La pianificazione della risoluzione bancaria nel meccanismo di risoluzione unico

Sintesi

Nel 2014 l’UE ha adottato un quadro giuridico per trattare le banche in dissesto: il meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM), il secondo pilastro dell’unione bancaria europea. Applicabile alle banche degli Stati membri facenti parte della zona euro, esso riunisce il Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), ossia l’autorità di risoluzione competente per le banche significative, e le autorità nazionali di risoluzione (ANR), alle quali competono le banche meno significative delle rispettive giurisdizioni.

Scopo del meccanismo è preservare la stabilità finanziaria e garantire una risoluzione ordinata delle banche in dissesto con costi minimi per i contribuenti e l’economia reale. A tal fine, il quadro fornisce gli strumenti per procedere alla risoluzione delle banche in dissesto o a rischio di dissesto, una volta che l’autorità di risoluzione ha deciso che la banca in questione non può essere sottoposta alle ordinarie procedure di insolvenza nell’ambito della legislazione nazionale. Per essere preparate, le autorità sono tenute a redigere piani di risoluzione per ogni banca e, come regola generale, ad aggiornarli con cadenza annuale.

Nel 2017, la Corte ha pubblicato la prima relazione di audit in cui valutava se l’SRB fosse attrezzato per effettuare la risoluzione delle banche significative in modo efficace. Al fine di informare i responsabili delle politiche e i portatori di interessi dell’attuale stato di preparazione dell’SRM, la Corte ha espletato questo secondo audit in cui analizza la supervisione dell’SRB sui piani di risoluzione delle banche meno significative e il seguito dato alle risultanze di audit esposte in precedenza dalla Corte.

A questo scopo, la Corte ha verificato se il quadro strategico e l’assetto organizzativo fossero adeguati e se siano stati compiuti progressi sotto il profilo della qualità e della tempistica dei piani di risoluzione adottati. L’attività di audit si è svolta tra aprile 2019 e gennaio 2020 e ha compreso l’analisi di un campione di piani di risoluzione adottati tra il 2019 e il 2020.

La Corte osserva che vi sono alcune carenze alle quali solo i legislatori possono sopperire, quali: i) il finanziamento della risoluzione e ii) la mancanza di armonizzazione delle procedure di insolvenza nazionali. La Corte osserva inoltre che le norme sulla ripartizione degli oneri variano a seconda che una banca sia sottoposta a risoluzione o riceva aiuti di Stato nell’ambito di una procedura di insolvenza.

La conclusione generale della Corte è che l’SRM ha fatto progressi negli anni recenti, ma mancano alcuni elementi fondamentali e sono necessari ulteriori passi avanti nella pianificazione della risoluzione per le banche. In particolare, la Corte ha constatato che le politiche non hanno ancora affrontato tutti gli ambiti pertinenti o le debolezze emerse. Tranne alcune eccezioni, fino ad agosto 2020 le politiche non erano rivolte alle ANR per le banche di loro competenza, ma potevano servire da punto di riferimento. Nell’agosto 2020, è stata adottata una prima serie di orientamenti applicabili alle ANR per le banche di loro competenza.

Per quanto riguarda in particolare gli impedimenti alla possibilità di risoluzione, l’SRB non ha ancora determinato gli impedimenti rilevanti. L’SRB ha optato per un approccio per gradi, in base al quale individua gli impedimenti potenziali prima di determinare quelli rilevanti. In questo modo, le banche hanno il tempo di risolvere le questioni aperte. Di conseguenza, non viene avviata la procedura amministrativa volta ad assicurare la rimozione degli impedimenti rilevanti prevista dal quadro giuridico. Finché non sono tratte conclusioni sulla natura degli impedimenti, non vi sono neanche conclusioni circa la possibilità di risoluzione di una banca.

La Corte ha riscontrato che la qualità dei piani di risoluzione era migliorata, in quanto la percentuale dei requisiti previsti dal codice unico (detto anche “codice unico europeo”) soddisfatti era aumentata al 60 % nel caso di un campione di piani del 2018, contro il 14 % appena nel campione di piani del 2016. Nondimeno, l’SRB ha adottato in ritardo i piani di risoluzione del 2018 e ne ha aggiornato solo un numero limitato nel 2019. Anche le ANR hanno compiuto progressi nell’adozione dei rispettivi piani di risoluzione, ma alcune non hanno raggiunto i propri valori-obiettivo e/o hanno rinviato i piani per le banche più complesse.

L’interazione dell’SRB con le ANR è stata soddisfacente e lo è stata anche quella tra il Comitato stesso e la Banca centrale europea (BCE) nella sua veste di autorità di vigilanza bancaria. Tuttavia, una risoluzione efficace dipende dal fatto che l’autorità di vigilanza prenda con sufficiente anticipo una decisione sulle “misure di intervento precoce” che devono essere adottate dalle banche, nonché sull’eventuale stato di dissesto o di rischio di dissesto di una banca. L’attuale base giuridica non stabilisce criteri oggettivi e quantificati per far scattare tali decisioni.

La situazione dell’organico presso l’SRB è migliorata, ma la supervisione dei piani di risoluzione per le banche meno significative presentati dalle ANR è ancora ostacolata dalla mancanza di personale. La situazione dell’organico a livello delle ANR varia profondamente. La Corte ha altresì constatato che la quota di personale dell’SRB assegnato alle banche significative e a quelle che operano a livello transfrontaliero era aumentata. Al contempo, le ANR hanno lievemente diminuito il proprio contributo in termini di personale.

Per innalzare il livello di preparazione dell’SRM, la Corte raccomanda all’SRB di:

• migliorare l’insieme delle politiche che guidano la pianificazione della risoluzione nell’SRM;
• assicurare un’adozione tempestiva dei piani di risoluzione e la loro piena conformità ai requisiti giuridici;
• migliorare l’assetto organizzativo dell’SRM;
• insieme alla Commissione, invitare i legislatori a stabilire criteri oggettivi e quantificati per un’azione di vigilanza tempestiva.
  

Introduzione

Il meccanismo di risoluzione unico: inquadramento generale

Prima che scoppiasse la crisi finanziaria tra il 2007 e il 2008, le banche in dissesto venivano liquidate secondo il diritto fallimentare nazionale. Quando le banche sono state considerate troppo grandi per fallire, le autorità nazionali, per evitarne il tracollo, hanno fatto ricorso al denaro dei contribuenti. Inoltre, il fallimento di una banca transfrontaliera poteva creare rischi aggiuntivi. Poiché la crisi ha mostrato che le autorità mancavano delle procedure e degli strumenti per liquidare le banche in modo ordinato, l’UE ha istituito nel 2014 il meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM), il secondo pilastro dell’unione bancaria europea.

L’SRM riunisce il Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), il Consiglio, la Commissione e le autorità di risoluzione degli Stati membri partecipanti. È supportato dal Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund, SRF), che è finanziato a sua volta dalle banche della zona euro.

L’SRM fornisce un quadro di riferimento per la liquidazione ordinata delle banche¹ con lo scopo di evitare significativi effetti avversi sulla stabilità finanziaria, tutelare i depositanti protetti e salvaguardare le finanze pubbliche riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico straordinario. La risoluzione è una misura di ultima istanza per consentire la continuità delle funzioni essenziali di una banca. Le funzioni essenziali sono le attività, i servizi e le operazioni la cui interruzione comprometterebbe verosimilmente la stabilità finanziaria o alcuni servizi essenziali per l’economia reale. Qualora la banca non svolga funzioni essenziali e il suo fallimento non comporti rischi per la stabilità finanziaria, essa verrebbe liquidata in conformità del diritto fallimentare nazionale.

Negli anni recenti, l’UE ha elaborato un insieme di norme armonizzate per la vigilanza e la risoluzione delle banche, note concettualmente come “codice unico”. Per quanto riguarda la risoluzione, il codice unico consta principalmente della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD²), del regolamento sul meccanismo di risoluzione unico (regolamento SRM³), dei regolamenti delegati o di esecuzione della Commissione nonché delle norme e degli orientamenti dell’Autorità bancaria europea (ABE). Inoltre, al fine di prepararsi alla risoluzione, le autorità di risoluzione elaborano manuali e note di orientamento che delineano le politiche da applicare (cfr. figura 1).

Fonte: Corte dei conti europea.

La cooperazione nel meccanismo di risoluzione unico

Il ruolo dell’SRB e delle ANR

Dal gennaio 2015, l’SRB è responsabile della risoluzione, ove necessario, di tutte le banche significative della zona euro e delle banche meno significative che operano a livello transfrontaliero⁴. A fine 2019, l’SRB si occupava di 128 banche, che rappresentano circa l’85 % delle attività bancarie totali della zona euro.

Per tutte le altre banche, ossia le banche meno significative (che sono 2 249 secondo il programma di lavoro dell’SRB per il 2020, cfr. figura 2), sono competenti le ANR. L’SRB, tuttavia, è responsabile del funzionamento efficace e uniforme dell’SRM ed è stato incaricato di sovrintendere alla pianificazione della risoluzione da parte delle ANR della zona euro. Inoltre, ove necessario per assicurare un’applicazione uniforme delle norme in materia di risoluzione, l’SRB può decidere, anche su richiesta di una ANR, di esercitare direttamente tutti i poteri di cui dispone su banche in origine di competenza della ANR.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del programma di lavoro dell’SRB per il 2020.

Un banca deve soddisfare almeno uno dei criteri di cui alla tabella 1 per essere considerata significativa, altrimenti è classificata come meno significativa.

Per essere preparata all’eventuale dissesto di una banca, l’autorità di risoluzione:

1. redige piani di risoluzione per tutte le banche che ricadono nella propria sfera di competenza;
2. stabilisce il volume minimo di passività e fondi propri con capacità di assorbimento delle perdite in caso di risoluzione (un margine di sicurezza noto come requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili o MREL, acronimo di “minimum requirement for own funds and eligible liabilities”).

I compiti connessi all’effettiva attuazione di una risoluzione (gestione della crisi) non sono descritti in questa sede, in quanto non rientrano nell’estensione del presente audit.

I piani di risoluzione devono essere riesaminati ed aggiornati almeno con cadenza annuale. Il periodo di tempo che intercorre tra la redazione di un piano e la sua adozione è detto “ciclo di pianificazione”. Un piano di risoluzione è un documento esaustivo che dovrebbe, fra l’altro, specificare le caratteristiche della banca, determinarne le funzioni essenziali, individuare e affrontare gli impedimenti alla possibilità di una sua risoluzione, nonché stabilire il MREL della banca. Dovrebbe giungere a una conclusione, stabilendo: i) la strategia di risoluzione preferibile, ossia se la banca debba essere liquidata conformemente al diritto fallimentare nazionale oppure chiedere una risoluzione e ii) se la banca possa essere sottoposta a risoluzione (cioè possa fallire in sicurezza) (cfr. paragrafo 03).

Se l’autorità di risoluzione ritiene che una banca debba essere sottoposta a risoluzione, il piano dovrebbe descrivere quali strumenti di risoluzione applicare (cfr. figura 3). Dovrebbe inoltre precisare a quali entità del gruppo bancario (impresa madre e/o filiazioni) essi vadano applicati, ossia il cosiddetto “punto di avvio” (che può essere singolo o multiplo).

Fonte: adattato dall’SRB.

L’SRB adotta le decisioni durante sessioni esecutive e sessioni plenarie. A queste ultime partecipa un rappresentante per ciascuna ANR (per ulteriori dettagli cfr. allegato I). Nelle sessioni esecutive sono presentati per approvazione i piani di risoluzione relativi alle banche di competenza dell’SRB.

Interazione con altre autorità nazionali e dell’UE

L’SRB lavora in stretta collaborazione con le ANR, la Commissione, l’ABE e le autorità di vigilanza competenti per le banche della zona euro (la BCE e le autorità nazionali competenti) (cfr. figura 4). Ad esempio, i piani di risoluzione per le banche significative sono redatti dai gruppi interni per la risoluzione (GIR), composti da personale dell’SRB (che anche li presiede) e da personale dell’ANR in questione. Le principali modalità pratiche per la cooperazione tra l’SRB e le ANR sono stabilite in un accordo quadro di cooperazione adottato nel 2016 e modificato nel 2018.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del regolamento SRM.

La cooperazione tra l’autorità di risoluzione e quella di vigilanza bancaria si concretizza, fra l’altro, nelle seguenti azioni:

• l’autorità di vigilanza fornisce un riscontro sul progetto di piano di risoluzione;
• l’autorità di risoluzione fornisce un riscontro sul piano di risanamento della banca valutato dall’autorità di vigilanza. Il piano di risanamento comprende le misure che la banca intende adottare qualora non siano rispettati taluni indicatori.

La cooperazione e lo scambio di informazioni tra l’SRB e la BCE sono basati su un protocollo d’intesa, che è stato riveduto nel maggio 2018.

L’ABE è tenuta, fra l’altro, a:

• sviluppare progetti di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione e orientamenti, come il contenuto di un piano di risoluzione compiuto;
• elaborare modelli, ad esempio per la rendicontazione e la comunicazione sul MREL;
• monitorare le autorità di risoluzione, sulla base di analisi periodiche, onde fare sì che dispongano delle competenze, delle risorse e della capacità operativa per eseguire le attività di risoluzione loro incombenti.

All’ABE inoltre va notificato quando l’SRB o l’ANR concludono che una banca non può essere sottoposta a risoluzione.

La Commissione ha il compito di esaminare periodicamente l’applicazione del codice unico. Nell’aprile 2019, ha pubblicato la relazione sul primo esame condotto, in cui ha concluso che era prematuro elaborare e adottare proposte legislative⁵. Le norme tecniche di regolamentazione e di attuazione sviluppate dall’ABE sono adottate dalla Commissione sotto forma di regolamenti delegati/di esecuzione.

Estensione e approccio dell’audit

Estensione e metodologia

Nel 2017 la Corte dei conti europea ha espletato per la prima volta un audit sull’SRB, incentrandosi sulla pianificazione della risoluzione da parte di quest’ultimo per le banche significative⁶. Poiché l’SRB è stato istituito soltanto nel 2015 e l’audit iniziale della Corte aveva constatato che c’era ancora molta strada da fare, la Corte ha deciso di espletare un ulteriore audit, per esaminare la pianificazione della risoluzione per le banche meno significative e assicurare un seguito all’audit precedente. Si è cercato di far luce sulla situazione attuale per quanto riguarda il livello di preparazione dell’SRM ai fini della risoluzione delle banche.

Per verificare se l’SRM fosse opportunamente preparato per occuparsi della risoluzione delle banche, la Corte ha valutato se:

• l’SRB avesse un adeguato quadro strategico, che assicurasse una qualità ottimale dei piani di risoluzione redatti per le banche di sua competenza;
• la preparazione dei piani di risoluzione per le banche significative e meno significative fosse ben instradata;
• l’assetto organizzativo dell’SRM fosse adeguato.

Ai fini del presente audit, la Corte ha analizzato la documentazione disponibile presso l’SRB e ha avuto colloqui con il personale che vi lavora. Ha esaminato un campione di piani di risoluzione del ciclo del 2018 (cfr. paragrafo 09). Il ciclo del 2018 era basato sui dati finanziari delle banche a fine 2017 e si è concluso nel 2020, quando sono stati adottati gli ultimi piani. Il campione della Corte constava di sei piani riguardanti banche prive di collegio di risoluzione e due piani riguardanti banche che ne erano provviste. La Corte ha altresì esaminato un campione di tre valutazioni effettuate dall’SRB su 16 piani per banche meno significative presentati dalle ANR, nonché un campione di due piani di risoluzione semplificati, anche questi presentati dalle ANR.

La Corte ha incontrato personale della Commissione (direzione generale Stabilità finanziaria, servizi finanziari e Unione dei mercati dei capitali (DG FISMA)) e dell’ABE. Gli auditor della Corte hanno anche effettuato visite di informazione presso quattro ANR (in Germania, Italia, Lettonia e Lussemburgo), che erano competenti per un numero considerevole di banche oppure avevano già maturato esperienza nella risoluzione di banche. Infine, è stato condotto un sondaggio presso le 19 ANR dell’unione bancaria europea.

Il lavoro di audit sul campo è stato svolto tra aprile 2019 e gennaio 2020 ed è stato concluso, quindi, prima dell’insorgere della pandemia di COVID-19. Pertanto, qualora non sia precisato diversamente, la presente relazione non tiene conto degli sviluppi delle politiche o dei cambiamenti apportati in risposta alla pandemia.

Accesso agli elementi probatori di audit e problemi di riservatezza

I diritti di audit e il mandato per l’esecuzione del presente controllo di gestione discendono dalle disposizioni generali dell’articolo 287 del TFUE⁷, che dà alla Corte pieno accesso a tutta la documentazione necessaria per l’espletamento del compito di audit. Ciò nonostante, il personale dell’SRB, adducendo motivi di riservatezza, ha omesso dai documenti tutte le informazioni e i dati che avrebbero consentito agli auditor di individuare la banca alla quale il piano di risoluzione del campione era riferito. Gli auditor, pertanto, non sono stati in grado di verificare i calcoli del MREL (in relazione ai dati della BCE, cfr. paragrafo 23), valutare l’essenzialità delle funzioni bancarie o analizzare l’uniformità delle valutazioni effettuate dall’SRB circa l’essenzialità delle funzioni bancarie tra i diversi piani di valutazione. Nondimeno, rispetto al precedente audit, l’accesso alle informazioni è migliorato, in quanto sono stati messi a disposizione piani di risoluzione integrali, anziché solo capitoli selezionati.

In aggiunta, la Corte non ha avuto accesso ai seguenti documenti prodotti dalla BCE ma anche conservati dall’SRB nei rispettivi fascicoli: i) piani di risanamento bancario e ii) riscontri della BCE sui progetti di piani di risoluzione stilati dall’SRB. La Corte aveva richiesto questi documenti all’SRB fin dal principio dell’audit. Quando l’SRB l’ha informata che la BCE aveva acconsentito a che gli auditor consultassero i documenti in un locale fisico preposto presso la sede dell’SRB, erano già entrate in vigore le misure di confinamento connesse alla pandemia di COVID-19, che hanno impedito l’esame dei documenti. Consultata la BCE, l’SRB ha informato la Corte che, per motivi di sicurezza, non era concesso disporre di tali documenti in una sala dati virtuale.

Fatta eccezione per quanto precede, la Corte disponeva degli elementi probatori necessari per formulare le osservazioni e conclusioni esposte nella presente relazione.

Osservazioni

Il quadro strategico è stato rafforzato, ma persistono carenze in alcuni ambiti fondamentali

L’SRB ha sviluppato politiche dettagliate per assicurare la qualità e l’uniformità dei piani di risoluzione per le banche di propria competenza e delle potenziali azioni di risoluzione ivi contenute. Le politiche, adottate dall’SRB riunito in sessione esecutiva, sono esposte nel manuale per la pianificazione della risoluzione, il documento strategico interno dell’SRB, nonché in note tecniche orizzontali. Il contenuto di queste note, emanate tra il 2016 e il 2019, è stato inglobato nel manuale in occasione dell’aggiornamento del 2019, seppure in una versione meno dettagliata. Sono stati stilati anche distinti documenti strategici relativi al MREL e, nell’aprile 2020, l’SRB ha diffuso un documento, intitolato “Expectations for Banks”, in cui illustrava le proprie aspettative per le banche (cfr. figura 5).

Fonte: Corte dei conti europea.

Tranne che nel caso del MREL, nel periodo oggetto di audit le ANR non erano tenute a seguire queste politiche nel redigere i piani per le banche meno significative. Nondimeno, vista la pertinenza per tutte le categorie bancarie, queste potevano essere usate come punto di riferimento per l’elaborazione delle loro proprie politiche.

L’SRB ha articolato le proprie politiche in otto ambiti che rispecchiano il processo di pianificazione della risoluzione (cfr. figura 6). Le politiche sono state sviluppate in stretta collaborazione con le ANR.

Nota: il manuale per la pianificazione della risoluzione dedica un apposito capitolo a ciascuno degli otto ambiti.

Fonte: SRB.

Nella relazione speciale del 2017, la Corte ha concluso che l’SRB non disponeva di un sistema completo per le politiche relative alla pianificazione della risoluzione. La Corte ha raccomandato di: i) rendere vincolante il manuale per la pianificazione della risoluzione; ii) elaborare politiche chiare e coerenti riguardo agli impedimenti rilevanti e al MREL; iii) fornire orientamenti in merito a tutti gli scenari di risoluzione.

La Corte ha pertanto valutato se:

1. l’SRB avesse adottato tutte le politiche pertinenti necessarie per predisporre i piani di risoluzione per le banche di propria competenza;
2. le politiche fossero di qualità soddisfacente.

Mancano ancora alcune politiche importanti applicabili alle banche di competenza dell’SRB

Le politiche definite nel manuale sono tese a guidare i GIR nella redazione dei piani di risoluzione per le banche significative. Il manuale non è stato reso vincolante. La Corte ha inoltre appreso che i GIR non sono tenuti a fornire alcuna motivazione per eventuali deviazioni dal manuale nel piano di risoluzione e, infatti, non ha rinvenuto motivazioni del genere in alcun piano del campione.

La Corte ha passato in rassegna le politiche dell’SRB, riscontrando che ad aprile 2020 ne mancavano diverse. Innanzitutto, non vi era alcuna politica in materia di “continuità finanziaria”. È essenziale assicurare il finanziamento una volta avviato il processo di risoluzione, in quanto una banca potrebbe aver difficoltà ad accedere alla liquidità necessaria per rifinanziare le passività in scadenza a causa, ad esempio, dell’incertezza circa la sua sostenibilità economica. Per evidenziare l’importanza di questo aspetto può servire da esempio il dissesto della banca Hypo Real Estate, quando le autorità pubbliche tedesche hanno dovuto fornire liquidità per 145 miliardi di euro nel 2008. L’SRB ritiene che l’elaborazione di politiche in questo ambito sia un progetto pluriennale, che non prevede di concludere prima del 2022. Infine, nel documento dell’SRB “Expectations for banks” (cfr. paragrafo 25) si stabilisce che alle banche spetta dimostrare le proprie capacità in materia di continuità finanziaria entro il 2023.

Un aspetto strettamente connesso alla continuità finanziaria in caso di risoluzione è il meccanismo di sostegno del settore pubblico. Quest’ultimo potrebbe essere usato temporaneamente dall’SRB per assicurare il finanziamento in caso di risoluzione di una banca dichiarata in dissesto o a rischio di dissesto. Nel dicembre 2019 l’Eurogruppo ha convenuto in linea di principio che il meccanismo europeo di stabilità (MES) avrebbe fornito un sostegno pari a circa 65-70 miliardi di euro. La modifica prevista al trattato che istituisce il MES⁸ non è stata ancora sottoscritta. Il meccanismo di sostegno è teso a sostituire lo strumento di ricapitalizzazione diretta, al quale il MES aveva assegnato 60 miliardi di euro. Gli esperti sostengono che la dotazione del meccanismo di sostegno potrebbe rivelarsi insufficiente per soddisfare il fabbisogno di finanziamento in caso di risoluzione, specie per quanto riguarda la fornitura di liquidità, e invocano misure aggiuntive⁹.

In secondo luogo, non vi era alcuna politica in materia di “governance e comunicazione” per la risoluzione. Ciò riguarda, ad esempio, la struttura di governance necessaria ad assicurare la fornitura di dati, nonché una sorveglianza e un processo decisionale efficaci, durante la pianificazione della risoluzione e in caso di crisi. Poiché occorre adottare molte decisioni in un arco di tempo estremamente ristretto, una solida struttura di governance e di comunicazione è cruciale.

In terzo luogo, non vi era alcuna politica generale in merito agli “obblighi di informazione”, per quanto riguarda, ad esempio, i dati che le banche sono tenute a fornire all’SRB per l’impiego degli strumenti di risoluzione o per suffragare le valutazioni dell’attivo in caso di risoluzione. Relazioni di valutazione precise sono fondamentali per il successo complessivo di una risoluzione bancaria; se non sono precise, possono protrarre le difficoltà finanziarie oppure indurre azionisti e creditori ad agire in giudizio e a chiedere un risarcimento¹⁰.

Infine, il manuale per la pianificazione della risoluzione non prevedeva una politica che stabilisse a quali entità all’interno di un gruppo sarebbero state applicate le azioni di risoluzione (il cosiddetto punto di avvio, cfr. paragrafo 10). Il punto di avvio determina il numero di autorità di risoluzione che eserciteranno poteri e applicheranno gli strumenti di risoluzione. Un punto di avvio singolo conferisce i poteri a un’unica autorità, mentre un punto di avvio multiplo coinvolge più di un’autorità di risoluzione.

L’SRB intende emanare o aggiornare le proprie politiche in vari ambiti nel 2020. Per cominciare, a fine aprile 2020 ha pubblicato un documento in cui illustra le proprie aspettative per le banche, dal titolo “Expectations for Banks”. Questo documento, tuttavia, non riporta ancora politiche dettagliate in merito agli aspetti appena descritti.

Le politiche definite risentono di alcune debolezze

La Corte ha valutato la qualità delle politiche vigenti nel periodo sottoposto ad audit e ha constatato debolezze sotto tre aspetti: i) la valutazione dell’interesse pubblico, ii) la determinazione degli impedimenti rilevanti alla possibilità di risoluzione e iii) l’applicazione del MREL e dello strumento del bail-in.

Valutazione dell’interesse pubblico

Quando una banca viene dichiarata in dissesto o a rischio di dissesto, una delle condizioni per dare corso a una risoluzione è che questa sia nell’interesse pubblico, ossia che non sia possibile conseguire gli obiettivi della risoluzione nella stessa misura qualora la banca dovesse essere liquidata secondo il diritto fallimentare nazionale. Alcuni esempi di questi obiettivi di risoluzione sono:

• garantire la continuità delle funzioni essenziali di una banca;
• evitare effetti negativi significativi sulla stabilità finanziaria;
• tutelare i depositi protetti;
• tutelare i fondi pubblici.

Per questo motivo, l’autorità di risoluzione competente deve eseguire una valutazione dell’interesse pubblico. Secondo uno studio condotto su richiesta della Commissione, vari portatori di interessi sostenevano che tale valutazione avrebbe dovuto essere più uniforme nell’UE¹¹. Alcuni di essi, peraltro, non concordavano con il parere dell’SRB, secondo il quale la risoluzione è per una minoranza, non per la maggioranza. In effetti, considerato l’universo bancario della zona euro, l’SRB ritiene che, in virtù della valutazione dell’interesse pubblico, le azioni di risoluzione saranno applicate in ultima istanza a poche banche, in quanto la maggioranza sarà liquidata ai sensi del diritto fallimentare nazionale¹².

Per quanto riguarda la valutazione dell’essenzialità di talune funzioni in seno alla banca (cfr. paragrafo 03), la Corte ha constatato che la politica dell’SRB non stabilisce soglie chiaramente definite (come ad esempio la percentuale di quota di mercato). Sulla base del sondaggio condotto e dei colloqui tenuti presso le ANR, nonché dei documenti dell’SRB esaminati, la Corte conclude che vi sono incongruenze tra le valutazioni dei vari GIR circa le funzioni essenziali. Date queste incongruenze e la mancanza di chiari orientamenti, vi è il rischio che l’SRB non classifichi come essenziale una funzione che invece avrebbe un impatto negativo sull’economia reale in caso di dissesto della banca in questione.

In merito all’obiettivo di risoluzione di tutelare i depositi protetti, la Corte ha constatato quanto segue: quando si ritiene che il finanziamento dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi istituiti a livello di Stato membro sia inadeguato per fronteggiare una crisi, ciò significa che i depositi protetti non sono opportunamente tutelati. Tuttavia, per l’SRB questo non è un motivo sufficiente per ritenere che la risoluzione della banca in questione sia nell’interesse pubblico.

Quanto alla tutela dei fondi pubblici, la Corte osserva che le norme sulla condivisione degli oneri tra i) azionisti e taluni creditori e ii) il settore pubblico variano a seconda del fatto che si ricorra alla risoluzione o a una procedura nazionale di insolvenza (cfr. figura 7):

• in linea con la base giuridica, in una risoluzione il sostegno pubblico mediante ricorso all’SRF può aver luogo solo quando le perdite della banca sono state assorbite da un bail-in per almeno l’8 % delle passività totali della banca, compresi i fondi propri. Il contributo dell’SRF è limitato, in linea di principio, al 5 % delle passività totali della banca, compresi i fondi propri¹³. Il Fondo monetario internazionale ha suggerito di introdurre una deroga per la stabilità finanziaria¹⁴, ossia una deroga da applicare solo in caso di crisi a livello della zona euro o nazionale. Stando al sondaggio condotto dalla Corte, la maggioranza delle ANR (60 %) sono d’accordo con questa proposta;
• se una banca è liquidata in conformità del diritto fallimentare nazionale, gli Stati membri possono anche considerare necessario concedere sostegno pubblico. In linea con la comunicazione della Commissione sul settore bancario¹⁵, gli obblighi in materia di ripartizione degli oneri si applicano agli azionisti e ai detentori di strumenti subordinati, che devono contribuire integralmente al costo delle misure. Contrariamente allo scenario della risoluzione, i detentori di titoli di debito di “primo rango” (anche detto debito privilegiato o senior) non sono tenuti a contribuire. Il Fondo monetario internazionale ha raccomandato di introdurre princìpi più severi per la condivisione degli oneri nel quadro delle norme in materia di aiuti di Stato¹⁶.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della base giuridica citata.

Come si evince dalla terza riga della figura 7, è possibile erogare più sostegno pubblico (aiuti di Stato) nell’ambito di una procedura di insolvenza nazionale che in caso di risoluzione, stando all’approccio attualmente applicato dalla Commissione in materia di aiuti di Stato e descritto nella comunicazione sul settore bancario da questa pubblicato. Tale fattore non è di secondaria importanza, quando si tratta di adottare una decisione nell’interesse pubblico. La valutazione avviene sotto due forme, una ad opera dell’SRB e l’altra della Commissione:

• in linea con gli obiettivi di risoluzione (cfr. paragrafo 38), l’SRB deve valutare se il fallimento di una banca abbia effetti negativi significativi sulla stabilità finanziaria e contenere il più possibile il sostegno finanziario pubblico straordinario erogato;
• prima di approvare gli aiuti di Stato che uno Stato membro fornirebbe nel corso della liquidazione di una banca nell’ambito di una procedura di insolvenza nazionale, la Commissione deve valutare se tali aiuti siano necessari per rimediare a una grave perturbazione dell’economia dello Stato membro in questione. Come ha constatato la Corte in occasione di un precedente audit, la Commissione ha ritenuto che gli Stati membri si trovassero nella posizione migliore per valutare in via preliminare se l’uscita incontrollata dal mercato di una particolare banca rappresenti una minaccia per la stabilità finanziaria (o causi altre gravi perturbazioni nello Stato membro). La Corte ha inoltre riscontrato che la Commissione non ha contestato le affermazioni degli Stati membri secondo cui l’eventuale fallimento della banca avrebbe costituito una minaccia per la stabilità finanziaria¹⁸.

Nei casi recenti di fallimenti bancari, l’SRB ha stabilito che le banche potevano essere liquidate nell’ambito delle procedure di insolvenza nazionali senza provocare effetti negativi significativi sulla stabilità finanziaria e ha pertanto concluso che non vi fosse un interesse pubblico per giustificare il ricorso agli strumenti di risoluzione. La Commissione, tuttavia, ha approvato successivamente gli aiuti di Stato, ritenendo che la liquidazione di queste banche secondo le procedure di insolvenza nazionali costituisse una grave perturbazione dell’economia. L’FMI conclude che, per ridurre l’incertezza e diminuire l’attuale propensione degli Stati membri a trovare modalità atte a fronteggiare il dissesto di istituzioni finanziarie nell’ambito delle procedure di insolvenza nazionali, occorrerebbe allineare gli obblighi in materia di ripartizione degli oneri applicabili in caso di procedura di insolvenza con quelli applicabili in caso di risoluzione, una volta che nel quadro di riferimento è stata introdotta flessibilità alternativa con un’esenzione finalizzata alla stabilità finanziaria¹⁹. Infine, nella risoluzione del 2020 sull’unione bancaria, il Parlamento europeo ha rilevato la “necessità di garantire condizioni di parità e l’applicazione coerente dell’esame relativo all’interesse pubblico”²⁰.

La Corte osserva che sempre più spesso nel dibattito sulle politiche viene sollevato anche il problema dell’armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia fallimentare per quanto attiene alle banche²¹. Delle 18 ANR che hanno risposto al sondaggio della Corte, 14 hanno affermato che sarebbe utile o molto utile se i regimi nazionali di insolvenza per le banche fossero armonizzati. Ad esempio, nella maggior parte dei paesi i fattori che attivano i regimi nazionali di insolvenza non sono allineati a quelli che attivano la risoluzione e, in particolare, alle condizioni per le quali una banca è dichiarata in dissesto o a rischio di dissesto²². Tuttavia, è arduo conseguire l’armonizzazione, in quanto si tratta di branche del diritto che rimangono di competenza degli Stati membri (come il diritto societario).

Infine, un piano di risoluzione dovrebbe tener conto degli scenari pertinenti, tra cui il fatto che il dissesto può essere specifico (della banca) o verificarsi in un momento di instabilità finanziaria più ampia o di eventi a carattere sistemico. A giudizio dell’SRB, invece, il regolamento SRM (articolo 8) non prescrive che si debba tenere conto di tali eventi al momento di valutare l’interesse pubblico, nei casi in cui si privilegia la strategia di applicare il diritto fallimentare nazionale. Pertanto, il manuale dell’SRB per la pianificazione della risoluzione non chiarisce questo aspetto (cfr. paragrafo 28). Vi sono ANR che interpretano la normativa in modo diverso. La Commissione ammette che vi è un certo margine di interpretazione.

Orientamenti per la determinazione degli impedimenti rilevanti alla possibilità di risoluzione

In forza del codice unico, l’SRB è tenuto a valutare se una banca possa essere sottoposta o meno alla risoluzione. La risoluzione di una banca si intende possibile se è fattibile e credibile liquidarla ai sensi del diritto fallimentare ordinario oppure procedere alla sua risoluzione mediante il ricorso agli strumenti di risoluzione e l’esercizio dei poteri di risoluzione. Per questo motivo, l’autorità di risoluzione deve valutare se sussistono ostacoli, ossia impedimenti alla risoluzione di una banca. Inoltre, qualora la risoluzione di una banca non sia ritenuta possibile, l’autorità di risoluzione è tenuta a notificarlo con tempestività all’ABE.

Una volta che l’SRB ha concluso che un impedimento è di natura rilevante, viene avviata una procedura amministrativa per fare in modo che la banca in questione ponga rimedio alla situazione (cfr. figura 8). La procedura amministrativa coinvolge vari portatori di interessi. Possono passare 12 mesi o più prima che la banca presenti il piano di attuazione finale teso a ovviare all’impedimento rilevante.

Fonte: Corte dei conti europea, adattamento dall’SRB.

A seguito di una raccomandazione formulata dalla Corte nella relazione speciale n. 23/2017 (cfr. paragrafo 28), nel settembre 2018 l’SRB ha emanato una politica riguardante l’individuazione e la rimozione degli impedimenti alla possibilità di risoluzione. L’SRB ha applicato questa politica solo a una minoranza dei piani di risoluzione stilati nel 2019. Sta lavorando al perfezionamento degli orientamenti rivolti ai GIR e, in particolare, alle modalità pratiche di applicazione della metodologia che ha definito.

Secondo la politica emanata nel 2018, i GIR devono innanzitutto individuare i potenziali impedimenti. Devono poi valutare, su una scala da livello basso a livello elevato, i) l’impatto di tali potenziali impedimenti sulla strategia di risoluzione e ii) la probabilità di un loro concretizzarsi. La politica fornisce una matrice per stabilire quando tali valutazioni dovrebbero concludere che un impedimento è rilevante, ma in realtà lo fa solo a titolo indicativo. Ad esempio, gli impedimenti potenziali per i quali si giudicano elevati sia l’impatto che la probabilità di un loro concretizzarsi non sono classificati automaticamente come impedimenti rilevanti.

Pertanto, la natura delle valutazioni è tale per cui sono implicati ampi margini di giudizio e discrezionalità da parte dei GIR. In aggiunta, l’SRB tiene conto di una serie di elementi prima di dichiarare un impedimento rilevante. Ad esempio, se una banca dispone di un piano credibile per ovviare ai potenziali impedimenti individuati, questi ultimi non devono necessariamente essere ritenuti rilevanti. Di fatto, l’SRB reputa la rimozione degli impedimenti alla possibilità di risoluzione un procedimento per gradi che si svolge tra le banche e l’SRB stesso e può richiedere tempo.

Questa politica trova conferma nel documento dell’SRB intitolato “Expectations for Banks” (cfr. paragrafo 25): vi si prevede un’evoluzione graduale, in base alla quale ci si attende che le banche sviluppino le proprie capacità, in tutte le sette dimensioni²³ trattate nel documento, al più tardi entro la fine del 2023, indipendentemente dal livello di rischio, dalle dimensioni o dalla complessità che le caratterizzano. Previo accordo, una banca può sviluppare le proprie capacità anche dopo il 2023. In confronto, le banche che ricadono nella sfera di competenza della Banca d’Inghilterra sono soggette a scadenze più serrate, dal momento che tutte devono poter essere sottoposte a risoluzione entro il 1° gennaio 2022²⁴.

Il principio che guida queste aspettative è la collaborazione: l’SRB e le banche collaborano per conseguire la possibilità di risoluzione. Le banche dovrebbero presentare un piano di lavoro e un’autovalutazione dei progressi compiuti rispetto a quest’ultimo, per assicurare un’attuazione tempestiva. Secondo 17 ANR delle 18 che hanno risposto al sondaggio della Corte, questo approccio è appropriato. Tuttavia, vi è il rischio che la motivazione di una banca a collaborare con l’SRB per ovviare agli impedimenti possa essere limitata, in particolare quando sono implicati i modelli di business, ad esempio nel caso in cui l’SRB preveda di ricorrere allo “strumento per la vendita dell’attività dell’impresa” (cfr. figura 3).

In aggiunta, il codice unico non prevede tali periodi transitori. Esso impone una chiara conclusione in merito alla possibilità di risoluzione della banca (cfr. paragrafo 09), il che comporta la determinazione preliminare degli eventuali impedimenti rilevanti presenti. Ciò trova conferma nella decisione dell’ABE del 2018, in cui si afferma che l’individuazione di potenziali impedimenti senza determinare se siano rilevanti non è in linea con il codice unico. Secondo le conclusioni dell’ABE, ogni piano di risoluzione adottato deve includere una descrizione dettagliata della valutazione della possibilità di risoluzione. Tale descrizione dettagliata deve comprendere qualsiasi impedimento rilevante alla possibilità di risoluzione che sia stato rilevato²⁵.

In ragione del procedimento per gradi scelto dall’SRB che ha portato alla mancata determinazione degli impedimenti rilevanti, l’SRB finora non ha trasmesso alcuna notifica all’ABE (cfr. paragrafo 47) né le ANR ne hanno trasmesse in merito agli istituti meno significativi.

Un documento pubblicato dall’Unità Assistenza alla governance economica del Parlamento europeo²⁶ alla fine del 2019 concludeva che, a ottobre dello stesso anno, nessun piano di risoluzione aveva compreso una valutazione pienamente sviluppata degli impedimenti alla possibilità di risoluzione. Vi si legge che ciò desta preoccupazione sullo stato di preparazione delle banche per una potenziale risoluzione negli anni a venire.

Orientamenti per il MREL e il bail-in

Uno dei principali strumenti per accrescere la possibilità di risoluzione bancaria consiste nell’obbligo giuridico che incombe a tutti gli istituti di conseguire i valori-obiettivo per il MREL stabiliti dalla rispettiva autorità di risoluzione (cfr. paragrafo 08). Le banche devono mantenere un volume specifico di capitale proprio e altre passività ammissibili che consenta loro di assorbire le perdite e ripristinare la propria posizione patrimoniale senza ricorrere ai fondi pubblici.

Conformemente al codice unico, le banche hanno tempo fino al 2024 per raggiungere pienamente i rispettivi valori-obiettivo per il MREL, ma devono raggiungere una tappa intermedia entro gennaio 2022, poiché possono incontrare difficoltà nell’emettere titoli ammissibili per il MREL.

L’SRB e le ANR sono tenuti giuridicamente a promulgare per ciascuna banca una decisione formale in merito al MREL. Delle 18 ANR che hanno risposto al sondaggio della Corte, otto (44 %) ritengono che tale formalismo non abbia senso quando l’obbligo relativo al MREL corrisponde ai requisiti patrimoniali prudenziali, come è solitamente il caso quando una banca va liquidata in conformità del diritto fallimentare nazionale. Le otto ANR comprendono quelle con il numero più elevato di banche. Tale obbligo genera un onere amministrativo per tutte le parti coinvolte (l’SRB, le ANR e le banche).

L’SRB ha pubblicato nel novembre 2018 la politica relativa al MREL applicabile al ciclo di pianificazione della risoluzione del 2018, che ha aggiornato nel gennaio 2019 (cfr. paragrafo 28). Ha anche pubblicato nel maggio 2020 la politica relativa al MREL applicabile al ciclo di pianificazione della risoluzione del 2020. La maggior parte dei cambiamenti apportati (per un confronto cfr. allegato II) discendono dalla revisione del regolamento SRM²⁷. Non è ancora noto se queste modifiche normative influiranno sui valori-obiettivo per il MREL nel breve e nel medio-lungo periodo. L’SRB ha inoltre annunciato che intende valutare l’impatto potenziale della pandemia di COVID-19 sui periodi di transizione necessari per poi infine conseguire il MREL (cfr. paragrafo 58).

Alcuni dei cambiamenti implicati dal quadro giuridico rivisto sono i seguenti:

• non è più obbligatorio includere, nel calcolo del valore-obiettivo per il MREL, un costo per la sicurezza del mercato. L’SRB, tuttavia, intende continuare ad applicare tale onere;
• la BRRD rivista²⁸ introduce un MREL fisso obbligatorio per tre categorie di banche²⁹;
• la BRRD rivista impone un livello minimo di strumenti subordinati (pari all’8 % delle passività totali, compresi i fondi propri). Il ricorso a strumenti subordinati fa sì che una parte dei valori-obiettivo per il MREL debbano essere conseguiti da passività subordinate, quindi non solo da debito privilegiato. Il costo dell’emissione di debito subordinato è generalmente superiore.

Data la presenza di disposizioni facoltative o l’assenza di disposizione nella base giuridica, le pratiche per determinare il MREL sono diverse fra le varie autorità di risoluzione dell’UE (cfr. riquadro 1).

Il dissesto di una banca, indipendentemente dal fatto che questa venga liquidata in conformità del diritto fallimentare nazionale o sottoposta a risoluzione, potrebbe ripercuotersi sugli investitori al dettaglio. I recenti casi di dissesto di Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza e Banco Popular hanno sollevato un dibattito pubblico sull’opportunità di sottoporre a bail-in gli investitori al dettaglio. Nel 2018 gli strumenti di debito privilegiato e subordinato collocati presso gli investitori privati della zona euro ammontavano, secondo le stime, a 262 miliardi di euro, principalmente detenuti dagli obbligazionisti di Italia (51 %) e Germania (19 %)³².

La politica dell’SRB in merito allo strumento del bail-in descrive questioni operative riguardanti il bail-in dei titoli (azioni e obbligazioni). Tuttavia, non sono comprese questioni operative riguardanti altre passività ammissibili, come i depositi. Inoltre, gli orientamenti dell’SRB non fissano un limite temporale entro il quale completare il bail-in. In confronto, l’autorità di risoluzione tedesca impone alle banche di propria competenza di effettuare il bail-in nei libri contabili entro 24 ore e a essere pronti a procedere all’esecuzione esterna applicabile ai titolari di azioni/obbligazioni entro 12 ore.

Secondo il codice unico, la valutazione dell’autorità di risoluzione in merito alla fattibilità e alla credibilità della strategia di risoluzione privilegiata (ossia lo strumento da usare, cfr. figura 3) deve comprendere una valutazione di ogni variante proposta nell’ambito di tale strategia. Si tratta di un aspetto particolarmente importante laddove il finanziamento non sia assicurato in caso di risoluzione (cfr. paragrafo 31), perché quest’ultima rischia di non avere esito positivo. Tuttavia, qualora si ricorra allo strumento del bail-in, la politica dell’SRB non mette sufficientemente in risalto la necessità che i GIR valutino le strategie alternative.

Sono stati compiuti progressi nella pianificazione della risoluzione, ma resta ancora da fare perché sia in linea con i requisiti giuridici

I piani di risoluzione stilati dalle autorità di risoluzione dovrebbero essere pienamente conformi al codice unico e l’SRB è tenuto a fissare la data entro la quale i primi piani di risoluzione devono essere redatti. Ai sensi del regolamento SRM, in genere i piani di risoluzione vanno aggiornati almeno una volta all’anno.

Come indicato al paragrafo 06, all’SRB spetta sovrintendere alle attività svolte dalle ANR in relazione alle banche meno significative. A tal fine, l’SRB è tenuto a emanare linee-guida e istruzioni di carattere generale sui compiti che incombono alle ANR. In linea con il quadro di cooperazione convenuto tra le ANR e l’SRB, quest’ultimo deve anche valutare i piani di risoluzione redatti dalle ANR.

La Corte ha valutato se:

1. rispetto alle risultanze del suo precedente audit, la qualità dei piani di risoluzione adottati dall’SRB fosse migliorata, ossia se fosse aumentato il numero di requisiti previsti dal codice unico che i piani soddisfacevano;
2. l’SRB approvasse i piani di risoluzione per le banche di propria competenza in maniera tempestiva;
3. l’analisi che l’SRB eseguiva sui piani presentati dalle ANR per le banche meno significative fosse uniforme.

La qualità dei piani di risoluzione per le banche che rientrano nella sfera di competenza dell’SRB è migliorata

Sulla base del campione considerato di sei piani di risoluzione del ciclo del 2018, la Corte ha valutato se questi soddisfacessero i requisiti previsti dal codice unico. A tal fine, ha selezionato 179 di questi requisiti, raggruppandoli per ambito (cfr. figura 6), e ha verificato se fossero stati soddisfatti.

Dai risultati ottenuti emerge che è stato soddisfatto il 60 % dei requisiti (cfr. tabella 2). Si tratta di un miglioramento rispetto alle precedenti risultanze di audit riguardanti un campione di piani del ciclo del 2016, per il quale solo il 14 % dei requisiti era stato soddisfatto. Oltre a questo risultato, non era soddisfatto il 30 % dei requisiti (contro il 64 % nel 2017) ed era stato parzialmente soddisfatto il 10 % (contro il 22 % del 2017).

La situazione variava in misura significativa da un piano del campione all’altro, passando dall’80 % (piano 1) al 40 % (piano 6) di requisiti soddisfatti, come si evince dalla tabella 3.

Nella tabella 4 si riportano esempi di requisiti del codice unico che nei piani di risoluzione del campione della Corte non erano soddisfatti.

In aggiunta agli esempi di carenze di cui alla precedente tabella:

• in nessun piano di risoluzione del campione sono stati rinvenuti elementi attestanti la conduzione di prove a livello di banca sullo strumento del bail-in, nonostante la Corte le avesse raccomandate nella relazione speciale del 2017. In realtà, secondo il più recente documento strategico dell’SRB sulle aspettative per le banche, queste ultime hanno tempo fino al 2022 per istituire le infrastrutture necessarie a generare i dati occorrenti per condurre una prova simile;
• per quanto concerne i cicli del 2018 e del 2019, l’SRB ha determinato solo gli impedimenti “potenziali” (pertanto senza valutare se fossero rilevanti o meno), sebbene per la maggior parte dei piani fosse disponibile la connessa politica per determinare gli impedimenti rilevanti (cfr. paragrafo 49). Quanto al ciclo di pianificazione della risoluzione del 2020, l’SRB individuerà soltanto impedimenti potenziali. Come indicato ai paragrafi 51 e 52, l’SRB ritiene che la determinazione degli impedimenti sia un processo iterativo. Un’altra conseguenza dell’attuale mancanza di determinazione degli impedimenti rilevanti è che, finora, l’SRB non ha stabilito valori-obiettivo più alti per il MREL in ragione degli impedimenti, opzione prevista dal quadro giuridico. A novembre 2019, l’SRB aveva determinato valori-obiettivo del MREL a livello consolidato per 85 banche, mentre erano ancora attese le decisioni riguardanti circa 32 banche. Mancano 137 miliardi di euro per raggiungere il MREL di 48 banche, concentrate principalmente in cinque Stati membri (Francia, Grecia, Italia, Paesi Bassi e Spagna). L’SRB non ha adottato alcuna decisione sul MREL interno³⁴ per il ciclo del 2018.

Infine, la Corte ha analizzato, sotto il profilo della determinazione degli impedimenti rilevanti, due piani (cfr. paragrafo 19) adottati successivamente a quelli del primo campione, poiché avrebbero dovuto essere più avanzati sotto questo aspetto. La Corte ha verificato se la politica stessa dell’SRB fosse stata applicata e:

• nel caso di uno dei piani, ha constatato che gli orientamenti erano stati applicati solo in misura limitata. Non erano stati determinati gli impedimenti rilevanti né quelli potenziali. Era stato stilato, invece, solo un elenco di punti a cui prestare attenzione, in quanto avrebbero potuto diventare impedimenti potenziali;
• nell’altro caso, ha rilevato carenze nell’applicazione degli orientamenti. In particolare, il GIR si era scostato dalle indicazioni contenute nel documento strategico in merito alla valutazione della probabilità di un concretizzarsi degli impedimenti (cfr. paragrafo 50) esercitando una certa discrezionalità, cioè prendendo in considerazione taluni fattori di mitigazione. Ad esempio, la banca avrebbe dovuto fare di più per ridurre il tempo necessario a fornire i dati relativi alla valutazione in caso di risoluzione; il fatto che stesse lavorando a delle soluzioni è stato reputato sufficiente per non considerare importante l’impedimento.

La Corte ha constatato che il sistema di controllo interno dell’SRB non era in grado di rilevare le debolezze o le conseguenti differenze di livello qualitativo dei piani di risoluzione (paragrafi 69-74). In realtà, una unità all’interno dell’SRB (preposta alla politica, alle procedure e alla metodologia di risoluzione) effettuava verifiche della qualità controllando se i piani di risoluzione stilati sotto la responsabilità di altre unità fossero conformi alle politiche dell’SRB e al codice unico. La limitatezza delle risorse all’interno dell’unità ha fatto sì che il tempo disponibile per tale verifica fosse limitato. Inoltre, le attività di controllo non erano registrate in modo sistematico.

Ritardi nell’adozione dei piani di risoluzione di competenza dell’SRB

Nonostante i piani di risoluzione siano stati redatti per la prima volta nell’ambito del ciclo del 2016 ed i piani più recenti denotino ancora carenze quanto al rispetto del codice unico (cfr. paragrafi 69-75), l’SRB non ha mai fissato una data per il completamento del piano di risoluzione di ciascuna banca (cfr. paragrafo 66). Nella relazione speciale n. 23/2017, la Corte ha formulato un’osservazione analoga. Nel programma di lavoro pluriennale del 2018, l’SRB ha semplicemente indicato che il 2020 era l’anno-obiettivo in cui avrebbe dovuto essere completata la redazione dei piani di risoluzione. Tuttavia, dati i periodi di transizione concessi alle banche nel quadro del documento “Expectations for Banks” (cfr. paragrafi 31 e 52), è improbabile che tutti i piani del 2020 rispettino in toto il codice unico.

Per quanto concerne i cicli di pianificazione del 2018 e 2019, l’SRB ha mostrato ritardi nell’adottare i piani di risoluzione, come illustra la tabella 5 dove le date di finalizzazione previste sono confrontate a quelle effettive. L’SRB intende adottare tutti i piani del ciclo del 2020 entro 12 mesi, ma la Corte ritiene che il rischio di slittamento dei tempi sia elevato. In aggiunta al fatto che si sono verificati ritardi già nei piani precedenti, le ragioni sottese a tale rischio risiedono nei seguenti fattori:

• l’allineamento del processo con il processo di vigilanza della BCE: l’SRB tiene conto dell’esito del processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP), nonché della valutazione, operata dalla BCE, dei piani di risanamento presentati dalle banche;
• il tempo necessario per consultare la BCE sulle bozze dei piani di risoluzione;
• il numero di documenti sulle politiche non completati (cfr. paragrafo 31);
• l’attuazione dei nuovi obblighi normativi (regolamento SRM rivisto e BRDD rivista);
• la pandemia di COVID-19.

La finalizzazione del ciclo di pianificazione del 2018 ha subìto ritardi rispetto alla pianificazione iniziale. Tali ritardi sono imputabili a una serie di motivi:

• inefficienze nel processo di preparazione;
• aggiunta di un livello di controllo della qualità (cfr. paragrafo 75);
• mancanza di risorse, in particolare in seno ai GIR;
• inclusione di talune procedure amministrative, come la procedura concernente il diritto a essere sentiti, che permette alle banche di formulare osservazioni in merito al valore-obiettivo per il MREL.

A causa di questi ritardi, l’SRB ha deciso di non adottare piani di risoluzione aggiornati per tutte le banche nel ciclo di pianificazione della risoluzione del 2019, nonostante l’aggiornamento annuale sia prescritto dalla normativa (cfr. paragrafo 66); invece, ha adottato piani di risoluzione per solo 30 delle 113 banche.

In riferimento al ciclo di pianificazione del 2018, in termini di tempistica l’SRB ha dato priorità ai piani di risoluzione per le banche prive di collegio di risoluzione piuttosto che a quelle che ne avevano uno. Ciò non è in linea con lo spirito del regolamento SRM³⁵, il quale dispone la prioritarizzazione delle banche a rilevanza sistemica. Poiché dette banche, nel ciclo del 2018, sono state le ultime a disporre di un piano approvato (gli ultimi piani sono stati approvati a metà del 2020, cfr. tabella 5) non hanno fatto parte di quelle i cui piani sono stati aggiornati nel corso del ciclo del 2019.

Non tutti i piani delle banche meno significative sono stati oggetto dello stesso livello di controllo della qualità da parte dell’SRB

Alla fine del primo trimestre del 2020, le ANR avevano predisposto 1 916 piani di risoluzione su 2 260 (85 %). I piani ancora da redigere (15 %) riguardavano 13 ANR. Su 19 ANR, otto non sono state in grado di raggiungere i valori-obiettivo stabiliti nel programma di lavoro 2019 dell’SRB. In alcuni casi, i valori-obiettivo sono stati raggiunti dando priorità a banche dalla struttura più semplice, rimandando a più tardi le banche più complesse.

La Corte ha verificato se l’SRB avesse emanato linee-guida alle ANR responsabili delle banche meno significative, onde assicurare il funzionamento uniforme dell’SRM (cfr. paragrafo 06). Ha anche appurato se l’SRB avesse fornito un parere tempestivo sui piani di risoluzione per le banche meno significative presentati dalle ANR.

Da quanto ha constatato la Corte, solo nell’agosto 2020 l’SRB ha emanato la prima serie di linee-guida alle ANR. Per farlo, l’SRB necessitava della cooperazione delle ANR e dell’approvazione della propria sessione esecutiva ristretta (tenuto conto di quanto concordato nella sessione plenaria, cfr. allegato I).

In determinate circostanze, le autorità di risoluzione non devono predisporre piani di risoluzione completi, ma possono optare per una versione semplificata. Nel 2016, la sessione esecutiva dell’SRB ha adottato una nota di strategia sui cosiddetti obblighi semplificati per le banche meno significative e lo ha presentato per approvazione alla sessione plenaria, che ha espresso riserve al riguardo. Nell’agosto 2020 (quattro anni dopo) la sessione esecutiva ne ha adottato una nuova versione. Questa volta la maggioranza della sessione plenaria ha manifestato generale sostegno alla strategia proposta.

Dai colloqui condotti presso l’ABE, che ha pubblicato le linee-guida in proposito³⁶, gli auditor della Corte hanno appreso che finora le ANR, partecipanti peraltro alla sessione plenaria, sono state poco propense ad elaborare ulteriori linee-guida sui piani di risoluzione semplificati (ossia sul contenuto di tali piani), allo scopo di mantenere una sufficiente flessibilità per riflettere i tratti specifici dei settori bancari nazionali.

Sebbene la nota di strategia dell’SRB si applicasse solo alle banche per le quali quest’ultimo era competente, gli auditor della Corte hanno messo a confronto detto documento con due piani di risoluzione semplificati redatti da ANR (per banche meno significative). Le ANR possono applicare l’approccio semplificato solo se la banca ottiene un punteggio minimo in base ai criteri di ammissibilità applicabili, ma detti piani non indicavano il punteggio ottenuto. In entrambi i casi, gli auditor della Corte hanno rilevato carenze relative alle informazioni fornite in merito a quanto segue: i) sistema informativo gestionale; ii) comunicazione con i vari portatori di interessi; iii) comunicazione con il pubblico.

L’SRB deve eseguire una valutazione e può esprimere il proprio punto di vista (ossia un parere non vincolante) sui piani di risoluzione presentati dalle ANR. Di conseguenza, deve completare le valutazioni entro un determinato termine ultimo, il che comporta un notevole carico di lavoro, in quanto tali piani sono 2 260 (dati a fine 2019). Ha dunque deciso di raggruppare detti piani in tre insiemi, a seconda della loro dimensione e complessità. La Corte ha constatato che il livello di dettaglio delle valutazioni dipendeva dall’insieme: il primo insieme di piani (per le banche più complesse) riceveva maggiore attenzione. Gli auditor hanno esaminato un campione di tre valutazioni riguardanti 16 piani di risoluzione. Per 12 piani, l’SRB aveva scelto di non esprimere un parere su 11 di essi, nonostante nutrisse dubbi sulla credibilità della strategia di risoluzione scelta, mentre per il restante piano mancava il valore-obiettivo del MREL.

Inoltre, l’SRB non ha formulato osservazioni sul fatto che non erano stati determinati impedimenti rilevanti. In effetti, 15 delle 18 ANR che hanno risposto al sondaggio della Corte hanno affermato di non aver determinato gli impedimenti rilevanti per le banche di propria competenza. Le restanti tre ANR hanno concluso che non vi erano impedimenti rilevanti per le banche di loro competenza.

Per quanto riguarda il rispetto delle scadenze, cinque delle 18 ANR che hanno risposto al sondaggio della Corte hanno affermato che l’SRB non era sempre capace di rispettarle.

L’assetto organizzativo in seno all’SRM non è ancora ottimale

Nella relazione speciale del 2017, la Corte aveva concluso che: i) la ripartizione dei compiti operativi tra le ANR e l’SRB, compresa la suddivisione delle responsabilità, non era chiara; ii) che il memorandum d’intesa tra l’SRB e la BCE nelle sue funzioni di vigilanza non garantiva l’ottenimento, da parte dell’SRB, di tutte le informazioni necessarie in modo tempestivo.

Nella stessa relazione, la Corte aveva concluso che l’SRB non disponeva di risorse umane sufficienti. Per adempiere ai propri compiti in merito ai piani di risoluzione per le banche significative, l’SRB dipende inoltre dal personale che le ANR mettono a disposizione per il lavoro in seno ai GIR.

Al fine di assicurare l’adeguata preparazione a livello di SRM, e considerato l’elevato numero di banche meno significative che sono di competenza delle ANR (cfr. paragrafo 06), è necessario un organico adeguato.

La Corte ha pertanto verificato:

1. se la cooperazione tra le ANR e la BCE (nel suo ruolo di vigilanza) fosse migliorata;
2. se l’organico a livello dell’SRB e dei GIR fosse aumentato rispetto a quanto risultava dal precedente audit;
3. se le ANR avessero un numero di equivalenti tempo-pieno comparabile per ciascuna banca.

Vi è una buona interazione tra i portatori di interessi, ma le autorità di risoluzione dipendono dalla tempestiva reazione delle autorità di vigilanza

La cooperazione tra l’SRB e le ANR è stata precisata in un quadro di cooperazione, di dominio pubblico, adottato nel 2016 e modificato nel 2018³⁷. Detto quadro concerne sia il ruolo del personale delle ANR nei GIR che si occupano delle banche significative, sia la cooperazione concernente i piani per le banche meno significative. Inoltre, nel 2017 e nel 2018 sono stati adottati princìpi di alto livello e un modello operativo ideale che precisavano in dettaglio la distribuzione del lavoro, nonché meccanismi interni disciplinanti, ad esempio, le attività quotidiane dei GIR. Questi documenti non sono accessibili al pubblico. Per la grande maggioranza delle ANR interpellate dalla Corte (83 %), la distribuzione dei compiti nell’ambito dei GIR è chiara.

In linea con il quadro di cooperazione, l’SRB dovrebbe periodicamente svolgere valutazioni ex post delle attività dei GIR, al fine di assicurare un appropriato livello di coerenza fra loro. A oggi, solo alcuni aspetti sono stati valutati mediante un’analisi trasversale. Non vi è ancora alcuna valutazione completa, in linea con il quadro di cooperazione.

Dal lato positivo, 13 delle 18 ANR che hanno risposto al sondaggio della Corte hanno affermato di essere state compiutamente informate dall’SRB circa gli insegnamenti tratti dalle decisioni che aveva adottato sulle banche in dissesto.

Il memorandum d’intesa con la BCE è stato rivisto nel maggio 2018³⁸. La Corte ha constatato che le disposizioni riguardanti lo scambio di informazioni erano complete. Anche il personale dell’SRB ha espresso soddisfazione per la procedura.

Il memorandum d’intesa contiene, tra l’altro, disposizioni relative allo scambio di informazioni nel caso in cui la BCE avvii misure di intervento precoce, cosa che quest’ultima può fare al verificarsi di una serie di circostanze. Tali informazioni sono necessarie per permettere all’SRB di aggiornare il pertinente piano di risoluzione e di prepararsi per l’eventuale risoluzione della banca e per la determinazione del valore delle attività e delle passività di quest’ultima.

Nel 2019, la Commissione ha concluso che l’applicazione di misure di intervento precoce da parte delle autorità di vigilanza bancaria era stata sino ad allora estremamente limitata³⁹. Nella relazione speciale sulla gestione delle crisi da parte della BCE⁴⁰, la Corte ha concluso che le valutazioni di intervento precoce sono principalmente effettuate nel contesto del ciclo annuale del processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP) e non in risposta a elementi attestanti un deterioramento sostanziale delle condizioni finanziarie di una banca. La Corte ha inoltre concluso che gli orientamenti della BCE sull’individuazione delle crisi, compreso l’intervento precoce, non erano sufficientemente sviluppati e non specificavano criteri oggettivi. Sebbene sia importante che tali misure d’intervento precoce siano utilizzate in modo efficace e avviate con largo anticipo per ridurre, nella misura del possibile, il rischio e l’impatto di una eventuale risoluzione, questa questione non è ancora stata risolta con modifiche al quadro giuridico. Si tratta di un aspetto di rilievo perché dette misure, ad esempio, conferirebbero all’SRB il diritto di ordinare alla banca di contattare potenziali acquirenti della sua attività d’impresa. La Corte osserva che in data 26 giugno 2020 l’ABE ha avviato una consultazione sull’applicazione delle misure di intervento precoce.

Per far sì che le misure di risoluzione siano applicate quando la banca dispone ancora di un consistente livello di liquidità, è importante che la decisione di dichiarare una banca in dissesto o a rischio di dissesto sia adottata per tempo. Spetta all’autorità di vigilanza della banca prendere detta decisione. Tuttavia, secondo quanto dispone il regolamento SRM, anche l’SRB può “di propria iniziativa”, ossia in assenza di tale dichiarazione da parte della BCE, dichiarare una banca in dissesto o a rischio di dissesto. Al fine di giungere a tale decisione, l’autorità deve valutare la situazione della banca, sia al momento che “nel prossimo futuro”. Né il codice unico né la politica dell’SRB precisano cosa si intenda per “prossimo futuro”. Per di più, l’espressione “in dissesto o a rischio di dissesto” utilizzata nella BRRD lascia notevoli margini di discrezionalità⁴¹. Ciononostante, l’SRB non ha chiesto ai legislatori di stabilire criteri oggettivi e quantificati.

Il personale in servizio a livello di SRM è aumentato, ma le ANR hanno lievemente diminuito il proprio contributo

A fine marzo 2020, l’SRB impiegava 358 effettivi, espressi in equivalenti a tempo pieno (ETP), esclusi gli esperti nazionali. Alla stessa data, vi era ancora un deficit di personale di circa l’11 % rispetto alla tabella dell’organico approvata nel settembre 2019 (400 ETP).

Poiché l’unità responsabile della politica, dei processi e della metodologia di risoluzione (cfr. anche paragrafo 75) non disponeva di sufficiente personale, la sopracitata tabella dell’organico includeva per essa cinque ETP aggiuntivi (pari ad un aumento del 31 % rispetto al 2018). Anche dall’audit della Corte del 2017 era emerso che questa unità mancava di personale. A fine 2018, l’unità dell’SRB responsabile della supervisione dei piani presentati dalle ANR per le banche meno significative disponeva di 8,5 ETP. Poiché questo livello di personale non permette che tutti i piani vengano valutati con lo stesso livello di accuratezza, l’unità ha dovuto stabilire priorità (cfr. paragrafo 87). Nonostante questa situazione, nessun posto aggiuntivo era stato incluso nella tabella dell’organico.

Nel 2019, quasi il 40 % delle risorse dell’SRB era destinato ai GIR responsabili della redazione dei piani di risoluzione per le banche significative. Tra il 2016 e il 2019 (cfr. tabella 6), l’SRB ha notevolmente aumentato le risorse per i GIR, mentre le ANR le hanno lievemente ridotte. Di conseguenza, l’SRB forniva più personale di tutte le ANR messe insieme. Pertanto, il rapporto tra personale dell’SRB e personale delle ANR era aumentato, giungendo a 4:3 a fine 2019; si prevede che resti a questo livello nel 2020. In confronto, per i gruppi di vigilanza congiunti operanti nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico il rapporto tra personale della BCE e personale delle autorità nazionali competenti era di 1:3⁴² nel 2016.

La Corte ha rilevato che vi erano notevoli variazioni nei contributi delle ANR ai GIR in termini di personale: in relazione al numero di banche significative, l’intervallo era compreso tra 0,4 ETP per banca e 3,25 ETP per banca⁴⁴. L’SRB non ha alcun controllo sul numero di effettivi che le ANR contribuiscono ai GIR. In effetti, il quadro di cooperazione prevede solamente che l’SRB e le ANR debbano consultarsi e concordare l’utilizzo delle risorse delle ANR.

L’SRB non ha stabilito per i GIR una composizione standard (ossia numeri, quota di personale in capo all’SRB e alle ANR, nonché qualifiche). Ciò consente flessibilità e aumenta la probabilità che la composizione dei GIR, in termini di personale, sia eterogenea.

Notevoli variazioni per quanto riguarda l’organico a livello di ANR

Sebbene l’SRB abbia il compito di sovrintendere alla pianificazione della risoluzione da parte delle ANR (cfr. paragrafo 06), esso non dispone di poteri giuridici per influenzare il livello di organico presso le ANR necessario alla predisposizione dei piani per le banche meno significative. Quest’ultimo rimane di competenza delle autorità nazionali di bilancio. La Corte ha rilevato che vi erano notevoli variazioni tra un’ANR e l’altra per quanto riguarda gli ETP resi disponibili per banca: si andava da 0,005 ETP per banca a 0,375 ETP per banca. La Corte è consapevole che queste medie non sono ponderate per tener conto della dimensione e della complessità delle singole banche.

L’ABE è tenuta a verificare, tramite periodici controlli, se le autorità di risoluzione (ossia l’SRB e le ANR) dispongano delle competenze, delle risorse e della capacità operativa necessarie. A tal fine si avvale di svariati strumenti, tra cui riunioni bilaterali e la partecipazione ai collegi di risoluzione. Nel 2017, l’ABE ha anche effettuato un’indagine, limitandosi a fare un inventario delle risorse disponibili. I risultati di tale indagine non sono stati pubblicati. La data del prossimo controllo non è ancora stata stabilita.

Conclusioni e raccomandazioni

La conclusione generale della Corte è che l’SRM istituito nel 2015 ha fatto progressi negli anni recenti, ma mancano alcuni elementi fondamentali e sono necessari ulteriori passi avanti nella pianificazione della risoluzione per le banche. Ciò si deve ad una serie di motivi, alcuni dei quali riconducibili ai legislatori, altri alle autorità di bilancio (nazionali ed UE) e altri ancora alle attività svolte dall’SRB e dalle ANR. L’SRB ha compiuto progressi nella definizione delle politiche e nel miglioramento della qualità dei piani di risoluzione. La Corte ha constatato che l’SRB non aveva dato seguito ad alcune raccomandazioni (cfr. ad esempio i paragrafi 28, 30 o 76) formulate nella relazione speciale della Corte del 2017.

Vi sono, in particolare, due questioni cruciali concernenti i legislatori: i) il finanziamento in caso di risoluzione (cfr. paragrafo 32); ii) un migliore allineamento tra il quadro di risoluzione e i vari quadri nazionali in materia di insolvenza (cfr. paragrafo 45). La Corte osserva, inoltre, che le norme sulla condivisione degli oneri e quelle in materia di aiuti di Stato differiscono, a seconda che l’opzione scelta per trattare il caso di una banca in dissesto sia la risoluzione o l’insolvenza (cfr. paragrafi 42-44).

Dette questioni incidono sulla pianificazione della risoluzione e sulla scelta dello strumento di risoluzione. In particolare, l’SRM non ha adottato una politica in materia di “continuità finanziaria”, che è connessa al finanziamento in caso di risoluzione precedentemente menzionato. Altri ambiti in cui manca un indirizzo strategico sono “governance e comunicazione” e “informazioni” (cfr. paragrafi 31-36).

Inoltre, il conseguimento di un trattamento uniforme delle banche di competenza dell’SRB è ostacolato dal fatto che le pratiche variano da un GIR all’altro, a causa di debolezze nelle rispettive politiche (cfr. paragrafi 38-41, 47-51 e 57-65). Tale variazione è ad esempio dovuta: i) alla discrezionalità di cui godono i GIR per individuare e stabilire la natura rilevante degli impedimenti; ii) alla mancanza di parametri di riferimento o criteri specifici per la valutazione delle funzioni essenziali e dell’interesse pubblico. Infine, le politiche dell’SRB, così come illustrate nel manuale per la pianificazione della risoluzione, non sono state finora vincolanti per i GIR (cfr. paragrafo 30) e, pertanto, eventuali deviazioni nei piani di risoluzione non necessitano di giustificazioni (cioè non occorre seguire l’approccio “conformità o spiegazione”).

Nell’aprile 2020, l’SRB ha inoltre redatto un documento sulle proprie aspettative per le banche: le banche dovrebbero potenziare le proprie capacità in tutte le pertinenti dimensioni della possibilità di risoluzione al più tardi entro il 2023; tuttavia, previo accordo specifico, possono anche andare oltre detta data. I legislatori non hanno previsto un calendario di questo tipo con il quale assicurare la piena possibilità di risoluzione delle banche. Il fatto che l’SRB si sia finora astenuto dal determinare gli impedimenti rilevanti e dall’avviare il processo per assicurarne la rimozione non è in linea con il codice unico (cfr. paragrafi 52-56 e 73).

Al fine di garantire un trattamento uniforme delle banche nell’ambito dell’SRM, e tenendo conto dell’attuale quadro giuridico, l’SRB dovrebbe:

1. definire le politiche mancanti, ossia quelle in materia di continuità finanziaria, di governance, di comunicazione e informazione;
2. ovviare alle debolezze rilevate nelle politiche esistenti e/o nella loro applicazione, ossia per quanto riguarda la valutazione dell’interesse pubblico, la determinazione degli impedimenti rilevanti alla possibilità di risoluzione e lo strumento del bail-in. In particolare, dovrebbe rispettare il codice unico, determinando in ciascun piano di risoluzione gli impedimenti rilevanti alla possibilità di risoluzione e seguire la debita procedura per la rimozione di questi ultimi;
3. imporre ai GIR di adottare un approccio “conformità o spiegazione” in caso di deviazione dalle politiche stabilite nel manuale per la pianificazione della risoluzione. Le deviazioni dovrebbero essere comunicate alla sessione esecutiva in occasione dell’adozione dei piani di risoluzione.

Termine: marzo 2022 per i punti a) e b); entro la fine del 2021 per il punto c)

L’SRB non ha ancora stabilito una data precisa per il completamento dei piani di risoluzione per ogni singola banca. È probabile che il tempo necessario per completarli risenta dell’applicazione del documento “Expectations for Banks” (cfr. paragrafo 112). Rispetto alle risultanze dell’audit espletato dalla Corte sul ciclo di pianificazione del 2016, sono stati compiuti progressi in merito alla qualità dei piani di risoluzione. In effetti, per il ciclo di pianificazione del 2018, nel campione di piani di risoluzione controllati dalla Corte era stato rispettato il 60 % dei requisiti del codice unico. Sebbene sia operante un sistema di controllo interno, non vi sono risorse sufficienti per svolgere un controllo sulla qualità. La Corte ha rilevato che il 10 % dei requisiti era stato solo parzialmente rispettato, mentre il 30 % non era stato rispettato affatto (cfr. paragrafi 69-71 e 75).

Gli ambiti nei quali il numero dei requisiti rispettati era il più basso sono quelli in cui l’SRB deve ancora stabilire un indirizzo strategico (finanziamento in caso di risoluzione, comunicazione e informazione) o in cui le politiche sono inficiate da debolezze. Per di più, in metà dei casi del campione della Corte, non vi è stata alcuna dichiarazione chiara sulla possibilità di risoluzione della banca in questione (cfr. tabella 2 e paragrafi 69-74).

L’SRB ha mostrato ritardi nell’adottare i piani del ciclo di pianificazione del 2018. In termini di tempistica, non ha dato priorità alle banche a rilevanza sistemica (cioè i piani di queste ultime sono stati gli ultimi ad essere adottati), il che non è in linea con il preambolo del regolamento SRM. Di conseguenza, ha deciso che il ciclo del 2019 doveva riguardare unicamente un numero limitato di banche, mentre il 2020 dovrebbe essere un ciclo completo. Tuttavia, a prescindere da eventuali impatti della pandemia di COVID-19 e considerando le procedure esistenti, alcune delle quali onerose in termini di tempo, l’obiettivo di finalizzare tutti i piani del ciclo del 2020 entro marzo del 2021 rischia di non essere raggiunto (cfr. paragrafi 76-80).

Al fine di assicurare la tempestiva adozione di piani di risoluzione conformi alla normativa, l’SRB dovrebbe:

1. migliorare la qualità dei piani, al fine di conseguire la piena conformità al codice unico;
2. razionalizzare le procedure e ovviare al dispendio di tempo che comportano, in modo da non compromettere l’obiettivo di adottare tutti i piani in un ciclo annuale.

Termine: ciclo del 2021 (marzo 2022) per il punto a); ciclo del 2020 (marzo 2021) per il punto b)

Le ANR hanno compiuto progressi per quanto riguarda il numero di piani di risoluzione approvati per le banche meno significative. Tuttavia, otto ANR non hanno raggiunto i valori-obiettivo fissati. Una prima serie di linee-guida volte ad assicurare l’uniforme applicazione delle norme di risoluzione alle banche meno significative è stata emanata solo nell’agosto 2020 e comprendeva anche orientamenti per l’applicazione degli “obblighi semplificati” (cfr. paragrafi 81-85).

L’SRB ha valutato la qualità di ciascuno dei piani presentati dalle ANR, ma ha avuto difficoltà a farlo entro i termini stabiliti. La profondità della valutazione variava a seconda della dimensione della banca e della strategia di risoluzione scelta. Ciò è stato dovuto alla mancanza di risorse presso la competente unità dell’SRB. L’SRB ha poi scelto di non esprimere un parere su tutti i piani nei quali erano state osservate carenze (cfr. paragrafi 87-89 e 102).

A parte ciò, all’inizio del 2020 l’SRB era prossimo a raggiungere il livello di organico necessario ad espletare i propri compiti (89 %). Tuttavia, non ha ancora determinato la composizione standard di un GIR (ossia numeri, quota di personale in capo all’SRB e alle ANR, nonché qualifiche). La Corte ha anche osservato che, nel tempo, l’incidenza del personale dell’SRB è aumentata (cfr. paragrafi 101-105).

L’SRB non dispone di poteri giuridici per quanto attiene al livello di organico delle ANR, che rimane di competenza delle autorità di bilancio nazionali. La Corte ha constatato che il numero di addetti per banca variava significativamente da un’ANR all’altra. L’ABE, pur avendo il compito di monitorare le competenze, le risorse e la capacità operativa delle ANR, non ha ancora pubblicato alcuna valutazione esaustiva di questi aspetti, in quanto ha utilizzato svariati strumenti per espletare detto compito (cfr. paragrafi 106-107). In assenza di risorse adeguate, commensurate agli obiettivi di un’organizzazione, potrebbero insorgere crescenti discrepanze tra gli obiettivi e la situazione sul campo.

1. Al fine di migliorare la supervisione da esso svolta sulla pianificazione della risoluzione condotta a livello delle ANR, l’SRB dovrebbe assegnare personale sufficiente all’unità responsabile della supervisione delle banche meno significative, nonché esprimere pareri chiari sulla qualità dei piani di risoluzione per le banche meno significative ogniqualvolta vi rilevi carenze.
2. Per assicurare un’adeguata composizione dei GIR in termini di personale, l’SRB e le ANR dovrebbero convenire criteri standard.

Termine: ciclo di pianificazione del 2021 (marzo 2022)

La separazione dei ruoli tra SRB e ANR è stata precisata in un accordo di cooperazione adottato nel 2016 e modificato nel 2018 (cfr. paragrafi 94-95). Un memorandum d’intesa generale disciplina lo scambio di informazioni tra l’SRB e la BCE (quale autorità di vigilanza).

Tuttavia, una efficace risoluzione dipende dal fatto che l’autorità di vigilanza: i) faccia scattare misure d’intervento precoce in debito anticipo e le applichi efficacemente; ii) pervenga ad una decisione su una banca “in dissesto o a rischio di dissesto” sufficientemente presto, sulla base di soglie chiare, oggettive e quantificate. Sebbene le misure d’intervento precoce siano state usate di rado e il quadro giuridico non definisca criteri oggettivi e quantificati per dichiarare che una banca è in dissesto o a rischio di dissesto, l’SRB non si è rivolto ai legislatori in proposito (cfr. paragrafi 97 100).

Al fine di garantire che l’azione di vigilanza sia adottata con sufficiente anticipo, l’SRB e la Commissione dovrebbero rivolgersi ai legislatori e alla BCE, nel suo ruolo di autorità di vigilanza, e chiedere soglie oggettive e quantificate per far scattare le misure d’intervento precoce e per pervenire alla decisione che una banca è in dissesto o a rischio di dissesto.

La Corte invita il Parlamento europeo e il Consiglio a riflettere su come meglio introdurre detti chiarimenti nel quadro giuridico.

Termine: entro la fine del 2021

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex  Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 24 novembre 2020.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I — Organi direttivi dell’SRB

A seconda dei compiti, l’SRB si riunisce in composizioni diverse (cfr. figura 9). La sessione esecutiva “ristretta” comprende il presidente e altri quattro membri a tempo pieno del Comitato. Il vicepresidente partecipa alla sessione esecutiva “ristretta” in qualità di membro senza diritto di voto, ma espleta le funzioni del presidente in caso di assenza di quest’ultimo.

Quando la sessione esecutiva delibera su una banca specifica, viene estesa (sessione esecutiva “allargata”) per ricomprendere i membri del Comitato che rappresentano l’ANR competente. Dunque, la composizione della sessione esecutiva “allargata” dipende dalla singola banca in questione. Se la sessione esecutiva “allargata” non è in grado di raggiungere un accordo per consenso, il presidente e gli altri quattro membri a tempo pieno del Comitato adottano una decisione a maggioranza semplice.

La sessione plenaria comprende il presidente, gli altri quattro membri a tempo pieno del Comitato e i membri del Comitato che rappresentano tutte le ANR. Come per la sessione esecutiva, il vicepresidente partecipa in qualità di membro senza diritto di voto, ma espleta le funzioni del presidente in caso di assenza di quest’ultimo.

La Commissione e la BCE hanno lo status di osservatori permanenti in tutte le riunioni della sessione plenaria e di quella esecutiva dell’SRB. Se opportuno, altri osservatori possono essere invitati, caso per caso, alla sessione plenaria o a quella esecutiva. Quando il Comitato in sessione esecutiva “allargata” delibera su una banca che possiede filiazioni o succursali significative in Stati membri non partecipanti, le autorità di risoluzione di detti Stati sono invitate a partecipare alla riunione.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di un grafico fornito dall’SRB.

Allegato II — Valori-obiettivo per il MREL fissati dall’SRB

Nel maggio 2020, a seguito di una consultazione pubblica, l’SRB ha pubblicato la politica relativa al MREL per il 2020. La tabella che segue illustra le varie componenti di un valore-obiettivo per il MREL per i cicli di pianificazione della risoluzione del 2018 e del 2020. Le differenze tra le due politiche sono indicate in verde.

Fonte: Corte dei conti europea, rielaborazione di dati forniti dall’SRB.

Nel caso delle banche che dovrebbero seguire le normali procedure d’insolvenza, il MREL corrisponde in genere ai requisiti patrimoniali a norma del regolamento sui requisiti patrimoniali e comprende solo l’importo per l’assorbimento delle perdite (IAP).

Secondo le nuove norme, l’importo complessivo dell’esposizione al rischio del MREL per lo IAP non deve più includere obbligatoriamente i requisiti combinati di riserva di capitale; inoltre, non è più obbligatorio un costo per la sicurezza del mercato (CSM), ma l’SRB può ancora aggiustare l’IRC applicando un CSM.

In questo caso, la deduzione dell’1,25 % dal CSM, prevista dalla politica in materia di MREL del 2018 dell’SRB, verrà rimpiazzata dalla deduzione della riserva anticiclica. La riserva anticiclica comprende parte dei requisiti combinati di riserva di capitale. Una deduzione compensa una previa aggiunta ai requisiti combinati di riserva di capitale.

Il nuovo pacchetto bancario che recepisce i requisiti di Basilea III ha introdotto un coefficiente di leva del 3 %. Di conseguenza, l’SRB ha introdotto una seconda misura del MREL basata sull’esposizione del coefficiente di leva finanziaria.

Acronimi e abbreviazioni

ABE: Autorità bancaria europea

ANR: autorità nazionale di risoluzione

BCE: Banca centrale europea

BRRD: direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche

CB: comunicazione sul settore bancario

CSM: costo per la sicurezza del mercato

ETP: equivalente a tempo pieno

GIR: gruppo interno per la risoluzione

IAP: importo per l’assorbimento delle perdite

MREL: requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili

SRB: Comitato di risoluzione unico

SREP: processo di revisione e valutazione prudenziale

SRF: Fondo di risoluzione unico

SRM: meccanismo di risoluzione unico

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Glossario

Collegio di risoluzione: i collegi di risoluzione sono organismi che assicurano la cooperazione tra tutte le parti, quali autorità di risoluzione, banche centrali, ministeri competenti o l’ABE, in tutte le fasi della pianificazione della risoluzione e del processo di risoluzione di una banca in dissesto.

Debito di primo rango (anche detto privilegiato o senior): debito che, in caso di dissesto della banca, viene rimborsato in via prioritaria. In virtù di detta attribuzione di priorità, questo debito comporta meno rischi rispetto al debito subordinato o ai titoli azionari.

Funzioni essenziali: attività, servizi e operazioni bancarie la cui interruzione comprometterebbe verosimilmente la stabilità finanziaria o alcuni servizi cruciali per l’economia reale.

Gruppi interni per la risoluzione: a norma dell’articolo 83 del regolamento SRM, il Comitato di risoluzione unico può istituire gruppi interni per la risoluzione composti da personale proprio e da personale delle autorità nazionali di risoluzione, se del caso con osservatori provenienti da Stati membri non appartenenti alla zona euro. I gruppi interni per la risoluzione sono essenziali per la cooperazione e la comunicazione tra l’SRB e le autorità nazionali di risoluzione in merito alla preparazione dei piani di risoluzione. Tali gruppi sono istituiti per tutte le banche nella sfera di competenza dell’SRB e sono presieduti da coordinatori nominati tra il personale di alto grado del Comitato stesso.

Impedimenti rilevanti: gravi ostacoli che potrebbero frapporsi alla liquidazione o alla risoluzione di una banca, individuati dalle autorità di risoluzione durante la valutazione della possibilità di risoluzione delle banche. Le autorità di risoluzione dispongono di ampi poteri per imporre alle banche di ovviare a tali impedimenti o rimuoverli in un dato arco temporale. Ad esempio, il Comitato di risoluzione unico potrebbe richiedere a una banca di disinvestire attività specifiche, limitare le proprie attività o modificare le proprie strutture giuridiche o operative.

Linee di business principali: linee di business o servizi connessi che rappresentano fonti significative di entrate, utili o di valore di avviamento (franchise value) di un ente o di un gruppo di cui un ente fa parte.

Passività/strumenti subordinati: in caso di dissesto di una banca, il debito subordinato gode di priorità inferiore rispetto al debito di primo rango, ma di più alta priorità rispetto ai titoli azionari.

Piano di risanamento: i piani di risanamento fanno sì che le banche siano pronte a ripristinare la loro sostenibilità economica anche in periodi di grave stress finanziario.

Piano di risoluzione: documento circostanziato che elenca in dettaglio le caratteristiche di una banca e descrive la strategia di risoluzione privilegiata per tale banca, indicando anche quali strumenti di risoluzione siano da applicare a quali entità. Individua e affronta qualunque impedimento alla risoluzione della banca, nonché fissa il MREL della banca.

Requisiti patrimoniali prudenziali: requisiti riguardanti l’importo di capitale detenuto dalle banche. La finalità di dette disposizioni è di potenziare la resilienza delle banche, facendo sì al contempo che queste continuino a finanziare l’attività economica e la crescita.

Requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili: requisito che le banche devono sempre rispettare detenendo strumenti facilmente “assoggettabili a bail-in”, per assicurare la possibilità di assorbire perdite e di ricapitalizzare le banche se queste ultime si trovano in difficoltà finanziarie e sono successivamente sottoposte a risoluzione.

Risoluzione: l’ordinata liquidazione di una banca in dissesto, al fine di assicurare la continuità delle sue funzioni essenziali e preservare la stabilità finanziaria. Lo scopo è altresì di salvaguardare i fondi pubblici riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico straordinario (cfr. articolo 2 della BRRD).

Sistema di garanzia dei depositi: sistema che, in caso di dissesto bancario, tutela i depositanti dalle perdite fino a un dato massimale ed entro certi limiti.

Strumento del bail-in: meccanismo che consente, in caso di risoluzione di un’istituzione finanziaria, di svalutare o convertire in azioni i titoli di debito, con alcune eccezioni quali i depositi protetti. Le passività potenzialmente soggette allo strumento del bail-in sono dette “assoggettabili a bail-in”.

Unione bancaria europea: trasferimento di responsabilità per la politica bancaria dal livello nazionale a quello dell’UE. Al momento, consiste del meccanismo di vigilanza unico e del meccanismo di risoluzione unico, basati sul codice unico europeo. Gli Stati membri della zona euro partecipano all’unione bancaria europea.

Valutazione: il codice unico prevede una procedura formale comprendente tre valutazioni: una per stabilire se una banca sia in dissesto o a rischio di dissesto (valutazione 1); una per informare circa l’utilizzo degli strumenti di risoluzione, compreso il bail-in (valutazione 2); una per far sì che sia rispettata la condizione che “nessun creditore può essere svantaggiato” (valutazione 3).

Vigilanza: la vigilanza bancaria è l’attività di monitoraggio svolta da autorità pubbliche sulla performance finanziaria e sulle operazioni delle banche per far sì che queste operino in modo sano e sicuro, nonché nel rispetto delle norme e dei regolamenti.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV della Corte (“Regolamentazione dei mercati ed economia competitiva”), presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Rimantas Šadžius, Membro della Corte, coadiuvato da Mindaugas Pakštys, capo di Gabinetto, e Tomas Mackevičius, attaché di Gabinetto; Marion Colonerus, prima manager; Helmut Kern, capoincarico; Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry e Rafal Migasiewicz, auditor. Cathryn Lindsay e Victoria Gilson hanno fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Nella presente relazione il termine “banca” designa gli enti di cui all’articolo 2 del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU L 225 del 30.7.2014, pag. 1).

² Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 173, del 12.6.2014, pag. 190).

³ Regolamento (UE) n. 806/2014, citato alla nota 1.

⁴ Una banca meno significativa transfrontaliera è costituita da una società madre stabilita nella zona euro e da almeno una filiazione stabilita in un altro Stato membro della zona euro.

⁵ Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione e sulla revisione della direttiva 2014/59/UE (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche) e del regolamento (UE) n°806/2014 (regolamento sul meccanismo di risoluzione unico), COM(2019) 213 final del 30.4.2019, pag. 12.

⁶ Relazione speciale n. 23/2017 della Corte dei conti europea, “Il Comitato di risoluzione unico: si è iniziato a lavorare al difficile compito di realizzare l’unione bancaria, ma resta ancora molta strada da fare” (www.eca.europa.eu).

⁷ Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (versione consolidata) (GU C 202 del 7.6.2016, pag. 1).

⁸ Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità tra il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca e la Repubblica di Finlandia, firmato il 2.2.2012.

⁹ Cfr., ad esempio, Demertzis, M., e Wolff, G.B., Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, Bruegel, 7 dicembre 2018; oppure Deslandes, J., e Magnus, M., Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution, Parlamento europeo, PE 624.402, luglio 2019.

¹⁰ Pieter de Groen, W., In-depth analysis requested by the ECON Committee – Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?, Parlamento europeo, PE 624.418, giugno 2018.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi e Bruegel, novembre 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ Può essere superiore al 5 % se sono soddisfatte determinate condizioni, precisate all’articolo 27, paragrafo 10, del regolamento SRM.

¹⁴ Fondo monetario internazionale, Euro Area Policies – Financial Sector Assessment Program – Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, luglio 2018, pag. 7.

¹⁵ Comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1° agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (“La comunicazione sul settore bancario”) (GU C 216 del 30.7.2013, pag. 1).

¹⁶ Fondo monetario internazionale, Euro Area Policies – Financial Sector Assessment Program – Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, luglio 2018, pag. 7.

¹⁷ Relazione speciale 21/2020 della Corte dei conti europea, “Il controllo degli aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie nell’UE: occorre verificarne l’adeguatezza” (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Relazione speciale 21/2020 della Corte dei conti europea, “Il controllo degli aiuti di Stato alle istituzioni finanziarie nell’UE: occorre verificarne l’adeguatezza”, paragrafi 66 e 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ Fondo monetario internazionale, Euro Area Policies – Financial Sector Assessment Program – Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, luglio 2018, pag. 21.

²⁰ Risoluzione del Parlamento europeo del 19 giugno 2020 sull’Unione bancaria – relazione annuale 2019 (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, punto 49.

²¹ Cfr., ad esempio, Eurofi Article by Elke König – Why we need an EU liquidation regime for banks, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Ibidem, nota 11.

²³ Queste dimensioni sono: governance; capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione; liquidità e finanziamento in caso di risoluzione; continuità operativa e accesso ai servizi delle infrastrutture dei mercati finanziari; obblighi sotto il profilo dei sistemi di informazione e dei dati; comunicazione; separabilità e ristrutturazione.

²⁴ Banca d’Inghilterra, The Bank of England’s approach to assessing resolvability – A Policy Statement, luglio 2019.

²⁵ Decision of the European Banking Authority on the settlement of a disagreement, Addressed to: the Single Resolution Board and Banca Naţională a României, 27 aprile 2018.

²⁶ de Groen, W.P., In-depth analysis requested by the ECON Committee – Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, Unità Assistenza alla governance economica del Parlamento europeo, PE 634.358, dicembre 2019.

²⁷ Regolamento (UE) 2019/877 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2019, che modifica il regolamento (UE) n. 806/2014 per quanto riguarda la capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione per gli enti creditizi e le imprese di investimento (GU L 150 del 7.6.2019, pag. 226, applicabile a decorrere dal 28 dicembre 2020.

²⁸ Direttiva (UE) 2019/879 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2019, che modifica la direttiva 2014/59/UE per quanto riguarda la capacità di assorbimento di perdite e di ricapitalizzazione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e la direttiva 98/26/CE (GU L 150 del 7.6.2019, pag. 296).

²⁹ Le autorità di risoluzione devono classificare le banche in quattro categorie: i) banche a rilevanza sistemica a livello globale, ii) banche di classe superiore, iii) altri enti di rilevanza sistemica e iv) tutte le banche che non ricadono nelle tre categorie precedenti. Il MREL fisso obbligatorio si applica alle prime tre categorie.

³⁰ Allegato 5 al documento EBA Quantitative MREL Report, EBA/Rep/2020/07.

³¹ Ibidem.

³² Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive, maggio 2018.

³³ In due dei sei casi del campione, il piano aveva concluso che la banca sarebbe stata liquidata in conformità del diritto fallimentare nazionale.

³⁴ I titoli per il MREL esterno sono emessi dall’entità alla quale l’autorità di risoluzione intende applicare lo strumento del bail-in. Le emissioni sono destinate alla sottoscrizione da parte di esterni. I titoli per il MREL interno sono sottoscritti da altre entità del gruppo appartenenti alla stessa unità di risoluzione.

³⁵ Considerando 47 del regolamento SRM.

³⁶ Nel 2015 l’ABE ha pubblicato linee-guida (ora abrogate e sostituite da una norma tecnica di regolamentazione sullo stesso argomento) relative alle modalità con le quali le autorità avrebbero dovuto stabilire se un ente è ammissibile agli obblighi semplificati e ha elaborato una norma tecnica di attuazione sulla trasmissione delle informazioni pertinenti all’ABE.

³⁷ Decisione del Comitato di risoluzione unico, del 17 dicembre 2018, che definisce il quadro per le modalità pratiche della cooperazione nell’ambito del meccanismo unico di risoluzione tra il Comitato di risoluzione unico e le autorità nazionali di risoluzione (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Memorandum d’intesa tra il Comitato di risoluzione unico e la Banca centrale europea concernente la cooperazione e lo scambio di informazioni, https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione e sulla revisione della direttiva 2014/59/UE (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche) e del regolamento (UE) n°806/2014 (regolamento sul meccanismo di risoluzione unico), COM(2019) 213 final del 30.4.2019, pag. 6.

⁴⁰ Relazione speciale n. 2/2018 della Corte dei conti europea, “L’efficienza operativa nella gestione delle crisi bancarie da parte della BCE”, paragrafo 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Cfr. Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, World Bank Group, Financial Sector Advisory Centre, aprile 2017, pag. 106.

⁴² Relazione speciale n. 29/2016 della Corte dei conti europea, “Il Meccanismo di vigilanza unico: un buon inizio, ma sono necessari ulteriori miglioramenti”, paragrafo 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ I dati relativi all’SRB includono gli assistenti ma non gli esperti nazionali distaccati. L’SRB ha fornito dati sugli ETP per il 2019 e una previsione per il 2020 per tutte le ANR, tranne quelle di Portogallo e Slovacchia, per le quali sono stati utilizzati dati del 2017.

⁴⁴ Se misurato in relazione all’attivo totale delle banche, l’intervallo era simile.

⁴⁵ Articolo 92, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU L 176 del 27.6.2013, pag. 1); articolo 104 bis e articolo 128 della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU L 176 del 27.6.2013, pag. 338).

⁴⁶ Applicabile solo alle banche per le quali la strategia di risoluzione prevede azioni di risoluzione e l’applicazione di strumenti di risoluzione.

⁴⁷ Secondo la politica dell’SRB in materia di MREL del 2020 (pag. 12), l’IRC può essere corretto per il CSM, il che rappresenta un cambiamento rispetto alla politica dell’SRB in materia di MREL del 2018 (pag. 10), che lo rendeva obbligatorio nel caso delle banche alle quali l’SRB intendeva applicare gli strumenti e i poteri di risoluzione. Nella politica in materia di MREL del 2020, l’SRB ha inoltre introdotto periodi di transizione per il CSM.

⁴⁸ Orientamenti sull’interpretazione delle diverse situazioni nelle quali un ente è considerato in dissesto o a rischio di dissesto ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 6, della direttiva 2014/59/UE.

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