Ühtse kriisilahenduskorra raames tehtava kriisilahenduse kavandamine

Kokkuvõte

2014. aastal võttis EL raskustes olevate pankadega tegelemiseks vastu õigusraamistiku – ühtse kriisilahenduskorra, mis on Euroopa pangandusliidu teine sammas. Seda kohaldatakse euroala liikmesriikide pankade suhtes. See ühendab Ühtset Kriisilahendusnõukogu (SRB) – oluliste pankade ja piiriüleste pankade (olenemata nende tähtsusest) eest vastutav kriisilahendusasutus – ning liikmesriikide kriisilahendusasutusi, kes vastutavad oma jurisdiktsioonis vähem oluliste pankade eest.

Mehhanismi eesmärk on kaitsta finantsstabiilsust ja tagada raskustes olevate pankade nõuetekohane kriisilahendus nii, et selle mõju reaalmajandusele ning maksumaksjatele oleks võimalikult väike. Selleks nähakse raamistikuga ette vahendid selliste pankade kriisilahenduseks, mis on maksejõuetud või tõenäoliselt jäävad maksejõuetuks, kui kriisilahendusasutus on otsustanud, et pank ei saa rakendada riigisisese õiguse kohast tavalist maksejõuetusmenetlust. Kriisilahenduse ettevalmistamiseks peavad ametiasutused koostama iga panga jaoks kriisilahenduse kavad ja neid üldjuhul igal aastal ajakohastama.

2017. aastal avaldasime oma esimese auditiaruande, milles hinnati, kas SRB-l on vahendid oluliste pankade tulemuslikuks kriisilahenduseks. Et teavitada poliitikakujundajaid ja sidusrühmi ühtse kriisilahenduskorra praeguse valmisoleku tasemest, viisime läbi teise auditi, et käsitleda SRB järelevalvet vähem oluliste pankade kriisilahenduse kavade üle ja uurida, milliseid meetmeid on võetud meie eelmise auditi tulemuste põhjal.

Selleks uurisime, kas poliitiline raamistik ja korralduslikud tingimused on asjakohased ning kas vastuvõetud kriisilahenduse kavade kvaliteedi ja ajastuse seisukohast on tehtud edusamme. Auditeerimine toimus 2019. aasta aprillist 2020. aasta jaanuarini ning me vaatlesime valimit, mis koosnes aastatel 2019–2020 vastu võetud kriisilahenduse kavadest.

Juhime tähelepanu sellele, et on teatavaid puudusi, mida saavad lahendada ainult seadusandjad, näiteks i) rahastamine kriisilahenduse ajal ja ii) asjaolu, et riigisisesed maksejõuetusmenetlused ei ole ühtlustatud. Lisaks märgime, et kulude jagamise eeskirjad erinevad sõltuvalt sellest, kas panga suhtes kohaldatakse kriisilahendusmenetlust või ta saab maksejõuetusmenetluse raames riigiabi.

Meie üldine järeldus on, et ühtne kriisilahendusmehhanism on viimastel aastatel edenenud, kuid mõned põhielemendid puuduvad ja pankade kriisilahenduse kavandamisel on vaja võtta täiendavaid meetmeid. Eelkõige leidsime, et poliitikas ei ole veel kõiki asjaomaseid valdkondi käsitletud ega puudusi leitud. Kuni 2020. aasta augustini ei käsitletud poliitikas (mõningate eranditega) liikmesriikide kriisilahendusasutuste pädevusse kuuluvaid panku, kuigi just need võiksid olla võrdlusaluseks. 2020. aasta augustis võeti vastu esimesed suunised, mida liikmesriikide kriisilahendusasutused kohaldavad nende pädevusse kuuluvate pankade suhtes.

Kriisilahenduskõlblikkust pärssivate takistuste puhul ei ole SRB veel kindlaks teinud olulisi takistusi. SRB valis järkjärgulise lähenemisviisi, mille puhul ta tuvastab võimalikud takistused enne oluliste takistuste kindlakstegemist. Nii on pankadel aega lahendamata probleemide lahendamiseks. Seetõttu ei algatata õigusraamistikus ette nähtud haldusmenetlust oluliste takistuste kõrvaldamise tagamiseks. Kuni ei ole tehtud järeldust takistuste laadi kohta, ei ole võimalik teha järeldust panga kriisilahenduskõlblikkuse kohta.

Leidsime, et kriisilahenduse kavade kvaliteet oli paranenud, kuna täidetud ühtsete eeskirjade nõuete osakaal oli suurenenud 60%-ni 2018. aasta kavadest koosneva valimi puhul, samas kui 2016. aasta kavadest koosneva valimi puhul oli see vaid 14%. Sellest hoolimata võttis SRB 2018. aasta kriisilahenduse kavad vastu hilinemisega ja ajakohastas 2019. aastal vaid piiratud arvu kavasid. Liikmesriikide kriisilahendusasutused tegid edusamme ka oma kriisilahenduse kavade vastuvõtmisel, kuid mõni neist ei täitnud oma eesmärke ja/või lükkas edasi oma keerukamate pankadega seotud kavad.

SRB suhtlus liikmesriikide kriisilahendusasutustega oli hea. Sama kehtib ka SRB ja Euroopa Keskpanga (EKP) kui pankade järelevalveasutuse vahelise suhtluse kohta. Tõhus kriisilahendus sõltub siiski sellest, kas järelevalveasutus teeb aegsasti otsuse pankade võetavate varajase sekkumise meetmete ning selle kohta, kas pank on maksejõuetu või tõenäoliselt maksejõuetuks jääv. Kehtivas õiguslikus aluses ei ole sätestatud objektiivseid ja kvantifitseeritud kriteeriume selliste otsuste tegemiseks.

SRB personaliolukord on paranenud, kuid liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud vähem oluliste pankade kriisilahenduse kavade järelevalvet takistab endiselt töötajate puudus. Liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate arv on väga erinev. Leidsime veel, et oluliste pankade ja piiriüleselt tegutsevate pankadega tegelevate SRB töötajate osakaal on suurenenud. Samas eraldavad liikmesriikide kriisilahendusasutused varasemast veidi vähem töötajaid.

Ühtse kriisilahenduskorra valmisoleku parandamiseks soovitame SRB-l:

• parandada oma poliitikameetmete kogumit, millega suunatakse ühtse kriisilahendusmehhanismi kriisilahenduse kavandamist;
• tagada kriisilahenduse kavade õigeaegne vastuvõtmine ja täielik vastavus õiguslikele nõuetele;
• parandada ühtse kriisilahenduskorra korralduslikke tingimusi;
• kutsuda koos komisjoniga seadusandjaid üles kehtestama objektiivsed ja kvantifitseeritud kriteeriumid õigeaegseks järelevalveks.
  

Sissejuhatus

Ühtne kriisilahenduskord – taust

Enne finantskriisi, mis puhkes aastatel 2007–2008, likvideeriti raskustes olevad pangad riigisisese maksejõuetusõiguse alusel. Kui panku peeti pankrotti minemiseks liiga suurteks, kasutasid liikmesriikide ametiasutused maksumaksja raha, et vältida nende kokkuvarisemist. Piiriülese panga maksejõuetus võib samuti kaasa tuua lisariske. Kuna kriis näitas, et ametiasutustel puudusid menetlused ja vahendid pankade nõuetekohaseks likvideerimiseks, lõi EL 2014. aastal ühtse kriisilahenduskorra, mis on Euroopa pangandusliidu teine sammas.

Ühtne kriisilahenduskord ühendab SRB, nõukogu, komisjoni ja osalevate liikmesriikide kriisilahendusasutusi. Seda toetab ühtne kriisilahendusfond, mida rahastavad euroala pangad.

Ühtne kriisilahenduskord loob raamistiku pankade nõuetekohaseks likvideerimiseks¹. Selle eesmärk on vältida märkimisväärset negatiivset mõju finantsstabiilsusele, kaitsta tagatud hoiustajaid ja avaliku sektori vahendeid, minimeerides tuginemist erakorralisele avaliku sektori finantstoetusele. Kriisilahendus on viimane abinõu, mille eesmärk on võimaldada pangal jätkata kriitiliste funktsioonide täitmist. Kriitilised funktsioonid on panga tegevus, teenused ja toimingud, mille seiskumine tooks tõenäoliselt kaasa finantsstabiilsuse või reaalmajanduses hädavajalike teenuste häired. Kui pangal kriitilisi funktsioone ei ole ja tema maksejõuetus ei ohusta finantsstabiilsust, likvideeritakse ta riigisisese maksejõuetusõiguse alusel.

EL on viimastel aastatel tegelenud pankade järelevalve ja kriisilahenduse ühtlustatud nõuete väljatöötamisega. Neid nimetatakse ühtseteks eeskirjadeks. Kriisilahenduse valdkonnas hõlmavad ühtsed eeskirjad peamiselt pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi², ühtse kriisilahenduskorra määrust³, komisjoni delegeeritud või rakendusmäärusi ning Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA) standardeid ja suuniseid. Lisaks töötavad kriisilahendusasutused kriisilahenduse ettevalmistamiseks välja juhendid ja suunised kohaldatavate põhimõtete kohta (vt joonis 1).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Ühtse kriisilahenduskorra raames tehtav koostöö

Ühtse kriisilahenduskorra ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste roll

Alates jaanuarist 2015 vastutab SRB kriisilahenduse eest (kui see on vajalik) kõigi euroala oluliste pankade ja piiriüleselt tegutsevate vähem oluliste pankade puhul⁴. SRB pädevusse kuulus 2019. aasta lõpu seisuga 128 panka, mis moodustasid ligikaudu 85% euroala pangandussektori koguvaradest.

Vastutus kõigi teiste pankade, st vähem oluliste pankade (mida on SRB 2020. aasta tööprogrammi kohaselt 2249, vt joonis 2), eest lasub liikmesriikide kriisilahendusasutustel. Ühtse kriisilahenduskorra tõhusa ja järjepideva toimimise eest vastutab aga SRB ning seepärast on talle tehtud ülesandeks teha järelevalvet euroala riikide kriisilahendusasutuste kriisilahenduse kavandamise üle. Kui see on vajalik kriisilahendusstandardite järjepideva kohaldamise tagamiseks, võib SRB otsustada või liikmesriigi kriisilahendusasutus paluda tal kasutada kõiki oma volitusi otse liikmesriigi kriisilahendusasutuse pädevusse kuuluvate pankade suhtes.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda SRB 2020. aasta töökava põhjal.

Et pank kvalifitseeruks oluliseks pangaks, peab ta vastama vähemalt ühele tabelis 1 esitatud kriteeriumile, vastasel juhul liigitatakse ta vähem oluliseks pangaks.

Et olla valmis panga võimalikuks maksejõuetuseks, teeb kriisilahendusasutus järgmist:

1. koostab kriisilahenduse kavad kõigi tema pädevusalasse kuuluvate pankade jaoks,
2. määrab kindlaks kriisilahenduse korral kahjumi katmise võimet omavate kohustuste ja omavahendite miinimumtaseme (turvapuhver, mida nimetatakse omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõudeks (MREL)).

Me ei kirjelda kriisilahenduse (kriisiohje) tegeliku rakendamisega seotud ülesandeid, kuna need ei kuulu käesoleva auditi ulatusse.

Kriisilahenduse kavad tuleb vähemalt korra igal aastal läbi vaadata ja ajakohastada. Kava koostamisest kuni selle vastuvõtmiseni kuluvat aega nimetatakse kavandamistsükliks. Kriisilahenduse kava on põhjalik dokument, milles tuleks muu hulgas üksikasjalikult kirjeldada panga iseloomulikke jooni, määrata kindlaks selle kriitilised funktsioonid, teha kindlaks kriisilahenduskõlblikkust pärssivad takistused ja need kõrvaldada ning kehtestada panga MREL. Kavas tuleks jõuda järeldusele i) eelistatud kriisilahendusstrateegia suhtes, st kas pank tuleks likvideerida riigisisese maksejõuetusõiguse alusel või kas ta peaks taotlema kriisilahendust, ning ii) selle suhtes, kas pank on kriisilahenduskõlblik (st panga võib lasta pankrotti minna) (vt punkt 03).

Kui kriisilahendusasutus leiab, et panga suhtes peaks alustama kriisilahendust, tuleks kavas kirjeldada, milliseid kriisilahendusvahendeid tuleb kasutada (vt joonis 3). Samuti tuleks selles täpsustada pangakontserni üksused (emaettevõtja ja/või tütarettevõtjad), kelle suhtes kriisilahendusvahendeid kohaldatakse, st kelle suhtes kriisilahendus algatatakse (ühe või mitme isiku suhtes kriisilahenduse algatamine).

Allikas: SRB andmete põhjal.

SRB võtab oma otsused vastu täitevistungitel ja täiskogul. Täiskogust võtab osa iga liikmesriigi kriisilahendusasutuse esindaja (täpsema teabe saamiseks vt I lisa). Kriisilahenduse kavad SRB pädevusse kuuluvate pankade jaoks esitatakse heakskiidu saamiseks täitevistungile.

Suhtlemine teiste ELi ja liikmesriikide asutustega

SRB teeb tihedat koostööd liikmesriikide kriisilahendusasutuste, komisjoni, EBA ja euroala pankade eest vastutavate järelevalveasutustega (EKP ja liikmesriikide pädevate ametiasutustega) (vt joonis 4). Näiteks koostavad oluliste pankade kriisilahenduse kavad SRB juhitavad sisemised kriisilahendusmeeskonnad, mille moodustavad SRB ja asjaomase liikmesriigi kriisilahendusasutuse töötajad. SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste vahelise koostöö peamine praktiline kord on sätestatud 2016. aastal vastu võetud ja 2018. aastal muudetud koostöö raamlepingus.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda ühtse kriisilahenduskorra määruse põhjal.

Koostöö kriisilahendusasutuse ja pankade järelevalveasutuse vahel hõlmab muu hulgas järgmist:

• järelevalveasutus annab kriisilahenduse kava projekti kohta tagasisidet;
• kriisilahendusasutus annab tagasisidet järelevalveasutuse poolt hinnatud panga finantsseisundi taastamise kava kohta. Finantsseisundi taastamise kava sisaldab meetmeid, mida pank kavatseb teatavate näitajate rikkumise korral võtta.

Koostöö ja teabevahetus SRB ja EKP vahel põhineb vastastikuse mõistmise memorandumil, mis vaadati läbi 2018. aasta mais.

EBA ülesanne on muu hulgas:

• töötada välja regulatiivsete ja rakenduslike tehniliste standardite ja suuniste projekt, näiteks täiemahulise kriisilahenduse kava sisu,
• töötada välja vormid, näiteks omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõude aruandluseks ja avalikustamiseks,
• teha perioodiliste läbivaatamiste alusel järelevalvet kriisilahendusasutuste üle, et tagada nende asjatundlikkus, ressursid ja tegevussuutlikkus kriisilahendustoimingute tegemiseks.

EBAd tuleb teavitada ka siis, kui SRB või liikmesriigi kriisilahendusasutus leiab, et pank ei ole kriisilahenduskõlblik.

Komisjon vastutab ühtsete eeskirjade kohaldamise korrapärase läbivaatamise eest. 2019. aasta aprillis avaldas komisjon oma esimese läbivaatamise aruande ja jõudis järeldusele, et veel on liiga vara seadusandlikke ettepanekuid koostada ja vastu võtta⁵. EBA välja töötatud regulatiivsed ja rakenduslikud tehnilised standardid võtab vastu komisjon delegeeritud rakendusmäärustena.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Ulatus ja metoodika

2017. aastal auditeeris kontrollikoda esimest korda SRB-d, keskendudes oluliste pankade kriisilahenduse kavandamisele⁶. Kuna SRB loodi alles 2015. aastal ja arvestades, et meie esialgses auditis leiti, et SRB-l on veel pikk tee käia, otsustasime läbi viia täiendava auditi, mis käsitleb vähem oluliste pankade kriisilahenduse kavandamist ja eelmise auditi tulemusi. Püüdsime heita valgust praegusele olukorrale seoses ühtse kriisilahenduskorra valmisolekuga pankade kriisilahenduseks.

Et uurida, kas ühtne kriisilahenduskord on pankade kriisilahenduseks hästi ette valmistatud, hindasime, kas:

• SRB-l oli asjakohane poliitiline raamistik, et tagada tema pädevusse kuuluvate pankade jaoks koostatud kriisilahenduse kavade optimaalne kvaliteet,
• kriisilahenduse kavade ettevalmistamine oluliste ja vähem oluliste pankade jaoks kulges õiges suunas,
• ühtse kriisilahenduskorra organisatsiooniline ülesehitus oli asjakohane.

Auditi läbiviimiseks kontrollisime SRB käsutuses olevaid dokumente ja vestlesime tema töötajatega. Hindasime 2018. aasta tsükli kriisilahenduse kavadest koostatud valimit (vt punkt 09). 2018. aasta tsükkel põhines pankade 2017. aasta lõpu finantsandmetel ja lõppes 2020. aastal, kui võeti vastu viimased kavad. Valim koosnes kuuest kavast pankade kohta, millel ei olnud kriisilahenduskolleegiumi, ja kahest kavast pankade kohta, millel see oli. Samuti vaatasime läbi SRB kolmest hinnangust koosneva valimi, mis hõlmas liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud 16 kava vähem oluliste pankade jaoks, ja kahest samuti liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud lihtsustatud kriisilahenduse kavast koosneva valimi.

Küsitlesime komisjoni (finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat) ja EBA töötajaid. Samuti külastasime nelja liikmesriigi (Saksamaa, Itaalia, Läti ja Luksemburgi) kriisilahendusasutusi, kes vastutasid suure hulga pankade eest või kellel oli juba kogemusi pankade kriisilahendusega. Viimaks viisime läbi küsitluse Euroopa pangandusliidu 19 liikmesriigi kriisilahendusasutuse seas.

Kohapealne audit tehti 2019. aasta aprillist 2020. aasta jaanuarini ja seega viidi see lõpule enne COVID-19 puhangut. Seega, kui ei ole märgitud teisiti, ei võeta käesolevas aruandes arvesse pandeemia tagajärjel toimunud poliitilisi arenguid ja muutusi.

Juurdepääs auditi tõendusmaterjalile ja konfidentsiaalsust puudutavad küsimused

Käesoleva tulemusauditi läbiviimise õigused ja volitused tulenevad ELi toimimise lepingu artikli 287 üldsätetest⁷, millega antakse kontrollikojale täielik juurdepääs kogu dokumentatsioonile, mis on vajalik auditiülesande täitmiseks. Konfidentsiaalsuse kaalutlustel toimetasid SRB töötajad siiski dokumente, kustutades kogu teabe ja andmed, mis võimaldaksid meil tuvastada panga, millega valimis sisalduv kriisilahenduse kava oli seotud. Seetõttu ei olnud meil võimalik uurida MRELi arvutuskäike (EKPd puudutavad arvutused vt punkt 23), hinnata pangafunktsioonide kriitilisust ega uurida SRB poolt pangafunktsioonide kriitilisusele antud hinnangute kooskõla kriisilahenduse kavades. Sellele vaatamata paranes võrreldes eelmise auditiga juurdepääs teabele, kuna meile tehti kättesaadavaks täielikud kriisilahenduse kavad, mitte ainult valitud peatükid.

Lisaks ei saanud me juurdepääsu järgmistele dokumentidele, mis pärinevad EKP-lt, kuid mida säilitatakse ka SRBs: i) pankade maksevõime taastamise kavad ja ii) EKP tagasiside SRB kriisilahenduse kavade projektide kohta. Olime neid dokumente palunud SRB-lt alates auditi algusest. Selleks ajaks, kui SRB meile teatas, et EKP nõustus meile andma juurdepääsu dokumentidele SRB ruumides asuvas füüsilises andmeruumis, olid jõustunud COVID-19 pandeemiaga seotud piirangumeetmed, mistõttu me ei saanud dokumente läbi vaadata. Pärast EKPga konsulteerimist teatas SRB meile, et andmete turvalisusega seotud põhjustel puudus kokkulepe teha sellised dokumendid kättesaadavaks virtuaalses andmeruumis.

Kui see asjaolu välja arvata, olid meil käesolevas aruandes esitatud tähelepanekute ja järelduste kohta vajalikud tõendid olemas.

Tähelepanekud

Poliitiline raamistik tugevnes, kuid teatavates olulistes valdkondades esineb endiselt puudusi

SRB on töötanud välja üksikasjaliku poliitika, et tagada tema pädevusse kuuluvate pankade kriisilahenduse kavade ja nendes sisalduvate võimalike kriisilahendusmeetmete kvaliteet ja järjepidevus. SRB täitevistungil vastu võetud poliitika on sätestatud kriisilahenduse kavandamise juhendis, SRB sisemises poliitikadokumendis ning horisontaalsetes tehnilistes märkustes. Aastatel 2016–2019 välja antud märgukirjade sisu lisati juhendi 2019. aastal toimunud ajakohastamise ajal, kuigi vähem üksikasjalikult. Samuti koostati MRELi kohta eraldi poliitikadokumendid ning 2020. aasta aprillis andis SRB välja dokumendi, milles kirjeldati üksikasjalikult tema ootusi pankadele (vt joonis 5).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Liikmesriikide kriisilahendusasutused ei pidanud neid põhimõtteid auditiga hõlmatud perioodil vähem oluliste pankade kavade koostamisel järgima, välja arvatud MRELi puhul. Võttes siiski arvesse nende asjakohasust kõigi pangakategooriate jaoks, võib neid kasutada liikmesriikide kriisilahendusasutuste jaoks võrdlusalusena oma poliitika väljatöötamisel.

SRB koondas oma poliitika kaheksa valdkonna ümber, mis kajastavad kriisilahenduse kavandamise protsessi (vt joonis 6). Poliitika töötati välja tihedas koostöös liikmesriikide kriisilahendusasutustega.

Märkus: kriisilahenduse kavandamise juhendis on igale nimetatud kaheksale valdkonnale pühendatud eraldi peatükk.

Allikas: SRB.

Järeldasime oma 2017. aasta eriaruandes, et SRB-l ei olnud kriisilahenduse kavandamiseks täielikku poliitikameetmete süsteemi. Soovitasime i) muuta kriisilahenduse kavandamise juhendi siduvaks, ii) koostada selged ja järjepidevad põhimõtted oluliste takistuste ning omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõude (MREL) kohta ning iii) lisada suunised kõigi kriisilahenduse stsenaariumide kohta.

Seetõttu hindasime, kas

1. SRB on vastu võtnud kõik asjakohased poliitikameetmed, mis on vajalikud kriisilahenduse kavade ettevalmistamiseks tema pädevusvaldkonda kuuluvate pankade jaoks;
2. väljatöötatud poliitikameetmed oli rahuldava kvaliteediga.

SRB pädevusse kuuluvate pankade suhtes kohaldatavad mitmed olulised poliitikameetmed on endiselt puudu

Juhendis sätestatud poliitika eesmärk on juhendada sisemisi kriisilahendusmeeskondi oluliste pankade kriisilahenduse kavade koostamisel. Seda juhendit ei muudetud siduvaks. Samuti saime teada, et sisemised kriisilahendusmeeskonnad ei pea põhjendama mis tahes kõrvalekaldumist kriisilahenduse kavas sisalduvast juhendist, ning me ei leidnud sellist põhjendust üheski meie valimisse kuuluvas kavas.

Vaatasime läbi SRB poliitika ja leidsime, et 2020. aasta aprilli seisuga oli selles mitu puudust. Esiteks puudusid rahalise järjepidevuse põhimõtted. Väga oluline on tagada rahastamine, kui kriisilahendusprotsess on alanud, sest pangal võib olla raskusi oma kohustuste õigeaegseks refinantseerimiseks vajaliku likviidsuse leidmisega, mis on tingitud näiteks tema elujõulisusega seotud ebakindlusest. Selle küsimuse olulisuse rõhutamiseks on üheks näiteks Hypo Real Estate’i pankrot: Saksamaa ametiasutused pidid 2008. aastal andma 145 miljardi eurot likviidususabi. SRB leiab, et selle valdkonna põhimõtete väljatöötamine on mitmeaastane projekt, mida ei ole kavas lõpule viia enne 2022. aastat. SRB dokumendis „Expectations for Banks“ (vt punkt 25) nähakse ette, et pangad peavad 2023. aastaks tõendama oma rahalise järjepidevuse suutlikkust.

Üks kriisilahenduse rahalise järjepidevusega tihedalt seotud aspekt on avaliku sektori kaitsemehhanism. SRB võiks sellist kaitsemehhanismi ajutiselt kasutada, et tagada rahastamine sellise panga kriisilahenduseks, mis kuulutati maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks. 2019. aasta detsembris leppis eurorühm põhimõtteliselt kokku, et Euroopa stabiilsusmehhanism pakub kaitsemehhanismi suurusjärgus ligikaudu 65–70 miljardit eurot. Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu⁸ kavandatud muudatusele ei ole veel alla kirjutatud. Kaitsemeede peaks asendama otsese rekapitaliseerimise vahendi, mille jaoks Euroopa stabiilsusmehhanism oli eraldanud 60 miljardit eurot. Eksperdid väidavad, et kaitsemehhanism võib osutuda ebapiisavaks, et täita kriisilahenduse rahastamisvajadusi, eelkõige seoses likviidsuse tagamisega, ning nõuavad lisameetmete võtmist⁹.

Teiseks puudus kriisilahenduse juhtimis- ja kommunikatsioonipoliitika. See puudutab näiteks juhtimisstruktuuri, mis on vajalik andmete esitamise ning tõhusa järelevalve ja otsuste tegemise tagamiseks kriisilahenduse kavandamise ajal ja kriisiolukorras. Kuna paljud otsused tuleb vastu võtta väga lühikese aja jooksul, on kindel juhtimis- ja kommunikatsioonistruktuur kriitilise tähtsusega.

Kolmandaks puudus üldine teabele esitatavate nõuete poliitika. See on seotud näiteks andmetega, mida pangad peavad esitama SRB-le kriisilahendusvahendite kasutamiseks või varade hindamise toetamiseks kriisilahenduse korral. „Täpsed hindamisaruanded on olulised pangakriisi lahendamise üldise edukuse jaoks. Kui hindamisaruanded on ebatäpsed, võivad need põhjustada finantsraskusi või ajendada aktsionäre ja võlausaldajaid hagi esitama ja hüvitist nõudma“¹⁰.

Kriisilahenduse kavandamise käsiraamat ei sisaldanud ka poliitikat, millega määrataks kindlaks konsolideerimisgruppi kuuluvad üksused, kelle suhtes kohaldatakse kriisilahenduse meetmeid (kriisilahenduse algatamine, vt punkt 10). Kriisilahenduse algatamisel määratakse kindlaks, mitu kriisilahendusasutust kasutab oma õigusi ja rakendab kriisilahendusvahendeid. Ühe isiku suhtes kriisilahenduse algatamine annab volitused ainult ühele asutusele, samas kui mitme isiku suhtes kriisilahenduse algatamine hõlmab rohkem kui ühte kriisilahendusasutust.

SRB kavatseb 2020. aastal välja anda või ajakohastada oma poliitikat mitmes valdkonnas. Esimese sammuna avaldas ta 2020. aasta aprilli lõpus „Expectations for Banks“. Dokumendis ei ole aga veel esitatud üksikasjalikke poliitikameetmeid eespool kirjeldatud aspektide kohta.

Pakutavad poliitikameetmed sisaldavad mõningaid puudusi

Hindasime auditeeritud perioodil kohaldatud poliitika kvaliteeti ja leidsime puudusi kolmes valdkonnas: i) avaliku huvi hindamine, ii) kriisilahenduskõlblikkust piiravate oluliste takistuste kindlaksmääramine ning iii) MRELi ning kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi kohaldamine.

Avaliku huvi hindamine

Üks kriisilahenduse toimumise tingimusi juhul, kui pank tunnistatakse maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks, on see, et see on avalikes huvides, st kriisilahenduse eesmärke ei täidetaks samas ulatuses, kui pank likvideeritaks riigisisese maksejõuetusõiguse alusel. Sellise kriisilahenduse eesmärgid on näiteks:

• panga kriitiliste funktsioonide jätkuvuse tagamine,
• märkimisväärse negatiivse mõju vältimine finantsstabiilsusele,
• tagatud hoiuste kaitse,
• avaliku sektori vahendite kaitsmine.

Seepärast peab asjaomane kriisilahendusasutus viima läbi avaliku huvi hindamise. Komisjoni taotlusel läbi viidud küsitluse kohaselt väitis mitu sidusrühma, et see hindamine tuleks muuta järjepidevamaks kogu ELis¹¹. Mõned sidusrühmad ei nõustu ka SRB seisukohaga, et „kriisilahendus on suunatud vähestele, mitte paljudele“. Võttes arvesse euroala pankade mitmekesisust, on SRB seisukohal, et avaliku huvi hindamise kohaselt kohaldatakse kriisilahendusmeetmeid lõpuks ainult mõne panga suhtes, kuna enamik panku likvideeritakse riigisisese maksejõuetusõiguse alusel¹².

Seoses hinnanguga selle kohta, kas teatavad funktsioonid pangas on kriitilised (vt punkt 03), leidsime, et SRB poliitikas ei ole sätestatud selgelt määratletud piirmäärasid (näiteks turuosa suurus). Tuginedes meie küsitlusele ja intervjuudele liikmesriikide kriisilahendusasutustega ning SRB dokumentide läbivaatamisele, järeldame, et sisemiste kriisilahendusmeeskondade hinnangud kriitilistele funktsioonidele on vastuolulised. Nende vastuolude ja selgete suuniste puudumise tõttu on oht, et SRB ei pea mõnda funktsiooni kriitiliseks, kuigi selle panga maksejõuetus mõjutaks reaalmajandust negatiivselt.

Seoses kriisilahenduse eesmärgiga kaitsta tagatud hoiuseid leidsime järgmist: kui leitakse, et liikmesriikide tasandil loodud riiklike hoiuste tagamise skeemide rahastamine ei ole kriisiga toimetulekuks piisav, tähendab see, et tagatud hoiused ei ole hästi kaitstud. See ei anna SRB-le siiski piisavat põhjust arvata, et asjaomase panga kriisilahendus oleks avalikes huvides.

Seoses avaliku sektori vahendite kaitsega märgime, et i) aktsionäride ja teatavate võlausaldajate ning ii) avaliku sektori vahel kulude jagamise eeskirjad erinevad sõltuvalt sellest, kas kohaldatakse kriisilahendusmenetlust või riigisisest maksejõuetusmenetlust (vt joonis 7):

• kooskõlas õigusliku alusega võib avaliku sektori toetus kriisilahendusmenetluses ühtse kriisilahendusfondi kaudu toimuda ainult siis, kui panga kahjud on kaetud kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendiga, mis hõlmab vähemalt 8% panga kogukohustustest ja omavahenditest. Ühtse kriisilahendusfondi panus on põhimõtteliselt piiratud 5%-ga panga kogukohustustest ja omavahenditest¹³. Rahvusvaheline Valuutafond on teinud ettepaneku kehtestada finantsstabiilsuse erand¹⁴, st erand, mida kasutatakse ainult kogu euroala või üleriigiliste kriiside korral. Meie küsitluse kohaselt on enamik liikmesriikide kriisilahendusasutusi (60%) selle ettepanekuga nõus;
• kui pank likvideeritakse riigisisese maksejõuetusõiguse alusel, võivad liikmesriigid pidada vajalikuks ka avaliku sektori toetuse andmist. Kooskõlas komisjoni pangandusteatisega¹⁵, kohaldatakse kulude jagamise nõudeid aktsionäride ja allutatud instrumentide omanike suhtes: nad peavad meetmete kulud täielikult katma. Vastupidiselt kriisilahenduse stsenaariumile ei ole kõrgema nõudeõiguse järguga võlakohustuste omanikud kohustatud likvideerimise kulude katmises osalema. Rahvusvaheline Valuutafond on soovitanud kehtestada riigiabi eeskirjades rangemad koormuse jagamise põhimõtted¹⁶.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda tsiteeritud õigusliku aluse põhjal.

Nagu on näha joonise 7 kolmandast reast, võib riigisisese maksejõuetusmenetluse raames anda rohkem avaliku sektori toetust (riigiabi) kui kriisilahenduse korral, lähtudes komisjoni praegusest riigiabipoliitikast, nagu on kajastatud tema pangandusteatises. See on oluline, kui otsustatakse, mis on avalikes huvides. SRB ja komisjon viivad läbi kahte liiki hindamisi:

• SRB peaks kooskõlas kriisilahenduse eesmärkidega (vt punkt 38) hindama, kas panga maksejõuetusel oleks märkimisväärne negatiivne mõju finantsstabiilsusele, ning peaks vähendama pakutava erakorralise avaliku sektori finantstoetuse andmist miinimumini;
• enne kui komisjon kiidab heaks riigiabi, mida liikmesriigid annaksid panga likvideerimisel riigisisese maksejõuetusmenetluse raames, peaks ta hindama, kas see abi oleks vajalik tõsise häire kõrvaldamiseks liikmesriigi majanduses. Ühes varasemas auditis märkis kontrollikoda, et komisjon leidis, et liikmesriikidel on kõige paremad võimalused anda esialgne hinnang selle kohta, kas konkreetse panga kontrollimatu turult lahkumine ohustaks finantsstabiilsust (või põhjustaks liikmesriigis muid tõsiseid häireid). Samuti leidsime, et likvideerimisabi puhul ei vaidlustanud komisjon liikmesriikide väiteid, et panga võimalik maksejõuetus ohustab finantsstabiilsust¹⁸.

Hiljutiste pankade maksejõuetuse juhtumite puhul otsustas SRB, et pangad võib likvideerida tavalise maksejõuetusmenetluse alusel, ilma et see avaldaks märkimisväärset negatiivset mõju finantsstabiilsusele, ning järeldas seetõttu, et puudub avalik huvi, mis õigustaks kriisilahendusvahendite kasutamist. Hiljem kiitis komisjon riigiabi siiski heaks, kuna leidis, et nende pankade likvideerimine tavalise maksejõuetusmenetluse alusel häiriks tõsiselt majanduse toimimist. IMF järeldab, et „maksejõuetusmenetluse korral kohaldatavate koormuse jagamise nõuete vastavusse viimine nõuetega, mida kohaldatakse kriisilahenduse korral pärast seda, kui raamistikuga on kehtestatud alternatiivne paindlikkus koos finantsstabiilsuse erandiga, vähendaks ebakindlust ja liikmesriikide praegusi stiimuleid leida võimalusi maksejõuetute oluliste krediidiasutuste ja investeerimisühingutega tegelemiseks riigisiseste maksejõuetusmenetluste raames“¹⁹. Euroopa Parlament märkis oma 2020. aasta resolutsioonis pangandusliidu kohta, et „on vaja tagada võrdsed tingimused ja avaliku huvi testi järjepidev kohaldamine“²⁰.

Märgime, et poliitilises arutelus üha olulisemaks muutunud teema on pankade maksejõuetust käsitlevate riigisiseste õigusaktide ühtlustamine²¹. Meie küsitlusele vastanud 18 liikmesriigi kriisilahendusasutusest 14 märkisid, et pankade maksejõuetusmenetluste ühtlustamine oleks kasulik või väga kasulik. Näiteks „riigisiseste maksejõuetusmenetluste algatamise käivitavad faktorid ei ole enamikus riikides kooskõlas kriisilahenduse algatamise käivitavate faktoritega ja eelkõige tingimustega, millega põhjendatakse otsust, et pank on maksejõuetu või tõenäoliselt maksejõuetuks jääv“²². Ühtlustamine on siiski keeruline protsess, kuna see hõlmab õigusvaldkondi, mis jäävad liikmesriikide pädevusse (näiteks äriühinguõigus).

Kriisilahenduse kavas peab ka arvesse võtma asjakohaseid stsenaariume, sh asjaolu, et maksejõuetus võib puudutada vaid ühte konkreetset panka või toimuda laiema finantsilise ebastabiilsuse või kogu süsteemi haaravate muude sündmuste ajal. Siiski on SRB arvamusel, et ühtse kriisilahenduskorra määruses (artikkel 8) ei ole ette nähtud, et selliseid sündmusi võetakse arvesse avaliku huvi hindamise etapis, kui eelistatud strateegia on riigisisese maksejõuetusõiguse kohaldamine. Seetõttu ei selgita SRB kriisilahenduse kavandamise juhend seda aspekti (vt punkt 28). Liikmesriikide kriisilahendusasutused tõlgendavad seda õigusakti erinevalt. Komisjon tunnistab, et on olemas teatav tõlgendamisruum.

Kriisilahenduskõlblikkust pärssivate oluliste takistuste kindlaksmääramise suunised

Ühtsete eeskirjade kohaselt peab SRB hindama, kas pank on kriisilahenduskõlblik või mitte. Panka peetakse kriisilahenduskõlblikuks, kui selle likvideerimine tavapärase maksejõuetusmenetluse raames või kriisilahenduse abil (kriisilahendusmeetmeid kasutades) on teostatav ja usaldusväärne. Seetõttu peab kriisilahendusasutus hindama, kas panga kriisilahendusel esineb takistusi. Kriisilahendusasutus peab samuti teavitama EBAt õigel ajal sellest, kui mõni pank tunnistatakse kriisilahenduskõlbmatuks.

Kui SRB on jõudnud järeldusele, et takistus on oluline, algatatakse haldusmenetlus tagamaks, et kõnealune pank olukorda parandaks (vt joonis 8). Haldusmenetlus hõlmab mitut sidusrühma. Pangal võib kuluda 12 kuud või rohkem, et esitada lõplik rakenduskava olulise takistuse kõrvaldamiseks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda SRB andmete põhjal.

Pärast meie eriaruandes nr 23/2017 esitatud soovitust (vt punkt 28), esitas SRB 2018. aasta septembris oma poliitika kriisilahenduskõlblikkust pärssivate takistuste kindlakstegemiseks ja kõrvaldamiseks. SRB kohaldas seda poliitikat vaid väikesele osale 2019. aastal koostatud kriisilahenduse kavadest. SRB töötab selle nimel, et täiustada oma suuniseid sisemistele kriisilahendusmeeskondadele ning eelkõige seda, kuidas oma metoodikat praktikas rakendada.

Vastavalt 2018. aasta poliitikale peaksid sisemised kriisilahendusmeeskonnad esimese sammuna kindlaks tegema võimalikud takistused. Seejärel peaksid sisemised kriisilahendusmeeskonnad hindama järjestusskaalal väiksest suureni i) selliste võimalike takistuste mõju kriisilahendusstrateegiale ja ii) nende esinemise tõenäosust. Kuigi poliitika sisaldab maatriksit, mis näitab, millal peaksid sellised hinnangud järeldama, et takistus on oluline, on see tegelikult vaid soovituslik. Näiteks ei loeta võimalikke takistusi, mis on mõju ja esinemise tõenäosuse poolest suured, automaatselt olulisteks takistusteks.

Seega on need hinnangud oma laadilt sellised, et sisemistel kriisilahendusmeeskondadel on märkimisväärne otsustus- ja kaalutlusõigus. Lisaks võtab SRB enne takistuse oluliseks tunnistamist arvesse mitmeid elemente. Näiteks kui pangal on olemas usaldusväärne kava tuvastatud võimalike takistuste kõrvaldamiseks, ei pea seda takistust tingimata oluliseks pidama. Tegelikult peab SRB kriisilahenduskõlblikkust pärssivate takistuste kõrvaldamist pankade ja SRB vaheliseks järkjärguliseks protsessiks, mis võib olla aeganõudev.

Seda poliitikat on kinnitatud SRB dokumendis „Expectations for Banks“ (vt punkt 25): sellega nähakse ette järkjärguline kasutuselevõtt, mille puhul eeldatakse, et pangad saavutavad suutlikkuse kõigis seitsmes dokumendis käsitletud valdkonnas²³ hiljemalt 2023. aasta lõpuks, olenemata pankade riskitasemest, suurusest või keerukusest. Kokkuleppel võib pank saavutada suutlikkuse ka pärast 2023. aastat. Võrdluseks tuleb märkida, et Inglise Panga pädevusse kuuluvad pangad järgivad rangemat ajakava, sest nad kõik peaksid olema kriisilahenduskõlblikud 1. jaanuariks 2022²⁴.

Nende ootuste juhtpõhimõte on koostöö, st SRB ja pangad teevad kriisilahenduskõlblikkuse saavutamiseks koostööd. Pankadelt oodatakse töökava koostamist ja selle alusel tehtud edusammude enesehindamist, et tagada nõuete õigeaegne rakendamine. Meie küsitlusele vastanud 18 liikmesriigi kriisilahendusasutusest 17 on seisukohal, et see käsitlusviis on asjakohane. On siiski oht, et pank ei pruugi olla motiveeritud SRBga takistuste kõrvaldamiseks koostööd teha, eriti kui see puudutab ärimudeleid, nt kui SRB-l on kavas kasutada ärivaldkonna võõrandamise vahendit (vt joonis 3).

Pealegi ei ole ühtsetes eeskirjades selliseid üleminekuperioode ette nähtud. See nõuab selget järeldust selle kohta, kas pank on kriisilahenduskõlblik (vt punkt 09), mis nõuab oluliste takistuste olemasolu eelnevat tuvastamist. Seda kinnitab üks EBA 2018. aasta otsus, milles märgitakse, et võimalike takistuste kindlakstegemine ilma nende olulisust kindlaks määramata ei ole ühtsete eeskirjadega kooskõlas. EBA leidis, et mis tahes vastuvõetud kriisilahenduse kava peab sisaldama kriisilahenduskõlblikkuse hindamise üksikasjalikku kirjeldust. See üksikasjalik kirjeldus peab sisaldama kõiki tuvastatud olulisi kriisilahenduskõlblikkust pärssivaid takistusi²⁵.

SRB valitud järkjärgulise protsessi tagajärjel, millega kaasnenud oluliste takistuste kindlaks määramata jätmine, ei ole SRB seni esitanud EBA-le ühtegi teadet (vt punkt 47), ning liikmesriikide kriisilahendusasutused ei ole esitanud ühtegi teadet vähem oluliste institutsioonide kohta.

Ühes Euroopa Parlamendi majanduse juhtimise tugiüksuse poolt 2019. aasta lõpus avaldatud dokumendis²⁶ järeldati, et 2019. aasta oktoobri seisuga ei sisaldanud ükski kriisilahenduse kava kriisilahenduskõlblikkust pärssivate takistuste täielikku hindamist. Selles täheldati, et „see tekitab muret seoses pankade valmisolekuga võimalikuks kriisilahenduseks järgnevatel aastatel“.

Suunised MRELi ning kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise kohta

Üks peamisi vahendeid pankade kriisilahenduskõlblikkuse parandamiseks on õiguslik nõue, et kõik pangad täidaksid oma kriisilahendusasutuse kehtestatud MRELi eesmärgid (vt punkt 08). Pangad peavad säilitama omakapitali ja muude kõlblike kohustuste teatava mahu, et võimaldada neil katta kahjud ja taastada oma kapitalipositsioon ilma avaliku sektori vahendeid kasutamata.

Kooskõlas ühtsete eeskirjadega on pankadel oma MRELi eesmärkide täielikuks täitmiseks aega kuni 2024. aastani, kuid nad peavad saavutama vahe-eesmärgi 2022. aasta jaanuariks, kuna pankadel võib olla keeruline emiteerida MREL-tüüpi väärtpabereid.

SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutused on õiguslikult kohustatud tegema iga panga kohta ametliku otsuse MRELi kohta. Meie küsitlusele vastanud 18 liikmesriigi kriisilahendusasutusest kaheksa (44%) on seisukohal, et selline formaliseerimine ei ole mõttekas, kui MREL on samaväärne usaldatavusnormatiivide kapitalinõuetega. Kui pank tuleks likvideerida riigisisese maksejõuetusõiguse alusel, siis see üldiselt nii on. Nende kaheksa kriisilahendusasutuste seas on kõige suurema arvu pankadega tegelevad asutused. Sellega kaasneb halduskoormus kõigile asjaosalistele (SRB, liikmesriikide kriisilahendusasutused ja pangad).

SRB avaldas 2018. aasta kriisilahenduse kavandamistsükli suhtes kohaldatava MRELi poliitika 2018. aasta novembris ja ajakohastas seda 2019. aasta jaanuaris (vt punkt 28). Samuti avaldas komisjon 2020. aasta mais MRELi poliitika, mida kohaldatakse 2020. aasta kriisilahenduse kavandamise tsükli suhtes. Enamik tehtud muudatustest (võrdluseks vt II lisa) tulenevad muudetud ühtse kriisilahenduskorra määrusest²⁷. Veel ei ole teada, kuidas need seadusandlikud muudatused mõjutavad MRELi eesmärke lühikeses ning keskpikas ja pikas perspektiivis. Samuti teatas SRB, et ta kavatseb hinnata COVID-19 pandeemia võimalikku mõju üleminekuperioodidele, mis on vajalikud MRELi eesmärkide täitmiseks (vt punkt 58).

Mõned muudetud õigusraamistikust tulenevad muudatused on järgmised:

• turuusalduse puhvri kasutamine MRELi eesmärgi arvutamisel ei ole enam kohustuslik. SRB kavatseb aga endiselt jätkata sellise puhvri kasutamist;
• muudetud pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiviga²⁸ kehtestatakse kohustuslik fikseeritud MREL kolme liiki pankadele²⁹;
• muudetud pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis nõutakse minimaalset allutatuse taset (8% kohustuste ja omavahendite kogusummast). Allutatus tähendab, et osa MRELi eesmärgist tuleb täita allutatud kohustustega, seega mitte ainult kõrgema nõudeõiguse järguga võlaga. Allutatud võla emiteerimise kulu on üldiselt suurem.
  

Kuna teatavad nõuded on vabatahtlikud või ei sisaldu need õiguslikus aluses, on ELi kriisilahendusasutuste tavad MRELi kindlaksmääramisel erinevad (vt 1. selgitus).

Kui pank muutub maksejõuetuks, võib see mõjutada jaeinvestoreid, olenemata sellest, kas pank likvideeritakse riigisisese maksejõuetusõiguse alusel või kohaldatakse kriisilahendust. Raskustes olevate pankade Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza ja Banca Popular hiljutised juhtumid viisid avaliku aruteluni selle üle, kas jaeinvestorite suhtes tuleks rakendada kohustuste ja nõudeõiguste teisendamist. Euroala jaeinvestorite kõrgema nõudeõiguse järguga ja allutatud võlad ELi pankadele olid 2018. aastal hinnanguliselt 262 miljardit eurot, peamiselt Itaalia (51%) ja Saksamaa (19%) võlakirjaomanikele³².

SRB kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi poliitikas kirjeldatakse väärtpaberite (aktsiad ja võlakirjad) kohustuste ja nõudeõiguste teisendamisega seotud operatiivküsimusi. Samas ei kajastata muude kõlblike kohustustega (nt hoiused) seotud operatiivküsimusi. Lisaks ei kehtestata SRB suunistes tähtaega, mille jooksul tuleb kohustuste ja nõudeõiguste teisendamine lõpule viia. Saksamaa kriisilahendusasutus nõuab oma pädevusalasse kuuluvatelt pankadelt kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise rakendamist nende raamatupidamises 24 tunni jooksul ning valmisolekut algatada võlakirjaomanike/aktsionäride suhtes kohaldatav väline täitmine 12 tunni jooksul.

Ühtsete eeskirjade kohaselt peab kriisilahendusasutus eelistatud kriisilahendusstrateegia (s.t kasutatava vahendi, vt joonis 3) teostatavust ja usaldusväärsust hinnates hindama kõiki strateegia raames välja pakutud alternatiivseid strateegiaid. See on eriti oluline juhtudel, kui kriisilahenduse rahastamine ei ole tagatud (vt punkt 31), sest on oht, et kriisilahendus ebaõnnestub. Kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi rakendamise korral ei tooda SRB poliitikas siiski piisavalt esile vajadust, et sisemised kriisilahendusmeeskonnad hindaksid alternatiivsete lahenduste strateegiaid.

Kriisilahenduse kavandamisel on tehtud edusamme, kuid on veel palju teha, enne kui see on kooskõlas õiguslike nõuetega

Kriisilahendusasutuste koostatud kriisilahenduse kavad peaksid täielikult vastama ühtsetele eeskirjadele ning SRB peab kindlaks määrama esimeste kriisilahenduse kavade koostamise kuupäeva. Vastavalt ühtse kriisilahenduskorra määrusele tuleks üldjuhul kriisilahenduse kavasid ajakohastada vähemalt kord aastas.

Nagu on märgitud punktis 06, vastutab liikmesriikide kriisilahendusasutuste vähem oluliste pankadega seotud töö järelevalve eest SRB. Sel eesmärgil on SRB-l õigus avaldada suuniseid ja üldjuhiseid ülesannete kohta, mida liikmesriikide kriisilahendusasutused peavad täitma. Kooskõlas SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste vahel kokku lepitud koostööraamistikuga peaks SRB hindama ka liikmesriikide kriisilahendusasutuste koostatud kriisilahenduse kavasid.

Hindasime, kas

1. võrreldes meie eelmise auditi tulemustega oli SRB poolt vastu võetud kriisilahenduse kavade kvaliteet paranenud, st kas kavades täidetud ühtsete eeskirjade nõuete arv oli suurenenud;
2. SRB kiitis õigeaegselt heaks oma pädevusvaldkonda kuuluvate pankade kriisilahenduse kavad;
3. SRB analüüs liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud vähem oluliste pankade kavade kohta oli järjepidev.

SRB pädevusse kuuluvate pankade kriisilahenduse kavade kvaliteet on paranenud

Tuginedes 2018. aasta tsükli kuuest kriisilahenduse kavast koosnevale valimile, hindasime, kas need vastavad ühtsetes eeskirjades sätestatud nõuetele. Valisime 179 nõuet, rühmitasime need valdkondade kaupa (vt joonis 6) ja kontrollisime, kas need olid täidetud.

Meie tulemused näitavad, et 60% nõuetest oli täidetud (vt tabel 2). See on edasiminek võrreldes meie varasemate audititulemustega seoses 2016. aasta tsükli kavade valimiga, milles oli täidetud ainult 14% nõuetest. Lisaks sellele ei olnud täidetud 30% nõuetest (2017. aastal 64%) ja 10% oli osaliselt täidetud (2017. aastal 22%).

Valimisse kuulunud kavade olukord oli väga erinev, ulatudes 80% (kava 1) kuni 40% (kava 6) nõuete täitmisest, nagu on näidatud tabelis 3.

Tabelis 4 on esitatud näited ühtsetes eeskirjades esitatud nõuete kohta, mida meie valimis sisalduvad kriisilahenduse kavad ei täitnud.

Lisaks eespool esitatud tabelis loetletud näidetele puudustest

• ei leitud üheski valimisse kuulunud kriisilahenduse kavas tõendeid kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi testimise kohta pangas, kuigi me soovitasime seda teha oma 2017. aasta eriaruandes. SRB viimase poliitikadokumendi „Expectations for Banks“ kohaselt on pankadel kuni 2022. aastani aega luua vajalik taristu sellise testi läbiviimiseks vajalike andmete saamiseks;
• seoses 2018. ja 2019. aasta tsüklitega määras SRB kindlaks ainult võimalikud takistused (seega ei hinnatud, kas need olid olulised või mitte), kuigi enamiku kavade puhul oli olemas asjakohane poliitika oluliste takistuste kindlaksmääramiseks (vt punkt 49). Ka 2020. aasta kriisilahenduse kavandamise tsükli puhul teeb SRB kindlaks ainult võimalikud takistused. Nagu on mainitud punktides 51 ja 52, peab SRB takistuste kindlaksmääramist järkjärguliseks protsessiks. Veel üheks tagajärjeks, mis tuleneb oluliste takistuste praegusest määramata jätmisest, on see, et SRB ei ole seni kehtestanud takistuste tõttu kõrgemaid MRELi eesmärke, kuigi see on õigusraamistiku kohaselt üks võimalus. 2019. aasta novembri seisuga oli SRB määranud konsolideeritud tasandil kindlaks MRELi eesmärgid 85 panga jaoks, samal ajal kui ligikaudu 32 pangaga seotud otsused olid tegemata. 48 pangal, mis on koondunud peamiselt viide liikmesriiki (Prantsusmaa, Kreeka, Itaalia, Madalmaad ja Hispaania), jääb MRELi eesmärgist 137 miljardit eurot puudu. SRB ei võtnud 2018. aasta tsükli raames vastu ühtegi grupisisesest MRELi³⁴ puudutavat otsust;

Lõpuks hindasime kahte kava oluliste takistuste kindlakstegemise aspektist (vt punkt 19). Need kavad võeti vastu hiljem kui meie esimese valimi omad ja oleksid pidanud sellest aspektist täiuslikumad olema. Kontrollisime, kas SRB enda poliitikat on kohaldatud:

• ühe kava puhul leidsime, et suuniseid kohaldati ainult piiratud ulatuses. Olulisi ega potentsiaalseid takistusi ei olnud kindlaks määratud. Selle asemel koostati ainult loetelu tähelepanu vajavatest punktidest, mis võivad kujuneda võimalikeks takistusteks;
• teisel juhul leidsime puudusi suuniste kohaldamisel. Eelkõige kaldus sisemine kriisilahendusmeeskond kõrvale poliitikadokumendis esitatud ettepanekutest seoses tõenäosuse ja esinemissageduse hindamisega (vt punkt 50) kasutades kaalutlusõigust, st võttes arvesse teatavaid kergendavaid asjaolusid. Näiteks pidi pank jätkama tööd selle nimel, et vähendada aega, mis kulub hindamisandmete esitamiseks kriisilahenduse korral, ning asjaolu, et ta töötab lahenduste kallal, peeti piisavaks, et takistust mitte oluliseks hinnata.

Kontrollikoda leidis, et SRB sisekontrollisüsteem ei suutnud tuvastada kriisilahenduse kavade puudusi või nendest tulenevaid kvaliteedierinevusi (punktid 69–74). Tegelikult tegi üks SRB üksus (vastutav kriisilahenduspoliitika, -protsesside ja -metoodika eest) kvaliteedikontrolli, kontrollides, kas teiste üksuste vastutusel koostatud kriisilahenduse kavad on kooskõlas SRB põhimõtete ja ühtsete eeskirjadega. Üksuse ressursside piiratus tähendas, et kontrolliks ettenähtud aeg oli piiratud. Lisaks ei registreeritud kontrollitegevust süstemaatiliselt.

Viivitused SRB pädevuses olevate kriisilahenduse kavade vastuvõtmisel

Kuigi kriisilahenduse kavad koostati esimest korda 2016. aasta tsükli jooksul ja viimastest kavadest ilmneb endiselt puudusi nende vastavuses ühtsetele eeskirjadele (vt punktid 69–75), ei ole SRB kunagi määranud kuupäeva iga panga kriisilahenduse kava valmimiseks (vt punkt 66). Tegime sarnase tähelepaneku oma eriaruandes nr 23/2017. Oma 2018. aasta mitmeaastases tööprogrammis märkis SRB vaid, et kriisilahenduse kavade koostamise lõpuleviimise eesmärk oli 2020. aasta. Võttes aga arvesse üleminekuperioode, mis on pankadele võimaldatud dokumendiga „Expectations for Banks“ (vt punktid 31 ja 52), on ebatõenäoline, et kõik 2020. aasta kavad vastavad täielikult ühtsetele eeskirjadele.

Seoses 2018. ja 2019. aasta kavandamistsüklitega tekkis SRB-l viivitusi kriisilahenduse kavade vastuvõtmisel. Viivitused on esitatud tabelis 5, kus võrdlesime kavandatud lõppkuupäevi tegelikega. Kuigi SRB kavatseb kõik 2020. aasta tsükli kavad vastu võtta 12 kuu jooksul, peame hilinemise ohtu suureks. Lisaks eelmiste kavadega kaasnenud viivitustele on selle ohu põhjused järgmised:

• protsessi kooskõlastamine EKP järelevalveprotsessiga: SRB võtab arvesse järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsessi tulemusi ning EKP hinnangut pankade esitatud maksevõime taastamise kavadele;
• aeg, mis kulub EKPga konsulteerimiseks kriisilahenduse kavade projektide üle;
• lõpetamata poliitikadokumentide arv (vt punkt 31);
• uute regulatiivsete nõuete rakendamine (läbivaadatud ühtse kriisilahenduskorra määrus ja läbivaadatud pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv) ning
• COVID-19 pandeemia.

2018. aasta kavandamistsükli lõpuleviimine lükkus esialgse kavaga võrreldes edasi. Seda viivitust selgitavad mitmed põhjused:

• ebatõhus ettevalmistusprotsess;
• kvaliteedikontrolli lisamine (vt punkt 75);
• ressursside nappus, eelkõige sisemistes kriisilahendusmeeskondades;
• teatavate haldusmenetluste lisamine, nagu ärakuulamisõiguse menetlus, mis võimaldab pankadel esitada märkusi omavahendite ja MREL eesmärgi kohta.

Selle viivituse tõttu otsustas SRB mitte vastu võtta kõigi pankade ajakohastatud kriisilahenduse kavasid 2019. aasta kriisilahenduse kavandamise tsüklis, kuigi iga-aastane ajakohastamine on õiguslikult kohustuslik (vt punkt 66); selle asemel võttis komisjon vastu kriisilahenduse kavad vaid 30 panga jaoks 113-st.

Seoses 2018. aasta kavandamistsükliga seadis SRB ajastuse osas esikohale kriisilahenduse kavad pankade jaoks, millel ei ole kriisilahenduskolleegiumi, mitte nende jaoks, millel see on. See ei olnud kooskõlas ühtse kriisilahenduskorra määrusega³⁵, mis nõuab süsteemselt oluliste pankade prioriseerimist. Kuna nende pankade kavad kiideti 2018. aasta tsükli raames heaks viimasena (viimane 2020. aasta alguses (vt tabel 5)), ei kuulunud nad 2019. aasta tsükli jooksul ajakohastatud kavadega pankade hulka.

Vähem oluliste pankade kavade suhtes ei kohaldanud SRB samal tasemel kvaliteedikontrolli

2020. aasta esimese kvartali lõpuks olid liikmesriikide kriisilahendusasutused koostanud 2960-st kriisilahenduse kavast 1916 (85%). Veel koostamata kavad (15%) on seotud 13 liikmesriigi kriisilahendusasutusega. 19 liikmesriigi kriisilahendusasutusest 8 ei suutnud täita SRB 2019. aasta töökavas seatud eesmärke. Mõnel juhul saavutati eesmärgid lihtsamalt struktureeritud pankade prioriseerimisega, jättes kõige keerukamad pangad hilisemasse aega.

Uurisime, kas SRB oli andnud vähem oluliste pankade eest vastutavatele liikmesriikide kriisilahendusasutustele suuniseid, et tagada ühtse kriisilahenduskorra järjepidev toimimine (vt punkt 06). Uurisime ka seda, kas ta oli õigeaegselt esitanud arvamuse liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud vähem oluliste pankade kriisilahenduse kavade kohta.

Leidsime, et SRB andis esimesed suunised liikmesriikide kriisilahendusasutustele alles 2020. aasta augustis. Kõnealuste suuniste avaldamiseks peab SRB tegema koostööd liikmesriikide kriisilahendusasutustega ja saama SRB piiratud täitevistungi heakskiidu (kui täiskogu istungil saavutatud seisukohti on arvesse võetud, vt I lisa).

Teatavatel asjaoludel ei pea kriisilahendusasutused koostama täiemahulisi kriisilahenduse kavasid, vaid võivad valida lihtsustatud versiooni. 2016. aastal võttis SRB oma täitevistungil vastu poliitikadokumendi vähem oluliste pankade nn lihtsustatud kohustuste kohta ja esitles seda oma täiskogu istungil. Täiskogu väljendas selle poliitika suhtes kahtlusi. 2020. aasta augustis (neli aastat hiljem) võeti täitevistungil vastu käesoleva poliitikadokumendi uus versioon. Seekord väljendas enamik täiskogu liikmetest üldist toetust kõnealusele poliitikale.

Selle kohta avaldas suunised³⁶ EBA, kelle töötajatega tehtud intervjuude tulemusel saime teada, et kriisilahendusasutustes, kes osalevad ka SRB täiskogu istungil, ei ole seni olnud huvi töötada välja täiendavaid suuniseid lihtsustatud kriisilahenduse kavade kohta (st selliste kavade sisu kohta), eesmärgiga säilitada piisav paindlikkus, et võtta arvesse riikide pangandussektorite eripärasid.

Kuigi SRB poliitikadokument puudutas ainult tema pädevusse kuuluvaid panku, võrdlesime kahe liikmesriigi kriisilahendusasutuse lihtsustatud kriisilahenduse kavasid (vähem olulised pangad) selle teatisega. Kuigi liikmesriikide kriisilahendusasutused ei saa lihtsustatud lähenemisviisi kohaldada, kui pank ei saavuta kohaldatavate rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide alusel minimaalset punktisummat, ei esitatud kavades saadud punktisummat. Mõlemal juhul leidsime puudusi seoses teabega, mis esitati i) juhtimisinfosüsteemi, ii) eri sidusrühmadega suhtlemise ja iii) üldsusega suhtlemise kohta.

SRB peab hindama ja võib väljendada oma arvamust, st mittesiduvat arvamust, liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud kriisilahenduse kavade kohta. Selle tulemusena peab ta viima oma hindamised lõpule kindlaksmääratud tähtajaks, millega kaasneb märkimisväärne töökoormus, kuna selliseid kavasid on 2260 (2019. aasta lõpu seisuga). Seepärast otsustas komisjon rühmitada need kavad kolme rühma vastavalt nende suurusele ja keerukusele. Leidsime, et hindamiste üksikasjalikkus sõltub rühmast, kusjuures esimesele rühmale pööratakse rohkem tähelepanu. Kontrollisime 16 kriisilahenduse kava hõlmavat kolmest hindamisest koosnevat valimit. 12 kava puhul otsustas SRB oma seisukohta mitte väljendada 11 puhul, kuigi ta kahtles valitud kriisilahendusstrateegia usaldusväärsuses ning ühe kava puhul puudus MREL eesmärk.

Samuti ei kommenteerinud SRB oluliste takistuste kindlaks määramata jätmist. Meie küsitlusele vastanud 18 liikmesriigi kriisilahendusasutusest 15 märkisid, et nad ei teinud oma pädevusvaldkonda kuuluvate pankade puhul kindlaks olulisi takistusi. Ülejäänud kolme liikmesriigi kriisilahendusasutused jõudsid järeldusele, et nende pankadel ei ole takistusi.

Seoses tähtaegadest kinnipidamisega märkisid viis 18-st meie küsitlusele vastanud liikmesriigi kriisilahendusasutusest, et SRB ei ole alati võimeline neist kinni pidama.

Ühtse kriisilahenduskorra kohane organisatsiooniline ülesehitus ei ole veel optimaalne

Oma 2017. aasta eriaruandes järeldasime, et i) operatiivülesannete jaotus liikmesriikide kriisilahendusasutuste ja SRB vahel, sh vastutusvaldkondade jaotus, oli ebaselge ning ii) SRB ja EKP (järelevalverollis) vaheline vastastikuse mõistmise memorandum ei taganud, et SRB saaks kogu vajaliku teabe õigeaegselt.

Samas aruandes järeldasime, et SRB-l ei ole piisavalt inimressursse. Et täita oma ülesandeid seoses oluliste pankade kriisilahenduse kavadega, on ta sõltuv ka liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajatest, kes on eraldatud sisemistes kriisilahendusmeeskondades töötamiseks.

Et tagada valmisolek ühtse kriisilahendusmehhanismi tasandil ning arvestades liikmesriikide kriisilahendusasutuste pädevusse kuuluvate vähem oluliste pankade suurt arvu (vt punkt 06), peab töötajate arv olema piisav.

Seetõttu hindasime, kas

1. koostöö liikmesriikide kriisilahendusasutuste ja EKP kui järelevalveasutusega on paranenud,
2. võrreldes meie eelmise auditi tulemustega on SRB ja sisemiste kriisilahendusmeeskondade töötajate arv suurenenud,
3. liikmesriikide kriisilahendusasutustel oli iga panga kohta võrreldav arv täistööaja ekvivalente.

Hea suhtlemine sidusrühmadega, kuid kriisilahendusasutused sõltuvad järelevalveasutuste õigeaegsest reageerimisest

SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste koostööd täpsustati 2016. aastal vastu võetud ja 2018. aastal ajakohastatud koostööraamistikus, mis on avalikult kättesaadav³⁷. See puudutab nii liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate rolli oluliste pankadega tegelevates sisemistes kriisilahendusmeeskondades kui ka koostööd seoses vähem oluliste pankadega seotud kavadega. Lisaks võeti 2017. ja 2018. aastal vastu kõrgetasemelised põhimõtted ja töömudeli kava, milles kirjeldatakse üksikasjalikult tööjaotust, ning sisekord, millega reguleeritakse näiteks sisemiste kriisilahendusmeeskondade igapäevast tööd. Need dokumendid ei ole avalikult kättesaadavad. Valdava enamiku meie küsitluses osalenud liikmesriikide kriisilahendusasutuste (83%) jaoks on ülesannete jaotus sisemistes kriisilahendusmeeskondades selge.

Kooskõlas koostööraamistikuga peaks SRB korrapäraselt tegema sisemiste kriisilahendusmeeskondade töö järelhindamist, et tagada nende töö asjakohane järjepidevus. Seni on valdkondadevahelise analüüsi abil hinnatud vaid mõningaid aspekte. Koostööraamistiku kohast täielikku hindamist ei ole veel tehtud.

Positiivne on asjaolu, et 18-st meie küsitlusele vastanud liikmesriigi kriisilahendusasutusest 13 märkis, et SRB teavitas neid täielikult raskustesse sattunud panku käsitlevatest SRB otsustest saadud õppetundidest.

EKPga sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandum vaadati läbi 2018. aasta mais³⁸. Leidsime, et teabevahetust käsitlevad sätted on põhjalikud. SRB töötajad väljendasid samuti menetluse üle rahulolu.

Vastastikuse mõistmise memorandum sisaldab muu hulgas sätteid teabevahetuse kohta juhul, kui EKP algatab varajase sekkumise meetmed, mida ta saab teha mitme käivitava asjaolu korral. Selline teave on vajalik selleks, et SRB saaks ajakohastada asjaomast kriisilahenduse kava ning valmistuda panga võimalikuks kriisilahenduseks ning selle varade ja kohustuste hindamiseks.

Komisjon jõudis 2019. aastal järeldusele, et pankade järelevalveasutuste varajase sekkumise meetmete kohaldamine on seni olnud äärmiselt piiratud³⁹. Oma eriaruandes EKP kriisiohjamise kohta⁴⁰ järeldasime, et varajasi sekkumishinnanguid tehakse peamiselt iga-aastase järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsessi (SREP) raames, mitte vastusena finantsolukorra olulist halvenemist tõendavatele asjaoludele. Samuti järeldasime, et EKP suunised kriiside kindlakstegemiseks, sealhulgas varajaseks sekkumiseks, ei olnud piisavalt välja arendatud ega täpsustanud objektiivseid kriteeriume. Kuigi on oluline, et selliseid varase sekkumise meetmeid kasutataks tõhusalt ja algatataks aegsasti, et vähendada nii palju kui võimalik võimaliku lahenduse riski ja mõju, ei ole seda küsimust õigusraamistiku muudatustega veel lahendatud. See on oluline seetõttu, et need meetmed annaksid nt SRB-le õiguse anda pangale korraldus pöörduda oma ettevõtte võimalike ostjate poole. Märgime, et EBA algatas 26. juunil 2020 konsultatsiooni varajase sekkumise meetmete kohaldamise kohta.

Et tagada kriisilahendusmeetmete kohaldamine ajal, mil panga käsutuses on endiselt märkimisväärne likviidsus, on oluline, et otsus, millega pank kuulutatakse maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks, tehtaks piisavalt aegsasti. Sellise otsuse teeb panga järelevalveasutus. Ühtse kriisilahenduskorra määruse kohaselt võib SRB kuulutada panga maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks „oma algatusel“, st EKP sellise avalduse puudumisel. Sellise otsuse tegemiseks peab asutus hindama nii panga tegelikku olukorda kui ka tema olukorda lähitulevikus. Ei ühtsetes eeskirjades ega SRB poliitikas ei ole määratletud, mida tähendab lähitulevik. Lisaks jätab pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis kasutatud määratlus „maksejõuetus või tõenäoliselt maksejõuetuks jäämine“ märkimisväärse kaalutlusõiguse⁴¹. Siiski ei ole SRB pöördunud seadusandjate poole, et toetada objektiivsete ja kvantifitseeritud kriteeriumide kehtestamist.

Töötajate arv ühtse kriisilahenduskorra tasandil suurenes, kuid liikmesriikide kriisilahendusasutused eraldavad veidi vähem töötajaid

2020. aasta märtsi lõpus töötas SRBs 358 töötajat (täistööajale taandatud töötajad), välja arvatud riiklikud eksperdid. 2020. aasta märtsi lõpu seisuga oli seda endiselt 11% vähem kui nähti ette 2019. aasta septembris vastu võetud ametikohtade loeteluga (400 täistööajale taandatud töötajat).

Kuna kriisilahenduspoliitika, -protsesside ja -metoodika eest vastutaval SRB üksusel (vt ka punkt 75) ei olnud piisavalt töötajaid, lisati eespool nimetatud ametikohtade loetellu veel viit täistööajale taandatud ametikohta (31% rohkem kui 2018. aastal). Meie 2017. aasta auditis juhiti samuti tähelepanu sellele, et selles üksuses oli liiga vähe töötajaid. Liikmesriikide kriisilahendusasutuste poolt vähem oluliste pankade kohta esitatud kavade järelevalve eest vastutavas SRB üksuses oli 2018. aasta lõpus 8,5 täistööajale taandatud töötajat. Kuna see arv ei võimalda hinnata kõiki kavasid sama üksikasjalikult, pidi üksus seadma prioriteedid (vt punkt 87). Vaatamata sellele olukorrale ei lisatud eespool nimetatud ametikohtade loetellu täiendavaid ametikohti.

2019. aastal eraldati peaaegu 40% SRB ressurssidest sisemistele kriisilahendusmeeskondadele, kes vastutavad oluliste pankade kriisilahenduse kavade koostamise eest. Ajavahemikul 2016–2019 (vt tabel 6) suurendas SRB oluliselt sisemiste kriisilahendusmeeskondade ressursse, samas kui liikmesriikide kriisilahendusasutused vähendasid neid veidi. Selle tulemusena töötas SRB-s rohkem töötajaid kui kõigis liikmesriikide kriisilahendusasutustes kokku. Seega oli SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate suhtarv suurenenud ning oli 2019. aasta lõpuks 4:3; eeldatavasti jääb see 2020. aastal samale tasemele. Seevastu ühtse järelevalvemehhanismi ühistes järelevalverühmades oli 2016. aastal EKP töötajate ja liikmesriikide pädevate asutuste töötajate suhtarv 1:3⁴².

Leidsime, et liikmesriikide kriisilahendusasutuste poolt sisemistele kriisilahendusmeeskondadele eraldatud täistööajale taandatud töötajate arv oli väga erinev: 2019. aastal jäi see arv oluliste pankade puhul vahemikku 0,4–3,25 täistööajale taandatud töötajat panga kohta⁴⁴. SRB-l puudub kontroll selle üle, kui palju liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajaid sisemistesse kriisilahendusmeeskondades osaleb. Koostööraamistikus sätestatakse vaid, et SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutused peavad üksteisega konsulteerima ja leppima kokku liikmesriigi kriisilahendusasutuse ressursside kasutamises.

SRB ei ole kehtestanud sisemiste kriisilahendusmeeskondade standardkoosseisu (st suurust, osakaalu SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate vahel ning kvalifikatsioone). See võimaldab paindlikkust ja suurendab heterogeense koosseisuga töötajatega sisemiste kriisilahendusmeeskondade tõenäosust.

Märkimisväärsed erinevused liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate arvudes

Kuigi liikmesriigi kriisilahendusasutuse kriisilahenduse kavandamise järelevalve eest vastutab SRB (vt punkt 06), ei ole tal õiguslikke volitusi mõjutada selle töötajate arvu, mis on vajalik vähem oluliste pankadega seotud kavade ettevalmistamiseks. See jääb liikmesriikide eelarvepädevate institutsioonide pädevusse. Leidsime, et liikmesriikide kriisilahendusasutuste poolt ühe panga kohta eraldatud täistööajale taandatud töötajate arv oli väga erinev, jäädes vahemikku 0,005–0,375 täistööajale taandatud töötajat panga kohta. Me mõistame, et tegemist on keskmiste arvnäitajatega, mida ei ole kaalutud, et võtta arvesse üksikute pankade suurust ja keerukust.

EBA vastutab korrapäraste läbivaatamiste kaudu selle jälgimise eest, kas kriisilahendusasutustel (st SRB-l ja liikmesriikide kriisilahendusasutustel) on vajalikud eksperditeadmised, ressursid ja tegevussuutlikkus. Selleks kasutab ta erinevaid vahendeid, sealhulgas kahepoolseid kohtumisi ja osalemist kriisilahenduse kolleegiumides. EBA viis 2017. aastal läbi ka küsitluse, milles piirduti olemasolevate vahendite hindamisega. Küsitluse tulemusi ei avaldatud. Järgmise läbivaatamise kuupäeva ei ole veel kindlaks määratud.

Järeldused ja soovitused

Meie üldine järeldus on, et 2015. aastal loodud ühtne kriisilahendusmehhanism on viimastel aastatel edenenud, kuid mõned põhielemendid puuduvad ja pankade kriisilahenduse kavandamisel on vaja võtta täiendavaid meetmeid. Seda selgitavaid põhjuseid on mitu, millest osa puudutab seadusandjaid ja teine osa eelarvepädevaid institutsioone (liikmesriigid ja EL) ning ka SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste tööd. SRB on teinud edusamme poliitika väljatöötamisel ja kriisilahenduse kavade kvaliteedi parandamisel. Leidsime, et SRB ei olnud järginud mõningaid meie 2017. aasta eriaruandes esitatud soovitusi (vt näiteks punktid 28, 30 ja 76).

Seadusandjate jaoks on eelkõige kaks põhiküsimust: i) kriisilahenduse rahastamine (vt punkt 32) ja ii) kriisilahenduse raamistiku ja erinevate liikmesriikide maksejõuetusraamistike parem kooskõlastamine (vt punkt 45). Lisaks juhime tähelepanu tõsiasjale, erinevad kulude jagamise ja riigiabi eeskirjad sõltuvalt sellest, kas raskustes pangaga tegelemiseks on valitud kriisilahenduse või maksejõuetuse variant (vt punktid 42–44).

Need probleemid mõjutavad kriisilahenduse kavandamist ja kriisilahendusvahendi valikut. Eelkõige ei ole ühtse kriisilahenduskorra puhul vastu võetud rahalise järjepidevuse poliitikat, mis on seotud eespool nimetatud kriisilahenduse rahastamisega. Muud valdkonnad, kus poliitiline seisukoht puudub, on juhtimine ja kommunikatsioon ning teave (vt punktid 31–36).

Lisaks takistab SRB pädevusse kuuluvate pankade ühtse kohtlemise saavutamist see, et sisemistes kriisilahendusmeeskondades kasutatavad tavad on eri valdkondades esinevate puuduste tõttu erinevad (vt punktid 38–41, 47–51 ja 57–65). Selline varieerumine tuleneb näiteks i) sisemiste kriisilahendusmeeskondade kaalutlusõigusest leida takistused ja määrata kindlaks nende olulisus ning ii) nii kriitiliste funktsioonide kui ka avaliku huvi hindamiseks vajalike võrdlusaluste või konkreetsete kriteeriumide puudumisest. SRB põhimõtted, mis kajastuvad kriisilahenduse kavandamise juhendis, ei ole seni olnud sisemistele kriisilahendusmeeskondadele siduvad (vt punkt 30) ja kõrvalekalded ei pea seetõttu olema kriisilahenduse kavades põhjendatud (st ei pea järgima „täida või selgita“ põhimõtet).

2020. aasta aprillis andis SRB välja ka dokumendi „Expectations for Banks“, mille kohaselt peaksid pangad suurendama oma suutlikkust kriisilahenduskõlblikkuse kõigis asjakohastes mõõtmetes hiljemalt 2023. aasta lõpuks ning võivad sellest tähtajast isegi üle minna, kui selles eraldi kokku lepitakse. Seadusandjad ei ole sätestanud tähtaega, mille jooksul peaksid pangad muutuma täielikult kriisilahenduskõlblikuks. Asjaolu, et SRB on seni hoidunud oluliste takistuste kindlakstegemisest ja nende kõrvaldamise protsessi alustamisest, ei ole kooskõlas ühtsete eeskirjadega (vt punktid 52–56 ja 73).

Et tagada pankade ühtne kohtlemine ühtse kriisilahenduskorra raames ja võttes arvesse kehtivat õigusraamistikku, peaks SRB:

1. kehtestama puuduva poliitika, st rahalise järjepidevuse, juhtimise ning kommunikatsiooni ja teabe valdkonnas;
2. kõrvaldama praeguse poliitika või selle rakendamise puudused, st seoses avaliku huvi hindamisega ning kriisilahenduskõlblikkust piiravate oluliste takistuste ning kohustuste ja nõudeõiguste teisendamisega. Eelkõige peaks ta järgima ühtseid eeskirju, määrates kriisilahenduse kavades kindlaks kriisilahenduskõlblikkust piiravad olulised takistused, ning täitma nõuetekohast menetlust nende kõrvaldamiseks;
3. nõudma, et sisemised kriisilahendusmeeskonnad kohaldaksid kriisilahenduse kavandamise juhendis kehtestatud poliitikast kõrvalekaldumisel „täida või selgita“ põhimõtet. Kõrvalekaldumistest tuleks kriisilahenduse kavade vastuvõtmisel teatada täitevkogule.

Tähtaeg: punktide a ja b puhul 2022. aasta märts ning punkti c puhul 2021. aasta lõpp.

SRB ei ole veel kindlaks määranud iga panga kriisilahenduse kavade valmimise täpset kuupäeva. Kavade valmimiseks vajalikku aega mõjutab tõenäoliselt dokumendi „Expectations for Banks“ kohaldamine (vt punkt 112). Võrreldes meie auditi tulemustega 2016. aasta kavandamistsükli kohta, on kriisilahenduse kavade kvaliteedis tehtud edusamme. 2018. aasta kavandamistsükli ajal oli auditeeritud kriisilahenduse kavade valimis täidetud 60% ühtsete eeskirjade nõuetest. Kuigi sisekontrollisüsteem on olemas, ei ole kvaliteedikontrolliks piisavalt vahendeid. Leidsime, et 10% nõuetest oli täidetud ainult osaliselt ja 30% ei olnud üldse täidetud (vt punktid 69–71 ja 75).

Valdkonnad, kus nõudeid on kõige vähem täidetud, on need, kus SRB ei ole veel poliitikat kujundanud (rahastamine kriisilahenduse, teabevahetuse ja teavitamise valdkonnas) või kus poliitikas on ilmnenud puudusi. Lisaks ei olnud pooltel valimisse kuuluvatel juhtudel selget kinnitust asjaomase panga kriisilahenduskõlblikkuse kohta (vt tabel 2 ja punktid 69–74).

SRB viivitas 2018. aasta kavandamistsükli kavade vastuvõtmisega. Ta ei seadnud ajastuse osas prioriteediks süsteemselt olulisi panku (st nende kavad olid viimased, mis võeti vastu), mis ei olnud kooskõlas ühtse kriisilahenduskorra määruse preambuliga. Seetõttu otsustas komisjon, et 2019. aasta tsükkel peaks hõlmama vaid piiratud arvu panku, ehkki 2020. aasta on kavandatud täistsükliks. Jättes aga kõrvale COVID-19 pandeemia mõju ja võttes arvesse kehtestatud menetlusi, millest mõned on aeganõudvad, on oht, et eesmärki viia 2020. aasta tsükli kõik kavad lõpule 2021. aasta märtsiks ei saavutata (vt punktid 76–80).

Et tagada nõuetele vastavate kriisilahenduse kavade õigeaegne vastuvõtmine, peaks SRB:

1. parandama kavade kvaliteeti, et saavutada täielik vastavus ühtsetele eeskirjadele;
2. ühtlustama ja käsitlema menetluste aeganõudvat iseloomu, et mitte seada ohtu eesmärki võtta kõik kavad vastu üheaastase tsükli jooksul.

Tähtaeg: punktis a toodud 2021. aasta tsükli puhul märts 2022; punktis b toodud 2020. aasta tsükli puhul märts 2021

Liikmesriikide kriisilahendusasutused on teinud edusamme vähem oluliste pankade jaoks vastu võetud kriisilahenduse kavade arvu osas. Kaheksa liikmesriigi kriisilahendusasutust ei saavutanud siiski kavandatud eesmärke. Esimesed suunised, millega tagatakse kriisilahenduse standardite järjepidev kohaldamine vähem oluliste pankade suhtes, avaldati alles 2020. aasta augustis, sh suunised lihtsustatud kohustuste kohaldamise kohta (vt punktid 81–85).

Kuigi SRB hindas liikmesriikide kriisilahendusasutuste esitatud kõikide kavade kvaliteeti, oli tal raskusi selle tegemisega ettenähtud tähtaja jooksul. Hindamise põhjalikkus varieerus sõltuvalt panga suurusest ja valitud kriisilahendusstrateegiast. Selle põhjuseks oli vahendite puudumine asjaomases SRB üksuses. Samuti otsustas SRB mitte avaldada arvamust kõigi kavade kohta, kus täheldati puudusi (vt punktid 87–89 ja 102).

Peale selle oli SRB 2020. aasta alguses lähedal oma ülesannete täitmiseks vajalikule töötajate arvule (89%). Sellest hoolimata ei ole SRB siiani kindlaks määranud sisemiste kriisilahendusmeeskondade standardkoosseisu (st suurust, osakaalu SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate vahel ning kvalifikatsioone). Samuti täheldasime, et SRB töötajate osakaal neis meeskondades on aja jooksul suurenenud (vt punktid 101–105).

SRB-l ei ole õiguslikke volitusi liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajate arvu üle otsustamiseks ning see on liikmesriikide eelarvepädevate institutsioonide pädevuses. Leidsime, et ühe panga kohta eraldatud töötajate arv oli liikmesriikide kriisilahendusasutuste kaupa väga erinev. EBA-l on siiski ülesanne jälgida liikmesriikide kriisilahendusasutuste asjatundlikkust, ressursse ja tegevussuutlikkust. Siiani ei ole ta siiski avaldanud nende aspektide põhjalikku hinnangut, kuna ta on selle ülesande täitmiseks kasutanud erinevaid vahendeid (vt punktid 106–107). Kui organisatsiooni eesmärkidele vastavaid vahendeid ei eraldata, võib see põhjustada üha suuremaid lahknevusi eesmärkide ja kohapealse olukorra vahel.

1. Et parandada SRB järelevalvet kriisilahenduse kavandamise üle liikmesriikide kriisilahendusasutuste tasandil, peaks ta eraldama piisavalt töötajaid üksusele, mis vastutab vähem oluliste pankade järelevalve eest, ning väljendama selgeid seisukohti vähem oluliste pankade kriisilahenduse kavade kvaliteedi kohta, kui ta tuvastab puudusi.
2. Et tagada sisemistes kriisilahendusmeeskondades piisav töötajate koosseis, peaksid SRB ja kriisilahendusasutused leppima kokku standardkriteeriumides.

Tähtaeg: 2021. aasta kavandamistsükkel (märts 2022)

SRB ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste ülesannete jaotust täpsustati 2016. aastal vastu võetud ja 2018. aastal ajakohastatud koostöölepingus (vt punktid 94–95). Põhjaliku vastastikuse mõistmise memorandumiga reguleeritakse teabevahetust SRB ja järelevalveasutuse – EKP – vahel.

Tulemuslik kriisilahendus sõltub siiski sellest, kas panga järelevalveasutus i) käivitab varakult varajase sekkumise meetmed ja kohaldab neid tõhusalt ning ii) teeb piisavalt varakult otsuse panga kohta, mis on maksejõuetu või tõenäoliselt maksejõuetuks jääv, selgete, objektiivsete ja kvantitatiivsete künniste alusel. Kuigi varase sekkumise meetmeid on harva kasutatud ning õigusraamistikus ei ole sätestatud objektiivseid ja kvantifitseeritud kriteeriume, mille alusel kuulutada pank maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks, ei ole SRB selles küsimuses seadusandjate poole pöördunud (vt punktid 97–100).

Et tagada järelevalvemeetmete võtmine piisavalt vara, peaksid SRB ja komisjon pöörduma seadusandjate ja EKP kui järelevalveasutuse poole ning toetama objektiivseid ja kvantitatiivseid künniseid, et käivitada varajase sekkumise meetmed ja jõuda otsusele, et pank on maksejõuetu või tõenäoliselt maksejõuetuks jääv.

Kontrollikoda kutsub Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles kaaluma, kuidas eespool nimetatud selgitusi õigusraamistikus kõige paremini kajastada.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Alex BRENNINKMEIJER, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 24. novembril 2020.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. SRB juhtorganid

Olenevalt ülesannetest tuleb SRB kokku erinevas koosseisus (vt joonis 9). Piiratud täitevistungi koosseisu kuuluvad esimees ja veel neli täisliiget. Aseesimees osaleb piiratud täitevistungil hääleõiguseta liikmena, kuid täidab esimehe äraolekul tema ülesandeid.

Kui täitevistungil arutatakse konkreetset panka, laiendatakse täitevistungit (laiendatud täitevistung) nii, et see hõlmaks juhatuse liikmeid, kes esindavad asjaomaste liikmesriikide kriisilahendusasutusi. Seega sõltub laiendatud täitevistungi koosseis konkreetsest asjaomasest pangast. Kui laiendatud täitevistungil ei suudeta jõuda ühisele konsensusele, teevad esimees ja veel neli täisliiget otsuse lihthäälteenamusega.

Täiskogu istung koosneb esimehest, veel neljast täiskohaga juhatuse liikmest ja kõiki liikmesriikide kriisilahendusasutusi esindavatest juhatuse liikmetest. Nagu täitevistungil, osaleb aseesimees hääleõiguseta liikmena, kuid täidab esimehe äraolekul tema ülesandeid.

Euroopa Komisjonil ja EKP-l on alalise vaatleja staatus kõigil SRB täitevistungitel ja täiskogu istungitel. Vajaduse korral võib muid vaatlejaid kutsuda vastavalt vajadusele täitevistungitele ja täiskogu istungitele. Kui laiendatud täitevistungil arutatakse panka, millel on tütarettevõtjaid või olulisi filiaale mitteosalevates liikmesriikides, kutsutakse koosolekul osalema nende liikmesriikide kriisilahendusasutusi.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda SRB joonise põhjal.

II lisa. SRB MRELi eesmärgid

2020. aasta mais avaldas SRB pärast avalikku konsultatsiooni oma 2020. aasta MRELi poliitika. Järgmises tabelis on esitatud MRELi eesmärgi komponendid 2018. ja 2020. aasta kriisilahenduse kavandamise tsüklites. Erinevused nende kahe vahel on märgitud rohelisega.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, kohandatud Ühtse Kriisilahendusnõukogu andmete põhjal.

Pankade puhul, mis peaksid järgima tavalist maksejõuetusmenetlust, vastab MREL üldiselt kapitalinõuete määruse kohastele kapitalinõuetele, mis hõlmab ainult kahjumi katmise summat.

Uute eeskirjade kohaselt ei pea kahjumi katmise summa puhul MREL TREA enam hõlmama kombineeritud puhvri nõudeid, samuti ei nõuta turuusalduse puhvrit, kuid SRB võib siiski rekapitaliseerimise summat turuusalduse puhvrit kohaldades kohandada.

Sel juhul asendatakse SRB 2018. aasta MRELi poliitikaga ette nähtud turuusalduse puhvrist tehtav 1,25%-line mahaarvamine vastutsüklilise puhvri mahaarvamisega. Vastutsükliline puhver moodustab osa kombineeritud puhvri nõuetest. Mahaarvamisega tasaarvestatakse kombineeritud puhvri nõuete eelmine lisand.

Uue panganduspaketiga, millega võetakse üle Basel III nõuded, kehtestati finantsvõimenduse määraks 3%. Selle tulemusena võttis SRB kasutusele teise MRELi, mis põhineb finantsvõimenduse määra riskipositsiooni näitajal.

Akronüümid ja lühendid

BRRD: pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv

EBA: Euroopa Pangandusjärelevalve

EKP: Euroopa Keskpank

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

LAA: kahjumi katmise summa

MCC: turuusalduse puhver

MREL: omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõue

SRB: Ühtne Kriisilahendusnõukogu

SREP: järelevalvealase läbivaatamise ja hindamise protsess (supervisory review and evaluation process)

SRF: Ühtne kriisilahendusfond

SRM: ühtne kriisilahendusmehhanism (Single Resolution Mechanism)

SRMR: ühtse järelevalvemehhanismi määrus (Single Resolution Mechanism Regulation)

Mõisted

Allutatud instrumendid/kohustused: allutatud võlal on madalam prioriteet kui kõrgema nõudeõiguse järguga võlal, kuid kõrgem prioriteet võrreldes omakapitaliga panga maksejõuetuse korral.

Euroopa pangandusliit: Euroopa pangandusliiduga antakse vastutus panganduspoliitika eest üle liikmesriikide tasandilt ELi tasandile. Praegu koosneb see ühtsest järelevalvemehhanismist ja ühtsest kriisilahendusmehhanismist, mis põhinevad ELi ühtsetel eeskirjadel. Euroala liikmesriigid osalevad Euroopa pangandusliidus.

Finantsseisundi taastamise kava: nende kavadega tagatakse, et pangad on valmis taastama oma elujõulisuse isegi tõsiste finantsraskuste ajal.

Hoiuste tagamise skeem: skeem, mis kaitseb hoiustajaid kahju eest teatava piirmäärani ja kindlaksmääratud mahus panga maksejõuetuse korral.

Kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahend: mehhanism, mis võimaldab finantsasutuse kriisilahenduse korral võlga (välja arvatud mõned erandid, nagu tagatud hoiused) alla hinnata või konverteerida omakapitaliks. Kõiki kohustusi, mille suhtes seda vahendit võidakse kasutada, nimetatakse teisendamist võimaldavateks kohustusteks (bail-inable).

Kriisilahendus: kriisilahendus tähendab maksejõuetu panga likvideerimist, et tagada selle oluliste funktsioonide jätkuvus ja säilitada finantsstabiilsus. Samuti on kriisilahenduse eesmärk kaitsta avaliku sektori vahendeid ja minimeerida avaliku sektori erakorralise finantstoetuse kasutamist (vt pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi artikkel 2).

Kriisilahenduse kava: põhjalik dokument, milles kirjeldatakse üksikasjalikult panga omadusi ja selle panga eelistatud kriisilahendusstrateegiat, sealhulgas seda, milliseid kriisilahendusvahendeid milliste üksuste suhtes kohaldada. Selles määratakse kindlaks panga kriisi lahendamist takistavad asjaolud ja käsitletakse neid ning kehtestatakse panga omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõue.

Kriisilahenduskolleegiumid: organid, mis tagavad koostöö kõigi osalistega, nagu kriisilahendusasutused, keskpangad, asjaomased ministeeriumid või EBA, kriisilahenduse kavandamise ja maksejõuetu panga kriisilahenduse protsessi kõikides etappides.

Kriitilised funktsioonid: panga tegevus, teenused ja toimingud, mille seiskumine tooks tõenäoliselt kaasa finantsstabiilsuse või reaalmajanduses hädavajalike teenuste häired.

Kõrgema nõudeõiguse järguga võlad: panga maksejõuetuse korral makstakse kõigepealt tagasi kõrgema nõudeõiguse järguga võlg. Selle tähtsuse järjekorda seadmise tõttu tähendab kõrgema nõudeõiguse järguga võlg madalamaid riske kui allutatud võlg või omakapital.

Olulised takistused: kriisilahendusasutuste poolt panga kriisilahenduskõlblikkuse hindamisel kindlaks tehtud suured takistused, mis võivad takistada panga likvideerimist või kriisilahendamist. Kriisilahendusasutustel on kaugeleulatuvad õigused nõuda pankadelt selliste takistustega tegelemist või nende kõrvaldamist kindla aja jooksul. Näiteks võib SRB nõuda, et pank võõrandaks konkreetsed varad, piiraks oma tegevust või muudaks oma õiguslikku või tegevusstruktuuri.

Omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõue: nõue, millele pank peab alati vastama, omades teisendatavaid vahendeid, et kahju oleks võimalik katta ja pank rekapitaliseerida, kui see satub finantsraskustesse ja selle suhtes algatatakse kriisilahendusmenetlus.

Pangandusjärelevalve: pangandusjärelevalve on ametiasutuste seire pankade finantstulemuste ja -tegevuse üle, et tagada pankade ohutu ja usaldusväärne eeskirjadekohane tegevus.

Põhiäriliin: äriliinid või sellega seonduvad teenused, mis on krediidiasutuse või investeerimisühingu või konsolideerimisgrupi, kuhu krediidiasutus või investeerimisühing kuulub, tulude, kasumi või frantsiisiväärtuse olulisteks allikateks.

Sisemised kriisilahendusmeeskonnad: ühtse kriisilahenduskorra määruse artikli 83 alusel võib Ühtne Kriisilahendusnõukogu luua asutusesiseseid kriisilahendusmeeskondi, mis koosnevad tema enda töötajatest ja liikmesriikide kriisilahendusasutuste töötajatest, sealhulgas asjakohasel juhul euroalasse mittekuuluvate liikmesriikide vaatlejatest. Sisemised kriisilahendusmeeskonnad on tähtsad üksused, mille kaudu SRB ja kriisilahendusasutused teevad koostööd ja vahetavad teavet kriisilahenduse kavade koostamise kohta. Sellised meeskonnad luuakse kõigi SRB pädevusse kuuluvate pankade jaoks ja neid juhivad SRB juhtivate töötajate hulgast nimetatud koordinaatorid.

Usaldusnormatiivide kapitalinõuded: usaldatavusnormatiivide kohased kapitalinõuded on seotud pankade kapitaliga. Nende eeskirjade eesmärk on tugevdada pankade vastupanuvõimet, tagades samal ajal, et pangad jätkavad majandustegevuse ja majanduskasvu rahastamist.

Väärtuse hindamine: ühtsete eeskirjadega on ette nähtud ametlik menetlus, mis hõlmab vastavalt kolme väärtuse hindamist, et teha kindlaks, kas pank on maksejõuetu või tõenäoliselt jääb maksejõuetuks (1. hinnang), anda teavet kriisilahendusvahendite, sh kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi kasutamise kohta (2. hinnang) ning tagada, et järgitakse tingimust, et ükski võlausaldaja ei ole halvemas olukorras (3. hinnang).

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Alex Brenninkmeijer. Auditit juhtis kontrollikoja liige Rimantas Šadžius, teda toetasid kabinetiülem Mindaugas Pakštys ja kabineti nõunik Tomas Mackevičius, valdkonnajuht Marion Colonerus, auditijuht Helmut Kern ning audiitorid Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry ja Rafal Migasiewicz. Keelealast abi osutasid Cathryn Lindsay ja Victoria Gilson.

Järelmärkused

¹ Käesolevas aruandes viidatakse mõistega „pank“ majandusüksustele, mis on määratletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. juuli 2014. aasta määruse (EL) nr 806/2014, millega kehtestatakse ühtsed eeskirjad ja ühtne menetlus krediidiasutuste ja teatavate investeerimisühingute kriisilahenduseks ühtse kriisilahenduskorra ja ühtse kriisilahendusfondi raames ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1093/2010 (ELT L 225, 30.7.2014, lk 1), artiklis 2.

² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiiv (EL) 2014/59/EL, millega luuakse krediidiasutuste ja investeerimisühingute finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse õigusraamistik ning muudetakse nõukogu direktiivi 82/891/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ, 2011/35/EL, 2012/30/EL ja 2013/36/EL ning määruseid (EL) nr 1093/2010 ja (EL) nr 648/2012 (ELT L 173, 12.6.2014, lk 190).

³ Nagu mainitud määruse (EL) nr 806/2014 1. joonealuses märkuses.

⁴ Piiriülene vähem oluline pank koosneb euroalas asutatud emaettevõtjast ja vähemalt ühest tütarettevõtjast, kes on asutatud teises euroala liikmesriigis.

⁵ Euroopa Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule direktiivi 2014/59/EL (pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv) ja määruse 806/2014 (ühtse kriisilahenduskorra määrus) kohaldamise ja läbivaatamise kohta, COM(2019) 213 final, 30.4.2019, lk 12.

⁶ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 23/2017: „Ühtne Kriisilahendusnõukogu: keeruka pangandusliiduga seotud töö on alanud, kuid pikk tee on veel ees“ (www.eca.europa.eu).

⁷ Euroopa Liidu toimimise lepingu konsolideeritud versiooni, ELT C 202, 7.6.2016, lk 1.

⁸ Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamisleping sõlmitud 2. veebruaril 2012 järgmiste riikide vahel: Belgia Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Eesti Vabariik, Iirimaa, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Küprose Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Malta, Madalmaade Kuningriik, Austria Vabariik, Portugali Vabariik, Sloveenia Vabariik, Slovaki Vabariik, Soome Vabariik.

⁹ Vt näiteks: „Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform“, Demertzis ja Wolff, Bruegel, 7. detsember 2018 või „Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution“, Deslandes ja Magnus, Euroopa Parlament, PE 624.402, juuli 2019.

¹⁰ Majandus- ja rahanduskomisjoni taotletud põhjalik analüüs, „Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?“ Willem Pieter de Groen, Euroopa Parlament, PE 624.418, juuni 2018.

¹¹ Küsitlus pankade maksejõuetust käsitlevate õigusaktide erinevuste ja nende võimaliku ühtlustamise kohta, VVA, Grimaldi ja Bruegel, november 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622

¹³ See võib ületada 5%, kui on täidetud teatavad ühtse kriisilahenduskorra määruse artikli 27 lõikes 10 sätestatud tingimused.

¹⁴ 2018. aasta euroala poliitika finantssektori hindamisprogrammi tehniline märkus „Bank Resolution and Crisis management“, Rahvusvaheline Valuutafond, juuli 2018, lk 7.

¹⁵ Komisjoni teatis riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) (ELT C 216, 30.7.2013, lk 1).

¹⁶ 2018. aasta euroala poliitika finantssektori hindamisprogrammi tehniline märkus „Bank Resolution and Crisis management“, Rahvusvaheline Valuutafond, juuli 2018, lk 7.

¹⁷ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 21/2020: „ELi finantsasutustele antava riigiabi kontroll: vaja on toimivuskontrolli“ (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 21/2020: „ELi finantsasutustele antava riigiabi kontroll: vaja on toimivuskontrolli“, punktid 66 ja 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ 2018. aasta euroala poliitika finantssektori hindamisprogrammi tehniline märkus „Bank Resolution and Crisis management“, Rahvusvaheline Valuutafond, juuli 2018, lk 21.

²⁰ Euroopa Parlamendi 19. juuni 2020. aasta resolutsioon pangandusliidu kohta – 2019. aasta aruanne (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, punkt 49.

²¹ Vt näiteks Elke Königi Eurofi artikkel, „Why we need an EU liquidation regime for banks“, 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Idem 11. joonealune märkus.

²³ Nimetatud mõõtmed on: juhtimine; kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõime; likviidsus ja rahastamine kriisilahenduse käigus; tegevuse järjepidevus ja juurdepääs finantsturu infrastruktuuri teenustele; infosüsteemidele ja andmetele esitatavad nõuded; teabevahetus; eraldatavus ja ümberstruktureerimine.

²⁴ Inglise Panga poliitiline avaldus: „The Bank of England’s approach to assessing resolvability“, juuli 2019.

²⁵ Euroopa Pangandusjärelevalve otsus erimeelsuste lahendamise kohta, adresseeritud SRB-le ja Rumeenia keskpangale, 27. aprill 2018.

²⁶ Majandus- ja rahanduskomisjoni taotletud põhjalik analüüs, „Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny“, Willem Pieter de Groen, Euroopa Parlamendi majanduse juhtimise tugiüksus, PE 634.358, detsember 2019.

²⁷ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2019. aasta määrus (EL) 2019/877, millega muudetakse määrust (EL) nr 806/2014 seoses krediidiasutuste ja investeerimisühingute kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõimega, ELT L 150, 7.6.2019, lk 226, mida kohaldatakse alates 28. detsembrist 2020.

²⁸ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/879, millega muudetakse direktiivi 2014/59/EL seoses krediidiasutuste ja investeerimisühingute kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõimega ning direktiivi 98/26/EÜ, ELT L 150, 7.6.2019, lk 296.

²⁹ Kriisilahendusasutused peavad liigitama pangad nelja kategooriasse. Need on i) globaalsed süsteemselt olulised pangad, ii) kõrgeima tasandi pangad, iii) muud süsteemsed üksused ja iv) kõik need, mis ei kuulu kolme eelmisesse kategooriasse. Kohustuslikku fikseeritud MRELi kohaldatakse esimese kolme kategooria suhtes.

³⁰ EBA kvantitatiivse MRELi aruande EBA/Rep/2020/07 5. lisa.

³¹ Idem.

³² EBA ja ESMA avaldus pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi kohaldamisalasse kuuluvates võlainstrumentide käsitlemise kohta, kui need on jaeinvestorite omandis, mai 2018.

³³ Kuuest valimisse kuulunud juhtumist kahe puhul jõuti kavas järeldusele, et pank likvideeritakse riigisisese maksejõuetusõiguse alusel.

³⁴ Väliseid MRELi kõlblikke väärtpabereid emiteerib üksus, kelle suhtes kriisilahendusasutus kavatseb kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendit rakendada. Neid emiteeritakse pangavälistele märkijatele. Sisemisi MRELi kõlblikke väärtpabereid märgivad konsolideerimisgrupi teised üksused, kes kuuluvad samasse kriisilahendamisprotsessis olevasse üksusesse.

³⁵ Ühtse kriisilahenduskorra põhjendus 47.

³⁶ 2015. aastal avaldas EBA suunised selle kohta, kuidas kriisilahendusasutused peaksid hindama, kas krediidiasutuse või investeerimisühingu suhtes võib kohaldada lihtsustatud kohustusi (mis on nüüd tunnistatud kehtetuks ja asendatud sama teemat käsitlevate regulatiivsete tehniliste standarditega), ning koostas EBA-le asjakohase teabe edastamise rakendusliku tehnilise standardi.

³⁷ Ühtse Kriisilahendusnõukogu 17. detsembri 2018. aasta otsus, millega kehtestatakse ühtse kriisilahenduskorra raames Ühtse Kriisilahendusnõukogu ja riiklike kriisilahendusasutuste vahelise koostöö praktiline kord (SRB/PS/2018/15).

³⁸ Ühtse Kriisilahendusnõukogu ja Euroopa Keskpanga vaheline koostöö ja teabevahetuse alane vastastikuse mõistmise memorandum. https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Euroopa Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule direktiivi 2014/59/EL (pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv) ja määruse 806/2014 (ühtse kriisilahenduskorra määrus) kohaldamise ja läbivaatamise kohta, COM(2019) 213 final, 30.4.2019, lk 6.

⁴⁰ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 2/2018: „EKP tehtava pankade kriisijuhtimise toimimise tõhusus“, punkt 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ „Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD“, Maailmapanga grupp, finantssektori nõuandekeskus, aprill 2017, lk 106.

⁴² Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 29/2016: „Ühtne järelevalvemehhanism – hea algus, kuid vaja on täiendavaid parandusi“, punkt 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ SRB arvandmed hõlmavad assistente, kuid mitte riikide lähetatud eksperte. SRB esitas täistööajale taandatud töötajate andmed 2019. aasta kohta ja prognoosi 2020. aasta kohta kõigi liikmesriikide kriisilahendusasutuste kohta peale Portugali ja Slovakkia, kelle puhul me kasutasime 2017. aasta andmeid.

⁴⁴ Pankade koguvaradega võrreldes oli vahemik sarnane.

⁴⁵ Kapitalinõuete määruse artikli 92 lõige 1, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 575/2013 krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavate usaldatavusnõuete kohta ja määruse (EL) nr 648/2012 muutmise kohta, ELT L 176, 27.6.2013, lk 1 (kapitalinõuete määrus); kapitalinõuete direktiivi artiklid 104a ja 128, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/36/EL, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet, millega muudetakse direktiivi 2002/87/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ (ELT L 176, 27.6.2013, lk 338).

⁴⁶ Kohaldatakse ainult pankade suhtes, mille puhul kriisilahendusstrateegias on ette nähtud kriisilahendusmeetmed ja kriisilahendusvahendite kohaldamine.

⁴⁷ Vastavalt SRB 2020. aasta MRELi poliitikale (lk 12) võib rekapitaliseerimise summat turuusalduse puhvriga kohandada, mis on muutus võrreldes SRB 2018. aasta MRELi poliitikaga (lk 10), mis muutis selle kohustuslikuks pankade puhul, mille suhtes SRB kavatses kohaldada kriisilahendusvahendeid ja -õigusi. SRB on oma 2020. aasta MRELi poliitikas kehtestanud ka turuusalduse puhvri üleminekuperioodid.

⁴⁸ Suunised erinevate asjaolude tõlgendamise kohta, mille puhul peetakse krediidiasutust või investeerimisühingut direktiivi 2014/59/EL artikli 32 lõike 6 kohaselt maksejõuetuks või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävaks.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6-2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab see eespool nimetatud üldloa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELIGA

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELI KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.