto w 2017 r. Urząd przeprowadził badanie ankietowe, którego zakres ograniczał się do sporządzenia zestawienia dostępnych zasobów. Wyniki tej ankiety nie zostały opublikowane. Data kolejnej kontroli nie została jeszcze ustalona.

Wnioski i zalecenia

Trybunał stwierdza, że ogólnie rzecz biorąc w ostatnich latach odnotowano postępy w zakresie rozwoju jednolitego mechanizmu utworzonego w 2015 r., ale wciąż brak jest pewnych kluczowych elementów i konieczne są dalsze działania, jeśli chodzi o planowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Taki stan rzeczy wynika z wielu względów, w tym związanych z działaniami prawodawców i władz budżetowych (na szczeblu krajowym i unijnym), a także z pracami realizowanymi przez Jednolitą Radę i krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednolita Rada poczyniła postępy w zakresie opracowywania strategii i poprawy jakości planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Trybunał zauważył, że Jednolita Rada nie zastosowała się do niektórych zaleceń (zob. np. pkt 28, 30 lub 76) sformułowanych przez Trybunał w sprawozdaniu specjalnym z 2017 r.

Należy zwrócić w szczególności uwagę na dwie kluczowe kwestie, które odnoszą się do prawodawców: (i) finansowanie w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zob. pkt 32) oraz (ii) zapewnienie większej spójności między zasadami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a różnymi krajowymi systemami postępowania upadłościowego (zob. pkt 45). Trybunał odnotowuje ponadto, że obecnie zasady dotyczące podziału obciążeń i pomocy państwa różnią się w zależności od tego, czy w przypadku upadającego banku wybrano restrukturyzację i uporządkowaną likwidację, czy też postępowanie upadłościowe (zob. pkt 42–44).

Kwestie te mają wpływ na planowanie działań w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz na wybór odnośnego instrumentu. W szczególności w ramach jednolitego mechanizmu nie przyjęto strategii w zakresie zapewnienia ciągłości finansowej, co jest powiązane z finansowaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, o którym mowa powyżej. Pozostałymi obszarami, dla których wciąż nie opracowano strategii, są obszary zarządzania i komunikacji oraz informacji (zob. pkt 31–36).

Ponadto osiągnięcie spójnego traktowania banków podlegających kompetencjom Jednolitej Rady jest utrudnione z uwagi na zróżnicowanie praktyk w ramach wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które wynika z uchybień w odnośnych strategiach (zob. pkt 38–41, 47–51 i 57–65). Zróżnicowanie takie wynika przykładowo z (i) uznaniowości, jaką wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dysponują przy rozpoznawaniu i określaniu istotnego charakteru przeszkód oraz (ii) braku poziomów odniesienia lub konkretnych kryteriów na potrzeby oceny zarówno funkcji krytycznych, jak i interesu publicznego. Ponadto strategie Jednolitej Rady zawarte w podręczniku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie miały dotychczas wiążącego charakteru dla zespołów wewnętrznych (zob. pkt 30), w związku z czym odstępstwa nie musiały być uzasadniane w planach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tj. nie było konieczności stosowania zasady „przestrzegaj lub wyjaśnij”).

W kwietniu 2020 r. Jednolita Rada wydała również dokument określający oczekiwania wobec banków – najpóźniej do końca 2023 r. banki powinny wypracować zdolności w zakresie skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacjach we wszystkich istotnych wymiarach, przy czym istnieje możliwość indywidualnego uzgodnienia wydłużenia tego terminu. Prawodawcy nie określili harmonogramu realizacji działań, które zapewnią pełną zdolność banków do przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Fakt, że Jednolita Rada dotychczas nie podejmowała się określania istotnych przeszkód i nie rozpoczynała procesu ich usuwania, jest niezgodny z jednolitym zbiorem przepisów (zob. pkt 52–56 i 73).

Aby zapewnić spójne traktowanie banków w ramach jednolitego mechanizmu przy jednoczesnym uwzględnieniu obecnych ram prawnych, Jednolita Rada powinna:

1. opracować brakujące strategie, tj. w zakresie zapewnienia ciągłości finansowej, zarządzania, komunikacji i informacji;
2. wyeliminować uchybienia w obowiązujących strategiach lub dotyczące stosowania tych strategii, tj. uchybienia związane z oceną interesu publicznego, określeniem istotnych przeszkód dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz umorzeniem lub konwersją długu. W szczególności powinna stosować się do jednolitego zbioru przepisów, wskazując dla każdego planu istotne przeszkody dla przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, i przestrzegać należytej procedury ich usuwania;
3. nałożyć na wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji obowiązek stosowania zasady „przestrzegaj albo wyjaśnij” w odniesieniu do odstępstw od strategii wskazanych w podręczniku planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Informacje na temat tych odstępstw powinny być podawane do wiadomości na sesji wykonawczej Jednolitej Rady przy przyjmowaniu planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Termin realizacji: w przypadku lit. a) i b) – marzec 2022 r.; w przypadku lit. c) – koniec 2021 r.

Jednolita Rada nie określiła jeszcze dokładnej daty ukończenia planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla każdego banku. Na czas konieczny do ukończenia tych planów najprawdopodobniej wpłynie wdrożenie dokumentu określającego oczekiwania wobec banków (zob. pkt 112). W stosunku do wyników kontroli Trybunału dotyczącej cyklu planowania 2016 poczyniono postępy w zakresie jakości planów. W cyklu planowania 2018 w badanej próbie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji spełnionych zostało 60% wymogów zawartych w jednolitym zbiorze przepisów. Pomimo istnienia systemu kontroli wewnętrznej brak jest wystarczających zasobów do prowadzenia kontroli jakości. Trybunał ustalił, że 10% wymogów zostało spełnionych tylko częściowo, a 30% nie zostało spełnionych w ogóle (zob. 69–71 i 75).

Obszarami, w których odsetek spełnionych wymogów jest najniższy, są obszary, w przypadku których Jednolita Rada musi jeszcze wypracować podejście strategiczne (finansowanie w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, komunikacja i informacje) lub w przypadku których w istniejących strategiach wykryto uchybienia. Ponadto w połowie przypadków w próbie zbadanej przez Trybunał brakowało jasnego określenia możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji danego banku (zob. tabela 2 i pkt 69–74).

Jednolita Rada z opóźnieniem przyjmowała plany w cyklu planowania 2018. Nie potraktowała priorytetowo – jeśli chodzi o harmonogram działań – banków o znaczeniu systemowym (tj. plany dotyczące tych banków zostały przyjęte jako ostatnie), co było niezgodne z motywami rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu. W związku z tym zdecydowano, że cykl 2019 obejmie jedynie ograniczoną liczbę banków, w 2020 r. zaplanowano natomiast przeprowadzenie pełnego cyklu. Niemniej – niezależnie od ewentualnych skutków pandemii COVID-19 – z uwagi na istniejące procedury, z których część jest czasochłonna, cel zakładający sfinalizowanie wszystkich planów z cyklu 2020 w terminie do marca 2021 r. może nie zostać osiągnięty (zob. pkt 76–80).

Aby zapewnić terminowe przyjmowanie spełniających wymogi planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, Jednolita Rada powinna:

1. poprawić jakość planów w celu osiągnięcia pełnej zgodności z jednolitym zbiorem przepisów;
2. usprawnić procedury i wyeliminować problem ich czasochłonności, tak aby zapewnić osiągnięcie celu polegającego na przyjęciu wszystkich planów w cyklu jednorocznym.

Termin realizacji: w przypadku lit. a) – na potrzeby cyklu 2021 (marzec 2022 r.); w przypadku lit. b) – na potrzeby cyklu 2020 (marzec 2021 r.).

Krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poczyniły postępy, jeśli chodzi o liczbę przyjętych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mniej istotnych banków. Osiem krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie osiągnęło jednak wyznaczonych wartości docelowych. Pierwszy zestaw wytycznych, które zapewniają spójne stosowanie standardów w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w stosunku do mniej istotnych banków, został wydany dopiero w sierpniu 2020 r. Obejmował on wskazówki dotyczące stosowania uproszczonych obowiązków (zob. pkt 81–85).

Jednolita Rada oceniła wprawdzie jakość każdego z planów przedłożonych przez organy krajowe, miała jednak trudności z wykonaniem tego zadania w wyznaczonych terminach. Stopień szczegółowości oceny różnił się w zależności od wielkości banku i wybranej strategii restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Taka sytuacja wynikała z niedostatecznej ilości zasobów kadrowych w odpowiednim dziale Jednolitej Rady. Jednolita Rada postanowiła również nie wyrażać opinii na temat wszystkich planów, w których odnotowano niedociągnięcia (zob. pkt 87–89 i 102).

Niezależnie od powyższych uwag na początku 2020 r. Jednolita Rada była bliska osiągnięcia poziomu zatrudnienia niezbędnego do realizacji powierzonych jej zadań (89%). Jednolita Rada nie określiła jednak jeszcze standardowego składu zespołów wewnętrznych (tj. liczby i kwalifikacji pracowników ani stosunku liczby pracowników Jednolitej Rady do liczby pracowników oddelegowanych przez organy krajowe). Trybunał zauważył ponadto, że wraz z upływem czasu proporcja pracowników Jednolitej Rady wzrosła (zob. pkt 101–105).

Jednolita Rada nie posiada żadnych uprawnień w odniesieniu do poziomu zatrudnienia w krajowych organach ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Kwestia ta należy do kompetencji krajowych władz budżetowych. Trybunał ustalił, że w poszczególnych organach krajowych liczba pracowników w przeliczeniu na jeden bank istotnie się różni. Jednocześnie EUNB ma za zadanie monitorować krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pod kątem wiedzy specjalistycznej oraz ich zasobów i możliwości operacyjnych. Niemniej do tej pory Urząd nie opublikował żadnej kompleksowej oceny wymienionych wyżej aspektów, ponieważ realizował to zadanie z wykorzystaniem różnych narzędzi (zob. pkt 106–107). Brak odpowiednich zasobów adekwatnych do celów organizacji może prowadzić do coraz większych rozbieżności między ustalonymi celami a rzeczywistą sytuacją.

1. Aby usprawnić nadzór Jednolitej Rady nad planowaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na szczeblu organów krajowych, Jednolita Rada powinna oddelegować wystarczającą liczbę pracowników do działu odpowiedzialnego za nadzór nad mniej istotnymi bankami oraz formułować jednoznaczne opinie na temat jakości planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla mniej istotnych banków, w przypadku gdy stwierdzi niedociągnięcia.
2. Aby zagwarantować odpowiedni skład wewnętrznych zespołów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, Jednolita Rada i organy krajowe powinny uzgodnić standardowe kryteria w tym zakresie.

Termin realizacji: cykl planowania 2021 (marzec 2022 r.).

Podział ról między Jednolitą Radą i krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji został doprecyzowany w porozumieniu o współpracy przyjętym w 2016 r. i zmienionym w 2018 r. (zob. pkt 94–95). Wymianę informacji pomiędzy Jednolitą Radą a organem nadzoru, tj. EBC, reguluje szczegółowy protokół ustaleń.

Możliwość przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zależy jednak od tego, czy organ nadzoru bankowego (i) uruchomi środki wczesnej interwencji z odpowiednim wyprzedzeniem i będzie skutecznie je stosował oraz (ii) odpowiednio wcześnie podejmie decyzję dotyczącą banku znajdującego się na progu upadłości lub zagrożonego upadłością w oparciu o jasne, obiektywne i określone ilościowo progi. Choć środki wczesnej interwencji były stosowane rzadko, a w ramach prawnych nie ustanowiono obiektywnych i określonych ilościowo kryteriów pozwalających stwierdzić, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, Jednolita Rada nie zwróciła uwagi prawodawców na tę kwestię (zob. pkt 97–100).

Aby zagwarantować, że działania nadzorcze są podejmowane odpowiednio wcześnie, Jednolita Rada i Komisja powinny zwrócić się do prawodawców i EBC występującego w charakterze organu nadzorczego z postulatem, by wprowadzono obiektywne i określone ilościowo progi regulujące zastosowanie środków wczesnej interwencji oraz umożliwiające podjęcie decyzji, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością.

Trybunał zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o rozważenie, w jaki sposób najlepiej wyjaśnić te kwestie w ramach prawnych.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 listopada 2020 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I — Organy zarządzające Jednolitej Rady

W zależności od charakteru zadania Jednolita Rada odbywa posiedzenia w różnych składach (zob. rys. 9 poniżej). W sesji wykonawczej w ograniczonym składzie uczestniczą przewodniczący i czterech pełnoetatowych członków. Wiceprzewodniczący uczestniczy w sesji wykonawczej w ograniczonym składzie jako członek bez prawa głosu, ale podczas nieobecności przewodniczącego pełni jego funkcje.

W przypadku gdy sesja wykonawcza dotyczy konkretnego banku, jej skład zostaje rozszerzony o członków reprezentujących odpowiednie krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (i staje się wówczas rozszerzoną sesją wykonawczą). W związku z tym skład rozszerzonej sesji wykonawczej zależy od banku, którego dotyczy. Jeżeli w ramach rozszerzonej sesji wykonawczej nie można osiągnąć porozumienia, decyzję podejmuje przewodniczący i czterech pozostałych członków pełnoetatowych zwykłą większością głosów.

W skład sesji plenarnej wchodzi przewodniczący, czterech pozostałych członków pełnoetatowych oraz członkowie reprezentujący wszystkie krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Podobnie jak w przypadku sesji wykonawczej, wiceprzewodniczący uczestniczy w sesji plenarnej jako członek bez prawa głosu, ale podczas nieobecności przewodniczącego pełni jego funkcje.

Komisja i EBC posiadają status stałych obserwatorów na wszystkich posiedzeniach sesji wykonawczych i plenarnych Jednolitej Rady. W stosownych przypadkach na sesje wykonawcze i plenarne zapraszani mogą być obserwatorzy. W przypadku gdy rozszerzona sesja wykonawcza dotyczy banku posiadającego jednostki zależne lub istotne oddziały w państwach członkowskich spoza strefy euro, do udziału w posiedzeniu zapraszane są organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z tych państw członkowskich.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie schematu organizacyjnego Jednolitej Rady.

Załącznik II — Poziomy docelowe w zakresie MREL ustalone przez Jednolitą Radę

W maju 2020 r. po przeprowadzeniu konsultacji publicznych Jednolita Rada opublikowała strategię dotyczącą MREL na rok 2020. W poniższej tabeli przedstawiono elementy składowe poziomu docelowego MREL dla cykli planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dotyczący lat 2018 i 2020. Różnice między tymi dwoma cyklami oznaczono na zielono.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Jednolitej Rady.

W odniesieniu do banków, w przypadku których zastosowane ma zostać zwykłe postępowanie upadłościowe, MREL odpowiada zasadniczo wymogom kapitałowym określonym w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych. Wymogi te obejmują jedynie kwotę przeznaczoną na pokrycie strat.

Zgodnie z nowymi zasadami w przypadku poziomu MREL łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko w kwocie na pokrycie strat nie trzeba już uwzględniać wymogów połączonego bufora, a ponadto bufor zaufania rynkowego nie jest już wymagany. Niemniej Jednolita Rada w dalszym ciągu może skorygować kwotę dokapitalizowania o wartość tego bufora.

W takim przypadku zgodnie ze strategią Jednolitej Rady dotyczącą MREL na rok 2018 odliczenie 1,25% od buforu zaufania rynkowego zostanie zastąpione odliczeniem bufora antycyklicznego. Bufor antycykliczny obejmuje część wymogów połączonego bufora. Odliczenie kompensuje poprzedni element dodawany do wymogów połączonego bufora.

W nowym pakiecie bankowym transponującym wymogi pakietu Bazylei III wprowadzono wskaźnik dźwigni na poziomie 3%. W rezultacie Jednolita Rada wprowadziła kolejną miarę MREL opartą na ekspozycji wskaźnika dźwigni.

Akronimy i skróty

EBC – Europejski Bank Centralny

EPC – ekwiwalent pełnego czasu pracy

EUNB – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Glosariusz

Dług uprzywilejowany – w przypadku upadłości banku dług uprzywilejowany ma pierwszeństwo w spłacie. Z tego względu dług uprzywilejowany wiąże się z mniejszym ryzykiem w porównaniu z długiem podporządkowanym lub kapitałem.

Europejska unia bankowa – europejska unia bankowa oznacza przeniesienie odpowiedzialności za politykę bankową ze szczebla krajowego na poziom UE. Obecnie obejmuje jednolity mechanizm nadzorczy i jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które opierają się na jednolitym zbiorze przepisów UE. W europejskiej unii bankowej uczestniczą państwa członkowskie należące do strefy euro.

Funkcje krytyczne – działania, usługi lub operacje bankowe, których zaprzestanie mogłoby zakłócić stabilność finansową lub prowadzić do zaburzeń w usługach kluczowych dla gospodarki realnej.

Główne linie biznesowe – linie biznesowe lub powiązane usługi, które stanowią dla instytucji lub grupy, w której skład wchodzi instytucja, istotne źródła przychodów, zysku lub wartości koncesji.

Instrument umorzenia lub konwersji długu – mechanizm, który pozwala na umorzenie lub konwersję długu na kapitał – z pewnymi wyjątkami, np. depozytów objętych gwarancjami – w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowej. Wszelkie zobowiązania, które mogą zostać objęte tym instrumentem, są określane jako „mogące podlegać umorzeniu lub konwersji”.

Instrumenty/zobowiązania podporządkowane – w przypadku upadłości banku dług podporządkowany jest traktowany mniej priorytetowo niż dług uprzywilejowany, ale priorytetowo w stosunku do kapitału.

Istotne przeszkody – poważne przeszkody, które mogą utrudniać likwidację lub restrukturyzację i uporządkowaną likwidację banku, zidentyfikowane przez organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podczas oceny możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dysponują szerokimi uprawnieniami i mogą nałożyć na banki obowiązek wyeliminowania takich przeszkód w określonych ramach czasowych. Na przykład Jednolita Rada może wymagać od banku zbycia określonych aktywów, ograniczenia działalności lub wprowadzenia zmian w strukturach prawnych lub operacyjnych.

Kolegium ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – organy umożliwiające współpracę wszystkich stron – takich jak organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, banki centralne, właściwe ministerstwa lub EUNB – na wszystkich etapach procesu planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadającego banku.

Minimalny wymóg w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych – wymóg, który banki muszą spełniać przez cały czas w drodze posiadania instrumentów łatwo mogących podlegać umorzeniu lub konwersji, tak aby możliwe było pokrycie strat i dokapitalizowanie banków w sytuacji, gdyby doświadczyły one trudności finansowych i zostały następnie objęte restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją.

Nadzór – nadzór bankowy polega na monitorowaniu wyników finansowych i działalności banków przez organy publiczne, tak by funkcjonowały one w sposób bezpieczny, solidny i zgodnie z przepisami.

Ostrożnościowe wymogi kapitałowe – ostrożnościowe wymogi kapitałowe dotyczą wysokości kapitału posiadanego przez banki. Celem tych zasad jest wzmocnienie odporności tych instytucji, a jednocześnie zapewnienie dalszego finansowania działalności gospodarczej i wzrostu gospodarczego przez banki.

Plan naprawy – plany naprawy gwarantują, że banki są gotowe do odzyskania rentowności nawet w okresach poważnych trudności finansowych.

Plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – plan restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest kompleksowym dokumentem zawierającym szczegółowe informacje na temat charakterystyki banku i opisującym preferowaną strategię restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla tego banku, w tym odnośne instrumenty, które należy zastosować w odniesieniu do poszczególnych podmiotów w ramach banku. W planie wskazuje się i uwzględnia wszelkie przeszkody dla możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku oraz ustala poziom MREL.

Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja – kontrolowana likwidacja upadającego banku w taki sposób, aby zapewnić ciągłość jego podstawowych funkcji i utrzymać stabilność finansową. Celem tego działania jest ponadto ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum korzystania z nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego (zob. art. 2 dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków).

System gwarantowania depozytów – system zapewniający ochronę deponentów do pewnego pułapu i w określonych granicach przed stratami w przypadku upadłości banku.

Wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – zgodnie z art. 83 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji może utworzyć wewnętrzne zespoły ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji składające się z jej własnych pracowników oraz z pracowników krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także – w stosownych przypadkach – z obserwatorów z państw członkowskich spoza strefy euro. Zespoły te mają kluczowe znaczenie dla współpracy i komunikacji między Jednolitą Radą a wspomnianymi organami krajowymi w sprawie przygotowywania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Są one tworzone dla wszystkich banków objętych kompetencjami Jednolitej Rady, a na ich czele stoją koordynatorzy powołani spośród pracowników wyższego szczebla Jednolitej Rady.

Wycena – w jednolitym zbiorze przepisów przewidziano formalną procedurę obejmującą odpowiednio trzy wyceny w celu ustalenia, czy bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (wycena 1), poinformowania o zastosowaniu instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym umorzenia lub konwersji długu (wycena 2) oraz zapewnienia przestrzegania zasady niepogarszania sytuacji wierzycieli (wycena 3).

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Alex Brenninkmeijer – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował członek Trybunału Rimantas Šadžius, a w przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również: Mindaugas Pakštys, szef gabinetu, oraz Tomas Mackevičius, attaché; Marion Colonerus, kierownik; Helmut Kern, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry, Rafał Migasiewicz. Cathryn Lindsay i Victoria Gilson zapewniły wsparcie językowe.

Przypisy

¹ Termin „bank” w niniejszym sprawozdaniu odnosi się do podmiotów wspomnianych w art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. L 225 z 30.7.2014, s. 1).

² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 173/190 z 12.6.2014, s. 190).

³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014, zob. przyp. 1.

⁴ Transgraniczne mniej istotne banki posiadają jednostkę dominującą z siedzibą w strefie euro i co najmniej jedną jednostkę zależną mającą siedzibę w innym państwie członkowskim strefy euro.

⁵ Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące stosowania i przeglądu dyrektywy 2014/59/UE (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków) oraz rozporządzenia 806/2014 (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) (COM(2019) 213 final z 30.4.2019, s. 12).

⁶ Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 23/2017 pt. „Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – prace nad stanowiącym wyzwanie stworzeniem unii bankowej zostały rozpoczęte, ale wciąż pozostaje wiele do zrobienia” www.eca.europa.eu).

⁷ Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 1).

⁸ Traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką i Republiką Finlandii, podpisany w dniu 2 lutego 2012 r.

⁹ Zob. na przykład dokument pt. „Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform”, Demertzis i Wolff, Bruegel, 7 grudnia 2018 r. lub dokument pt. „Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution”, Deslandes i Magnus, Parlament Europejski, PE 624.402, lipiec 2019 r.

¹⁰ Szczegółowa analiza sporządzona na zlecenie Komisji Gospodarczej i Monetarnej PE pt. „Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?”, Willem Pieter de Groen, Parlament Europejski, PE 624.418, czerwiec 2018 r.

¹¹ Dokument pt. „Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation”, VVA, Grimaldi & Bruegel, listopad 2019 r.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Zgodnie z art. 27 ust. 10 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu w przypadku spełnienia pewnych warunków kwota ta może przekroczyć 5%.

¹⁴ Dokument pt. „Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis Management”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, lipiec 2018 r., s. 7.

¹⁵ Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 sierpnia 2013 r. reguł pomocy państwa w odniesieniu do środków wsparcia na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego („komunikat bankowy”) (Dz.U. C 216 z 30.7.2013, s. 1).

¹⁶ Dokument pt. „Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis Management”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, lipiec 2018 r., s. 7.

¹⁷ Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 21/2020 pt. „Kontrola pomocy państwa na rzecz instytucji finansowych w UE – należy przeprowadzić ocenę adekwatności” www.eca.europa.eu).

¹⁸ Pkt 66 i 68 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 21/2020 pt. „Kontrola pomocy państwa na rzecz instytucji finansowych w UE – należy przeprowadzić ocenę adekwatności” www.eca.europa.eu).

¹⁹ Dokument pt. „Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis Management”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, lipiec 2018 r., s. 21.

²⁰ Pkt 49 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie unii bankowej – sprawozdanie za rok 2019 (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165.

²¹ Zob. np. artykuł Elke König pt. „Why we need an EU liquidation regime for banks”, Eurofi, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Zob. przypis 11.

²³ Są to następujące wymiary: zarządzanie; zdolność do pokrycia strat i dokapitalizowania; płynność i finansowanie w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji; ciągłość operacyjna i dostęp do usług infrastruktury rynku finansowego; systemy informatyczne i wymogi dotyczące danych; komunikacja; możliwość wyodrębnienia i restrukturyzacja.

²⁴ Bank Anglii, dokument pt. „Policy Statement: Bank of England’s approach to assessing resolvability”, lipiec 2019 r.

²⁵ Decyzja Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego w sprawie rozstrzygnięcia sporu adresowana do Jednolitej Rady i Banca Naţională a României, 27 kwietnia 2018 r.

²⁶ Szczegółowa analiza sporządzona na zlecenie Komisji Gospodarczej i Monetarnej PE pt. „Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny”, Willem Pieter de Groen, Dział ds. Wspierania Zarządzania Gospodarczego Parlamentu Europejskiego, PE 634.358, grudzień 2019 r.

²⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/877 z dnia 20 maja 2019 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 806/2014 w odniesieniu do zdolności do pokrycia strat i dokapitalizowania instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (Dz.U. L 150 z 7.6.2019), s. 226, obowiązujące od dnia 28 grudnia 2020 r.

²⁸ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/879 z dnia 20 maja 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2014/59/UE w odniesieniu do zdolności do pokrycia strat i dokapitalizowania instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz dyrektywę 98/26/WE (Dz.U. L 150 z 7.6.2019, s. 296).

²⁹ Organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zobowiązane są do klasyfikowania banków do jednej z czterech kategorii. Są to: (i) globalne banki o znaczeniu systemowym, (ii) największe banki, (iii) pozostałe podmioty o znaczeniu systemowym oraz (iv) wszystkie podmioty niekwalifikujące się do trzech poprzednich kategorii. Obowiązkowy stały poziom MREL ma zastosowanie w odniesieniu do pierwszych trzech kategorii.

³⁰ Załącznik 5 do sprawozdania EUNB EBA/Rep/2020/07 dotyczącego MREL w ujęciu ilościowym.

³¹ Tamże.

³² Oświadczenie EUNB i ESMA w sprawie indywidualnych pakietów dłużnych instrumentów finansowych podlegających przepisom dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, maj 2018 r.

³³ W dwóch z sześciu przypadków ujętych w próbie w planie stwierdzono, że bank zostałby zlikwidowany zgodnie z krajowym prawem upadłościowym.

³⁴ Zewnętrzne papiery wartościowe na potrzeby MREL to papiery emitowane przez podmiot, wobec którego organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zamierza zastosować instrument umorzenia lub konwersji długu. Są one emitowane na rzecz subskrybentów zewnętrznych. Wewnętrzne papiery wartościowe na potrzeby MREL oznaczają z kolei papiery subskrybowane przez inne podmioty z grupy należące do tej samej jednostki organizacyjnej objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją.

³⁵ Motyw 47 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

³⁶ W 2015 r. EUNB opublikował wytyczne dotyczące sposobu oceny przez organy, czy dana instytucja kwalifikuje się do zastosowania obowiązków uproszczonych (obecnie wytyczne te zostały zastąpione regulacyjnym standardem technicznym dotyczącym tej samej kwestii). Urząd opracował również wykonawczy standard techniczny dotyczący przekazywania EUNB odpowiednich informacji.

³⁷ Decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji z dnia 17 grudnia 2018 r. ustanawiająca ramy praktycznych ustaleń dotyczących współpracy w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pomiędzy Jednolitą Radą a organami krajowymi (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Protokół ustaleń między Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz Europejskim Bankiem Centralnym w sprawie współpracy i wymiany informacji. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące stosowania i przeglądu dyrektywy 2014/59/UE (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków) oraz rozporządzenia 806/2014 (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) (COM(2019) 213 final z 30.4.2019, s. 6).

⁴⁰ Pkt 125 sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 2/2018 pt. „Skuteczność zarządzania kryzysowego EBC w odniesieniu do banków” www.eca.europa.eu).

⁴¹ Dokument pt. „Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRR”, Grupa Banku Światowego, Financial Sector Advisory Centre, kwiecień 2017 r., s. 106.

⁴² Pkt 110 sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 29/2016 pt. „Jednolity Mechanizm Nadzorczy – dobry początek, lecz konieczne są dalsze usprawnienia” (www.eca.europa.eu).

⁴³ W skład zasobów kadrowych Jednolitej Rady wchodzą asystenci, lecz nie oddelegowani eksperci krajowi. Jednolita Rada przekazała dane dotyczące EPC za 2019 r. oraz prognozę na 2020 r. dla wszystkich krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, z wyjątkiem Portugalii i Słowacji, w przypadku których wykorzystano dane z 2017 r.

⁴⁴ Pomiar dokonany w odniesieniu do ogółu aktywów banków dał zbliżone wartości.

⁴⁵ Art. 92 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych – rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1); art. 104a i art. 128 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).

⁴⁶ Ma zastosowanie wyłącznie do banków, w przypadku których strategia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewiduje działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zastosowanie odnośnych instrumentów.

⁴⁷ Zgodnie ze strategią Jednolitej Rady dotyczącą MREL na 2020 r. (s. 12) kwota dokapitalizowania może zostać skorygowana o wartość buforu zaufania rynkowego, co stanowi zmianę w porównaniu z analogiczną strategią na 2018 r. (s. 10), zgodnie z którą takie podejście było obowiązkowe w przypadku banków, w stosunku do których Jednolita Rada zamierzała zastosować instrumenty i uprawnienia w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W strategii dotyczącej MREL na 2020 r. Jednolita Rada wprowadziła również okresy przejściowe dotyczące buforu zaufania rynkowego.

⁴⁸ Wytyczne dotyczące interpretacji różnych okoliczności, w których instytucja jest uznawana za będącą na progu upadłości lub zagrożoną upadłością na mocy art. 32 ust. 6 dyrektywy 2014/59/UE.

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.