Partenariati pubblico-privato nell’UE: carenze diffuse e benefici limitati

Sintesi

I progetti di partenariato pubblico-privato (PPP) ricorrono sia al settore pubblico che a quello privato per fornire beni e servizi che tradizionalmente vengono offerti dal settore pubblico, allentando al contempo le rigorose restrizioni di bilancio gravanti sulla spesa pubblica. Dagli anni Novanta a oggi, 1 749 PPP, per un totale di 336 miliardi di euro, sono giunti a chiusura finanziaria nell’UE. La maggior parte dei PPP sono stati realizzati nel settore dei trasporti, che nel 2016 ha rappresentato un terzo degli investimenti dell’intero anno, davanti all’assistenza sanitaria e all’istruzione.

Fino a oggi, però, i fondi UE sono stati scarsamente utilizzati per i PPP. Benché per alcuni anni la politica della Commissione abbia incoraggiato il ricorso ai PPP (si pensi ad esempio alla strategia Europa 2020) come mezzo potenzialmente efficace per realizzare progetti, gli auditor della Corte hanno rilevato che nel periodo 2000-2014 solo 84 PPP, per un costo per progetti totale di 29,2 miliardi di euro, hanno ricevuto finanziamenti dell’UE per 5,6 miliardi di euro. Le sovvenzioni dei Fondi strutturali e di coesione hanno costituito la principale fonte di finanziamenti UE, seguita dagli strumenti finanziari, spesso in cooperazione con la Banca europea per gli investimenti (BEI).

Gli auditor della Corte hanno esaminato 12 PPP cofinanziati dall’UE in Francia, Grecia, Irlanda e Spagna nei settori del trasporto su strada e delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). Gli Stati membri visitati rappresentavano circa il 70 % del costo totale dei progetti (29,2 miliardi di euro) relativi ai PPP sostenuti dall’UE. La Corte ha valutato se i progetti sottoposti a audit siano stati in grado di sfruttare i vantaggi che i PPP dovrebbero prevedibilmente produrre, se fossero basati su analisi valide e approcci idonei e se il rispettivo quadro istituzionale e giuridico generale degli Stati membri visitati fosse adeguato per un’attuazione riuscita dei PPP. Nel complesso, è stato riscontrato quanto segue.

• I PPP hanno consentito alle autorità pubbliche di appaltare infrastrutture di grandi dimensioni attraverso un’unica procedura, ma hanno aumentato il rischio di una concorrenza insufficiente, indebolendo quindi la posizione negoziale delle amministrazioni aggiudicatrici.
• Per i PPP nell’ambito dei quali vengono indette gare d’appalto, bisogna generalmente negoziare aspetti che non fanno normalmente parte degli appalti tradizionali, per cui occorre più tempo rispetto ai progetti tradizionali. Un terzo dei 12 progetti sottoposti a audit, con procedure d’appalto durate 5-6,5 anni, ha fatto registrare notevoli ritardi.
• Analogamente ai progetti tradizionali, anche la maggior arte dei PPP sottoposti a audit sono risultati inficiati da notevoli inefficienze, che si sono tradotte in ritardi in fase di costruzione e forti incrementi di costo. Nel complesso, sette dei nove progetti portati a termine (per un costo aggregato per progetti di 7,8 miliardi di euro) hanno subito ritardi compresi tra due e 52 mesi. Inoltre, per completare le cinque autostrade sottoposte a audit dalla Corte in Grecia e in Spagna si è reso necessario un importo supplementare di fondi pubblici di quasi 1,5 miliardi di euro, fornito per circa il 30 % (422 milioni di euro) dall’UE. A giudizio della Corte, questo importo è stato speso in maniera inefficace in termini di potenziali benefici che se ne potevano ricavare.
• Aspetto ancor più importante, in Grecia (di gran lunga il più importante destinatario di fondi UE, con il 59 % dell’importo totale a livello di UE, ossia 3,3 miliardi di euro) il costo per chilometro delle tre autostrade controllate è aumentato di una percentuale che è andata fino al 69 %, mentre contemporaneamente la portata dei progetti è stata ridotta di una percentuale che è andata fino al 55 %. Ciò è stato dovuto principalmente alla crisi finanziaria e all’inadeguata preparazione dei progetti da parte del partner pubblico, il che ha dato luogo a contratti prematuri e non abbastanza efficaci con concessionari privati.
• La vasta portata, gli elevati costi e la lunga durata del tipico PPP per infrastrutture richiedono una diligenza particolare. Gli auditor della Corte hanno invece rilevato che le analisi preliminari si fondavano su scenari eccessivamente ottimistici in merito alla domanda e all’utilizzo futuri delle infrastrutture pianificate: ne sono derivati tassi di utilizzo dei progetti inferiori alle previsioni, anche del 69 % (TIC) e del 35 % (autostrade). Tali dati non tengono conto del rischio relativo alle autostrade greche, fortemente sottoutilizzate dopo il loro completamento.
• Come nota positiva, nove progetti completati, sottoposti a audit, hanno dimostrato buoni livelli di servizio e di manutenzione e hanno il potenziale per conservare tali livelli per la rimanente durata del progetto.
• Per quasi tutti i progetti sottoposti a audit, l’opzione del PPP è stata scelta senza alcuna analisi preliminare di opzioni alternative, come il Public Sector Comparator; non è stato dunque dimostrato che tale opzione garantisse il miglior rapporto tra benefici e costi e tutelasse l’interesse pubblico assicurando parità di condizioni tra i PPP e gli appalti tradizionali.
• La ripartizione dei rischi tra partner pubblici e privati è stata spesso inadeguata, incoerente e inefficace, mentre gli alti tassi di remunerazione (fino al 14 %) del capitale di rischio del partner privato non sempre hanno rispecchiato i rischi sostenuti. Inoltre, quasi tutti i sei progetti TIC sottoposti a audit erano difficilmente compatibili con contratti di lunga durata, poiché soggetti a rapidi mutamenti tecnologici.

Per attuare con successo i progetti PPP è necessario disporre di capacità amministrative non indifferenti, che possono scaturire solo da quadri istituzionali e normativi adeguati e da una lunga esperienza nell’attuazione di progetti PPP. La Corte ha constatato che attualmente tali capacità esistono solo in un numero limitato di Stati membri dell’UE. La situazione non corrisponde quindi all’obiettivo dell’UE di dare esecuzione alla maggior parte dei fondi UE tramite progetti a finanziamento misto, tra cui i PPP.

La combinazione tra finanziamenti UE e PPP comporta incertezze e requisiti aggiuntivi. Inoltre, la possibilità di registrare i progetti PPP come voci fuori bilancio è un elemento importante nella scelta dell’opzione PPP; in pratica, tuttavia, c’è il rischio che risultino compromessi il rapporto benefici/costi e la trasparenza.

La Corte formula perciò le seguenti raccomandazioni:

1. non promuovere un ricorso più intenso e diffuso ai PPP fino a quando le problematiche individuate non saranno state risolte e le seguenti raccomandazioni attuate con successo;
2. mitigare l’impatto finanziario dei ritardi e delle rinegoziazioni sui costi dei PPP sostenuti dal partner pubblico;
3. basare la scelta dell’opzione PPP su valide analisi comparative riguardanti le migliori opzioni di appalto;
4. stabilire politiche e strategie chiare per i PPP;
5. perfezionare il quadro UE per una migliore efficacia dei progetti PPP.

Introduzione

Cos’è un PPP?

L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) definisce i partenariati pubblico-privato (PPP) come accordi contrattuali a lungo termine tra il governo e un partner privato, in base ai quali quest’ultimo presta e finanzia servizi pubblici utilizzando un capitale fisso e condividendo i rischi associati³. Quest’ampia definizione mostra che i PPP possono essere progettati per realizzare una vasta gamma di obiettivi in vari settori, come i trasporti, l’edilizia sociale e l’assistenza sanitaria, e possono essere strutturati secondo approcci differenti.

Per natura e risultati, i PPP non sono diversi dai progetti appaltati tradizionalmente; vi sono però alcune differenze nella gestione dei progetti e dei contratti. La differenza principale tra PPP e progetti tradizionali è la condivisione dei rischi tra il partner pubblico e quello privato. In linea di principio, i rischi di un progetto PPP dovrebbero essere attribuiti alla parte più adatta a gestirli, allo scopo di realizzare un equilibrio ottimale fra trasferimento dei rischi e compensazione per la parte che li sostiene. Il partner privato è spesso responsabile per i rischi connessi a progettazione, costruzione, finanziamento, funzionamento e manutenzione dell’infrastruttura, mentre il partner pubblico si assume normalmente i rischi di regolamentazione e quelli politici.

La forma più comune di PPP è il contratto “progetto-costruzione-finanziamento-manutenzione-gestione” (Design-Build-Finance-Maintain-Operate, DBFMO)⁴. In questo caso, al partner privato vengono affidate tutte le fasi del progetto, dalla progettazione alla costruzione, alla gestione operativa e alla manutenzione dell’infrastruttura, compresa la raccolta dei fondi. Questa prospettiva a lungo termine viene definita “approccio basato sull’intero ciclo di vita”.

Il grafico 1 contiene una rappresentazione grafica delle differenti fasi di un PPP DBFMO, in cui sono indicate le rispettive responsabilità del partner pubblico e di quello privato. Dopo il completamento della fase di costruzione, il partner pubblico inizia a pagare la parte privata per l’utilizzo del servizio. L’importo delle rate varia di solito in base alla disponibilità dell’infrastruttura (PPP basato sulla disponibilità) o al livello di utilizzo dell’infrastruttura (PPP basato sulla domanda), per garantire che gli standard qualitativi richiesti siano soddisfatti per tutto l’arco di vita del progetto.

Fonte: Corte dei conti europea.

Motivi per attuare PPP

Secondo le ricerche e la letteratura in materia⁶, i PPP vengono realizzati principalmente per ottenere vantaggi potenziali rispetto ai metodi di appalto tradizionali. Tra i vantaggi, vi sono i seguenti:

1. tempi più brevi per la realizzazione di un programma pianificato di investimento di capitali, in quanto i PPP possono recare un importante finanziamento supplementare a integrazione delle dotazioni di bilancio tradizionali;
2. possibilità di incrementi di efficienza nell’attuazione dei progetti, grazie al completamento più rapido dei singoli progetti;
3. possibilità di condividere i rischi con il partner privato e di ottimizzare i costi lungo tutto l’arco di vita dei progetti;
4. possibilità di migliorare il livello della manutenzione e dei servizi rispetto ai progetti tradizionali, grazie all’approccio basato sull’intero ciclo di vita;
5. possibilità di integrare nel modo più efficace competenze pubbliche e private per effettuare valutazioni di progetto approfondite e ottimizzare la portata del progetto.

Inoltre, il sistema contabile dell’UE (SEC 2010)⁷ permette, a certe condizioni, di registrare come voci fuori bilancio i contributi pubblici ai PPP. Ciò costituisce un incentivo a utilizzarli per migliorare il rispetto dei criteri di convergenza dell’euro, noti anche come criteri di Maastricht⁸.

Il mercato europeo dei PPP

Secondo il Centro europeo di consulenza per i PPP (EPEC), tra il 1990 e il 2016 1 749 progetti di PPP, per un valore totale di 336 miliardi di euro, hanno raggiunto la chiusura finanziaria sul mercato dei PPP nell’UE. Prima della crisi finanziaria ed economica, il mercato dei PPP si trovava in una fase di forte espansione in termini di volume; dal 2008 in poi, invece, il numero dei nuovi progetti di PPP è sensibilmente diminuito (cfr. grafico 2). Nel 2016, il valore aggregato delle 64 operazioni di PPP giunte alla chiusura finanziaria sul mercato dell’UE è stato di 10,3 miliardi di euro. La maggioranza dei progetti riguardava il settore dei trasporti, che nel 2016 ha assorbito un terzo di tutti gli investimenti in PPP, seguito dai settori dell’assistenza sanitaria e dell’istruzione.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dall’EPEC.

Come mostra il grafico 3, il mercato dei PPP nell’UE si concentra soprattutto nel Regno Unito, in Francia, Spagna, Portogallo e Germania, che nel periodo 1990-2016 hanno attuato progetti per un valore pari al 90 % dell’intero mercato. Mentre alcuni Stati membri hanno attuato un gran numero di progetti PPP (nel periodo in esame il Regno Unito ne ha ad esempio realizzati più di 1 000, per un valore di quasi 160 miliardi di euro, seguito dalla Francia con 175 PPP per un valore di quasi 40 miliardi di euro), 13 dei 28 Stati membri dell’UE hanno attuato meno di cinque progetti di PPP.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dall’EPEC.

PPP e fondi UE

I progetti di PPP che combinano fondi UE e risorse finanziarie private sono detti PPP a finanziamento misto. Integrando i fondi UE in un PPP, il settore pubblico può rendere un progetto economicamente più accessibile, abbassando i livelli di finanziamento richiesti.

Si è registrata una tendenza a potenziare l’effetto-leva dei fondi pubblici grazie ai finanziamenti privati per mezzo dei PPP. La strategia Europa 2020⁹, ad esempio, sottolinea l’importanza dei PPP. Secondo la strategia, far leva sui mezzi finanziari combinando finanziamenti privati e pubblici e creando strumenti innovativi per finanziare gli investimenti necessari è una delle piste più importanti che l’Europa deve esplorare per realizzare gli obiettivi di Europa 2020.

Il libro bianco sui trasporti pubblicato dalla Commissione nel 2011¹⁰, tra gli altri, incoraggia gli Stati membri a utilizzare maggiormente i PPP, pur riconoscendo che non tutti i progetti sono adatti a questo meccanismo. Rileva inoltre che gli strumenti finanziari possono contribuire a un finanziamento su più larga scala dei PPP.

Nel quadro finanziario pluriennale 2014-2020, la Commissione ha esaminato con maggiore attenzione l’effetto-leva dei fondi pubblici uniti a fondi privati e il ruolo che i PPP possono svolgere da questo punto di vista.

Sia nel regolamento recante disposizioni comuni (RDC) per il periodo 2014-2020 che nel regolamento MCE¹¹, i PPP sono considerati un mezzo potenzialmente efficace per realizzare progetti infrastrutturali che consentano di conseguire obiettivi di politica pubblica combinando varie forme di risorse pubbliche e private.

Il regolamento sul Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) adottato nel 2015 prevede a sua volta l’uso di un’ampia gamma di prodotti finanziari al fine di mobilitare investimenti privati. Anche il FEIS può essere utilizzato per sostenere i PPP¹².

Progetti sostenuti dall’UE fino al 2014

Nel raccogliere i dati sui PPP sostenuti dall’UE ai fini del presente audit (aprile 2016), gli auditor della Corte hanno individuato, nel periodo 2000-2014, 84 progetti di PPP a finanziamento misto, con un costo totale per progetti di 29,2 miliardi di euro e un contributo UE di 5,6 miliardi di euro. Il maggior beneficiario di contributi UE è stato di gran lunga la Grecia (59 % del totale o 3,3 miliardi di euro). In 13 Stati membri, nessun PPP ha beneficiato del sostegno dell’UE (cfr. allegato I). Come si evince dalla tabella 1, il settore dei trasporti ha rappresentato la quota più consistente in termini di costo totale (88 %), mentre le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) hanno rappresentato circa il 5 % e tutti gli altri settori (tempo libero, servizi idrici, ambiente, eccetera) il 7 %.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione, dall’EPEC e da Stati membri selezionati.

Nel periodo 2000-2014, le sovvenzioni dei Fondi strutturali e di coesione hanno rappresentato la principale fonte UE per il finanziamento dei PPP (67 progetti su 84). La Commissione ha sostenuto gli altri 17 PPP per mezzo di strumenti finanziari, spesso in cooperazione con la Banca europea per gli investimenti (BEI):

1. sei progetti di PPP hanno ottenuto il sostegno dello strumento di garanzia dei prestiti per progetti della rete transeuropea di trasporto (LGTT) e quattro progetti hanno ottenuto il sostegno degli strumenti dell’Iniziativa sulle obbligazioni di progetto (PBI)¹³; l’attuazione e la gestione sono state affidate alla BEI, nel quadro di accordi di cooperazione stipulati con la Commissione.
2. Quattro progetti di PPP sono stati finanziati nell’ambito del Fondo Marguerite¹⁴ (un’iniziativa della BEI, di banche nazionali di promozione e della Commissione per investimenti azionari in progetti infrastrutturali dell’UE).
3. Tre progetti di PPP sono stati finanziati tramite il sostegno europeo comune agli investimenti sostenibili nelle aree urbane (Jessica).

Secondo la Commissione¹⁵, gli strumenti finanziari come l’LGTT e l’investimento diretto dell’UE nel Fondo Marguerite (80 milioni di euro) dovrebbero accrescere il tasso e il ritmo di realizzazione dell’infrastruttura TEN-T e far aumentare l’impatto dei fondi TEN-T.

Ultimi sviluppi

Successivamente, nel 2015, la Commissione e la BEI hanno formalmente avviato lo strumento di debito MCE, che ha seguito e ha preso le mosse dai portafogli precedentemente sviluppati dall’LGTT e dalla PBI. Lo strumento di capitale MCE, che mira a offrire finanziamenti azionari o quasi-azionari a progetti più piccoli e più rischiosi, era in fase di sviluppo al momento dell’audit.

Dal 2015 in poi, i progetti di PPP sono stati finanziati anche nel quadro del FEIS, che è un’iniziativa congiunta della Commissione e della BEI. Dei 224 progetti approvati entro il giugno del 2017, 18 erano stati segnalati come PPP.

Estensione e approccio dell’audit

Obiettivo principale dell’audit della Corte era di valutare se i progetti di PPP finanziati dall’UE fossero stati gestiti in maniera efficace e garantissero un soddisfacente rapporto tra benefici e costi, tenendo conto della tendenza a far leva più intensamente sui fondi pubblici ricorrendo a finanziamenti privati per mezzo dei PPP. In particolare si è verificato se:

1. i progetti sottoposti a audit siano stati in grado di sfruttare i benefici attesi dai PPP (cfr. paragrafi 24-46);
2. i progetti sottoposti a audit si basassero su analisi valide e approcci idonei (cfr. paragrafi 47-59);
3. il quadro istituzionale e normativo generale degli Stati membri esaminati fosse adeguato per un’attuazione riuscita dei PPP (cfr. paragrafi 60-76).

L’audit è stato espletato tra il maggio del 2016 e il settembre del 2017, presso la Commissione (DG MOVE, DG REGIO, DG ECFIN e DG ESTAT) e in quattro Stati membri: Francia, Irlanda, Grecia e Spagna.

Sono state esaminate le pertinenti politiche, strategie, normativa e documentazione progettuale; si sono tenuti colloqui con personale della Commissione, nonché con autorità pubbliche e partner privati nei quattro Stati membri; sono stati effettuati controlli in loco per 12 progetti di PPP cofinanziati dall’UE nei settori del trasporto su strada (sei progetti) e delle TIC (sei progetti¹⁶) (cfr. grafico 4 e allegato III) selezionati tra la popolazione di 84 PPP sostenuti dall’UE individuata dalla Corte (cfr. paragrafo 15).

Con tale selezione, l’audit ha raggiunto la copertura seguente:

1. gli Stati membri selezionati rappresentavano circa il 70 % del costo totale dei PPP sostenuti dall’UE nel periodo 2000-2014 (20,4 miliardi di euro su 29,2 miliardi di euro) e il 71 % del contributo UE ai PPP (4,0 miliardi di euro su 5,6 miliardi di euro); cfr. allegato I;
2. i settori dei trasporti e delle TIC rappresentavano il 93 % del costo totale per i PPP sostenuti dall’UE (27,3 miliardi di euro su 29,2 miliardi di euro); cfr. tabella 1;
3. i progetti selezionati rappresentavano un costo totale di 9,6 miliardi di euro e un contributo UE di 2,2 miliardi di euro (cfr. allegato III);
4. i progetti selezionati erano finanziati sia dai Fondi strutturali e di coesione che da strumenti finanziari.

Fonte: Corte dei conti europea.

Osservazioni

I progetti di PPP sottoposti a audit hanno consentito di attuare le politiche con maggiore rapidità e potevano potenzialmente garantire buoni standard di funzionamento e manutenzione, ma non sono sempre stati efficaci nell’ottenere i potenziali vantaggi

La Corte ha verificato se i progetti sottoposti ad audit fossero riusciti a sfruttare i vantaggi potenziali in termini di tempestiva realizzazione del progetto nei limiti della dotazione finanziaria, valutando anche il grado di utilizzo dell’infrastruttura costruita.

L’opzione PPP ha consentito alle autorità pubbliche di appaltare piani infrastrutturali su vasta scala attraverso un’unica procedura

Il metodo tradizionale di appalto prevede che le imprese private impegnate in grandi progetti infrastrutturali siano pagate durante il periodo di costruzione, che di solito dura un numero limitato di anni. Le autorità pubbliche devono quindi stanziare risorse di bilancio sufficienti per finanziare l’intera opera di costruzione in un periodo di tempo relativamente breve. Qualora il finanziamento sia insufficiente, è possibile suddividere i progetti in una serie di sezioni differenti, da appaltare in differenti anni in funzione della dotazione finanziaria: in tal modo la costruzione dell’infrastruttura completa viene ripartita su un maggior numero di anni.

I PPP, invece, prevedono normalmente che il partner privato finanzi tutta la costruzione e sia poi rimborsato dal partner pubblico o dagli utenti nel corso del periodo operativo del contratto, che di solito supera i vent’anni e spesso può giungere ai trenta. In tal modo, il partner pubblico può iniziare immediatamente la costruzione dell’intera infrastruttura, accelerandone il completamento e quindi la realizzazione di tutti i benefici che derivano dal complesso dell’infrastruttura.

È questo il caso dei progetti autostradali sottoposti a audit in Irlanda, Grecia e Spagna, ciascuno dei quali è stato appaltato nell’ambito di un unico esercizio. Ad esempio, le autorità greche hanno scelto l’opzione PPP per poter accedere a finanziamenti privati senza i quali, a loro avviso, i progetti non avrebbero potuto proseguire. Di conseguenza, la costruzione e/o l’ammodernamento di 744 km di strade (174 km dell’autostrada centrale, 365 km dell’Olympia Odos e 205 km della Moreas) sono stati appaltati in tre sole procedure di gara, in netto contrasto con la precedente esperienza di costruzione di autostrade in Grecia secondo i tradizionali metodi di appalto. Ad esempio, i due tratti già esistenti dell’autostrada Olympia, per un totale di 82 km, sono stati costruiti in 20 anni con 31 procedure di appalto¹⁷. Tuttavia, la portata di due dei progetti sottoposti a audit in Grecia è stata notevolmente ridotta nel corso dell’attuazione (cfr. tabella 3).

L’appalto di grandi progetti di PPP ha aggravato il rischio di concorrenza insufficiente e in alcuni casi ha fatto registrare notevoli ritardi

Mentre i progetti tradizionali si possono suddividere in lotti per attrarre un maggior numero di offerenti, i progetti di PPP esigono una dimensione minima per giustificare il costo dell’appalto e agevolare le economie di scala necessarie per accrescere l’efficienza del funzionamento e della manutenzione. Talvolta, però, la vastissima portata di un progetto può ridurre il livello della concorrenza, giacché generalmente poche imprese dispongono dei mezzi finanziari necessari per presentare offerte. Nel caso di contratti di valore assai elevato, solo pochi operatori (se non addirittura uno solo) sono in grado di offrire tutti i prodotti o i servizi richiesti; ciò rischierebbe di porre l’amministrazione aggiudicatrice in una posizione di dipendenza.

Ciò è avvenuto, ad esempio, nel caso dell’autostrada centrale in Grecia, per la quale era stato programmato un costo totale di 2 375 milioni di euro. Delle quattro imprese invitate a presentare un’offerta, due l’hanno effettivamente presentata, ma solo un’offerta è stata valutata nella fase finale dell’appalto. La valutazione di almeno due offerenti avrebbe posto il partner pubblico in una posizione negoziale migliore per ottenere condizioni contrattuali più vantaggiose.

Per assegnare un contratto di PPP è necessario individuare e negoziare tutti gli aspetti relativi all’attuazione, al finanziamento, al funzionamento e alla manutenzione del progetto, compresi gli indicatori e i sistemi di misurazione della performance che di solito non rientrano negli appalti tradizionali di progetti e generalmente richiedono più tempo. Un PPP può comportare ritardi supplementari anche a causa della necessità, per il partner privato, di raccogliere fondi per il finanziamento del progetto. L’appalto dell’autostrada N17/N18 in Irlanda ha richiesto cinque anni, ossia un periodo sensibilmente più lungo dei 15 mesi necessari in media per i progetti di PPP in tale paese. La carenza di liquidità derivante dalla crisi finanziaria ha aggravato, per il partner privato, la difficoltà di reperire fonti di finanziamento sufficienti per giungere alla chiusura finanziaria, il che ha provocato un ritardo di almeno tre anni¹⁸.

Inoltre, il ricorso all’opzione dei PPP non ha avuto effetti positivi sulle due cause di ritardo più comuni, ossia le procedure giuridiche e l’incompletezza degli studi preparatori, che, secondo quanto riscontrato dagli auditor della Corte, hanno riguardato non solo molti dei progetti controllati che erano stati appaltati secondo metodi tradizionali nel settore dei trasporti¹⁹, ma anche le tre autostrade appaltate in Grecia come PPP. Queste ultime hanno richiesto in media 6,5 anni dall’inizio della procedura all’entrata in vigore dei contratti. Inoltre, tre mesi e mezzo di questi ritardi si devono attribuire esclusivamente alla scelta dell’opzione dei PPP, dal momento che i contratti hanno dovuto essere ratificati dal Parlamento in assenza, all’epoca, di un quadro giuridico appropriato per le concessioni a livello nazionale e di UE.

I progetti autostradali in Spagna sono stati appaltati tempestivamente, ma i contratti sono stati rinegoziati poco dopo (cfr. paragrafo 34, lettera a)); ciò solleva il dubbio che l’appalto non sia stato gestito adeguatamente. Nonostante la complessità aggiuntiva dell’approccio PPP, i progetti di banda larga in Francia e in Irlanda sono stati generalmente appaltati in maniera tempestiva; si trattava però di progetti di portata inferiore rispetto a quelli delle autostrade sottoposte a audit.

La maggior parte dei progetti sottoposti a audit ha fatto registrare notevoli ritardi nella costruzione e superamenti dei costi

La maggior parte dei progetti sottoposti a audit non è stata completata in tempo né nei limiti di bilancio previsti

Secondo la letteratura in materia, i progetti infrastrutturali attuati attraverso un PPP hanno maggiori probabilità di ottenere incrementi di efficienza rispetto ai progetti tradizionali, poiché la costruzione del progetto è completata nei tempi e nei limiti di bilancio previsti²⁰. Questo perché il partner privato ha normalmente un forte incentivo a concludere i lavori di costruzione nei termini del contratto, in modo da consentire l’inizio tempestivo dei pagamenti basati sulla disponibilità, o della riscossione dei canoni di utenza, evitando gli incrementi di costo, di cui deve in genere sostenere i rischi.

La Corte ha però rilevato che, spesso, i potenziali vantaggi dei PPP non si sono materializzati, giacché l’infrastruttura non è stata completata nei limiti previsti di tempo e di costi. Sette²¹ dei nove progetti completati, corrispondenti a un costo di progetto di 7,8 miliardi di euro, hanno subito ritardi da due a 52 mesi, mentre l’incremento totale dei costi ha raggiunto quasi 1,5 miliardi di euro, il 30 % dei quali cofinanziati dall’UE. In Grecia, l’incremento dei costi (sostenuto dal partner pubblico e cofinanziato al 36 % dall’UE) è stato pari a 1,2 miliardi di euro; in Spagna è stato di 0,3 miliardi di euro (sostenuto dal partner pubblico); in Francia, il costo è aumentato invece di 13 milioni di euro, ossia del 73 % (in termini relativi, il più cospicuo incremento di costi osservato nei progetti sottoposti a audit; cfr. l’allegato III per dettagli).

1. I contratti delle autostrade spagnole sono stati rinegoziati poco dopo la firma, poiché si imponevano modifiche ai lavori pianificati; ciò ha prodotto aumenti dei costi per circa 300 milioni di euro, a carico del partner pubblico. Il costo dell’autostrada A-1 è aumentato del 33 % (158 milioni di euro), e il progetto ha subito un ritardo di due anni; l’autostrada C-25 ha invece registrato un incremento di costi del 20,7 % (143,8 milioni di euro, di cui 88,9 milioni di euro di costi finanziari) e un ritardo di 14 mesi.
2. In Francia, il costo del progetto TIC Pau Pyrénées è aumentato del 73 % (da 18 a 31 milioni di euro), per la necessità di rispettare modifiche della regolamentazione; l’infrastruttura del progetto Girondins è stata completata in tempo, ma la messa in servizio del progetto ha subito un ritardo di 16 mesi per ragioni amministrative.
3. In Irlanda, la fase di costruzione del progetto TIC Metropolitan Area Network (MAN) è stata pianificata in maniera inadeguata, per cui l’intero progetto è stato successivamente ridimensionato; ciò ha comportato la realizzazione di un numero minore di reti MAN (in 66 località anziché 95) e un aumento dei costi del 4,2 % (50 953 euro) per ogni località.
4. La costruzione delle tre autostrade in Grecia ha subito forti ritardi (in media, quattro anni), e la rinegoziazione dei PPP ha comportato considerevoli costi supplementari (1,2 miliardi di euro) a carico del partner pubblico, anche se la portata dei due progetti è stata sensibilmente ridimensionata (cfr. la sezione seguente).

Il “reset” in Grecia: Cosa succede quando un PPP non va a buon fine e chi paga il conto? Quasi 1,2 miliardi di euro in più pagati dai cittadini

In Grecia, la prima ondata di PPP, aggiudicata negli anni Novanta, comprendeva progetti come il ponte Rion Antirion, la circonvallazione di Atene e il nuovo aeroporto internazionale di Atene. La seconda ondata di PPP, aggiudicata nel 2007-2008, comprendeva essenzialmente la costruzione di autostrade (cfr. grafico 5). La Corte ha sottoposto a audit tre di tali autostrade.

Fonte: Autorità di gestione greca del PO Infrastrutture di trasporto, ambiente e sviluppo sostenibile.

Questi progetti sono stati finanziati in misura considerevole dall’introito dei pedaggi riscossi su tratti autostradali predefiniti, gestiti dal partner privato. La grave crisi economica e finanziaria che ha colpito la Grecia ha però provocato un crollo dei volumi di traffico, scesi di circa il 50 % al di sotto degli scenari più pessimistici²², con una conseguente forte riduzione degli introiti effettivi e stimati per le tre concessioni sottoposte a audit. In particolare, tra il 2011 e il “reset” (cfr. paragrafo 37), le tre autostrade sottoposte ad audit hanno fatto registrare un notevole calo delle entrate dovuto alla riduzione del traffico di almeno il 63 % (autostrada centrale), il 49 % (autostrada Olympia) e il 20 % (autostrada Moreas) rispetto alle previsioni²³. Dal momento che, nei contratti dei PPP, le autorità pubbliche avevano trasferito gran parte del rischio relativo alla domanda (ossia al traffico) ai partner privati (concessionari), la riduzione degli introiti ha inciso gravemente sull’equilibrio finanziario dei contratti, inducendo i prestatori a interrompere il finanziamento dei progetti, poiché non credevano più nella loro redditività finanziaria; ciò ha provocato l’immediata sospensione dei lavori.

Dopo aver accettato una clausola contrattuale (estensione della situazione di forza maggiore per il partner privato in caso di circostanze eccezionali) le autorità greche si sono poste in una situazione in cui avevano unicamente la possibilità di:

1. interrompere la costruzione delle autostrade ed esporsi a possibili dispute legali e al possibile pagamento di penali e compensazioni;
2. oppure rinegoziare gli accordi di concessione con i concessionari (e i prestatori), per ristabilirne la fattibilità economica, ma comunque con un costo pubblico aggiuntivo.

Le autorità greche hanno giudicato che il primo scenario, cioè l’interruzione della costruzione delle autostrade, fosse meno favorevole, date le più vaste conseguenze macroeconomiche e sociali che tale decisione avrebbe comportato. Di conseguenza, dopo tre anni di trattative, i contratti con i concessionari sono stati rinegoziati: il “reset” è avvenuto nel novembre 2013 (autostrada Olympia e autostrada centrale E-65) e nel dicembre 2015 (Moreas) (cfr. tabella 2). Come illustrato in dettaglio qui di seguito, ciò ha comportato che il partner pubblico ha dovuto farsi carico di quasi 1,2 miliardi di euro di costi supplementari (cfr. paragrafo 39).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità greche.

Con il “reset”, la data finale per le concessioni è rimasta immutata, ma si è deciso di differire la costruzione di rilevanti tratti di autostrada (il 45 % dell’autostrada Olympia e il 55 % dell’autostrada centrale) e di prorogare le scadenze di completamento della costruzione per tutti e tre i progetti, il che ha comportato periodi di funzionamento più brevi per il rimborso dei costi infrastrutturali. Il ritardo dei progetti e la riduzione della loro portata hanno inciso negativamente sull’obiettivo di ampliare la rete autostradale greca, con un effetto domino sull’intera rete TEN-T. Vi è inoltre ancora il rischio che i progetti dell’autostrada centrale e della tratta Lefktro-Sparta dell’autostrada Moreas rimangano fortemente sottoutilizzati, il che non sarebbe in linea con i criteri di sana gestione finanziaria (cfr. in particolare il riquadro 1).

Inoltre il partner pubblico ha dovuto anche sostenere quasi 1,2 miliardi di euro di costi supplementari (cfr. tabella 3). In seguito alla citata decisione di rinegoziare i contratti:

1. è stato erogato un contributo finanziario aggiuntivo di 470 milioni di euro (di cui 422 milioni di euro di fondi UE) per i periodi di costruzione delle autostrade Olympia e centrale. Ciò al fine di coprire le carenze di finanziamento generate soprattutto dai minori introiti derivanti dai ridotti volumi di traffico, nonché dal sensibile aumento dei costi finanziari dei progetti conseguente alla crisi finanziaria, che ha gravemente alterato l’equilibrio finanziario dei contratti;
2. il partner pubblico ha dovuto inoltre pagare altri 705 milioni di euro ai concessionari delle tre autostrade, soprattutto a causa di accordi conclusi per accelerare i lavori, non richiesti da esigenze di capacità, e dei seguenti ritardi addebitabili al partner pubblico:
   • per la rimozione di reperti archeologici;
   • per l’ottenimento dei permessi ambientali richiesti;
   • per portare a termine i necessari espropri di terreni;

   L’elevato importo di tale pagamento era dovuto anche all’inadeguata preparazione dei progetti, e specialmente al fatto che i contratti di PPP erano stati firmati prima di risolvere i relativi problemi; i ritardi non hanno prodotto l’automatica riprogrammazione dei periodi di fine operazioni; i partner privati hanno avuto invece meno tempo per raccogliere introiti e ottenere la redditività prevista.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità greche.

A causa del pagamento statale ai concessionari e del sensibile aumento dei costi finanziari, il costo totale del progetto per km dell’autostrada Olympia è aumentato del 69 %, passando da 7,7 a 13,0 milioni di euro, mentre la lunghezza della strada da costruire è stata ridotta del 45 %. Analogamente, il costo totale del progetto per km per l’autostrada centrale è cresciuto del 47 %, dagli iniziali 13,7 a 20,2 milioni di euro per km, mentre la strada da costruire è stata ridotta del 55 % (cfr. grafico 6). Complessivamente, a seguito del “reset”, i costi totali dei progetti delle tre autostrade sono aumentati del 36 %, da 9,1 a 12,4 milioni di euro per km; il contributo UE al costo totale dei progetti per km è aumentato del 95 %, da 2,1 milioni di euro per km a 4,1 milioni di euro per km²⁴.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità greche.

La maggior parte dei progetti sottoposti a audit è potenzialmente in grado di mantenere standard validi di servizio e manutenzione

Un altro potenziale vantaggio dei PPP è la possibilità di garantire più elevati livelli di manutenzione e servizio rispetto ai progetti tradizionali, grazie all’approccio basato sull’intero ciclo di vita: il partner privato incaricato della costruzione, infatti, è anche responsabile del funzionamento e della manutenzione dell’infrastruttura per l’intera durata del progetto, ossia per un tempo molto più lungo del consueto periodo di garanzia previsto dalle tradizionali norme d’appalto. Ciò impone al partner privato di pianificare tenendo conto dei costi di funzionamento e manutenzione a lungo termine che dovrà sostenere, nonché del mantenimento nel lungo periodo dei livelli di servizio che si è impegnato a garantire nel contratto di PPP; il partner privato dovrà perciò prestare particolare attenzione alla qualità della costruzione.

Inoltre, i progetti appaltati secondo criteri tradizionali non comprendono di solito le risorse di bilancio necessarie per il funzionamento e la manutenzione delle infrastrutture del progetto, in quanto tali aspetti sono oggetto di contratti separati. Dal momento che i contratti di PPP contengono disposizioni relative al funzionamento e alla manutenzione, consentono di impegnare i fondi necessari sin dall’inizio del periodo di costruzione, evitando così che siano soggetti alla discrezionalità delle autorità pubbliche.

La maggior parte dei nove progetti sottoposti a audit che erano stati completati al momento delle visite di audit presentavano buoni standard di servizio e manutenzione: integrità strutturale, segnaletica orizzontale e verticale per le autostrade e, per i progetti TIC, tempi di risposta alle richieste dei clienti relative alla banda larga e molti altri aspetti. Questi progetti sono potenzialmente in grado di mantenere buoni standard di servizio e manutenzione per la durata futura dei contratti. Ciò si può far risalire alle penali e agli incentivi previsti nei contratti, che potrebbero incidere sull’importo dei pagamenti annuali. A eccezione dell’autostrada C-25 in Spagna e delle tre autostrade greche sottoposte a audit, che prevedono procedure ad hoc in materia di penali, i pagamenti annuali possono essere automaticamente ridotti in caso di manutenzione inadeguata, oppure accresciuti se i livelli di manutenzione e servizio sono eccellenti.

I PPP non hanno impedito al partner pubblico di avere un ottimismo eccessivo in merito alla domanda e all’utilizzo futuri dell’infrastruttura pianificata

La possibilità di unire competenze pubbliche e private nella progettazione di un PPP viene generalmente ritenuta positiva per una valutazione realistica dell’utilizzo futuro dell’infrastruttura pianificata. Tuttavia, il fatto che i pagamenti si possano ripartire su un periodo di 20-30 anni riduce lo stimolo a ottimizzare la portata del progetto in funzione delle esigenze reali e quindi aggrava il rischio che gli enti pubblici intraprendano progetti infrastrutturali più vasti del necessario, o di quanto sarebbero altrimenti in grado di permettersi²⁵. Insieme ad altri previsioni eccessivamente ottimistiche sulla domanda e l’utilizzo futuri dell’infrastruttura pianificata, ciò può provocare un sottoutilizzo dei progetti, con un peggior rapporto tra benefici e costi e vantaggi inferiori al previsto.

È questo il caso di tre dei progetti autostradali sottoposti a audit che rischiano di risultare pesantemente sottoutilizzati, come l’autostrada centrale (cfr. riquadro 1) e il tratto Lefktro-Sparta dell’autostrada Moreas in Grecia, nonché l’autostrada A-1 (già completata) in Spagna, che hanno registrato livelli di traffico inferiori del 35 % rispetto alle previsioni iniziali (20 643 veicoli invece di 31 719).

Fonte: Corte dei conti europea.

Anche i progetti di banda larga sottoposti a audit in Francia e Irlanda hanno fatto registrare un’adesione da parte dei clienti inferiore (talvolta assai inferiore) alle attese. Il progetto nella Meurthe e Mosella (Francia) ha raccolto introiti inferiori di quasi il 50 % alle attese (cfr. tabella 4); per il progetto NBS (Irlanda), l’effettiva adesione dei clienti è stata inferiore del 69 % alle previsioni (42 004 clienti invece di 135 948).

Ritardi, incrementi dei costi e sottoutilizzo sono in parte da addebitare all’inadeguatezza delle analisi e degli approcci

Per individuare le ragioni di qualsiasi eventuale debolezza nell’attuazione dei progetti (per una panoramica dei vantaggi e rischi potenziali e delle relative osservazioni di audit, cfr. allegato IV), la Corte ha verificato se fossero state svolte analisi preliminari sufficienti per giustificare la scelta e le dimensioni di ciascun progetto, nonché la scelta dell’opzione PPP. Si è anche valutato se l’approccio di PPP scelto fosse appropriato alle circostanze specifiche.

Per la maggior parte dei progetti sottoposti a audit, l’opzione PPP è stata scelta senza analisi comparative preliminari da cui emergesse che si trattava della scelta che ottimizzasse il rapporto tra benefici e costi

Poiché molti paesi non richiedono di iscrivere a bilancio in anticipo l’intero costo dei PPP nel momento in cui viene assunto l’impegno e gli oneri annuali vengono riconosciuti solo parecchi anni dopo l’approvazione del progetto e la fine della costruzione, qualsiasi rendiconto di spesa per i PPP subisce un grande ritardo, e viene presentato molto dopo l’adozione delle decisioni più importanti. I responsabili decisionali potrebbero analizzare i PPP in maniera meno meticolosa di quanto avviene per i contratti tradizionali: infatti, i costi di capitale di questi ultimi sono iscritti a bilancio in anticipo e devono competere con altri progetti per una limitata disponibilità di finanziamenti. Inoltre, i partner pubblici spesso si basano sull’esame effettuato dai prestatori, i cui obiettivi possono essere assai diversi.

Giacché i PPP hanno implicazioni di lungo termine per le generazioni future, sceglierli richiede analisi e giustificazioni particolarmente rigorose. Le pratiche di buona gestione prevedono l’effettuazione di analisi comparative tra diverse opzioni di appalto (ad esempio, tra appalto tradizionale e PPP), allo scopo di selezionare quella che offre il miglior rapporto tra benefici e costi. Uno strumento comunemente usato è il Public Sector Comparator (PSC). Se l’opzione del PPP viene scelta senza alcuna analisi comparativa che assicuri parità di condizioni fra i diversi metodi di appalto, non può garantirsi che essa offra il miglior rapporto tra benefici e costi e che tuteli nel modo migliore l’interesse pubblico.

Per tre dei 12 progetti sottoposti a audit, le procedure nazionali non prevedevano alcuna analisi comparativa (come ad esempio un PSC) per individuare l’opzione di appalto più adatta, dal momento che questi progetti non comportavano pagamenti pubblici diretti. Tuttavia, la logica seguita per la selezione di cinque dei nove rimanenti progetti sottoposti a audit (cfr. allegato III) – ossia tutti i progetti autostradali sottoposti a audit in Grecia e in Spagna – non si fondava su un’analisi comparativa, che avrebbe fornito ulteriori elementi quantitativi e considerazioni inerenti il rapporto benefici/costi su cui basare la decisione relativa all’opzione di appalto (per un esempio della pertinenza di queste analisi, cfr. riquadro 2). Per uno di questi nove progetti, inoltre, alla Corte è stato rifiutato l’accesso alla documentazione pertinente (cfr. paragrafo 51).

Benché l’investimento della Commissione nel Fondo Marguerite rientri nell’ambito del regolamento TEN, che garantisce alla Corte il diritto di espletare audit anche qualora il beneficiario sia un partner privato²⁷, le autorità irlandesi si sono rifiutate di fornire alla Corte il PSC e la documentazione della gara di appalto del progetto dell’autostrada N17/18, che non erano disponibili neppure presso Commissione. Non è stato perciò possibile valutare la logica della progettazione e dell’appalto del progetto, e neanche quella della scelta dell’opzione PPP invece che di metodi di appalto alternativi (come l’appalto tradizionale e la concessione).

Per i tre PPP francesi basati sulla disponibilità controllati, è stato fatto ricorso a Public Sector Comparator, che sono però stati ostacolati dalla mancanza di dati attendibili sui costi e hanno sistematicamente previsto livelli di introiti eccessivamente ottimistici³⁰, ai quali nella maggior parte dei casi non è corrisposta l’effettiva adesione dei clienti (cfr. paragrafo 46); pertanto, l’efficacia è stata inferiore al previsto. Inoltre, il progetto presso Pau-Pirenei in Francia e il progetto MAN in Irlanda mancavano anche di un’analisi complessiva benefici/costi: ciò ha impedito di individuare i vantaggi attesi e di ottimizzare dimensione e portata dei progetti. La portata del progetto MAN è così diminuita da 95 a 66 reti e il costo per ciascun comune servito dal progetto è salito del 4,2 % (cfr. paragrafo 34, lettera c)).

La valutazione effettuata dalla Corte sui progetti PPP sottoposti a audit ha dimostrato che alcuni aspetti possono influire considerevolmente sulla performance del progetto, e pertanto potrebbero rientrare nell’ambito di una specifica valutazione della Commissione. Benché strutturazione, appalto e attuazione dei progetti PPP rientrino esclusivamente nelle competenze degli Stati membri, la Commissione può svolgere un ruolo importante all’atto dell’approvazione di grandi progetti che devono essere cofinanziati con risorse UE. Tuttavia, fino al periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione non ha posto in essere strumenti di valutazione dedicati (ad esempio, criteri di valutazione dei progetti che dimostrino il valore aggiunto UE, il rapporto benefici/costi e la compatibilità con contratti di lunga durata) per analizzare l’impatto di specifiche caratteristiche dei PPP su singoli grandi progetti³¹.

La ripartizione dei rischi è stata spesso inadeguata, e ciò ha comportato minori incentivi o una eccessiva esposizione al rischio per il partner privato

Un motivo per scegliere l’opzione PPP è la possibilità di ripartire i rischi (quelli riguardanti ad esempio la costruzione, la domanda, la disponibilità) in base al principio per cui essi dovrebbero essere sostenuti dal partner più adatto a gestirli.

La capacità di individuare e ripartire correttamente i rischi del progetto, in modo da ottenere l’equilibrio ottimale fra trasferimento del rischio e compensazione per la parte che lo sostiene, costituisce un fattore essenziale per il successo di un PPP. Se non vi si riesce, potrebbero sorgere implicazioni finanziarie per il partner pubblico e il raggiungimento degli obiettivi del progetto potrebbe essere ostacolato. Accordi non ottimali per la condivisione dei rischi possono ridurre gli incentivi per il partner privato oppure accrescere i costi di progetto e diminuire i benefici per il partner pubblico.

La Corte ha individuato almeno una buona pratica (il progetto francese per la banda larga nella Gironda ha tenuto conto del conseguimento dei livelli di servizio attesi e ha previsto penali qualora l’adesione dei clienti non corrispondesse ai modelli finanziari presentati nell’offerta), ma ha anche riscontrato parecchi casi in cui i rischi non sono stati ripartiti in maniera coerente. Si vedano gli esempi seguenti.

1. Ripartizione dei rischi non coerente con i criteri di aggiudicazione del contratto PPP: benché gli offerenti per il progetto Meurthe e Mosella in Francia fossero stati selezionati secondo criteri di aggiudicazione in base ai quali i potenziali partner privati dovevano proporre modelli finanziari per la commercializzazione dei servizi di banda larga, i rischi commerciali sono stati sostenuti non da questi bensì dal partner pubblico. Ciò ha esonerato i partner privati dalla responsabilità per le previsioni in materia di introiti formulate in fase di offerta. Nel corso dell’audit, la Corte ha riscontrato che gli introiti erano quasi del 50 % inferiori alle aspettative; una ripartizione dei rischi più coerente avrebbe fornito incentivi più forti a garantire l’effettiva commercializzazione dei servizi a banda larga.
2. Ripartizione dei rischi non coerente con la remunerazione del capitale di rischio privato: nel caso di un progetto autostradale, il partner privato ha sostenuto il rischio inerente alla disponibilità, ma non quello inerente alla domanda. Poiché il primo dipende maggiormente dal livello di manutenzione realizzato dal partner privato che da fattori esogeni, espone il partner privato a minori incertezze e dovrebbe quindi generare, per il capitale del partner privato, tassi di remunerazione inferiori rispetto al rischio inerente alla domanda. In questo caso, però, il contratto di PPP prevedeva per il capitale azionario del partner privato un rendimento annuo di quasi il 14 %: ossia uno dei tassi più elevati registrati tra i progetti sottoposti a audit.
3. Ripartizione dei rischi inadeguata – rischi eccessivi sostenuti dal partner privato: i progetti sottoposti a audit in Grecia hanno dimostrato che, qualora la quota di rischio del partner privato sia eccessivamente elevata (come ad esempio con l’autostrada Olympia, in cui il partner pubblico ha trasferito l’intero rischio inerente alla domanda al partner privato, benché questo non potesse in alcun modo influenzare la domanda di traffico), possono insorgere gravi problemi sotto forma di un maggiore rischio di fallimento per il partner privato, e quindi costi supplementari e un peggior rapporto benefici/costi per il partner pubblico (cfr. paragrafi 36-40). Una ripartizione dei rischi analoga contraddistingueva anche il progetto NBS in Irlanda, per il quale l’adesione dei clienti si è rivelata assai inferiore alle previsioni iniziali (cfr. paragrafo 46); se il partner privato non fosse stato finanziariamente robusto, il livello di introiti molto inferiore avrebbe messo a repentaglio l’intero progetto.
4. Inefficace ripartizione dei rischi: in Spagna, per il progetto autostradale A-1 (cfr. foto 8) sia il rischio inerente alla domanda che quello inerente alla disponibilità sono stati trasferiti sul partner privato, in quanto la remunerazione del progetto si basava su “pedaggi-ombra” pagati dal partner pubblico, adeguati con l’inclusione di premi o penali per la qualità della manutenzione dell’infrastruttura. Anche se i livelli di traffico sono risultati notevolmente inferiori alle attese, la qualità della manutenzione (agevolata dai bassi livelli di traffico) ha generato premi che hanno compensato tutte le perdite causate al partner privato dal rischio inerente alla domanda. Pertanto, benché sostenesse tutti i rischi, il partner privato in pratica non ha quasi subito svantaggi finanziari, mentre il partner pubblico è stato obbligato per contratto a pagare importi ben maggiori per assicurare la rimanente manutenzione di un’autostrada sottoutilizzata.

Fonte: Corte dei conti europea.

I contratti di PPP di lunga durata sono poco adatti al rapido ritmo dei mutamenti tecnologici

Normalmente, ci si attende che i PPP mirino a ottimizzare i propri vantaggi, unendo e sfruttando i rispettivi punti di forza delle competenze pubbliche e private. In questo modo, dovrebbero garantire una miglior qualità delle infrastrutture e dei servizi e stimolare la ricerca di soluzioni innovative nella prestazione dei servizi pubblici³².

I progetti di banda larga sottoposti a audit sono stati attuati come PPP principalmente perché i partner pubblici ritenevano di non possedere la capacità tecnica per attuarli secondo modalità tradizionali senza rischiare gravi problemi di interfaccia tecnica. Si sono però scontrati con una difficoltà comune dei PPP nel settore delle nuove tecnologie, in cui la scelta delle soluzioni tecnologiche più idonee è essenziale per una riuscita attuazione dei contratti a lungo termine. Impegnarsi a utilizzare una determinata tecnologia e a fornire determinate prestazioni nell’arco, solitamente lungo, di un contratto PPP esponeva i progetti a un forte rischio di obsolescenza tecnologica, che avrebbe comportato inevitabilmente minori introiti non appena una nuova tecnologia fosse divenuta disponibile.

Ad esempio, tre dei quattro progetti PPP per la banda larga sottoposti a audit in Francia erano concepiti per durare 18-24 anni e si basavano su un mix di tecnologie comprendente un esteso utilizzo di tecnologie wireless che richiedono costosi aggiornamenti ogni cinque-sei anni (cfr. anche riquadro 3). Con l’introduzione della strategia francese per Internet ad altissima velocità³³, per installare le relative infrastrutture sarà necessario indire nuove procedure d’appalto, in modo da coprire aree appena raggiunte dalla tecnologia wireless e per cui è già in vigore un contratto di PPP valido fino al 2030 e oltre. Il probabile esito sarà una situazione in cui, per coprire la stessa area, verranno a sovrapporsi due o più contratti PPP (uno dei quali basato su una tecnologia obsoleta), nonché possibili rinegoziazioni di contratti di PPP esistenti, aumenti di costi e conseguenze imprevedibili per l’intera rete.

Il quadro istituzionale e normativo non è ancora adatto ai progetti di PPP sostenuti dall’UE

Gli auditor della Corte hanno valutato se i quadri giuridici e istituzionali vigenti nell’UE siano in grado di far fronte a numeri più elevati di progetti PPP in tutti gli Stati membri. È stata presa in considerazione la disponibilità di un’adeguata normativa in materia di PPP, di Unità di consulenza PPP che agevolino l’attuazione dei progetti di PPP tramite consulenza, contratti standard, modelli di analisi comparativa e meccanismi di funzionamento appropriati per facilitare l’attuazione di tutti questi sistemi, nonché di strategie adatte all’impiego dei PPP nel quadro di una politica di investimenti complessiva.

Pur avendo esperienza nell’ambito dei PPP, non tutti gli Stati membri visitati dagli auditor della Corte dispongono di un quadro istituzionale e giuridico ben articolato

Per giungere a buon esito, i PPP necessitano di processi e quadri giuridici e istituzionali robusti e esaurienti. Inoltre, la riuscita attuazione dei PPP dipende anche, in larga misura, dalla capacità amministrativa delle autorità competenti.

Gli auditor della Corte hanno esaminato i quadri istituzionali e giuridici dei quattro Stati membri visitati, individuando talune carenze che ostacolano la riuscita dell’attuazione dei PPP:

1. in Francia e in Irlanda, il quadro per i PPP opera solo per determinate tipologie di PPP a livello centrale: in Francia, il quadro istituzionale generale operava principalmente per i Contrats de Partenariat (CP) – come il piano comune per i PPP DBFMO basati sulla disponibilità – che vengono negoziati a livello nazionale. Altre forme di PPP, come la Délégation de Service Public (PPP strutturati come concessioni) e i CP di livello regionale non erano soggetti a disposizioni analoghe. In Irlanda, disposizioni contrattuali come quelle riguardanti il progetto MAN non sono soggette alle medesime procedure di esame e analisi comparativa dei PPP basati sulla disponibilità, che forse, se utilizzate in questo caso, avrebbero potuto evitare i difetti di pianificazione (cfr. paragrafo 34, lettera c));
2. in Grecia, il quadro per i PPP è operante solo per i progetti il cui costo di costruzione è inferiore a 500 milioni di euro; dalle valutazioni obbligatorie previste dalla normativa sui PPP restano perciò esclusi vastissimi progetti infrastrutturali come le tre autostrade selezionate per l’audit della Corte³⁴. Tale situazione non agevola, per il dipartimento responsabile dei PPP, il compito di applicare procedure stabilite e trarre coerentemente vantaggio dall’esperienza dell’Unità PPP per i progetti su vasta scala;
3. in Spagna non esiste un dipartimento dedicato né un’Unità PPP che abbia il compito di sostenere l’attuazione dei progetti PPP sottoposti a audit: i PPP non hanno perciò potuto fruire di clausole contrattuali, orientamenti e strumenti standardizzati a livello centrale. I progetti di PPP spagnoli non sono stati soggetti a un’analisi comparativa che li raffrontasse ad altre opzioni di appalto (cfr. paragrafo 50), né ad altre valutazioni specifiche sul rapporto benefici/costi concepite appositamente per progetti PPP.

Gli auditor della Corte hanno rilevato inoltre che solo pochi Stati membri hanno maturato un’esperienza sufficientemente lunga e competenze nel settore pubblico per l’attuare con successo progetti PPP (cfr. grafico 3). L’analisi, condotta dagli auditor, dei progetti PPP finanziati dal FEIS ha confermato che tali progetti sono concentrati negli Stati membri che hanno maggiore familiarità con questa opzione di appalto: 14 dei 18 PPP approvati nel quadro del FEIS al giugno 2017 erano ubicati in Francia, Regno Unito, Paesi Bassi, Italia, Germania, Irlanda e Grecia. Tale constatazione è ulteriormente confermata dal Parere della Corte sulla proposta di prorogare e aumentare la portata dell’attuale regolamento FEIS³⁵, che ha sottolineato i gravi elementi di squilibrio geografico e concentrazione settoriale, dato che il 63 % dei finanziamenti previsti dal FEIS nello Sportello relativo alle infrastrutture e all’innovazione va al Regno Unito, all’Italia e alla Spagna, soprattutto nei settori dell’energia (46 %) e dei trasporti (19 %).

Nonostante le implicazioni a lungo termine dei PPP, gli Stati membri visitati non hanno elaborato una strategia chiara per il loro impiego

Uno dei potenziali vantaggi dei progetti PPP è la realizzazione anticipata di un programma pianificato per investimenti di capitale: i PPP, infatti, possono fornire una preziosa fonte supplementare di finanziamento, a integrazione delle dotazioni di bilancio tradizionali.

Tuttavia, il finanziamento di grandi progetti infrastrutturali e l’impegno a versare pagamenti annuali per la costruzione, il funzionamento e la manutenzione degli stessi comporta implicazioni a lungo termine per i bilanci e per il processo decisionale politico degli Stati membri; i governi dovrebbero pertanto elaborare un approccio strategico per individuare i settori e le situazioni cui l’opzione PPP è più adatta, e ove può essere opportuno impegnare stanziamenti di bilancio a lungo termine. Gli auditor della Corte hanno rilevato che la maggior parte degli Stati membri visitati non era dotata di politiche e strategie chiare riguardo all’uso dei PPP:

1. in Irlanda e in Grecia, i PPP erano considerati in sostanza una fonte ulteriore di fondi, utile per finanziare essenzialmente investimenti supplementari, ossia progetti addizionali che i capitali nazionali non potevano coprire, tramite i PPP (Irlanda), oppure per attirare fondi privati (Grecia);
2. in Francia, non esiste un approccio strategico all’uso dei PPP. Il governo ha cercato di incoraggiare l’uso dei PPP come misura anticiclica per affrontare la crisi finanziaria ed economica, ma non ha fornito indicazioni chiare sul ruolo che i PPP dovrebbero svolgere nelle strategie di investimento. Ad esempio, i PPP sottoposti a audit nel settore della banda larga sono stati attuati in assenza di una strategia nazionale complessiva mirante a garantire a tutti l’accesso a Internet ad alta velocità (cfr. paragrafo 59);
3. in Spagna, i progetti di PPP sono stati individuati sulla base della loro maturità e non della pertinenza, dell’impatto o del rapporto benefici/costi; si spiega così, ad esempio, perché un progetto più maturo su un tratto a traffico meno intenso dell’autostrada A-1 sia stato attuato tramite un PPP.

Dal punto di vista della politica infrastrutturale europea, i sei progetti di banda larga sottoposti a audit in Francia e Irlanda riguardavano le principali priorità UE in materia di TIC. Gli auditor della Corte hanno però rilevato che due terzi dei progetti autostradali sottoposti a audit³⁶ non rientravano nella rete centrale TEN-T ad alta priorità, che mira a sottolineare la priorità del completamento della rete entro il 2030, bensì nella rete globale, il cui completamento è previsto solo entro il 2050. Benché i PPP siano potenzialmente in grado di contribuire, come ulteriore alternativa rispetto ai metodi di appalto tradizionali, al completamento di grandi piani infrastrutturali prioritari, è dubbio che fosse opportuno e giustificato accollarsi i rischi e i complessi requisiti supplementari derivanti dall’opzione PPP per attuare questi progetti, che non fanno parte della rete centrale da completarsi entro il 2030 e, come è emerso dalla presente relazione, si sono rivelati alquanto problematici.

Il l ruolo che i PPP dovrebbero svolgere nell’ambito di più ampie strategie di investimento dovrebbe essere possibilmente basato su approcci strategici coerenti. Dei quattro Stati membri visitati, l’Irlanda e, in misura minore, la Grecia hanno considerato l’opportunità di limitare l’uso dei PPP per evitare di impegnare importi eccessivi dei bilanci futuri sfruttando l’assenza di controlli e di una indicazione anticipata in bilancio. L’Irlanda ha previsto di limitare la spesa per PPP al 10 % del totale delle spese aggregate annue in conto capitale, mentre in Grecia i pagamenti totali per i PPP nell’ambito della legge-quadro sui PPP non dovrebbero superare il 10 % del programma annuale di investimenti pubblici, e il totale dei pagamenti annuali basati sulla disponibilità erogati a operatori privati non dovrebbe superare i 600 milioni di euro³⁷.

In Francia e in Spagna non esiste un massimale per i pagamenti annuali totali relativi ai PPP. Il rischio di una diminuzione della flessibilità di bilancio, dovuta al numero di livelli di capitale superiori a quelli che ci si può permettere stanti le restrizioni di bilancio attuali e a lungo termine, è emerso con particolare evidenza a livello regionale (cfr. riquadro 4).

La combinazione tra finanziamenti UE e PPP comporta incertezze e requisiti ulteriori

Solo pochissimi Stati membri hanno attuato sistematicamente i PPP ricorrendo al sostegno dell’UE (cfr. paragrafi 9-19). Le visite degli auditor della Corte in Irlanda, Francia, Spagna e Grecia hanno confermato che uno dei maggiori ostacoli ai progetti con PPP a finanziamento misto è rappresentato dai requisiti più complessi imposti dal processo di domanda di sovvenzioni UE, oltre all’elaborato processo di appalto e gestione dei PPP. Tale situazione può indurre entrambi i partner a rinunciare a priori ai fondi (PPP) a finanziamento misto, optando invece per un appalto tradizionale, oppure ad attuare i PPP senza alcuna forma di sostegno dell’UE.

Accanto ad altri fattori, come gli effetti della crisi economica e finanziaria, le preferenze politiche e la limitata capacità, da parte del settore pubblico, di gestire i PPP, lo scarsissimo ricorso al sostegno UE nei PPP, registrato finora, si deve in una certa misura alle difficoltà pratiche connesse alle precedenti norme UE disciplinanti il finanziamento. I regolamenti dei Fondi strutturali e di coesione per il periodo di programmazione 2007-2013 non contenevano disposizioni specifiche riguardanti i PPP, poiché erano stati concepiti essenzialmente per operare con meccanismi di approvazione ed erogazione di sovvenzioni creati in funzione delle forme tradizionali di appalto.

Le nuove disposizioni dell’RDC per il periodo di programmazione 2014-2020 hanno dedicato un capo specifico ai PPP, per chiarire le possibilità offerte dai Fondi SIE a sostegno dei progetti PPP e risolvere alcune delle maggiori difficoltà pratiche. Sono state così introdotte semplificazioni nel calcolo del deficit di finanziamento, nonché la possibilità di prorogare il periodo di erogazione della sovvenzione (per maggiori dettagli, cfr. allegato II). Queste disposizioni possono incoraggiare un più ampio utilizzo di progetti PPP a finanziamento misto con la partecipazione dell’UE, ma pochi di essi erano stati predisposti al momento dell’audit (settembre 2017).

La possibilità di registrare i progetti PPP come voci fuori bilancio rischia di compromettere la trasparenza e il rapporto benefici/costi

Gli auditor della Corte hanno constatato che il trattamento statistico dei PPP è un punto importante su cui le autorità pubbliche si dovrebbero soffermare per decidere se utilizzare tale opzione di appalto. Secondo il SEC 2010 (cfr. paragrafo 6), i PPP dovrebbero essere attribuiti al bilancio del proprietario economico dell’attivo, ossia alla parte che sostiene la quota maggiore dei rischi e che ha diritto alla parte maggiore della remunerazione associata all’attivo. A seconda della ripartizione rischio/remunerazione tra i partner pubblici e privati, le norme consentono due possibilità:

1. registrare i PPP nel bilancio pubblico, analogamente ai progetti appaltati secondo criteri tradizionali. Tale opzione considera l’attivo del PPP come un investimento pubblico che genera un incremento del debito pubblico corrispondente all’investimento, e incide pertanto sul rispetto dei criteri di Maastricht;
2. registrare i PPP al di fuori del bilancio pubblico, trasferendo i costi dell’investimento dalla dotazione in conto capitale ai bilanci di funzionamento annuali degli anni successivi. Il vantaggio è che la quota di debito relativa al PPP non viene calcolata ai fini del rispetto dei criteri di Maastricht.

La ripartizione dei rischi tra il partner pubblico e quello privato è uno degli aspetti cruciali di un contratto PPP (cfr. paragrafo 54). Dal momento che mantenere i PPP al di fuori del bilancio pubblico significa trasferire la maggior parte dei rischi e dei vantaggi al partner privato, c’è il rischio intrinseco che gli accordi di distribuzione siano influenzati dal trattamento statistico preferito anziché dal principio secondo cui i rischi dovrebbero essere sostenuti dalla parte più idonea a gestirli e a ottenere il miglior rapporto benefici/costi. In generale, la registrazione sul bilancio di un attivo PPP può garantire parità di condizioni tra le diverse opzioni di appalto, lasciando la scelta unicamente a considerazioni relative al rapporto benefici/costi.

Dall’analisi di politiche, strategie e progetti dei quattro Stati membri in materia di PPP è emerso che:

1. in Irlanda, oltre alla valutazione del rapporto benefici/costi come elemento essenziale, anche la possibilità di mantenere i PPP al di fuori del bilancio pubblico ha rappresentato un fattore importante nella scelta dell’opzione PPP. Due dei progetti sottoposti a audit, per un costo totale di 1,2 miliardi di euro, sono stati registrati fuori bilancio e uno in bilancio;
2. in Grecia, la considerazione principale nella scelta dell’opzione PPP è stata il desiderio di attirare finanziamenti privati. Anche le preoccupazioni relative al trattamento statistico hanno avuto un ruolo, per cui le tre concessioni sottoposte a audit, per un totale di 6,7 miliardi di euro, sono state inizialmente registrate fuori bilancio. Sono state però reinserite nel bilancio dopo la rinegoziazione e la sostanziale modifica delle condizioni del contratto (cfr. paragrafi 37-40). Nessuno dei progetti era stato sottoposto a una valutazione comparativa del rapporto benefici/costi rispetto ad altre opzioni d’appalto;
3. la Francia registra regolarmente i propri PPP sul bilancio pubblico; in tal modo, la scelta dell’opzione PPP viene effettuata unicamente sulla base del rapporto benefici/costi. I quattro progetti sottoposti a audit sono stati registrati in bilancio e, a eccezione del progetto di Pau (Pirenei), è stata svolta un’analisi comparativa delle opzioni di appalto alternative;
4. per le autorità spagnole, anche la registrazione fuori bilancio dei progetti PPP è stata un fattore importante. In generale, i PPP aventi un impatto sul bilancio pubblico non sono stati portati avanti e i PPP sottoposti a audit non sono stati valutati rispetto a opzioni alternative sulla base del rapporto costi/benefici. Ad esempio, lo studio di fattibilità del progetto dell’autostrada A1 ha esaminato la ripartizione dei rischi con l’obiettivo di mantenere il progetto al di fuori del bilancio pubblico, sfruttando così “uno dei fondamentali vantaggi dei PPP”³⁸. L’Ufficio della contabilità nazionale ha però contestato tale interpretazione, sancendo che i due progetti sottoposti a audit dovessero essere registrati in bilancio, perché i rischi sostenuti dal partner privato erano insufficienti.

Gli auditor della Corte hanno rilevato che per cinque dei 12 progetti sottoposti a audit (dal costo totale di 7,9 miliardi di euro), nella scelta dell’opzione PPP era stata data grande importanza alla possibilità di registrare i PPP al di fuori del bilancio. Tali pratiche aggravano i rischi di effetti collaterali negativi tali da compromettere il rapporto benefici/costi, ad esempio tramite un approccio pregiudizialmente favorevole ai progetti PPP anche ove considerazioni attinenti al rapporto benefici/costi indurrebbero a scelte diverse, accordi di condivisione dei rischi poco equilibrati e costi maggiori per il partner pubblico.

Assieme alla mancanza di banche dati affidabili e pubblicamente disponibili sui progetti PPP³⁹, che indichino gli impegni degli enti pubblichi per gli anni a venire, la registrazione fuori dal bilancio pubblico dei progetti PPP riduce il livello di informazioni trasparenti fornite all’opinione pubblica sugli impegni PPP a lungo termine e sulle connesse passività, e di conseguenza sul loro impatto sui livelli di debito e disavanzo degli Stati membri interessati.

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha rilevato che, benché i PPP siano potenzialmente in grado di assicurare un’attuazione più rapida delle politiche e buoni livelli di manutenzione per tutto il loro arco di vita, i PPP sostenuti dall’UE sottoposti a audit non sono sempre stati gestiti con efficacia, e non hanno garantito un rapporto adeguato tra benefici e costi. I potenziali vantaggi dei PPP sottoposti a audit spesso non si sono concretizzati, poiché questi progetti (analogamente a quelli appaltati secondo metodi tradizionali) hanno fatto registrare ritardi, incrementi dei costi e sottoutilizzo delle realizzazioni dei progetti, il che ha comportato 1,5 miliardi di euro di spese inefficienti e inefficaci, di cui 0,4 miliardi di euro di fondi dell’UE.

Sono inoltre mancate appropriate analisi della capacità dei PPP di migliorare il rapporto tra costi e benefici, nonché strategie adeguate per l’impiego dei PPP e appropriati quadri istituzionali e normativi. Dato che solo pochi Stati membri dispongono di un grado sufficiente di esperienza e competenza nell’attuazione di progetti PPP riusciti, c’è il forte rischio che i PPP non contribuiscano all’obiettivo (indicato tra l’altro dal Libro bianco sui trasporti e dagli attuali regolamenti MCE e FEIS) di produrre un effetto di leva maggiore con fondi UE tramite progetti a finanziamento misto comprendenti i PPP.

Raccomandazione 1 – Non promuovere un ricorso più intenso e diffuso ai PPP fino a quando le problematiche individuate non saranno state risolte e le seguenti raccomandazioni attuate con successo

La Commissione e gli Stati membri non dovrebbero promuovere un ricorso più intenso e diffuso ai PPP fino a quando le problematiche individuate nella presente relazione non saranno state risolte e le seguenti raccomandazioni attuate con successo; in particolare, per quanto riguarda il miglioramento dei quadri istituzionali e normativi e la gestione dei progetti e per quanto riguarda una maggiore garanzia che la scelta dell’opzione PPP sia quella capace di produrre il miglior rapporto benefici/costi e che i progetti PPP saranno con buona probabilità gestiti in maniera soddisfacente.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

I progetti PPP sottoposti a audit non sono sempre stati efficaci nel concretizzare i rispettivi vantaggi attesi

Le strategie e i regolamenti UE applicabili consentono l’uso dei PPP come mezzo potenzialmente efficace per realizzare progetti infrastrutturali che consentano di perseguire obiettivi di politica pubblica combinando varie forme di risorse pubbliche e private. La Corte ha però constatato che l’attuazione di progetti su scala più vasta del consueto e la fusione in un unico contratto di progettazione, finanziamento, costruzione, gestione e manutenzione delle infrastrutture ha aggravato il rischio di un basso livello di concorrenza (ponendo così l’autorità pubblica in una posizione di dipendenza) e ha accresciuto la complessità generale dei progetti.

La scelta dell’opzione PPP per la maggior parte dei progetti sottoposti a audit non ha recato i benefici attesi dai PPP in termini di completamento dei progetti nel rispetto dei limiti di tempo e di bilancio. Come già osservato dalla Corte per i progetti appaltati secondo metodi tradizionali, anche la maggioranza dei progetti PPP sottoposti a audit (sette progetti su dodici, corrispondenti a un costo per progetti di 7,8 miliardi di euro) ha fatto registrare inefficienze, tra cui il prolungarsi delle procedure d’appalto (fino a sei anni e mezzo) e delle fasi di costruzione (con ritardi che sono andati da due a 52 mesi). La capacità dei PPP di realizzare questi vantaggi si è rivelata in effetti limitata, giacché alcuni di questi ritardi sono stati causati da fattori su cui la scelta dell’opzione PPP non poteva influire (ritardi nel rilascio di pertinenti autorizzazioni e permessi, controversie legali sulle procedure d’appalto o rinegoziazioni dei progetti), ma altri erano direttamente attribuibili al ricorso al PPP (come la difficoltà di raggiungere la chiusura finanziaria e la maggior vulnerabilità a recessioni economiche e finanziarie, che ha provocato il ritiro dei prestatori e notevoli costi aggiuntivi a carico del partner pubblico (1,5 miliardi di euro).

La possibilità di finanziare progetti su larga scala su periodi di tempo più lunghi riduce l’incentivo a ottimizzare le dimensioni del progetto in funzione delle esigenze reali e aggrava quindi il rischio che gli enti pubblici intraprendano progetti infrastrutturali più vasti del necessario. Per i progetti sottoposti a audit, le valutazioni effettuate dai partner pubblici e privati e dai prestatori non hanno impedito di prefigurare scenari eccessivamente ottimistici in merito alla domanda e all’utilizzo futuri delle infrastrutture pianificate. Ad esempio, le stime del traffico per alcuni tratti autostradali in Grecia e in Spagna sono risultate assai inferiori alla capacità potenziale, e i dati sull’effettiva adesione dei clienti ai progetti di banda larga sottoposti a audit in Francia e in Irlanda sono ben al di sotto delle previsioni (fino al 69 %), col risultato di un rapporto benefici/costi peggiore e di un’efficacia inferiore al previsto.

Raccomandazione 2 – Mitigare l’impatto finanziario dei ritardi e delle rinegoziazioni sul costo dei PPP sostenuto dal partner pubblico

Per ripartire in maniera migliore tra i partner i costi dei ritardi e delle rinegoziazioni, così da mitigare l’impatto finanziario dei ritardi attribuibili al partner pubblico e delle rinegoziazioni dei contratti sul costo finale dei PPP sostenuto dal partner pubblico, la Corte raccomanda che:

1. gli Stati membri individuino e propongano disposizioni contrattuali standard, tali da limitare l’importo di possibili costi supplementari a carico del partner pubblico;
2. gli Stati membri valutino qualsiasi eventuale rinegoziazione precoce dei contratti, per garantire che i costi derivanti sostenuti dal partner pubblico siano debitamente giustificati e in linea con i princìpi dell’impiego ottimale delle risorse.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

Ritardi, incrementi dei costi e sottoutilizzo sono in parte da addebitare all’inadeguatezza delle analisi e degli approcci

La Corte ha rilevato che l’opzione PPP è stata spesso scelta senza una base analitica sufficientemente robusta. Per la maggior parte dei progetti sottoposti a audit non è stata svolta alcuna analisi comparativa, come il Public Sector Comparator, per dimostrare che il PPP garantisse il miglior rapporto costi/benefici o per tutelare l’interesse pubblico assicurando parità di condizioni con altri metodi di appalto.

Benché l’investimento della Commissione europea nel Fondo Marguerite rientri nell’ambito del regolamento TEN-T, che garantisce alla Corte il diritto di espletare audit anche qualora il beneficiario sia un partner privato, le autorità irlandesi si sono rifiutate di fornire alla Corte il PSC e la documentazione della gara di appalto del progetto dell’autostrada N17/18, che non erano disponibili neppure presso la Commissione. Non è stato perciò possibile valutare la logica della progettazione e dell’appalto del progetto, nonché della scelta dell’opzione PPP invece che di metodi di appalto alternativi (come l’appalto tradizionale e la concessione).

La maggior parte dei progetti PPP sottoposti a audit ha fatto registrare carenze nell’utilizzo dell’opzione PPP. Le disposizioni in materia di condivisione dei rischi erano strutturate in maniera inadeguata, comportando una ripartizione dei rischi inefficace o incoerente, o una esposizione al rischio eccessiva per il partner privato. In un caso sottoposto a audit, l’elevata remunerazione (14 %) del capitale di rischio del partner privato non era coerente con i ridotti rischi che questi doveva sostenere. Inoltre, la combinazione di nuove tecnologie (come nel settore TIC) con contratti di lunga durata non è stato gestito sempre in maniera accorta, giacché i partner pubblici hanno dovuto mantenere valido un contratto anche se la rapida evoluzione ha provocato l’obsolescenza tecnologica.

Raccomandazione 3 – Basare la scelta dell’opzione PPP su valide analisi comparative riguardanti le migliori opzioni di appalto

Per garantire che l’opzione PPP sia quella in grado di garantire il miglior rapporto benefici/costi, la Corte raccomanda che:

1. gli Stati basino la scelta dell’opzione PPP su valide analisi comparative, come quella basata sul Public Sector Comparator, e approcci adeguati, tali da assicurare che l’opzione PPP venga scelta solo se assicura il miglior rapporto benefici/costi anche in scenari pessimistici;
2. la Commissione garantisca alla Corte dei conti europea pieno accesso alle informazioni necessarie per valutare la scelta dell’opzione di appalto e il relativo appalto da parte delle autorità pubbliche, anche quando il sostegno UE è erogato direttamente a entità private tramite strumenti finanziari.

Data-obiettivo di attuazione: a partire da settembre 2018.

Il quadro istituzionale e normativo non è ancora adatto ai progetti PPP sostenuti dall’UE

Le carenze individuate dalla Corte nel corso dell’audit espletato indicano che per una riuscita attuazione dei progetti PPP è necessaria una notevole capacità amministrativa, e che quest’ultima può essere garantita solo tramite quadri istituzionali e normativi adeguati e tramite una vasta esperienza. La Corte ha constatato che, attualmente, tali condizioni sussistono solo in pochissimi Stati membri: ciò contrasta con l’accresciuta insistenza dell’UE sul ricorso più ampio ed esteso all’effetto-leva tra fondi pubblici e fondi privati, nonché sul ruolo che i PPP possono svolgere a tal proposito.

Ciò è confermato dalla forte concentrazione geografica e settoriale dei progetti valutati (il 59 % dell’importo totale dell’UE, ossia 3,3 miliardi di euro, è stato fornito alla Grecia; l’88 % del costo totale dei progetti sostenuti dall’UE è andato al settore dei trasporti), e dal modello di progetti finanziati nel quadro del FEIS: il 63 % dei finanziamenti FEIS era concentrato in Regno Unito, Italia e Spagna, e principalmente nei settori dell’energia (46 %) e dei trasporti (19 %).

Inoltre, pur avendo esperienza nell’attuazione di progetti PPP e concessioni, tre degli Stati membri visitati dalla Corte (Francia, Grecia e Spagna) non disponevano di un quadro istituzionale pienamente adeguato per garantire una riuscita gestione dei progetti PPP.

Gli Stati membri visitati mancavano – in varia misura – di un approccio strategico adeguato all’impiego dei PPP. Questi ultimi venivano considerati un mezzo per attirare finanziamenti supplementari sotto forma di fondi privati, ma non vi erano indicazioni chiare sul ruolo che i PPP dovessero svolgere nelle strategie di investimento nazionali, né dei settori in cui sarebbe opportuno impegnare una quota significativa dei bilanci futuri.

Benché i PPP siano potenzialmente in grado di contribuire (come opzione ulteriore rispetto ai metodi di appalto tradizionali) al completamento di grandi piani infrastrutturali prioritari e di assicurare buoni standard di servizio e manutenzione, la Corte ha rilevato che due terzi dei progetti autostradali sottoposti a audit non si trovavano nella rete centrale TEN-T ad alta priorità, che mira a sottolineare la priorità del completamento della rete entro il 2030, bensì nella rete globale, il cui completamento è previsto solo entro il 2050. Inoltre, alcuni dei PPP sottoposti a audit sono stati attuati in settori (come le TIC) soggetti a rapidi mutamenti tecnologici, difficilmente compatibili con contratti di lunga durata.

Infine, solo pochi Stati membri hanno pensato a introdurre un massimale sull’utilizzo dei PPP, così da non impegnare importi eccessivi dei bilanci futuri, che vincolerebbero il partner pubblico anche in periodi di recessione economica e non sarebbero disponibili per l’attuazione di politiche future.

Raccomandazione 4 – Definizione di politiche e strategie chiare in materia di PPP

Per garantire che gli Stati membri dispongano della capacità amministrativa necessaria e che vi siano politiche e strategie chiare in materia di PPP, così da attuare con successo i progetti PPP sostenuti dall’UE, la Corte raccomanda che:

1. gli Stati membri elaborino politiche e strategie chiare in materia di PPP, individuando chiaramente il ruolo che i PPP dovrebbero svolgere nell’ambito delle rispettive politiche di investimento infrastrutturale, allo scopo di individuare i settori in cui i PPP sono più adatti e di fissare possibili limiti alla misura in cui i PPP possono essere utilizzati in maniera efficace;
2. la Commissione proponga modifiche normative per concentrare il sostegno finanziario ai futuri PPP nei settori che considera di grande rilevanza strategica e compatibili con gli impegni a lungo termine dei PPP, come la rete centrale TEN-T.

Data di attuazione: a partire dal prossimo periodo di programmazione.

Cinque dei 12 progetti PPP valutati, per un costo totale di 7,9 miliardi di euro, erano stati inizialmente registrati fuori bilancio. Pur se conforme al sistema contabile dell’UE, tale pratica aggrava il rischio di effetti collaterali negativi, tali da compromettere il rapporto benefici/costi (ad esempio, un approccio pregiudizialmente favorevole ai progetti PPP, anche quando considerazioni di rapporto benefici/costi indurrebbero a scelte diverse) e la trasparenza.

Combinare finanziamenti UE e PPP ha comportato ulteriori incertezze e complessità, che non ne hanno incoraggiato l’uso. Il numero di progetti PPP sostenuti dall’UE, espresso in percentuale del mercato totale dei PPP, è ancora basso. I nuovi regolamenti disciplinanti i fondi SIE hanno parzialmente chiarito le possibilità offerte dai fondi per il finanziamento dei PPP e hanno eliminato alcune complicazioni che deriverebbero dal ricorso al finanziamento misto, ma vi sono ancora margini per semplificare ulteriormente.

Raccomandazione 5 – Perfezionare il quadro UE per una migliore efficacia dei progetti PPP

Per mitigare il rischio di un approccio pregiudizialmente favorevole alla scelta dei PPP, promuovere maggiore trasparenza e garantire che i PPP possano essere sostenuti in modo efficace dai fondi UE, la Corte raccomanda che:

1. la Commissione subordini il sostegno dell’UE a progetti PPP alla garanzia che la scelta dei PPP sia giustificata da considerazioni relative al rapporto costi/benefici e non sia quindi indebitamente influenzata da considerazioni relative a vincoli di bilancio o al trattamento statistico;
2. gli Stati membri migliorino la trasparenza pubblicando elenchi periodici di progetti PPP, comprendenti dati sufficienti e significativi sugli attivi finanziati, i futuri impegni e il relativo trattamento nei bilanci, preservando al tempo stesso la tutela dei dati confidenziali e commercialmente sensibili;
3. la Commissione valuti la complessità aggiuntiva dei progetti PPP a finanziamento misto con la partecipazione dell’UE, in vista di ulteriori interventi miranti a semplificare le relative norme e procedure dei programmi UE.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2019.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 7 febbraio 2018.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossario

Amministrazioni aggiudicatrici: le amministrazioni aggiudicatrici sono enti od organismi di diritto pubblico statali, regionali o locali che devono applicare le direttive sugli appalti pubblici per contratti pubblici e concorsi di progettazione.

Appalto pubblico: processo con cui enti pubblici nazionali, regionali e locali, o organismi di diritto pubblico, acquistano prodotti, servizi e opere pubbliche quali strade e edifici. Le imprese private sono anch’esse soggette a norme e/o princìpi in materia di appalti pubblici ogni volta che realizzano appalti prevalentemente finanziati con fondi pubblici.

Autorità di gestione: un’autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti.

Centro europeo di consulenza sui PPP (EPEC): sostenuto dalla BEI, opera in collaborazione con gli Stati membri per monitorare lo sviluppo del mercato dei PPP settoriali e nazionali e coadiuva il potenziamento delle capacità delle istituzioni di gestire PPP nelle amministrazioni nazionali.

Chiusura finanziaria: il momento in cui, per un PPP, tutti gli accordi di finanziamento sono stati firmati e tutte le condizioni richieste da tali accordi sono state soddisfatte. Consente di avviare il flusso delle fonti di finanziamento destinate al progetto (ad esempio, crediti, capitali, sovvenzioni), rendendo così possibile iniziare l’attuazione del progetto.

Effetto leva: in relazione agli strumenti finanziari finanziati dal bilancio dell’UE e da fondi pubblici nazionali, la “leva” indica quanti euro di finanziamento (pubblico e privato) siano stati effettivamente disponibili quale sostegno finanziario ai destinatari finali per ogni euro di finanziamento pubblico (fondi pubblici dell’UE e nazionali) in dotazione allo strumento.

Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE): consistono di cinque distinti fondi miranti a ridurre le disparità fra regioni dell’UE, con quadri d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale del QFP. Essi sono: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Fondo di coesione (FC): il Fondo di coesione è teso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando progetti in materia di ambiente e trasporti negli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % della media dell’UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): Fondo inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.

Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS): è il primo pilastro del piano di investimenti per l’Europa della Commissione, noto anche come “piano Juncker”. Mira a mobilitare, nel periodo 2015-2017, almeno 315 miliardi di euro in investimenti privati e pubblici a lungo termine in tutta l’UE. Il FEIS è stato istituito in seno alla Banca europea per gli investimenti (BEI) come fondo fiduciario di durata illimitata, per finanziare le parti maggiormente a rischio dei progetti. Una garanzia fino a 16 miliardi di euro, a carico del bilancio dell’UE, compenserà il rischio aggiuntivo assunto dalla BEI. Gli Stati membri possono contribuire al FEIS. Il FEIS può finanziare progetti di interesse comune (PCI) o altri progetti di interconnessione. Al momento dell’audit, era ancora in attesa di approvazione una proposta legislativa mirante a prorogare la durata del FEIS fino alla fine del 2020, a incrementare la garanzia prestata dal bilancio UE fino a 26 miliardi di euro e a raggiungere l’obiettivo di 500 miliardi di euro di investimenti.

Gestione concorrente: metodo di esecuzione del bilancio dell’UE con il quale la Commissione delega compiti attuativi agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.

Grande progetto: un progetto comprendente una serie economicamente indivisibile di attività che assolvono a una specifica funzione tecnica, con finalità chiaramente individuate, e il cui costo complessivo considerato al fine di determinare il contributo dei Fondi supera i 50 milioni di euro, o i 75 milioni di euro nel caso di un progetto nel settore dei trasporti. L’approvazione della Commissione è necessaria a livello di singolo progetto.

Jessica: un’iniziativa della Commissione europea, sviluppata in collaborazione con la BEI e con la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa (CEB). Sostiene la rivitalizzazione urbana e lo sviluppo urbano sostenibili tramite strumenti di ingegneria finanziaria previsti dal regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione¹.

Meccanismo per collegare l’Europa (MCE): il meccanismo per collegare l’Europa (MCE) fornisce, dal 2014, aiuti finanziari a tre settori: energia, trasporti e tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). In queste tre aree, l’MCE individua priorità di investimento che dovrebbero essere attuate nel decennio seguente, come i corridoi dell’energia elettrica e del gas, l’uso di energie rinnovabili, i corridoi di trasporto interconnessi e modi di trasporto meno inquinanti, connessioni a banda larga ad alta velocità e reti digitali.

Periodo di programmazione: il quadro pluriennale nell’ambito del quale la spesa a titolo dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione è pianificata ed eseguita.

Progetto a finanziamento misto: un progetto di PPP che combina fondi UE e mezzi di finanziamento privati.

Programma operativo (PO): un PO stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici per uno Stato membro, nonché le modalità con cui i finanziamenti (cofinanziamenti UE e nazionali, pubblici e privati) saranno utilizzati durante un determinato periodo (generalmente sette anni) per sovvenzionare i progetti. Questi progetti devono concorrere al conseguimento di un dato numero di obiettivi specificati a livello di asse prioritario del PO. I PO possono ricevere finanziamenti dal FESR, dall’FC e/o dall’FSE. Il PO è predisposto dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che possa essere eseguito qualsiasi pagamento a carico del bilancio dell’UE. I PO possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo previo accordo di entrambe le parti.

Public Sector Comparator (PSC): strumento di comparazione comunemente utilizzato per verificare se una proposta di investimento privato offre un rapporto tra benefici e costi migliore rispetto alla forma di appalto tradizionale.

Regolamento recante disposizioni comuni (RDC): regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio².

Reti transeuropee di trasporto (TEN-T): un insieme di infrastrutture pianificate per reti di trasporto stradale, ferroviario, aereo e marittimo/fluviale in Europa. Lo sviluppo infrastrutturale della rete TEN-T è strettamente legato all’attuazione e all’ulteriore evoluzione della politica dei trasporti dell’UE. Comprende la rete centrale e la rete globale, che dovranno essere completate rispettivamente entro il 2030 e il 2050.

Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (SEC): le statistiche SEC vengono prodotte a livello macroaggregato per i settori delle amministrazioni pubbliche e sono utilizzate come quadro di riferimento per la politica della finanza pubblica, comprese le comunicazioni degli Stati membri in merito alla propria conformità ai criteri di Maastricht in materia di debito e disavanzo. Ai sensi del regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, il SEC 2010 è applicabile a tutti gli Stati membri a partire dal settembre 2014.

Sovvenzione: contributo finanziario diretto (donazione) a carico del bilancio che finanzia azioni volte a contribuire al conseguimento di un obiettivo di una politica dell’UE o a sostenere il funzionamento di un organismo che persegue un obiettivo di interesse generale europeo o un obiettivo che costituisce parte di una politica dell’UE.

Strumenti finanziari: espressione generica usata per designare i contratti che stabiliscono un credito per chi li detiene nei confronti di un debitore. L’UE fornisce sostegno per tre possibili tipologie di strumenti finanziari: strumenti di capitale, di prestito e di garanzia. Gli strumenti di capitale o di prestito consistono in contratti tra un investitore e un beneficiario dell’investimento oppure tra un mutuante e un mutuatario. Le garanzie sono contratti in cui un soggetto si porta garante dei diritti di un investitore o di un mutuante.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Oskar Herics, Membro della Corte, coadiuvato da: Thomas Obermayr, capo di Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Enrico Grassi, capoincarico; Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou e Maria Ploumaki, auditor.

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