Afviklingsplanlægning inden for den fælles afviklingsmekanisme

Resumé

I 2014 vedtog EU en retlig ramme for håndteringen af nødlidende banker, nemlig den fælles afviklingsmekanisme (SRM), som er den anden søjle i den europæiske bankunion. Den finder anvendelse på banker i medlemsstaterne i euroområdet. Den samler Den Fælles Afviklingsinstans (SRB) - som er den afviklingsmyndighed, der er ansvarlig for signifikante banker og banker, der arbejder på tværs af grænserne, uanset deres signifikans - og de nationale afviklingsmyndigheder, som er ansvarlige for mindre signifikante banker i deres respektive jurisdiktioner.

Formålet med mekanismen er at beskytte den finansielle stabilitet og sikre en velordnet afvikling af nødlidende banker med minimale omkostninger for skatteyderne og realøkonomien. Til dette formål indeholder rammen redskaber til at afvikle banker, der er nødlidende eller forventeligt nødlidende, så snart afviklingsmyndigheden har besluttet, at banken ikke kan underkastes almindelig insolvensbehandling i henhold til national lovgivning. Som forberedelse herpå skal myndighederne udarbejde afviklingsplaner for alle banker og som hovedregel ajourføre dem årligt.

I 2017 offentliggjorde vi vores første revisionsberetning med en vurdering af, hvorvidt SRB havde redskaberne til at gennemføre afviklingen af signifikante banker på en effektiv måde. Vi foretog denne anden revision for at orientere de politiske beslutningstagere og interessenterne om den aktuelle status for den fælles afviklingsmekanismes beredskab - samt for at vurdere SRB's tilsyn med afviklingsplanerne for mindre signifikante banker og følge op på vores tidligere revisionsresultater.

Til dette formål undersøgte vi, om de politiske rammer og den organisatoriske struktur var egnede, og om der var gjort fremskridt med hensyn til kvaliteten og timingen af de vedtagne afviklingsplaner. Revisionsarbejdet fandt sted fra april 2019 til januar 2020, og vi undersøgte en stikprøve af afviklingsplaner vedtaget mellem 2019 og 2020.

Vi bemærker, at der er visse mangler, som kun lovgiverne kan løse, f.eks. vedrørende i) finansiering under afvikling og ii) det forhold, at de nationale insolvensbehandlinger ikke er harmoniserede. Derudover bemærker vi, at reglerne om byrdefordeling varierer, alt efter om en bank afvikles eller modtager statsstøtte i forbindelse med insolvensbehandling.

Vores samlede konklusion er, at der gennem de seneste år er gjort fremskridt med den fælles afviklingsmekanisme, men at der mangler nogle centrale elementer og er behov for yderligere skridt i afviklingsplanlægningen for banker. Vi konstaterede navnlig, at politikkerne endnu ikke tog sigte på alle relevante områder eller afslørede svagheder. Politikkerne var (med visse undtagelser) ikke rettet til de nationale afviklingsmyndigheder for banker under deres ansvarsområde før august 2020, men de kunne tjene som referencepunkt. I august 2020 blev der vedtaget et første sæt retningslinjer for de nationale afviklingsmyndigheder for banker under deres ansvarsområde.

SRB har endnu ikke konstateret væsentlige hindringer for afvikling. SRB har valgt en trinvis tilgang, hvorved den peger på potentielle hindringer, før den konstaterer væsentlige hindringer. Dermed har bankerne tid til at løse udestående problemer. Det har den følge, at den administrative procedure, som er fastsat i den retlige ramme for at sikre, at væsentlige hindringer fjernes, ikke iværksættes. Så længe der ikke er nogen konklusion om hindringernes art, vil der ikke kunne drages en konklusion om en banks afviklingsmuligheder.

Vi konstaterede, at afviklingsplanernes kvalitet var blevet bedre på den måde, at procentdelen af krav i det fælles regelsæt, som var blevet opfyldt, var steget til 60 % i en stikprøve af 2018-planer, mod blot 14 % i en stikprøve af 2016-planer. SRB vedtog dog 2018-afviklingsplanerne sent og ajourførte kun et begrænset antal planer i 2019. De nationale afviklingsmyndigheder gjorde også fremskridt med vedtagelsen af deres afviklingsplaner, men for nogle af dem gjaldt det, at de ikke nåede deres mål, og/eller at de udsatte deres planer for mere komplekse banker.

Samspillet mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder var fornuftigt. Det samme gælder samspillet mellem SRB og Den Europæiske Centralbank (ECB) i dennes rolle som banktilsynsmyndighed. Effektiv afvikling afhænger dog af, at tilsynsmyndigheden i god tid i forvejen træffer afgørelse om de "foranstaltninger til tidlig indgriben", som bankerne skal iværksætte, og om, hvorvidt en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende. Det nuværende retsgrundlag fastsætter ikke objektive og kvantificerede kriterier for, hvad der udløser sådanne afgørelser.

Personalesituationen i SRB er blevet bedre, men tilsynet med de afviklingsplaner for mindre signifikante banker, som de nationale afviklingsmyndigheder indgiver, begrænses stadig af manglen på personale. Personalesituationen i de nationale afviklingsmyndigheder varierer betydeligt. Vi konstaterede desuden, at den andel af SRB's personale, som var afsat til signifikante banker og banker, der arbejder på tværs af grænserne, var steget. Samtidig havde de nationale afviklingsmyndigheder reduceret deres personalebidrag en smule.

For at forbedre den fælles afviklingsmekanismes beredskab anbefaler vi, at SRB:

• forbedrer de af dens politikker, der tjener som retningslinjer for den fælles afviklingsmekanismes afviklingsplanlægning
• sikrer rettidig vedtagelse af afviklingsplanerne og disses fulde overensstemmelse med de retlige krav
• forbedrer den fælles afviklingsmekanismes organisatoriske struktur
• sammen med Kommissionen opfordrer lovgiverne til at fastsætte objektive og kvantificerede kriterier for rettidige tilsynsforanstaltninger.

Indledning

Den fælles afviklingsmekanisme - baggrund

Inden finanskrisen, der udbrød i løbet af 2007-2008, blev nødlidende banker likvideret i henhold til national insolvenslovgivning. Når banker blev anset for at være for store til at krakke, brugte de nationale myndigheder skatteydernes penge for at forhindre deres sammenbrud. Sammenbrud af grænseoverskridende banker kunne indebære yderligere risici. Da krisen afslørede, at myndighederne manglede procedurer og redskaber til velordnet afvikling af banker, oprettede EU i 2014 den fælles afviklingsmekanisme, som er den anden søjle i den europæiske bankunion.

Den fælles afviklingsmekanisme samler SRB, Rådet, Kommissionen og afviklingsmyndighederne i de deltagende medlemsstater. Den modtager støtte fra Den Fælles Afviklingsfond, som finansieres af bankerne i euroområdet.

Den fælles afviklingsmekanisme skaber en ramme for velordnet afvikling af banker¹. Dens formål er at undgå betydelige negative konsekvenser for den finansielle stabilitet, beskytte dækkede indskydere og spare offentlige midler ved at minimere afhængigheden af ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige. Afvikling er en sidste udvej, som skal sikre, at en banks kritiske funktioner videreføres. Kritiske funktioner er bankaktiviteter, -tjenesteydelser eller -operationer, hvis ophør med al sandsynlighed vil forstyrre den finansielle stabilitet eller tjenester, der spiller en vigtig rolle for realøkonomien. Hvis en bank ikke har nogen kritiske funktioner, og dens sammenbrud ikke vil udgøre en risiko for den finansielle stabilitet, vil den blive likvideret i henhold til national insolvenslovgivning.

EU har gennem de seneste år udarbejdet et sæt harmoniserede regler for tilsyn med og afvikling af banker. De betegnes under ét "det fælles regelsæt". Med hensyn til afvikling består det fælles regelsæt primært af direktivet om genopretning og afvikling (BRRD²), forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (SRMR³), Kommissionens delegerede forordninger eller gennemførelsesforordninger og Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (EBA's) standarder og retningslinjer. Derudover udarbejder afviklingsmyndighederne som forberedelse på en eventuel afvikling vejledninger og retningslinjer, som fastsætter de politikker, der skal anvendes (jf. figur 1).

Kilde: Revisionsretten.

Samarbejde som led i den fælles afviklingsmekanisme

SRB's og de nationale afviklingsmyndigheders rolle

Siden januar 2015 har SRB været ansvarlig for afvikling, om nødvendigt, af alle signifikante banker i euroområdet samt mindre signifikante banker, der arbejder på tværs af grænserne⁴. Ved udgangen af 2019 omfattede SRB 128 banker, som tegnede sig for ca. 85 % af de samlede bankaktiver i euroområdet.

De nationale afviklingsmyndigheder er ansvarlige for alle andre banker, dvs. mindre signifikante banker (2 249 ifølge SRB's 2020-arbejdsprogram, jf. figur 2). SRB er imidlertid ansvarlig for, at den fælles afviklingsmekanisme fungerer effektivt og konsekvent, og har derfor fået til opgave at føre tilsyn med afviklingsplanlægningen hos euroområdets nationale afviklingsmyndigheder. Når det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af afviklingsstandarderne, kan SRB desuden beslutte, eller en national afviklingsmyndighed kan anmode den om, at udøve alle sine beføjelser direkte over for banker, der oprindeligt hørte under de nationale afviklingsmyndigheders ansvarsområde.

Kilde: Revisionsretten, baseret på SRB's 2020-arbejdsprogram.

En bank skal opfylde mindst ét af kriterierne i tabel 1 for at kunne betragtes som signifikant. Ellers betragtes den som mindre signifikant.

Afviklingsmyndigheden træffer følgende foranstaltninger for at være forberedt på en banks mulige sammenbrud:

1. udarbejder afviklingsplaner for alle banker under sit ansvarsområde
2. fastsætter minimumsniveauet af passiver og kapitalgrundlag med tabsabsorberingskapacitet i tilfælde af afvikling (en buffer kendt som MREL (minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver)).

Opgaverne i forbindelse med den reelle gennemførelse af en afvikling (krisestyring) er ikke beskrevet her, eftersom de ikke er omfattet af denne revision.

Afviklingsplanerne skal gennemgås og ajourføres mindst én gang om året. Tiden fra udarbejdelsen af en plan til vedtagelsen heraf betegnes som planlægningscyklussen. En afviklingsplan er et omfattende dokument, der bl.a. skal indeholde oplysninger om bankens karakteristika, fastlægge dens kritiske funktioner, identificere og adressere eventuelle hindringer for dens afvikling og fastsætte bankens MREL. Den bør indeholde en konklusion i) om den foretrukne afviklingsstrategi, dvs. hvorvidt banken bør likvideres i henhold til national insolvenslovgivning eller bør anmode om afvikling, og ii) om, hvorvidt banken kan afvikles (dvs. om det er sikkert at afvikle den) (jf. punkt 03).

Hvis afviklingsmyndigheden mener, at en bank bør afvikles, bør planen beskrive, hvilke af afviklingsværktøjerne der skal anvendes (jf. figur 3). Den bør også indeholde oplysninger om, hvilke enheder i bankkoncernen (moderselskab og/eller datterselskaber) afviklingsværktøjerne skal anvendes på, dvs. om den såkaldte tilgang til afvikling (koncernspecifik eller selskabsspecifik tilgang).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af SRB's oplysninger.

SRB træffer sine afgørelser ved eksekutivmøder og plenarmøder. I sidstnævnte deltager en repræsentant for hver enkelt national afviklingsmyndighed (flere oplysninger findes i bilag I). Afviklingsplaner for banker under SRB's ansvarsområde indgives til eksekutivmødet til godkendelse.

Samspil med andre EU-myndigheder og nationale myndigheder

SRB arbejder tæt sammen med de nationale afviklingsmyndigheder, Kommissionen, EBA og de tilsynsmyndigheder, der er ansvarlige for bankerne i euroområdet (ECB og de nationale kompetente myndigheder) (jf. figur 4). Afviklingsplanerne for signifikante banker udarbejdes f.eks. af interne afviklingshold, der ledes af SRB og har personale fra SRB og den relevante nationale afviklingsmyndighed. De primære praktiske bestemmelser om samarbejdet mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder er fastsat i en rammesamarbejdsaftale, der blev indgået i 2016 og ændret i 2018.

Kilde: Revisionsretten, baseret på SRMR.

Samarbejdet mellem afviklingsmyndigheden og banktilsynsmyndigheden indebærer bl.a., at:

• tilsynsmyndigheden giver feedback på udkastet til afviklingsplan
• afviklingsmyndigheden giver feedback på den genopretningsplan for banken, som tilsynsmyndigheden har vurderet. Genopretningsplanen omfatter de foranstaltninger, som banken planlægger at træffe, hvis visse indikatorer overskrides.

Samarbejdet og informationsudvekslingen mellem SRB og ECB er baseret på et aftalememorandum, som blev revideret i maj 2018.

EBA er bl.a. ansvarlig for at:

• udarbejde udkast til regulerings- og gennemførelsesmæssige tekniske standarder og retningslinjer, såsom indholdet i en fuldstændig afviklingsplan
• udarbejde modeller, eksempelvis for rapportering og offentliggørelse af MREL
• overvåge afviklingsmyndighederne på grundlag af løbende evalueringer for at sikre, at de har den ekspertise, den operationelle kapacitet og de ressourcer, der er nødvendige for, at de kan gennemføre deres afviklingsaktiviteter.

EBA skal også underrettes, når SRB eller en national afviklingsmyndighed konkluderer, at en bank ikke kan afvikles.

Kommissionen er ansvarlig for regelmæssigt at evaluere anvendelsen af det fælles regelsæt. I april 2019 offentliggjorde Kommissionen rapporten om sin første evaluering og konstaterede, at det på daværende tidspunkt var for tidligt at udarbejde og vedtage lovgivningsforslag⁵. De regulerings- og gennemførelsesmæssige tekniske standarder, som EBA udarbejder, vedtages af Kommissionen i form af delegerede forordninger/gennemførelsesforordninger.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Omfang og metode

I 2017 reviderede Revisionsretten SRB for første gang og satte ved den lejlighed fokus på dens afviklingsplanlægning for signifikante banker⁶. Eftersom SRB først blev etableret i 2015, og eftersom vi i forbindelse med vores første revision konstaterede, at den stadig havde meget arbejde at gøre, besluttede vi at gennemføre endnu en revision for at undersøge afviklingsplanlægningen for mindre signifikante banker og følge op på den tidligere revision. Formålet var at gøre status over den fælles afviklingsmekanismes beredskab for så vidt angår afvikling af banker.

For at undersøge, om den fælles afviklingsmekanisme var godt forberedt på at håndtere afviklingen af banker, foretog vi en vurdering af, hvorvidt:

• SRB havde passende politiske rammer til at sikre, at de afviklingsplaner, der var udarbejdet for banker under dens ansvarsområde, var af tilstrækkelig høj kvalitet
• udarbejdelsen af afviklingsplaner for signifikante og mindre signifikante banker var på rette spor
• den fælles afviklingsmekanismes organisatoriske struktur var hensigtsmæssig.

I forbindelse med revisionsarbejdet undersøgte vi tilgængelig dokumentation i SRB og gennemførte samtaler med SRB's personale. Vi undersøgte en stikprøve af afviklingsplaner fra 2018-cyklussen (jf. punkt 09). 2018-cyklussen var baseret på bankernes finansielle oplysninger fra udgangen af 2017 og sluttede i 2020, hvor de sidste planer blev vedtaget. Vores stikprøve bestod af seks planer vedrørende banker, der ikke havde et afviklingskollegium, og to planer vedrørende banker, der havde et sådant. Vi undersøgte desuden en stikprøve bestående af tre vurderinger foretaget af SRB, som vedrørte 16 planer for mindre signifikante banker indgivet af nationale afviklingsmyndigheder, og en stikprøve bestående af to forenklede afviklingsplaner, også indgivet af nationale afviklingsmyndigheder.

Vi interviewede medarbejdere i Kommissionen (Generaldirektoratet for Finansiel Stabilitet, Finansielle Tjenesteydelser og Kapitalmarkedsunionen (GD FISMA)) og EBA. Vi besøgte også fire nationale afviklingsmyndigheder (i Tyskland, Italien, Letland og Luxembourg), som enten var ansvarlige for et stort antal banker eller allerede havde erfaring med afvikling af banker. Endelig gennemførte vi en spørgeundersøgelse med deltagelse af de 19 nationale afviklingsmyndigheder i den europæiske bankunion.

Vores feltarbejde blev udført mellem april 2019 og januar 2020 og var således afsluttet, inden covid-19-pandemien brød ud. Denne beretning tager derfor ikke, medmindre andet er angivet, højde for politiske udviklinger eller forandringer som reaktion på pandemien.

Adgang til revisionsbevis og fortrolighedsspørgsmål

Revisionsrettighederne og mandatet vedrørende denne forvaltningsrevision hidrører fra de generelle bestemmelser i artikel 287 TEUF⁷, som giver Revisionsretten fuld adgang til al dokumentation, der er nødvendig for revisionsopgaven. Med henvisning til fortrolighedshensyn redigerede SRB's personale imidlertid dokumenter ved at overstrege alle oplysninger og data, der ville gøre det muligt for os at identificere de banker, som afviklingsplanerne i stikprøven vedrørte. Vi var derfor ude af stand til at kontrollere MREL-beregningerne (baseret på ECB-data, jf. punkt 23), vurdere, om bankernes funktioner er kritiske, og undersøge, om SRB's vurdering af, om bankernes funktioner er kritiske, var konsekvent på tværs af afviklingsplanerne. I forhold til den tidligere revision var der dog bedre adgang til oplysninger, eftersom de fulde afviklingsplaner blev gjort tilgængelige i stedet for blot udvalgte kapitler.

Derudover fik vi ikke adgang til følgende dokumenter, som stammer fra ECB, men også findes i SRB's arkiv: i) genopretningsplaner for banker og ii) ECB's feedback på SRB's udkast til afviklingsplaner. Vi anmodede helt i starten af revisionsarbejdet SRB om at udlevere disse dokumenter. På det tidspunkt, hvor SRB meddelte os, at ECB havde indvilget i at give os adgang til dokumenterne i et fysisk datalokale i SRB's lokaler, var nedlukningsforanstaltningerne i forbindelse med covid-19-pandemien gældende, og det forhindrede os i at gennemgå dokumenterne. SRB meddelte os efter at have rådført sig med ECB, at dokumenterne ikke ville blive stillet til rådighed for os i et virtuelt datalokale af datasikkerhedsårsager.

Ud over dette havde vi adgang til den dokumentation, der var nødvendig for de bemærkninger og konklusioner, der præsenteres i denne beretning.

Bemærkninger

De politiske rammer er styrket, men der er stadig mangler inden for visse vigtige områder

SRB har udformet detaljerede politikker for at sikre kvaliteten af og konsekvensen i afviklingsplanerne for bankerne under sit ansvarsområde og de potentielle afviklingsforanstaltninger heri. Politikkerne, som vedtages på SRB's eksekutivmøde, fastlægges i afviklingsplanlægningsvejledningen, som er SRB's interne politikdokument, samt i horisontale tekniske noter. Indholdet i disse tekniske noter, som blev udstedt i perioden 2016-2019, blev indarbejdet i 2019-ajourføringen af vejledningen, dog i mindre detaljeret form. Der blev også udarbejdet særskilte politikdokumenter om MREL, og i april 2020 udsendte SRB et dokument med oplysninger om sine forventninger til banker, "Expectations for Banks" (jf. figur 5).

Kilde: Revisionsretten.

I den periode, vores revision dækker, behøvede de nationale afviklingsmyndigheder ikke at anvende disse politikker, når de udarbejdede planer for mindre signifikante banker, undtagen når der var tale om MREL. I betragtning af relevansen for alle kategorier af banker kunne politikkerne dog anvendes som referencepunkt for de nationale afviklingsmyndigheder, når de udviklede deres egne politikker.

SRB grupperede sine politikker omkring otte områder, som afspejler afviklingsplanlægningsprocessen (jf. figur 6). Politikkerne blev udviklet i tæt samarbejde med de nationale afviklingsmyndigheder.

Bemærk: Afviklingsplanlægningsvejledningen indeholder et kapitel for hvert af disse otte områder.

Kilde: SRB.

I vores særberetning fra 2017 konkluderede vi, at SRB ikke havde indført et komplet system af politikker for afviklingsplanlægning. Vi anbefalede i) at gøre afviklingsplanlægningsvejledningen bindende, ii) at udarbejde klare og konsekvente politikker vedrørende væsentlige hindringer for afvikling og MREL og iii) at lade vejledningen omfatte retningslinjer for alle afviklingsscenarier.

Vi undersøgte derfor, om:

1. SRB havde vedtaget alle de relevante politikker, der var nødvendige for at udarbejde afviklingsplaner for banker under dens ansvarsområde
2. de udformede politikker var af tilfredsstillende kvalitet.

Der mangler stadig en række vigtige politikker for bankerne under SRB's ansvarsområde

De politikker, der er fastlagt i vejledningen, skal fungere som retningslinjer for de interne afviklingshold, når de udarbejder afviklingsplaner for signifikante banker. Vejledningen er ikke gjort bindende. Vi konstaterede også, at der ikke stilles krav om, at de interne afviklingshold begrunder afvigelser fra vejledningen i afviklingsplanen, og vi fandt da heller ingen begrundelser af den art i nogen af planerne i vores stikprøve.

Vi gennemgik SRB's politikker og konstaterede, at flere manglede (april 2020). For det første var der ingen politik for "finansiel kontinuitet". Det er helt afgørende at sikre finansiering, når først der er indledt en afviklingsproces, eftersom en bank kan have svært ved at skaffe den nødvendige likviditet til at refinansiere sine passiver, efterhånden som de forfalder, f.eks. som følge af usikkerhed om dens rentabilitet. Vigtigheden af dette kunne f.eks. ses, da Hypo Real Estate blev nødlidende: De tyske offentlige myndigheder måtte i 2008 tilføre 145 milliarder euro i likviditet. Ifølge SRB er udviklingen af politikken for dette område et projekt, der vil komme til at strække sig over flere år, og som den ikke forventer afsluttet før 2022. Endelig fastsættes det i SRB's dokument "Expectations for Banks" (jf. punkt 25), at bankerne skal dokumentere deres kapacitet inden for finansiel kontinuitet senest i 2023.

Et aspekt, der hænger tæt sammen med finansiel kontinuitet i forbindelse med afvikling, er den offentlige sektors bagstopperordning. En sådan bagstopperordning kan bruges midlertidigt af SRB til at sikre finansiering til afvikling af en bank, der erklæres for nødlidende eller forventeligt nødlidende. I december 2019 nåede Eurogruppen principielt til enighed om, at den europæiske stabilitetsmekanisme skulle omfatte en bagstopperordning på ca. 65-70 milliarder euro. Den planlagte ændring af traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme⁸ er endnu ikke underskrevet. Bagstopperordningen skal erstatte instrumentet til direkte rekapitalisering, hvortil den europæiske stabilitetsmekanisme havde afsat 60 milliarder euro. Eksperter påpeger, at bagstopperordningen kan vise sig at være utilstrækkelig til at opfylde finansieringsbehovene i forbindelse med afvikling, navnlig med hensyn til likviditetstilførsel, og opfordrer til yderligere foranstaltninger⁹.

For det andet var der ikke nogen politik for "forvaltning og kommunikation" i forbindelse med afvikling. Dette område vedrører f.eks. den forvaltningsstruktur, der er nødvendig for at sikre formidling af oplysninger såvel som effektivt tilsyn og effektiv beslutningstagning i forbindelse med afviklingsplanlægning og i en krise. Fordi mange beslutninger skal træffes inden for ekstremt kort tid, er det afgørende at have en solid forvaltnings- og kommunikationsstruktur.

For det tredje var der ingen overordnet politik for "informationskrav". Dette område vedrører f.eks. oplysninger, som banker skal udlevere til SRB med henblik på anvendelse af afviklingsværktøjer eller som grundlag for værdiansættelse af aktiver i tilfælde af afvikling. Ifølge en analyse fra Europa-Parlamentet er nøjagtige rapporter om værdiansættelse afgørende for den overordnede succes med afviklingen af en bank, fordi unøjagtige værdiansættelsesrapporter kan trække de økonomiske problemer i langdrag eller få aktionærer og kreditorer til at anlægge søgsmål om erstatning¹⁰.

Endelig indeholdt afviklingsplanlægningsvejledningen ikke nogen politik for, hvilke enheder i en koncern afviklingsforanstaltningerne skal finde anvendelse på (den såkaldte tilgang til afvikling, jf. punkt 10). Tilgangen til afvikling afgør, hvordan mange afviklingsmyndigheder udøver deres beføjelser og anvender afviklingsværktøjerne. Ved en selskabsspecifik tilgang overdrages beføjelserne til kun én myndighed, mens man ved en koncernspecifik tilgang inddrager mere end én afviklingsmyndighed.

SRB har til hensigt at udstede eller ajourføre sine politikker inden for en række områder i 2020. Som et første skridt offentliggjorde den ved udgangen af april 2020 et dokument, som fastlagde dens forventninger til banker. Dokumentet indeholder imidlertid endnu ikke detaljerede politikker inden for de ovenfor beskrevne områder.

De foreliggende politikker er behæftet med visse svagheder

Vi vurderede kvaliteten af de gældende politikker i den reviderede periode og konstaterede svagheder inden for tre områder: i) vurderingen af samfundets interesser, ii) konstateringen af væsentlige hindringer for afvikling og iii) anvendelsen af MREL og bail-in-værktøjet.

Vurdering af samfundets interesser

En af betingelserne for afvikling, når en bank er erklæret nødlidende eller forventeligt nødlidende, er, at samfundets interesser taler for afvikling, dvs. at afviklingsmålene ikke ville blive nået i samme omfang, hvis banken blev likvideret i henhold til national insolvenslovgivning. Eksempler på sådanne afviklingsmål er:

• at sikre videreførelsen af en banks kritiske funktioner
• at undgå betydelige negative konsekvenser for den finansielle stabilitet
• at beskytte dækkede indskud
• at beskytte offentlige midler.

Derfor skal den relevante afviklingsmyndighed foretage en vurdering af samfundets interesser. I en undersøgelse udført på foranledning af Kommissionen anførte flere interessenter, at vurderingen burde foretages på en mere konsekvent måde i hele EU¹¹. Nogle interessenter var heller ikke enige i SRB's synspunkt om, at afvikling kun er relevant for et fåtal af bankerne. SRB mener rent faktisk - i betragtning af banklandskabet i euroområdet - at afviklingsforanstaltninger som følge af vurderingen af samfundets interesser i sidste ende kun vil finde anvendelse på nogle få banker, da de fleste banker vil blive likvideret i henhold til national insolvenslovgivning¹².

Vi konstaterede med hensyn til vurderingen af, om visse funktioner i en bank er kritiske (jf. punkt 03), at SRB's politik ikke fastsætter klart definerede tærskelværdier (såsom markedsandel). Baseret på vores spørgeundersøgelse og samtaler med de nationale afviklingsmyndigheder samt vores gennemgang af SRB's dokumenter konkluderer vi, at der er uoverensstemmelser mellem de forskellige interne afviklingsholds vurderinger af kritiske funktioner. Som følge af disse uoverensstemmelser og manglen på klare retningslinjer er der en risiko for, at SRB ikke vurderer en funktion som kritisk, selv om bankens sammenbrud ville have negative konsekvenser for realøkonomien.

Med hensyn til afviklingsmålet om at beskytte dækkede indskud konstaterede vi følgende: Når det vurderes, at finansieringen af medlemsstaternes nationale indskudsgarantiordninger er utilstrækkelig til at håndtere en krise, indebærer det, at de dækkede indskud ikke er tilstrækkeligt beskyttet. Det er imidlertid ikke tilstrækkelig grund for SRB til at anse afviklingen af den pågældende bank for at være i samfundets interesse.

Med hensyn til beskyttelsen af offentlige midler bemærker vi, at reglerne om byrdefordeling mellem i) aktionærer og visse kreditorer og ii) den offentlige sektor varierer, alt efter om der er tale om afvikling eller national insolvensbehandling (jf. figur 7):

• I henhold til retsgrundlaget kan offentlig støtte til afvikling via Den Fælles Afviklingsfond kun finde sted, når en banks tab er blevet dækket ved bail-in på mindst 8 % af bankens samlede passiver og kapitalgrundlag. Den Fælles Afviklingsfonds bidrag er i princippet begrænset til 5 % af bankens samlede passiver og kapitalgrundlag¹³. Den Internationale Valutafond har foreslået at indføre en undtagelse vedrørende finansiel stabilitet¹⁴, dvs. en undtagelse, der kun skal finde anvendelse i tilfælde af en krise i euroområdet eller i en medlemsstat. Ifølge vores spørgeundersøgelse støtter størstedelen af de nationale afviklingsmyndigheder (60 %) dette forslag.
• Hvis en bank likvideres i henhold til den nationale insolvenslovgivning, kan medlemsstaten også anse det for nødvendigt at yde offentlig støtte. I henhold til Kommissionens bankmeddelelse¹⁵ finder byrdefordelingskravene anvendelse på aktionærer og indehavere af efterstillede gældsinstrumenter: De skal bidrage fuldt ud til omkostningerne ved foranstaltningerne. I modsætning til hvad der gælder for afviklingsscenariet, skal foranstillede kreditorer ikke bidrage. Den Internationale Valutafond har anbefalet, at der indføres strengere principper for byrdefordeling i statsstøttereglerne¹⁶.

Kilde: Revisionsretten, baseret på det nævnte retsgrundlag.

Som det fremgår af tredje linje i figur 7, kan der ydes større offentlig støtte (statsstøtte) under national insolvensbehandling end under afvikling, jf. Kommissionens aktuelle statsstøttepolitik, som den fremgår af bankmeddelelsen. Dette er ikke uden betydning, når det skal afgøres, hvad der er i samfundets interesse. Der er to typer vurderinger, og den ene udføres af SRB og den anden af Kommissionen:

• I henhold til afviklingsmålene (jf. punkt 38) skal SRB vurdere, om et banksammenbrud vil have betydelige negative konsekvenser for den finansielle stabilitet, og minimere ydelsen af ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige.
• Kommissionen bør - før den godkender statsstøtte, som en medlemsstat ønsker at yde i forbindelse med en banks likvidation ved national insolvensbehandling - vurdere, om denne støtte er nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af medlemsstatens økonomi. I en tidligere revision bemærkede vi, at Kommissionen anså medlemsstaterne for at være bedst i stand til at foretage en indledende vurdering af, om en bestemt banks ukontrollerede udtræden af markedet ville true den finansielle stabilitet (eller medføre andre alvorlige forstyrrelser i medlemsstaten). Vi konstaterede også, at Kommissionen ikke anfægtede medlemsstaternes udsagn om, at et potentielt banksammenbrud udgjorde en trussel mod den finansielle stabilitet¹⁸.

I forbindelse med en række nylige banksammenbrud fastslog SRB, at de pågældende banker kunne likvideres ved almindelig national insolvensbehandling, uden at det ville få betydelige negative konsekvenser for den finansielle stabilitet, og konkluderede derfor, at der ikke forelå nogen samfundsinteresser, der berettigede anvendelse af afviklingsværktøjer. Senere godkendte Kommissionen imidlertid statsstøtte, fordi den mente, at likvidationen af disse banker ved almindelig insolvensbehandling ville udgøre en alvorlig forstyrrelse af økonomien. IMF konkluderer, at det ville mindske usikkerheden og reducere medlemsstaternes nuværende incitamenter til at finde metoder til at likvidere nødlidende signifikante institutter ved national insolvensbehandling, hvis byrdefordelingskravene ved insolvensbehandling blev bragt på linje med byrdefordelingskravene ved afvikling, efter at der i rammen var indført alternativ fleksibilitet med en undtagelse vedrørende finansiel stabilitet¹⁹. Endelig bemærkede Europa-Parlamentet i sin 2020-beslutning om bankunionen, at "det er nødvendigt at sikre lige konkurrencevilkår og en konsekvent anvendelse af kriteriet om offentlig interesse"²⁰.

Vi bemærker, at harmonisering af de nationale insolvenslovgivninger vedrørende banker²¹ er et andet spørgsmål, der er blevet stadig mere relevant i den politiske debat. 14 af de 18 nationale afviklingsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, anførte, at det ville være nyttigt eller meget nyttigt, hvis de nationale insolvensordninger for banker blev harmoniseret. Eksempelvis er de faktorer, der udløser national insolvensbehandling, i de fleste lande ikke på linje med de faktorer, der udløser afvikling, navnlig ikke betingelserne for, at en bank erklæres nødlidende eller forventeligt nødlidende²². Opnåelse af harmonisering er imidlertid en vanskelig proces, eftersom en sådan harmonisering omfatter retsområder, der fortsat hører under medlemsstaternes kompetenceområde (såsom selskabsret).

Endelig skal der i en afviklingsplan tages højde for relevante scenarier, herunder at sammenbruddet kan være idiosynkratisk (bankspecifikt) eller finde sted i en periode med generel finansiel ustabilitet eller begivenheder, der berører hele systemet. Ifølge SRB foreskriver SRMR (artikel 8) imidlertid ikke, at der skal tages højde for sådanne begivenheder i den fase, hvor vurderingen af samfundets interesser finder sted, hvis den foretrukne strategi er at anvende den nationale insolvenslovgivning. Derfor præciserer SRB's afviklingsplanlægningsvejledning ikke dette aspekt (jf. punkt 28). Visse nationale afviklingsmyndigheder fortolker lovgivningen på en anden måde. Kommissionen erkender, at der er et vist råderum for fortolkning.

Retningslinjer for konstatering af væsentlige hindringer for afvikling

I henhold til det fælles regelsæt skal SRB vurdere, om en bank kan afvikles eller ej. En bank anses for at kunne afvikles, hvis det er muligt og troværdigt enten at likvidere banken i henhold til den almindelige insolvenslovgivning eller at likvidere den ved anvendelse af afviklingsværktøjer og udøvelse af afviklingsbeføjelser. Afviklingsmyndigheden skal derfor vurdere, om der er hindringer for afvikling af banken. Afviklingsmyndigheden skal også rettidigt underrette EBA, når en bank anses for ikke at kunne afvikles.

Når SRB har konkluderet, at en hindring er væsentlig, indledes en administrativ procedure, som skal sikre, at den pågældende bank retter op på situationen (jf. figur 8). Den administrative procedure involverer flere interessenter. Der kan gå 12 måneder eller mere, før banken indgiver den endelige gennemførelsesplan, som skal sikre, at den væsentlige hindring fjernes.

Kilde: Revisionsretten, baseret på SRB's oplysninger.

Som opfølgning på en anbefaling fra vores særberetning nr. 23/2017 (jf. punkt 28) offentliggjorde SRB i september 2018 sin politik for identificering og håndtering af hindringer for afvikling. SRB anvendte kun denne politik på en lille del af de afviklingsplaner, der blev udarbejdet i 2019. SRB arbejder på at videreudvikle sine retningslinjer for de interne afviklingshold og navnlig for, hvordan dens metoder skal anvendes i praksis.

Ifølge 2018-politikken bør de interne afviklingshold som et første skridt identificere potentielle hindringer. De bør herefter på en skala fra lav til høj vurdere i) sådanne potentielle hindringers indvirkning på afviklingsstrategien og ii) sandsynligheden for, at de forekommer. Politikken omfatter en matrice, der angiver, hvornår det i forbindelse med sådanne vurderinger bør konkluderes, at en hindring er væsentlig, men reelt er denne matrice kun vejledende. Potentielle hindringer, hvis indvirkning og sandsynlighed for forekomst er høj, anses f.eks. ikke automatisk for at være væsentlige hindringer.

Vurderingerne er således af en sådan art, at de indebærer en betydelig skønsmargin for de interne afviklingshold. Derudover tager SRB højde for en række faktorer, inden den erklærer en hindring væsentlig. Hvis en bank har en troværdig plan for håndtering af de identificerede potentielle hindringer, skal de f.eks. ikke nødvendigvis anses for at være væsentlige. SRB betragter faktisk afhjælpningen af hindringer for afvikling som en trinvis proces mellem sig selv og bankerne, som kan tage et stykke tid.

Denne politik bekræftes i SRB's dokument om forventninger til banker, "Expectations for Banks" (jf. punkt 25): Ifølge dette dokument er der en indfasningsperiode, hvor bankerne - uanset risikoniveau, størrelse eller kompleksitet - forventes at få opbygget deres kapacitet inden for alle de syv dimensioner²³, der fremgår af dokumentet, inden udgangen af 2023. Efter aftale kan kapacitetsopbygningen også fortsætte efter 2023. Til sammenligning følger banker under Bank of Englands ansvarsområde strammere tidsfrister, da de alle skal kunne afvikles senest den 1. januar 2022²⁴.

Samarbejde er det styrende princip for disse forventninger, dvs. at SRB og bankerne skal samarbejde om at opnå afviklingsmuligheder. Det forventes, at bankerne udarbejder en arbejdsplan og en selvevaluering af de fremskridt, der er gjort i henhold til denne, for at sikre rettidig gennemførelse. 17 af de 18 nationale afviklingsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, anser dette for at være en hensigtsmæssig tilgang. En banks motivation til at samarbejde med SRB om at afhjælpe hindringer risikerer dog at være begrænset, især vedrørende forretningsmodeller - f.eks. hvis SRB agter at bruge "virksomhedssalgsværktøjet" (jf. figur 3).

Desuden indeholder det fælles regelsæt ingen bestemmelser om overgangsperioder. Det stiller krav om en klar konklusion om, hvorvidt banken kan afvikles (jf. punkt 09), hvilket kræver en forudgående konstatering af eventuelle væsentlige hindringer. Dette bekræftes af en 2018-afgørelse fra EBA, hvoraf det fremgår, at identificering af potentielle hindringer uden at konstatere, om de er væsentlige, strider mod det fælles regelsæt. EBA konkluderede, at en vedtaget afviklingsplan skal omfatte en detaljeret beskrivelse af vurderingen af afviklingsmulighederne. Denne detaljerede beskrivelse skal omfatte enhver konstateret væsentlig hindring for afvikling²⁵.

Som følge af den trinvise tilgang, som SRB har valgt, og som førte til manglende konstatering af væsentlige hindringer, har SRB endnu ikke indgivet nogen underretninger til EBA (jf. punkt 47), og de nationale afviklingsmyndigheder har ikke indgivet nogen underretninger vedrørende mindre signifikante institutter.

I et dokument²⁶ udgivet ved udgangen af 2019 konkluderede Europa-Parlamentets Enhed for Støtte til den Økonomiske Styring, at ingen af afviklingsplanerne pr. oktober 2019 havde indeholdt en fyldestgørende vurdering af hindringer for afvikling. Ifølge dokumentet giver det anledning til bekymring om bankernes parathed til potentiel afvikling i de kommende år.

Retningslinjer for MREL og bail-in

Et af de vigtigste instrumenter til at forbedre en banks afviklingsmuligheder er retskravet om, at alle banker skal opfylde de MREL-mål, som deres afviklingsmyndighed fastsætter (jf. punkt 08). Banker skal have et vist volumen af egenkapital og andre nedskrivningsegnede passiver, som gør det muligt for dem at absorbere tab og genoprette deres kapitalposition uden anvendelse af offentlige midler.

I henhold til det fælles regelsæt er bankerne først forpligtet til at nå deres MREL-mål fuldt ud i 2024, men de skal nå et mellemliggende mål inden udgangen af januar 2022, da det kan være vanskeligt for banker at udstede værdipapirer af MREL-typen.

SRB og de nationale afviklingsmyndigheder er lovmæssigt forpligtet til at træffe en formel MREL-afgørelse for hver bank. Otte af de 18 nationale afviklingsmyndigheder (44 %), der besvarede vores spørgeundersøgelse, mener, at en sådan grad af formalitet ikke giver mening, når MREL er lig med de tilsynsmæssige kapitalkrav, hvilket generelt er tilfældet, når en bank skal likvideres i henhold til national insolvenslovgivning. Disse otte tæller bl.a. de nationale afviklingsmyndigheder, der har flest banker under sig. Forpligtelsen skaber en administrativ byrde for alle involverede parter (SRB, de nationale afviklingsmyndigheder og bankerne).

SRB offentliggjorde MREL-politikken for 2018-afviklingsplanlægningscyklussen i november 2018 og ajourførte den i januar 2019 (jf. punkt 28). I maj 2020 offentliggjorde den MREL-politikken for 2020-afviklingsplanlægningscyklussen. De fleste af de ændringer, der blev foretaget (jf. bilag II, som indeholder en sammenligning), hidrører fra den reviderede SRMR²⁷. Det vides endnu ikke, hvordan disse lovgivningsmæssige ændringer vil påvirke MREL-målene på kort og mellemlang til lang sigt. SRB meddelte endvidere, at den agter at vurdere covid-19-pandemiens potentielle indvirkning på de overgangsperioder, der er nødvendige for i sidste ende at nå MREL-målet (jf. punkt 58).

Eksempler på ændringer som følge af den reviderede retlige ramme:

• Det er ikke længere obligatorisk at inkludere en markedstillidsbuffer i beregningen af MREL-målet. SRB vil dog fortsat anvende en sådan.
• Det reviderede BRRD²⁸ indfører et obligatorisk fast MREL for tre kategorier af banker²⁹.
• Det reviderede BRRD fastsætter et minimumskrav om efterstillelse (8 % af de samlede passiver, herunder kapitalgrundlag). Efterstillelse indebærer, at en del af MREL-målet skal nås med efterstillet gæld, dvs. ikke blot med foranstillet gæld. Omkostningerne ved udstedelse af efterstillet gæld er generelt højere.

EU-afviklingsmyndighedernes praksis for bestemmelse af MREL varierer som følge af, at der er valgfrie bestemmelser eller mangler bestemmelser i retsgrundlaget (jf. tekstboks 1).

Når en bank krakker, kan detailinvestorer blive ramt, uanset om den skal likvideres i henhold til national insolvenslovgivning eller afvikles. Sagerne for nylig om de nødlidende banker Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza og Banca Popular førte til offentlig debat om, hvorvidt detailinvestorer skulle være omfattet af bail-in. Den foranstillede og den efterstillede gæld, som EU-bankerne udstedte til detailinvestorer i euroområdet i 2018, beløb sig anslået til 262 milliarder euro, primært hos obligationsindehavere i Italien (51 %) og Tyskland (19 %)³².

SRB's politik for bail-in-værktøjet beskriver operationelle spørgsmål vedrørende bail-in af værdipapirer (aktier og obligationer). Operationelle spørgsmål vedrørende andre nedskrivningsegnede passiver, f.eks. indskud, behandles imidlertid ikke. SRB's retningslinjer fastsætter desuden ikke nogen frist for, hvornår en bail-in-operation skal være afsluttet. Til sammenligning stiller den tyske afviklingsmyndighed krav om, at banker under dens ansvarsområde gennemfører bail-in i deres regnskaber inden for 24 timer og er klar til at igangsætte den eksterne gennemførelse, der finder anvendelse på obligationsindehavere/aktionærer, inden for 12 timer.

Ifølge det fælles regelsæt skal afviklingsmyndighedens vurdering af, hvorvidt den foretrukne afviklingsstrategi (dvs. det værktøj, der skal bruges, jf. figur 3) er gennemførlig og troværdig, omfatte en vurdering af enhver alternativ strategi, der foreslås som led i strategien. Dette er særlig vigtigt i tilfælde, hvor der ikke er sikret finansiering under afvikling (jf. punkt 31), fordi der er risiko for, at afviklingen slår fejl. I tilfælde af anvendelse af bail-in-værktøjet fremhæves det imidlertid ikke i tilstrækkelig grad i SRB's politik, at de interne afviklingshold skal vurdere de alternative strategier.

Der er gjort fremskridt i afviklingsplanlægningen, men der er stadig et stykke vej igen, før den er i overensstemmelse med de retlige krav

De afviklingsplaner, som afviklingsmyndighederne udarbejder, bør fuldt ud overholde det fælles regelsæt, og SRB skal fastsætte fristen for, hvornår de første afviklingsplaner skal være udarbejdet. I henhold til SRMR bør afviklingsplanerne som hovedregel ajourføres mindst én gang om året.

Som nævnt i punkt 06 er SRB ansvarlig for at føre tilsyn med de nationale afviklingsmyndigheders arbejde vedrørende mindre signifikante banker. Til dette formål må SRB udstede retningslinjer og generelle instrukser vedrørende de opgaver, som de nationale afviklingsmyndigheder skal udføre. I henhold til rammesamarbejdsaftalen mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder skal SRB også vurdere de afviklingsplaner, som de nationale afviklingsmyndigheder udarbejder.

Vi undersøgte, om:

1. kvaliteten af de afviklingsplaner, som SRB havde vedtaget, var blevet bedre sammenlignet med resultaterne af vores tidligere revision, dvs. om planerne opfyldte flere af kravene i det fælles regelsæt
2. SRB godkendte afviklingsplanerne for banker inden for sit ansvarsområde rettidigt
3. SRB's analyser af de planer for mindre signifikante banker, som de nationale afviklingsmyndigheder havde indgivet, var konsekvente.

Kvaliteten af afviklingsplanerne for banker under SRB's ansvarsområde er blevet bedre

Baseret på vores stikprøve bestående af seks afviklingsplaner fra 2018-cyklussen undersøgte vi, om afviklingsplanerne opfyldte kravene i det fælles regelsæt. Det gjorde vi ved at vælge 179 af disse krav, som vi grupperede efter områder (jf. figur 6), og undersøge, om de var opfyldt.

Vores resultater viser, at 60 % af kravene var opfyldt (jf. tabel 2). Det er en forbedring sammenlignet med vores tidligere revisionsresultater vedrørende en stikprøve af planer fra 2016-cyklussen, hvor kun 14 % var opfyldt. Ud over dette resultat var 30 % af kravene ikke opfyldt (2017: 64 %), og 10 % var delvis opfyldt (2017: 22 %).

Der var store forskelle mellem planerne i stikprøven, som varierede mellem 80 % (plan 1) og 40 % (plan 6) opfyldte krav, som det fremgår af tabel 3.

Tabel 4 indeholder eksempler på krav i det fælles regelsæt, som ikke var opfyldt i afviklingsplanerne i vores stikprøve.

I tillæg til eksemplerne på mangler i tabellen ovenfor kan følgende nævnes:

• Ingen af afviklingsplanerne i stikprøven indeholdt dokumentation for en banktest af bail-in-værktøjet, selv om vi anbefalede dette i vores 2017-særberetning. Ifølge SRB's seneste politikdokument, "Expectations for Banks", er 2022 bankernes frist for at etablere den nødvendige infrastruktur til at generere de data, der er nødvendige for at foretage en sådan test.
• I forbindelse med 2018- og 2019-cyklusserne konstaterede SRB kun "potentielle" hindringer for afvikling (der var således ingen vurdering af, om de var væsentlige eller ej), selv om der for størstedelen af planernes vedkommende fandtes en politik for konstatering af væsentlige hindringer (jf. punkt 49). I forbindelse med 2020-afviklingsplanlægningscyklussen vil SRB udelukkende identificere potentielle hindringer. Som nævnt i punkt 51 og 52 betragter SRB konstatering af hindringer som en iterativ proces. Et andet resultat af den nuværende manglende konstatering af væsentlige hindringer er, at SRB hidtil ikke har fastsat højere MREL-mål som følge af hindringer, hvilket den retlige ramme ellers giver mulighed for. Pr. november 2019 havde SRB fastsat MREL-mål på konsolideret niveau for 85 banker, mens der endnu ikke var truffet afgørelse om ca. 32 banker. 48 banker - primært i fem medlemsstater (Frankrig, Grækenland, Italien, Nederlandene og Spanien) - opfylder ikke MREL-kravet (mangler 137 milliarder euro). SRB vedtog ikke nogen afgørelser om interne MREL³⁴-værdipapirer i 2018-cyklussen.

Endelig vurderede vi to planer (jf. punkt 19), som blev vedtaget senere end planerne i vores første stikprøve, og undersøgte dem med hensyn til konstatering af væsentlige hindringer, eftersom de burde have været længere fremme i denne henseende. Vi undersøgte, om SRB's egen politik var blevet anvendt:

• I forbindelse med én af planerne konstaterede vi, at retningslinjerne kun var blevet anvendt i begrænset omfang. Der var hverken konstateret væsentlige eller potentielle hindringer. I stedet var der blot identificeret en liste over punkter, der kunne blive til potentielle hindringer.
• I det andet tilfælde konstaterede vi mangler i anvendelsen af retningslinjerne. Det interne afviklingshold havde navnlig fraveget politikdokumentets forslag vedrørende evalueringen af sandsynlighed og forekomst (jf. punkt 50) ved at gøre brug af sine skønsbeføjelser og tage hensyn til visse formildende omstændigheder. Banken havde f.eks. været nødsaget til at arbejde videre med at nedbringe den tid, det ville tage at indgive værdiansættelsesdata i tilfælde af afvikling, og det faktum, at banken arbejdede på løsninger, blev anset for at være tilstrækkeligt til, at hindringen ikke skulle vurderes som væsentlig.

Vi konstaterede, at SRB's interne kontrolsystem ikke var i stand til at afdække afviklingsplanernes svagheder eller de deraf følgende forskellige kvalitetsniveauer (punkt 69-74). I realiteten foretog én enhed i SRB (med ansvar for afviklingspolitik, -processer og -metoder) kvalitetskontroller ved at undersøge, om de afviklingsplaner, der var udarbejdet under andre enheders ansvar, var i overensstemmelse med SRB's politikker og det fælles regelsæt. De ressourcemæssige begrænsninger i enheden betød, at der var begrænset tid til denne kontrol. Kontrolaktiviteterne blev desuden ikke registreret systematisk.

Forsinkelser i vedtagelsen af afviklingsplaner under SRB's ansvarsområde

De første afviklingsplaner blev udarbejdet i 2016-cyklussen, og de seneste planer afslører, at der stadig er mangler med hensyn til deres overensstemmelse med det fælles regelsæt (jf. punkt 69-75), men SRB har aldrig fastsat en frist for færdiggørelsen af de enkelte bankers afviklingsplaner (jf. punkt 66). Vi konstaterede noget tilsvarende i vores særberetning nr. 23/2017. SRB anførte blot i sit flerårige arbejdsprogram fra 2018, at 2020 var målet for afslutning af udarbejdelsen af afviklingsplaner. I lyset af den overgangsperiode, bankerne blev indrømmet i "Expectations for Banks"-dokumentet (jf. punkt 31 og 52), er det dog usandsynligt, at alle 2020-planer vil være fuldt ud overensstemmende med det fælles regelsæt.

For så vidt angår 2018- og 2019-planlægningscyklusserne oplevede SRB forsinkelser i vedtagelsen af afviklingsplanerne. Disse forsinkelser fremgår af tabel 5, som indeholder en sammenligning af de planlagte afslutningsdatoer med de reelle. SRB planlægger at vedtage alle planer i 2020-cyklussen inden for 12 måneder, men vi betragter risikoen for overskridelser som høj. Ud over forsinkelserne i de foregående planer er der følgende årsager til denne risiko:

• tilpasningen af processen til ECB's tilsynsproces: SRB tager højde for resultatet af tilsynskontrol- og vurderingsprocessen (SREP) samt ECB's vurdering af de afviklingsplaner, bankerne har indgivet
• den tid, der er nødvendig for at høre ECB om udkastene til afviklingsplaner
• antallet af ufærdige politikdokumenter (jf. punkt 31)
• gennemførelsen af nye lovmæssige krav (revideret SRMR og revideret BRRD)
• covid-19-pandemien.

Afslutningen af 2018-planlægningscyklussen blev forsinket i forhold til den oprindelige planlægning. Der er en række årsager til denne forsinkelse:

• ineffektivitet i forberedelsesfasen
• tilføjelse af kvalitetskontrol (jf. punkt 75)
• manglende ressourcer, navnlig i de interne afviklingshold
• medtagelse af visse administrative procedurer, såsom "retten til at blive hørt"-proceduren, som giver bankerne mulighed for at fremsætte bemærkninger til MREL-målet.

Som følge af denne forsinkelse besluttede SRB ikke at vedtage ajourførte afviklingsplaner for alle banker i 2019-afviklingsplanlægningscyklussen, selv om årlig ajourføring er et retligt krav (jf. punkt 66). I stedet vedtog den kun afviklingsplaner for 30 ud af 113 banker.

Når det drejede sig om timingen af afviklingsplanerne i 2018-planlægningscyklussen, prioriterede SRB banker uden afviklingskollegium over banker med afviklingskollegium. Det var ikke i tråd med ånden i SRMR³⁵, som fastsætter, at systemisk vigtige banker skal prioriteres. Eftersom netop disse banker i 2018-cyklussen var de sidste, der fik godkendt deres planer (den sidste midt i 2020 (jf. tabel 5)), var de ikke at finde blandt dem, der fik ajourført deres planer i 2019-cyklussen.

Planerne for mindre signifikante banker var ikke alle underlagt samme niveau af kvalitetskontrol fra SRB's side

Pr. udgangen af første kvartal af 2020 havde de nationale afviklingsmyndigheder udarbejdet 1 916 ud af 2 260 afviklingsplaner (85 %). De planer, der manglede at blive udarbejdet (15 %), hørte under 13 forskellige nationale afviklingsmyndigheder. 8 ud af de 19 nationale afviklingsmyndigheder havde ikke været i stand til at nå de mål, der var fastsat i SRB's 2019-arbejdsprogram. I visse tilfælde blev målene nået ved at prioritere de banker, der har en mere enkel struktur, og udsætte de mere komplekse banker til senere.

Vi undersøgte, om SRB havde udstedt retningslinjer til de nationale afviklingsmyndigheder, der er ansvarlige for mindre signifikante banker, for at sikre, at den fælles afviklingsmekanisme fungerer på en konsekvent måde (jf. punkt 06). Vi undersøgte også, om SRB rettidigt havde afgivet udtalelse om de afviklingsplaner for mindre signifikante banker, som de nationale afviklingsmyndigheder havde indgivet.

Vi konstaterede, at det først var i august 2020, at SRB udsendte et første sæt retningslinjer til de nationale afviklingsmyndigheder. For at kunne udsende sådanne retningslinjer har SRB brug for samarbejde fra de nationale afviklingsmyndigheders side og godkendelse fra SRB's begrænsede eksekutivmøde (efter at der er taget højde for de synspunkter, der er vedtaget på plenarmødet, jf. bilag I).

Under visse omstændigheder skal afviklingsmyndighederne ikke udarbejde fuldstændige afviklingsplaner, men kan vælge en forenklet udgave. I 2016 blev et politikdokument om de såkaldte forenklede forpligtelser for mindre signifikante banker vedtaget på SRB's eksekutivmøde og forelagt på plenarmødet. På sidstnævnte møde blev der udtrykt forbehold vedrørende politikken. I august 2020 (fire år senere) blev der på eksekutivmødet vedtaget en ny udgave af dette politikdokument. Denne gang gav et flertal på plenarmødet udtryk for generel støtte til politikken.

Vi erfarede fra samtaler i EBA, som offentliggjorde retningslinjer i denne henseende³⁶, at de nationale afviklingsmyndigheder, som også deltager i SRB's plenarmøde, hidtil ikke har haft vilje til at udarbejde yderligere retningslinjer for forenklede afviklingsplaner (dvs. for indholdet i disse planer), fordi de ønsker tilstrækkelig fleksibilitet til at kunne tage hensyn til de nationale banksektorers specificiteter.

SRB's politikdokument finder kun anvendelse på banker under dens ansvarsområde, men vi holdt to forenklede afviklingsplaner fra nationale afviklingsmyndigheder (mindre signifikante banker) op imod dette dokument. De nationale afviklingsmyndigheder kan ikke anvende den forenklede tilgang, medmindre banken opnår en minimumsscore under de gældende berettigelseskriterier, men afviklingsplanerne indeholdt ingen oplysninger om den opnåede score. I begge tilfælde konstaterede vi mangler med hensyn til de angivne oplysninger om i) ledelsesinformationssystemet, ii) kommunikationen med de forskellige interessenter og iii) kommunikationen med offentligheden.

SRB skal vurdere de afviklingsplaner, der indgives af de nationale afviklingsmyndigheder, og kan afgive en ikkebindende udtalelse om planerne. Den skal således afslutte sin vurdering inden for en bestemt frist, hvilket indebærer en betydelig arbejdsbyrde, fordi der er 2 260 planer (data fra udgangen af 2019). SRB besluttede derfor at samle disse planer i tre klynger efter deres størrelse og kompleksitet. Vi konstaterede, at vurderingernes detaljeringsgrad afhang af klyngerne, hvor den første klynge fik størst opmærksomhed. Vi undersøgte en stikprøve bestående af tre vurderinger, som vedrørte 16 afviklingsplaner. Hvad angår 12 af planerne havde SRB valgt ikke at udtale sig om de 11, selv om der var tvivl om troværdigheden af den valgte afviklingsstrategi, mens der for den sidste plan manglede et MREL-mål.

SRB fremsatte heller ingen bemærkninger om den manglende konstatering af væsentlige hindringer for afvikling. 15 af de 18 nationale afviklingsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, anførte, at de ikke konstaterede væsentlige hindringer for bankerne under deres ansvarsområde. De resterende tre nationale afviklingsmyndigheder konkluderede, at der ikke var nogen hindringer for bankerne under deres ansvarsområde.

Med hensyn til overholdelse af frister anførte fem af de 18 nationale afviklingsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, at SRB ikke altid var i stand til at overholde dem.

Den fælles afviklingsmekanismes organisatoriske struktur er endnu ikke optimal

I vores særberetning fra 2017 konkluderede vi, at i) fordelingen af operationelle opgaver mellem de nationale afviklingsmyndigheder og SRB, herunder ansvarsfordelingen, var uklar, og at ii) aftalememorandummet mellem SRB og ECB i dennes rolle som tilsynsmyndighed ikke sikrede, at SRB fik alle de nødvendige oplysninger rettidigt.

I samme beretning konkluderede vi, at SRB havde utilstrækkelige menneskelige ressourcer. For at udføre sine opgaver vedrørende afviklingsplanerne for signifikante banker er SRB desuden afhængig af det personale, som de nationale afviklingsmyndigheder stiller til rådighed til arbejdet i de interne afviklingshold.

For at sikre beredskabet inden for den fælles afviklingsmekanisme og i betragtning af det høje antal mindre signifikante banker, der hører under de nationale afviklingsmyndigheders ansvarsområde (jf. punkt 06), er der brug for et passende personaleniveau.

Vi undersøgte derfor, om:

1. samarbejdet med de nationale afviklingsmyndigheder og ECB i dennes rolle som tilsynsmyndighed var blevet bedre
2. personalesituationen i SRB og de interne afviklingshold var blevet bedre sammenlignet med resultaterne af vores tidligere revision
3. de nationale afviklingsmyndigheder havde et sammenligneligt antal medarbejdere (omregnet til fuldtidsbeskæftigede) for hver bank.

Fornuftigt samspil med interessenterne, men afviklingsmyndighederne er afhængige af tilsynsmyndighedernes rettidige reaktion

Samarbejdet mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder blev præciseret i en rammesamarbejdsaftale, der blev vedtaget i 2016 og ændret i 2018, og som er offentligt tilgængelig³⁷. Den omhandler både den rolle, som de nationale afviklingsmyndigheders personale spiller i de interne afviklingshold, der beskæftiger sig med signifikante banker, og samarbejdet vedrørende planerne for mindre signifikante banker. Endvidere blev der i 2017 og 2018 vedtaget principper på højt niveau, en målrettet driftsmodel, som beskriver arbejdsfordelingen, og interne bestemmelser vedrørende f.eks. det daglige arbejde i de interne afviklingshold. Disse dokumenter er ikke offentligt tilgængelige. For størstedelen af de nationale afviklingsmyndigheder, der deltog i vores spørgeundersøgelse (83 %), er arbejdsfordelingen i de interne afviklingshold klar.

I henhold til rammesamarbejdsaftalen skal SRB med jævne mellemrum foretage efterfølgende vurderinger af arbejdet i de interne afviklingshold for at sikre passende ensartethed mellem dem. Hidtil er kun nogle aspekter blevet vurderet ved hjælp af en tværgående analyse. Der er endnu ikke foretaget en fuldstændig vurdering i overensstemmelse med rammesamarbejdsaftalen.

På den positive side anførte 13 af de 18 nationale afviklingsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, at SRB fuldt ud havde informeret dem om de erfaringer, som den havde draget af sine afgørelser om nødlidende banker.

Aftalememorandummet med ECB blev revideret i maj 2018³⁸. Vi konstaterede, at bestemmelserne om informationsudveksling var fyldestgørende. SRB's personale gav også udtryk for tilfredshed med proceduren.

Aftalememorandummet indeholder bl.a. bestemmelser om udveksling af oplysninger i tilfælde af, at ECB iværksætter foranstaltninger til tidlig indgriben, hvilket den kan gøre, når en række betingelser er opfyldt. Sådanne oplysninger er nødvendige for at gøre det muligt for SRB at ajourføre den relevante afviklingsplan og forberede sig på den eventuelle afvikling af en bank og på værdiansættelsen af dens aktiver og passiver.

Kommissionen konkluderede i 2019, at banktilsynsmyndighedernes anvendelse af foranstaltninger til tidlig indgriben indtil da havde været ekstremt begrænset³⁹. I vores særberetning om ECB's krisestyring⁴⁰ konkluderede vi, at vurderingerne af tidlig indgriben primært udføres i forbindelse med den årlige tilsynskontrol- og vurderingsproces (SREP) og ikke som en reaktion på dokumentation for en væsentlig forværrelse af en banks finansielle situation. Vi konkluderede desuden, at ECB's vejledning om kriseidentifikation, herunder tidlig indgriben, var underudviklet og ikke angav objektive kriterier. Det er vigtigt, at foranstaltninger til tidlig indgriben bruges effektivt og igangsættes i god tid for så vidt muligt at begrænse risikoen for og konsekvenserne af en eventuel afvikling, men dette spørgsmål er endnu ikke blevet løst gennem ændringer af den retlige ramme. Dette er vigtigt, fordi sådanne foranstaltninger f.eks. vil give SRB ret til at pålægge banken at henvende sig til potentielle købere af sin forretning. Vi noterer os, at EBA iværksatte en høring om anvendelsen af foranstaltninger til tidlig indgriben den 26. juni 2020.

For at sikre, at afviklingsforanstaltningerne anvendes, mens en bank stadig har betydelig likviditet til rådighed, er det vigtigt, at beslutningen om at erklære en bank nødlidende eller forventeligt nødlidende træffes i god tid. Det er op til bankens tilsynsmyndighed at træffe en sådan afgørelse. I henhold til SRMR kan SRB imidlertid også erklære en bank nødlidende eller forventeligt nødlidende "på eget initiativ", dvs. i fravær af en erklæring fra ECB. En sådan afgørelse kræver, at den nationale afviklingsmyndighed vurderer både bankens aktuelle situation og dens situation i nær fremtid. Hverken det fælles regelsæt eller SRB's politik definerer dog, hvad der forstås ved "nær fremtid". Desuden indeholder definitionen af "nødlidende eller forventeligt nødlidende" i BRRD en betydelig skønsmargen⁴¹. SRB har imidlertid ikke henvendt sig til lovgiverne for at anmode om fastlæggelse af objektive og kvantificerede kriterier.

Medarbejderantallet ved den fælles afviklingsmekanisme steg, men de nationale afviklingsmyndigheder reducerede deres bidrag en smule

Ved udgangen af marts 2020 havde SRB 358 ansatte omregnet til fuldtidsbeskæftigede (årsværk), eksklusive nationale eksperter. Ved udgangen af marts 2020 manglede der stadig ca. 11 % i forhold til den stillingsfortegnelse, der blev vedtaget i september 2019 (400 årsværk).

Eftersom den enhed i SRB, der er ansvarlig for afviklingspolitik, -processer og -metoder (jf. også punkt 75), manglede personale, omfattede førnævnte stillingsfortegnelse yderligere fem årsværk hertil (en stigning på 31 % i forhold til 2018). I vores 2017-revision påpegede vi også, at denne enhed manglede personale. SRB's enhed med ansvar for tilsyn med planer indgivet af nationale afviklingsmyndigheder med ansvar for mindre signifikante banker havde 8,5 årsværk ved udgangen af 2018. Eftersom dette antal ikke muliggør vurdering af alle planer med samme grundighed, måtte enheden foretage en prioritering (jf. punkt 87). Til trods for denne situation blev der ikke føjet yderligere stillinger til førnævnte stillingsfortegnelse.

I 2019 var næsten 40 % af SRB's ressourcer afsat til de interne afviklingshold, som er ansvarlige for at udarbejde afviklingsplaner for signifikante banker. Mellem 2016 og 2019 (jf. tabel 6) øgede SRB ressourcerne til de interne afviklingshold betydeligt, mens de nationale afviklingsmyndigheder reducerede deres ressourcer en smule. Som et resultat heraf leverede SRB flere medarbejdere end alle de nationale afviklingsmyndigheder tilsammen. Forholdet mellem medarbejdere fra henholdsvis SRB og de nationale afviklingsmyndigheder var således steget til 4:3 ved udgangen af 2019 og forventes at forblive på dette niveau i 2020. Til sammenligning havde de fælles tilsynshold under den fælles tilsynsmekanisme et forhold mellem ECB-medarbejdere og personale fra de nationale kompetente myndigheder på 1:3⁴² i 2016.

Vi konstaterede, at der var store forskelle i de nationale afviklingsmyndigheders personalemæssige bidrag til de interne afviklingshold: I forhold til antallet af signifikante banker lå intervallet i 2019 fra 0,4 årsværk pr. bank til 3,25 årsværk pr. bank⁴⁴. SRB har ingen kontrol over antallet af medarbejdere, hvormed de nationale afviklingsmyndigheder bidrager til de interne afviklingshold. Rammesamarbejdsaftalen fastsætter kun, at SRB og de nationale afviklingsmyndigheder skal rådføre sig med hinanden og nå til enighed om anvendelsen af de nationale afviklingsmyndigheders ressourcer.

SRB har ikke fastsat en standardsammensætning for de interne afviklingshold (dvs. regler om antallet af medlemmer, om den forholdsmæssige sammensætning af ansatte fra SRB og de nationale afviklingsmyndigheder og om medlemmernes kvalifikationer). Dette giver mulighed for fleksibilitet og øger sandsynligheden for, at de interne afviklingshold er sammensat forskelligt.

Betydelige forskelle mellem de nationale afviklingsmyndigheder med hensyn til personaleniveauer

SRB er ansvarlig for at føre tilsyn med de nationale afviklingsmyndigheders afviklingsplanlægning (jf. punkt 06), men har ikke nogen retlige beføjelser til at påvirke det personaleniveau i de nationale afviklingsmyndigheder, der er nødvendigt for udarbejdelsen af planer for mindre signifikante banker. Det ligger fortsat inden for de nationale budgetmyndigheders beføjelser. Vi konstaterede, at der var betydelige forskelle mellem de nationale afviklingsmyndigheder for så vidt angår antallet af årsværk, der blev stillet til rådighed pr. bank, fra 0,005 årsværk pr. bank til 0,375 årsværk pr. bank. Vi erkender, at der er tale om gennemsnitlige tal, der ikke er vægtet efter de enkelte bankers størrelse og kompleksitet.

EBA er ansvarlig for - på grundlag af løbende evalueringer - at overvåge, om afviklingsmyndighederne (dvs. SRB og de nationale afviklingsmyndigheder) har den nødvendige ekspertise, de nødvendige ressourcer og den nødvendige operationelle kapacitet. EBA anvender forskellige værktøjer til dette formål, herunder bilaterale møder og deltagelse i afviklingskollegier. I 2017 udførte EBA endvidere en spørgeundersøgelse, der udelukkende havde til formål at gøre status over de tilgængelige ressourcer. Spørgeundersøgelsens resultater blev ikke offentliggjort. Datoen for den næste evaluering er endnu ikke fastlagt.

Konklusioner og anbefalinger

Vores samlede konklusion er, at der gennem de seneste år er gjort fremskridt med den fælles afviklingsmekanisme, som blev etableret i 2015, men at der mangler nogle centrale elementer og er behov for yderligere skridt i afviklingsplanlægningen for banker. Der er en række årsager hertil, herunder årsager, der kan henføres til lovgiverne, andre, der kan henføres til budgetmyndighederne (medlemsstaternes og EU's), og endelig nogle, der kan henføres til det arbejde, der udføres af SRB og de nationale afviklingsmyndigheder. SRB har gjort fremskridt med at fastlægge politikker og forbedre kvaliteten af afviklingsplanerne. Vi konstaterede, at SRB havde undladt at følge op på visse af de anbefalinger (jf. f.eks. punkt 28, 30 og 76), som vi fremsatte i vores særberetning fra 2017.

Der er navnlig to vigtige spørgsmål, som hører under lovgivernes ansvarsområde: i) finansiering under afvikling (jf. punkt 32) og ii) bedre overensstemmelse mellem afviklingslovgivningen og de forskellige nationale insolvenslovgivninger (jf. punkt 45). Vi bemærker desuden, at reglerne om byrdefordeling og statsstøtte varierer, alt efter om løsningsmodellen for en nødlidende bank er afvikling eller likvidation i henhold til national insolvenslovgivning (jf. punkt 42-44).

Disse spørgsmål har indflydelse på afviklingsplanlægningen og valget af afviklingsværktøj. Den fælles afviklingsmekanisme har navnlig ikke vedtaget en politik for "finansiel kontinuitet", som hænger sammen med førnævnte spørgsmål om finansiering under afvikling. Andre områder, der ikke er omfattet af en politik, er "forvaltning og kommunikation" og "information" (jf. punkt 31-36).

Opnåelsen af en konsekvent behandling af banker under SRB's ansvarsområde vanskeliggøres desuden af praksisforskelle mellem de interne afviklingshold som følge af svagheder i de respektive politikker (jf. punkt 38-41, 47-51 og 57-65). Disse forskelle skyldes f.eks. i) de skønsbeføjelser, som de interne afviklingshold har til at identificere og konstatere væsentlige hindringer for afvikling, og ii) manglen på benchmarks eller specifikke kriterier for vurdering af både kritiske funktioner og samfundets interesser. Endelig har SRB's politikker, som de fremgår af afviklingsplanlægningsvejledningen, hidtil ikke været bindende for de interne afviklingshold (jf. punkt 30), og afvigelser har derfor ikke skullet begrundes i afviklingsplanerne (efter en følg eller forklar-tilgang).

I april 2020 udgav SRB desuden et dokument om sine forventninger til banker ("Expectations for Banks"): De skal have opbygget deres kapacitet inden for alle relevante afviklingsdimensioner senest ved udgangen af 2023. Denne frist kan dog forlænges efter individuel aftale. Lovgiverne har ikke fastsat en sådan frist for sikring af, at bankerne kan afvikles fuldt ud. Den kendsgerning, at SRB hidtil har afholdt sig fra at konstatere væsentlige hindringer for afvikling og iværksætte den proces, der skal sikre, at de afhjælpes, strider mod bestemmelserne i det fælles regelsæt (jf. punkt 52-56 og 73).

For at sikre en konsekvent behandling af banker under den fælles afviklingsmekanisme bør SRB under hensyntagen til den gældende retlige ramme:

1. udarbejde de manglende politikker, dvs. for finansiel kontinuitet, for forvaltning og kommunikation samt for information
2. afhjælpe svagheder i de eksisterende politikker og/eller deres anvendelse, dvs. med relation til vurdering af samfundets interesser, til konstatering af væsentlige hindringer for afvikling og til bail-in. SRB bør navnlig overholde det fælles regelsæt ved at identificere væsentlige hindringer for afvikling i hver enkelt afviklingsplan og følge den behørige proces for fjernelse af dem
3. stille krav om, at de interne afviklingshold anvender en følg eller forklar-tilgang, når de afviger fra de politikker, der er fastlagt i afviklingsplanlægningsvejledningen. Afvigelser bør meddeles på eksekutivmødet i forbindelse med vedtagelsen af afviklingsplanerne.

Tidsramme: for a) og b): marts 2022 og for c): udgangen af 2021

SRB har endnu ikke fastlagt den nøjagtige dato for færdiggørelsen af afviklingsplaner for alle banker. Den fornødne tid til at færdiggøre planerne vil sandsynligvis blive påvirket af anvendelsen af "Expectations for Banks"-dokumentet (jf. punkt 112). I forhold til vores revisionsresultater vedrørende 2016-planlægningscyklussen er der gjort fremskridt med kvaliteten af afviklingsplanerne. I 2018-planlægningscyklussen var 60 % af kravene i det fælles regelsæt opfyldt i den stikprøve af afviklingsplaner, vi reviderede. Selv om der er indført et internt kontrolsystem, er der ikke tilstrækkelige ressourcer til at foretage kvalitetskontrollen. Vi konstaterede, at 10 % af kravene kun var blevet delvist opfyldt, mens 30 % slet ikke var blevet opfyldt (jf. punkt 69-71 og 75).

De områder, hvor færrest krav er opfyldt, er dem, hvor SRB endnu ikke har fastlagt en politik (finansiering under afvikling, kommunikation og information), eller hvor politikkerne var behæftet med svagheder. Derudover var der i halvdelen af tilfældene i vores stikprøve ingen klar angivelse af den pågældende banks afviklingsmuligheder (jf. tabel 2 og punkt 69-74).

SRB var forsinket med vedtagelsen af planerne i 2018-planlægningscyklussen. Den prioriterede ikke systemisk vigtige banker med hensyn til timing (deres planer var de sidste, der blev vedtaget), hvilket var i strid med præamblen til SRMR. Den besluttede derfor, at 2019-cyklussen kun skulle omfatte et begrænset antal banker, mens det er planen, at 2020 skal være en fuld cyklus. Hvis man ser bort fra de eventuelle konsekvenser af covid-19-pandemien, er der dog i betragtning af de anvendte procedurer, hvoraf nogle er tidskrævende, en risiko for, at målet om at færdiggøre alle planer i 2020-cyklussen senest i marts 2021 ikke bliver nået (jf. punkt 76-80).

For at sikre rettidig vedtagelse af afviklingsplaner, som er i overensstemmelse med lovgivningen, bør SRB:

1. forbedre kvaliteten af planerne for at opnå fuld overensstemmelse med det fælles regelsæt
2. strømline procedurerne og gøre dem mindre tidskrævende for at nå målet om at vedtage alle planer inden for en cyklus på ét år.

Tidsramme: for a): i forbindelse med 2021-cyklussen (marts 2022); for b): i forbindelse med 2020-cyklussen (marts 2021)

De nationale afviklingsmyndigheder gjorde fremskridt med hensyn til det antal afviklingsplaner, der blev vedtaget for mindre signifikante banker. Otte nationale afviklingsmyndigheder nåede imidlertid ikke deres mål. Et første sæt retningslinjer, der sikrer konsekvent anvendelse af afviklingsstandarder på mindre signifikante banker, blev udstedt i august 2020, herunder retningslinjer om anvendelsen af "forenklede forpligtelser" (jf. punkt 81-85).

SRB vurderede ganske vist kvaliteten af de enkelte planer, som blev indgivet af de nationale afviklingsmyndigheder, men den havde svært ved at overholde de fastsatte frister. Grundigheden af vurderingen varierede alt efter bankens størrelse og den valgte afviklingsstrategi. Det skyldtes manglende ressourcer i den relevante enhed i SRB. SRB valgte desuden ikke at udtale sig om alle de planer, hvor der blev konstateret mangler (jf. punkt 87-89 og 102).

Derudover var SRB i begyndelsen af 2020 tæt på at nå det personaleniveau, der var nødvendigt for, at den kunne udføre sine opgaver (89 %). SRB har imidlertid endnu ikke fastsat en standardsammensætning for de interne afviklingshold (dvs. regler om antallet af medlemmer, om den forholdsmæssige sammensætning af ansatte fra SRB og de nationale afviklingsmyndigheder og om medlemmernes kvalifikationer). Vi bemærkede desuden, at andelen af personale fra SRB var steget med tiden (jf. punkt 101-105).

SRB har ingen retlige beføjelser med hensyn til personaleniveauet i de nationale afviklingsmyndigheder, der stadig hører under de nationale budgetmyndigheders kompetence. Vi konstaterede, at antallet af medarbejdere pr. bank varierede betydeligt mellem de nationale afviklingsmyndigheder. EBA har imidlertid til opgave at overvåge de nationale afviklingsmyndigheders ekspertise, ressourcer og operationelle kapacitet. EBA har dog endnu ikke offentliggjort en omfattende evaluering af disse aspekter, da den har grebet opgaven an ved at anvende forskellige værktøjer (jf. punkt 106-107). Manglende bevilling af ressourcer, der stemmer overens med en organisations mål, kan give anledning til stigende uoverensstemmelser mellem målene og situationen i praksis.

1. For at forbedre SRB's tilsyn med afviklingsplanlægningen i de nationale afviklingsmyndigheder bør den afsætte tilstrækkeligt personale til den enhed, der er ansvarlig for tilsynet med mindre signifikante banker, og klart give udtryk for sin holdning til kvaliteten af afviklingsplanerne for mindre signifikante banker, når den opdager mangler.
2. For at sikre en passende personalesammensætning i de interne afviklingshold bør SRB og de nationale afviklingsmyndigheder nå til enighed om standardkriterier.

Tidsramme: 2021-planlægningscyklussen (marts 2022)

Rollefordelingen mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder blev præciseret i en rammesamarbejdsaftale, der blev vedtaget i 2016 og ændret i 2018 (jf. punkt 94-95). Et fyldestgørende aftalememorandum regulerer informationsudvekslingen mellem SRB og tilsynsmyndigheden, ECB.

Effektiv afvikling afhænger imidlertid af, at banktilsynsmyndigheden i) udløser foranstaltninger til tidlig indgriben i god tid og anvender dem effektivt og ii) træffer afgørelse om, at en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, i tilstrækkelig god tid på grundlag af klare, objektive og kvantificerede tærskelværdier. Selv om foranstaltningerne til tidlig indgriben sjældent er blevet anvendt, og den retlige ramme ikke indeholder objektive og kvantificerede kriterier for at erklære en bank nødlidende eller forventeligt nødlidende, har SRB ikke henvendt sig til lovgiverne i denne henseende (jf. punkt 97-100).

For at sikre, at der træffes tilsynsforanstaltninger i tilstrækkelig god tid, bør SRB og Kommissionen henvende sig til lovgiverne og ECB i dennes rolle som tilsynsmyndighed og anmode om, at der fastsættes objektive og kvantificerede tærskelværdier for udløsning af foranstaltninger til tidlig indgriben og afgørelser om, at en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende.

Revisionsretten opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at overveje, hvordan de førnævnte præciseringer bedst kan indføres i den retlige ramme.

Tidsramme: udgangen af 2021

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 24. november 2020.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - SRB's ledelsesorganer

Afhængigt af opgaverne afholder SRB møder i forskellige sammensætninger (jf. figur 9 nedenfor). Det "begrænsede" eksekutivmøde er sammensat af SRB's formand og fire andre fuldtidsmedlemmer. Næstformanden deltager i det "begrænsede" eksekutivmøde som medlem uden stemmeret, men varetager formandens opgaver i dennes fravær.

Når en specifik bank drøftes på eksekutivmødet, udvides det ("udvidet" eksekutivmøde) til at omfatte de medlemmer, der repræsenterer de relevante nationale afviklingsmyndigheder. Sammensætningen af det "udvidede" eksekutivmøde afhænger således af, hvilken bank der er tale om. Hvis det "udvidede" eksekutivmøde ikke er i stand til at nå til enighed, træffer formanden og de fire andre fuldtidsmedlemmer afgørelse med simpelt flertal.

Plenarmødet består af formanden, de fire andre fuldtidsmedlemmer og de medlemmer, der repræsenterer alle de nationale afviklingsmyndigheder. Ligesom på eksekutivmødet deltager næstformanden som medlem uden stemmeret, men varetager formandens opgaver i dennes fravær.

Kommissionen og ECB har status af faste observatører ved alle SRB's eksekutivmøder og plenarmøder. Når det er relevant, kan andre observatører på ad hoc-basis indbydes til at deltage i eksekutivmøder og plenarmøder. Når der på det "udvidede" eksekutivmøde er drøftelser om en bank, der har datterselskaber eller signifikante filialer i ikkedeltagende medlemsstater, indbydes de pågældende medlemsstaters afviklingsmyndigheder til at deltage i mødet.

Kilde: Revisionsretten, baseret på SRB's diagram.

Bilag II - SRB's MREL-mål

I maj 2020 offentliggjorde SRB sin MREL-politik for 2020 efter en offentlig høring. Tabellen nedenfor viser de forskellige bestanddele af et MREL-mål i 2018- og 2020-afviklingsplanlægningscyklusserne. Forskelle mellem de to er markeret med grøn skrift.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af SRB's oplysninger.

Hvis der er tale om banker, der forventes at blive underkastet almindelig insolvensbehandling, svarer MREL generelt til kapitalkravene under kapitalkravsforordningen (CRR), som kun omfatter tabsabsorberingsbeløbet.

I henhold til de nye MREL-regler skal den samlede risikoeksponering vedrørende tabsabsorberingsbeløbet ikke længere omfatte de kombinerede bufferkrav, og der stilles heller ikke krav om en markedstillidsbuffer, men SRB kan stadig justere rekapitaliseringsbeløbet ved anvendelse af en markedstillidsbuffer.

I dette tilfælde erstattes fratrækningen af 1,25 % fra markedstillidsbufferen, jf. SRB's MREL-politik for 2018, af fratrækning af den kontracykliske buffer. Den kontracykliske buffer omfatter en del af de kombinerede bufferkrav. En fratrækning udligner et tidligere tillæg til de kombinerede bufferkrav.

Den nye bankpakke til gennemførelse af Basel III-kravene indførte en gearingsgrad på 3 %. Som følge heraf indførte SRB en anden MREL-foranstaltning baseret på gearet eksponering.

Akronymer og forkortelser

BRRD: Direktivet om genopretning og afvikling

EBA: Den Europæiske Banktilsynsmyndighed

ECB: Den Europæiske Centralbank

MREL: Minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver

SRB: Den Fælles Afviklingsinstans

SREP: Tilsynskontrol- og vurderingsproces

SRM: Den fælles afviklingsmekanisme

SRMR: Forordningen om den fælles afviklingsmekanisme

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

Afvikling: Afvikling er den velordnede likvidation af en nødlidende bank med henblik på at sikre videreførelse af dens væsentlige funktioner og bevare den finansielle stabilitet. Afvikling har også til formål at beskytte offentlige midler ved at minimere afhængigheden af ekstraordinær finansiel støtte fra det offentlige (jf. artikel 2 i BRRD).

Afviklingskollegium: Afviklingskollegier er de instanser, der sikrer samarbejde mellem alle parter, såsom afviklingsmyndigheder, centralbanker, relevante ministerier og EBA, i alle faser af afviklingsplanlægningen og afviklingen af en nødlidende bank.

Afviklingsplan: En afviklingsplan er et omfattende dokument, som indeholder detaljerede oplysninger om en banks karakteristika og beskriver den foretrukne afviklingsstrategi for banken, herunder hvilke afviklingsværktøjer der skal anvendes på hvilke enheder. Den identificerer og behandler eventuelle hindringer for bankens afvikling og fastsætter bankens MREL.

Bail-in-værktøj: En mekanisme, der med visse undtagelser såsom dækkede indskud gør det muligt at nedskrive eller konvertere gæld til egenkapital i tilfælde af afvikling af et finansieringsinstitut. Alle passiver, som potentielt kan underlægges bail-in-værktøjet, siges at være "bail-in-able".

Centralt forretningsområde: Forretningsområder og hertil knyttede ydelser, der repræsenterer væsentlige kilder til indtægter, fortjeneste eller franchiseværdi for et institut eller en koncern, som et institut er en del af.

Den europæiske bankunion: Den europæiske bankunion er overførslen af ansvaret for bankpolitikken fra medlemsstaterne til EU. På nuværende tidspunkt består bankunionen af den fælles tilsynsmekanisme og den fælles afviklingsmekanisme, som er baseret på EU's fælles regelsæt. Medlemsstaterne i euroområdet deltager i den europæiske bankunion.

Efterstillede gældsinstrumenter/efterstillet gæld: Efterstillet gæld har lavere prioritet end foranstillet gæld, men højere prioritet end egenkapital, hvis en bank krakker.

Foranstillet gæld: Foranstillet gæld prioriteres til tilbagebetaling, hvis en bank krakker. Som følge af denne prioritering indebærer foranstillet gæld en lavere risiko end efterstillet gæld eller egenkapital.

Genopretningsplan: Genopretningsplaner sikrer, at banker er forberedte på at genoprette deres rentabilitet selv i perioder med betydelig finansiel stress.

Indskudsgarantiordning: En indskudsgarantiordning beskytter indskydere mod tab op til et vist loft og inden for visse grænser i tilfælde af en banks sammenbrud.

Interne afviklingshold: I henhold til artikel 83 i SRMR kan Den Fælles Afviklingsinstans nedsætte interne afviklingshold bestående af dens egne medarbejdere og personale fra de nationale afviklingsmyndigheder, herunder, hvor det er relevant, observatører fra medlemsstater uden for euroområdet. De interne afviklingshold er afgørende for samarbejdet og kommunikationen mellem SRB og de nationale afviklingsmyndigheder om udarbejdelsen af afviklingsplaner. Holdene nedsættes for alle banker under SRB's ansvarsområde og ledes af koordinatorer, som udnævnes blandt SRB's ledende personale.

Kritiske funktioner: Bankaktiviteter, -tjenesteydelser eller -operationer, hvis afbrydelse med al sandsynlighed vil forstyrre den finansielle stabilitet eller tjenester, der spiller en vigtig rolle for realøkonomien.

Minimumskrav til kapitalgrundlag og nedskrivningsegnede passiver: Et krav, som banker skal overholde til enhver tid ved at besidde let "bail-in-able" instrumenter, for at sikre, at tab kan absorberes, og at bankerne kan rekapitaliseres, hvis de kommer i finansielle vanskeligheder og efterfølgende sættes under afvikling.

Tilsyn: Banktilsyn er de offentlige myndigheders overvågning af bankers økonomiske resultater og aktiviteter for at sikre, at de fungerer sikkert og forsvarligt og i overensstemmelse med regler og bestemmelser.

Tilsynsmæssige kapitalkrav: De tilsynsmæssige kapitalkrav vedrører den kapital, som bankerne besidder. Målet med disse regler er at øge bankernes modstandsdygtighed og samtidig sikre, at de fortsat finansierer økonomiske aktiviteter og økonomisk vækst.

Værdiansættelse: Det fælles regelsæt indeholder bestemmelser om en formel procedure med tre værdiansættelser for henholdsvis at konstatere, om en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende (værdiansættelse 1), at informere om brugen af afviklingsværktøjer, herunder bail-in (værdiansættelse 2), og at sikre, at princippet om, at ingen kreditor må stilles ringere, respekteres (værdiansættelse 3).

Væsentlige hindringer: Alvorlige hindringer, der kan hæmme likvidationen eller afviklingen af en bank, og som afviklingsmyndighederne identificerer under vurderingen af bankens afviklingsmuligheder. Afviklingsmyndigheder har vidtrækkende beføjelser til at kræve, at banker afhjælper eller fjerner sådanne hindringer inden for en given frist. SRB kan f.eks. kræve, at en bank afhænder specifikke aktiver, begrænser sine aktiviteter eller ændrer sine juridiske eller operationelle strukturer.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Rimantas Šadžius, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Mindaugas Pakštys og attaché Tomas Mackevičius, ledende administrator Marion Colonerus, opgaveanvarlig Helmut Kern og revisorerne Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry og Rafal Migasiewicz. Cathryn Lindsay og Victoria Gilson ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Ved "bank" forstås i denne beretning de enheder, der er nævnt i artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT L 225 af 30.7.2014, s. 1).

² Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT L 173/190 af 12.6.2014, s. 190).

³ Forordning (EU) nr. 806/2014 som nævnt i fodnote 1.

⁴ En grænseoverskridende mindre signifikant bank består af et moderselskab, der er etableret i euroområdet, og mindst ét datterselskab, der er etableret i en anden medlemsstat i euroområdet.

⁵ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse og revision af direktiv 2014/59/EU (direktiv om genopretning og afvikling) og forordning 806/2014 (forordning om den fælles afviklingsmekanisme) (COM(2019) 213 final af 30.4.2019, s. 12).

⁶ Revisionsrettens særberetning nr. 23/2017: "Den Fælles Afviklingsinstans: Arbejdet på en udfordrende bankunionsopgave er begyndt, men der er langt igen" (www.eca.europa.eu).

⁷ Konsolideret udgave af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT C 202 af 7.6.2016, s. 1).

⁸ Traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme mellem Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Storhertugdømmet Luxembourg, Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Slovenien, Den Slovakiske Republik og Republikken Finland, som blev undertegnet den 2.2.2012.

⁹ Jf. f.eks.: "Providing funding in resolution: Unfinished business even after Eurogroup agreement on EMU reform", Demertzis og Wolff, Bruegel, 7.12.2018, eller "Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution", Deslandes og Magnus, Europa-Parlamentet, PE 624.402, juli 2019.

¹⁰ Dybdegående analyse på foranledning af ECON-udvalget, "Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?", Willem Pieter de Groen, Europa-Parlamentet, PE 624.418, juni 2018.

¹¹ "Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential harmonisation", VVA, Grimaldi & Bruegel, november 2019.

¹² https://srb.europa.eu/en/node/622.

¹³ Bidraget kan overstige 5 %, hvis visse betingelser er opfyldt, som fastsat i artikel 27, stk. 10, i SRMR.

¹⁴ "2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program Technical Note -Bank Resolution and Crisis management", Den Internationale Valutafond, juli 2018, s. 7.

¹⁵ Meddelelse fra Kommissionen om statsstøttereglernes anvendelse fra den 1. august 2013 på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen ("bankmeddelelsen") (EUT C 216 af 30.7.2013, s. 1).

¹⁶ "2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management", Den Internationale Valutafond, juli 2018, s. 7.

¹⁷ Revisionsrettens særberetning nr. 21/2020 "Kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner i EU: Der er behov for et kvalitetstjek" (www.eca.europa.eu).

¹⁸ Revisionsrettens særberetning nr. 21/2020 "Kontrollen med statsstøtte til finansielle institutioner i EU: Der er behov for et kvalitetstjek", punkt 66 og 68 (www.eca.europa.eu).

¹⁹ "2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management", Den Internationale Valutafond, juli 2018, s. 21.

²⁰ Europa-Parlamentets beslutning af 19. juni 2020 om Bankunionen - Årsberetning 2019 (2019/2130(INI), P9_TA(2020)0165), punkt 49.

²¹ Jf. f.eks. "Eurofi Article by Elke König - Why we need an EU liquidation regime for banks", 5.9.2018 (www.srb.europa.eu/en/node/622).

²² Jf. fodnote 11.

²³ Dimensionerne er følgende: forvaltning; tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet; likviditet og finansiering under afvikling; driftsmæssig kontinuitet og adgang til infrastrukturtjenester på det finansielle marked; informationssystemer og datakrav; kommunikation; mulighed for separat afvikling og omstrukturering.

²⁴ Bank of England, "Policy Statement: The Bank of England's approach to assessing resolvability", juli 2019.

²⁵ "Decision of the European Banking Authority on the settlement of a disagreement", rettet til Den Fælles Afviklingsinstans og Banca Naţională a României, 27.4.2018.

²⁶ Dybdegående analyse på foranledning af ECON-udvalget, "Impediments to resolvability of banks? Banking Union Scrutiny", Willem Pieter de Groen, Europa-Parlamentet, PE 634.358, december 2019.

²⁷ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/877 af 20. maj 2019 om ændring af forordning (EU) nr. 806/2014 for så vidt angår kreditinstitutters og investeringsselskabers tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet (EUT L 150 af 7.6.2019, s. 226), gældende fra og med 28.12.2020.

²⁸ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/879 af 20. maj 2019 om ændring af direktiv 2014/59/EU for så vidt angår kreditinstitutters og investeringsselskabers tabsabsorberings- og rekapitaliseringskapacitet og af direktiv 98/26/EF (EUT L 150 af 7.6.2019, s. 296).

²⁹ Afviklingsmyndighederne skal klassificere banker i fire kategorier, nemlig i) globale systemisk vigtige banker, ii) "top-tier banks", iii) andre systemiske enheder og iv) alle dem, der ikke hører under de foregående tre kategorier. Det obligatoriske faste MREL gælder for de første tre kategorier.

³⁰ Bilag 5 til EBA's kvantitative MREL-rapport, EBA/Rep/2020/07.

³¹ Idem.

³² "Statement of the EBA and ESMA on the treatment of retail holdings of debt financial instruments subject to the Bank Recovery and Resolution Directive", maj 2018.

³³ I to af de seks planer i stikprøven konkluderedes det, at banken ville skulle likvideres i henhold til national insolvenslovgivning.

³⁴ Eksterne MREL-værdipapirer udstedes af den enhed, hvorpå afviklingsmyndigheden har til hensigt at bruge bail-in-værktøjet. De udstedes til eksterne tegnere. Interne MREL-værdipapirer tegnes af andre koncernenheder, som hører under samme afviklingsenhed.

³⁵ Betragtning 47 i SRMR.

³⁶ EBA offentliggjorde i 2015 retningslinjer for, hvordan myndighederne bør vurdere, om et institut er berettiget til forenklede forpligtelser (nu ophævet og erstattet af reguleringsmæssige tekniske standarder inden for samme emne), og udarbejdede en gennemførelsesmæssig teknisk standard for fremsendelse af relevante oplysninger til EBA.

³⁷ "Decision of the Single Resolution Board of 17 December 2018 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the Single Resolution Board and National Resolution Authorities" (SRB/PS/2018/15).

³⁸ "Memorandum of understanding between the Single Resolution Board and the European Central bank in respect of cooperation and information exchange", https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

³⁹ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelse og revision af direktiv 2014/59/EU (direktiv om genopretning og afvikling) og forordning 806/2014 (forordning om den fælles afviklingsmekanisme) (COM(2019) 213 final af 30.4.2019, s. 6).

⁴⁰ Revisionsrettens særberetning nr. 2/2018: "Er ECB's krisestyring for banker effektiv i operationel henseende?", punkt 125 (www.eca.europa.eu).

⁴¹ "Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD", Verdensbankgruppen, rådgivningscentret for den finansielle sektor, april 2017, s. 106.

⁴² Revisionsrettens særberetning nr. 29/2016: "Den fælles tilsynsmekanisme -God start, men der er behov for yderligere forbedringer", punkt 110 (www.eca.europa.eu).

⁴³ SRB's tal omfatter assistenter, men ikke udstationerede nationale eksperter. SRB indsendte årsværksdata for 2019 og en prognose for 2020 for alle nationale afviklingsmyndigheder bortset fra Portugal og Slovakiet, hvor vi har brugt 2017-data.

⁴⁴ Intervallet var omtrent det samme, når det blev målt i forhold til bankernes samlede aktiver.

⁴⁵ Artikel 92, stk. 1, i kapitalkravsforordningen (CRR), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 1), og artikel 104a og 128 i kapitalkravsdirektivet (CRD), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 338).

⁴⁶ Finder kun anvendelse på banker, hvor afviklingsstrategien indeholder oplysninger om afviklingsforanstaltninger og anvendelsen af afviklingsværktøjer.

⁴⁷ Ifølge SRB's MREL-politik for 2020 (s. 12) kan rekapitaliseringsbeløbet justeres med markedstillidsbufferen, hvilket er en ændring i forhold til SRB's MREL-politik for 2018 (s. 10), som gjorde dette obligatorisk for banker, hvorpå SRB har til hensigt at anvende afviklingsværktøjer og -beføjelser. SRB har også indført overgangsperioder for markedstillidsbufferen i sin MREL-politik for 2020.

⁴⁸ Retningslinjer for fortolkning af de forskellige situationer, hvor et institut anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende i medfør af artikel 32, stk. 6, i direktiv 2014/59/EU.

Tidsplan

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mailEurope Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.