Szanálástervezés az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében

Összefoglaló

2014-ben az Unió elfogadta az Egységes Szanálási Mechanizmust (ESZM), a fizetésképtelenné vált bankok kezelésére szolgáló jogi keretet, amely az európai bankunió második pillérét alkotja. A mechanizmus az euróövezet tagállamaiban működő bankokra vonatkozik. A mechanizmus magában foglalja az Egységes Szanálási Testületet (ESZT) – a jelentős bankokért és jelentőségüktől függetlenül a határokon átnyúló tevékenységű bankokért felelős szanálási hatóságot – és a nemzeti szanálási hatóságokat (NSZH-k), amelyek a joghatóságukba tartozó kevésbé jelentős bankokért felelnek.

A mechanizmus célja a pénzügyi stabilitás védelme és annak biztosítása, hogy a fizetésképtelenné vált bankok szanálása rendezetten történjen, minimális költséget okozva az adófizetőknek és a reálgazdaságnak. Ennek érdekében a keret eszközöket biztosít a fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló bankok szanálására, amennyiben a szanálási hatóság határozata szerint a bank esetében nem folytatható le a nemzeti jog szerinti rendes fizetésképtelenségi eljárás. A felkészülés érdekében a hatóságoknak – általános szabályként – minden bankra vonatkozóan szanálási tervet kell készíteniük, és azokat évente aktualizálniuk kell.

2017-ben tettük közzé első ellenőrzési jelentésünket, amelyben értékeltük, hogy az ESZT rendelkezik-e a jelentős bankok eredményes szanálásához szükséges eszközökkel. Annak érdekében, hogy tájékoztassuk a politikai döntéshozókat és az érdekelt feleket az ESZM aktuális felkészültségi állapotáról, elvégeztük ezt a második ellenőrzést, amelyben foglalkozunk a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervek ESZT által ellátott felügyeletével, és nyomon követjük a korábbi ellenőrzéseink eredményeit.

E célból megvizsgáltuk, hogy a politikai keret és a szervezeti felépítés helyénvaló volt-e, és történt-e előrelépés az elfogadott szanálási tervek minősége és időzítése terén. Az ellenőrzést 2019 áprilisa és 2020 januárja között végeztük el, amelynek során egy 2019 és 2020 között elfogadott szanálási tervekből vett mintát tekintettük át.

Megjegyezzük, hogy bizonyos hiányosságokat csak a jogalkotó tud megoldani, mint például: i. finanszírozás a szanálás során és ii. a nemzeti fizetésképtelenségi eljárások harmonizálásának hiánya. Megjegyezzük továbbá, hogy a terhek megosztására vonatkozó szabályok attól függően változnak, hogy a bankot szanálják-e, vagy fizetésképtelenségi eljárás keretében állami támogatást kap.

Átfogó következtetésünk szerint az Egységes Szanálási Mechanizmus ért el haladást az elmúlt években, de néhány kulcsfontosságú elem hiányzik, és további lépésekre van szükség a bankok szanálástervezésében. Fő megállapításunk, hogy a politikák mindeddig nem foglalkoztak valamennyi releváns területtel, illetve feltárt hiányossággal. A politikákat (néhány kivétellel) 2020 augusztusáig nem a hatáskörükbe tartozó bankokért felelős nemzeti szanálási hatóságoknak címezték, de hivatkozási pontként szolgálhattak azok számára. 2020 augusztusában elfogadták a hatáskörükbe tartozó bankokért felelős nemzeti szanálási hatóságokra alkalmazandó első iránymutatásokat.

Kifejezetten a szanálás tekintetében az ESZT egyelőre nem határozott meg jelentős akadályokat. Az ESZT a fokozatos megközelítés mellett döntött, amelynek során először a lehetséges akadályokat határozza meg, a jelentős akadályokat csak később. Ezzel a bankoknak marad idejük a függőben lévő kérdések rendezésére. Emiatt nem indult el a jogi keretben előírt, a jelentős akadályok felszámolásának biztosítására szolgáló igazgatási eljárás. Amíg nem állapították meg az akadályok természetét, nem határozható meg a bank szanálhatósága sem.

Megállapítottuk, hogy a szanálási tervek minősége abban az értelemben javult, hogy az egységes szabálykönyv teljesített követelményeinek százalékos aránya 60%-ra nőtt a 2018-as tervek mintájában, szemben a 2016-os tervek mintájában tapasztalt mindössze 14%-kal. Az ESZT ugyanakkor késett a 2018. évi szanálási tervek elfogadásával, és csak kevés tervet frissített 2019-ben. A nemzeti szanálási hatóságok is értek el javulást a szanálási terveik elfogadása terén, de némelyikük nem teljesítette céljait, illetve elhalasztotta a komplexebb bankokra vonatkozó tervek elfogadását.

Az ESZT jól együttműködött a nemzeti szanálási hatóságokkal. Ugyanez igaz az ESZT és az Európai Központi Bank (EKB) mint bankfelügyeleti szerv közötti együttműködésre. Viszont az eredményes szanálás függ a felügyeleti szervtől, amely jóval előre dönt a bankok által meghozandó korai beavatkozási intézkedésekről, továbbá arról, hogy a bank fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik-e. A jelenlegi jogalap nem fektet le objektív és számszerűsített kritériumokat az ilyen döntések meghozatalához.

Az ESZT személyzeti helyzete javult, de a kevésbé jelentős bankokra vonatkozóan az NSZH-k által benyújtott szanálási tervek felügyeletét még mindig akadályozta a személyzeti hiány. Az egyes NSZH-k személyzeti helyzete jelentős eltérést mutat. Azt is megállapítottuk, hogy az ESZT által a jelentős bankokhoz és a határokon átnyúló tevékenységű bankokhoz rendelt munkatársak aránya növekedett. Ugyanakkor a nemzeti szanálási hatóságok némileg kevesebb munkatársat bocsátottak rendelkezésre.

Az Egységes Szanálási Mechanizmus felkészültségének javítása érdekében azt javasoljuk, hogy az ESZT:

• tökéletesítse az ESZM szanálástervezését szabályozó politikáit;
• biztosítsa a szanálási tervek időben történő elfogadását és a jogi követelményeknek való megfelelését;
• javítsa az ESZM szervezeti felépítését;
• a Bizottsággal közösen kérje fel a jogalkotókat, hogy határozzanak meg objektív
  és számszerűsített kritériumokat a megfelelő idejű felügyeleti intézkedés tekintetében.
  

Bevezetés

Egységes Szanálási Mechanizmus – háttér

A 2007 és 2008 során kirobbant pénzügyi válság előtt a fizetésképtelenné vált bankokat a nemzeti fizetésképtelenségi törvények alapján számolták fel. Ha a nemzeti hatóságok úgy ítélték meg, hogy a bankok túl nagyok ahhoz, hogy fizetésképtelenné váljanak, az adófizetők pénzét használták fel, hogy megakadályozzák az összeomlásukat. A határokon átnyúló tevékenységű bankok csődje további kockázatokkal járhat. Mivel a válság rámutatott arra, hogy a hatóságoknak nincsenek eljárásaik és eszközeik a bankok rendezett felszámolására, az Unió 2014-ben létrehozta az Egységes Szanálási Mechanizmust, az európai bankunió második pillérét.

Az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében az ESZT, a Tanács, a Bizottság és a részt vevő tagállamok nemzeti szanálási hatóságai működnek együtt. A mechanizmus az Egységes Szanálási Alap (ESZA) támogatásával működik, amelyet az euróövezet bankjai finanszíroznak.

Az ESZM keretet biztosít a bankok rendezett felszámolásához¹. Célja, hogy elkerüljék a pénzügyi stabilitást érő jelentős káros hatásokat, megvédjék a biztosított betéttel rendelkező betéteseket, és megóvják az állami forrásokat azáltal, hogy minimalizálják a rendkívüli állami pénzügyi támogatás igénybevételét. A szanálás egy olyan végső eszköz, amely lehetővé teszi a kritikus banki funkciók működésének folytatását. A kritikus funkciók a bank olyan tevékenységei, szolgáltatásai vagy műveletei, amelyek megszűnése valószínűleg működési zavart eredményezne a pénzügyi stabilitásban vagy a reálgazdaság szempontjából elengedhetetlen szolgáltatásokban. Ha egy bank nem rendelkezik kritikus funkciókkal, és csődje nem jelentene kockázatot a pénzügyi stabilitásra, akkor e bankot a nemzet jog alapján rendes fizetésképtelenségi eljárással számolják fel.

Az évek során az Unió harmonizált szabályrendszert dolgozott ki a bankok felügyelete és szanálása érdekében. Ezeket fogalmilag egységes szabálykönyvnek nevezik. Az egységes szabálykönyv főként a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelvből (BRRD-irányelv²), az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendeletből (ESZM-rendelet³), a Bizottság felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási rendeleteiből és az Európai Bankhatóság (EBH) standardjaiból és iránymutatásaiból áll. Ezen túlmenően a szanálási hatóságok a szanálás előkészítése érdekében kézikönyveket és iránymutató feljegyzéseket dolgoznak ki, amelyek meghatározzák az alkalmazandó politikát (lásd: 1. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék.

Együttműködés az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében

Az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok szerepe

2015. január óta az ESZT feladatai közé tartozik szükség esetén az euróövezetbe tartozó valamennyi jelentős bank, továbbá a határokon átnyúló tevékenységű, kevésbé jelentős bankok szanálása⁴. Az ESZT hatáskörébe 2019 végén 128 bank tartozott, vagyis az euróövezetben található teljes banki eszközállomány közel 85%-a.

Az összes többi bank, azaz a kevésbé jelentős bankok (az ESZT 2020. évi munkaprogramja szerint 2249 bank, lásd: 2. ábra) a nemzeti szanálási hatóságok felelősségi körébe tartoznak. Azonban az ESZT felel az ESZM eredményes és következetes működéséért, és ezért megbízták azzal, hogy felügyelje az euróövezetben lévő nemzeti szanálási hatóságok szanálástervezését. Emellett szükség esetén a szanálási standardok következetes alkalmazásának biztosítása érdekében az ESZT dönthet úgy, illetve a nemzeti szanálási hatóság kérheti azt, hogy az ESZT közvetlenül gyakorolja az összes hatáskörét azon bankok felett, amelyek eredetileg a nemzeti szanálási hatóság illetékességébe tartoztak.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ESZT 2020. évi munkaprogramja alapján.

Egy bank akkor minősül jelentős intézménynek, ha az 1. táblázatban felsorolt kritériumok közül legalább egyet teljesít, ellenkező esetben kevésbé jelentős banknak tekintendő.

Annak érdekében, hogy felkészült legyen egy bank lehetséges csődjére, a szanálási hatóság:

1. szanálási terveket dolgoz ki a hatáskörébe tartozó összes bankra;
2. meghatározza a kötelezettségeknek és a szavatolótőkének a szanálás esetén veszteségviselő képességet biztosító minimumszintjét (biztonsági puffer, amely a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelményként – MREL – ismert).

A szanálás tényleges végrehajtásához kapcsolódó feladatokat (válságkezelés) ez a jelentés nem ismerteti, mivel nem tartozik az ellenőrzés hatókörébe.

A szanálási terveket legalább évente egyszer felül kell vizsgálni és aktualizálni kell. A terv kidolgozása és elfogadása közötti időtartamot nevezzük tervezési ciklusnak. A szanálási terv egy átfogó dokumentum, amelynek egyebek mellett részleteznie kell a bank sajátosságait, meg kell határoznia kritikus funkcióit, azonosítania és kezelnie kell a szanálhatóságának akadályait, és meg kell határoznia a bankra vonatkozó MREL-t. Következtetést kell levonnia i. az előnyben részesített szanálási stratégiáról, azaz hogy a bankot a fizetésképtelenségre vonatkozó nemzeti törvény alapján kell-e felszámolni, vagy szanálást kell alkalmazni, továbbá arról, hogy ii. a bank szanálható-e (azaz ellenáll-e a csődnek) (lásd: 03. bekezdés).

Ha a szanálási hatóság úgy ítéli meg, hogy a bankot szanálni kell, a tervnek ismertetnie kell, melyik szanálási eszközt kell alkalmazni (lásd: 3. ábra). Részleteznie kell azokat a bankcsoporton belüli szervezeteket is (anyavállalat, illetve leányvállalatok), amelyekre a szanálási eszközöket alkalmazni kell, azaz az úgynevezett „kiindulási pontokat” (egyetlen vagy több kiindulási pont).

Forrás: Az ESZT adatai alapján.

Az ESZT ügyvezetői és plenáris testületi üléseken hozza határozatait. Ez utóbbin részt vesz minden nemzeti szanálási hatóság egy-egy képviselője is (részletesebben lásd: I. melléklet). Az ESZT hatáskörébe tartozó bankokra vonatkozó szanálási terveket jóváhagyásra az ügyvezetői testület elé terjesztik.

Együttműködés más uniós és nemzeti hatóságokkal

Az ESZT szorosan együttműködik a nemzeti szanálási hatóságokkal, a Bizottsággal, az EBH-val és az euróövezet bankjaiért felelős felügyeleti szervekkel (az EKB és a nemzeti illetékes hatóságok) (lásd: 4. ábra). Például a jelentős bankokra vonatkozó szanálási terveket a belső szanálási csoportok (IRT) dolgozzák ki az ESZT vezetésével, amelyek személyzetét az ESZT és az érintett nemzeti szanálási hatóság biztosítja. Az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok közötti együttműködés fő gyakorlati szabályait a 2016-ban elfogadott és 2018-ban módosított együttműködési keretmegállapodás határozza meg.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ESZM-rendelet alapján.

A szanálási hatóság és a bankfelügyelet közötti együttműködés egyebek között a következőkre terjed ki:

• a felügyeleti szerv visszajelzése a szanálási terv tervezetéről;
• a szanálási hatóság visszajelzése a bank helyreállítási tervéről, amelyet a felügyeleti szerv értékelt. A helyreállítási terv azokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyeket akkor tervez meghozni, ha bizonyos mutatók nem megfelelő értéket mutatnak.

Az ESZT és az EKB közötti együttműködés és információcsere a 2018 májusában felülvizsgált egyetértési megállapodáson alapul.

Az EBH felel többek közötti a következőkért:

• szabályozás- és végrehajtás-technikai standardok és iránymutatások, például a teljes körű szanálási terv tartalmának kidolgozása;
• sablonok kidolgozása, például a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelményekről való beszámoláshoz és ezek nyilvánosságra hozatalához;
• a szanálási hatóságok figyelemmel kísérése rendszeres időközönként elvégzett felülvizsgálatok alapján, annak biztosítása érdekében, hogy a rendelkezzenek a szanálási tevékenységeik elvégzéséhez szükséges szakértelemmel, erőforrással és működési kapacitással.

Az EBH-t akkor is értesíteni kell, ha az ESZT vagy a nemzeti szanálási hatóság megállapítja, hogy egy bank nem szanálható.

A Bizottság feladata, hogy rendszeresen felülvizsgálja az egységes szabálykönyv alkalmazását. 2019 áprilisában tette közzé az első felülvizsgálatról szóló jelentését, amelyben azt a következtetést vonta le, hogy még túl korai lenne jogalkotási javaslatokat kidolgozni és elfogadni⁵. Az EBH által kidolgozott szabályozás- és végrehajtás-technikai standardokat a Bizottság felhatalmazáson alapuló vagy végrehajtási rendeletek formájában fogadja el.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Hatókör és módszertan

A Számvevőszék első alkalommal 2017-ben ellenőrizte az ESZT-t, amelynek során a jelentős bankokra vonatkozó szanálástervezésre összpontosított⁶. Mivel az ESZT-t csak 2015-ben hozták létre, és az első ellenőrzésünk megállapította, hogy az ESZT-nek még sok tennivalója van, úgy döntöttünk, hogy egy újabb ellenőrzést folytatunk le, amelynek keretében megvizsgáljuk a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó szanálástervezést, és értékeljük a korábbi ellenőrzésünk eredményeit. Igyekeztünk feltárni, hogy az ESZT jelenleg mennyire készült fel a bankok szanálására.

Annak vizsgálata céljából, hogy az ESZT jól felkészült-e a bankok szanálására, értékeltük a következőket:

• az ESZT rendelkezik-e a megfelelő politikai kerettel annak biztosítása érdekében, hogy az ESZT hatáskörébe tartozó bankokra kidolgozott szanálási tervek optimális minőségűek legyenek;
• a jelentős, illetve kevésbé jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervek előkészítése megfelelő pályán halad-e;
• megfelelő-e az ESZM szervezeti felépítése.

Az ellenőrzés céljából megvizsgáltuk az ESZT-nél rendelkezésre álló dokumentációt, és interjúkat készítettünk az ESZT személyzetével. Értékeltük a 2018-as ciklus szanálási terveiből vett mintát (lásd: 09. bekezdés). A 2018-as ciklus a bankok 2017-es év végi pénzügyi adatain alapult, és 2020-ban az utolsó tervek elfogadásával fejeződött be. A mintánkban hat terv olyan bankokra irányult, amelyeknek nem volt, két terv pedig olyan bankokra, amelyeknek volt szanálási kollégiuma. Áttekintettünk egy olyan mintát, amely az ESZT által elvégzett, a nemzeti szanálási hatóságok által a kevésbé jelentős bankokra vonatkozóan benyújtott 16 tervet felölelő három értékelésből áll, és egy olyan mintát, amely ugyancsak nemzeti szanálási hatóságok által benyújtott két egyszerűsített szanálási tervből áll.

Interjúkat készítettünk a Bizottság (a Pénzügyi Stabilitás, a Pénzügyi Szolgáltatások és a Tőkepiaci Unió Főigazgatósága – DG FISMA) és az EBH munkatársaival is. Tájékozódó látogatást tettünk négy nemzeti szanálási hatóságnál is (Németország, Olaszország, Lettország és Luxemburg), amelyek vagy sok bankért feleltek, vagy pedig már volt tapasztalatuk a bankok szanálásában. Végezetül pedig felmérést végeztünk az európai bankunió 19 nemzeti szanálási hatósága körében.

Az ellenőrzési terepmunkát 2019 áprilisa és 2020 januárja között végeztük el, így a COVID-19 járvány kitörése előtt befejeztük. Ezért – kivéve, ha külön jelezzük – ez a jelentés nem veszi figyelembe a világjárványra válaszul bekövetkezett politikai fejleményeket vagy változásokat.

Ellenőrzési bizonyítékhoz való hozzáférés és titoktartás

Az ellenőrzési jogosultság és az e teljesítmény-ellenőrzésre vonatkozó felhatalmazás forrása az EUMSZ 287. cikke⁷, amely az Európai Számvevőszék számára teljes körű hozzáférést biztosít az ellenőrzési feladat elvégzéséhez szükséges valamennyi dokumentumhoz. Ugyanakkor titoktartási indokokra hivatkozva az ESZT személyzete szerkesztett dokumentumokat bocsátott rendelkezésünkre, kitakarva az összes olyan információt és adatot, amelyek alapján azonosítani tudtuk volna, hogy
a mintában szereplő szanálási terv melyik bankra vonatkozik. Ezért nem tudtuk összevetni az MREL számításokat (az EKB adatai kapcsán lásd: 23. bekezdés), értékelni a bankok funkcióinak kritikus jellegét, illetve megvizsgálni azt, hogy az ESZT a szanálási tervekben mennyire értékeli következetesen a bankok funkcióinak kritikus jellegét. Mindazonáltal a korábbi ellenőrzésünkhöz képest javult az információkhoz való hozzáférés, mivel a teljes szanálási terveket a rendelkezésünkre bocsátották, nem csak a kiválasztott fejezeteket.

Emellett nem kaptunk hozzáférést a következő dokumentumokhoz sem, amelyek szerzője az EKB, de az ESZT nyilvántartásában is elérhetők: i. a bankok helyreállítási tervei és ii. az EKB visszajelzései az ESZT szanálási terveinek tervezetéről. Már ellenőrzésünk kezdetétől fogva kértük ezeket a dokumentumokat az ESZT-től. Mire az ESZT tájékoztatott minket arról, hogy az EKB beleegyezett abba, hogy az ESZT épületében lévő adatszobában betekinthessünk a dokumentumokba, már életbe léptek a COVID-19 világjárvány miatt hozott kijárási korlátozások, így nem tudtuk megvizsgálni a dokumentumokat. Az ESZT, miután egyeztetett az EKB-val, arról tájékoztatott minket, hogy adatbiztonsági okokból nem egyeztek bele abba, hogy egy virtuális adatszobában rendelkezésünkre bocsássák ezeket a dokumentumokat.

Ettől eltekintve az ebben a jelentésben bemutatott megállapításokhoz és következtetésekhez rendelkezésünkre álltak a szükséges bizonyítékok.

Észrevételek

A politikai keret megerősödött, de egyes döntő fontosságú területeken továbbra is vannak hiányosságok

Az ESZT részletes politikákat dolgozott ki az ESZT hatáskörébe tartozó bankokra vonatkozó szanálási tervek és az azokban foglalt szanálási intézkedések minőségének és következetességének biztosítása érdekében. Ezeket a politikákat – amelyeket az ESZT ügyvezetői testülete fogadott el – a szanálástervezési kézikönyv, az ESZT belső politikai dokumentuma, valamint a horizontális technikai feljegyzések fektetik le. Ezeknek a 2016 és 2019 között kiadott megjegyzéseknek a tartalmát – kevésbé részletesen – beépítették a kézikönyvbe annak 2019-es aktualizálása idején. Egy külön politikai dokumentumot is készítettek a MREL-re vonatkozóan, 2020 áprilisában pedig az ESZT kibocsátotta a bankokkal szembeni elvárásait részletező dokumentumát (lásd: 5. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A nemzeti szanálási hatóságoknak az ellenőrzésünk által érintett időszakban a MREL kivételével nem kellett magukat ezekhez a politikákhoz tartaniuk a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó tervek kidolgozása során. Ugyanakkor azok a bankok minden kategóriája tekintetében relevánsak, és ezért a nemzeti szanálási hatóságok referenciapontként használhatják ezeket a saját politikáik kidolgozása során.

Az ESZT nyolc terület köré csoportosította politikáit, amelyek a szanálástervezés folyamatát tükrözik (lásd: 6. ábra). Ezeket a politikákat a nemzeti szanálási hatóságokkal szorosan együttműködve dolgozták ki.

Megjegyzés: A szanálástervezési kézikönyv e nyolc terület mindegyikének külön fejezetet szentel.

Forrás: ESZT.

2017. évi különjelentésünkben azt a következtetést vontuk le, hogy az ESZT nem rendelkezett a szanálástervezési politikák teljes rendszerével. Azt javasoltuk, hogy i. tegyék kötelezővé a szanálástervezési kézikönyvet; ii. dolgozzanak ki a jelentős akadályokkal és az MREL-lel kapcsolatos egyértelmű és következetes politikákat; és iii. minden szanálási forgatókönyvre adjanak ki iránymutatást.

Ezért megvizsgáltuk a következőket:

1. az ESZT elfogadta-e a hatáskörébe tartozó bankokra vonatkozó szanálási tervek elkészítéséhez szükséges összes idevágó politikát;
2. a kidolgozott politikák megfelelő minőségűek-e.

Még mindig hiányoznak egyes, az ESZT hatáskörébe tartozó bankokra alkalmazandó fontos politikai intézkedések

A kézikönyvben foglalt politikák célja, hogy iránymutatást adjanak az IRT-knek a jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervek kidolgozásához. A kézikönyvet nem tették kötelezővé. Azt is megtudtuk, hogy az IRT-k nem kötelesek megindokolni, ha a szanálási tervben eltérnek a kézikönyvtől, és valóban nem is találtunk ilyen indokolást a mintánkba bevont egyik tervben sem.

Áttekintettük az ESZT politikáit, és megállapítottuk, hogy 2020 áprilisában sok politika még nem állt készen. Először is nem dolgoztak ki politikát a „pénzügyi folytonosságra”. Döntő fontosságú, hogy a szanálási folyamat elindítása után biztosítsák a finanszírozást, mivel a bank számára – például az életképességével kapcsolatos bizonytalanságok miatt – nehézséget okozhat, hogy megszerezze a kötelezettségeinek refinanszírozásához szükséges likviditást, amikor azok esedékessé válnak. E kérdés fontosságát jól szemlélteti a Hypo Real Estate csődje: a német állami hatóságoknak 145 milliárd euró likviditást kellett biztosítaniuk 2008-ban. Az ESZT úgy véli, hogy az erre a területre vonatkozó politika kidolgozása egy többéves projekt, amely 2022 előtt várhatóan nem fog lezárulni. Végezetül pedig az ESZT a bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentumában (lásd: 25. bekezdés) rögzíti, hogy a bankok feladata, hogy 2023-ig bizonyítsák képességeiket a pénzügyi folytonosság területén.

A szanálás során a pénzügyi folytonosság biztosításához szorosan kapcsolódó szempont a közszektor által nyújtott költségvetési védőháló. Ezt a védőhálót átmenetileg felhasználhatná az ESZT arra, hogy biztosítsák a fizetésképtelenné vált vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló bankok szanálásához szükséges finanszírozást. 2019 decemberében az eurócsoport elvi megállapodásra jutott arról, hogy az Európai Stabilitási Mechanizmus mintegy 65–70 milliárd euró értékű védőhálót biztosít. Az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés⁸ ezt célzó módosítását még nem írták alá. A védőháló a közvetlen feltőkésítési eszközt hivatott felváltani, amire az Európai Stabilitási Mechanizmus 60 milliárd eurót különített el. Szakértők szerint a költségvetési védőháló biztosítása elégtelennek bizonyulhat a szanálás során, különösen a likviditásnyújtás tekintetében felmerülő finanszírozási igények kielégítésére, és további intézkedéseket szorgalmaznak⁹.

Másrészt nem dolgoztak ki politikát a szanálással kapcsolatos „irányításra és kommunikációra”. Ide tartozik például az adatszolgáltatáshoz szükséges irányítási struktúra, valamint az eredményes felügyelet és döntéshozatal a szanálástervezés során és a válsághelyzetekben. Mivel sok döntést rendkívül rövid idő alatt kell meghozni, kritikus fontosságúak a szilárd irányítási és kommunikációs struktúrák.

Harmadrészt nem készült átfogó politika a „tájékoztatási követelményekről”. Ez például azokat az adatokat érinti, amelyeket a bankoknak az ESZT felé kell szolgáltatniuk a szanálási eszközök alkalmazásához, vagy azokat, amelyek szanálás esetén felhasználhatók az elvégzendő eszközértékeléshez. „A pontos értékelő jelentések alapvető szerepet játszanak a bankszanálás általános sikerében. Ha az értékelő jelentések pontatlanok, akkor elnyújthatják a pénzügyi stresszhelyzetet, és arra sarkallhatják a részvényeseket és hitelezőket, hogy pereljék a bankot, és kártérítést követeljenek”¹⁰.

Végezetül pedig a szanálástervezési kézikönyv nem tartalmazott olyan politikát, amely egy csoporton belül meghatározta volna azokat a szervezeteket, amelyekre a szanálási intézkedéseket alkalmazzák (az úgynevezett kiindulási pont, lásd: 10. bekezdés). A kiindulási pont határozza meg, hogy hány szanálási hatóság fogja gyakorolni hatásköreit és alkalmazni a szanálási eszközöket. Az egy pontból való kiindulás csak egy hatóságra ruház hatásköröket, míg a több pontból való kiindulás több szanálási hatóságot von be.

Az ESZT 2020-ban több területen is tervezi, hogy politikákat dolgoz ki, illetve aktualizálja politikáit. Első lépésként 2020 áprilisában közzétette a bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentumot. Ez a dokumentum azonban még nem mutat be részletes politikákat a fent ismertetett szempontokról.

Az elkészült politikák néhány ponton hiányosak

Értékeltük az ellenőrzésünk által érintett időszak során alkalmazott politikák minőségét, és három területen állapítottunk meg hiányosságokat: i. a közérdek értékelése, ii. a szanálhatóság jelentős akadályainak meghatározása, és iii. a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmények és a hitelezői feltőkésítés alkalmazása.

A közérdek értékelése

A fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló bankok esetében a szanálás egyik feltétele, hogy az a közérdeket szolgálja-e, azaz hogy a szanálási célok nem teljesülnének-e ugyanolyan mértékben, ha a bankot a fizetésképtelenségre irányadó nemzeti jog alapján számolnák fel. Példák ezekre a szanálási célokra:

• a kritikus funkciók folytonosságának biztosítása;
• a pénzügyi stabilitásra gyakorolt jelentős hátrányos hatások elkerülése;
• a biztosított betétek védelme;
• a közpénzek védelme.

Emiatt az érintett szanálási hatóságnak értékelnie kell a közérdeket. A Bizottság felkérésére készült tanulmány szerint több érdekelt fél azt nyilatkozta, hogy Unió-szerte következetesebben kellene elvégezni ezt az értékelést¹¹. Egyes érdekelt felek az ESZT azon véleményével sem értettek egyet, hogy a „szanálás csak keveseket érinthet, a többséget nem”. Az euróövezeti bankok körét tekintve az ESZT azon a véleményen van, hogy a közérdek értékelése miatt a szanálási intézkedéseket végső soron csak néhány bankra fogják alkalmazni, mivel a bankok többségét a nemzeti jog szerinti fizetésképtelenségi eljárás alapján fogják felszámolni¹².

Azon értékeléssel kapcsolatban, hogy egy bank bizonyos funkciói kritikusak-e (lásd: 03. bekezdés), azt állapítottuk meg, hogy az ESZT politikája nem ír elő egyértelműen meghatározott küszöbértékeket (például a piaci részesedés százalékos arányát). Felmérésünk és a nemzeti szanálási hatóságokkal készített interjúk alapján, valamint az ESZT dokumentumainak felülvizsgálatát követően megállapítottuk, hogy ellentmondások vannak a kritikus funkciók IRT-k által elvégzett értékelései között. Ezen ellentmondások miatt és az egyértelmű iránymutatás hiányában fennáll a kockázata annak, hogy az ESZT nem jelöl meg kritikusként egy funkciót, pedig a bank csődje negatívan érintené a reálgazdaságot.

A biztosított betétek védelmével kapcsolatos szanálási cél tekintetében a következőket állapítottuk meg: amikor a tagállami szinten létrehozott nemzeti betétbiztosítási rendszerek finanszírozása kapcsán úgy ítélik meg, hogy az nem alkalmas a válság kezelésére, ez egyben azt is jelenti, hogy a biztosított betétek nincsenek megfelelően védve. Ez azonban nem elég indok arra, hogy az ESZT azt a következtetést vonja le, hogy az érintett bank szanálása közérdek.

A közpénzek védelmével kapcsolatban megjegyezzük, hogy i. a részvényesek és bizonyos hitelezők, illetve ii. a közszféra közötti tehermegosztás szabályai annak függvényében térnek el egymástól, hogy szanálást vagy nemzeti fizetésképtelenségi eljárást alkalmaznak-e (lásd: 7. ábra):

• a jogalappal összhangban a szanálás során az Egységes Szanálási Alapon keresztül nyújtott állami támogatás csak akkor megengedett, ha a bank veszteségeit a bank összes kötelezettségeinek és szavatolótőkéjének legalább 8%-át kitevő hitelezői feltőkésítéssel fedezték. Az ESZT hozzájárulása elvben a bank összes kötelezettségeinek és szavatolótőkéjének 5%-ára korlátozódik¹³. A Nemzetközi Valutaalap egy pénzügyi stabilitási mentesség¹⁴ bevezetését javasolta, azaz egy olyan mentességet, amelyet csak az egész euróövezetre vagy egy egész országra kiterjedő válság esetén alkalmaznak. Felmérésünk szerint a nemzeti szanálási hatóságok többsége (60%) egyetért ezzel a javaslattal;
• ha egy bankot a fizetésképtelenséget szabályozó nemzeti jog alapján számolnak fel, a tagállamok szükségesnek tarthatják az állami támogatás nyújtását. A bankokról szóló bizottsági közleménnyel¹⁵ összhangban a tehermegosztási követelmények a részvényesekre és az alárendelt eszközök tulajdonosaira alkalmazandók: nekik teljes egészében hozzá kell járulniuk az intézkedések költségéhez. A szanálási forgatókönyvvel ellentétben az elsőhelyi hitelezők nem kötelesek hozzájárulni a költségekhez. A Nemzetközi Valutaalap azt javasolta, hogy az állami támogatási szabályok keretében szigorúbb tehermegosztási elveket állapítsanak meg¹⁶.

Forrás: Európai Számvevőszék, a hivatkozott jogalap alapján.

Amint az a 7. ábra harmadik sorában látható, a nemzeti fizetésképtelenségi eljárás keretében több állami támogatás nyújtható, mint a szanálás során, figyelembe véve a Bizottság állami támogatásokkal kapcsolatos jelenlegi politikáját, ami a bankokról szóló közleményben is tükröződik. Mindez igen lényeges, amikor arról kell határozni, hogy mi szolgálja a közérdeket. Kétféle értékelést végeznek, az egyiket az ESZT a másikat a Bizottság:

• a szanálási célkitűzésekkel összhangban (lásd: 38. bekezdés) az ESZT-nek értékelnie kell, hogy egy bank fizetésképtelenné válása jelentősen hátrányos hatást fejtene-e ki a pénzügyi stabilitásra, és minimalizálnia kell a rendkívüli állami pénzügyi támogatásnyújtást;
• a Bizottságnak – mielőtt jóváhagyná a tagállamok által egy bank nemzeti fizetésképtelenségi eljárás keretében történő felszámolása során nyújtott állami támogatást – értékelnie kell, hogy ez a támogatás szükséges lenne-e egy tagállam súlyos gazdasági zavarának orvoslásához. Egy korábbi ellenőrzésünkben észrevételeztük, hogy a Bizottság úgy vélekedett, hogy a tagállamok vannak a legjobb helyzetben annak kezdeti értékeléséhez, hogy egy adott bank piacról való ellenőrizetlen kilépése veszélyeztetné-e a pénzügyi stabilitást (vagy okozna-e más komoly zavart a tagállamban). Megállapítottuk továbbá, hogy a Bizottság nem vitatta a tagállamok azon állítását, hogy egy esetleges bankcsőd veszélyt jelentene a pénzügyi stabilitásra¹⁸.

A közelmúltban bekövetkezett bankcsődök esetében az ESZT megállapította, hogy a bankok rendes fizetésképtelenségi eljárás keretében számolhatóak fel anélkül, hogy ez jelentősen negatív hatást gyakorolna a pénzügyi stabilitásra, ezért arra a következtetésre jutott, hogy nem áll fenn olyan közérdek, amely indokolná a szanálási eszközök alkalmazását. A Bizottság azonban később jóváhagyta az állami támogatást, mivel úgy ítélte meg, hogy e bankok rendes fizetésképtelenségi eljárás keretében történő felszámolása komoly zavart okozna a gazdaságban. Az IMF arra a következtetésre jutott, hogy „a fizetésképtelenségi eljárás esetén alkalmazandó tehermegosztási követelmények és a keretrendszerbe a pénzügyi stabilitásra vonatkozó mentességgel bevezetett alternatív rugalmasságot követő szanálás esetén alkalmazandó tehermegosztási követelmények összehangolása csökkentené a bizonytalanságot, és kevésbé ösztönözné a tagállamokat arra, hogy a fizetésképtelenné váló jelentős intézmények kérdését nemzeti fizetésképtelenségi eljárás keretében törekedjenek kezelni”¹⁹. Végezetül az Európai Parlament a bankunióról szóló 2020. évi állásfoglalásában megjegyezte, „hogy biztosítani kell az egyenlő versenyfeltételeket és a közérdek fennállására vonatkozó kritériumok következetes alkalmazását”²⁰.

A politikai vitában egyre nagyobb figyelmet kapó másik kérdés a bankok fizetésképtelenségre vonatkozó nemzeti jogszabályok harmonizálása²¹. 18 nemzeti szanálási hatóságból 14 azt válaszolta a felmérésünkre, hogy hasznos vagy nagyon hasznos lenne, ha harmonizálnák a bankok fizetésképtelenségére vonatkozó nemzeti szabályozásokat. Például „a legtöbb országban a nemzeti fizetésképtelenségi rendszer elindítását kiváltó tényezők nincsenek összehangolva a szanálás kezdeményezését kiváltó tényezőkkel, különös tekintettel az azt alátámasztó feltételekre, hogy egy bank fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik”²². A harmonizáció elérése azonban nehéz folyamat, hiszen olyan jogterületeket érint, amelyek a tagállamok hatáskörébe tartoznak (például a társasági jog).

Végezetül pedig a szanálási terveknek figyelembe kell venniük a releváns forgatókönyveket, ideértve az egyedi okokra visszavezethető (bankspecifikus), illetve a szélesebb körű pénzügyi instabilitás vagy más rendszerszintű események idején bekövetkező fizetésképtelenséget. Az ESZT viszont úgy ítéli meg, hogy az ESZM-rendelet (8. cikk) nem írja elő, hogy ezeket az eseményeket figyelembe kellene venni a közérdek értékelésekor azokban az esetekben, amikor az előnyben részesített stratégia a fizetésképtelenséget szabályozó nemzeti jogszabályok alkalmazása. Következésképp az ESZT szanálástervezési kézikönyve nem tisztázza ezt a szempontot (lásd: 28. bekezdés). Egyes nemzeti szanálási hatóságok másképpen értelmezik a jogot. A Bizottság elismeri, hogy eltérő értelmezésekre van lehetőség.

Iránymutatás a szanálhatóság jelentős akadályainak meghatározásához

Az egységes szabálykönyv értelmében az ESZT-nek értékelnie kell, hogy a bank szanálható-e vagy sem. A bankot akkor tekintik szanálhatónak, ha az megvalósítható és hiteles, hogy vagy a rendes fizetésképtelenségi eljárás keretében felszámolják a bankot, vagy pedig a szanálási eszközök alkalmazásával és a szanálási hatáskörök gyakorlásával szanálják. Ezért a szanálási hatóságnak értékelnie kell, hogy vannak-e akadályai a bank szanálásának. A szanálási hatóságnak arról is időben értesítenie kell az EBH-t, ha egy bank nem minősül szanálhatónak.

Ha az ESZT azt a következtetést vonta le, hogy egy akadály jelentős, akkor közigazgatási eljárást kezdeményeznek annak biztosítása érdekében, hogy a szóban forgó bank orvosolja a helyzetet (lásd: 8. ábra). A közigazgatási eljárásban számos érdekelt fél részt vesz. 12 hónapig vagy tovább is eltarthat, amíg a bank benyújtja a jelentős akadály áthidalására szolgáló végleges végrehajtási tervet.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ESZT adatai alapján.

A 23/2017. sz. különjelentésünkben megfogalmazott ajánlás alapján (lásd: 28. bekezdés) 2018 szeptemberében az ESZT kiadta a szanálhatóság akadályainak azonosítására és kezelésére vonatkozó politikáját. Az ESZT a 2019-ben kidolgozott szanálási terveknek csak egy kis részére alkalmazta ezt a politikát. Az ESZT dolgozik az IRT-knek szóló iránymutatásának finomításán, valamint különösen azon, hogyan kell alkalmazni ezt a módszertant a gyakorlatban.

A 2018-as politika szerint első lépésként az IRT-knek kell azonosítaniuk a lehetséges akadályokat. Az IRT-knek ezt követően egy alacsonytól magas értékig terjedő skálán értékelniük kell i. az ilyen lehetséges akadályok által a szanálásra kifejtett hatást és ii. ezek bekövetkeztének valószínűségét. Bár a politika megad egy mátrixot, amely jelzi, mikor vonható le az a következtetés, hogy egy akadály jelentős, ez azonban lényegében csak indikatív jellegű. Például a hatás és a bekövetkezési valószínűség tekintetében magas minősítést kapó lehetséges akadályokat nem tekintik automatikusan jelentős akadálynak.

Így az értékelések természetükből adódóan nagyrészt az IRT-k saját megítélésén és mérlegelésén alapulnak. Ráadásul az ESZT számos elemet figyelembe vesz, mielőtt egy akadályt jelentősnek minősítene. Például ha egy banknak hiteles terve van az azonosított lehetséges akadályok kezelésére, akkor az akadályt nem szükségképpen kell jelentősnek tekinteni. Lényegében az ESZT egy, a bankok és az ESZT közötti fokozatos folyamatnak tekinti a szanálhatóság akadályainak felszámolását, ami némi időt vehet igénybe.

Ezt a politikát erősíti meg az ESZT bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentuma (lásd: 25. bekezdés): fokozatos bevezetést ír elő, amelynek során a bankoknak 2023 végére kellene kiépíteniük képességeiket a dokumentumban tárgyalt mind a hét dimenzióban²³, függetlenül a bank kockázati szintjétől, méretétől vagy komplexitásától. Külön megállapodás alapján a képességek kiépítése 2023 után is befejeződhet. Összehasonlításképpen a Bank of England hatáskörébe tartozó bankok szorosabb ütemtervet követnek, mivel 2022. január 1-ig valamennyinek szanálhatóvá kell válnia²⁴.

Ezen elvárások irányadó elve az „együttműködés”, azaz az ESZT és a bankok közösen dolgoznak a szanálhatóság megvalósítása érdekében. A bankoktól elvárják, hogy készítsenek munkatervet, majd végezzenek önértékelést a terv alapján elért eredményekről, hogy biztosítsák az időben történő végrehajtást. A felmérésünkre válaszoló 18 nemzeti szanálási hatóság közül 17 ezt megfelelő megközelítésnek tartotta. Fennáll a kockázata azonban, hogy a bankok csak mérsékelten lesznek motiváltak abban, hogy az akadályok kezelése érdekében együttműködjenek az ESZT-vel, különösen az üzleti modellek kapcsán, pl. amikor az ESZT a „vagyonértékesítési” eszközt tervezi használni (lásd: 3. ábra).

Ráadásul az egységes szabálykönyv nem rendelkezik ilyen átmeneti időszakokról, hanem annak egyértelmű meghatározását írja elő, hogy egy bank szanálható-e (lásd: 09. bekezdés), ehhez pedig – adott esetben – a jelentős akadályok előzetes megállapítására van szükség. Ezt erősíti meg az EBH 2018. évi határozata, amely leszögezi, hogy nem felel meg az egységes szabálykönyvnek, ha úgy azonosítanak egy lehetséges akadályt, hogy nem állapítják meg, hogy az jelentős-e. Az EBH következtetése szerint minden elfogadott szanálási tervnek részletesen ismertetnie kell a szanálhatóság értékelését. Ebben a részletes ismertetésben szerepelnie kell minden olyan jelentős akadálynak, amelyet a szanálhatóság kapcsán azonosítottak²⁵.

Az ESZT által választott fokozatos folyamat miatt, amely ahhoz vezetett, hogy nem határozták meg a jelentős akadályokat, az ESZT egyelőre nem nyújtott be értesítést az EBH-nak (lásd: 47. bekezdés), a nemzeti szanálási hatóságok pedig nem nyújtottak be értesítéseket a kevésbé jelentős intézményekről.

Az Európai Parlament Gazdasági Kormányzás Támogatási Osztálya által 2019 végén előterjesztett dokumentum²⁶ azt a következtetést vonta le, hogy 2019 októberében egyik szanálási terv sem tartalmazott teljesen kidolgozott értékelést a szanálhatóság akadályairól. Megállapította, hogy „ez aggályokat vet fel azzal kapcsolatban, hogy a bankok az elkövetkező években készen állnak-e majd a lehetséges szanálásra”.

A MREL-re és a hitelezői feltőkésítésre vonatkozó iránymutatás

A bankok szanálhatóságának javítására szolgáló egyik legfontosabb eszköz az a jogi követelmény, hogy minden banknak teljesítenie kell a szanálási hatósága által meghatározott MREL-célokat (lásd: 08. bekezdés). A bankoknak bizonyos mennyiségű szavatolótőkét és egyéb leírható, illetve átalakítható kötelezettségeket kell fenntartaniuk, hogy állami pénzeszközök igénybevétele nélkül képesek legyenek a veszteségek fedezésére és a tőkepozíciójuk helyreállítására.

Az egységes szabálykönyvvel összhangban a bankoknak 2024-ig teljes mértékben teljesíteniük kell a MREL-céljaikat, de 2022. januárra meg kell felelniük a köztes célnak is, mivel a bankoknak nehézséget okozhat a MREL-típusú értékpapírok kibocsátása.

A jogszabály arra kötelezi az ESZT-t és a nemzeti szanálási hatóságokat, hogy minden bankra vonatkozóan egy formális MREL-határozatot bocsássanak ki. A felmérésünkre válaszoló 18 nemzeti szanálási hatóság közül nyolc (44%) úgy vélte, hogy ilyen formális követelménynek nincs értelme akkor, ha a MREL-követelmény megegyezik a prudenciális tőkekövetelményekkel, mint ahogy általában ez az eset áll fenn, ha a bankot a nemzeti szintű fizetésképtelenségi jogszabályok alapján kell felszámolni. A nyolc nemzeti szanálási hatóság között voltak azok, amelyek hatáskörébe a legtöbb bank tartozik. Ez adminisztratív terhet ró minden érintett félre (az ESZT, a nemzeti szanálási hatóságok és a bankok).

Az ESZT 2018 novemberében tette közzé a 2018-as szanálástervezési ciklusra alkalmazandó MREL-politikát, majd 2019 januárjában aktualizálta azt (lásd: 28. bekezdés). 2020 májusában közzétette a 2020-as szanálástervezési ciklusra alkalmazandó MREL-politikát is. A változtatások többsége (az összevetéshez lásd: II. melléklet) a felülvizsgált ESZM-rendeletből²⁷ fakad. Az még nem ismert, hogy ezek a jogalkotási változások rövid, közép- és hosszú távon hogyan fogják érinteni a MREL-célokat. Az ESZT azt is bejelentette, hogy szándékában áll értékelni a COVID-19 világjárvány által a MREL tényleges teljesítéséhez szükséges átmeneti időszakokra gyakorolt hatást (lásd: 58. bekezdés).

A felülvizsgált jogi keretből eredő néhány változás:

• a MREL-cél kiszámításakor már nem kötelező figyelembe venni a piaci bizalmi felárat. Az ESZT viszont továbbra is alkalmazni kívánja ezt a felárat;
• a felülvizsgált BRRD-irányelv²⁸ kötelező rögzített MREL-t vezet be a bankok három kategóriájára²⁹;
• a felülvizsgált BRRD-irányelv megköveteli az alárendelés minimális szintjét (az összes kötelezettség és szavatolótőke 8%-a). Az alárendelés azzal jár, hogy a MREL-cél egy részét alárendelt kötelezettségekkel kell teljesíteni, nem csupán előresorolt adóssággal. Az alárendelt kölcsön kibocsátásának költsége általában magasabb.

A választható rendelkezések, illetve a jogalapból hiányzó rendelkezések miatt az uniós szanálási hatóságok MREL meghatározásával kapcsolatos gyakorlatai igen eltérőek (lásd: 1. háttérmagyarázat.

Ha egy bank fizetésképtelenné válik, függetlenül attól, hogy a nemzeti fizetésképtelenségi jogszabályok szerint felszámolják, vagy szanálják, az érintheti a lakossági befektetőket. A közelmúltban bekövetkezett esetek nyomán, amikor a Veneto Banca, a Banco Popolare di Vicenza és a Banca Popular fizetésképtelenné vált, nyilvános vita kezdődött arról, hogy a lakossági befektetőket be kell-e vonni a hitelezői feltőkésítésbe. 2018-ban az euróövezetben 262 milliárd euróra becsülték azoknak az előresorolt és alárendelt adósságoknak az értékét, amelyet az uniós bankok lakossági befektetőkhöz helyeztek ki, ezek nagy részét olaszországi (51%) és németországi (19%) kötvénytulajdonosok tették ki³².

Az ESZT hitelezői feltőkésítésre vonatkozó politikája ismerteti az értékpapírok (részvények és kötvények) hitelezői feltőkésítésével kapcsolatos operatív kérdéseket. Nem tartalmazza azonban a többi leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre, például a betétekre vonatkozó operatív kérdéseket. Ráadásul az ESZT iránymutatása nem ír elő határidőt, ameddig a hitelezői feltőkésítést el kell végezni. Ezzel szemben a német szanálási hatóság megköveteli a hatáskörébe tartozó bankoktól, hogy a hitelezői feltőkésítést 24 órán belül vezessék be a könyvelésükbe, és 12 órán belül álljanak készen a kötvény-, illetve részvénytulajdonosokra vonatkozó külső végrehajtás megkezdésére.

Az egységes szabálykönyv szerint a szanálási hatóság által az előnyben részesített szanálási stratégia (azaz a használandó eszköz, lásd: 3. ábra) megvalósíthatóságáról és hitelességéről készített értékelésnek ki kell terjednie minden variáns stratégiára, amelyet a stratégia részeként javasoltak. Ez különösen azokban az esetekben fontos, amikor a szanálás során nem biztosított a finanszírozás (lásd: 31. bekezdés), mivel fennáll a szanálás sikertelenségének kockázata. A hitelezői feltőkésítés alkalmazása kapcsán azonban az ESZT politikája nem emeli ki kellőképpen annak szükségességét, hogy az IRT-k értékeljék az alternatív stratégiákat.

Történt előrelépés a szanálástervezésben, de még van tennivaló, amíg összhangban lesz a jogi követelményekkel

A szanálási hatóság által kidolgozott szanálási tervnek teljes egészében meg kell felelnie az egységes szabálykönyvnek, az ESZT-nek pedig meg kell határoznia azt az időpontot, ameddig az első szanálási terveket ki kell dolgozni. Az ESZM-rendelet szerint általános szabályként a szanálási terveket legalább évente egyszer frissíteni kell.

Ahogy a 06. bekezdésben említettük, az ESZT felügyeli a nemzeti szanálási hatóságok kevésbé jelentős bankokkal kapcsolatban végzett munkáját. Ennek érdekében az ESZT iránymutatásokat fogadhat el, és utasításokat adhat a nemzeti szanálási hatóságok által elvégzendő feladatokról. Az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok között létrejött együttműködési keretnek megfelelően az ESZT-nek értékelnie kell a nemzeti szanálási hatóságok által kidolgozott szanálási terveket.

Megvizsgáltuk, hogy:

1. a korábbi ellenőrzésünk eredményeihez képest javult-e az ESZT által elfogadott szanálási tervek minősége, azaz hogy nőtt-e az egységes szabálykönyv azon követelményeinek a száma, amelyeket a tervek teljesítenek;
2. az ESZT kellő időben jóváhagyta-e a hatáskörébe tartozó bankokra vonatkozó szanálási terveket;
3. következetes volt-e a nemzeti szanálási hatóságok által a kevésbé jelentős bankokra benyújtott tervek ESZT által elvégzett elemzése.

Javult az ESZT hatáskörébe tartozó bankokra vonatkozó szanálási tervek minősége

A 2018-as ciklusban kidolgozott hat szanálási tervből álló minta alapján értékeltük, hogy megfelelnek-e az egységes szabálykönyvben meghatározott követelményeknek. Ehhez 179 ilyen követelményt választottunk ki, amelyeket területenként csoportosítottuk (lásd: 6. ábra), és ellenőriztük, hogy teljesültek-e.

Eredményeink azt mutatják, hogy a követelmények 60%-a teljesült (lásd: 2. táblázat). Ez javulást jelent a korábbi ellenőrzési eredményeinkhez képest, amelyet a 2016-os ciklus terveiből vett mintán végeztünk el, és ahol a követelményeknek csak 14%-át teljesítették. Ezen eredmény szerint a követelmények 30%-át nem teljesítették (2017: 64%), 10%-át pedig részben teljesítették (2017: 22%).

A mintában szereplő tervekkel kapcsolatos helyzet nagyon eltérő képet mutatott, a teljesített követelmények aránya 80% (1. terv) és 40% (6. terv) között mozgott (lásd: 3. táblázat).

A 4. táblázatban az egységes szabálykönyv azon követelményeire mutatunk be példákat, amelyeket a mintánkban szereplő szanálási tervek nem teljesítettek.

A fenti táblázatban példaként felsorolt hiányosságokon túl:

• A mintánkban szereplő szanálási tervek egyikében sem találtunk bizonyítékot arra, hogy a bank tesztelte volna a hitelezői feltőkésítési eszközt, pedig ezt javasoltuk a 2017. évi különjelentésünkben. Az ESZT legutóbbi politikai dokumentuma, a bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentum szerint a bankoknak valójában 2022-ig kell felállítaniuk az ilyen tesztek elvégzéséhez szükséges adatokat előállító infrastruktúrát.
• A 2018. évi és 2019. évi ciklus tekintetében az ESZT csak „lehetséges” akadályokat határozott meg (ennélfogva nem értékelte, hogy azok jelentősek-e vagy sem), pedig a tervek többsége esetében rendelkezésre állt a jelentős akadályok meghatározására szolgáló politika (lásd: 49. bekezdés). Az ESZT a 2020. évi szanálástervezési ciklus tekintetében is csak lehetséges akadályokat fog azonosítani. Ahogy az 51. és 52. bekezdésben is említettük, az ESZT egy iteratív folyamatnak tekinti az akadályok meghatározását. A jelentős akadályok meghatározásának elmulasztásából fakad az is, hogy az ESZT nem határozott meg magasabb MREL-célokat, pedig a jogi keret felkínálja ezt a lehetőséget. 2019 novemberéig konszolidált szinten 85 bankra határozott meg MREL-célokat, miközben mintegy 32 bankra vonatkozóan nem születtek döntések. 48 bank, amelyek főként öt tagállamban koncentrálódnak (Franciaország, Görögország, Olaszország, Hollandia és Spanyolország), 137 milliárd euróval marad el a MREL-től. A 2018-as ciklusban az ESZT nem fogadott el belső MREL-határozatokat³⁴.

Végezetül pedig az első mintánkban szereplő terveknél később elfogadott két tervet (lásd: 19. bekezdés) értékeltük a tekintetben, hogy azok hogyan határozták meg a jelentős akadályokat, mivel e vonatkozásban fejlettebbeknek kellett volna lenniük. Ellenőriztük, hogy alkalmazták-e az ESZT saját politikáját:

• Az egyik terv esetében megállapítottuk, hogy az iránymutatást csak csekély mértékben alkalmazták. Sem a jelentős, sem a lehetséges akadályokat nem határozták meg. Ehelyett csak felsorolták azokat a figyelmet érdemlő pontokat, amelyek lehetséges akadályokká válhatnak.
• A másik esetben hiányosságokat találtunk az iránymutatás alkalmazásában. Főként az IRT tért el a politikai feljegyzésnek a valószínűség és az előfordulás értékelésére vonatkozó javaslataitól (lásd: 50. bekezdés) mérlegelési jogkörét gyakorolva, többek között azáltal, hogy figyelembe vett bizonyos mérséklő tényezőket. Például a banknak tovább kellett dolgoznia azon, hogy csökkentse a szanálás esetén az értékelési adatok átadásához szükséges időt, és azt, hogy dolgozik a megoldáson, elégségesnek tekintették ahhoz, hogy ezt az akadályt ne minősítsék fontosnak.

Megállapítottuk, hogy az ESZT belső kontrollrendszere nem tudta észlelni a hiányosságokat és a szanálási tervek ebből fakadó eltérő minőségi színvonalát ( 69–74. bekezdés). Valójában az ESZT-n belül egy egység (a szanálási politikáért, eljárásokért és módszertanért felelős egység) végzett minőségellenőrzést, amikor megvizsgálta, hogy a más egységek felelősségi körébe tartozó szanálási tervek megfelelnek-e az ESZT politikáinak és az egységes szabálykönyvnek. Az egység szűkös erőforrásai miatt korlátozott idő jutott erre az ellenőrzésre. Ráadásul az ellenőrzési tevékenységekről nem vezettek rendszeres nyilvántartást.

Késedelmek az ESZT hatáskörébe tartozó szanálási tervek elfogadása során

Miközben első alkalommal a 2016-os ciklusban dolgoztak ki szanálási terveket, és a legutóbbi tervekben is még mindig vannak hiányosságok az egységes szabálykönyvnek való megfelelés terén (lásd: 69–75. bekezdés), az ESZT sohasem tűzött ki határidőt az egyes bankok szanálási terveinek elkészítésére (lásd: 66. bekezdés). Hasonló megfigyeléseink voltak a 23/2017. sz. különjelentésünkben. 2018-as többéves munkaprogramjában az ESZT pusztán azt jelezte, hogy a szanálási tervek kidolgozásának befejezésére kitűzött céldátum 2020. Ha azonban figyelembe vesszük a bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentumban a bankok számára biztosított átmeneti időszakot (lásd: 31. és 52. bekezdés), nem valószínű, hogy valamennyi 2020. évi terv teljes mértékben meg fog felelni az egységes szabálykönyvnek.

2018-as és 2019-es tervezési ciklus tekintetében az ESZT késett a szanálási tervek elfogadásával. A késedelmek mértékét az 5. táblázat mutatja be, amelyben összehasonlítottuk a befejezés tervezett és tényleges időpontját. Az ESZT ugyan a 2020-as ciklusba tartozó összes tervet 12 hónap alatt el kívánja fogadni, mi azonban magasnak tartjuk a határidő be nem tartásának kockázatát. E kockázat okai a korábbi tervek késedelmein túl a következők:

• a folyamat összehangolása az EKB felügyeleti eljárásaival: az ESZT figyelembe veszi a felügyeleti felülvizsgálati és értékelési eljárás (SREP) eredményét, valamint a bankok által benyújtott helyreállítási tervek EKB által elvégzett értékelését;
• az EKB-val a szanálási tervek tervezetéről folytatott egyeztetéshez szükséges idő;
• számos befejezetlen politikai dokumentum (lásd: 31. bekezdés);
• az új szabályozási követelmények (a felülvizsgált ESZM-rendelet és a felülvizsgált BRRD-irányelv) végrehajtása;
• a COVID-19 világjárvány.

A 2018. évi tervezési ciklus véglegesítése csúszott az eredeti tervhez képest. A késedelemnek több oka van:

• nem hatékony előkészítési folyamat;
• a minőségellenőrzési réteg beillesztése (lásd: 75. bekezdés);
• erőforráshiány, különösen az IRT-kben;
• bizonyos adminisztratív eljárások bevezetése, mint amilyen a meghallgatáshoz való jogot biztosító eljárás, amely lehetővé teszi a bankok számára, hogy megjegyzéseket fűzzenek a MREL-célhoz.

E késedelem következtében az ESZT úgy döntött, hogy a 2019. évi szanálástervezési ciklusban nem minden bank tekintetében fogadja el a frissített szanálási terveket, jóllehet a jogszabály előírja az évi egyszeri aktualizálást (lásd: 66. bekezdés); ehelyett a 113 bankból csak 30-ra vonatkozóan fogadott el szanálási tervet.

A 2018. évi tervezési ciklus tekintetében az ESZT az ütemezést illetően az olyan bankokra vonatkozó szanálási terveknek adott prioritást, amelyeknek nincs szanálási kollégiuma, szemben a szanálási kollégiummal rendelkező bankokkal. Ez nem felelt meg az ESZM-rendelet³⁵ szellemének, amely megköveteli, hogy a rendszerszempontból jelentős bankoknak adjanak elsőbbséget. Mivel a 2018. évi ciklusban ezek voltak azok a bankok, amelyek terveit utoljára hagyták jóvá (az utolsót 2020 közepén, lásd: 5. táblázat), ezek tervei nem szerepeltek a 2019. évi ciklusban aktualizált tervek között.

A kevésbé jelentős bankokra vonatkozó tervek közül az ESZT nem mindegyiket vetette alá ugyanolyan szintű minőség-ellenőrzésnek

2020 első negyedévének végére a nemzeti szanálási hatóságok a 2260 szanálási tervből 1916-ot készítettek el (85%). A kidolgozásra váró tervek (15%) 13 nemzeti szanálási hatósághoz köthetőek. A 19 nemzeti szanálási hatóságból 8 nem tudta teljesíteni az ESZT 2019. évi munkaprogramjában meghatározott célokat. Néhány esetben úgy teljesítették a célokat, hogy elsőbbséget adtak az egyszerűbb szerkezetű bankoknak, és későbbre hagyták a legkomplexebbek bankokat.

Megvizsgáltuk, hogy az ESZT adott-e iránymutatást a kevésbé jelentős bankokért felelős nemzeti szanálási hatóságoknak az ESZM következetes működésének biztosítása céljából (lásd: 06. bekezdés). Azt is megvizsgáltuk, hogy megfelelő időben véleményt nyilvánított-e a nemzeti szanálási hatóságok által a kevésbé jelentős bankokra benyújtott szanálási tervekről.

Megállapításunk szerint az ESZT csak 2020 augusztusában adta ki az első iránymutatásokat a nemzeti szanálási hatóságok számára. Az ilyen iránymutatások kiadásához az ESZT-nek együtt kell működnie a nemzeti szanálási hatóságokkal, és meg kell szereznie az ESZT zárt ügyvezetői testületének jóváhagyását (amint figyelembe vették a plenáris ülésen megfogalmazott véleményeket, lásd: I. mellékletet).

Bizonyos körülmények között a szanálási hatóságoknak nem kell teljes körű szanálási terveket készíteniük, hanem dönthetnek úgy, hogy egyszerűsített változatot nyújtanak be. 2016-ban az ESZT ügyvezetői testülete elfogadta a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó, úgynevezett egyszerűsített kötelezettségekről szóló politikai feljegyzést, és a plenáris ülés elé terjesztette azt. Ez utóbbi fenntartásokat fogalmazott meg a politikával kapcsolatban. 2020 augusztusában (négy évvel később) az ügyvezető testület elfogadta e politikai feljegyzés újabb változatát. Ez alkalommal az ügyvezető testület többsége általános támogatását fejezte ki a politika iránt.

Az EBH-nál– amely adott ki iránymutatásokat ezen a téren³⁶ – készített interjúkból megtudtuk, hogy a nemzeti szanálási hatóságok, amelyek ugyancsak részt vesznek az ESZT plenáris ülésén, eddig nem éreztek késztetést arra, hogy további iránymutatásokat dolgozzanak ki az egyszerűsített szanálási tervekre (azaz e tervek tartalmára) vonatkozóan, mivel az volt a cél, hogy fenntartsák a belföldi bankszektorok sajátosságait tükröző megfelelő rugalmasságot.

Bár az ESZT politikai feljegyzése csak a hatáskörébe tartozó bankokra volt alkalmazandó, viszonyításképpen összehasonlítottuk két nemzeti szanálási hatóság szanálási terveit (kevésbé jelentős bankok) ezzel a feljegyzéssel. Miközben a nemzeti szanálási hatóságok csak akkor alkalmazhatják az egyszerűsített megközelítést, ha a bank az alkalmazandó jogosultsági kritériumok alapján elér egy minimális pontszámot, a tervek nem adták meg az elért pontszámot. Mindkét esetben hiányosságokat állapítottunk meg i. az irányítási információs rendszerről, ii. a különböző érdekelt felekkel folytatott kommunikációról és iii. a nyilvánossággal folytatott kommunikációról szolgáltatott információkban.

Az ESZT-nek értékelnie kell a nemzeti szanálási hatóságok által benyújtott szanálási terveket, és véleményt kell nyilvánítania róluk, azaz nem kötelező erejű véleményt kell elfogadnia. Emiatt egy megadott határidőre be kell fejeznie az értékelést, ami jelentős munkateherrel jár, hiszen 2260 ilyen terv van (2019 végéről származó adat). Ezért úgy döntött, hogy méretüktől és komplexitásuktól függően három csoportba sorolja ezeket a terveket. Megállapítottuk, hogy az értékelés részletezettsége a csoporttól függött, és az első csoport kapott nagyobb figyelmet. Megvizsgáltunk egy három értékelésből álló mintát, amelyek 16 szanálási tervet öleltek fel. 12 terv esetében az ESZT úgy döntött, hogy nem nyilvánít véleményt, pedig ezek közül 11 tervnél kétség merült fel a kiválasztott szanálási stratégia hitelességét illetően, a fennmaradó egy tervben pedig nem volt MREL-cél.

Az ESZT nem fűzött észrevételt ahhoz, hogy nem határozták meg a jelentős akadályokat. A felmérésünkre válaszoló 18 nemzeti szanálási hatóság közül 15 lényegében azt mondta, hogy a hatáskörükbe tartozó bankok esetében nem határozták meg a jelentős akadályokat. A maradék három nemzeti szanálási hatóság azt a következtetést vonta le, hogy a bankjaik nem szembesültek akadályokkal.

A határidők betartását illetően a felmérésünkre válaszoló 18 nemzeti szanálási hatóság közül öt azt állította, hogy az ESZT nem mindig tudta tartani a határidőket.

Az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében létrejött szervezeti felépítés még nem optimális

2017-es különjelentésünkben azt a következtetést vontuk le, hogy i. nem világos az operatív feladatok nemzeti szanálási hatóságok és az ESZT közötti megosztása, beleértve a felelősségi körök megosztását is; ii. az ESZT és az EKB között ez utóbbi felügyeleti szerepéről létrejött egyetértési megállapodás nem biztosította, hogy az ESZT időben megkapja az összes szükséges információt.

Ugyanebben a jelentésben megállapítottuk, hogy az ESZT-nek nincs elég humán erőforrása. Ahhoz, hogy eleget tudjon tenni a jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervekkel kapcsolatos feladatainak, a nemzeti szanálási hatóságok által az IRT-k számára rendelkezésre bocsátott személyzetet is igénybe kell vennie.

Az Egységes Szanálási Mechanizmus felkészültségének biztosítása érdekében, és figyelembe véve a nemzeti szanálási hatóságok hatáskörébe tartozó kevésbé jelentős bankok nagy számát (lásd: 06. bekezdés), megfelelő személyzeti létszámra van szükség.

Ezért megvizsgáltuk a következőket:

1. javult-e a nemzeti szanálási hatóságok és az EKB mint felügyeleti szerv közötti együttműködés;
2. a korábbi ellenőrzésünk eredményeihez képest nőtt-e a személyzeti létszám az ESZT és az IRT-k szintjén;
3. a nemzeti szanálási hatóságok egymáshoz hasonló számú teljes munkaidős egyenértékkel rendelkeznek-e az egyes bankok vonatkozásában.

Az érdekelt felekkel jó a kapcsolattartás, de a szanálási hatóságok a felügyeleti szervek megfelelő időben megtett válaszlépésétől függenek

Az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok közötti együttműködést a 2016-ban elfogadott és 2018-ban módosított együttműködési keret tisztázza, amely nyilvánosan hozzáférhető³⁷. Ez figyelembe veszi mind az nemzeti szanálási hatóságok személyzetének a jelentős bankokkal foglalkozó IRT-kben betöltött szerepét, mind pedig a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó tervekkel kapcsolatban folytatott együttműködést. Emellett 2017-ben és 2018-ban a magas szintű elveket és a munkamegosztást részletező megcélzott működési modellt, valamint a például az IRT-k mindennapi munkájára irányadó belső szabályokat is elfogadtak. Ezek a dokumentumok nyilvánosan nem érhetők el. Az általunk vizsgált nemzeti szanálási hatóságok túlnyomó többségénél (83%) egyértelmű az IRT-ken belüli feladatmegosztás.

Az együttműködési kerettel összhangban az ESZT-nek rendszeresen el kell végeznie az IRT-k munkájának utólagos értékelését, hogy biztosítsa köztük a megfelelő szintű következetességet. Eddig csak néhány szempont értékelését végezték átfogó elemzés keretében. Az együttműködési keretnek megfelelő teljes körű elemzés egyelőre nem készült.

Pozitív tény viszont, hogy a felmérésünkre válaszoló 18 nemzeti szanálási hatóság közül 13 azt állította, hogy az ESZT teljes körűen tájékoztatta a fizetésképtelenné vált bankokra vonatkozó ESZT-határozatok tanulságairól.

Az EKB-val létrejött egyetértési megállapodást 2018 májusában vizsgálták felül³⁸. Megállapítottuk, hogy az információcserét átfogó rendelkezések szabályozzák. Az ESZT személyzete is elégedett volt az eljárással.

Az egyetértési megállapodás tartalmazza egyebek mellett az abban az esetben folytatandó információcserére vonatkozó rendelkezéseket, amikor az EKB korai beavatkozási intézkedéseket kezdeményez, amit akkor tehet meg, ha több kiváltó ok ezt sürgetővé teszi. Az ESZT-nek azért van szüksége ezekre az információkra, hogy aktualizálja az adott szanálási tervet, továbbá előkészítse a bank lehetséges szanálását és eszközeinek és kötelezettségeinek értékelését.

A Bizottság 2019-ben azt állapította meg, hogy a bankfelügyeleti szervek eddig csak rendkívül korlátozott mértékben alkalmazták a korai beavatkozási intézkedéseket³⁹. Az EKB válságkezeléséről szóló különjelentésünkben⁴⁰ azt a következtetést vontuk le, hogy a korai beavatkozás értékelését elsősorban az éves felügyeleti felülvizsgálati és értékelési eljárás (SREP) keretében végezték el, és nem egy arra tett válaszlépésként, hogy egy bank pénzügyi feltételeinek jelentős romlására derült fény. Azt is megállapítottuk, hogy az EKB válságazonosításra vonatkozó iránymutatása, amely kiterjed a korai beavatkozásra is, nem volt kellően kidolgozva, és nem határozott meg objektív kritériumokat. Miközben fontos, hogy ezeket a korai beavatkozási intézkedéseket eredményesen alkalmazzák és időben elindítsák, hogy a lehetséges mértékig csökkentsék a lehetséges szanálás kockázatát és hatását, ezt a kérdést még nem sikerült rendezni a jogi keret módosításaival. Mindez azért fontos, mert ezek az intézkedések például feljogosítanák az ESZT-t arra, hogy utasítsa a bankot az üzletrésze lehetséges vevőinek megkeresésére. Megjegyezzük, hogy az EBH 2020. június 26-án konzultációt kezdeményezett a korai beavatkozási intézkedések alkalmazásáról.

Annak biztosítása érdekében, hogy a szanálási intézkedéseket már akkor alkalmazzák, amikor a banknak még jelentős likviditás áll a rendelkezésére, fontos, hogy kellő időben meghozzák a bankot fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló intézménynek nyilvánító határozatot. E döntés meghozatala a bank felügyeleti szervének feladata. Viszont az ESZM-rendelet szerint az ESZT „saját kezdeményezésére”, azaz az EKB ilyen irányú nyilatkozata nélkül is fizetésképtelennek vagy fizetésképtelenné válónak nyilváníthat egy bankot. E döntés meghozatala érdekében a hatóságnak értékelnie kell mind a bank jelenlegi, mind pedig a közeljövőben várható helyzetét. Azt azonban, hogy mit jelent a „közeljövőben”, sem az egységes szabálykönyv, sem az ESZT politikája nem határozza meg. Ráadásul a BRRD-irányelvben használt „fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló” kifejezés meghatározása is jelentős értelmezési mozgásteret hagy⁴¹. Ugyanakkor az ESZT nem fordult a jogalkotókhoz, hogy objektív és számszerűsített kritériumok bevezetését szorgalmazza.

A munkatársak száma az ESZT szintjén nőtt, de a nemzeti szanálási hatóságok némileg kevesebb munkatársat bocsátottak rendelkezésre

2020. március végén az ESZT teljes munkaidős egyenértékben (TME) kifejezve 358 főt foglalkoztatott, kivéve a nemzeti szakértőket. 2020. március végén még mindig mintegy 11%-os hiány van a 2019 szeptemberében elfogadott létszámtervhez képest (400 teljes munkaidős egyenérték).

Mivel a szanálási politikáért, eljárásokért és módszertanért felelős ESZT-egységnek (lásd még: 75. bekezdés) nem volt elég személyzete, a fent említett létszámterv további 5 TME-t írt elő erre a célra (ami 31%-os növekedés 2018-hoz képest). 2017-es ellenőrzésünk is rámutatott arra, hogy ez az egység nem rendelkezik elég személyi állománnyal. A nemzeti szanálási hatóságok által a kevésbé jelentős bankokra vonatkozóan benyújtott tervek felügyeletéért felelős ESZT-egység 8,5 TME-vel rendelkezett 2018 végén. Mivel ez a létszám nem teszi lehetővé, hogy minden tervet azonos figyelemmel értékeljenek, prioritásokat kellett felállítani (lásd: 87. bekezdés). E helyzet ellenére nem bővítették ki újabb álláshelyekkel a fent említett létszámtervet.

2019-ben az ESZT erőforrásainak közel 40%-át a jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervek kidolgozásáért felelős IRT-khez rendelték. 2016 és 2019 között (lásd: 6. táblázat) az ESZT jelentősen növelte az IRT-ket támogató erőforrásait, míg a nemzeti szanálási hatóságok enyhén csökkentették a sajátjukat. Emiatt az ESZT nagyobb létszámú személyzetet biztosított, mint az összes nemzeti szanálási hatóság együttvéve. Az ESZT személyzetének aránya így nőtt a nemzeti szanálási hatóságok személyzetéhez képest, és 2019 végére elérte a 4:3 arányt, 2020-ban pedig várhatóan szintén ezen a szinten marad. Összehasonlításképp az egységes felügyeleti mechanizmus közös felügyeleti csoportjaiban az EKB munkatársainak és a nemzeti illetékes hatóságok munkatársainak aránya 1:3⁴² volt 2016-ban.

Megállapítottuk, hogy a nemzeti szanálási hatóságok jelentősen eltérő mértékben járultak hozzá az IRT-k személyi állományához: a jelentős bankok számához viszonyítva a hozzájárulás értéke 2019-ben az egy bankra eső 0,4 TME és 3,25 TME között ingadozott⁴⁴. Az ESZT-nek nincs ráhatása arra, hogy a nemzeti szanálási hatóságok mekkora létszámmal járulnak hozzá az IRT-khez. Az együttműködési keret valójában csak az írja elő, hogy az ESZT-nek és a nemzeti szanálási hatóságoknak konzultálniuk kell és meg kell állapodniuk a nemzeti szanálási hatóság erőforrásainak felhasználásáról.

Az ESZT nem határozta meg az IRT-k alapösszetételét (azaz a létszámot, az ESZT és NSZH munkatársainak arányát és képesítéseit). Ez rugalmasságot tesz lehetővé, és nagyobb valószínűséggel lesz heterogén az IRT-k személyzeti állománya.

Jelentős létszámbeli eltérések a nemzeti szanálási hatóságok szintjén

Miközben az ESZT feladata a nemzeti szanálási hatóságok szanálástervezésének felügyelete (lásd: 06. bekezdés), nincs hatásköre arra, hogy befolyásolja a nemzeti szanálási hatóságok által a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó tervek elkészítéséhez igénybe vett alkalmazottak létszámát. Ez továbbra is a nemzeti költségvetési hatóságok hatásköre. Megállapítottuk, hogy jelentős eltérések voltak a nemzeti szanálási hatóságok között az egy bankra jutó TME számát illetően: ez az érték 0,005 TME és 0,375 TME között mozgott. Elismerjük, hogy ezek átlagolt adatok, amelyek nincsenek súlyozva az egyes bankok mérete és komplexitása szerint.

Az EBH feladata rendszeres időközönként elvégzett felülvizsgálatok útján nyomon követni, hogy a szanálási hatóságok (azaz az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok) rendelkeznek-e a szükséges szakértelemmel, erőforrásokkal és működési kapacitással. Ezt a feladatot többféle módon, többek között kétoldalú találkozók és a szanálási kollégiumokban való részvétel révén végzi. 2017-ben az EBH készített egy felmérést is, amely az elérhető erőforrásokat vette számba, ennek eredményeit azonban nem publikálták. A következő felülvizsgálat időpontját még nem tűzték ki.

Következtetések és ajánlások

Átfogó következtetésünk szerint a 2015-ben életbe léptetett Egységes Szanálási Mechanizmus ért el haladást az elmúlt években, de néhány kulcsfontosságú elem hiányzik, és a bankok szanálástervezésében további lépésekre van szükség. Ezt számos indok magyarázza, amelyek közül néhány a jogalkotókra vezethető vissza, mások pedig a (nemzeti és uniós) költségvetési hatóságokra, valamint az ESZT és az NSZH-k által elvégzett munkára. Az ESZT haladást ért el a politikák kialakítása és a szanálási tervek minőségének javítása terén. Megállapításunk szerint az ESZT nem követte a 2017. évi különjelentésünkben megfogalmazott ajánlások némelyikét (lásd például: 28., 30. vagy 76. bekezdés).

A jogalkotókkal kapcsolatban különösen két fő kérdést kell kiemelni: i. a szanálás során nyújtott finanszírozás (lásd: 32. bekezdés) és ii. a szanálási keret és a különböző nemzeti fizetésképtelenségi keretek jobb összehangolása (lásd: 45. bekezdés). Megjegyezzük ezenkívül, hogy a tehermegosztásra és az állami támogatásra vonatkozó szabályok attól függően változnak, hogy a fizetésképtelenné vált bankot szanálás vagy fizetésképtelenségi eljárás keretében kezelik (lásd: 42–44. bekezdés).

Ezek a kérdések befolyásolják a szanálástervezést és a szanálási eszköz megválasztását. Az ESZM-nek nincs elfogadott politikája a „pénzügyi folytonosságról”, ami összefügg a szanálás során biztosított finanszírozás fent említett kérdésével. Hiányzik a politikai irányvonal az „irányítás és kommunikáció” és a „tájékoztatás” területén is (lásd: 31–36. bekezdés).

Emellett az ESZT hatáskörébe tartozó bankok következetes kezelését akadályozza, hogy az IRT-k gyakorlatai eltérőek, ami az adott politikák hiányosságainak tudható be (lásd: 38–41., 47–51. és 57–65. bekezdés). Az eltérések többek között a következők miatt alakulhatnak ki: i. az IRT-knek mérlegelési jogkörük van, amikor azonosítják és meghatározzák, hogy egy akadály jelentős-e; és ii. nincsenek referenciamutatók vagy konkrét kritériumok sem a kritikus funkciók, sem a közérdek értékeléséhez. Végezetül pedig a szanálástervezési kézikönyvben bemutatott ESZT-politikák eddig nem voltak kötelezőek az IRT-kre nézve (lásd: 30. bekezdés) és ezért az eltéréseket nem kellett megindokolni (tehát nem kellett a „tartsd be vagy indokold meg” elv szerint eljárniuk).

2020 áprilisában az ESZT kiadott egy bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentumot is: legkésőbb 2023 végéig a szanálhatóság minden releváns dimenziójában ki kellene építeniük képességeiket, sőt egyéni megállapodások függvényében még ezt a határidőt is meghaladhatnák. A jogalkotók a teljes szanálhatóságot illetően nem írtak elő ilyen határidőt a bankok számára. Nincs összhangban az egységes szabálykönyvvel az, hogy az ESZT eddig tartózkodott a jelentős akadályok meghatározásától és nem indította el az akadályok felszámolását biztosító folyamatot (lásd: 52–56. és 73. bekezdés).

Az ESZM alá tartozó bankok következetes kezelésének biztosítása érdekében – a jelenlegi jogi keretet is figyelembe véve – az ESZT-nek a következőket kellene tennie:

1. a hiányzó politikák kidolgozása többek között a pénzügyi folytonosságról, az irányításról, a kommunikációról és a tájékoztatásról;
2. a meglévő politikákban, illetve a politikák alkalmazásában jelentkező hiányosságok rendezése, többek között a közérdek értékelésével, a szanálhatóság jelentős akadályainak meghatározásával és a hitelezői feltőkésítéssel kapcsolatban. Elsősorban meg kell felelnie az egységes szabálykönyvnek, mégpedig azáltal, hogy valamennyi szanálási tervben meghatározzák a szanálhatóság jelentős akadályait és követik a felszámolásukra irányuló megfelelő eljárást;
3. a szanálástervezési kézikönyvben meghatározott politikáktól való eltérés esetén az IRT-k kötelezése a „tartsd be vagy indokold meg” elv alkalmazására. Az eltérésekről a szanálási tervek elfogadásakor tájékoztatni kell az ügyvezető testületet.

Határidő: az a) és a b) pont esetében 2022. március, a c) pont esetében 2021 vége.

Az ESZT még nem határozta meg minden egyes bank tekintetében a szanálási tervek befejezésének pontos időpontját. A befejezéshez szükséges időt valószínűleg befolyásolja a bankokkal szembeni elvárásokról szóló dokumentum alkalmazása (lásd: 112. bekezdés). A 2016-os tervezési ciklusra vonatkozó ellenőrzésünk eredményeihez képest előrelépés történt a szanálási tervek minőségében. A 2018. évi tervezési ciklus során az általunk ellenőrzött mintában szereplő szanálási tervek lényegében az egységes szabálykönyv követelményeinek 60%-át teljesítették. Bár létezik belső kontrollrendszer, nincs elégséges erőforrás a minőség-ellenőrzés elvégzésére. Megállapítottuk, hogy a követelmények 10%-át csak részben teljesítették, míg a 30%-át egyáltalán nem (lásd: 69–71. és 75. bekezdés).

Azokon a területeken a legalacsonyabb a teljesített követelmények száma, ahol az ESZT még nem alakított ki politikai irányvonalat (finanszírozás a szanálás során, kommunikáció és tájékoztatás), vagy a politikák hiányosságokat mutatnak. Ráadásul a mintánkban szereplő esetek felénél nem született egyértelmű nyilatkozat az adott bank szanálhatóságáról (lásd: 2. táblázat és 69–74. bekezdés).

Az ESZT késett a 2018-as tervezési ciklus terveinek elfogadásával. Az ütemezés tekintetében nem részesítette elsőbbségben a rendszerszempontból jelentős bankokat (ezek szanálási terveit fogadták el a legkésőbb), ami nem volt összhangban az ESZM-rendelet preambulumával. Következésképpen úgy döntött, hogy a 2019-es ciklus csak korlátozott számú bankot öleljen fel, míg a 2020. évit teljes ciklusnak tervezik. Viszont – még ha nem is vesszük figyelembe a COVID-19 világjárvány hatását és ha betartják a hatályos eljárásokat, amelyek némelyike igen időigényes – fennáll a kockázata annak, hogy nem sikerül teljesíteni azt a célt, hogy 2021. márciusig a 2020. évi ciklus mindegyik tervét véglegesítsék (lásd: 76–80. bekezdés).

A szabályoknak megfelelő szanálási tervek időben történő elfogadásának biztosítása érdekében az ESZT-nek a következőket kellene tennie:

1. a tervek minőségének javítása, hogy teljes mértékben megfeleljenek az egységes szabálykönyvnek;
2. az eljárások észszerűsítése és a hosszadalmas jellegük kezelése, hogy ne kerüljön veszélybe az a célkitűzés, hogy minden tervet egy egyéves ciklus keretében fogadjanak el.

Határidő: az a) pont esetében a 2021. évi ciklus (2022. március); a b pont esetében a 2020. évi ciklus (2021. március).

A nemzeti szanálási hatóságok eredményeket értek el a kevésbé jelentős bankokra vonatkozóan elfogadott szanálási tervek számát illetően. Nyolc NSZH azonban nem teljesítette a célját. A szanálási standardok kevésbé jelentős bankokra való következetes alkalmazását biztosító első iránymutatásokat – köztük az „egyszerűsített kötelezettségek” alkalmazására vonatkozó iránymutatást– csak 2020 augusztusában adták ki (lásd: 81–85. bekezdés).

Az ESZT ugyan értékelte a nemzeti szanálási hatóságok által benyújtott mindegyik terv minőségét, azonban nehézséget okozott számára, hogy ezt a kitűzött határidőre elvégezze. Az értékelés mélysége a bank méretétől és a megválasztott szanálási stratégiától függően változott. Ez az adott ESZT-egység erőforráshiányának volt betudható. Az ESZT ugyanakkor úgy határozott, hogy nem nyilvánít véleményt azokról a tervekről, amelyeknél hiányosságokat állapítottak meg (lásd: 87–89. és
102. bekezdés).

Ettől eltekintve 2020 elején az ESZT közel állt ahhoz, hogy elérje a feladatainak ellátásához szükséges létszámot (89%). Ugyanakkor az ESZT még nem határozta meg az IRT-k alapösszetételét (azaz a létszámot, az ESZT és NSZH munkatársainak arányát és képesítéseit). Észrevételeztük továbbá, hogy az ESZT munkatársainak aránya idővel növekedett (lásd: 101–105. bekezdés).

Az ESZT-nek jogilag nincs hatásköre a nemzeti szanálási hatóságok létszámával kapcsolatban, ami továbbra is a nemzeti költségvetési hatóságok illetékességébe tartozik. Megállapítottuk, hogy az egy bankra jutó személyzeti állomány jelentős eltéréseket mutatott az egyes nemzeti szanálási hatóságoknál. Az EBH-nak azonban feladata a nemzeti szanálási hatóságok szakértelmének, erőforrásainak és működési kapacitásának figyelemmel kísérése. Mindezidáig azonban e szempontokról nem tett közzé semmilyen átfogó értékelést, mivel a feladatot több eszköz révén közelítette meg (lásd: 106–107. bekezdés). Ha egy szervezet nem kapja meg a célkitűzéseihez mérten megfelelő erőforrásokat, akkor nőhet az ellentmondás a célkitűzések és a ténylegesen tapasztalt helyzet között.

1. Annak érdekében, hogy az ESZT jobban tudja felügyelni a nemzeti szanálási hatóságok szintjén folyó szanálástervezést, elegendő létszámot kell rendelnie a kevésbé jelentős bankok felügyeletéért felelős egységhez, és egyértelmű véleményt kell megfogalmaznia a kevésbé jelentős bankokra vonatkozó szanálási tervek minőségéről, ha hiányosságokat észlel.
2. Az IRT-khez rendelt munkatársak megfelelő összetétele érdekében az ESZT-nek és a nemzeti szanálási hatóságoknak meg kell egyezniük az erre vonatkozó alapkritériumokról.

Határidő: 2021. évi tervezési ciklus (2022. március).

Az ESZT és a nemzeti szanálási hatóságok közötti feladatmegosztást a 2016-ban elfogadott és 2018-ban módosított együttműködési megállapodás pontosította (lásd: 94–95. bekezdés). Az ESZT és az EKB mint felügyeleti szerv közötti információcserét átfogó egyetértési megállapodás szabályozza.

Az eredményes szanálás azonban a bankfelügyelettől függ, amely i. jóval előre korai beavatkozási intézkedéseket kezdeményez, és azokat eredményesen alkalmazza; és ii. egyértelmű, objektív és számszerűsített küszöbértékek alapján kellő időben döntést hoz a „fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló” bankokról. Noha alig alkalmaztak korai beavatkozási intézkedéseket, a jogalap pedig nem fektet le objektív és számszerűsített kritériumokat ahhoz, hogy egy bankot „fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné váló” intézménynek nyilvánítsanak, az ESZT ezzel kapcsolatban nem kereste meg a jogalkotókat (lásd: 97–100. bekezdés).

Annak biztosítása érdekében, hogy a felügyeleti intézkedést kellő időben meghozzák, az ESZT-nek és a Bizottságnak a jogalkotókhoz és az EKB-hoz mint felügyeleti szervhez kellene fordulniuk, és szorgalmazniuk kellene azt, hogy vezessenek be objektív és számszerű küszöbértékeket, amelyek alapján korai beavatkozási intézkedéseket lehet kezdeményezni, és el lehet dönteni, hogy egy bank „fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik”.

A Számvevőszék felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot annak megvizsgálására, hogy a fenti kérdéseket hogyan lehetne a legjobban tisztázni a jogi keretben.

Határidő: 2021 vége.

A jelentést 2020. november 24-i luxembourgi ülésén fogadta el az Alex Brenninkmeijer számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Mellékletek

I. melléklet. Az ESZT irányító testületei

A feladatoktól függően az ESZT különböző összetételekben ülésezik (lásd: alábbi 9. ábra). A „zárt” ügyvezetői testület az elnökből és négy további teljes jogú testületi tagból áll. Az alelnök szavazati joggal nem rendelkező tagként vesz részt a „zárt” ügyvezetői testület ülésein, de az elnök távollétében betölti annak feladatait.

Amikor az ügyvezetői testület egy adott bankról tanácskozik, az ügyvezetői testületet az adott nemzeti szanálási hatóságokat képviselő testületi tagokkal kibővítik („kibővített” ügyvezetői testület). Ennélfogva a „kibővített” ügyvezetői testület összetétele a tárgyalt banktól függ. Ha a „kibővített” ügyvezetői testület nem tud közös konszenzusos megállapodásra jutni, az elnök és a négy másik teljes jogú testületi tag egyszerű többséggel hoz határozatot.

A plenáris ülés az elnökből, a négy másik teljes jogú testületi tagból és az összes nemzeti szanálási hatóságot képviselő testületi tagokból áll. Az ügyvezetői testületi üléshez hasonlóan az alelnök szavazati joggal nem rendelkező tagként vesz részt az ülésen, de az elnök távollétében betölti annak feladatait.

Az Európai Bizottság és az EKB állandó megfigyelőként vesz részt az ESZT összes ügyvezetői testületi és plenáris ülésén. Ha szükséges, eseti alapon más megfigyelőket is meg lehet hívni az ügyvezetői testületi és plenáris ülésekre. Ha a „kibővített” ügyvezetői testület olyan bankról tanácskozik, amelynek leányvállalatai vagy jelentős fiókjai vannak egy nem résztvevő tagállamban, azoknak a tagállamoknak a szanálási hatóságait is meghívják az ülésre.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ESZT ábrája alapján.

II. melléklet. Az ESZT MREL-céljai

2020 májusában az ESZT nyilvános konzultációt követően közzétette 2020. évi MREL-politikáját. Az alábbi táblázat a 2018-as és 2020-as szanálástervezési ciklus MREL-célját mutatja. A két cél közötti különbségeket zöld színnel jelöltük.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ESZT adatai alapján.

Azon bankok esetében, amelyek várhatóan a rendes fizetésképtelenségi eljárást követik, a MREL általában a tőkekövetelményekről szóló rendelet (CRR) szerinti tőkekövetelményeknek felel meg, amely csak a veszteségviselési összeget (LAA) tartalmazza.

Az új szabályok szerint az LAA-ra vonatkozó MREL TREA-nak (teljes kockázati kitettség) már nem kell tartalmaznia az összevont tőkepuffer-követelményt, és emellett a piaci bizalmi felár (MCC) sem kötelező, azonban az ESZT még mindig kiigazíthatja az RCA-t az MCC-vel.

Ebben az esetben az MCC 1,25%-os csökkentését – amit az ESZT 2018-as MREL-politikája ír elő – az anticiklikus tőkepuffer csökkentése váltja fel. Az anticiklikus tőkepuffer tartalmazza az összevont tőkepuffer-követelmények egy részét. A csökkentés kompenzálja az összevont tőkepuffer-követelmények korábbi kiegészítését.

A Bázel III. követelményeit átültető új banki intézkedéscsomag 3%-os tőkeáttételi mutatót vezetett be. Ennek eredményeként az ESZT a tőkeáttételi kitettség alapján egy második MREL-intézkedést vezetett be.

Mozaikszavak és rövidítések

BC közlemény: A bankokról szóló közlemény

BRRD-irányelv: A bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv

EBH: Európai Bankhatóság

EKB: Európai Központi Bank

ESZA: Egységes Szanálási Alap

ESZM: Egységes Szanálási Mechanizmus

ESZM-rendelet: Az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendelet

ESZT: Egységes Szanálási Testület

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

IRT: Belső szanálási csoport

LAA: Veszteségviselési összeg

MCC: Piaci bizalmi felár

MREL: A szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmény

NSZH: Nemzeti szanálási hatóság

SREP: Felügyeleti felülvizsgálati és értékelési eljárás

TME: Teljes munkaidős egyenérték

Glosszárium

A szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmény: a bankoknak mindenkor eleget kell tenniük annak a követelménynek, hogy rendelkezésükre álljanak hitelezői feltőkésítésbe könnyen bevonható eszközök a veszteségek fedezésének és a bankok feltőkésítésének biztosítására, arra az esetre, ha pénzügyi nehézségeik támadnának, és ezt követően sor kerülne a szanálásukra.

Alárendelt eszközök/kötelezettségek: a bank fizetésképtelensége esetén az alárendelt kölcsön az előresorolt adóssághoz képest alacsonyabb prioritású, viszont magasabb rendű, mint a saját tőke.

Belső szanálási csoportok: az ESZM-rendelet 83. cikke értelmében az Egységes Szanálási Testület saját alkalmazottaiból és a nemzeti szanálási hatóságok alkalmazottaiból álló belső szanálási csoportokat hozhat létre, amelyekben adott esetben részt vehetnek az euróövezeten kívüli tagállamok megfigyelői is. A belső szanálási csoportok az ESZT és a NSZH-k között a szanálási tervek elkészítésével kapcsolatban folyó együttműködés és kommunikáció legfontosabb szereplői. Ezeket a csoportokat az ESZT hatáskörébe tartozó minden bank számára létrehozzák, irányításukat pedig az ESZT vezetői közül kinevezett koordinátorok látják el.

Betétbiztosítási rendszer: a betétbiztosítási rendszer a bank fizetésképtelensége esetén egy bizonyos értékhatárig és bizonyos korlátozások mellett megvédi a betéteseket a veszteségektől.

Előresorolt adósság: a bank fizetésképtelensége esetén elsőbbséget kap az előresorolt adósság törlesztése. E prioritási sorrend felállítása miatt az előresorolt adósság alacsonyabb kockázatú, mint az alárendelt kölcsön vagy a saját tőke.

Értékelés: az egységes szabálykönyv formális eljárása három értékelést ír elő: annak megállapítása érdekében, hogy a bank fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik-e (1. értékelés), hogy tájékoztatást adjanak a szanálási eszközök, ezen belül a hitelezői feltőkésítés alkalmazásáról (2. értékelés), és hogy biztosítsák a hitelezői kompenzáció elvének tiszteletben tartását (3. értékelés).

Európai bankunió: az európai bankunió azt jelenti, hogy a bankpolitikával kapcsolatos hatásköröket tagállami szintről uniós szintre helyezik át. A bankunió jelenleg az egységes felügyeleti mechanizmusból és az Egységes Szanálási Mechanizmusból áll, amelyek az Unió egységes szabálykönyvén alapulnak. Az euróövezet tagállamai részt vesznek az európai bankunióban.

Felügyelet: a bankfelügyelet a bankok pénzügyi teljesítményének és működésének az állami hatóságok által a bankok szabályok és rendelkezések szerinti biztonságos és stabil működése érdekében elvégzett nyomon követése.

Fő üzletág: azok az üzletágak és a hozzájuk kapcsolódó szolgáltatások, amelyek egy intézmény vagy csoport – amelynek az intézmény részét képezi – fő bevételi vagy nyereségforrását jelentik, illetve az új befektetésekből származó bevételek jelenértékének jelentős részét képviselik;

Helyreállítási terv: a helyreállítási tervek biztosítják, hogy a bankok még súlyos pénzügyi stresszhatások esetén is felkészültek legyenek életképességük helyreállítására.

Hitelezői feltőkésítés: olyan mechanizmus, amely egy pénzügyi intézmény szanálása esetén lehetővé teszi, hogy az adósságot néhány eset (pl. a biztosított betétek) kivételével leírják vagy saját tőkévé alakítsák. A hitelezői feltőkésítéssel adott esetben érintett bármilyen kötelezettséget „feltőkésíthetőnek” nevezik.

Jelentős akadályok: súlyos akadályok egy bank felszámolása vagy szanálása során, amelyeket a szanálási hatóságok a bank szanálhatóságának értékelése során azonosítanak. A szanálási hatóságok jelentős hatáskörrel rendelkeznek arra, hogy előírják a bankok számára az említett akadályok adott időkereten belül történő kezelését vagy megszüntetését. Az ESZT előírhatja például egy bank számára, hogy idegenítsen el egyes eszközöket, korlátozza tevékenységeit, vagy pedig változtasson jogi vagy működési struktúráin.

Kritikus funkciók: a bank olyan tevékenységei, szolgáltatásai vagy műveletei, amelyek megszűnése valószínűleg működési zavart eredményezne a pénzügyi stabilitásban vagy a reálgazdaság szempontjából elengedhetetlen szolgáltatásokban.

Prudenciális tőkekövetelmények: a prudenciális tőkekövetelmények a bankok tőkéjének összegére vonatkoznak. E szabályok célja, hogy megerősítsék a bankok rezilienciáját, miközben biztosítják, hogy a bankok folytassák a gazdasági tevékenység és a növekedés finanszírozását.

Szanálás: egy fizetésképtelenné vált bank rendezett felszámolása a bank alapvető funkciói folyamatosságának biztosítása és a pénzügyi stabilitás megőrzése érdekében. A szanálás további célja az állami források védelme oly módon, hogy csak minimális mértékben támaszkodnak a rendkívüli állami pénzügyi támogatásra (lásd: a BRRD-irányelv 2. cikke).

Szanálási kollégium: a szanálási kollégiumok azok a testületek, amelyek biztosítják az összes fél, például a szanálási hatóságok, a központi bankok, az illetékes minisztériumok és az EBH közötti együttműködést a szanálástervezés és a fizetésképtelenné vált bankok szanálási folyamatának minden szakaszában.

Szanálási terv: a szanálási terv egy átfogó dokumentum, amely részletezi a bank sajátosságait, és ismerteti a bank vonatkozásában előnyben részesített szanálási stratégiát, beleértve azt is, hogy melyik szervezetre melyik szanálási eszközt alkalmazzák. Azonosítja és kezeli a bank szanálása előtt álló akadályokat, és meghatározza a bankra vonatkozó MREL-t.

Ellenőrző csoport

A Számvevőszék különjelentésekben mutatja be az uniós szakpolitikákra és programokra, illetve egy adott költségvetési területhez kapcsolódó, irányítással kapcsolatos kérdésekre irányuló ellenőrzéseinek eredményeit. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a piacszabályozás és versenyalapú gazdaság ellenőrzésére szakosodott, Alex Brenninkmeijer számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara végezte. Az ellenőrzést Rimantas Šadžius számvevőszéki tag vezette Mindaugas Pakštys kabinetfőnök és Tomas Mackevičius kabinetattasé, Marion Colonerus ügyvezető, Helmut Kern feladatfelelős, valamint Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry és Rafal Migasiewicz számvevők segítségével. Nyelvi támogatás: Cathryn Lindsay és Victoria Gilson.

Végjegyzetek

¹ Ebben a jelentésben a „bank” fogalma a hitelintézeteknek és bizonyos befektetési vállalkozásoknak az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében történő szanálására vonatkozó egységes szabályok és egységes eljárás kialakításáról, valamint az Egységes Bankszanálási Alap létrehozásáról és az 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2014. július 15-i 806/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 225., 2014.7.30., 1. o.) 2. cikkében említett szervezeteket jelenti.

² Az Európai Parlament és a Tanács 2014/59/EU irányelve (2014. május 15.) a hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozásáról és a 82/891/EGK tanácsi irányelv, a 2001/24/EK, 2002/47/EK, 2004/25/EK, 2005/56/EK, 2007/36/EK 2011/35/EU, 2012/30/EU és 2013/36/EU irányelv, valamint az 1093/2010/EU és 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról (HL L 173., 2014.6.12., 190. o.).

³ Az 1. lábjegyzetben említett 806/2014/EU tanácsi rendelet.

⁴ A határokon átnyúló tevékenységű, kevésbé jelentős bankok az euróövezetben letelepedett anyavállalatból és legalább egy, az euróövezetben található másik tagállamban letelepedett leányvállalatból állnak.

⁵ Az Európai Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 2014/59/EU irányelv (a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv) és a 806/2014/EU rendelet (az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendelet) alkalmazásáról és felülvizsgálatáról (COM(2019) 213 final, 2019.4.30., 12. o.).

⁶ A Számvevőszék 23/2017. sz. különjelentése: „Egységes Szanálási Testület: Megkezdődött a munka a bankunióval kapcsolatos, kihívásokkal teli feladatot illetően, de hosszú utat kell még bejárni” (www.eca.europa.eu).

⁷ Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (HL C 202., 2016.6.7, 1. o.).

⁸ A Belga Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Észt Köztársaság, Írország, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, Málta, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság és a Finn Köztársaság közötti, az európai stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló, 2012. február 2-án kötött szerződés.

⁹ Lásd például: Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform, Demertzis és Wolff, Bruegel, 2018. december 7., illetve Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution, Deslandes és Magnus, Európai Parlament, PE 624.402, 2019. július.

¹⁰ A Gazdasági és Monetáris Bizottság által kért részletes elemzés: Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?, Willem Pieter de Groen, Európai Parlament, PE 624.418, 2018. június.

¹¹ Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation, VVA, Grimaldi & Bruegel, 2019. november.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ Meghaladhatja az 5%-ot, ha teljesülnek bizonyos, az ESZM-rendelet 27. cikkének (10) bekezdésében meghatározott feltételek.

¹⁴ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Nemzetközi Valutaalap, 2018. július, 7. o.

¹⁵ A Bizottság közleménye a pénzügyi válsággal összefüggésben nyújtott bankmentő intézkedésekre vonatkozó állami támogatási szabályok 2013. augusztus 1-jétől történő alkalmazásáról („bankokról szóló közlemény”) (HL C 216., 2013.7.30., 1. o.).

¹⁶ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Nemzetközi Valutaalap, 2018. július, 7. o.

¹⁷ Az Európai Számvevőszék „Az unióbeli pénzügyi intézményeknek nyújtott állami támogatások ellenőrzése: időszerű lenne egy célravezetőségi vizsgálat” című, 21/2020. sz. különjelentése (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Az Európai Számvevőszék „Az unióbeli pénzügyi intézményeknek nyújtott állami támogatások ellenőrzése: időszerű lenne egy célravezetőségi vizsgálat” című, 21/2020. sz. különjelentésének 66. és 68. bekezdése (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note – Bank Resolution and Crisis management, Nemzetközi Valutaalap, 2018. július, 21. o.

²⁰ Az Európai Parlament 2020. június 19-i állásfoglalása a bankunióról – 2019. évi éves jelentés (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, 49. pont.

²¹ Lásd például: Elke König Eurofi számára írt cikke: Why we need an EU liquidation regime for banks, 2018.9.5. (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Uo. 11. lábjegyzet.

²³ Ezek a dimenziók a következők: irányítás; veszteségviselő és feltőkésítési képesség; likviditás és finanszírozás a szanálás során; a működés folytonossága és hozzáférés a pénzügyi piaci infrastruktúra szolgáltatásaihoz; információs rendszerek és adatkövetelmények; kommunikáció; elválaszthatóság és átstrukturálás.

²⁴ Bank of England, Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability, 2019.július.

²⁵ Decision of the European Banking Authority on the settlement of a disagreement, addressed to the Single Resolution Board and Banca Naţională a României, 2018. április 27.

²⁶ A Gazdasági és Monetáris Bizottság által kért részletes elemzés, Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny, Willem Pieter de Groen, az Európai Parlament Gazdasági Kormányzás Támogatási Osztálya, PE 634.358, 2019. december.

²⁷ Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/877 rendelete (2019. május 20.) a 806/2014/EU rendeletnek a hitelintézetek és a befektetési vállalkozások veszteségviselő és feltőkésítési képessége tekintetében történő módosításáról (HL L 150., 2019.6.7., 226. o.), 2020. december 28-tól alkalmazandó.

²⁸ Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/879 irányelve (2019. május 20.) a hitelintézetek és a befektetési vállalkozások veszteségviselő és feltőkésítési képessége tekintetében a 2014/59/EU irányelv, valamint a 98/26/EK irányelv módosításáról (HL L 150., 2019.6.7., 296. o.).

²⁹ A szanálási hatóságoknak négy kategóriába kell sorolniuk a bankokat. Ezek a kategóriák a következők: i. a rendszerszempontból jelentős bankok; ii. a legjelentősebb bankok; iii. egyéb rendszerszintű szervezetek; iv. mindazok a bankok, amelyek nem tartoznak az előző három kategóriába. A kötelező rögzített MREL az első három kategóriára alkalmazandó.

³⁰ Az EBH kvantitatív MREL-jelentésének 5. melléklete, EBA/Rep/2020/07.

³¹ Ua.

³² Az EBH és az ESMA nyilatkozata a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv hatálya alá tartozó, lakossági tulajdonban lévő hitelviszonyt megtestesítő pénzügyi eszközök kezeléséről, 2018. május.

³³ A mintában szereplő hat esetből kettőnél a terv azt a következtetést vonta le, hogy a bankot a fizetésképtelenségre vonatkozó nemzeti törvény alapján számolják fel.

³⁴ Külső MREL-értékpapírokat bocsát ki az a szervezet, amelyre a szanálási hatóság a hitelezői feltőkésítési eszközt kívánja alkalmazni. Az értékpapírokat külső jegyzésre bocsátják ki. A belső MREL-értékpapírokat a csoport egyéb szervezetei jegyzik, amelyek ugyanahhoz a szanálási egységhez tartoznak.

³⁵ Az ESZM-rendelet (47) preambulumbekezdése.

³⁶ 2015-ben az EBH iránymutatásokat tett közzé arról, hogy a hatóságoknak hogyan kellene értékelniük azt, hogy egy intézmény jogosult-e az egyszerűsített kötelezettségekre (amelyek hatályukat vesztették és helyükbe az ugyanerre vonatkozó szabályozástechnikai standardok léptek), illetve végrehajtás-technikai standardot dolgozott ki a releváns információk EBH-hoz történő továbbítására.

³⁷ Az Egységes Szanálási Testület 2018. december 17-i határozata az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében az Egységes Szanálási Testület és a nemzeti szanálási hatóságok közötti együttműködésre vonatkozó gyakorlati szabályozás keretének meghatározásáról (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Egyetértési megállapodás az Egységes Szanálási Testület és az Európai Központi Bank között az együttműködésről és az információcseréről. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Az Európai Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a 2014/59/EU irányelv (a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv) és a 806/2014/EU rendelet (az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendelet) alkalmazásáról és felülvizsgálatáról (COM(2019) 213 final, 2019.4.30., 6. o.).

⁴⁰ A Számvevőszék 2/2018. sz. különjelentése: Az EKB banki válságkezelésének működési hatékonysága, 125. bekezdés (www.eca.europa.eu).

⁴¹ Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD, Világbank-csoport, Pénzügyi szektorral foglalkozó tanácsadó központ, 2017. április, 106. o.

⁴² Az „Egységes felügyeleti mechanizmus – Ígéretes kezdet, de fejlesztésre van szükség” című 29/2016. sz. számvevőszéki különjelentés 110. bekezdése (http://eca.europa.eu).

⁴³ Az ESZT létszámadatai tartalmazzák az asszisztenseket, a kirendelt nemzeti szakértőket azonban nem. Az ESZT 2019-re TME-adatokat, 2020-ra pedig előrejelzéseket adott meg minden nemzeti szanálási hatóság tekintetében, kivéve Portugáliát és Szlovákiát, ahol a 2017-es adatokat használtuk.

⁴⁴ Az értéktartomány hasonló volt a bankok teljes eszközállományához viszonyítva is.

⁴⁵ A hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről és a 648/2012/EU rendelet módosításáról szóló, 2013. június 26-i 575/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (tőkekövetelményekről szóló rendelet – CRR-rendelet) 92. cikkének (1) bekezdése (HL L 176., 2013.6.27., 1. o.); a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26-i 2013/36/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (a tőkekövetelményekről szóló irányelv – CRD-irányelv) 104a. és 128. cikke (HL L 176., 2013.6.27., 338. o).

⁴⁶ Csak azokra a bankokra alkalmazandó, ahol a szanálási stratégia szanálási intézkedéseket és a szanálási eszközök alkalmazását írja elő.

⁴⁷ Az ESZT 2020-as MREL-politikája szerint (12. o.) az RCA kiigazítható a piaci bizalmi felárral (MCC), ami változás az ESZT 2018-as MREL-politikájához képest (10. o.), amely ezt kötelezővé tette azon bankoknál, amelyek esetében az ESZT alkalmazni kívánta a szanálási eszközöket és hatásköröket. Az ESZT a 2020-as MREL-politikájában átmeneti időszakokat is bevezetett az MCC-re.

⁴⁸ Iránymutatások azon különböző körülmények értelmezéséről, amelyek esetében egy intézményt úgy tekintenek, hogy az fizetésképtelen, vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik a 2014/59/EU irányelv 32. cikkének (6) bekezdése értelmében.

Időrendi áttekintés

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

SZERZŐI JOGI NYILATKOZAT

© Európai Unió, 2021

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licenszét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.