Posebno poročilo
št.09 2018

Javno-zasebna partnerstva v EU: pogoste pomanjkljivosti in okrnjene koristi

O poročilu S projekti javno-zasebnega partnerstva se za proizvodnjo blaga in storitev, ki jih običajno zagotavlja javni sektor, uporabita tako javni kot zasebni sektor, s čimer se sprostijo stroge proračunske omejitve za javno porabo. Sodišče je ugotovilo, da projekti javno-zasebnega partnerstva sicer imajo potencial za doseganje hitrejšega izvrševanja politik in zagotavljanje dobrih standardov vzdrževanja, vendar revidirani projekti niso bili vedno uspešno upravljani in tudi niso dosegali ustrezne stroškovne učinkovitosti. Potencialne koristi javno-zasebnih partnerstev pogosto niso bile dosežene, saj so se pri njih pojavljale zamude in naraščanje stroškov, poleg tega pa so bili tudi premalo izkoriščeni, zato je bilo neuspešno porabljenih 1,5 milijarde EUR, od tega 0,4 milijarde sredstev EU. Vzrok za to je bil med drugim neobstoj ustreznih analiz, strateških pristopov za uporabo javno-zasebnih partnerstev ter institucionalnega in zakonodajnega okvira. Le nekaj držav je konsolidiralo izkušnje in strokovno znanje v zvezi z izvajanjem uspešnih projektov javno-zasebnega partnerstva, zato obstaja veliko tveganje, da javno zasebna partnerstva ne bodo v pričakovani meri prispevala k cilju, da se večji del sredstev EU porabi za projekte, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, vključno s projekti javno-zasebnega partnerstva.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

Projekti javno-zasebnega partnerstva uporabljajo javni in zasebni sektor za zagotavljanje blaga in storitev, ki jih je običajno zagotavljal javni sektor, hkrati pa zmanjšujejo stroge proračunske omejitve za javno porabo. Od devetdesetih let 20. stoletja je na trgu javno-zasebnih partnerstev v EU finančni zaključek doseglo 1 749 javno-zasebnih partnerstev v skupni vrednosti 336 milijard EUR. Večina javno-zasebnih partnerstev je bilo izvedenih na področju prometa, ta je leta 2016 zajemal tretjino naložb v celotnem letu, tj. več kot na področju zdravstvenega varstva in izobraževanja.

II

Toda sredstva EU so se doslej le malo uporabljala za javno-zasebna partnerstva. Čeprav se v okviru politike Komisije že nekaj let vse bolj spodbuja uporaba javno-zasebnih partnerstev (npr. s strategijo Evropa 2020) kot potencialno uspešnih sredstev za izvedbo projekta, je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da je v obdobju 2000–2014 le 84 javno-zasebnih partnerstev s skupnim stroškom projektov 29,2 milijarde EUR od EU prejelo 5,6 milijarde EUR finančnih sredstev. Nepovratna sredstva strukturnih skladov in Kohezijskega sklada so bila glavni vir financiranja EU, čemur so sledili finančni instrumenti, pogosto v sodelovanju z Evropsko investicijsko banko (EIB).

III

Evropsko računsko sodišče je preučilo 12 javno-zasebnih partnerstev, ki jih je sofinancirala EU, v Franciji, Grčiji, na Irskem in v Španiji s področja cestnega prometa ter informacijsko-komunikacijske tehnologije (IKT). Obiskane države članice zajemajo približno 69 % skupnih odhodkov (29,2 milijarde EUR) za javno-zasebna partnerstva, ki prejemajo podporo EU. Evropsko računsko sodišče je preučilo, ali so revidirani projekti lahko izkoristili koristi, ki naj bi jih zagotovila javno-zasebna partnerstva, ali so temeljili na zanesljivih analizah in ustreznih pristopih ter ali so bili splošni institucionalni in pravni okviri v obiskanih državah članicah ustrezni za uspešno izvajanje javno-zasebnih partnerstev. Na splošno je bilo ugotovljeno:

  • javno-zasebna partnerstva so javnim organom omogočila, da izvedejo naročilo obsežnih infrastruktur z enim samim postopkom, vendar so povečala tveganje, da bo prišlo do nezadostne konkurence, in s tem postavila javnega naročnika v slabši pogajalski položaj.
  • Za javno naročanje pri javno-zasebnih partnerstvih je značilno, da je potrebno pogajanje o elementih, ki običajno niso del tradicionalnega javnega naročanja, zato je potrebnega več časa kot pri tradicionalnih projektih. Pri tretjini od 12 revidiranih projektov je prišlo do velikih zamud, saj je naročanje trajalo od 5 do 6,5 let.
  • Podobno kot pri tradicionalnih projektih je tudi pri večini revidiranih javno-zasebnih partnerstev prišlo do precejšnjih neučinkovitosti zaradi zamud pri gradnji in zelo povečanih stroškov. Pri sedmih od devetih zaključenih projektov (s stroški v skupni višini 7,8 milijarde EUR) je prišlo do zamud od dveh do 52 mesecev. Poleg tega so bila potrebna dodatna javna sredstva v višini skoraj 1,5 milijarde EUR za dokončanje revidiranih petih avtocest v Grčiji in Španiji. Približno 30 % tega zneska je zagotovila EU (tj. 422 milijonov EUR). Evropsko računsko sodišče meni, da je bil ta znesek porabljen neuspešno glede na doseganje potencialnih koristi.
  • Še pomembneje, v Grčiji (ki je z 59 % skupnega zneska, ki ga prispeva EU, ali 3,3 milijona EUR daleč največja prejemnica prispevkov EU) se je cena na kilometer pri treh preučenih avtocestah zvišala za do 69 %, hkrati pa je bil obseg projektov zmanjšan za do 55 %. Glavni razlog za to sta bila finančna kriza in to, da je javni partner projekte slabo pripravil, zaradi česar so bile sklenjene prezgodnje in premalo uspešne pogodbe z zasebnimi koncesionarji.
  • Zaradi velikega obsega, visokih stroškov in dolgega trajanja tipičnih infrastrukturnih javno-zasebnih partnerstev je potrebna posebna skrbnost. Sodišče je ugotovilo, da so predhodne analize temeljile na preveč optimističnih scenarijih v zvezi z bodočim povpraševanjem in uporabo načrtovane infrastrukture, zaradi česar so bili projekti izkoriščeni za do 69 % (IKT) in 35 % (avtoceste) manj, kot je bilo predvideno v napovedih. Pri tem ni upoštevano možno tveganje, da se bodo avtoceste v Grčiji po dokončanju veliko premalo uporabljale.
  • Pozitivno pa je, da so bili pri devetih končanih revidiranih projektih storitve in vzdrževanje dobri in da bi bilo mogoče to kakovost ohranjati do konca trajanja projekta.
  • Pri večini revidiranih projektov je bila možnost javno-zasebnega partnerstva izbrana brez kakršne koli predhodne primerjalne analize drugih možnosti, kot je primerjalnik za javni sektor, zato ni bilo dokazano, da sta bila tako dosežena čim večja stroškovna učinkovitost in zaščiten javni interes z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev med javno-zasebnimi partnerstvi in tradicionalnim javnim naročanjem.
  • Porazdelitev tveganj med javnimi in zasebnimi partnerji je bila pogosto neustrezna, inkoherentna in neuspešna, visoke stopnje nadomestila (do 14 %) za tvegani kapital zasebnega partnerja pa niso bile vedno odraz prevzetih tveganj. Poleg tega večina od šestih revidiranih projektov IKT zaradi hitrih sprememb v tehnologiji ni bila zlahka združljiva z dolgim trajanjem pogodb.
IV

Za izvedbo uspešnih projektov javno-zasebnih partnerstev je potrebna precejšnja upravna zmogljivost, ki jo je mogoče zagotoviti le s primernimi institucionalnimi in pravnimi okviri ter dolgotrajnimi izkušnjami pri izvajanju projektov javno-zasebnih partnerstev. Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da to zagotavlja le malo držav članic EU. Zato položaj ni v skladu s ciljem EU, da bi večji del sredstev EU uporabili prek projektov, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, vključno z javno-zasebnimi partnerstvi.

V

Kombiniranje virov financiranja EU z javno-zasebnimi partnerstvi prinaša dodatne zahteve in negotovosti. Poleg tega ima možnost prikaza projektov javno-zasebnih partnerstev zunaj bilance pomembno vlogo pri izbiri možnosti javno-zasebnega partnerstva, vendar pri tej praksi lahko nastanejo tudi tveganja, da se zmanjšata stroškovna učinkovitosti in preglednost.

Evropsko računsko sodišče zato priporoča, naj:

  1. se dejavnejša in širša uporaba javno-zasebnih partnerstev ne spodbuja, dokler se ne odpravijo opredeljene težave in uspešno uvedejo naslednja priporočila;
  2. se ublaži finančni vpliv zamud in ponovnih pogajanj na stroške javno-zasebnega partnerstva, ki jih prevzame javni partner;
  3. izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva temelji na zanesljivih primerjalnih analizah najboljše oblike javnih naročil;
  4. se uvedejo jasne politike in strategije za javno-zasebna partnerstva;
  5. se izboljša okvir EU za boljšo uspešnost projektov javno-zasebnih partnerstev.

Uvod

Kaj je javno-zasebno partnerstvo?

01

Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) opredeljuje javno-zasebna partnerstva kot dolgoročne pogodbene ureditve med državo in zasebnim partnerjem, pri katerih slednji zagotavlja in financira javne storitve s kapitalskimi naložbami, povezana tveganja pa so deljena3. Ta široka opredelitev kaže, da je mogoče javno-zasebna partnerstva oblikovati tako, da dosegajo raznovrstne cilje v različnih sektorjih, kot so promet, socialna stanovanja in zdravstveno varstvo, in da so strukturirana v okviru različnih pristopov.

02

Javno-zasebna partnerstva se po naravi in dosežkih ne razlikujejo od projektov, ki se izvajajo prek tradicionalnih javnih naročil, vendar obstajajo nekatere razlike v zvezi z vodenjem projektov in upravljanjem pogodb. Glavna razlika med javno-zasebnimi partnerstvi in tradicionalnimi projekti je delitev tveganj med javnim in zasebnim partnerjem. Načeloma bi bilo treba tveganja v projektu javno-zasebnega partnerstva dodeliti stranki, ki je najprimernejša za njihovo upravljanje, pri čemer je cilj doseči optimalno ravnovesje med prerazporeditvijo tveganj in nadomestilom za stranko, ki prevzame tveganje. Zasebni partner je pogosto odgovoren za tveganja, povezana s projektiranjem, gradnjo, financiranjem, upravljanjem in vzdrževanjem infrastrukture, javni partner pa običajno prevzame regulativna in politična tveganja.

03

Najpogostejša oblika javno-zasebnega partnerstva je t. i. pogodba DBFMO (načrtovanje, gradnja, financiranje, vzdrževanje, upravljanje)4. Pri tem so zasebnemu partnerju zaupane vse projektne faze, od projektiranja do gradnje, upravljanja in vzdrževanja infrastrukture, vključno z zbiranjem sredstev. Ta dolgoročni vidik je znan kot „pristop celotne življenjske dobe”.

04

Na sliki 1 so grafično prikazane različne faze javno-zasebnih partnerstev DBFMO, ki so prikazane kot odgovornosti javnega in zasebnega partnerja. Javni partner začne plačevati zasebni stranki za uporabo storitve po končani gradnji. Višina obrokov je običajno odvisna od razpoložljivosti infrastrukture (javno-zasebno partnerstvo, ki temelji na razpoložljivosti) ali obsega, v katerem se infrastruktura uporablja (javno-zasebno partnerstvo, ki temelji na povpraševanju), da bi se zagotovilo, da so v življenjski dobi projekta doseženi zahtevani standardi kakovosti.

Slika 1

Shema značilnega javno zasebnega partnerstva DBFMO, ki temelji na razpoložljivosti5

Vir: Evropsko računsko sodišče

Razlogi za izvajanje javno-zasebnih partnerstev

05

V ustrezni literaturi in raziskavah6 je navedeno, da se javno-zasebna partnerstva izvajajo zlasti za doseganje potencialnih koristi v primerjavi s tradicionalnimi metodami javnega naročanja. Te koristi so med drugim:

  1. zgodnejše doseganje načrtovanega programa kapitalskih naložb, saj lahko javno-zasebna partnerstva zagotavljajo pomembno dodatno financiranje, ki dopolnjuje tradicionalna proračunska sredstva;
  2. možnost večje učinkovitosti pri izvedbi projekta zaradi hitrejšega končanja posameznih projektov;
  3. možnost delitve tveganj z zasebnim partnerjem in optimizacije stroškov med njihovo življenjsko dobo;
  4. možnost boljših ravni vzdrževanja in storitev s pristopom celotne življenjske dobe kot pri tradicionalnih projektih;
  5. možnost čim bolj uspešnega povezovanja javnega in zasebnega strokovnega znanja za izvajanje poglobljene ocene projekta in doseganje optimizacije obsega projekta.
06

Poleg tega računovodski okvir EU (ESR 2010)7 omogoča, da se javno sodelovanje v javno-zasebnih partnerstvih pod nekaterimi pogoji prikaže zunaj bilance. S tem se spodbudi njihova uporaba za doseganje večje skladnosti s konvergenčnimi merili v zvezi z evrom, imenovanimi tudi maastrichtska merila8.

Evropski trg javno-zasebnih partnerstev

07

Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva (EPEC) navaja, da je med letoma 1990 in 2016 na trgu javno-zasebnih partnerstev v EU finančni zaključek doseglo 1 749 projektov javno-zasebnih partnerstev. Pred finančno in gospodarsko krizo se je velikost trga javno-zasebnih partnerstev izjemno povečala, od leta 2008 pa se je število novih projektov javno-zasebnih partnerstev močno zmanjšalo (glej sliko 2). Skupna vrednost 64 transakcij javno-zasebnih partnerstev, ki so na trgu EU dosegla finančni zaključek, je bila leta 2016 10,3 milijarde EUR. Večina projektov se je izvajala v prometnem sektorju, ki je leta 2016 zajemal tretjino vseh naložb v javno-zasebna partnerstva, sledita pa sektorja zdravstvenega varstva in izobraževanja.

Slika 2

Trg javno-zasebnih partnerstev v EU od leta 1990 do 2016

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij EPEC

08

Kot prikazuje slika 3, je trg javno-zasebnih partnerstev v EU skoncentriran zlasti v Združenem kraljestvu, Franciji, Španiji, na Portugalskem in v Nemčiji, kjer so bili v obdobju 1990–2016 izvedeni projekti v vrednosti 90 % celotnega trga. Nekatere države članice so izvedle številne projekte javno-zasebnih partnerstev, npr. Združeno kraljestvo z več kot 1 000 projekti javno-zasebnih partnerstev v tem obdobju v vrednosti skoraj 160 milijard EUR, sledi Francija s 175 projekti javno-zasebnih partnerstev v vrednosti skoraj 40 milijard EUR, 13 od 28 držav članic pa je izvedlo manj kot pet projektov javno-zasebnih partnerstev.

Slika 3

Trg javno-zasebnih partnerstev v EU po državah članicah od leta 1990 do 2016

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij EPEC

Javno-zasebna partnerstva in sredstva EU

09

Projekti javno-zasebnih partnerstev, ki kombinirajo sredstva EU z zasebnimi viri financiranja, se imenujejo projekti, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev. Javni sektor lahko s kombiniranjem EU sredstev v javno-zasebnem partnerstvu doseže večjo cenovno dostopnost projekta z nižanjem zahtevanih ravni financiranja.

10

Obstaja usmerjenost k intenzivnejšemu dopolnjevanju javnih sredstev z zasebnim financiranjem prek javno-zasebnih partnerstev. Na primer, strategija Evropa 20209 poudarja pomen javno-zasebnih partnerstev za pospeševanje rasti in spodbujanje inovacij. Glede na strategijo je doseganje učinka finančnega vzvoda za finančna sredstva s kombiniranjem zasebnega in javnega financiranja ter vzpostavitvijo inovativnih instrumentov za financiranje potrebnih naložb eden od ključnih vidikov, ki jih mora Evropa izvajati, da bi dosegla svoje cilje za Evropo 2020.

11

Bela knjiga Komisije o prometu10 iz leta 2011 med drugim spodbuja države članice k večji uporabi javno-zasebnih partnerstev in hkrati priznava, da za ta mehanizem niso ustrezni vsi projekti. Ob tem potrjuje, da se lahko s finančnimi instrumenti podpira obsežnejše financiranje javno-zasebnih partnerstev.

12

Komisija je v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 podrobneje obravnavala intenzivnejše dopolnjevanje javnih sredstev z zasebnimi sredstvi in vlogo, ki jo imajo lahko pri tem javno-zasebna partnerstva.

13

V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 in uredbi o IPE11 se šteje, da so javno-zasebna partnerstva potencialno uspešno sredstvo za izvajanje infrastrukturnih projektov, ki zagotavlja izpolnjevanje ciljev javne politike z združevanjem različnih oblik javnih in zasebnih virov.

14

Tudi v uredbi o Evropskem skladu za strateške naložbe (EFSI), ki je bila sprejeta leta 2015, je predvidena široka paleta finančnih proizvodov zaradi mobilizacije zasebnih vlaganj. Za podporo javno-zasebnih partnerstev se lahko uporablja tudi Evropski sklad za strateške naložbe12.

Projekti, ki so prejemali podporo EU, do leta 2014
15

Pri zbiranju podatkov (aprila 2016) o javno-zasebnih partnerstvih, ki so prejemala podporo EU, za to revizijo je Evropsko računsko sodišče v obdobju 2000–2014opredelilo 84 projektov javno-zasebnega partnerstva, ki so se financirali s kombiniranjem virov sredstev, s skupnim stroškom projektov 29,2 milijarde EUR in prispevkom EU v višini 5,6 milijarde EUR. Daleč največja prejemnica prispevkov EU je bila Grčija (59 % skupnega zneska ali 3,3 milijarde EUR). V 13 državah članicah ni bilo nobenega javno-zasebnega partnerstva, ki bi prejemalo podporo EU (glej Prilogo I). Kot je navedeno v tabeli 1, je imel prometni sektor največji delež, kar zadeva skupni strošek (88 %), informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) so zajemale približno 5 %, vsi drugi sektorji (prostočasne dejavnosti, vodne storitve, okolje itd.) pa 7 %.

Tabela 1

Sredstva, dodeljena za projekte javno-zasebnih partnerstev, ki prejemajo podporo EU, za obdobje 2000–2014, v milijonih EUR, po sektorjih

Sektorji Število projektov Skupni stroški Delež (v %) Prispevek EU Delež (v %)
Promet 24 25 538 87 4 555 81
IKT 28 1 740 6 472 8
Vsi drugi sektorji 32 1 964 7 613 11
Skupaj 84 29 242 100 5 640 100

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovili Komisija, EPEC in izbrane države članice

16

V obdobju 2000–2014 so bila nepovratna sredstva strukturnih skladov in Kohezijskega sklada glavni vir EU za financiranje javno-zasebnih partnerstev (67 od 84 projektov). Komisija je zagotavljala podporo za 17 drugih javno-zasebnih partnerstev s finančnimi instrumenti, pogosto v sodelovanju z Evropsko investicijsko banko (EIB):

  1. šest projektov javno-zasebnih partnerstev je bilo podprtih z instrumentom jamstev za posojila za projekte vseevropskega prometnega omrežja (LGTT), štirje pa z instrumenti pobude za projektne obveznice (PBI)13, ki jih je izvedla in upravljala EIB v okviru sporazumov o sodelovanju, sklenjenih s Komisijo;
  2. v okviru sklada Marguerite14, tj. pobude EIB, nacionalnih spodbujevalnih bank in Komisije za izvajanje kapitalskih naložb v infrastrukturne projekte EU, so bili financirani štirje projekti javno-zasebnih partnerstev;
  3. v okviru skupne evropske podpore za trajnostne naložbe v mestna območja (Jessica) so bili financirani trije projekti javno-zasebnih partnerstev.
17

Komisija15 je navedla, da bodo finančni instrumenti, kot sta LGTT in neposredna naložba EU v sklad Marguerite (80 milijonov EUR), predvidoma povečali stopnjo in hitrost uporabe infrastrukture vseevropskega prometnega omrežja in izboljšali učinek skladov TEN-T.

Najnovejši razvoj dogodkov
18

Komisija in EIB sta pozneje, leta 2015, uradno uvedli dolžniški instrument IPE, ki je sledil portfeljema, ki sta ju pred tem razvila LGTT in PBI, in je temeljil na njiju. Lastniški instrument IPE, ki je namenjen zagotavljanju lastniškega ali navideznega lastniškega financiranja manjšim in bolj tveganim projektom, je bil v času revizije v pripravi.

19

Od leta 2015 so projekti javno-zasebnih partnerstev financirani tudi v okviru EFSI, ki je skupna pobuda Komisije in EIB. Kot javno-zasebna partnerstva je bilo označenih 18 od skupno 224 projektov, odobrenih od junija 2017.

Obseg revizije in revizijski pristop

20

Glavni cilj revizije je bil preučiti, ali so bili projekti javno-zasebnih partnerstev, ki jih je financirala EU, uspešno upravljani in ali so zagotovili ustrezno stroškovno učinkovitost, pri čemer se je upošteval trend k intenzivnejšemu dopolnjevanju javnih sredstev z zasebnim financiranjem prek javno-zasebnih partnerstev. Evropsko računsko sodišče je preučilo zlasti, ali:

  1. so revidirani projekti lahko izkoristili koristi, ki naj bi jih zagotovila javno-zasebna partnerstva (glej odstavke 2446);
  2. so revidirani projekti temeljili na zanesljivih analizah in ustreznih pristopih (glej odstavke 4759);
  3. ali so bili splošni institucionalni in pravni okviri v revidiranih državah članicah ustrezni za uspešno izvajanje javno-zasebnih partnerstev (glej odstavke 6076).
21

Revizija se je izvajala od maja 2016 do septembra 2017 v Komisiji (generalni direktorati za mobilnost in promet, za regionalno in mestno politiko ter za gospodarske in finančne zadeve ter Eurostat) in v štirih državah članicah: v Franciji, na Irskem, v Grčiji in Španiji.

22

Evropsko računsko sodišče je preučilo ustrezne politike, strategije, zakonodajo in projektno dokumentacijo, opravilo pogovore s Komisijo ter javnimi organi in zasebnimi partnerji v štirih državah članicah in izvedlo preglede na kraju samem, ki so zajemali 12 projektov javno-zasebnih partnerstev, ki jih je sofinancirala EU, s področja cestnega prometa (šest projektov16) in IKT (šest projektov) (glej sliko 4 in Prilogo III), izbranih med opredeljeno populacijo 84 javno-zasebnih partnerstev, ki so prejemala podporo EU (glej odstavek 15).

23

Pri izbranih projektih se je z revizijo dosegla naslednja pokritost:

  1. izbrane države članice so v obdobju 2000–2014 predstavljale približno 70 % skupnih stroškov javno-zasebnih partnerstev, ki jih je podprla EU (20,4 od 29,2 milijarde EUR) in 71 % prispevka EU za javno-zasebna partnerstva (4,0 od 5,6 milijarde EUR), glej Prilogo I;
  2. za prometni sektor in sektor IKT je bilo porabljenih 93 % skupnih odhodkov za javno-zasebna partnerstva (27,3 od 29,2 milijarde EUR), glej tabelo 1;
  3. skupni stroški izbranih projektov so znašali 9,6 milijarde EUR, prispevek EU pa 2,2 milijarde EUR (glej Prilogo III);
  4. izbrani projekti so bili financirani s sredstvi strukturnih skladov in Kohezijskega sklada ter finančnih instrumentov.

Slika 4

12 projektov javno-zasebnih partnerstev, ki jih je sofinancirala EU, ocenjenih med to revizijo

Vir: Evropsko računsko sodišče

Opažanja

Revidirani projekti javno-zasebnih partnerstev so omogočili hitrejše izvajanje politik in imeli potencial za dobro delovanje in vzdrževanje, vendar niso bili vedno uspešni pri doseganju potencialnih koristi

24

Evropsko računsko sodišče je analiziralo, ali so revidirani projekti lahko izkoristili svoje potencialne koristi, kar zadeva pravočasno izvedbo projekta in izkoriščenost zgrajene infrastrukture.

Možnost javno-zasebnega partnerstva je javnim organom omogočila, da za obsežne infrastrukturne načrte uporabijo en sam postopek javnega naročanja

25

Pri tradicionalnih javnih naročilih so zasebna podjetja, ki sodelujejo pri obsežnih infrastrukturnih projektih, plačana med obdobjem gradnje, ki običajno traja nekaj let. Javni organi morajo tako v razmeroma kratkem času zagotoviti dovolj proračunskih sredstev za financiranje vse gradnje. Kadar finančnih sredstev ni dovolj, se lahko projekti razdelijo na več različnih delov, za katere se postopek javnega naročanja izvede v različnih letih, glede na proračunska sredstva, gradnja celotne infrastrukture pa zato traja dalj časa.

26

Pri javno-zasebnih partnerstvih pa se od zasebnega partnerja običajno zahteva, da financira vso gradnjo, vložena sredstva pa mu javni partner ali uporabniki nato povrnejo v operativnem obdobju pogodbe, ki običajno traja več kot 20 let, pogosto celo 30 let. Tako lahko javni partner takoj začne gradnjo celotne infrastrukture, zaradi česar se projekt konča prej in se dosežejo vse koristi, ki izhajajo iz infrastrukture kot celote.

27

Tako je bilo pri revidiranih avtocestnih projektih na Irskem, v Grčiji in Španiji, pri katerih so bila naročila izvedena naenkrat. Na primer, grški organi so izbrali možnost javno-zasebnega partnerstva, da bi dobili dostop do zasebnega financiranja, brez katerega projekti po njihovem mnenju ne bi mogli biti izvedeni. Zato sta bili gradnja in/ali posodobitev 744 km cest (174 km osrednje avtoceste, 365 km avtoceste Olympia Odos in 205 km avtoceste Moreas) izvedeni prek le treh postopkov javnega naročanja, kar je povsem v nasprotju s predhodnimi izkušnjami pri gradnji avtocest v Grčiji, ki se je izvajala prek tradicionalnih javnih naročil. Na primer, dva predhodno zgrajena odseka avtoceste Olympia v skupni razdalji 82 km so gradili 20 let, izvedenih pa je bilo 31 postopkov za oddajo javnih naročil.17 Vendar je bil obseg dveh revidiranih projektov v Grčiji med izvajanjem močno zmanjšan (glej tabelo 3).

Izvajanje obsežnih projektov javno-zasebnih partnerstev prek javnih naročil je povečalo tveganje za nezadostno konkurenco, v nekaterih primerih pa so nastale precejšnje zamude

28

Tradicionalne projekte gradnje je mogoče razdeliti na sklope, da bi pritegnili več ponudnikov, za projekte javno-zasebnih partnerstev pa je potrebna minimalna velikost, da bi upravičili stroške javnih naročil in olajšali ekonomijo obsega, potrebno za večjo učinkovitost upravljanja in vzdrževanja. Vendar lahko izjemno velik obseg projekta včasih zmanjša raven konkurence, saj ima na splošno le malo družb finančna sredstva za predložitev ponudb. Pri pogodbah zelo visoke vrednosti lahko le malo podjetij, morda celo le samo eno, zagotovi vse zahtevane izdelke ali storitve, zaradi česar bi se lahko javni naročnik znašel v odvisnem položaju.

29

Dokazi o tem so bili na primer v primeru osrednje avtoceste v Grčiji s skupnimi načrtovanimi stroški 2 375 milijonov EUR. Dve od štirih povabljenih podjetij sta predložili ponudbo, v zadnji fazi oddaje naročila pa je bila ocenjena le ena ponudba. Ocena vsaj dveh ponudnikov bi javnemu partnerju zagotovila boljše pogajalsko izhodišče, da bi dosegel ugodnejše pogodbene pogoje.

30

Za sklenitev pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu je treba opredeliti in se pogajati o vseh vidikih, povezanih z izvajanjem, financiranjem, upravljanjem in vzdrževanjem projekta, vključno s kazalniki in sistemi za merjenje uspešnosti, ki običajno niso del tradicionalnih javnih naročil za projekte in ponavadi vzamejo več časa. Dodatne zamude v okviru javno-zasebnega partnerstva lahko nastanejo tudi, ker mora zasebni partner zbrati sredstva za financiranje projekta. Javna naročila v zvezi z avtocesto N17/N18 na Irskem so s petimi leti trajala celo precej dlje od povprečnih 15 mesecev, potrebnih za projekte javno-zasebnega partnerstva na Irskem. Zasebni partner je imel zaradi premajhne likvidnosti po finančni krizi težave najti zadostna sredstva za financiranje, da bi dosegel finančni zaključek, zaradi česar je nastala vsaj triletna zamuda.18

31

Poleg tega uporaba možnosti javno-zasebnega partnerstva ni imela ugodnih učinkov na dva najpogostejša razloga za zamude, tj. pravne postopke in nepopolne pripravljalne študije, ki so po ugotovitvah Evropskega računskega sodišča vplivali na številne projekte, ki so se izvajali s tradicionalnimi javnimi naročili in jih je Evropsko računsko sodišče revidiralo v prometnem sektorju,19 in na tri avtocestne projekte, izvedene kot javno-zasebna partnerstva v Grčiji. Pri zadnjih je bilo v povprečju potrebnih 6,5 leta od začetka postopka do začetka veljavnosti pogodb. Poleg tega je mogoče 3,5 meseca teh zamud pripisati izključno izbiri možnosti javno-zasebnega partnerstva, saj je moral pogodbe ratificirati parlament, ker takrat še ni bilo ustreznega pravnega okvira za koncesije na nacionalni ravni in ravni EU.

32

Postopek javnih naročil za avtocestne projekte v Španiji je bil izveden pravočasno, vendar so bila kmalu zatem izvedena nova pogajanja v zvezi s pogodbami (glej odstavek 34(a)), zaradi česar se pojavljajo dvomi o dobrem upravljanju javnega naročanja. Kljub dodatni zapletenosti pristopa javno-zasebnih partnerstev so bili postopki javnih naročil za širokopasovne projekte v Franciji in na Irskem na splošno izvedeni pravočasno, vendar so imeli manjši obseg od revidiranih avtocestnih projektov.

Pri večini revidiranih projektov so nastale precejšnje zamude pri gradnji, predvideni stroški pa so bili preseženi

Večina revidiranih projektov ni bila končana pravočasno in v okviru proračuna.
33

Glede na ustrezno literaturo je pri javno-zasebnih partnerstvih verjetneje, da bo infrastruktura dosegla večjo učinkovitost v primerjavi s tradicionalnimi projekti, saj bo gradnja projekta končana pravočasno in v okviru proračuna,20 ker je zasebni partner običajno močno motiviran za dokončanje gradbenih del v skladu s pogodbo, da lahko začne pravočasno prejemati plačila za razpoložljivost ali pristojbine uporabnikov, in se izogne zvišanjem stroškov, za katere običajno nosi tveganje.

34

Vendar je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da potencialne koristi javno-zasebnih partnerstev pogosto niso bile dosežene, saj infrastruktura ni bila dokončana v okviru načrtovanega časa in stroškov. Pri sedmih od devetih končanih projektov21, kar ustreza stroškom projektov v višini 7,8 milijarde EUR, so nastale zamude, ki so obsegale od dva do 52 mesecev, skupni stroški pa so se zvišali za skoraj 1,5 milijarde EUR, od katerih jih je približno 30 % sofinancirala EU. V Grčiji so se stroški zvišali za 1,2 milijarde EUR (nosil jih je javni partner, 36-odstotno pa jih je sofinancirala EU), v Španiji za 0,3 milijarde EUR (nosil jih je javni partner), v Franciji pa za 13 milijonov EUR ali 73 %, kar je najvišje relativno višanje stroškov med revidiranimi projekti (za podrobnosti glej Prilogo III):

  1. pogodbe o španskih avtocestah so bile kmalu po njihovi sklenitvi spremenjene zaradi zahtevanih sprememb načrtovanih del, kar je povzročilo zvišanje stroškov v višini približno 300 milijonov EUR, ki naj bi jih nosil javni partner. Strošek avtoceste A-1 se je zvišal za 33 % (158 milijonov EUR) in projekt je zamujal dve leti, strošek avtoceste C-25 pa se je zvišal za 20,7 % (143,8 milijona EUR, vključno z 88,9 milijona EUR finančnih stroškov) in projekt je zamujal 14 mesecev;
  2. strošek projekta IKT Pau Pyrénées v Franciji se je zvišal za 73 % (tj. z 18 na 31 milijonov EUR), da bi dosegli skladnost z regulativnimi spremembami; čeprav je bila infrastruktura za projekt Girondins končana pravočasno, je bil začetek uporabe projekta zaradi upravnih razlogov odložen za 16 mesecev;
  3. faza gradnje projekta IKT za metropolitansko omrežje (MAN) na Irskem je bila slabo načrtovana, zato je bil celotni projekt zmanjšan in je bilo vzpostavljenih manj metropolitanskih omrežij (v 66 mestih namesto 95), strošek po mestu pa je bil višji za 4,2 % (50 953 EUR);
  4. pri gradnji treh avtocest v Grčiji je nastala precejšnja zamuda (povprečno za štiri leta), sprememba pogodb o javno-zasebnih partnerstvih pa je povzročila visoke dodatne stroške (tj. 1,2 milijarde EUR), ki jih je nosil javni partner, čeprav je bil obseg dveh projektov precej zmanjšan (glej spodnji oddelek).
Grška sprememba pogodb: kaj se zgodi, ko gre v javno-zasebnem partnerstvu kaj narobe, in kdo nosi stroške tega? Javnost je dodatno plačala skoraj 1,2 milijarde EUR.
35

Prvi val javno-zasebnih partnerstev v Grčiji se je pojavil v devetdesetih letih 20. stoletja, zajemal pa je projekte, kot so most Rion–Antirion, atenska obvoznica in novo mednarodno letališče v Atenah. Drugi val javno-zasebnih partnerstev je sledil v obdobju 2007–2008 in je zajemal zlasti gradnjo avtocest (glej sliko 5). Evropsko računsko sodišče je revidiralo tri izmed zadevnih avtocest.

Slika 5

Avtoceste s koncesijo v Grčiji

Vir: Grški organ upravljanja prometne infrastrukture, okolja in trajnostnega razvoja operativnega programa

36

Ti projekti so bili močno financirani s prihodki iz plačila cestnin ob vnaprej določenih avtocestnih odsekih, ki jih je upravljal zasebni partner. Vendar je huda finančna in gospodarska kriza v Grčiji povzročila drastično zmanjšanje obsega prometa, ki se je zmanjšal za približno 50 % pod ocene iz najbolj pesimističnih scenarijev,22 zaradi česar so se izjemno zmanjšali dejanski in ocenjeni prihodki za tri revidirane koncesije. Zlasti med letom 2011 in spremembo pogodb (glej odstavek 37) je pri treh revidiranih avtocestah dohodek zalo padel zaradi zmanjšanja prometa za vsaj 63 % (osrednja avtocesta), 49 % (avtocesta Olympia) in 20 % (avtocesta Moreas) v primerjavi z napovedanim.23 Javni organi so tveganje v zvezi z obsegom povpraševanja (prometa) v pogodbah o javno-zasebnih partnerstvih v veliki meri prenesli na zasebne partnerje (tj. na koncesionarje), zato je manjši prihodek močno vplival na finančno uravnoteženost pogodb in posojilodajalce spodbudil k prekinitvi financiranja projektov, saj niso več verjeli v njihovo finančno donosnost, zato so bila dela takoj začasno prekinjena.

37

Grški organi so se strinjali s pogodbeno določbo (razširjen obseg višje sile za zasebnega partnerja v primeru izjemnih okoliščin) in se tako znašli v položaju, ko je bila njihova edina možnost:

  1. prekiniti gradnjo avtocest in se izpostaviti pravnim sporom ter morebitnemu plačilu kazni in odškodnin ali
  2. se znova pogajati o koncesijskih pogodbah s koncesionarji (in posojilodajalci), da bi znova dosegli njihovo donosnost, kar pa bi pomenilo dodatne javne stroške.

Grški organi so menili, da je bil prvi scenarij, tj. ustavitev gradnje avtocest, manj ugoden glede na širše makroekonomske in socialne posledice, ki bi jih povzročila taka odločitev. Tako so bile po treh letih pogajanj sklenjene dopolnjene pogodbe s koncesionarji (t. i. sprememba pogodb), in sicer novembra 2013 (avtocesta Olympia in osrednja avtocesta E-65) in decembra 2015 (avtocesta Moreas) (glej tabelo 2). Zato je moral javni partner, kot je podrobno prikazano spodaj, nositi skoraj 1,2 milijarde EUR dodatnih stroškov (glej odstavek 39).

Tabela 2

Zamude pri izvajanju projektov po spremembi pogodb

Izvajanje Osrednja Olympia Odos Moreas
Začetek datuma koncesije 31. 3. 2008 4. 8. 2008 3. 3. 2008
Prvotni datum končanja 30. 9. 2013 3. 8. 2014 31. 8. 2012
Datum začasne ustavitve del 26. 6. 2011 26. 6. 2011 30. 11. 2013
Revidirani pričakovani datum končanja po spremembi pogodb 31. 12. 2015 31. 12. 2015 30. 4. 2015
Predvideni/dejanski datum končanja projekta 31. 8. 2017 31. 8. 2017 31. 12. 2016
Pričakovana zamuda v mesecih glede na prvotni datum končanja 47 37 52

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij grških organov

38

Zaradi spremembe pogodb je bila kljub nespremenjenemu končnemu datumu za koncesije sprejeta odločitev, da bo gradnja precej avtocestnih odsekov odložena (45 % na avtocesti Olympia in 55 % na osrednji avtocesti), roki za končanje gradnje za vse tri projekte pa bodo podaljšani, kar je povzročilo krajša obdobja upravljanja za povračilo infrastrukturnih stroškov. Odložitev projektov in zmanjšanje njihovega obsega sta vplivala na cilj razširitve grškega avtocestnega omrežja in imela posredni učinek na vseevropsko prometno omrežje kot celoto. Ob tem obstaja tveganje, da bosta osrednja avtocesta in odsek Lefktro–Šparta avtoceste Moreas veliko premalo izkoriščena, kar ni v skladu z merili dobrega finančnega poslovodenja (glej zlasti okvir 1).

39

Poleg tega je moral javni partner kriti tudi skoraj 1,2 milijarde EUR dodatnih stroškov (glej tabelo 3). Po zgoraj omenjeni odločitvi o ponovnem pogajanju o pogodbah se je zgodilo naslednje:

  1. za izgradnjo avtoceste Olympia in osrednje avtoceste je bilo plačanih dodatnih 470 milijonov EUR (vključno s 422 milijoni EUR sredstev EU), da bi zapolnili vrzeli v financiranju, ki so nastale zlasti zaradi manjših prihodkov kot posledica manjšega obsega prometa in precejšnjega zvišanja finančnih stroškov projektov zaradi finančne krize, kar je močno spremenilo finančno uravnoteženost pogodb;
  2. poleg tega je moral javni partner koncesionarjem treh avtocest plačati tudi dodatnih 705 milijonov EUR, zlasti zaradi dogovorov za pospešitev del, kar ni bilo zahtevano v okviru potreb po zmogljivosti, in zaradi posledičnih zamud, za katere je odgovoren javni partner:
    • za praznjenje arheoloških najdišč,
    • za pridobivanje zahtevanih okoljskih dovoljenj,
    • za dokončanje pridobivanja potrebnih zemljišč.

    Znesek tega plačila je bil tako visok tudi zaradi slabo pripravljenih projektov, zlasti ker so bile pogodbe o javno-zasebnih partnerstvih podpisane pred rešitvijo zadevnih vprašanj in ker se obdobja obratovanja zaradi zamud niso samodejno končala pozneje, kot je bilo načrtovano. Zasebnim partnerjem je zato ostalo manj časa za zbiranje prihodkov in doseganje pričakovane dobičkonosnosti.

Tabela 3

Stroški revidiranih projektov pred spremembo pogodb in po njej

Stroški Avtoceste
Osrednja Olympia Odos Moreas
Prvotno načrtovani
Dolžina ceste (v km) 174,0 365,0 205,0
Skupni stroški projekta (v milijonih EUR) 2 375,0 2 825,0 1 543,0
Skupni stroški projekta (v milijonih EUR na km) 13,7 7,7 7,5
Po spremembi pogodb
Dolžina ceste (v km) 79,0 202,0 205,0
Skupni stroški projekta (v milijonih EUR) 1 594,0 2 619,0 1 791,0
Od tega:
Dodaten finančni prispevek države: 469,9 milijona EUR 231,4 238,5 -
(od tega je EU sofinancirala: 422,1 milijona EUR) 203,6 218,5 -
Državna plačila koncesionarjem: 705,2 milijona EUR 181,4 439,7 84,1
Skupni stroški projekta (v milijonih EUR na km) 20,2 13,0 8,7

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij grških organov

40

Zaradi državnih plačil koncesionarjem in precejšnjega zvišanja finančnih stroškov se je skupni strošek projekta na km za avtocesto Olympia zvišal za 69 %, tj. s 7,7 na 13,0 milijona EUR; dolžina, ki naj bi se zgradila, pa je bila skrajšana za 45 %. Podobno je bil skupni strošek projekta na km za osrednjo avtocesto zvišan za 47 %, tj. s prvotnih 13,7 na 20,2 milijona EUR na km, dolžina ceste, ki naj bi se zgradila, pa je bila skrajšana za 55 % (glej sliko 6). Na splošno se je skupni strošek projektov treh avtocest zaradi spremembe pogodb zvišal za 36 %, tj. z 9,1 na 12,4 milijona EUR na km, pri čemer se je prispevek EU za skupni strošek projektov na km zvišal za 95 %, tj. z 2,1 na 4,1 milijona EUR na km.24

Slika 6

Zvišanje stroškov na km po spremembi pogodb

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij grških organov

Večina revidiranih projektov je sposobna ohranjati dobre standarde storitev in vzdrževanja

41

Še ena potencialna korist javno-zasebnih partnerstev je možnost zagotavljanja boljših ravni vzdrževanja in storitev kot pri tradicionalnih projektih prek pristopa celotne življenjske dobe, saj je zasebni partner, odgovoren za gradnjo, odgovoren tudi za upravljanje in vzdrževanje infrastrukture med celotnim trajanjem projekta, kar je veliko dlje od običajnega obdobja jamstva v okviru tradicionalnih pravil o javnih naročilih. Za doseganje tega mora zasebni partner pri načrtovanju upoštevati dolgoročne stroške upravljanja in vzdrževanja, ki jih bo moral nositi, in dolgoročno zagotavljanje ravni storitev, h katerim se je zavezal v pogodbi o javno-zasebnem partnerstvu, zato bo moral posebno pozornost nameniti kakovosti gradnje.

42

Poleg tega projekti, za katere se uporabi tradicionalno javno naročanje, običajno ne vključujejo proračunskih sredstev, ki so potrebna za upravljanje in vzdrževanje projektne infrastrukture, saj se za ti dejavnosti izvede poseben postopek javnega naročanja. Ker pogodbe o javno-zasebnih partnerstvih vključujejo določbe za upravljanje in vzdrževanje, omogočajo, da se zanju namenijo potrebna sredstva že od začetka obdobja gradnje in tako javni organi zanju ne morejo uveljavljati diskrecijske pravice.

43

Večina od devetih revidiranih projektov, ki so bili končani v času naših revizijskih obiskov, je upoštevala dobre standarde storitev in vzdrževanja, kot so strukturna integriteta, horizontalne in vertikalne oznake za avtoceste ter za IKT odzivni čas na zahteve strank za širokopasovni internet in številne druge vidike. Ti projekti so sposobni ohranjati dobre standarde storitev in vzdrževanja v času veljavnosti pogodb. Razlog za to so pogodbene spodbude in kazni, ki bi lahko vplivale na višino letnih plačil. Z izjemo avtoceste C-25 v Španiji in treh revidiranih grških avtocest, pri katerih se za kazni uporabljajo postopki ad hoc, se lahko letna plačila samodejno znižajo v primeru slabega vzdrževanja ali zvišajo, če so ravni storitev in vzdrževanja izjemno visoke.

Javno-zasebna partnerstva javnega partnerja niso zaščitila pred pretiranim optimizmom glede prihodnjega povpraševanja in uporabe načrtovane infrastrukture

44

Možnost združevanja javnega in zasebnega strokovnega znanja pri oblikovanju javno-zasebnega partnerstva na splošno velja za koristno za realno oceno prihodnje uporabe načrtovane infrastrukture. Vendar je zaradi dejstva, da je mogoče plačila razširiti na obdobje 20–30 let, pritisk za optimiziranje obsega projekta glede na realne potrebe manjši, tako pa nastane večje tveganje, da javni subjekti vstopijo v večje infrastrukturne projekte, kot bi bili potrebni ali kakršne bi si lahko privoščili25. Skupaj s pretirano optimističnimi scenariji glede prihodnjega povpraševanja in uporabe načrtovane infrastrukture lahko to pripelje do premajhne izkoriščenosti projektov ter manjše stroškovne učinkovitosti in koristi od pričakovanih.

45

Tako je bilo tudi pri treh revidiranih avtocestnih projektih, za katere obstaja tveganje precej premajhne izkoriščenosti, kot so osrednja avtocesta (glej okvir 1) in odsek Lefktro–Šparta avtoceste Moreas v Grčiji ter dokončana avtocesta A1 v Španiji, pri katerih se je tako obseg prometa glede na prvotno predvidenega zmanjšal za do 35 % (20 463 vozil namesto 31 719).

Okvir 1

Primer avtoceste v Grčiji, za katero obstaja tveganje, da bi lahko bila precej premalo izkoriščena

Že ko so v Grčiji začeli izvajati projekt osrednje avtoceste E-65, ni bilo velikih pričakovanj, da bo pritegnil velik obseg prometa (za prvo leto delovanja je bilo predvidenih le 4 832 vozil na dan, kar ni dovolj, da bi upravičili avtocesto glede na merila dobrega finančnega poslovodenja). Leta 2013 so se ocene prometa še znižale na 1 792 vozil na dan, kar je več kot 63-odstotno znižanje v primerjavi s prvotnimi ocenami. Infrastruktura bo zelo verjetno precej premalo izkoriščena. Kljub temu so bile specifikacije za avtocesto določene brez ustreznega razmisleka o možnosti gradnje cenejše alternativne možnosti namesto avtoceste26. Poleg tega je bil obseg projekta precej zmanjšan, tako da se zdaj gradi le srednji odsek (79 km) načrtovane avtoceste (glej sliko 7), ne pa tudi odloženi severni in južni odsek, ki bi ga povezovala z drugimi že zgrajenimi avtocestami. Brez teh povezav bo prihodnji obseg prometa najbrž precej manjši od že zdaj majhnega predvidenega obsega prometa.

Slika 7

Gradbena dela v zvezi z osrednjo avtocesto E-65 v Grčiji

Vir: Evropsko računsko sodišče

46

Tudi pri revidiranih širokopasovnih projektih v Franciji in na Irskem je bilo povpraševanje strank manjše od pričakovanj, včasih celo močno manjše. Projekt v departmaju Meurthe-et-Moselle (Francija) je imel za skoraj 50 % manjše prihodke od pričakovanj (glej tabelo 4), za projekt NBS (Irska) pa je bilo dejansko povpraševanje strank za 69 % manjše od predvidenega (42 004 naročnikov namesto 135 948).

Tabela 4

Povpraševanje strank za francoske projekte javno-zasebnih partnerstev v departmajih Gironde, Meurthe-et-Moselle in Hautes-Pyrénées

Projekt
(datum začetka)
Gironde
(2009)
Meurthe-et-Moselle
(2008)
Hautes-Pyrénées
(2010)
Dejanski prihodki do konca leta 2015

(delež predvidenih prihodkov do konca leta 2015)
7,8 milijona EUR

(83,9 %)
7,0 milijona EUR

(50,9 %)
9,2 milijona EUR

(89,6 %)

Zamude, povečanje stroškov in premajhno izkoriščenost je delno mogoče pripisati nezadostnim analizam in neustreznim pristopom

47

Pri odkrivanju vzrokov morebitnih slabosti v okviru izvajanja projektov (pregled potencialnih koristi in tveganj ter povezane revizijske ugotovitve so v Prilogi IV) je Evropsko računsko sodišče ugotavljalo, ali je bila opravljena ustrezna predhodna analiza, ki je utemeljevala izbiro in obseg posameznega projekta ter izbiro možnosti javno-zasebnega partnerstva. Poleg tega je preučilo, ali je bil izbrani pristop javno-zasebnega partnerstva primeren glede na posamezne okoliščine.

Pri večini revidiranih projektov pred izborom ni bila opravljena predhodna primerjalna analiza, ki bi dokazovala, da možnost javno-zasebnega partnerstva zagotavlja največjo stroškovno učinkovitost

48

Ker številne države ne zahtevajo, da se proračun celotnih stroškov javno-zasebnih partnerstev pripravi vnaprej ob prevzemu obveznosti, in ker se letni stroški pripoznajo šele nekaj let po odobritvi projekta in končanju gradnje, se izkazi o stroških javno-zasebnih partnerstev pripravijo z velikim odlogom in predložijo precej pozneje, kot se sprejmejo ključne odločitve. Nosilci odločanja lahko javno-zasebna partnerstva pregledujejo manj skrbno kot tradicionalne pogodbe, katerih stroški kapitala se določijo vnaprej in ki morajo pri pridobivanju omejenih sredstev tekmovati z drugimi projekti. Poleg tega se javni partnerji pogosto opirajo na nadzor posojilodajalcev, katerih cilji so lahko popolnoma drugačni.

49

Javno-zasebna partnerstva imajo dolgoročne posledice za prihodnje generacije, zato je treba pri njihovem izboru zagotoviti še posebno izčrpno analizo in tehtno utemeljitev. Dobre prakse upravljanja predvidevajo izvedbo primerjalnih analiz različnih oblik javnega naročanja (na primer primerjavo med tradicionalnim javnim naročilom in javno-zasebnim partnerstvom), da se izbere tista možnost, ki zagotavlja največjo stroškovno učinkovitost. Pogosto se uporablja orodje „Public Sector Comparator” (primerjalnik za javni sektor; PSC). Če se pred odločitvijo za možnost javno-zasebnega partnerstva ne izvede primerjalna analiza, ki bi zagotovila enake konkurenčne pogoje za različne metode javnega naročanja, je nemogoče zagotoviti, da prav ta izbira zagotavlja največjo stroškovno učinkovitost in najbolj ščiti javni interes.

50

V treh od dvanajstih revidiranih projektov nacionalni postopki pri opredelitvi najprimernejše možnosti za oddajo javnega naročila niso predvideli nobene primerjalne analize, kot je primerjalnik za javni sektor, saj ti projekti niso zajemali neposrednih plačil, ki bi jih izvedel javni sektor. Vendar se tudi pri petih od drugih devetih revidiranih projektov (glej Prilogo III), ki zajemajo vse revidirane projekte za gradnjo avtocest v Grčiji in Španiji, pred izbiro ni opravila primerjalna analiza, ki bi prispevala dodatne kvantitativne elemente in ugotovitve v zvezi s stroškovno učinkovitostjo ter s tem zagotovila podlago za izbiro metode naročila (primer pomembnosti takšne analize je opisan v Okviru 2). Poleg tega Evropsko računsko sodišče v zvezi z enim od devetih projektov ni imelo dostopa do ustreznih dokumentov (glej odstavek 51).

51

Čeprav naložba Komisije v sklad Marguerite spada na področje uporabe uredbe o TEN, ki Evropskemu računskemu sodišču zagotavlja pravico do revizije celo, kadar je upravičenec zasebni partner,27 mu irski organi niso želeli predložiti primerjalnika za javni sektor in razpisne dokumentacije za projekt avtoceste N17/18, ti dokumenti pa tudi niso bili na voljo pri Komisiji. Zato ni bilo mogoče preučiti razlogov za načrtovanje in javno naročilo projekta ter izbiro možnosti javno-zasebnega partnerstva namesto drugih metod javnega naročanja (kot so tradicionalna javna naročila in koncesije).

Okvir 2

Pomen primerjalnikov za javni sektor pri infrastrukturnih projektih

Primerjalniki za javni sektor so lahko še zlasti pomembni pri ocenjevanju stroškovne učinkovitosti javno-zasebnega partnerstva pri infrastrukturnih projektih. Zasebni partnerji običajno prevzamejo višje finančne stroške in zahtevajo visoko nadomestilo za svoj tvegani kapital,28 zato pogosto zmanjšujejo dolgoročne stroške vzdrževanja z izboljšanjem kakovosti gradnje, zaradi česar so višji tudi gradbeni stroški. Posledično morajo biti prihranki pri stroških vzdrževanja dovolj veliki, da odtehtajo višje stroške gradnje in financiranja. Zato je pomembno, da se na podlagi primerjalnikov za javni sektor oceni obseg izvedljivih dolgoročnih prihrankov in ugotovi, ali je javno-zasebno partnerstvo prava možnost za gradnjo zadevne infrastrukture. To je še zlasti pomembno za infrastrukturo, kot so ceste ali avtoceste, pri kateri izdatki za letno vzdrževanja ne presegajo 3 % stroškov infrastrukture, zaradi česar so možnosti za dolgoročne prihranke pri vzdrževanju omejene.29

52

Čeprav so se za tri francoska javno-zasebna partnerstva, ki temeljijo na razpoložljivosti, opravile analize s primerjalniki za javni sektor, je bila analiza nepopolna zaradi pomanjkanja zanesljivih podatkov o stroških in sistematičnega predvidevanja previsokih ravni prihodkov,30 ki jih v večini primerov dejansko povpraševanje strank ne bi moglo doseči (glej odstavek 46), posledično je bila uspešnost manjša od načrtovane. Poleg tega ni bila opravljena splošna analiza stroškov in koristi za projekt v Pau-Pyrénéesu v Franciji in projekt MAN (Metropolitan Area Network – metropolitansko omrežje) na Irskem, kar je oviralo opredelitev pričakovanih koristi ter optimizacijo velikosti in obsega projektov. Pri projektu MAN je to povzročilo zmanjšanje obsega projekta s 95 na 66 metropolitanskih omrežij, stroški posameznih občin, vključenih v projekt, pa so se povečali za 4,2 % (glej odstavek 34(c)).

53

Analiza Evropskega računskega sodišča, ki se je nanašala na revidirane projekte, ki so se izvajali prek javno-zasebnih partnerstev, je pokazala, da lahko nekateri vidiki pomembno vplivajo na uspeh projekta, zato bi jih lahko Komisija obravnavala v posebni oceni. Čeprav so struktura, postopek oddaje javnega naročila in izvajanje projektov javno-zasebnih partnerstev v izključni pristojnosti držav članic, ima lahko Komisija pomembno vlogo pri odobritvi velikih projektov, ki se sofinancirajo iz virov EU. Vendar Komisija vse do programskega obdobja 2007–2013 ni vzpostavila namenskih orodij za ocenjevanje (na primer meril za vrednotenje projektov za dokazovanje dodane vrednosti EU, stroškovne učinkovitosti in skladnosti z dolgoročnimi pogodbami), s katerimi bi se presojal vpliv posebnih značilnosti javno-zasebnih partnerstev na individualne velike projekte.31

Porazdelitev tveganja je bila pogosto neustrezna, zaradi česar so se zmanjšale spodbude za zasebnega partnerja ali se je povečala njegova izpostavljenost tveganju

54

Eden izmed razlogov za izbiro javno-zasebnega partnerstva je možnost porazdelitve tveganj (kot so gradnja, povpraševanje, razpoložljivost) v skladu z načelom, da jih mora prevzeti partner, ki jih najlažje obvladuje.

55

Sposobnost za pravilno opredelitev in porazdelitev tveganj v okviru projekta za doseganje optimalnega ravnovesja med prerazporeditvijo tveganj in nadomestilom za stranko, ki prevzame tveganje, je ključni dejavnik za uspeh javno-zasebnega partnerstva. Pomanjkljivosti v zvezi s tem lahko imajo finančne posledice za javnega partnerja in ovirajo doseganje projektnih ciljev. Zaradi neoptimalne razporeditve tveganja se lahko zmanjšajo spodbude za zasebnega partnerja ali zvišajo stroški projekta in zmanjšajo koristi za javnega partnerja.

56

Čeprav je bil opredeljen vsaj en primer dobre prakse, in sicer francoski širokopasovni projekt v departmaju Gironde, ki je upošteval doseganje predvidenih ravni storitev in določal kazni, če uporaba strank ne bi bila v skladu s finančnimi modeli, predloženimi v ponudbi za javno naročilo, je Evropsko računsko sodišče odkrilo tudi številne primere, v katerih je bila porazdelitev tveganj nedosledna. Na primer:

  1. porazdelitev tveganj ni bila v skladu z merili za sklenitev pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu: čeprav so bili ponudniki za projekt Meurthe-et-Moselle v Franciji izbrani v skladu z merili za oddajo naročila, ki so zahtevala, da morebitni zasebni partnerji predložijo finančne modele za trženje širokopasovnih storitev, je tržna tveganja namesto njih prevzel javni partner. Tako zasebni partnerji niso bili odgovorni za svoje napovedi o prihodkih v fazi zbiranja ponudb. Evropsko računsko sodišče je pri reviziji ugotovilo, da so bili prihodki za skoraj 50 % manjši od predvidenih; doslednejša porazdelitev tveganj bi zagotovila močnejše spodbude za uspešno trženje širokopasovnih storitev;
  2. porazdelitev tveganj ni bila v skladu z nadomestilom za zasebni tvegani kapital: v primeru avtocestnega projekta je zasebni partner prevzel tveganje razpoložljivosti, ne pa tveganja v zvezi z obsegom povpraševanja. Tveganje razpoložljivosti temelji bolj na ravneh vzdrževanja, ki jih doseže zasebni partner, kot na zunanjih dejavnikih. Zasebni partner je torej izpostavljen manjši negotovosti in zato upravičen do nižje stopnje nadomestila za svoj kapital kot za tveganje v zvezi z obsegom povpraševanja. Vendar je v tem primeru pogodba o javno-zasebnem partnerstvu predvidevala letno stopnjo donosa v višini skoraj 14 % za lastni kapital zasebnega partnerja, kar je med najvišjimi stopnjami med revidiranimi projekti;
  3. neustrezna porazdelitev tveganj – čezmerno tveganje, ki ga nosi zasebni partner: revidirani projekti v Grčiji so pokazali, da se lahko, kadar zasebni partner prevzame prevelik delež tveganja, kot je primer avtoceste Olympia, v katerem je javni partner celotno tveganje v zvezi z obsegom povpraševanja prenesel na zasebnega partnerja, čeprav ta ni imel nobenega vpliva na promet, pojavijo pomembni izzivi v obliki večjega tveganja stečaja zasebnega partnerja in posledično dodatni stroški ter zmanjšana stroškovna učinkovitost za javnega partnerja (glej odstavke 3640). Podobna porazdelitev tveganj je bila predvidena tudi za projekt NBS na Irskem, pri katerem je bila uporaba strank precej manjša od prvotno načrtovane uporabe (glej odstavek 46); če zasebni partner ne bi imel dovolj finančnih sredstev, bi precej manjši dejanski prihodki ogrozili celoten projekt;
  4. neuspešna porazdelitev tveganj: v okviru projekta avtoceste A-1 v Španiji (glej sliko 8) je tveganje v zvezi z obsegom povpraševanja in tveganje razpoložljivosti v celoti prevzel zasebni partner, saj je nadomestilo v okviru projekta temeljilo na fiktivnih cestninah, ki jih je plačal javni partner in so bile prilagojene tako, da so vključevale bonuse ali kazni za kakovost vzdrževanja infrastrukture. Čeprav je bil obseg prometa precej manjši od predvidenega, je kakovost vzdrževanja (ki je bilo poenostavljeno zaradi nizke stopnje prometa) zagotovila bonuse, s katerimi so se izravnale vse izgube zasebnega partnerja, nastale zaradi tveganja v zvezi z obsegom povpraševanja. Čeprav je torej zasebni partner prevzel vsa tveganja, v praksi ni trpel skoraj nikakršnih finančnih neugodnosti, saj je moral javni partner v skladu s pogodbo plačati precej višje zneske za zagotavljanje odličnega vzdrževanja premalo izkoriščene avtoceste.

Slika 8

Avtocesta A-1 v Španiji

Vir: Evropsko računsko sodišče

Dolgoročne pogodbe o javno-zasebnih partnerstvih niso prilagojene hitrim tehnološkim spremembam

57

Splošni cilj javno-zasebnih partnerstev je doseganje čim večjih koristi s povezovanjem in delom na podlagi strokovnega znanja tako iz javnega kot zasebnega sektorja. S tem naj bi se povečala kakovost infrastrukture in storitev ter spodbujalo iskanje inovativnih rešitev pri zagotavljanju javnih storitev.32

58

Revidirani širokopasovni projekti so se večinoma izvajali kot javno-zasebna partnerstva zato, ker so javni partnerji menili, da nimajo tehničnih zmogljivosti za izvajanje teh projektov na tradicionalen način, ne da bi bili močno izpostavljeni tveganju težav s tehničnimi vmesniki. Vendar se je pojavilo vprašanje, s katerim se javno-zasebna partnerstva pogosto srečujejo na področju novih tehnologij, pri čemer je izbira najprimernejših tehnoloških rešitev ključni dejavnik za uspešno izvajanje dolgoročnih pogodb. Odločitev za neko tehnologijo in zadevno učinkovitost v okviru pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, ki se običajno sklepa za daljše obdobje, pomeni veliko tveganje za projekt zaradi morebitne zastarelosti tehnologije, saj se ob pojavu nove tehnologije neizogibno zmanjšajo prihodki.

59

Trije od štirih revidiranih širokopasovnih projektov javno-zasebnega partnerstva v Franciji so se na primer načrtovali za obdobje od 18 do 24 let in oblikovali na podlagi kombinacije tehnologij, v katero so vključene tudi brezžične tehnologije, ki vsakih pet do šest let potrebujejo drage posodobitve (glej tudi okvir 3). Z uvedbo francoske strategije za izjemno hitri dostop do svetovnega spleta33 bodo potrebni novi postopki za oddajo javnih naročil za gradnjo ustrezne infrastrukture na območjih, na katerih je bila pravkar vzpostavljena brezžična tehnologija in za katera že velja pogodba o javno-zasebnem partnerstvu, ki se bo uporabljala do leta 2030 in pozneje. Posledično se lahko zgodi, da se bosta za isto območje uporabljali dve pogodbi o javno-zasebnem partnerstvu (ali celo več), ki se bosta med seboj prekrivali, ena od njiju pa bo temeljila na zastareli tehnologiji. Poleg tega bodo morda potrebna nova pogajanja o obstoječih pogodbah o javno-zasebnih partnerstvih, lahko se zvišajo stroški in pojavijo nepredvidljive posledice za celotno omrežje.

Okvir 3

Javno-zasebna partnerstva v odnosu do hitrih tehnoloških sprememb – projekt v departmaju Meurthe-et-Moselle

V merilih za dodelitev širokopasovnega projekta v departmaju Meurthe-et-Moselle je bil poudarjen pomen hitrosti pri doseganju predvidene geografske pokritosti, ni pa se upoštevala kakovost tehničnih rešitev, ki so jih predlagali ponudniki. Kot posledica je bila sicer dosežena 95-% pokritost gospodinjstev s hitrostjo povezave do svetovnega spleta pri 6 Mbps, vendar je v številnih primerih povezava vzpostavljena s satelitom ali sistemom WiFiMAX, torej s tehnologijama, ki sta manj trajni in učinkoviti ter nista v skladu s prizadevanji za razširitev povezanosti gospodinjstev z optičnimi omrežji. Zato je bilo treba zagotoviti obsežna dodatna sredstva za redno posodabljanje kakovosti omrežja, tako da stroški vzdrževanja in obnove glavne infrastrukture znašajo 32 milijonov EUR, kar je 84,4 % skupnih naložbenih stroškov projekta, ki znašajo 37 milijonov EUR. Ta delež je precej večji kot pri drugih širokopasovnih projektih, ki intenzivneje uporabljajo optična vlakna.

Institucionalni in pravni okvir še ni primeren za projekte javno-zasebnega partnerstva, ki jih financira EU

60

Evropsko računsko sodišče je preučilo, ali so pravni in institucionalni okviri v EU primerni za obravnavanje velikega števila projektov javno-zasebnega partnerstva v vseh državah članicah. Pri tem je upoštevalo dostopnost ustrezne zakonodaje o javno-zasebnih partnerstvih, svetovalnih enot javno-zasebnega partnerstva za svetovanje pri izvajanju projektov javno-zasebnega partnerstva, standardnih pogodb, modelov za primerjalno analizo in ustreznih funkcionalnih mehanizmov, ki spodbujajo izvajanje vseh teh sistemov, ter prilagojenih strategij za uporabo javno-zasebnih partnerstev v okviru splošne naložbene politike.

Nekatere države članice, ki jih je Evropsko računsko sodišče obiskalo, kljub uporabi javno-zasebnih partnerstev nimajo dobro razvitih institucionalnih in pravnih okvirov

61

Za uspeh javno-zasebnih partnerstev so potrebni zanesljivi in celoviti pravni in institucionalni okviri in postopki. Poleg tega je njihovo uspešno izvajanje močno odvisno od upravnih zmogljivosti pristojnih organov.

62

Evropsko računsko sodišče je preučilo institucionalne in pravne okvire štirih držav članic, ki jih je obiskalo, ter odkrilo nekatere pomanjkljivosti, ki preprečujejo uspešno izvajanje javno-zasebnih partnerstev:

  1. v Franciji in na Irskem se okvir za javno-zasebna partnerstva uporablja le za posebne oblike javno-zasebnih partnerstev na osrednji ravni. V Franciji se celovit institucionalni okvir uporablja zlasti za Contrats de Partenariat (partnerske pogodbe), kot so splošne sheme javno-zasebnih partnerstev na podlagi razpoložljivosti DBFMO (načrtovanje, gradnja, financiranje, vzdrževanje, upravljanje), ki se sklepajo na nacionalni ravni. Ta ureditev pa ne velja za druge oblike javno-zasebnih partnerstev, kot so Délégation de Service Public (javno-zasebno partnerstvo v obliki koncesije) in partnerske pogodbe na regionalni ravni. Na Irskem se pri pogodbenih ureditvah, kakršna se je uporabila za projekt MAN, ne zahtevajo enaki postopki pregleda in primerjalna analiza kot za javno-zasebna partnerstva na podlagi razpoložljivosti, čeprav bi morda s tem preprečili slabo načrtovanje v tem primeru (glej odstavek 34(c));
  2. v Grčiji se okvir za javno-zasebna partnerstva uporablja le za projekte z gradbenimi stroški do 500 milijonov EUR, zato v zvezi z velikimi infrastrukturnimi projekti, kot so tri avtoceste, izbrane za revizijo Evropskega računskega sodišča, ni treba izvesti obveznih ocen v skladu z zakonodajo o javno-zasebnih partnerstvih.34 To pristojnemu organu za javno-zasebna partnerstva preprečuje uporabo veljavnih postopkov in dosledno izkoriščanje izkušenj enote za javno-zasebna partnerstva v primeru velikih projektov;
  3. v Španiji ni posebnega organa ali enote za javno-zasebna partnerstva, ki bi podpiral izvajanje revidiranih projektov javno-zasebnega partnerstva, zato javno-zasebna partnerstva nimajo dostopa do standardiziranih pogodbenih določb, smernic in orodij na osrednji ravni. Pri španskih projektih javno-zasebnih partnerstev niso bile izvedene primerjalne analize z drugimi možnostmi javnega naročanja (glej odstavek 50) niti druge posebne ocene stroškovne učinkovitosti, prilagojene projektom javno-zasebnih partnerstev.
63

Poleg tega je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da imajo le redke države članice dovolj dolgoročnih izkušenj in znanja v javnem sektorju v zvezi z izvajanjem uspešnih projektov javno-zasebnega partnerstva (glej sliko 3). Na podlagi analize projektov javno-zasebnega partnerstva, ki jih je financiral EFSI, je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da se ti projekti najpogosteje izvajajo v državah članicah, ki najbolje poznajo to obliko javnega naročanja: 14 od 18 javno-zasebnih partnerstev, odobrenih v okviru EFSI, se je junija 2017 izvajalo v Franciji, Združenem kraljestvu, na Nizozemskem, v Italiji, Nemčiji, na Irskem in v Grčiji. To je dodatno potrdilo mnenje Evropskega računskega sodišča o predlogu za podaljšanje trajanja in širitev sedanje uredbe o EFSI35, v katerem so poudarjeni velika geografska neravnovesja in sektorska osredotočenost, saj se 63 % financiranja iz EFSI v okviru dela za infrastrukturo in inovacije porabi v Združenem kraljestvu, Italiji in Španiji, zlasti v sektorjih energije (46 %) in prometa (19 %).

Države članice, ki jih je Evropsko računsko sodišče obiskalo, kljub dolgoročnemu učinku javno-zasebnih partnerstev niso oblikovale jasne strategije za njihovo uporabo

64

Med potencialnimi koristmi projektov javno-zasebnega partnerstva je hitrejše uresničevanje načrtovanega programa kapitalskih naložb, saj lahko javno-zasebna partnerstva zagotavljajo pomemben dodaten vir financiranja, ki dopolnjuje tradicionalna proračunska sredstva.

65

Vendar financiranje velikih infrastrukturnih projektov in obveznosti glede letnih plačil za njihovo gradnjo, upravljanje in vzdrževanje pomenijo dolgoročne posledice za proračune in politično odločanje držav članic, zato bi morale vlade oblikovati strateški pristop, v katerem bi opredelile, na katerih področjih in v kakšnih okoliščinah je javno-zasebno partnerstvo najprimernejša možnost ter v katerih primerih je lahko smiselno sprejeti dolgoročne proračunske obveznosti. Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da države članice, ki jih je obiskalo, v večini nimajo jasnih politik in strategij na področju uporabe javno-zasebnih partnerstev:

  1. na Irskem in v Grčiji se javno-zasebna partnerstva obravnavajo predvsem kot vir dodatnih sredstev: na Irskem za financiranje večinoma dopolnilnih naložb, tj. dodatnih projektov, ki jih ni mogoče financirati iz nacionalnega proračuna za naložbe, prek javno-zasebnih partnerstev, v Grčiji pa za pridobivanje zasebnih finančnih sredstev;
  2. Francija nima nobenega strateškega pristopa glede uporabe javno-zasebnih partnerstev. Vlada si je prizadevala spodbujati uporabo javno-zasebnih partnerstev kot proticiklični ukrep za reševanje finančne in gospodarske krize, vendar ni oblikovala jasnih smernic glede njihove vloge v naložbenih strategijah. Revidirani projekti javno-zasebnega partnerstva v širokopasovnem sektorju so se na primer izvajali brez skupne strategije na nacionalni ravni, ki bi vsem zagotovila visokohitrostno povezavo do svetovnega spleta (glej odstavek 59).
  3. v Španiji se je pri projektih javno-zasebnega partnerstva namesto njihove primernosti, učinka ali stroškovne učinkovitosti upoštevala njihova zrelost, zaradi česar se je na primer bolj zrel projekt na manj prometnem delu avtoceste A-1 izvajal v obliki javno-zasebnega partnerstva.
66

Z vidika evropske politike na področju infrastrukture je šest revidiranih širokopasovnih projektov v Franciji in na Irskem obravnavalo glavne prioritete EU na področju IKT. Pri tem pa je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da dve tretjini revidiranih projektov avtocest36 nista bili vključeni v prednostno osrednje omrežje TEN-T, ki poudarja, da je prioriteta dokončati omrežje do leta 2030, temveč sta bili del celovitega omrežja, ki naj bi bilo končano šele do leta 2050. Čeprav lahko javno-zasebna partnerstva kot dodatna možnost ob tradicionalnih metodah javnega naročanja prispevajo k dokončanju prednostnih velikih infrastrukturnih načrtov, je vprašljivo, ali je bilo v zvezi s temi projekti smiselno in utemeljeno prevzeti dodatne zapletene zahteve in tveganja, povezana z javno-zasebnimi partnerstvi, saj niso del osrednjega omrežja, ki ga je treba dokončati do leta 2030, poleg tega pa so bili ti projekti še posebno problematični, kot je poudarjeno v tem poročilu.

67

Vloga, ki bi jo morala imeti javno-zasebna partnerstva pri širših naložbenih strategijah, naj bi po možnosti temeljila na koherentnih strateških pristopih. Od štirih držav članic, ki jih je Evropsko računsko sodišče obiskalo, sta se Irska in v manjšem obsegu tudi Grčija odločili omejiti uporabo javno-zasebnih partnerstev, da bi preprečili prevelike finančne obveznosti v prihodnjih proračunih, ki so posledica izkoriščanja pomanjkljivega predhodnega pripoznavanja stroškov in nadzora nad njimi. Irska je predvidela omejitev odhodkov za javno-zasebna partnerstva v obsegu 10 % skupnih naložbenih odhodkov na letni osnovi, medtem ko je Grčija določila, da skupna plačila za javno-zasebna partnerstva v skladu s pravnim okvirom za javno-zasebna partnerstva ne smejo preseči 10 % letnega javnega naložbenega programa, skupna letna plačila glede na razpoložljivost za zasebne operaterje pa ne smejo preseči 600 milijonov EUR.37

68

V Franciji in Španiji ni zgornje meje za skupna letna plačila za javno-zasebna partnerstva. Tveganje zmanjšane fiskalne prožnosti zaradi višjih stopenj kapitala, kot ga je mogoče zagotoviti glede na sedanje in dolgoročne proračunske omejitve, je bilo še zlasti očitno na regionalni ravni (glej okvir 4).

Okvir 4

Primer zmanjšane fiskalne prožnosti v Kataloniji

Regija Katalonija v Španiji upravlja obsežen naložbeni program za javno-zasebna partnerstva, ki je bil ekonomsko zasnovan na podlagi optimističnih pričakovanj glede javnih financ, ki so temeljila na hitri gospodarski rasti pred gospodarsko in finančno krizo. Projekti javno-zasebnih partnerstev so leta 2007 obsegali odhodke v višini 178,8 milijona EUR, kar je 8,9 % letnega proračuna (2 000 milijonov EUR) organa, pristojnega za promet in infrastrukturo. Ta organ je predvidel, da takšno finančno breme ne bi smelo ogroziti vzdržnosti prihodnjih proračunov, saj je v tem obdobju gospodarstvo hitro raslo. Toda po izbruhu krize se je njegov letni proračun zmanjšal za 300 milijonov EUR, kar pomeni, da plačila za javno-zasebna partnerstva zdaj zajemajo njegov največji delež. Posledično se je močno zmanjšala fiskalna fleksibilnost, zaradi česar se regija težko odziva na nove prioritete ali zagotavlja sredstva za nujne naložbe.

Kombiniranje virov financiranja EU z javno-zasebnimi partnerstvi prinaša dodatne zahteve in negotovosti

69

Le redke države članice so sistematično izvajale javno-zasebna partnerstva z izkoriščanjem finančnih virov EU (glej odstavke 919). Obiski Evropskega računskega sodišča na Irskem, v Franciji, Španiji in Grčiji so potrdili, da projekte javno-zasebnega partnerstva, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, poleg zapletenih postopkov za oddajo naročil in upravljanje na področju javno-zasebnih partnerstev ovirajo zlasti bolj kompleksne zahteve, povezane s postopkom EU za dodelitev nepovratnih sredstev. Zaradi tega se lahko oba partnerja že na začetku odločita, da ne bosta uporabljala kombiniranega financiranja (javno-zasebna partnerstva), temveč bosta izbrala tradicionalno obliko javnega naročanja ali pa izvajala javno-zasebno partnerstvo brez podpore EU.

70

Poleg drugih dejavnikov, kot so posledice finančne in gospodarske krize, politične preference in omejene zmogljivosti javnega sektorja za obravnavanje javno-zasebnih partnerstev, so razlog za omejeno uporabo podpore EU v okviru javno-zasebnih partnerstev med drugim tudi praktične težave, povezane s prejšnjimi predpisi o financiranju EU. Predpisi o strukturnih in kohezijskih skladih za programsko obdobje 2007–2013 niso vsebovali posebnih določb za javno-zasebna partnerstva, saj so bili v osnovi prilagojeni mehanizmom za odobritev nepovratnih sredstev in izplačil, ki so bili oblikovani za tradicionalne oblike javnega naročanja.

71

Nove določbe v uredbi o skupnih določbah za programsko obdobje 2014–2020 vsebujejo posebno poglavje o javno-zasebnih partnerstvih, v katerem so pojasnjene možnosti, ki jih evropski strukturni in investicijski skladi ponujajo v podporo projektom javno-zasebnih partnerstev, prav tako pa se obravnavajo nekatere od najpomembnejših praktičnih težav. To je na primer omogočilo poenostavljeno izračunavanje vrzeli v financiranju in zagotovilo možnost podaljšanja dobe izplačevanja nepovratnih sredstev (za več informacij glej Prilogo II). Čeprav bi te določbe lahko prispevale k širši uporabi projektov javno-zasebnih partnerstev, ki se financirajo s sredstvi EU, jih je bilo v času revizije pripravljenih zelo malo (september 2017).

Možnost za prikaza projektov javno-zasebnih partnerstev kot zunajbilančne postavke lahko ogrozi preglednost in stroškovno učinkovitost

72

Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da je statistična obravnava javno-zasebnih partnerstev pomemben dejavnik pri odločitvi javnih organov, ali bodo uporabili to možnost javnega naročanja. V skladu z ESR 2010 (glej odstavek 6) bi bilo treba javno-zasebna partnerstva vnesti v bilanco stanja ekonomskega lastnika sredstev, torej stranke, ki prevzame večji delež tveganja in je upravičena do večine koristi, povezanih s sredstvi. Glede na porazdelitev tveganja/koristi med javnimi in zasebnimi partnerji pravila dopuščajo dve možnosti:

  1. javno-zasebno partnerstvo se lahko vnese v premoženjsko bilanco države podobno kot tradicionalni projekti javnega naročanja. V tem primeru se sredstvo javno-zasebnega partnerstva obravnava kot javna naložba, ki pomeni povečanje vladnega dolga v skladu z naložbo in torej vpliva na skladnost z maastrichtskimi merili;
  2. javno-zasebno partnerstvo se lahko prikaže zunaj premoženjske bilance države, če se stroški naložbe iz naložbenega proračuna prenesejo v letne operativne proračune za prihodnja leta. Ta pristop ima prednost, da se delež dolga, povezan z javno-zasebnim partnerstvom, ne upošteva pri ugotavljanju skladnosti z maastrichtskimi merili.
73

Porazdelitev tveganj med javnimi in zasebnimi partnerji je ena od ključnih značilnosti pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu (glej odstavek 54). Da se prepreči prikaz javno-zasebnih partnerstev v premoženjski bilanci države, je treba večino tveganj in koristi prenesti na zasebnega partnerja, s tem pa je neizogibno povezano tveganje, da bo porazdelitev tveganja odvisna od preferenčne statistične obravnave, namesto da bi se upoštevalo načelo, da mora tveganja prevzeti stranka, ki ga lažje obvladuje in ki lahko doseže čim večjo stroškovno učinkovitost. Na splošno lahko prikaz sredstev javno-zasebnega partnerstva v premoženjski bilanci zagotovi enakovrednejše konkurenčne pogoje za različne oblike javnega naročanja, tako da se pri izbiri upošteva izključno stroškovna učinkovitost.

74

Na podlagi analize politik, strategij in projektov na področju javno-zasebnih partnerstev v štirih državah članicah se je izkazalo naslednje:

  1. na Irskem je poleg stroškovne učinkovitosti, ki je ključni dejavnik za izbiro javno-zasebnega partnerstva, pomembna tudi možnost, da se javno-zasebna partnerstva ne prikažejo v premoženjski bilanci države. Dva od revidiranih projektov s skupnimi stroški 1,2 milijarde EUR sta bila prikazana kot zunajbilančni postavki, eden pa je bil pripoznan v premoženjski bilanci;
  2. v Grčiji je bil glavni razlog za izbiro javno-zasebnega partnerstva želja, da se pritegne zasebno financiranje. Poleg tega se je upoštevala tudi statistična obravnava, tako da so bile tri revidirane koncesije v skupni vrednosti 6,7 milijarde EUR sprva prikazane kot zunajbilančne postavke. V premoženjsko bilanco države so bile vključene pozneje, po ponovnih pogajanjih o pogodbenih pogojih in njihovih bistvenih spremembah (glej odstavke 3740). Za nobenega od projektov niso bile opravljene primerjalne ocene stroškovne učinkovitosti glede na druge možnosti javnega naročanja;
  3. Francija sistematično prikazuje svoja javno-zasebna partnerstva v premoženjski bilanci države, tako da odločitev za javno-zasebno partnerstvo temelji izključno na stroškovni učinkovitosti. Štirje revidirani projekti so bili prikazani v premoženjski bilanci in razen pri projektu Pau Pyrénées je bila opravljena primerjalna analiza drugih možnosti javnega naročanja;
  4. prikaz projektov javno-zasebnega partnerstva zunaj premoženjske bilance države je bila ključna tudi pri odločanju španskih organov. Na splošno se niso spodbujali projekti javno-zasebnih partnerstev, ki bi vplivali na premoženjsko bilanco države, za revidirana javno-zasebna partnerstva pa niso bile opravljene primerjave z drugimi možnostmi na podlagi meril stroškovne učinkovitosti. V študiji izvedljivosti za projekt avtoceste A-1 se je na primer porazdelitev tveganj obravnavala s ciljem, da projekt ne bi bil prikazani v premoženjski bilanci države in tako ohrani ena od temeljnih prednosti javno-zasebnega partnerstva.38 Vendar je prevladala odločitev nacionalnega računovodskega urada, da je treba dva revidirana projekta pripoznati v bilanci stanja, saj je zasebni partner prevzel premajhen delež tveganj.
75

Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da se je pri petih od dvanajstih revidiranih projektov (s skupnimi stroški v višini 7,9 milijarde EUR) pri izbiri javno-zasebnega partnerstva v veliki meri upoštevala možnost, da se javno-zasebno partnerstvo ne prikaže v premoženjski bilanci. Ta praksa povečuje tveganje negativnih stranskih učinkov, ki lahko ogrozijo stroškovno učinkovitost, kot je pristranski pristop, ki daje prednost projektom javno-zasebnega partnerstva tudi v primerih, ko bi bila na podlagi stroškovne učinkovitosti izbrana drugačna možnost, poleg tega lahko povzroči neuravnoteženo porazdelitev tveganj in višje stroške za javnega partnerja.

76

Zaradi pomanjkanja zanesljivih javno dostopnih podatkovnih zbirk o projektih javno-zasebnega partnerstva,39 ki bi vsebovale obveznosti javnih subjektov za prihodnja leta, ter izključitve projektov javno-zasebnega partnerstva iz premoženjskih bilanc države se znižuje raven javno dostopnih jasnih informacij o dolgoročnih zavezah na področju javno-zasebnih partnerstev in povezanih obveznostih, posledično se krni tudi pregled nad njihovim učinkom na raven dolga in primanjkljaja zadevnih držav članic.

Sklepi in priporočila

77

Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da lahko javno-zasebna partnerstva resda prispevajo k hitrejšemu izvajanju politik in zagotovijo dobro raven vzdrževanja skozi življenjsko dobo projekta, vendar upravljanje revidiranih javno-zasebnih partnerstev, ki so prejela podporo EU, ni bilo vedno uspešno in ni zagotovilo ustrezne stroškovne učinkovitosti. Potencialne koristi revidiranih javno-zasebnih partnerstev pogosto niso bile uresničene, saj so se podobno kot pri tradicionalnih projektih javnega naročanja pogosto pojavljale zamude, zvišali so se stroški ali pa so se rezultati projekta premalo uporabljali, zaradi tega je bilo 1,5 milijarde EUR porabljenih neuspešno in neučinkovito, od tega 0,4 milijarde EUR iz sredstev EU.

78

Poleg tega ni bila opravljena ustrezna analiza o zmožnosti javno-zasebnih partnerstev, da zagotovijo dodatno stroškovno učinkovitost, niti se ni oblikovala ustrezna strategija za uporabo javno-zasebnih partnerstev, ob tem pa niso bili vzpostavljeni niti institucionalni in pravni okviri. Ker ima le malo držav članic ustrezne izkušnje in strokovno znanje na področju izvajanja uspešnih projektov javno-zasebnega partnerstva, obstaja veliko tveganje, da javno-zasebna partnerstva ne bodo prispevala k doseganju cilja intenzivnejšega privabljanja zasebnih sredstev, vključno z javno-zasebnimi partnerstvi s sredstvi EU, ki je med drugim naveden v beli knjigi o prometu ter veljavnih uredbah o instrumentu za povezovanje Evrope in o EFSI.

Priporočilo 1: Pred spodbujanjem dejavnejše in širše uporabe javno-zasebnih partnerstev je treba odpraviti ugotovljene težave in izvesti v nadaljevanju navedena priporočila

Komisija in države članice naj ne spodbujajo dejavnejše in širše uporabe javno-zasebnih partnerstev, dokler se ne odpravijo težave, opredeljene v tem poročilu, in dokler se ne začnejo uspešno izvajati v nadaljevanju navedena priporočila; še zlasti je treba izboljšati institucionalni in pravni okvir ter upravljanje projektov, hkrati pa zagotoviti, da možnost javno-zasebnega partnerstva zagotavlja kar največjo stroškovno učinkovitost in da se bodo projekti javno-zasebnega partnerstva lahko uspešno upravljali.

Ciljni rok za uresničitev: takoj.

Revidirani projekti javno-zasebnega partnerstva niso bili vedno uspešni pri doseganju pričakovanih koristi

79

Zadevne strategije in predpisi EU določajo, naj se javno-zasebna partnerstva uporabljajo kot potencialno uspešno sredstvo za izvajanje infrastrukturnih projektov, ki zagotavljajo izpolnjevanje javnih ciljev z združevanjem različnih oblik javnih in zasebnih virov. Vendar Evropsko računsko sodišče ugotavlja, da lahko izvajanje obsežnejših projektov ter združevanje načrtovanja, financiranja, gradnje, upravljanja in vzdrževanja v eno pogodbo zmanjšuje konkurenco, kar javni organ postavlja v podrejeni položaj, in povečuje zapletenost projekta na splošno.

80

Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva pri večini revidiranih projektov ni prinesla pričakovanih koristi, povezanih z javno-zasebnimi partnerstvi, kot je pravočasno dokončanje projekta v okviru predvidenega proračuna. Kot je bilo opaženo že pri projektih, za katere se je uporabljalo tradicionalno javno naročanje, je tudi pri večini projektov javno-zasebnih partnerstev (sedem od dvanajstih projektov, kar znaša 7,8 milijarde EUR stroškov projektov) prišlo do neučinkovitosti, ki je vključevala dolge postopke javnega naročanja (do 6,5 leta) in faze gradnje (zamude, ki so trajale od dveh do 52 mesecev). Dejansko so bile zmožnosti javno-zasebnih partnerstev za doseganje teh koristi omejene, saj so nekatere od teh zamud povzročili dejavniki, na katere uporaba možnosti javno-zasebnega partnerstva ni mogla vplivati (zamude pri pridobitvi ustreznih dovoljenj, pravni spori v zvezi s postopkom javnega naročanja ali ponovna pogajanja o projektih), nasprotno pa so bile nekatere zamude neposredno povezane z izbiro možnosti javno-zasebnega partnerstva (kot so težave pri doseganju finančnega zaključka in večja občutljivost na gospodarske in finančne krize, ki so povzročile umik posojilodajalcev in obsežne dodatne stroške za javnega partnerja (1,5 milijarde EUR)).

81

Možnost financiranja velikih projektov v daljšem časovnem obdobju zmanjšuje pritisk, da se velikost projekta uskladi z dejanskimi potrebami, zato se povečuje tveganje, da bodo javni subjekti izvajali infrastrukturne projekte, ki presegajo potrebe. Ocene, ki so jih javni in zasebni partnerji ter posojilodajalci pripravili v zvezi z revidiranimi projekti, niso preprečile preveč optimističnih predvidevanj o prihodnjem povpraševanju in uporabi načrtovane infrastrukture. Ocene prometa na nekaterih grških in španskih avtocestnih odsekih so bile na primer precej nižje od potencialnih zmogljivosti, tudi dejanske vrednosti za revidirane širokopasovne projekte v Franciji in na Irskem so bile precej nižje od napovedanih (do 69 %), kar je povzročilo manjšo stroškovno učinkovitost in uspešnost, ki ni dosegla pričakovanj.

Priporočilo 2: Ublažiti je treba finančni vpliv zamud in ponovnih pogajanj na stroške javno-zasebnih partnerstev, ki jih krije javni partner

Da se stroški zamud in ponovnih pogajanj med partnerji bolje porazdelijo ter se s tem ublaži finančni vpliv zamud pri javnem partnerju in ponovnih pogodbenih pogajanj na višino končnih stroškov javno-zasebnega partnerstva, ki jih mora plačati javni partner, Evropsko računsko sodišče priporoča:

  1. države članice naj oblikujejo in predlagajo standardne pogodbene določbe, ki omejujejo zneske morebitnih dodatnih stroškov, ki jih mora plačati javni partner;
  2. države članice naj ocenijo vsa predčasna ponovna pogajanja o pogodbah, da se zagotovi ustrezna utemeljenost stroškov, ki so posledica ponovnih pogajanj in jih nosi javni partner, ter skladnost z načeli stroškovne učinkovitosti.

Ciljni rok za uresničitev: takoj.

Zamude, povečanje stroškov in premajhno izkoriščenost je delno mogoče pripisati nezadostnim analizam in neustreznim pristopom

82

Evropsko računsko sodišče je ugotovilo, da je bila možnost javno-zasebnega partnerstva pogosto izbrana brez ustrezno izčrpne temeljne analize. Pri večini revidiranih projektov ni bila opravljena primerjalna analiza, kot je primerjalnik za javni sektor, ki bi dokazala, da javno-zasebno partnerstvo zagotavlja največjo stroškovno učinkovitost, ali zaščitila javni interes z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev za druge metode javnega naročanja.

83

Čeprav naložba Evropske komisije v sklad Marguerite spada na področje uporabe uredbe o TEN-T, ki Evropskemu računskemu sodišču zagotavlja pravice do revizije celo, kadar je upravičenec zasebni partner, mu irski organi niso želeli predložiti primerjalnika za javni sektor in razpisne dokumentacije za projekt avtoceste N17/18, poleg tega ti dokumenti niso bili na voljo niti pri Komisiji. Zato ni bilo mogoče preučiti razlogov za oblikovanje in oddajo naročila projekta ter izbiro možnosti javno-zasebnega partnerstva namesto drugih postopkov naročanja (kot so tradicionalna javna naročila in koncesije).

84

Pri večini revidiranih projektov javno-zasebnih partnerstev so se pokazale pomanjkljivosti pri uporabi možnosti javno-zasebnega partnerstva. Razporeditev tveganj je bila pogosto slabo zasnovana, kar je povzročilo neuspešno in neusklajeno porazdelitev tveganj ali čezmerno izpostavljenost zasebnega partnerja tveganju. V enem izmed revidiranih primerov visoko nadomestilo v višini 14 % za tvegani kapital zasebnega partnerja ni bilo v skladu z nizko stopnjo tveganja, ki ga je ta prevzel. Poleg tega se kombinacija novih tehnologij, na primer v sektorju IKT, z dolgoročnimi pogodbami ni vedno pravilno uporabljala, saj so morali javni partnerji še naprej izpolnjevati pogodbo, čeprav je bila tehnologija zaradi hitrih sprememb zastarela.

Priporočilo 3: Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva mora temeljiti na zanesljivi primerjalni analizi najboljše možnosti za oddajo javnega naročila

Da bo možnost javno-zasebnega partnerstva zagotovila največjo stroškovno učinkovitost, Evropsko računsko sodišče priporoča:

  1. države članice naj izbiro možnosti javno-zasebnega partnerstva utemeljijo z zanesljivo primerjalno analizo, kot je primerjalnik za javni sektor, in ustreznimi pristopi, ki zagotovijo, da se možnost javno-zasebnega partnerstva izbere le, če zagotavlja največjo stroškovno učinkovitost tudi v primeru pesimističnega poteka dogodkov;
  2. Komisija naj zagotovi celosten dostop do potrebnih informacij, da lahko Evropsko računsko sodišče preuči izbiro možnosti javnega naročanja in s tem povezanega naročila javnih organov tudi, kadar se podpora EU prek finančnih instrumentov zagotovi neposredno zasebnim subjektom.

Ciljni rok za uresničitev: od septembra leta 2018.

Institucionalni in pravni okvir še ni primeren za projekte javno-zasebnega partnerstva, ki jih financira EU

85

Evropsko računsko sodišče je v okviru revizije odkrilo pomanjkljivosti, ki kažejo, da so za izvajanje uspešnih projektov javno-zasebnega partnerstva potrebne precejšnje upravne zmogljivosti, ki jih je mogoče zagotoviti le z ustreznimi institucionalnimi in pravnimi okviri ter obsežnimi izkušnjami. Ugotovilo je še, da te pogoje trenutno izpolnjujejo le nekatere države članice, kar ni v skladu s čedalje večjim poudarkom EU na širšem in intenzivnejšem dopolnjevanju javnih sredstev z zasebnimi sredstvi ter vlogi, ki jo lahko imajo pri tem javno-zasebna partnerstva.

86

To potrjujeta tudi močna geografska in sektorska osredotočenost ocenjenih projektov (Grčija je prejela 59 % skupnega zneska EU oziroma 3,3 milijarde EUR; 88 % vseh stroškov projektov, ki jih je financirala EU, se je porabilo za prometni sektor) ter vzorec financiranih projektov v okviru EFSI, saj je bilo 63 % sredstev iz EFSI porabljenih v Združenem kraljestvu, Italiji in Španiji, zlasti v sektorjih energetike (46 %) in prometa (19 %).

87

Poleg tega se je izkazalo, da tri od držav članic, ki jih je Evropsko računsko sodišče obiskalo (Francija, Grčija in Španija), dobro poznajo izvajanje projektov javno-zasebnega partnerstva in koncesij, nimajo pa vzpostavljenega povsem ustreznega institucionalnega okvira, ki bi zagotavljal uspešno upravljanje projektov javno-zasebnih partnerstev.

88

V obiskanih državah članicah so bile – v različnem obsegu – odkrite pomanjkljivosti v ustreznem strateškem pristopu k uporabi javno-zasebnih partnerstev. Javno-zasebna partnerstva so se obravnavala kot orodje za pridobivanje dodatnega financiranja v obliki zasebnih sredstev, vendar ni bilo nobenih jasnih smernic o vlogi javno-zasebnih partnerstev v nacionalnih naložbenih strategijah niti o področjih, na katerih bi bilo priporočljivo prevzeti obveznosti za pomemben del prihodnjih proračunov.

89

Čeprav lahko javno-zasebna partnerstva poleg tradicionalnih metod javnega naročanja prispevajo k dokončanju prednostnih velikih infrastrukturnih načrtov ter zagotovijo dobre standarde storitev in vzdrževanja, je Evropsko računsko sodišče ugotovilo, da dve tretjini revidiranih avtocestnih projektov nista bili vključeni v prednostno osrednje omrežje TEN-T, ki poudarja, da je prioriteta dokončati omrežje do leta 2030, temveč so bili ti projekti del celovitega omrežja, ki naj bi bilo končano šele do leta 2050. Poleg tega so se nekatera revidirana javno-zasebna partnerstva izvajala v sektorjih s hitrimi tehnološkimi spremembami (kot je IKT), kar je težko uskladiti z dolgoročnim trajanjem pogodb.

90

Nazadnje so le nekatere države članice predvidele zgornje meje za uporabo javno-zasebnih partnerstev, da bi preprečile prevzemanje prevelikih obveznosti za prihodnje proračune, ki bi javnega partnerja zavezovale tudi v obdobjih gospodarskega upada in ne bi bile na voljo za prihodnje izvajanje politik.

Priporočilo 4: Pripravijo naj se jasne politike in strategije za javno-zasebna partnerstva.

Da bodo države članice vzpostavile upravne zmogljivosti ter oblikovale jasne politike in strategije na področju javno-zasebnih partnerstev, potrebne za izvajanje uspešnih projektov javno-zasebnih partnerstev, ki jih financira EU, Evropsko računsko sodišče priporoča:

  1. države članice naj pripravijo jasne politike in strategije za javno-zasebna partnerstva, v katerih bodo jasno opredelile vlogo javno-zasebnih partnerstev v svojih naložbenih politikah na področju infrastrukture, da se opredelijo sektorji, v katerih so javno-zasebna partnerstva najprimernejša, in določijo morebitne omejitve glede obsega uspešne uporabe javno-zasebnih partnerstev;
  2. Komisija naj predlaga zakonske spremembe, da bo bodoča finančna podpora za javno-zasebna partnerstva osredotočena v sektorjih, ki so po njenem mnenju strateško pomembni ter združljivi z dolgoročnimi obveznostmi javno-zasebnih partnerstev, kot je osrednje omrežje TEN-T.

Rok za izvedbo: z naslednjim programskim obdobjem.

91

Pet od dvanajstih revidiranih projektov javno-zasebnega partnerstva, katerih skupni stroški znašajo 7,9 milijarde EUR, je bilo prvotno prikazanih zunaj bilance. Čeprav je to v skladu z računovodskim okvirom EU, se zaradi te prakse povečuje tveganje negativnih stranskih učinkov, ki ogrožajo stroškovno učinkovitost, na primer zaradi preferenčne izbire projektov javno-zasebnega partnerstva tudi v primerih, ko bi odločanje na podlagi stroškovne učinkovitosti privedlo do drugačne izbire, ter zmanjšujejo preglednost.

92

Povezovanje sredstev EU z javno-zasebnimi partnerstvi je povzročilo dodatne zaplete in negotovosti, ki so odvračali od njihove uporab. Na skupnem trgu javno-zasebnih partnerstev je še vedno malo projektov javno-zasebnih partnerstev, ki jih financira EU. Novi predpisi o evropskih strukturnih in investicijskih skladih delno pojasnjujejo možnosti, ki jih ponujajo skladi za financiranje javno-zasebnih partnerstev, in odpravljajo nekatera zapletena vprašanja, ki bi jih lahko povzročilo kombiniranje različnih virov financiranja, vendar bi jih lahko še dodatno poenostavili.

Priporočilo 5: Izboljša naj se okvir EU za večjo uspešnost projektov javno-zasebnega partnerstva

Evropsko računsko sodišče za zmanjšanje tveganja preferenčne izbire možnosti javno-zasebnega partnerstva, spodbujanje večje preglednosti in zagotovitev uspešnega financiranja javno-zasebnih partnerstev s sredstvi EU priporoča:

  1. Komisija naj podporo EU za projekte javno-zasebnega partnerstva poveže z zagotovilom, da je izbira partnerstva utemeljena s stroškovno učinkovitostjo in da na izbiro ne bodo neustrezno vplivale proračunske omejitve ali njihova statistična obravnava;
  2. države članice naj izboljšajo preglednost z rednim objavljanjem seznamov projektov javno-zasebnega partnerstva, vključno z ustreznimi in smiselnimi podatki o financiranih sredstvih, svojih prihodnjih obveznostih in njihovo obravnavo v premoženjski bilanci države, pri tem pa še naprej varuje zaupne in poslovno občutljive podatke;
  3. Komisija naj preuči dodatno zapletenost projektov javno-zasebnega partnerstva, ki se financirajo iz sredstev, kombiniranih s sredstvi EU, da bi se še poenostavila ustrezna pravila in postopki.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2019.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 7. februarja 2018.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Priloge

Priloga I

Javno-zasebna partnerstva, ki so prejela podporo EU, v obdobju 2000–2014, v milijonih EUR, po državah članicah

Države Število projektov Skupni stroški Prispevek EU Delež prispevka EU
Grčija 8 6 806 3 301 58,53 %
Portugalska 3 2 379 564 10,00 %
Francija 21 9 856 324 5,74 %
Španija 4 2 422 311 5,51 %
Poljska 4 388 272 4,82 %
Nemčija 14 2 147 254 4,50 %
Italija 6 553 210 3,72 %
Združeno kraljestvo 3 2 212 110 1,95 %
Belgija 2 686 101 1,79 %
Irska 3 1 286 81 1,44 %
Litva 3 99 40 0,71 %
Slovenija 10 52 36 0,64 %
Hrvaška 1 331 20 0,35 %
Malta 1 21 12 0,21 %
Estonija 1 4 4 0,07 %
Skupaj 84 29 242 5 640 100,00 %

Vir: Tabelo je pripravilo Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovili Komisija, EPEC in izbrane države članice. Viri za prispevek EU so bili: ESRR, Kohezijski sklad, sklad Marguerite, LGTT, PIB (pobuda za projektne obveznice) in Jessica (skupna evropska podpora za trajnostne naložbe v mestna območja).

V preostalih 13 državah članicah ni bilo javno-zasebnih partnerstev, ki bi se financirala s podporo EU.

Priloga II

Glavne težave pri uporabi javno-zasebnih partnerstev, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, v obdobju 2007–2013, in spremembe, uvedene z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2014–2020

2007–2013 2014–2020
Javni organi so morali zasebnega partnerja izbrati pred vložitvijo vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, zato so bili izpostavljeni tveganju, da njihova vloga ne bo odobrena, čeprav so že sprejeli obveznosti v zvezi z javno-zasebnim partnerstvom. Čeprav je vložitev vloge za dodelitev nepovratnih sredstev šele po končanem postopku za oddajo javnega naročila prek javno-zasebnega partnerstva še vedno možna, nove določbe omogočajo pogojno odobritev zasebnega partnerja kot upravičenca do nepovratnih sredstev pred njegovim uradnim izborom v okviru postopka za oddajo javnega naročila prek javno-zasebnega partnerstva. To javnemu naročniku omogoča, da postopek za pridobitev nepovratnih sredstev izvaja vzporedno s postopkom za oddajo javnega naročila in pridobi pogojno odobritev nepovratnih sredstev pred sklenitvijo pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu, kar zagotavlja večjo jasnost in gotovost glede virov financiranja že v zgodnji fazi in odpravlja tveganje, da javni partner ne bo prejel nepovratnih sredstev, potem ko je že prevzel obveznosti v zvezi z javno-zasebnim partnerstvom.
Zahteva, da je treba nepovratna sredstva izplačati v dveh letih po njihovi dodelitvi (pravilo n + 2), je omejevala uporabo nepovratnih sredstev za plačilo začetnih stroškov kapitala in ni bila primerna za strukturo javno-zasebnega partnerstva, pri kateri se izplačila izvajajo v veliko daljših obdobjih. Nove določbe predvidevajo podaljšano obdobje izplačevanja nepovratnih sredstev, ki je lahko enako dolgo kot javno-zasebno partnerstvo. Nepovratna sredstva se prenesejo na depozitni račun pod nadzorom javnega partnerja, da so lahko izplačila bolj usklajena z dolgoročnejšim plačilnim profilom, značilnim za javno-zasebna partnerstva.
Zaradi zapletenosti in negotovosti pri izračunavanju točnega najvišjega zneska pomoči EU (vrzel v financiranju1) pri projektih, ki ustvarjajo prihodek, pred koncem postopka javnega naročanja za javno-zasebno partnerstvo so bili javni organi izpostavljeni tveganju pomanjkanja financiranja, če je bil znesek nepovratnih sredstev manjši od pričakovanega. Čeprav se lahko metoda vrzeli v financiranju še vedno uporablja za izračun višine podpore EU za projekte, ki ustvarjajo prihodek, nove določbe vsebujejo zelo poenostavljene alternative, pri katerih se uporabljajo vnaprej določeni pavšalni zneski za vrzeli v financiranju v posameznih sektorjih.
Nove določbe omogočajo zamenjavo zasebnega partnerja, ki je upravičenec, brez izgube subvencije, kar poenostavlja zamenjavo posojilodajalcev in uveljavljanje s tem povezanih pravic.

1Projekti, ki ustvarjajo prihodek, so tisti, pri katerih uporabniki neposredno plačujejo za storitve. Praviloma se lahko sredstva iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov uporabljajo samo za zapolnjevanje vrzeli med stroški projekta in ustvarjenimi prihodki. Vsota prispevkov držav članic in EU ne sme preseči vrzeli v financiranju.

Priloga III

Revidirani projekti

Sektor/projekti Status in trajanje pogodbe Zamuda
(v mesecih)
Načrtovani skupni stroški projekta Začasni skupni stroški projekta Dodatni stroški javnega partnerja Delež povečanja stroškov Pripombe Podpora EU Vir financiranja EU Bilančna/zunajbilančna postavka Primerjalnik za javni sektor
    (v milijonih EUR)   (v milijonih EUR)      
Grčija
1 Promet:
osrednja avtocesta E-651
30-letna koncesija (do leta 2038), gradnja še poteka. 47 2 375 1 594 413 Glej opombo. Začasni skupni stroški so nižji od načrtovanih skupnih stroškov, ker se je obseg projekta zmanjšal za 55 %. Vendar so se skupni stroški na km zvišali za 47 %. Znesek 413 milijonov EUR vključuje dodatni finančni prispevek države v višini 231,4 milijona EUR in plačila koncesionarju v znesku 181,4 milijona EUR. 647,6 ESRR in Kohezijski sklad Prvotno prikazan kot zunajbilančna postavka, vnos v bilanco stanja države šele po pregledu. ne
2 Promet:
avtocesta Olympia2
30-letna koncesija (do leta 2038), gradnja še poteka. 37 2 825 2 619 678 Glej opombo. Začasni skupni stroški so nižji od načrtovanih skupnih stroškov, ker se je obseg projekta zmanjšal za 45 %. Vendar so se skupni stroški na km zvišali za 69 %. Znesek 678 milijonov EUR vključuje dodatni finančni prispevek države v višini 238,5 milijona EUR in plačila koncesionarju v znesku 439,7 milijona EUR. 1012,4 ESRR in Kohezijski sklad Prvotno prikazan kot zunajbilančna postavka, vnos v bilanco stanja države šele po pregledu. ne
3 Promet:
avtocesta Moreas3
30-letna koncesija (do leta 2038), gradnja končana. 52 1 543 1 791 84 Glej opombo. Skupni stroški na km so se zvišali za 16 %. Znesek 84 milijonov EUR je namenjen plačilom za koncesionarja. 328,6 ESRR in Kohezijski sklad Prvotno prikazan kot zunajbilančna postavka, vnos v bilanco stanja države šele po pregledu. ne
Španija
4 Promet:
Avtocesta A-14
19-letna koncesija (do leta 2026), gradnja končana. 24 475 633 158 33 % Potrebne spremembe načrtovanih del. 2,2 Sklad Marguerite Prikazan v premoženjski bilanci države ne
5 Promet:
avtocesta C-255
33-letna koncesija (do leta 2044), gradnja končana. 14 695 838 144 21 % Potrebne spremembe načrtovanih del in ponovna pogajanja o pogodbi. 70 LGTT Prikazan v premoženjski bilanci države ne
Irska
6 Promet:
avtocesta N17/186
25-letna koncesija (do leta 2042), gradnja še poteka. Ni relevantno. 946 Ni relevantno. Ni relevantno. Glej opombo. V času revizije se je projektna gradnja še izvajala. 2,7 Sklad Marguerite Prikazan kot zunajbilančna postavka. Ni relevantno.
7 IKT:
Nacionalni program širokopasovnega omrežja7
5, 7-letni projektni sporazum, gradnja končana. 0 223 169 Ni relevantno. Glej opombo. Projekt je ustvaril manjše prihodke od načrtovanih v primerjavi s prvotnim razpisom zaradi precej manjše uporabe strank. To je vplivalo tudi na splošne stroške upravljanja in zmanjšalo prvotno ocenjeno financiranje projekta. 36 ESRR Prikazan kot zunajbilančna postavka. Ni relevantno.
8 IKT:
Metropolitanska omrežja8
Do 25 let od zadnje dodelitve certifikata za omrežje MAN. Ni relevantno. 117 84 Ni relevantno. Glej opombo. Obseg projekta se je zmanjšal, povprečni stroški pokritosti za posamezno mesto pa so se zvišali za 4,2 %. Stroški ne vključujejo stroškov upravljanja in vzdrževanja infrastrukture, ki so zajeti v ločeni pogodbi, ter prispevka lokalnih organov. 42,1 ESRR Prikazan v premoženjski bilanci države Ni relevantno.
Francija
9 IKT:
Le numérique au service des Girondins9
20 let (do leta 2029), gradnja končana. 16 146 143 –4 –2 % Gradnja infrastrukture je bila končana v roku, vendar je pred začetkom uporabe projekta zaradi upravnih razlogov nastala 16-mesečna zamuda. 12,5 ESRR Prikazan v premoženjski bilanci države da
10 IKT:
SPTHD Communauté de l’agglomération de Pau Pyrénées10
15 let (do leta 2018), gradnja še poteka. Ni relevantno. 18 31 13 73 % V času revizije se je projektna gradnja še izvajala. 73-% povečanje stroškov za izpolnitev novih regulativnih sprememb. 7,7 ESRR Prikazan v premoženjski bilanci države Ni relevantno.
11 IKT:
Širokopasovni projekt Proximit v departmaju Meurthe-et-Moselle11
26 let (do leta 2034), gradnja končana. 2 148 148 0 0 % 5,9 ESRR Prikazan v premoženjski bilanci države da
12 IKT:
Haute Pyrénées numérique12
22 let (do leta 2031), gradnja končana. 0 107 106 –1 –1 % 0,9 ESRR Prikazan v premoženjski bilanci države da
Skupaj 9 618 8 156 1 490 2 169      

1Projekt zajema: a) projektiranje, financiranje, gradnjo, upravljanje, vzdrževanje nove avtoceste, dolge 174 km, in b) upravljanje, vzdrževanje in izkoriščanje odseka avtoceste Atene–Solun med mestoma Skarfia in Raches (57 km), ki jo je zgradila Grčija (DBFMO).

2Projekt zajema: a) projektiranje, gradnjo, upravljanje, vzdrževanje in izkoriščanje nove avtoceste, dolge 283,7 km, ki povezuje grški mesti Korint in Tsakona, ter b) upravljanje, vzdrževanje in izkoriščanje dveh že zgrajenih avtocestnih odsekov od mesta Elefsina, blizu Aten, do Korinta (dolžina 63,2 km) in obvoznice okoli Patrasa (dolžina 18,3 km) (DBFMO).

3Projekt zajema: a) projektiranje, gradnjo, upravljanje, vzdrževanje in izkoriščanje nove avtoceste, dolge 76 km, ki povezuje Tripoli in Kalamato, ter druge nove avtoceste, dolge 47 km, ki to avtocesto povezuje od Lefktra do Šparte, ter b) nadgradnjo, upravljanje, vzdrževanje in izkoriščanje 82 km dolgega odseka že zgrajene avtoceste med Korintom in Tripolijem (DBFMO).

4Projekt zajema nadgradnjo v skladu z avtocestnimi standardi in vzdrževanje avtoceste A-1 (odsek Santo Tomé del Puerto–Burgos) s skupno dolžino 150,12 km (DBFMO).

5Projekt zajema gradnjo dvojnih pasov, nadgradnjo v skladu z avtocestnimi standardi in vzdrževanje ceste (DBFMO).

6Projekt DBFMO na zelenih območjih, ki zajema 53 km dolg odsek dvopasovne avtoceste od Gorta do Tuama in obvoznico zahodno od Tuama in dodatne 4 km dvopasovne obvoznice, ki ni avtocesta, na zahodu mesta Tuam (DBFMO).

7Cilj nacionalnega programa širokopasovnega omrežja je spodbujati in zagotavljati cenovno dostopne širokopasovne storitve na opredeljenih ciljnih območjih, na katerih te storitve trenutno niso na voljo (projektni sporazum).

8Druga faza programa, ki vključuje tradicionalni postopek, ki so ga lokalne oblasti izvedle za oddajo javnega naročila za odprto optično omrežje vmesnega kilometra, ki je neodvisno od ponudnika, in poznejšo dodelitev koncesije enemu zasebnemu partnerju za upravljanje, vzdrževanje in veleprodajo komunikacijskim operaterjem (tradicionalna oddaja javnega naročila in koncesija).

9Ta projekt zajema gradnjo in izkoriščanje hitre telekomunikacijske infrastrukture v departmaju Gironde. Njegov cilj je zagotoviti zelo hitro povezavo do svetovnega spleta (tj. nad 30 Mbps) (zelo visoke hitrosti) gospodarskim conam in javnim ustanovam ter hitro povezavo do svetovnega spleta (tj. več kot 2 Mbps) (visoke hitrosti) prebivalstvu na območjih belih lis („zones blanches”), na katerih ni zasebne pobude operaterjev zaradi majhne donosnosti (contrat de partenariat).

10Ta projekt zajema izkoriščanje in trženje zelo hitre telekomunikacijske infrastrukture v aglomeraciji Pau-Pyrénées. Njegov cilj je zagotoviti zelo hitre spletne storitve (tj. nad 10 Mbits) (visoke hitrosti) vsem uporabnikom na območju skupnosti Agglomération de Pau Pyrénées (délégation de service public).

11Ta projekt zajema gradnjo in upravljanje hitrega telekomunikacijskega departmajskega omrežja v departmaju Meurthe-et-Moselle. Njegov cilj je zagotoviti infrastrukturo za hrbtenično optično omrežje in 100-odstotno pokritost s povezavo do svetovnega spleta z najmanjšo hitrostjo 2 Mbps, vključno s 95 % hitrosti nad 6 Mbps, z uporabo različnih tehnologij, tj. z optičnimi vlakni, ADSL in WiFiMAX (partnerska pogodba).

12Ta projekt zajema gradnjo in upravljanje hitrega telekomunikacijskega departmajskega omrežja v departmaju Hautes Pyrénées. Njegov cilj je zagotoviti infrastrukturo za hrbtenično optično omrežje in 100-odstotno pokritost s povezavo do svetovnega spleta z najmanjšo hitrostjo 2 Mbps oziroma 20 Mbps za vsa javna mesta in poslovne cone z uporabo različnih tehnologij, tj. z optičnimi vlakni, ADSL, WiMAX in satelitsko povezavo (contrat de partenariat).

Priloga IV

Projekti javno-zasebnih partnerstev: pregled potencialnih koristi in tveganj v primerjavi z ugotovitvami revizije in ob upoštevanju obsega revizije

Teoretične koristi javno-zasebnih partnerstev Tveganja Ugotovitve revizije ob upoštevanju obsega revizije: 12 javno-zasebnih partnerstev, ki jih je sofinancirala EU (šest avtocest in šest projektov IKT) v štirih državah članicah – v Franciji, na Irskem, v Grčiji in Španiji
Pozitivne Negativne
Omogočijo lahko izvajanje več obsežnih projektov naenkrat. Manjša konkurenca zaradi obsega infrastrukture, ki jo je treba zagotoviti.

Iluzija cenovne dostopnosti, tj. uporaba državnega proračuna za več ali večje projekte, kot bi bili sicer cenovno dostopni.
Dodatno financiranje je javnim organom omogočilo, da so izvedli obsežne infrastrukturne načrte. Izvajanje večjih projektov je okrepilo tveganje nizke ravni konkurence, zaradi česar je bil javni organ postavljen v odvisen položaj, in povečalo celotno kompleksnost projekta. To se je na primer zgodilo pri gradnji avtoceste v Grčiji, kjer sta samo dva od štirih povabljenih kandidatov vložila ponudbo, v zadnji fazi oddaje naročila pa je bila ocenjena le ena ponudba.
Združitev faz projektiranja, financiranja, gradnje, upravljanja in vzdrževanja projekta v eno pogodbo lahko zagotovi pristop na podlagi celotne življenjske dobe, ki prinaša dolgoročne koristi. Financiranje celotnih stroškov gradnje prek zasebnega partnerja lahko zaplete in povzroči zamude pri finančnem zaključku, poveča stroške financiranja in zasebnega partnerja izpostavlja večjim finančnim tveganjem.

Zaradi združevanje različnih faz v enotno pogodbo se v okviru postopka za oddajo javnega naročila pojavijo dodatne zapletene zahteve in tveganja, ki lahko povzročijo zamude.

Dolgoročne pogodbe niso v skladu s hitrimi tehnološkimi spremembami.
Pri enem avtocestnem projektu na Irskem je bila oddaja naročila odložena za tri leta, tako da je celotni postopek za oddajo javnega naročila trajal pet let, vzrok pa so bile težave pri doseganju finančnega zaključka.

Vsi trije avtocestni projekti v Grčiji so bili ustavljeni, ker so se posojilodajalci umaknili iz projekta.

Uporaba javno-zasebnega partnerstva pri projektih IKT, torej v okolju s hitrimi tehnološkimi spremembami, je povzročila dodatne stroške in morebitna prekrivanja s prihodnjimi pobudami (na primer v Franciji pri treh od štirih širokopasovnih projektov).
Delitev tveganj in prenos tveganj na stranko, ki je najprimernejša za njihovo obvladovanje. Porazdelitev tveganj je lahko odvisna od pogajalskih spretnosti vpletenih strank in lahko prinese nezadovoljive rezultate.

Na porazdelitev tveganj lahko vplivajo razlogi, povezani s statistično obravnavo projekta.
Porazdelitev tveganj je bila bodisi nedosledna (na primer nadomestilo v višini 14 % za tvegani kapital zasebnega partnerja kljub njegovi majhni izpostavljenosti tveganju) bodisi neustrezna, ker je zasebni partner prevzel preveliko tveganje v zvezi z obsegom povpraševanja (tj. celotno tveganje v zvezi s prometom).

Poleg tega so se v enem primeru kazni in bonusi izničili, tako da zasebni partner ni nosil nobenega tveganja (neuspešna porazdelitev tveganja).
Stroškovna in časovna učinkovitost. Dodatne zahteve običajno podaljšajo postopek za oddajo javnega naročila in se izravnajo z večjo učinkovitostjo med gradnjo.

Razlogi za zamudo pogosto niso odvisni od tega, ali je bil projekt oddan v obliki tradicionalnega javnega naročila ali prek javno-zasebnega partnerstva.

Vpliv pomanjkljivosti pri načrtovanju in izvajanju projekta se okrepi in lahko povzroči obsežna izplačila, za katera je odgovoren javni partner.
Precejšnje zamude pri oddaji naročila zaradi uporabe možnosti javno-zasebnega partnerstva ali dejavnikov, na katere ni bilo mogoče vplivati.

Poleg tega v fazi gradnje: sedem od devetih končanih projektov je bilo odloženih (za od dva do 52 mesecev), kar je povzročilo za 1,5 milijarde EUR dodatnih stroškov (predvsem v Grčiji (1,2) in Španiji (0,3)), ki jih je pokril javni partner (30 % od tega je sofinancirala EU), vzrok pa so bile okoliščine, za katere je bil večinoma odgovoren javni partner.
Realnejša in zanesljivejša ocena predvidenih infrastrukturnih potreb in njihove prihodnje uporabe. Javni partner se lahko zanaša na ocene zasebnih partnerjev in posojilodajalcev, katerih cilji morda niso v skladu z javnim interesom.

Plačevanje za infrastrukturo v več obrokih in v nekaterih primerih brez beleženja infrastrukture v proračunu lahko zmanjša spodbudo, da se obseg projektov prilagodi potrebam.
Pri večini revidiranih projektov je bila možnost javno-zasebnega partnerstva izbrana brez izčrpne analize (kot je primerjalnik za javni sektor), zato ni bilo dokazano, da je bila tako dosežena največja stroškovna učinkovitost in zaščiten javni interes z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev za različne metode javnega naročanja (npr. tradicionalno javno naročanje).

Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva ni preprečila oblikovanja preveč optimističnega scenarija glede prihodnjega povpraševanja in načrtovane infrastrukture (na primer v okviru projekta IKT je bila dejanska uporaba strank za 69 % manjša od predvidene).
Boljši standardi vzdrževanja in storitev. Pomanjkanje samodejnega prilagajanja kazni, zlasti v dolgoročnih pogodbah, lahko zmanjša zavzetost zasebnega partnerja pri zagotavljanju kakovostnega vzdrževanja. Dolgoročno načrtovanje proračuna, zlasti v zvezi z vzdrževanjem, omogoča ohranjanje kakovostne ravni storitev in vzdrževanja med trajanjem pogodbe.
Če so izpolnjeni nekateri pogoji, računovodski okvir EU omogoča, da se javna udeležba v javno-zasebnem partnerstvu prikaže kot zunajbilančna postavka, kar spodbuja uporabo javno-zasebnega partnerstva za doseganje večje skladnosti s konvergenčnimi merili v zvezi z evrom. Morebitno pomanjkanje enakih konkurenčnih pogojev med različnimi možnostmi za oddajo javnih naročil lahko povzroči pristranskost pri izbiri.

Pri izbiri možnosti javno-zasebnega partnerstva se manj upošteva stroškovna učinkovitost.

Zaradi prikaza projektov javno-zasebnih partnerstev zunaj bilance so lahko informacije nepopolne.
Le ena od štirih revidiranih držav članic (Francija) projekte javno-zasebnega partnerstva sistematično prikazuje premoženjski bilanci države. Pri petih od dvanajstih revidiranih projektov (s skupnimi stroški 7,9 milijarde EUR) se je pri izbiri javno-zasebnega partnerstva v veliki meri upoštevala možnost, da se javno-zasebna partnerstva ne prikazujejo v premoženjski bilanci države. S tem se povečuje tveganje za negativne stranske učinke, ki lahko ogrozijo stroškovno učinkovitost, neuravnoteženo porazdelitev tveganj in zmanjšanje preglednosti.
Celoviti pravni in institucionalni okvir lahko spodbuja izvajanje projektov javno-zasebnega partnerstva. Pomanjkanje ustreznih strategij za uporabo javno-zasebnih partnerstev v okviru splošne naložbene politike, ustreznih zakonov o javno-zasebnih partnerstvih in standardnih pogodb lahko ob pomanjkanju ustreznih upravnih zmogljivostih povzroči manj izvajanja projektov javno-zasebnih partnerstev. Komisija ter nacionalni institucionalni in pravni okviri so prispevali k manjši uspešnosti na projektni ravni, med drugim zaradi omejenih strokovnih izkušenj in zmogljivosti javnega sektorja na področju izvajanja javno-zasebnih partnerstev ter pomanjkanja skladnosti pri strateškem pristopu glede uporabe javno-zasebnih partnerstev.

To je v nasprotju s čedalje večjim poudarkom EU na širšem in intenzivnejšem dopolnjevanju javnih sredstev z zasebnimi sredstvi ter vlogi, ki jo lahko imajo pri tem javno-zasebna partnerstva.

Odgovori Komisije

Povzetek

III

Prva alinea: Komisija meni, da izjemno velik obseg in velikost projekta ne znižata nujno ravni konkurence, saj so razpisi za take ponudbe mednarodni; na splošno so trgi gradbeništva v EU in EGP ustrezno veliki, da omogočajo dovolj konkurence.

Opozarja, da obsežne projekte največkrat prevzamejo konzorciji, da lahko zberejo vse potrebne tehnične, človeške in finančne vire, kar izbranemu ponudniku omogoča, da ponudi vse zahtevane izdelke ali storitve.

Druga alinea: Komisija poudarja, da je zamuda, ki jo je bilo mogoče pripisati izključno izbiri možnosti javno-zasebnega partnerstva, v večini zadevnih projektov pomenila le delček celotnega trajanja postopka za oddajo javnega naročila. To je bilo potrebno, ker je moral v nekaterih primerih (Grčija) pogodbe ratificirati nacionalni parlament, kot je za take obsežne pogodbe predvideno v nacionalni zakonodaji.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 30 in 31.

Tretja alinea: Komisija priznava, da so pri revidiranih projektih nastale zamude in da so bili predvideni stroški preseženi. Vendar meni, da v primerih iz odstavka 34 te zamude in spremembe stroškov niso bile nujno povezane z izbiro pristopa k javnemu naročanju. Opozarja tudi na učinke krize državnega dolga in recesijo, ki je vplivala na evropsko gospodarstvo.

Komisija opozarja, da izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva spada v pristojnost držav članic (deljeno upravljanje) ali nosilca projekta. Stalnica infrastrukturnih projektov, zlasti velikih projektov, je, da snovanje in razvoj zahtevata veliko časa, in to ne glede na model javnega naročanja.

Četrta alinea: Komisija opozarja, da dokončani avtocestni projekti v Grčiji, ki jih je revidiralo Evropsko računsko sodišče, znatno prispevajo k dokončanju jedrnega vseevropskega prometnega omrežja kljub izjemno neugodnim gospodarskim razmeram, ki v Grčiji vladajo od leta 2009. Opozarja tudi, da podatki o dejanskem prometu za avtocesto Moreas, ki so na voljo za obdobje do konca leta 2017, kažejo, da je promet zelo blizu napovedanemu iz spremenjenih pogodb. Kar zadeva avtocesto Olympia, se Komisiji iz razlogov, navedenih v odgovoru na odstavek 38, zdi razumno pričakovati, da se bodo podatki o obsegu prometa za leto 2018 – prvo polno leto uporabe celotnega projekta – izboljšali.

Poleg tega Komisija poudarja, da je finančna kriza, ki jo navaja tudi Evropsko računsko sodišče, prvič, močno prizadela prvotno napovedani obseg prometa in prihodkov projektov (pripravljen v obdobju 2000–2006) ter, drugič, povzročila težave z likvidnostjo in veliko nenaklonjenost tveganju v vseh sodelujočih bankah, zaradi česar so po mnenju Komisije nastale izredne razmere, v katerih so se gradile revidirane grške avtoceste. Opozarja, da imajo v Grčiji primere javno-zasebnih partnerstev iz sredine devetdesetih let 20. stoletja, ki prinašajo dejanske koristi.

Peta alinea: kar zadeva grške avtocestne projekte in financirane odseke, navedene v odstavku 45, Komisija opozarja, da je bila organizacija javno-zasebnih partnerstev za grške avtoceste izključna odločitev grških organov. Ti projekti so upravičeni zaradi družbeno-gospodarskih koristi.

Kar zadeva nacionalni program širokopasovnega omrežja (NBS) na Irskem, Komisija opozarja, da število povezav v pogodbi NBS ni bilo opredeljeno; končna predvidena raven povpraševanja je bila tržna napoved uspešnega ponudnika.

Glej odgovore Komisije na odstavka 45 in 46 ter okvir 1.

Sedma alinea: Komisija opozarja, da so za analizo potenciala javno-zasebnega partnerstva, da zagotovi dodatno stroškovno učinkovitost, odgovorne države članice.

Kar zadeva izvajanje velikih projektov, ki se iz skladov ESI financirajo kot javno-zasebna partnerstva, Komisija poudarja, da je ekonomska in finančna analiza za javno-zasebna partnerstva v uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 predvidena kot del analize stroškov in koristi. Glej odgovor Komisije na odstavek 53.

Komisija poudarja, da je uporaba primerjalnika za javni sektor odvisna od izpolnitve pomembnega števila pogojev. Glej odgovor Komisije na odstavek 50.

Pri nekaterih zadevnih revidiranih projektih so bile med izbirnim postopkom izvedene različne analize, na podlagi katerih je bilo odločeno, da je združitev razpoložljivih sredstev EU in nacionalnih sredstev z zasebnimi sredstvi edina uresničljiva možnost.

Glej odgovor Komisije na odstavka 50 in 52.

Osma alinea: porazdelitev tveganj v okviru dane pogodbe je večstranska. Komisiji se zdijo vsi ti vidiki pomembni pri oceni elementov, kot so zadevne stopnje donosa, ki jih dosežejo zasebni partnerji. Ker so med posameznimi javno-zasebnimi partnerstvi velike razlike, bi bilo treba po njenem mnenju posamezna vprašanja ocenjevati za vsak primer posebej. Medtem ko priznava, da bi bilo mogoče nekatere prakse bolj poenotiti, hkrati opozarja, da nima pravne podlage za poseganje v pogajanja med partnerji.

Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva ne preprečuje nujno vključitve določb, ki zagotavljajo potrebno prožnost, da se zaradi tehnoloških sprememb omogoči razvoj. V zvezi s širokopasovnim projektom v Franciji glej tudi odgovore Komisije na okvir 3.

IV

Komisija poudarja, da so državam članicam že na voljo različni kanali, ki ponujajo pomoč, na primer JASPERS, svetovalno središče Evropske investicijske banke, Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva (EPEC) in podporna služba za strukturne reforme (SRSS), ustanovljena v okviru programa za podporo strukturnim reformam. Poleg tega je Komisija s sporočilom z dne 3. novembra 2017 ustanovila službo za pomoč uporabnikom, mehanizem obveščanja in mehanizem za izmenjavo informacij, da bi državam članicam in javnim naročnikom pomagala pri načrtovanju velikih infrastrukturnih projektov.

Glej odgovore Komisije na odstavke od 85 do 87.

V

Komisija priznava, da so javno-zasebna partnerstva bolj zapletena kot izključno javni projekti in da zahtevajo ustrezno strokovno znanje nacionalnih organov. Medtem ko je odločitev za izbiro javno-zasebnega partnerstva kot modela javnega naročanja nacionalna pravica, Komisija nacionalnim organom na zahtevo daje na voljo podporo (primeri so navedeni v odgovoru Komisije na odstavek IV), da bi pripravili kakovostne projekte, vključno z javno-zasebnimi partnerstvi.

Kar zadeva možnost zunajbilančne obravnave javno-zasebnih partnerstev, je Eurostat v sodelovanju s centrom EPEC že pripravil vodnik o statistični obravnavi javno-zasebnih partnerstev, ki so ga deležniki dobro sprejeli. (Glej odgovor Komisije na odstavek 72.) V skladu z vodnikom je treba javno-zasebna partnerstva izvajati na podlagi stroškovne učinkovitosti ter ustrezne porazdelitve tveganj in operativne učinkovitosti, posebno pozornost pa nameniti cenovni dostopnosti in dolgoročni fiskalni odgovornosti.

  1. Komisija sprejema to priporočilo, kolikor se nanaša nanjo, pri čemer je treba upoštevati njene odgovore na priporočila od 2 do 5. Glej tudi odgovor Komisije na priporočilo 1.
  2. Komisija ugotavlja, da je to priporočilo (priporočilo 2) naslovljeno na države članice.
  3. Komisija ugotavlja, da je del povezanega priporočila (priporočilo 3a) naslovljen na države članice. Kar zadeva velike projekte, financirane iz skladov ESI, glej odgovor Komisije na odstavek 53. Glej tudi odgovor Komisije na priporočilo 3a.

    Po mnenju Komisije je del priporočila, ki ga sama sprejema in ki se nanaša na zagotavljanje dostopa Računskega sodišča do zahtevanih informacij (priporočilo 3b), že uresničen. Glej odgovor Komisije na priporočilo 3b.

  4. Komisija ugotavlja, da je del povezanega priporočila (priporočilo 4a) naslovljen na države članice.

    Iz razlogov, navedenih v njenem odgovoru na priporočilo 4b, pa Komisija ne sprejema dela priporočila, v katerem se od nje zahteva, naj predlaga zakonodajne spremembe, da se finančna podpora prihodnjim javno-zasebnim partnerstvom osredotoči na sektorje, ki so po njenem mnenju strateško pomembni ter združljivi z dolgoročnimi obveznostmi javno-zasebnih partnerstev, kot je jedrno omrežje TEN-T (priporočilo 4b).

  5. Kar zadeva del priporočila 5, v skladu s katerim naj Komisija financiranje EU za projekte javno-zasebnega partnerstva poveže z zagotovilom, da je izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva utemeljena s premisleki glede stroškovne učinkovitosti (priporočilo 5a) ter da tako nanjo niso neupravičeno vplivali pomisleki v zvezi s proračunskimi omejitvami ali statistično obravnavo, ga Komisija ne sprejema iz razlogov, navedenih v njenem odgovoru na priporočilo 5a.

Kar zadeva del priporočila 5, v skladu s katerim naj države članice izboljšajo preglednost z rednim objavljanjem seznamov projektov javno-zasebnega partnerstva, vključno z ustreznimi in bistvenimi podatki o financiranih sredstvih, svojih prihodnjih obveznostih in obravnavo v bilanci stanja, hkrati pa ohranijo varstvo zaupnih in poslovno občutljivih podatkov (priporočilo 5b), Komisija opozarja, da je naslovljen na države članice.

Kar zadeva del priporočila, v skladu s katerim naj Komisija prouči dodatno zapletenost projektov javno-zasebnega partnerstva, ki se financirajo iz sredstev EU, da se obravnavajo nadaljnji ukrepi za poenostavitev ustreznih pravil in postopkov programov EU (priporočilo 5c), ga Komisija sprejema, kot je pojasnjeno v njenem odgovoru na priporočilo 5c.

Uvod

06

Medtem ko ESR 2010 omogoča evidentiranje javno-zasebnih partnerstev zunaj državne bilance, če večino tveganj in nagrad prevzame zasebni partner, ni jasne povezave v zvezi s pobudami. V nekaj državah so javno-zasebna partnerstva vedno vključena v državno bilanco.

10

Skozi celotno izvajanje strategije Evropa 2020 se redno ocenjujejo nacionalni okviri za javno-zasebna partnerstva in podajajo priporočila za povečanje njihove učinkovitosti.

Opažanja

27

Komisiji se zdi stališče grških organov, da razpoložljiva javna nacionalna sredstva in sredstva EU niso zadostovala za dokončanje vseevropskih avtocest v Grčiji v razumnem roku, tehtno. Poleg tega so izbiro javno-zasebnega partnerstva upravičevale pomembne zamude, ki so se v preteklosti sistematično pojavljale pri drugih odsekih jedrnega avtocestnega omrežja, katerih gradnjo so grški organi naročili kot javna gradbena dela. Zato je bilo v okviru programskega obdobja 2007–2013 za ESRR in Kohezijski sklad v nacionalni strateški referenčni okvir za Grčijo vključenih pet koncesij za avtoceste.

Naknadno zmanjšanje obsega dveh koncesij za avtoceste je bilo upravičeno zaradi gospodarske krize.

28

Komisija meni, da izjemno velik obseg in velikost projekta ne znižata nujno ravni konkurence, saj so razpisi za take ponudbe mednarodni; na splošno so trgi gradbeništva v EU in EGP ustrezno veliki, da omogočajo dovolj konkurence.

Poleg tega opozarja, da take obsežne projekte največkrat prav zato prevzamejo konzorciji, da lahko zberejo vse potrebne tehnične, človeške in finančne vire, kar izbranemu ponudniku omogoča, da ponudi vse zahtevane izdelke ali storitve.

29

Komisija priznava posebnosti položaja v zvezi z osrednjo avtocesto v Grčiji.

Vendar je tam velik obseg razpisanih javno-zasebnih partnerstev za avtocestne projekte dejansko privabil ponudnike iz vse Evrope.

30

Po mnenju Komisije težav, ki so se pojavile na trgih pod stresom zaradi krize leta 2008, glede na nepričakovano naravo in obseg krize ne bi bilo mogoče povezati z mehanizmi javno-zasebnega partnerstva ali povezano potrebo po celovitem pristopu k izvajanju, financiranju, upravljanju in vzdrževanju projekta. Poleg tega se lahko v številnih primerih proučevanje vprašanj v zvezi z dolgoročnejšimi projekti šteje za dobro prakso.

31

Komisija priznava, da je mogoče le 3,5 meseca od skupno 6,5 leta, potrebnega za izvedbo javnih naročil grških avtocest, pripisati izključno izbiri možnosti javno-zasebnega partnerstva. V nacionalni zakonodaji je predvideno, da mora grški parlament ratificirati pogodbe za vsak posamezen projekt javno-zasebnega partnerstva in koncesijski projekt, katerega skupni stroški presegajo 500 milijonov EUR. To ni povezano z neobstojem pravnega okvira EU za koncesije, ampak s potrebo, da se na nacionalni ravni uredijo vprašanja, kot je pobiranje cestnine, letaliških pristojbin itd.

34

Po mnenju Komisije spremembe stroškov in zamude, navedene v tem primeru, niso nujno povezane s pristopom k javnemu naročanju.

V Franciji je za občasna povečanja proračunskih potreb poskrbel zasebni akter v partnerstvu, pri čemer so se v celoti spoštovali pogodbeni pogoji javno-zasebnega partnerstva.

  1. Kar zadeva projekt gradnje avtoceste C-25 v Španiji, so glede na informacije Evropske investicijske banke pri finančnem zaključku nastale velike zamude, kar pa je bilo posledica svetovne finančne krize; pri ponovnih pogajanjih o koncesijski pogodbi se je upošteval učinek krize na finančne stroške projekta in obseg prometa. Infrastruktura je bila javnosti na voljo od januarja 2013, tj. sedem mesecev pred avgustom 2013, ki je bil kot rok določen v ponovnih pogajanjih.
  2. Komisija opozarja, da je bil projekt IKT Pau Pyrénées v tistem času posebno inovativen, saj ni takega projekta začel še noben drug francoski lokalni organ. Razpisne zahteve so bile opredeljene, vendar jih ni mogel izpolniti noben zasebni izvajalec, poleg tega pa ni bilo ne na regionalni ne na nacionalni ravni na voljo standardne pogodbe za tovrstni projekt. Načrt financiranja je bil predložen francoskemu regionalnemu revizijskemu organu. Pozitivni rezultati projekta so bili: v celoti je bil dosežen cilj izgradnje digitalne infrastrukture na celinskem ozemlju, cena vsake povezave za posameznega uporabnika je primerljiva s ceno pri novejših projektih, v zadnjih letih so bili na splošno doseženi pozitivni finančni rezultati, konkretni cilj priključitve 55 000 povezav pa je bil celo presežen.
  3. Komisija se zaveda, da so irski organi izvedli temeljit postopek pregleda, da so ponovno proučili 95 mest, izbranih za projekt metropolitanskega omrežja (MAN), pri čemer je ta pregled sledil obsežnim spremembam na trgih telekomunikacij in razpoložljivosti širokopasovnih povezav na Irskem. Posledično je bilo metropolitansko omrežje vzpostavljeno v 66 mestih namesto v 95. Ta pregled je bil nujen po javnem naročilu, gradnja nekaterih metropolitanskih omrežij pa se je že začela.

Višji stroški na metropolitansko omrežje so bili posledica odločitve za gradnjo učinkovitejših optičnih omrežij namesto brezžičnih rešitev v več mestih v metropolitanskih omrežjih. Odločitev za to je bila strateška, saj je bila z njo dana na voljo ključna sodobna infrastruktura, ki je prestala preizkus časa.

35

Te tri revidirane koncesijske pogodbe, podpisane leta 2007, pomenijo skupne načrtovane stroške projekta v višini 6,743 milijarde EUR, tj. približno 25 % skupnih stroškov vseh projektov javno-zasebnega partnerstva, ki jih je Evropsko računsko sodišče revidiralo v tej reviziji. Sporne pogodbe so temeljile na analizah podatkov in napovedih za promet in prihodke iz obdobja 2000–2006, ko se je grški bruto domači proizvod na leto povečal za približno 3 %. Na te napovedi je seveda vplivala kriza v Grčiji leta 2009, in sicer prvič z rekordnim zmanjšanjem prometa in prihodkov za avtoceste v fazi gradnje, drugič pa s težavami z likvidnostjo in veliko nenaklonjenostjo tveganju v vseh sodelujočih bankah. Spomniti bi bilo treba, da je grška kriza državnega dolga, ki je izbruhnila leta 2009, povzročila zgodovinsko najglobljo in najdaljšo recesijo, ki je bila v zadnjih dveh stoletjih evidentirana v eni sami državi. Iz teh razlogov Komisija meni, da so bile razmere, v katerih so se gradile revidirane grške avtoceste, izjemne. Opozarja, da imajo v Grčiji primere javno-zasebnih partnerstev iz sredine devetdesetih let 20. stoletja, ki prinašajo dejanske koristi.

38

Po mnenju Komisije so bili dodatni zneski, ki sta jih dala na voljo EU in nacionalni javni sektor v Grčiji, upravičeni, da bi se omogočila sprememba pogodb zaustavljenih avtocestnih projektov. Dejansko so bile zaradi te spremembe pogodb marca 2017 revidirane avtoceste, ki so v letih 2009–2013 zaradi grške gospodarske krize doživele hud udarec, dokončane s koncesijami.

Komisija opozarja, da dokončani projekti pomenijo znaten prispevek k dokončanju jedrnega vseevropskega prometnega omrežja kljub izjemno neugodnim gospodarskim razmeram, ki v Grčiji vladajo od leta 2009.

Opozarja tudi, da podatki o dejanskem prometu za avtocesto Moreas, na voljo za obdobje do konca leta 2017, kažejo, da je promet zelo blizu napovedanemu iz spremenjenih pogodb, kar omogoča bolj optimistične obete za prihodnji obseg prometa. Na avtocesti Olympia Odos, ki je bila popolnoma dokončana in uporabnikom v celoti na voljo šele avgusta 2017, je bil evidentirani obseg prometa za leto 2017 za 15 % manjši od napovedi v spremenjenih pogodbah za letni obseg prometa, pričakovan ob popolnoma dokončanem projektu. Razumno je pričakovati, da se bodo podatki o obsegu prometa za leto 2018, tj. prvo polno leto uporabe celotnega projekta, izboljšali.

V primeru avtoceste s koncesijo Moreas se letni obseg prometa in prihodki merijo v bistvu na ravni celotne koncesije in ne po posameznih odsekih, kot je odsek Lefktro-Šparta.

Odsek osrednje avtoceste je bil predan namenu 22. decembra 2017, podatki o prometu pa niso na voljo.

39

Tretja alinea: Komisija opozarja, da so bila v koncesijskih pogodbah jasno navedena tveganja zamud zaradi arheoloških najdišč, okoljskih dovoljenj in pridobivanja zemljišč.

40

Komisija opozarja, da so se v primeru avtoceste Olympia s koncesijami v Grčiji naložbeni odhodki za gradnjo avtoceste ob spremembi pogodbe znižali z 2 220 milijonov EUR na 1 238 milijonov EUR, saj se je fizični obseg projekta znatno zmanjšal.

45

Komisija opozarja, da je bila organizacija javno-zasebnih partnerstev za grške avtoceste izključna odločitev grških organov. Poleg tega so ti projekti utemeljeni zaradi družbeno-gospodarskih koristi. Dva avtocestna projekta javno-zasebnega partnerstva imata tudi koristi od donosnejših odsekov, ta ureditev pa prispeva k doseganju ciljev regionalnega razvoja.

Okvir 1: Primer avtoceste v Grčiji, za katero obstaja tveganje, da bi lahko bila precej premalo izkoriščena

Komisija ugotavlja, da je bila celotna gradnja avtoceste E-65 odložena. Za odločitev o nadaljevanju preostalih odsekov je odgovorna Grčija. Sofinanciranje južnega odseka od Lamie do Ksiniade iz ESRR in Kohezijskega sklada je predvideno v programskem obdobju 2014–2020. Komisija bo projekte ocenila glede na ustrezne določbe uredbe, ki bo povezana s skladi ESI in bo veljala takrat, ko bo vloga za financiranje EU predložena Komisiji.

46

Pri francoskem projektu so bili zneski voznin in dohodki ocenjeni na podlagi študij izvedljivosti in presoj, izvedenih pred začetkom projekta. Prihodki so bili prilagojeni glede na trenutne pobrane donose in ne več glede na fiktivne prihodke. Ti podatki so bili ocenjeni za deset let, tj. do leta 2020, vendar prihodki ostajajo manjši od prvotnih pričakovanj.

Nacionalni program širokopasovnega omrežja (NBS), ki se je začel izvajati januarja 2009, je dosegel pogodbeni cilj, da bo širokopasovna povezava na voljo do jeseni leta 2010 na vseh določenih območjih na območju pokritosti projekta NBS. Medtem ko drži, da je bilo povpraševanje manjše od pričakovanega, število povezav v pogodbi NBS ni bilo opredeljeno. Končna predvidena raven povpraševanja je bila tržna napoved uspešnega ponudnika. Kar zadeva splošno sprejetje širokopasovne povezave, so se na projekt NBS odzvali tudi drugi izvajalci. Do leta 2011 je skupno število naročnin na širokopasovne povezave na območjih NBS (NBS in komercialnih) znašalo dve tretjini prvotnega cilja.

50

V primeru grških avtocest so svetovalci, izbrani v odprtem in konkurenčnem izbirnem postopku, pred objavo javnega naročila za te avtoceste izvedli analizo prometa ter finančno, tehnično in pravno analizo. Na podlagi vseh navedenih analiz je bilo sklenjeno, da je združitev razpoložljivih sredstev EU in nacionalnih sredstev z zasebnimi sredstvi edina uresničljiva možnost, da se v Grčiji v naslednjih desetih letih dokončajo projekti avtocestnega omrežja TEN. Uporaba primerjalnika za javni sektor je odvisna od izpolnitve pomembnega števila pogojev, saj se njegova metodologija zanaša na hipotetične predpostavke o najverjetnejši in najučinkovitejši obliki izvedbe s strani javnega sektorja, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za zadovoljitev vseh elementov specifikacije doseženega učinka.

Vsekakor glede na dolgotrajne neuspehe tradicionalnega javnega naročanja primerjalnik za javni sektor ne bi prispeval dodane vrednosti k odločitvi za oblikovanje koncesijskih pogodb za avtoceste v Grčiji. Zamude, opažene v tradicionalnih javnih naročilih za izvedbo gradbenih del, in pomanjkanje zadostnih finančnih sredstev so govorili v prid rešitvi z javno-zasebnim partnerstvom.

Kar zadeva dostop Evropskega računskega sodišča do dokumentacije, se Komisija sklicuje na svoj odgovor na odstavek 51.

51

Komisija že v dokumentacijo o sredstvih, ki jih vlaga, vključi klavzule, ki Evropskemu računskemu sodišču zagotavljajo dostop do dokumentacije o sredstvih. Poleg tega si pridržuje pravico, da lahko od države članice zahteva informacije, ki so pomembne za preverjanje zakonitosti, pravilnosti in uspešnosti izdatkov v okviru revizij, ki jih lahko sama izvede v skladu z veljavnimi regulativnimi in pogodbenimi dogovori. Informacije, ki se lahko zberejo v tem okviru, se lahko po potrebi dajo na voljo Evropskemu računskemu sodišču.

Po mnenju Komisije bi morala dostop do dokumentov, ki jih je navedlo Evropsko računsko sodišče ter se nanašajo na opredelitev, načrtovanje in javno naročanje, zagotoviti zadevna država članica, saj mora ta v postopku za oddajo javnega naročila zagotoviti merila glede zakonitosti, pravilnosti in uspešnosti v skladu z nacionalnimi pravili.

52

V primeru irskega projekta se uradna analiza stroškov in koristi ni zakonsko zahtevala ter dejansko ni bila izvedena, je pa bila „stroškovno učinkovita“ gradnja druge faze metropolitanskih omrežij eno od meril v pregledu, na podlagi katerega se je zmanjšalo število vzpostavljenih metropolitanskih omrežij. Ta pregled je bil nujen po javnem naročilu, gradnja nekaterih metropolitanskih omrežij pa se je že začela.

Komisija se sklicuje na svoj odgovor, ki ga je navedla pri odstavku 34(c).

53

Kar zadeva velike projekte v okviru skladov ESI, je na podlagi člena 101 uredbe o skupnih določbah za sedanje programsko obdobje 2014–2020 za javno-zasebna partnerstva popolna ekonomska in finančna analiza že predvidena kot del analize stroškov in koristi za velike projekte (kot je nadalje opredeljeno v Izvedbeni uredbi Komisije (EU) 2015/207).

56

Komisija poudarja, da je porazdelitev tveganj v okviru dane pogodbe večstranska. Vsi ti vidiki se ji zdijo pomembni pri oceni elementov, kot so zadevne stopnje donosa, ki jih dosežejo zasebni partnerji.

(b)

Porazdelitev tveganj v okviru dane pogodbe je večstranska. Komisija priznava, da bi bilo mogoče nekatere prakse bolj poenotiti, opozarja pa tudi, da nima pravne podlage za poseganje v pogajanja med pogodbenimi partnerji.

(c)

Zaradi resnosti in trajanja gospodarske krize so bila v Grčiji prizadeta vsa javna gradbena dela in vsi gradbeni projekti. V primeru Grčije je bila ocena tveganja v zvezi z obsegom povpraševanja izvedena v obeh primerih, tj. pri avtocestah E-65 in Moreas. Državna subvencija je bila predvidena v fazi izvajanja teh projektov.

58

Kar zadeva morebitno zastarelost tehnologije, se je infrastruktura NBS uporabljala kot pomoč pri naknadnem uvajanju tehnologije 4G na zadevnih območjih.

59

Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva ne preprečuje vključitve določb, ki zagotavljajo potrebno prožnost, da se omogoči razvoj zaradi tehnoloških sprememb.

Glej tudi odgovor Komisije na okvir 3.

Okvir 3: Javno-zasebna partnerstva v odnosu do hitrih tehnoloških sprememb – projekt v departmaju Meurthe-et-Moselle

Projekt v departmaju Meurthe-et-Moselle vključuje in upošteva tehnološki razvoj. Na splošno velja, da morajo vsa telekomunikacijska omrežja redno posodabljati svojo opremo. Pri upravljanju in načrtovanju je torej treba za razvoj zagotoviti skoraj toliko sredstev kot za prvotno naložbo. Optično omrežje je bilo od začetka zasnovano, da bi delovalo kot „hrbtenica“, pa tudi kot prenosno omrežje za prihodnje omrežje FTTH, kar bo omejilo naložbe v skladnost prihodnje infrastrukture.

62 (b)

Komisija opozarja, da mora v skladu z grško nacionalno zakonodajo obsežne infrastrukturne projekte v vrednosti več kot 500 milijonov EUR, vključno z DDV, kot je pet grških avtocest, na predlog pristojnega ministrstva najprej odobriti medresorski odbor za javno-zasebna partnerstva in koncesije. Po njegovem pozitivnem mnenju mora nacionalni parlament po zakonu proučiti in nazadnje ratificirati javno-zasebno partnerstvo in koncesijske pogodbe. Iz tega razloga so iz področja uporabe zakonodajnega okvira zakona št. 3389/2005 o javno-zasebnih partnerstvih izključena javno-zasebna partnerstva in koncesije v vrednosti več kot 500 milijonov EUR.

Pripravo in izvajanje javno-zasebnih partnerstev in koncesij v vrednosti manj kot 500 milijonov EUR pa v Grčiji usklajujeta medresorski odbor in posebni sekretariat za javno-zasebna partnerstva v okviru ministrstva za gospodarstvo. Trije projekti javno-zasebnega partnerstva na podlagi zakona št. 3389/2005. Takim projektom javno-zasebnega partnerstva in koncesijam je v fazah priprave in izvajanja zagotovljena podpora posebnega sekretariata. Trije od zadevnih projektov so nedavno prejeli mednarodna priznanja in nagrade: (a) projekt javno-zasebnega partnerstva 24 šol je prejel nagrado revije World Finance „Education deal of the Year 2014“ (izobraževalni posel leta 2014); (b) zahodnomakedonski projekt javno-zasebnega partnerstva glede ravnanja z odpadki je prejel nagrado iste revije „Waste deal for the year 2014“ (najboljši posel z odpadki leta 2014); (c) širokopasovni projekt javno-zasebnega partnerstva na podeželskih območjih pa je prejel nagrado Komisije EU „European Broadband award 2017“ (evropska širokopasovna nagrada za leto 2017) v kategoriji „ozemeljska kohezija na podeželskih in oddaljenih območjih“.

66

Pravni akti, s katerimi se urejata izvajanje skladov EU in izvrševanje proračuna EU, vedno določajo konkretno področje posredovanja instrumentov EU, ti posebni pogoji pa veljajo tudi za uporabo javno-zasebnih partnerstev. Vendar taki pravni akti ne določajo dodatnih zahtev, povezanih izključno z javno-zasebnimi partnerstvi, kot so omejitev uporabe javno-zasebnih partnerstev na projekte, ki spadajo v prednostno jedrno omrežje TEN-T, itd.

69

Komisija priznava, da so javno-zasebna partnerstva gotovo bolj zapletena kot izključno javni projekti ter da od nacionalnih organov zahtevajo ustrezno strokovno znanje za njihovo pripravo in izvajanje. Komisija nacionalnim organom na zahtevo daje na voljo podporo, da bi pripravili kakovostne projekte, vključno z javno-zasebnimi partnerstvi, pri čemer bi se financiranje teh projektov po možnosti kombiniralo z nepovratnimi sredstvi skladov ESI, kjer je to ustrezno. Ključna instrumenta, ki državam članicam pomagata v tej smeri, sta na primer JASPERS in svetovalno središče (glej odgovor Komisije na odstavek 85).

70

Komisija opozarja, da je pri strukturnih skladih za programsko obdobje 2007–2013 odobrila 28 velikih projektov, ki sta jih sofinancirala ESRR in Kohezijski sklad ter so bili projekti javno-zasebnega partnerstva.

71

Komisija poudarja, da se trenutno v več državah članicah pripravlja več projektov javno-zasebnega partnerstva, ki bodo v programskem obdobju 2014–2020 sofinancirani bodisi z nepovratnimi sredstvi bodisi s finančnimi instrumenti iz skladov ESI.

72

Komisija poudarja, da se v nekaj državah javno-zasebna partnerstva sistematično vključujejo v državno bilanco.

Eurostat je za izboljšanje statističnega okvira v sodelovanju s centrom EPEC pripravil vodnik o statistični obravnavi javno-zasebnih partnerstev, ki so ga vsi javni in zasebni deležniki, vključno s Svetom ECOFIN, zelo pozitivno sprejeli, zdaj pa se loteva promocije tega vodnika v državah članicah.

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/7204121/epec-eurostat-statistical-guide-en.pdf

Skupni odgovor Komisije na odstavke od 73 do 75:

Čeprav je res, da „ohranjanje javno-zasebnih partnerstev zunaj državne bilance pomeni prenos večine tveganj in koristi na zasebnega partnerja,“ želi Komisija poudariti, da je v zgoraj navedenem vodniku o statistični obravnavi javno-zasebnih partnerstev navedeno, da bi bilo treba javno-zasebna partnerstva izvajati na podlagi stroškovne učinkovitosti ter ustrezne porazdelitve tveganj in operativne učinkovitosti, pri tem pa posebno pozornost nameniti cenovni dostopnosti in dolgoročni fiskalni odgovornosti.

74

Odločitev za projekt javno-zasebnega partnerstva je nacionalna pravica. Zato Komisija ni pristojna, da bi odgovorila na navedbe Evropskega računskega sodišča.

(b)

Komisija opozarja, da so se veljavna pravila Evropskega računskega sodišča uporabljala celo v močno zadolženi državi, kot je Grčija, in da so bile revidirane pogodbe za avtoceste, sklenjene v okviru javno-zasebnega partnerstva, potem ko so bile spremenjene, prerazvrščene kot bilančne postavke.

76

Po mnenju Komisije je določba o zavezah javno-zasebnih partnerstev in njihovih povezanih obveznostih nacionalna pravica.

Eurostat je na podlagi informacij, ki so jih predložili nacionalni statistični uradi, zagotovil informacije o učinku na raven dolga in primanjkljaja pogojnih obveznosti držav članic, vključno z javno-zasebnimi partnerstvi.

Sklepi in priporočila

77

Komisija priznava, da so pri revidiranih projektih nastale zamude in da so bili predvideni stroški preseženi. Meni pa, da to ni nujno povezano z naravo projektov javno-zasebnega partnerstva. Opozarja na učinke krize državnega dolga in recesijo, ki je vplivala na evropsko gospodarstvo. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 34a.

78

Komisija opozarja, da so za analizo potenciala javno-zasebnega partnerstva, da zagotovi dodatno stroškovno učinkovitost, odgovorne države članice.

Priporočilo 1: Pred spodbujanjem dejavnejše in širše uporabe javno-zasebnih partnerstev je treba odpraviti ugotovljene težave in izvesti v nadaljevanju navedena priporočila

Komisija sprejema to priporočilo, kolikor se nanaša nanjo, pri čemer je treba upoštevati njene odgovore na priporočila od 2 do 5.

Nacionalni okviri za javno-zasebna partnerstva se med postopkom usklajevanja politike redno ocenjujejo, če pa se ugotovijo težave, so posamezne države članice pozvane k njihovi odpravi. V okviru evropskega semestra se lahko v priporočilih za posamezne države omenijo vidiki javno-zasebnih partnerstev. V evropskem semestru in strategiji Evropa 2020 se dejavnejša uporaba javno-zasebnih partnerstev posebej ne spodbuja. V tem okviru so v analizah držav, ki jih izvede Komisija, že priznani cilji, predvideni v priporočilu.

Kar zadeva sektorske instrumente, so javno-zasebna partnerstva eno od orodij, ki so državam članicam in nosilcem projektov na voljo kot morebitni instrument izvajanja politike. Komisija nima pravne podlage, da bi od držav članic zahtevala, naj v primerjavi s tradicionalnimi javnimi naročili pogosteje ali redkeje uporabljajo javno-zasebna partnerstva.

Odločitev o uporabi javno-zasebnih partnerstev je v okviru deljenega upravljanja skladov ESI prepuščena izključno državam članicam.

79

Glej odgovore Komisije na odstavka 10 in 28.

80

Komisija priznava, da so pri revidiranih projektih nastale zamude in da so bili predvideni stroški preseženi. Meni pa, da to ni nujno povezano z izbiro javno-zasebnega partnerstva kot modela javnega naročanja. Opozarja na učinke krize državnega dolga in recesijo, ki je vplivala na evropsko gospodarstvo.

Komisija opozarja, da izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva spada v pristojnost držav članic (deljeno upravljanje) ali nosilca projekta. Stalnica infrastrukturnih projektov je, da snovanje in razvoj zahtevata veliko časa, in to ne glede na model javnega naročanja.

81

Glej odgovore Komisije na odstavka 22 in 46.

Priporočilo 2: Ublažiti je treba finančni vpliv zamud in ponovnih pogajanj na stroške javno-zasebnih partnerstev, ki jih krije javni partner

Komisija ugotavlja, da je priporočilo naslovljeno na države članice.

82

V zvezi z izvajanjem velikih projektov, ki se iz skladov ESI financirajo kot javno-zasebna partnerstva, glej odgovor Komisije na odstavek 53.

V zvezi z uporabo primerjalnika za javni sektor glej odgovor Komisije na odstavek 50.

83

Glej odgovor Komisije na odstavek 51.

84

Porazdelitev tveganj v okviru dane pogodbe je večstranska. Komisiji se zdijo vsi ti vidiki pomembni pri oceni elementov, kot so zadevne stopnje donosa, ki jih dosežejo zasebni partnerji. Ker so med posameznimi javno-zasebnimi partnerstvi velike razlike, bi bilo treba poleg tega po njenem mnenju posamezna vprašanja ocenjevati za vsak primer posebej. Medtem ko priznava, da bi bilo mogoče nekatere prakse bolj poenotiti, hkrati opozarja, da nima pravne podlage za poseganje v pogajanja med partnerji.

Priporočilo 3: Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva mora temeljiti na zanesljivi primerjalni analizi najboljše možnosti za oddajo javnega naročila (a)

Komisija ugotavlja, da je ta del priporočila naslovljen na države članice.

Kar zadeva velike projekte, financirane iz skladov ESI, glej odgovor Komisije na odstavek 53.

(b)

Komisija delno sprejema to priporočilo, kot je pojasnjeno v nadaljevanju. Po njenem mnenju je del, ki ga sprejema, že izveden.

Komisija že v dokumentacijo o sredstvih, ki jih vlaga, vključi klavzule, ki Evropskemu računskemu sodišču zagotavljajo dostop do dokumentacije o sredstvih. Poleg tega si pridržuje pravico, da lahko od države članice zahteva informacije, ki so pomembne za preverjanje zakonitosti, pravilnosti in uspešnosti izdatkov v okviru revizij, ki jih lahko sama izvede v skladu z veljavnimi regulativnimi in pogodbenimi dogovori. Informacije, ki se lahko zberejo v tem okviru, se lahko po potrebi dajo na voljo Evropskemu računskemu sodišču.

Po mnenju Komisije bi morala dostop do dokumentov, ki jih je navedlo Evropsko računsko sodišče ter se nanašajo na opredelitev, načrtovanje in javno naročanje, zagotoviti zadevna država članica, saj mora ta v postopku za oddajo javnega naročila zagotoviti merila glede zakonitosti, pravilnosti in uspešnosti v skladu z nacionalnimi pravili.

Skupni odgovor Komisije na odstavke od 85 do 87:

Komisija poudarja, da so državam članicam že na voljo različni kanali, ki ponujajo pomoč.

Državam članicam in regijam lahko pri pripravi in izvajanju kakovostnih projektov javno-zasebnega partnerstva na njihovo zahtevo pomaga JASPERS, ki na pobudo Komisije zagotavlja tehnično pomoč, sofinancirata pa ga ESRR in Kohezijski sklad.

Prav tako lahko države članice in nosilci projektov za javno-zasebna partnerstva na zahtevo dobijo tudi pomoč svetovalnega središča, ki deluje v okviru Evropske investicijske banke.

Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva (EPEC) je bil leta 2008 ustanovljen, da bi državam članicam EU, državam kandidatkam za članstvo v EU in drugim zagotavljal podporo pri delu v zvezi z javno-zasebnimi partnerstvi. Deluje v okviru oddelka za svetovalne storitve pri Evropski investicijski banki in zagotavlja podporo 41 organizacijam članicam centra EPEC: nacionalnim ali regionalnim enotam javno-zasebnih partnerstev ter drugim javnim subjektom, pristojnim za javno-zasebna partnerstva, pa tudi Evropski komisiji. Izčrpno pokriva razvoj smernic in orodij za javno-zasebna partnerstva ter deli informacije, izkušnje in dobre prakse na področju javno-zasebnih partnerstev, da bi javnemu sektorju pomagal izvajati dobra javno-zasebna partnerstva, hkrati pa ostaja nepristranski glede rešitve v zvezi z javno-zasebnim partnerstvom. Primer takega orodja je orodje za ocenjevanje statusa priprave projektov, katerega namen je javnim naročnikom pomagati pri pripravi dobrih projektov javno-zasebnih partnerstev (a) z opredelitvijo ustreznih seznamov opravil ter (b) označevanjem morebitnih in dejanskih vrzeli v postopku.

Poleg tega je Komisija s sporočilom z naslovom Spodbujanje naložb s prostovoljno predhodno oceno vidikov javnega naročanja za velike infrastrukturne projekte z dne 3. novembra 2017 ustanovila (a) službo za pomoč uporabnikom, (b) mehanizem obveščanja in (c) mehanizem za izmenjavo informacij, da bi državam članicam in javnim naročnikom pomagala pri načrtovanju velikih infrastrukturnih projektov, tudi v obliki javno-zasebnih partnerstev, ki so skladni s pravili EU o javnem naročanju.

Podporna služba Komisije za strukturne reforme (SRSS) lahko v okviru programa za podporo strukturnim reformam državam članicam na njihovo zahtevo zagotavlja tehnično podporo, da bi toliko okrepila upravno zmogljivost, med drugim v zvezi z javno-zasebnimi partnerstvi, da bi taka podpora pomenila osnovo za strukturno reformo v zadevni državi članici.

89

Skladi EU in pravni akti, s katerimi se urejata izvajanje in izvrševanje proračuna EU, vključno s prispevkom k projektom javno-zasebnih partnerstev, kjer je ustrezno, določajo merila za uporabo, kot so določena v konkretnem pravnem besedilu.

Izbira možnosti javno-zasebnega partnerstva ne preprečuje nujno vključitve določb, ki zagotavljajo potrebno prožnost, da se zaradi tehnoloških sprememb omogoči razvoj.

Priporočilo 4: Oblikovanje jasnih politik in strategij na področju javno-zasebnih partnerstev (a)

Komisija ugotavlja, da je to priporočilo naslovljeno na države članice.

Medtem ko se zdi Komisiji pomembno razvijati javno-zasebna partnerstva kot instrument in pomagati državam članicam pri odpravljanju ovir za njihovo uspešno izvajanje, se ji ne zdi koristno ustvarjati strategij s konkretnimi opredelitvami panog ali primerov, v katerih naj bi se javno-zasebna partnerstva prednostno uporabljala. Komisija v zvezi s tem ni pristojna za posredovanje na tem področju, za katero so odgovorni javni naročniki na ravni države članice.

Poleg tega Komisija opozarja, da je center EPEC, evropski strokovni center, ki javnim sektorjem po Evropi zagotavlja podporo pri doseganju boljših javno-zasebnih partnerstev, že zagotovil obsežne smernice v zvezi s težavami, povezanimi z javnim naročanjem in izvajanjem pri javno-zasebnih partnerstvih v EU.

(b)

Komisija ne sprejema tega priporočila.

Skladi EU in pravni akti, s katerimi se urejata izvajanje in izvrševanje proračuna EU, vedno določajo konkretno področje posredovanja instrumentov EU in, kjer je ustrezno, uporabo javno-zasebnih partnerstev. Komisija ne namerava predlagati pravnih določb, ki bi omogočale nalaganje dodatnih omejitev politike in meril, povezanih izključno s projekti, ki se izvajajo kot javno-zasebna partnerstva.

91

Javno-zasebna partnerstva so zapletene ureditve, ki jih večinoma ustvarijo zasebni deležniki, pri čemer bi morala biti tveganja jasno opredeljena, tudi kadar so projekti razvrščeni zunaj državne bilance.

Že v zgoraj navedenem vodniku o statistični obravnavi javno-zasebnih partnerstev je navedeno, da bi bilo treba javno-zasebna partnerstva izvajati na podlagi stroškovne učinkovitosti ter ustrezne porazdelitve tveganj in operativne učinkovitosti, pri tem pa posebno pozornost nameniti cenovni dostopnosti in dolgoročni fiskalni odgovornosti.

92

Komisija se sklicuje na svoj odgovor na odstavek 69.

Priporočilo 5: Izboljšanje okvira EU za večjo učinkovitost projektov javno-zasebnega partnerstva (a)

Komisija ne sprejema tega priporočila.

Čeprav Komisija priznava, da mora biti odločitev države članice za izbiro javno-zasebnega partnerstva utemeljena s premisleki glede stroškovne učinkovitosti, se ji ne zdi izvedljivo, da bi bila podpora EU za projekt javno-zasebnega partnerstva odvisna od prejete potrditve zadevne države članice, da taki pomisleki, povezani z izbiro modela javnega naročanja (tj. pomisleki, povezani s proračunskimi omejitvami ali statistično obravnavo), ne gredo na račun stroškovne učinkovitosti. Statistična obravnava se lahko na splošno potrdi šele, ko je dosežen finančni zaključek, kar pa ne sovpada nujno s časom sprejetja odločitve o zagotovitvi finančne podpore projektu javno-zasebnega partnerstva iz proračuna EU. Komisija v okviru deljenega upravljanja skladov ESI v sedanjem obdobju 2014–2020 odobri programe in je o njihovem izvajanju obveščena v letnih poročilih o izvajanju, ki jih predložijo države članice. Skladi ESI pa Komisije ne obveščajo o sofinanciranju posameznih projektov niti Komisija takega sofinanciranja ne odobri, razen sofinanciranja velikih projektov, vključenih v programe. Obveščena je o prispevku skladov ESI k velikim projektom, ki so jih organi upravljanja že izbrali, ter ta prispevek odobri (ali zavrne).

(b)

Komisija ugotavlja, da je to priporočilo naslovljeno na države članice.

(c)

Komisija sprejema to priporočilo, kot je pojasnjeno v nadaljevanju.

Komisija je začela na splošno proučevati načine za poenostavitev pravil o sistemih izvajanja in upravljanja za naslednji večletni finančni okvir. Ključni cilj je poenostavitev vseh instrumentov porabe, vključno z nepovratnimi sredstvi in finančnimi instrumenti.

Glosar

Deljeno upravljanje: način izvrševanja proračuna EU, pri katerem Komisija naloge izvrševanja prenese na države članice, vendar ohrani končno odgovornost.

Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov (ESR): statistični podatki ESR so pripravljeni na makroagregatni ravni za sektor država in se uporabljajo kot referenčni okvir za javnofinančno politiko, vključno s poročanjem držav članic o njihovem izpolnjevanju maastrichtskih meril za dolg in primanjkljaj. ESR 2010 se v skladu z Uredbo Sveta (EU) št. 549/2013 z dne 21. maja 2013 od septembra 2014 uporablja za vse države članice.

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR): Evropski sklad za regionalni razvoj je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji ter s finančno podporo za infrastrukturne in produktivne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, zlasti za podjetja, odpravlja glavna regionalna neravnovesja.

Evropski sklad za strateške naložbe (EFSI): EFSI je prvi steber naložbenega načrta Komisije za Evropo, imenovanega tudi „Junckerjev načrt”. V obdobju 2015–2017 namerava pritegniti sredstva v višini vsaj 315 milijard EUR v obliki zasebnih in javnih dolgoročnih naložb po vsej EU. Ustanovljen je bil v okviru Evropske investicijske banke (EIB) kot časovno neomejen skrbniški sklad za financiranje bolj tveganih delov projektov. Z jamstvom v višini do 16 milijard EUR, ki ga krije proračun EU, se bo izravnalo dodatno tveganje EIB. Države članice lahko prispevajo v EFSI. EFSI lahko financira projekte skupnega interesa ali druge projekte medsebojnih povezav. V času revizije postopek sprejetja zakonodajnega predloga za podaljšanje trajanja sklada EFSI do konca leta 2020, povečanje jamstva, ki ga krije proračun EU, na 26 milijard EUR in doseganje naložbenega cilja 500 milijard EUR še ni bil končan.

Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva (EPEC): podpira ga EIB, v sodelovanju z državami članicami spremlja razvoj sektorskih in nacionalnih trgov javno-zasebnih partnerstev in zagotavlja podporo za institucionalno krepitev zmogljivosti za obravnavanje javno-zasebnih partnerstev v nacionalnih upravah.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): sklade ESI sestavlja pet ločenih skladov, katerih cilj je zmanjšati regionalna neravnovesja v Uniji, njihovi okviri politik pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje večletnega finančnega okvira. Ti skladi vključujejo: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad (KS), Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Finančni instrumenti: finančni instrument je splošen izraz za pogodbe, na podlagi katerih ima imetnik terjatev do dolžnika. EU zagotavlja podporo za tri možne vrste finančnih instrumentov: lastniške, posojilne in jamstvene. Lastniški ali posojilni instrumenti so pogodbe med vlagateljem in podjetjem, v katero se vloži, ali med posojilodajalcem in posojilojemalcem. Jamstva so pogodbe, pri katerih garant jamči za pravice vlagatelja ali posojilodajalca.

Finančni zaključek: doseže se, ko se podpišejo vsi sporazumi o financiranju za javno-zasebno partnerstvo in so izpolnjeni vsi v njih zahtevani pogoji. Finančni zaključek omogoča začetek prejemanja virov financiranja in podpiranja za projekt (npr. posojila, lastniški kapital, nepovratna sredstva), da se lahko začne izvajanje projekta.

Instrument za povezovanje Evrope (IPE): instrument za povezovanje Evrope (IPE) od leta 2014 zagotavlja finančno pomoč trem sektorjem: energetskemu, prometnemu ter informacijsko-komunikacijskemu (IKT). Na teh treh področjih so v okviru IPE opredeljene prednostne naložbe, ki bi jih bilo treba izvesti v naslednjem desetletju, kot so naložbe v elektroenergetske in plinske koridorje, uporabo obnovljivih virov energije, medsebojno povezane prometne koridorje in čistejše načine prevoza, hitre širokopasovne povezave in digitalna omrežja.

Javni naročniki: javni naročniki so državni, regionalni ali lokalni organi ali organi, ki jih ureja javno pravo, ki morajo za javna naročila in natečaje uporabljati direktive o javnem naročanju.

Javno naročanje: javno naročanje je postopek, v skladu s katerim nacionalni, regionalni in lokalni javni organi ali telesa, ki jih ureja javno pravo, naročajo izdelke, storitve in javne gradnje, kot so ceste in zgradbe. Pravila in/ali načela javnega naročanja veljajo tudi za zasebna podjetja, kadar izvajajo naročila, ki so financirana pretežno iz javnih sredstev.

Jessica: Jessica je pobuda Evropske komisije, razvita v sodelovanju z EIB in Razvojno banko Sveta Evrope. Podpira trajnostni razvoj in regeneracijo mestnih območij prek instrumentov finančnega inženiringa iz Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu.1

Kohezijski sklad: Kohezijski sklad je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih in prometnih projektov v državah članicah, v katerih je BNP na prebivalca nižji od 90 % povprečja EU.

Nepovratna sredstva: neposredni finančni prispevki (donacije) iz proračuna za financiranje ukrepov, ki pripomorejo k doseganju objektivnega dela politike EU ali podpirajo delovanje organa, ki si prizadeva za cilj v splošnem evropskem interesu ali ima cilj, ki je del politike EU.

Operativni program: operativni program določa prioritete in specifične cilje držav članic ter način uporabe financiranja (sofinanciranja EU ter nacionalnega javnega in zasebnega sofinanciranja) v danem obdobju (običajno sedem let) za financiranje projektov. Ti projekti morajo prispevati k doseganju nekega števila ciljev, določenih na ravni prednostne osi operativnega programa. Operativni programi se lahko financirajo v okviru ESRR, KS in/ali ESS. Operativni program pripravi država članica, preden pa so mogoča plačila iz proračuna EU, ga mora odobriti Komisija. Operativni programi se lahko v obdobju, ki ga pokrivajo, spreminjajo le, če se strinjata obe strani.

Organ upravljanja: organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ (ali neki drug javni ali zasebni organ), ki ga država članica določi za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge vključujejo izbiranje projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov ter poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.

Primerjalnik za javni sektor: pogosto uporabljeno primerjalno orodje, s katerim se preverja, ali predlog za zasebno naložbo zagotavlja stroškovno učinkovitost v primerjavi s tradicionalno obliko javnega naročanja.

Programsko obdobje: večletni okvir, v katerem se načrtujejo in izvajajo odhodki strukturnih skladov in Kohezijskega sklada.

Projekt, ki se financira s kombiniranjem virov sredstev: projekt javno-zasebnega partnerstva, ki združuje sredstva EU z zasebnimi finančnimi sredstvi.

Učinek finančnega vzvoda: v zvezi s finančnimi instrumenti, ki se financirajo iz proračuna EU in nacionalnih javnih sredstev, učinek finančnega vzvoda pomeni, koliko evrov (javnega in zasebnega) financiranja je bilo dejansko na voljo za zagotavljanje finančne podpore končnim prejemnikom za vsak evro javnega financiranja (EU in držav članic), dodeljen instrumentu.

Uredba o skupnih določbah: Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.2

Veliki projekt: projekt, ki zajema gospodarsko neločljiv niz del, ki izpolnjujejo točno določeno tehnično funkcijo in imajo točno določen namen, celotni strošek zanje, ki se je upošteval pri določanju prispevka iz skladov, pa presega 50 milijonov EUR ali 75 milijonov EUR v primeru prometnega projekta. Na ravni posameznega projekta se zahteva odobritev Komisije.

Vseevropska prometna omrežja (TEN-T): vseevropska prometna omrežja (TEN-T) so načrtovana cestna, železniška, zračna in vodna prometna omrežja v Evropi. Razvoj infrastrukture omrežij TEN-T je tesno povezan z izvajanjem in nadgradnjo prometne politike EU. Vseevropsko prometno omrežje zajema jedrno omrežje in celovito omrežje, ki morata biti dokončani do leta 2030 oziroma do leta 2050.

Končne opombe

1 UL L 210, 30.12.2006, str. 25.

2 UL L 347, 20.12.2013, str. 320.

3 OECD: Principles of Public Governance of Public-Private Partnerships, 2012.

4 Tri glavne kategorije javno-zasebnih partnerstev so: (a) koncesije, pri katerih končni uporabniki storitve običajno neposredno plačujejo zasebnemu partnerju, pri čemer ni nadomestila javnega sektorja (ali je to nižje), (b) skupna podjetja ali institucionalna javno-zasebna partnerstva, pri katerih postaneta javni in zasebni sektor delničarja v tretjem podjetju, in (c) pogodbena javno-zasebna partnerstva, pri katerih je razmerje med strankama pogodbeno urejeno.

5 Javno-zasebna partnerstva, v okviru katerih javni partner zagotovljene storitve plačuje zasebnemu partnerju.

6 Glej na primer Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva (EPEC): The Non-Financial Benefits of PPPs - A review of Concepts and Methodology, junij 2011; OECD Journal on budgeting, zvezek 2011/1: How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement; EPEC: PPP Motivations and challenges for the Public Sector, oktober 2015.

7 Uredba (EU) št. 549/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Evropski uniji (ESR 2010) (UL L 174, 26.6.2013, str. 1), ki se za vse države članice uporablja od septembra 2014.

8 Konvergenčna merila v zvezi z evrom ali t. i. maastrichtska merila temeljijo na členu 140 Pogodbe o delovanju Evropske unije. Države članice morajo izpolniti ta merila, da lahko vstopijo v tretjo fazo ekonomske in monetarne unije ter sprejmejo evro kot svojo valuto. Javnofinančna merila določajo, da delež letnega javnofinančnega primanjkljaja ne sme presegati 3 % BDP po tržnih cenah in da delež javnega dolga v BDP ne sme presegati 60 % na koncu proračunskega leta.

9 Sporočilo Komisije: Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast (COM(2010) 2020 final).

10 COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011, Bela knjiga: Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu, str. 28.

11 Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010 (UL L 348, 20.12.2013, str. 129).

12 Uredba (EU) 2015/1017 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2015 o Evropskem skladu za strateške naložbe, Evropskem svetovalnem vozlišču za naložbe in Evropskem portalu naložbenih projektov ter o spremembi uredb (EU) št. 1291/2013 in (EU) št. 1316/2013 – Evropski sklad za strateške naložbe (UL L 169, 1.7.2015, str. 1).

13 Uredba (ES) št. 680/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2007 o določitvi splošnih pravil za dodelitev finančne pomoči Skupnosti na področju vseevropskih prometnih in energetskih omrežij (UL L 162, 22.6.2007, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 670/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. julija 2012.

14 Sklep Komisije C(2010) 941 z dne 25. februarja 2010 o sodelovanju Evropske unije v Evropskem skladu 2020 za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo (sklad Marguerite).

15 Sklep Komisije C(2010) 796 final iz leta 2010 o vzpostavitvi letnega delovnega programa za dodeljevanje finančne pomoči na področju vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T) za leto 2010.

16 Različne države članice imajo različne razlage in opredelitve javno-zasebnih partnerstev (npr. koncesije se v Grčiji štejejo za javno-zasebna partnerstva, v Franciji pa ne), zato je revizijska ekipa sprejela širšo razlago javno-zasebnih partnerstev, vključno z različnimi oblikami večletnega sodelovanja med javnimi in zasebnimi partnerji. Tako je Evropsko računsko sodišče izbralo dva projekta IKT na Irskem, ki ju irski organi niso uradno šteli za javno-zasebni partnerstvi in zanju niso oddali ustreznih javnih naročil, vendar imata nekatere značilnosti javno-zasebnih partnerstev.

17 Za nadgradnjo 64 km dolgega odseka Elefsina–Korint v avtocesto je bilo potrebnih 20 let (od leta 1986 do leta 2006), izvedena pa je bila z 21 tradicionalnimi pogodbami o javnih naročilih. Podobno je bilo za gradnjo 18 km dolge obvoznice okoli Patrasa kot avtoceste potrebnih 11 let (od leta 1991 do leta 2002), izvedena pa je bila z 10 tradicionalnimi pogodbami o javnih naročilih.

18 V nasprotju s tradicionalnimi projekti, pri katerih zasebni partner dobi nadomestilo med infrastrukturnimi deli, mora pri javno-zasebnih partnerstvih zasebni partner financirati celotni infrastrukturni strošek, preden začne prejemati nadomestilo. Zato mora opredeliti zunanjega posojilodajalca in skleniti pogodbo z njim, da lahko izvede projekt.

19 Glej posebno poročilo št. 23/2016, Pomorski promet v EU: v nemirnih vodah –veliko neuspešnih in netrajnostnih naložb, ter posebno poročilo št. 4/2012, Uporaba strukturnih skladov in Kohezijskega sklada za sofinanciranje prometne infrastrukture v morskih pristaniščih: uspešna naložba? (http://eca.europa.eu).

20 Glej na primer Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva: The Non-Financial Benefits of PPPs - A review of Concepts and Methodology, junij 2011.

21 Grčija: trije projekti, Španija: dva projekta, Francija: dva projekta.

22 Posojilodajalci v okviru projektov so pred sklenitvijo posojilnih pogodb pripravili stresne scenarije, v katerih je bilo predvideno, da bi obseg prometa v najslabšem primeru upadel za 20 % v primerjavi z osnovnim scenarijem.

23 Glej tudi odločitve o državni pomoči C(2013) 9274 final, primeri: referenčna številka državne pomoči SA.36893 (2013/N), C(2013) 9253 final, referenčna številka državne pomoči SA.36878 (2013/N), C(2014)7798 final, referenčna številka državne pomoči SA.39224 (2014/N).

24 1,6 milijarde EUR za 744 km v primerjavi z 2,0 milijarde EUR za 486 km.

25 To se pogosto imenuje iluzija cenovne dostopnosti.

26 V posebnem poročilu Evropskega računskega sodišča št. 5/2013 – Ali so sredstva kohezijske politike EU za ceste dobro porabljena? je navedeno, da bi lahko z izbiro hitrih cest pogosto dosegli povprečen prihranek 43 % v primerjavi z avtocestami.

27 Prispevek Komisije v sklad Marguerite se je financiral v skladu z Uredbo št. 680/2007 (uredba o vseevropskih omrežjih), ki v členu 11 določa nekatere obveznosti držav članic, na primer da „izvajajo projekte skupnega interesa, ki prejemajo finančno pomoč Skupnosti, dodeljeno na podlagi te uredbe”, da „v tesnem sodelovanju s Komisijo izvajajo tehnično spremljanje in finančni nadzor projektov” in da „zagotavljajo resničnost in skladnost izdatkov, ki so nastali v okviru projekta ali dela projekta”, brez razlikovanja med različnimi oblikami financiranja. To pomeni, da lahko Evropsko računsko sodišče v zvezi z izvajanjem, spremljanjem in finančnim nadzorom projektov, ki jih podpira sklad Marguerite, neposredno od držav članic zahteva ustrezne informacije za namene revizije, vključno z informacijami o nacionalnem postopku, ki je bil izveden za sklenitev pogodb o javno-zasebnih partnerstvih.

28 Zasebni partnerji imajo običajno dražje posojilne pogoje kot države in potrebujejo višje nadomestilo za tvegani kapital, ki je pri nekaterih revidiranih projektih doseglo tudi 14-odstotno letno stopnjo.

29 Finančni modeli Evropskega računskega sodišča so pokazali, da javno-zasebna partnerstva dosežejo zadostne dolgoročne prihranke toliko lažje, kolikor višji so stroški vzdrževanja infrastrukture in kolikor manjša je razlika v obrestnih merah, ki jih plačata javni in zasebni subjekt.

30 Pomanjkljivosti pri uporabi primerjalnikov za javni sektor je omenilo tudi francosko računsko sodišče v svojem revizijskem poročilu Les partenariats public-privé des collectivités territoriales: des risques à maîtriser, Rapport public annuel 2015.

31 V programskem obdobju evropskih strukturnih in investicijskih skladov 2007–2013 je Evropska komisija odobrila 968 velikih projektov v vrednosti 155,2 milijarde EUR, med njimi je bilo 28 projektov javno-zasebnega partnerstva v vrednosti 11,8 milijarde EUR, prispevek EU pa je znašal 4,8 milijarde EUR. Projekte, sofinancirane iz sklada Marguerite, je odobril odbor za naložbe tega sklada, v katerem Komisija nima svojega predstavnika.

32 Glej na primer Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva: The Non-Financial Benefits of PPPs - A review of Concepts and Methodology, junij 2011.

33 Plan France Très Haut Débit 2013–2022, ki je bil uveden februarja 2013, vsebuje zavezo vlade, da bo do leta 2022 zagotovila 100-% pokritost s širokopasovno infrastrukturo z optičnimi vlakni.

34 Zakonodaja o javno-zasebnih partnerstvih se lahko za projekte javno-zasebnega partnerstva z višjimi stroški uporabi na podlagi soglasne odločitve medresorskega odbora za javno-zasebna partnerstva.

35 Mnenje št. 2/2016, EFSI: predlog za podaljšanje trajanja in širitev je prezgoden (http://www.eca.europa.eu).

36 Avtocesta N17/N18 na Irskem, avtocesta C-25 v Španiji ter osrednja avtocesta, avtocesta Moreas in preostali deli avtoceste Olympia v Grčiji.

37 Te določbe ne veljajo za obsežne projekte javno-zasebnega partnerstva nad 500 milijonov EUR, ki ne spadajo v okvir za javno-zasebna partnerstva.

38 Estudio de viabilidad Económica Financiera Autovía A-1 Tramo 2 P.K. 101–247, str. 15, marec 2006.

39 Države članice morajo vsakih šest mesecev Eurostatu poslati seznam desetih največjih projektov javno-zasebnega partnerstva, vendar ta seznam ni javno dostopen.

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 20.4.2016
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 23.11.2017
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 7.2.2018
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih 8.3.2018

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Oskar Herics, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Thomas Obermayr, vodilni upravni uslužbenec Pietro Puricella, vodja naloge Enrico Grassi in revizorji Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou in Maria Ploumaki.

Od leve proti desni: Guido Fara, Di Hai, Thomas Obermayr, Enrico Grassi, Oskar Herics, Chrysoula Latopoulou, Svetoslav Hristov, Pietro Puricella.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF ISBN 978-92-872-9531-6 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/20991 QJ-AB-18-004-SL-N
HTML ISBN 978-92-872-9541-5 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/458365 QJ-AB-18-004-SL-Q

© Evropska unija, 2018.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/web/general-publications/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.