Les partenariats public-privé dans l'UE: de multiples insuffisances et des avantages limités

Synthèse

Les projets en partenariat public-privé (PPP) mobilisent à la fois le secteur public et le secteur privé pour l'offre de biens et de services traditionnellement fournis par le secteur public, tout en allégeant les strictes contraintes budgétaires auxquelles sont soumises les dépenses publiques. Depuis les années 90, dans l'UE, le bouclage du montage financier a été atteint pour 1 749 PPP, d'une valeur totale de 336 milliards d'euros. La plupart des PPP ont été mis en œuvre dans le domaine des transports, qui a représenté un tiers des investissements de l'exercice 2016, devant les soins de santé et l'éducation.

Cependant, les fonds de l'UE n'ont guère été utilisés pour les PPP jusqu'ici. Bien que la politique de la Commission encourage depuis quelques années le recours aux PPP (dans le cadre de sa stratégie Europe 2020, par exemple) au motif qu'ils peuvent constituer un moyen efficace de mener à terme des projets, nous avons constaté qu'au cours de la période 2000-2014, seuls 84 PPP, dont le coût total représentait 29,2 milliards d'euros, avaient bénéficié d'un financement de l'UE, qui s'élevait à 5,6 milliards d'euros. Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion ont constitué les principales sources de financement de l'UE, suivis par les instruments financiers — souvent en coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI).

Nous avons examiné 12 PPP cofinancés par l'UE en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne dans les domaines du transport routier et des technologies de l'information et des communications (TIC). Les États membres visités représentaient environ 70 % du coût total (29,2 milliards d'euros) des projets en PPP soutenus par l'UE. Nous avons évalué si les projets audités ont su tirer profit des possibilités que les PPP sont censés offrir, s'ils étaient fondés sur des analyses solides et des approches appropriées, et si l'ensemble des cadres institutionnels et juridiques des États membres visités se prêtaient à la mise en œuvre réussie des PPP. Globalement, nous avons constaté les éléments ci-après.

• Les PPP ont permis aux pouvoirs publics d'acquérir de grandes infrastructures au moyen d'une procédure unique, mais ont accru le risque de concurrence insuffisante, ce qui a affaibli la position de négociation des pouvoirs adjudicateurs.
• La passation de marchés pour les PPP requiert généralement la négociation d'aspects qui ne relèvent habituellement pas de la procédure de marché traditionnelle, et dure par conséquent plus longtemps. Quatre des 12 projets audités ont enregistré des retards considérables, les procédures de marchés correspondantes ayant eu une durée comprise entre cinq et six ans et demi.
• Comme dans le cas des projets traditionnels, la majorité des PPP audités ont également pâti d'un manque considérable d'efficience, qui s'est traduit par des retards de construction et par une forte augmentation des coûts. En tout, sept des neuf projets achevés (dont le coût total s'élevait à 7,8 milliards d'euros) ont accusé un retard, compris entre deux et 52 mois. En outre, des fonds publics supplémentaires d'un montant de près de 1,5 milliard d'euros, dont 30 % environ (soit 422 millions d'euros) fournis par l'UE, ont été nécessaires à l'achèvement des cinq autoroutes que nous avons auditées en Grèce et en Espagne. Nous considérons que ce montant a été dépensé de manière inefficace dans la mesure où les avantages potentiels n'ont pas été obtenus.
• Qui plus est, en Grèce (de loin le principal bénéficiaire des contributions de l'UE, puisque ce pays a reçu 59 % du total des fonds octroyés par celle-ci, soit 3,3 milliards d'euros), le coût par kilomètre de trois autoroutes ayant fait l'objet d'une évaluation a enregistré une augmentation pouvant atteindre jusqu'à 69 %, tandis que, dans le même temps, l'étendue des projets a connu une réduction dont la proportion maximale était 55 %. Cette situation, due en grande partie à la crise financière et à la mauvaise préparation des projets par le partenaire public, s'est traduite par la signature prématurée de contrats inefficaces avec des concessionnaires privés.
• Du fait de leur ampleur, de leur coût élevé et de leur longue durée, les PPP types relatifs à des infrastructures nécessitent une diligence particulière. Toutefois, nous avons constaté que les analyses préalables étaient fondées sur des scénarios trop optimistes en ce qui concerne la demande future et l'utilisation des infrastructures prévues, ce qui s'est traduit par un taux d'utilisation des projets inférieur aux prévisions (jusqu'à 69 % pour les TIC et jusqu'à 35 % pour les autoroutes), sans compter que les autoroutes risquaient d'être largement sous-exploitées en Grèce après leur achèvement.
• Point positif, un niveau de service et de maintenance satisfaisant a été constaté pour neuf des projets achevés que nous avons audités, niveau qui devrait pouvoir être maintenu pour le reste de leur durée.
• Pour la plupart des projets audités, le choix du PPP n'était fondé sur aucune analyse comparative des autres options. Le comparateur du secteur public, par exemple, n'avait pas été utilisé. La preuve n'a donc pas été apportée que l'option retenue était la meilleure pour optimiser les ressources et qu'elle protégeait l'intérêt public en garantissant des conditions de concurrence équitables entre les PPP et les procédures de marché traditionnelles.
• La répartition des risques entre les partenaires publics et privés était souvent inappropriée, incohérente et inefficace, tandis que les taux de rémunération élevés (jusqu'à 14 %) du capital-risque du partenaire privé ne reflétaient pas toujours les risques supportés par celui-ci. En outre, la plupart des six projets TIC audités étaient difficilement compatibles avec des contrats de longue durée puisqu'ils étaient exposés à l'évolution rapide des technologies.

Pour qu'elle soit réussie, la mise en œuvre des projets en PPP requiert des capacités administratives considérables qui ne peuvent être garanties qu'au moyen de cadres institutionnels et juridiques appropriés et d'une longue expérience en la matière. Nous avons constaté que ces conditions ne sont actuellement réunies que dans un petit nombre d'États membres de l'UE. Dès lors, la situation n'est pas adéquate pour remplir l'objectif visé par l'UE, à savoir mettre en œuvre davantage de fonds au moyen de projets bénéficiant de financements mixtes, entre autres des PPP.

Associer des fonds de l'UE à des partenariats public-privé comporte des exigences et des incertitudes supplémentaires. En outre, la possibilité d'enregistrer les projets en PPP comme éléments hors bilan est un facteur important dans le choix de cette option, mais cette pratique risque également de compromettre l'optimisation des ressources et la transparence.

Par conséquent, nous formulons les recommandations ci-après.

1. Ne pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés n'auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n'auront pas été mises en œuvre avec succès.
2. Atténuer l'impact financier des retards et de la renégociation de la part des coûts des PPP supportée par le partenaire public.
3. Fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides de la meilleure option en matière de marchés publics.
4. Définir des politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP.
5. Améliorer le cadre de l'UE afin d'augmenter l'efficacité des projets en PPP.

Introduction

Qu'est-ce qu'un PPP?

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) définit le partenariat public-privé (PPP) comme «un accord contractuel de long terme entre une autorité publique et un partenaire privé dans le cadre duquel ce partenaire assure et finance des services publics à partir d'un équipement, avec un partage des risques associés»³. Cette définition large montre que les PPP peuvent être conçus pour permettre la réalisation d'un large éventail d'objectifs dans différents secteurs, tels que les transports, le logement social et les soins de santé, et qu'ils peuvent être structurés selon des approches différentes.

Les PPP et les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle sont similaires en termes de nature et de résultats, mais ils diffèrent en ce qui concerne la gestion des projets et des contrats. La principale différence entre les PPP et les projets classiques tient dans le partage des risques entre le partenaire public et le partenaire privé. En principe, dans le cas d'un projet en PPP, les risques devraient être attribués à la partie qui est le mieux à même d'en assurer la gestion, le but étant d'atteindre l'équilibre optimal entre le transfert de risque et la compensation versée à la partie qui assume ce risque. Le partenaire privé est souvent responsable des risques liés à la conception, à la construction, au financement, à l'exploitation et à la maintenance des infrastructures, tandis que le partenaire public prend généralement à sa charge les risques d'ordres réglementaire et politique.

La forme la plus courante de PPP est le contrat de type «conception-construction-financement-maintenance-exploitation» (CCFME)⁴. En l'occurrence, le partenaire privé est chargé de toutes les phases du projet: la conception, la construction, l'exploitation et la maintenance des infrastructures, et même la levée de fonds. Cette perspective à long terme est connue sous le nom d'«approche fondée sur la durée de vie».

La figure 1 est une représentation graphique des différentes phases d'un PPP de type CCFME, présentées sous la forme des responsabilités des partenaires public et privé. Une fois la phase de construction achevée, le partenaire public commence à rémunérer la partie privée pour l'utilisation du service. Le montant des versements dépend généralement de la disponibilité de l'infrastructure (PPP basé sur la disponibilité) ou du degré d'utilisation de celle-ci (PPP basé sur la demande), le but étant de garantir que les normes de qualité requises sont satisfaites tout au long de la durée de vie du projet.

Source: Cour des comptes européenne.

Pourquoi mettre en œuvre des PPP?

Selon la littérature et les recherches sur le sujet⁶, les PPP sont principalement mis en œuvre afin d'obtenir des avantages potentiels par rapport aux méthodes traditionnelles de passation de marchés publics. Il s'agit par exemple:

1. de la mise en œuvre plus rapide d'un programme d'investissement prévu, grâce aux importants fonds supplémentaires que les PPP peuvent fournir en complément des enveloppes budgétaires classiques;
2. des gains d'efficience éventuellement obtenus lors de la mise en œuvre des différents projets grâce à leur achèvement plus rapide;
3. de la possibilité de partager les risques avec le partenaire privé et d'optimiser les coûts pendant toute la durée de vie des projets;
4. de la possibilité d'offrir des niveaux de maintenance et de service supérieurs à ceux des projets traditionnels grâce à une approche fondée sur la durée de vie;
5. de la faculté de combiner les compétences publiques et privées le plus efficacement possible pour réaliser une évaluation approfondie des projets et optimiser leur portée.

En outre, le cadre comptable de l'UE (SEC 2010)⁷ permet, sous certaines conditions, d'enregistrer la participation publique aux PPP en tant que poste hors bilan. Cela favorise leur utilisation pour renforcer le respect des critères de convergence de l'euro, également connus sous le nom de critères de Maastricht⁸.

Le marché européen des PPP

Selon le Centre européen d'expertise en matière de PPP (CEEP), le bouclage du montage financier a été atteint pour 1 749 projets en PPP d'une valeur totale de 336 milliards d'euros sur le marché des PPP de l'UE entre 1990 et 2016. Avant la crise économique et financière, le volume du marché des PPP connaissait une forte progression, mais le nombre de nouveaux projets en PPP a considérablement diminué depuis 2008 (voir figure 2). En 2016, la valeur agrégée des 64 opérations de PPP pour lesquelles le montage financier avait été bouclé sur le marché de l'UE était de 10,3 milliards d'euros. La plupart des projets concernaient le secteur des transports, qui a représenté un tiers des investissements de l'exercice 2016 dans les PPP, suivi des soins de santé et de l'éducation.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par le CEEP.

Comme le montre la figure 3, le marché des PPP de l'UE se concentre pour l'essentiel au Royaume-Uni, en France, en Espagne, au Portugal et en Allemagne, qui ont mis en œuvre des projets d'une valeur égale à 90 % de l'ensemble de ce marché au cours de la période 1990-2016. Au cours de celle-ci, certains États membres ont mis en œuvre de nombreux projets en PPP (comme le Royaume-Uni, avec plus d'un millier de projets d'une valeur approchant 160 milliards d'euros, suivi de la France, avec 175 PPP représentant près de 40 milliards d'euros), mais le nombre de ces projets était inférieur à cinq dans 13 des 28 États membres.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par le CEEP.

Partenariats public-privé et fonds de l'UE

Les projets en PPP qui combinent des fonds de l'UE et des ressources financières privées sont appelés «projets bénéficiant de financements mixtes». En allouant des fonds de l'UE à un projet en PPP, le secteur public peut le rendre plus abordable en abaissant le niveau de financement requis.

Une tendance à l'accentuation de la mobilisation de fonds publics associés à un financement privé dans le cadre de PPP a été enregistrée. À titre d'exemple, la stratégie Europe 2020⁹ souligne l'importance des PPP. Selon cette stratégie, la mobilisation de moyens financiers par l'association de fonds privés et publics et par la création d'instruments innovants pour financer les investissements nécessaires constitue l'un des aspects fondamentaux que l'Europe doit mettre en œuvre afin d'atteindre les objectifs qui y sont fixés.

Dans son livre blanc de 2011 sur les transports¹⁰, la Commission a, entre autres, incité les États membres à recourir davantage aux PPP, tout en reconnaissant que tous les projets ne s'y prêtent pas. Elle a par ailleurs constaté que les instruments financiers peuvent faciliter la mise en place de PPP à une plus grande échelle.

Dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020, la Commission a davantage tenu compte de l'accentuation de la mobilisation de fonds publics associés à un financement privé, ainsi que du rôle que les PPP peuvent jouer à cet égard.

Aussi bien dans le règlement portant dispositions communes (ci-après le «RDC») pour la période 2014-2020 que dans le règlement MIE¹¹, les PPP sont considérés comme un moyen potentiellement efficace de mener à terme des projets d'infrastructures garantissant la réalisation d'objectifs de politique publique en combinant différentes formes de ressources publiques et privées.

Le règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) (ci-après le «règlement EFSI»), adopté en 2015, prévoit également l'utilisation d'un large éventail de produits financiers en vue de mobiliser des investissements privés. L'EFSI peut également être employé à soutenir les PPP¹².

Projets soutenus par l'UE jusqu'en 2014

Lors de la collecte de données sur les PPP soutenus par l'UE aux fins du présent audit (avril 2016), nous avons recensé, pour la période 2000-2014, 84 projets en PPP bénéficiant de financements mixtes. Leur coût total et la contribution de l'UE s'élevaient respectivement à 29,2 et à 5,6 milliards d'euros. La Grèce a été de loin le principal bénéficiaire des contributions de l'UE avec 59 % du total des fonds, soit 3,3 milliards d'euros. Dans 13 États membres, aucun PPP n'a bénéficié du soutien de l'UE (voir annexe I). Comme cela est indiqué dans le tableau 1, c'est le secteur des transports qui affichait la part la plus importante en termes de coût total (88 %), tandis que les technologies de l'information et des communications (TIC) et l'ensemble des autres secteurs (loisirs, services de l'eau, environnement, etc.) représentaient respectivement quelque 5 % et 7 %.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission, par le CEEP et par un certain nombre d'États membres.

Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion ont constitué la principale source de financement des PPP par l'UE (67 projets sur 84) au cours de la période 2000-2014. La Commission a soutenu 17 autres PPP au moyen d'instruments financiers, souvent en coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI):

1. Six projets en PPP ont été soutenus par l'instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport (GPTT) et quatre par l'initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets (PBI)¹³, dont la mise en œuvre et la gestion étaient assurées par la BEI en vertu d'accords de coopération conclus avec la Commission.
2. Quatre projets en PPP ont été financés au titre du Fonds Marguerite¹⁴, une initiative de la BEI, des banques de développement nationales et de la Commission visant à réaliser des investissements participatifs dans des projets d'infrastructures de l'UE.
3. Trois projets en PPP ont été financés à l'aide du soutien européen conjoint à l'investissement durable dans les zones urbaines (Jessica).

Selon la Commission¹⁵, les instruments financiers tels que le GPTT et l'investissement direct de l'UE dans le Fonds Marguerite (80 millions d'euros) devraient accroître l'ampleur et le rythme du développement des infrastructures du RTE-T et accentuer l'impact des fonds RTE-T.

Derniers développements

Par la suite, la Commission et la BEI ont officiellement lancé en 2015 l'instrument d'emprunt du MIE, qui a succédé au GPTT et au PBI et repris leur portefeuille. L'instrument de capitaux propres du MIE, qui vise à financer par des (quasi-)participations des projets plus risqués et de taille plus modeste, était en cours d'élaboration au moment de l'audit.

Depuis 2015, les projets en PPP sont également financés au titre de l'EFSI, une initiative conjointe de la Commission et de la BEI. Sur les 224 projets approuvés depuis juin 2017, 18 ont été signalés comme étant des PPP.

Étendue et approche de l'audit

Le principal objectif de notre audit était de déterminer si les projets en PPP financés par l'UE avaient été gérés de manière efficace et s'ils ont permis une optimisation adéquate des ressources, compte tenu de la tendance à l'accentuation de la mobilisation de fonds publics associés à un financement privé dans le cadre de PPP. En particulier, nous avons examiné si:

1. les projets audités avaient su tirer parti des possibilités offertes par les PPP (voir points 24 à 46);
2. s'ils étaient fondés sur des analyses solides et des approches appropriées (voir points 47 à 59);
3. si l'ensemble des cadres institutionnels et juridiques des États membres contrôlés se prêtaient à la mise en œuvre réussie des PPP (voir points 60 à 76).

Les travaux d'audit ont été réalisés entre mai 2016 et septembre 2017 dans les locaux de la Commission (des DG Mobilité et transports, Politique régionale et urbaine, Affaires économiques et financières et Eurostat) ainsi que dans quatre États membres: la France, l'Irlande, la Grèce et l'Espagne.

Nous avons examiné les politiques, les stratégies et la législation applicables ainsi que la documentation pertinente relative aux projets. Nous avons également organisé des entretiens avec des représentants de la Commission et avec les autorités publiques et les partenaires privés dans les quatre États membres, et réalisé des contrôles sur place de 12 projets en PPP cofinancés par l'UE dans les domaines du transport routier (six projets) et des TIC (six projets¹⁶) (voir figure 4 et annexe III), sélectionnés parmi les 84 PPP soutenus par l'UE recensés (voir point 15).

Avec cette sélection, la couverture d'audit présentait les caractéristiques suivantes:

1. les États membres sélectionnés représentaient environ 70 % du coût total des PPP soutenus par l'UE entre 2000 et 2014 (20,4 milliards d'euros sur un total de 29,2) et 71 % de la contribution de l'UE à ces partenariats (4,0 milliards d'euros sur un total de 5,6) (voir annexe I);
2. les secteurs des transports et des TIC représentaient 93 % du coût total des PPP soutenus par l'UE (27,3 milliards d'euros sur un total de 29,2) (voir tableau 1);
3. le coût total des projets sélectionnés s'élevait à 9,6 milliards d'euros, et la contribution de l'UE à ces projets à 2,2 milliards d'euros (voir annexe III);
4. les projets sélectionnés avaient été financés par les Fonds structurels, par le Fonds de cohésion et par des instruments financiers.

Source: Cour des comptes européenne.

Observations

Les projets en partenariat public-privé audités ont permis d'accélérer la mise en œuvre de politiques et avaient le potentiel pour réaliser un bon niveau d'exploitation et de maintenance, mais les avantages éventuels n'ont pas toujours été obtenus

Nous avons analysé si les PPP audités avaient permis d'obtenir les avantages potentiels, à savoir mener à bien les projets dans le respect des délais et des limites budgétaires. Nous avons aussi examiné le degré d'utilisation des infrastructures construites.

Grâce au recours aux PPP, les pouvoirs publics ont pu passer des marchés pour de grands projets d'infrastructures au moyen d'une procédure unique

Avec les procédures de marché traditionnelles, les sociétés privées participant aux grands projets d'infrastructures sont rémunérées durant la période de construction, qui ne dure généralement que quelques années. Les pouvoirs publics sont donc obligés d'apporter des ressources budgétaires suffisantes pour financer l'ensemble de la construction dans un laps de temps relativement court. Lorsque les fonds sont insuffisants, les projets peuvent être divisés en lots différents à livrer sur plusieurs années en fonction des disponibilités budgétaires, ce qui prolonge la durée de construction de l'infrastructure globale.

Avec les PPP, en revanche, le partenaire privé est habituellement tenu de financer l'ensemble de la construction, pour ensuite être remboursé par le partenaire public ou par les utilisateurs au cours de la période opérationnelle du contrat, généralement comprise entre 20 et 30 ans. Cela permet au partenaire public de commencer immédiatement la construction de l'ensemble de l'infrastructure et, par suite, d'en accélérer l'achèvement et d'obtenir plus rapidement tous les avantages qui en découlent.

Cela a été le cas des projets d'autoroutes contrôlés en Irlande, en Grèce et en Espagne, qui ont tous été soumis à une unique procédure de marché. Par exemple, les autorités grecques ont choisi de recourir aux PPP afin d'avoir accès à des financements privés, sans lesquels, selon elles, les projets n'auraient pu être menés à bien. Par conséquent, la construction et/ou la modernisation de 744 kilomètres de routes (174 pour l'autoroute de Grèce centrale, 365 pour l'autoroute Olympia et 205 pour l'autoroute Moreas) n'ont nécessité que trois procédures d'appel d'offres, ce qui contraste fortement avec les expériences passées, lorsque la construction d'autoroutes en Grèce était soumise à une procédure de marché traditionnelle. Ainsi, la construction des deux tronçons existants de l'autoroute Olympia, d'une longueur totale de 82 km, a nécessité pas moins de 20 ans et 31 procédures de marché¹⁷. Toutefois, la portée de deux des projets audités en Grèce a été fortement réduite durant leur mise en œuvre (voir tableau 3).

La passation de marchés pour les grands projets en partenariat public-privé a accru le risque de concurrence insuffisante et a parfois accusé des retards considérables

Si les projets de travaux classiques peuvent être divisés en lots afin d'attirer un plus grand nombre de soumissionnaires, les projets en PPP nécessitent quant à eux une taille minimale afin de justifier le coût de la passation de marchés et de favoriser les économies d'échelle nécessaires pour augmenter l'efficience de l'exploitation et de la maintenance. Toutefois, le vaste champ d'application d'un projet peut parfois réduire le niveau de concurrence, étant donné que, généralement, peu d'entreprises ont des moyens financiers suffisants pour soumettre une offre. Dans le cas de marchés d'un montant très élevé, les opérateurs capables de proposer tous les produits ou services recherchés sont peu nombreux (parfois il n'y en a qu'un seul), ce qui peut placer le pouvoir adjudicateur dans une position de dépendance.

Cela s'est vérifié, par exemple, dans le cas de l'autoroute de Grèce centrale, dont le coût total prévu s'élevait à 2 375 millions d'euros. Sur les quatre sociétés invitées à soumettre une offre, deux l'ont fait, mais une seule offre a été évaluée au stade final de la procédure de marché. S'il avait évalué les offres d'au moins deux soumissionnaires, le partenaire public aurait été dans une meilleure position de négociation qui lui aurait permis d'obtenir des conditions contractuelles plus avantageuses.

Pour attribuer un contrat de PPP, il est nécessaire de recenser et de négocier tous les aspects relatifs à la mise en œuvre du projet: le financement, l'exploitation et la maintenance, et même les indicateurs et les systèmes d'évaluation de la performance, qui ne relèvent habituellement pas de la procédure de marché traditionnelle pour les projets, et ont généralement pour effet de l'allonger. Dans le cadre d'un PPP, la nécessité pour le partenaire privé de lever des fonds pour financer le projet peut également engendrer des retards supplémentaires. La passation de marché pour l'autoroute N17/N18 en Irlande a été considérablement plus longue (cinq ans) que la durée moyenne (15 mois) des projets en PPP en Irlande. En raison du manque de liquidités faisant suite à la crise financière, le partenaire privé a éprouvé davantage de difficultés à trouver des sources de financement suffisantes pour boucler le montage financier, ce qui a causé un retard de plus de trois ans¹⁸.

Par ailleurs, le choix du PPP n'a eu aucun effet positif sur les deux causes de retard les plus courantes, à savoir les procédures judiciaires et les études préparatoires incomplètes. Nous avons en effet relevé l'existence de ces deux motifs de retard non seulement dans un grand nombre de projets soumis à une procédure de marché traditionnelle audités dans le secteur des transports¹⁹, mais également dans le cas des trois autoroutes ayant fait l'objet d'une procédure de marché de type PPP en Grèce. Pour ces dernières, six ans et demi se sont écoulés en moyenne entre le début de la procédure et l'entrée en vigueur des contrats. Sur cette durée, un retard de trois mois et demi était imputable au seul choix du PPP, les contrats ayant dû être ratifiés par le Parlement car il n'existait pas, à cette époque, de cadre juridique approprié pour les concessions ni au niveau national ni à celui de l'UE.

En ce qui concerne les projets d'autoroutes en Espagne, les procédures de marchés ont été réalisées en temps utile, mais les contrats ont été renégociés peu de temps après (voir point 34, lettre a)). Il est dès lors permis de se demander si ces procédures avaient été bien gérées. En dépit de la complexité supplémentaire inhérente aux PPP, les procédures de marchés ont généralement été réalisées en temps utile pour les projets concernant le haut débit en France et en Irlande, mais il est vrai que leur étendue était plus limitée que celle des projets d'autoroutes audités.

La plupart des projets audités ont accusé des retards considérables de construction et présenté des dépassements de coûts significatifs

Pour la plupart des projets audités, le calendrier et les limites budgétaires n'ont pas été respectés

Il ressort de la littérature spécialisée que les projets d'infrastructures mis en œuvre dans le cadre d'un PPP sont, davantage que les projets traditionnels, susceptibles de permettre des gains d'efficience dans la construction de l'infrastructure (en ce qui concerne le respect des délais et des limites budgétaires)²⁰. Dans le cadre des PPP, le partenaire privé est en effet, en principe, fortement incité à terminer les travaux de construction selon les termes du contrat afin de pouvoir commencer à percevoir en temps opportun la rémunération de la mise à disposition ou les frais payés par les utilisateurs, et d'éviter des coûts supplémentaires dont il supporte généralement les risques.

Nous avons cependant constaté que, souvent, les avantages potentiels des PPP ne se concrétisaient pas, étant donné que l'infrastructure n'était pas achevée dans le respect des délais et des limites budgétaires prévus. Pour sept des neuf projets achevés²¹, dont le budget global s'élevait à 7,8 milliards d'euros, les retards oscillaient entre deux et 52 mois, et le dépassement du budget approchait 1,5 milliard d'euros, dont 30 % environ étaient cofinancés par l'UE. En Grèce, l'augmentation des coûts a été de 1,2 milliard d'euros (supportés par le partenaire public et cofinancés à 36 % par l'UE) et en Espagne, de 0,3 milliard d'euros (pris en charge par le partenaire public), alors qu'en France, les coûts ont connu une hausse de 13 millions d'euros, soit 73 %, la plus importante en termes relatifs observée sur l'ensemble des projets audités (voir annexe III pour plus de détails):

1. les contrats relatifs aux autoroutes espagnoles ont été renégociés peu après leur signature en raison de modifications à apporter aux travaux prévus, ce qui a entraîné une augmentation des coûts de l'ordre de 300 millions d'euros, à la charge du partenaire public. Le coût du projet d'autoroute A-1 a augmenté de 33 % (158 millions d'euros) et ce dernier a accusé un retard de deux ans, tandis que pour l'autoroute C-25, une hausse des coûts de 20,7 % (143,8 millions d'euros, dont 88,9 millions d'euros en coûts financiers) et un retard de 14 mois ont été enregistrés;
2. le coût du projet TIC Pau-Pyrénées, en France, a augmenté de 73 % (passant de 18 à 31 millions d'euros) afin de respecter les modifications réglementaires. Si l'infrastructure du projet Girondins a été terminée dans les délais, sa mise en service a été retardée de 16 mois pour des raisons administratives;
3. la phase de construction du projet TIC de réseaux métropolitains (MAN) en Irlande a été mal conçue, de sorte que l'ensemble du projet a ensuite été revu à la baisse, ce qui s'est traduit par la construction d'un nombre moindre de réseaux (66 villes au lieu de 95) pour un coût de 4,2 % (50 953 euros) supérieur pour chaque ville;
4. la construction des trois autoroutes en Grèce a accusé un retard significatif (de quatre ans en moyenne), et la renégociation des PPP a entraîné des coûts supplémentaires non négligeables (1,2 milliard d'euros) à la charge du partenaire public, bien que la portée de deux projets ait été considérablement réduite (voir ci-après).

Révision. L'exemple grec — Que se passe-t-il lorsqu'un PPP ne s'est pas bien déroulé, et qui paie la note? L'État a versé près de 1,2 milliard d'euros supplémentaires

En Grèce, les premiers PPP ont été attribués dans les années 90 et concernaient des projets tels que le pont Rion Antirion, ainsi que le périphérique et le nouvel aéroport international d'Athènes. Les PPP suivants, attribués en 2007 et 2008, portaient principalement sur la construction d'autoroutes (voir figure 5). Notre audit a porté sur trois d'entre elles.

Source: Autorité de gestion grecque du PO Infrastructures de transport, environnement et développement durable.

Ces projets ont été financés dans une large mesure par des recettes de péages situés sur des tronçons d'autoroute prédéfinis, qui étaient gérés par le partenaire privé. Toutefois, la grave crise financière et économique qui a frappé la Grèce a provoqué un effondrement des volumes de trafic, qui étaient de quelque 50 % inférieurs aux estimations les plus pessimistes²², et donc une forte baisse des recettes aussi bien réelles qu'estimatives pour les trois concessions auditées. En particulier, entre 2011 et la «révision» (voir point 37), les recettes des trois autoroutes auditées ont considérablement diminué, car le trafic a été inférieur d'au moins 63 % (autoroute centrale), 49 % (autoroute Olympia) et 20 % (autoroute Moreas) par rapport aux prévisions²³. Comme les autorités publiques avaient transféré une grande part du risque lié à la demande (à savoir au trafic) vers les partenaires privés (concessionnaires) des contrats de PPP, la baisse des recettes a bouleversé l'équilibre financier des contrats. Cela a amené les prêteurs à cesser de financer les projets au motif qu'ils ne croyaient plus à leur viabilité financière, ce qui a entraîné la suspension immédiate des travaux.

Après avoir accepté une clause contractuelle (augmentation du nombre de circonstances exceptionnelles dans lesquelles le partenaire privé a la possibilité d'invoquer la force majeure), les autorités grecques se sont retrouvées dans une situation qui leur laissait le choix entre deux alternatives:

1. soit cesser la construction des autoroutes et s'exposer à des litiges, voire au paiement de pénalités et de compensations;
2. soit renégocier les accords de concession avec les concessionnaires (et les prêteurs) afin de rétablir leur viabilité, sachant que cela augmenterait les coûts à la charge des pouvoirs publics.

Les autorités grecques ont estimé que le premier scénario, à savoir l'arrêt de la construction des autoroutes, était moins favorable, compte tenu des vastes conséquences macroéconomiques et sociales qui en résulteraient. Trois ans ont été nécessaires à la renégociation («révision») des contrats avec les concessionnaires, qui est intervenue en novembre 2013 pour les autoroutes Olympia et de Grèce centrale (E-65) et en décembre 2015 pour l'autoroute Moreas (voir tableau 2). Comme cela est expliqué ci-après, le partenaire public a ainsi dû supporter des coûts supplémentaires de près de 1,2 milliard d'euros (voir point 39).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par les autorités grecques.

Avec la «révision», bien que la date de fin des concessions soit restée inchangée, il a été décidé de reporter la construction de longs tronçons d'autoroutes (45 % de l'autoroute Olympia et 55 % de l'autoroute de Grèce centrale) et de prolonger les délais d'achèvement de la construction pour les trois projets, ce qui a raccourci les périodes d'exploitation pendant lesquelles le remboursement des coûts d'infrastructure était possible. Le fait de retarder les projets et de réduire leur portée a nui à l'objectif visant à étendre le réseau autoroutier grec et s'est répercuté sur le RTE-T dans son ensemble. En outre, les projets concernant l'autoroute centrale et le tronçon Lefktro-Sparte de l'autoroute Moreas risquent d'être largement sous-exploités, ce qui n'est pas conforme aux critères de bonne gestion financière (voir en particulier l'encadré 1).

De plus, le partenaire public a également dû supporter près de 1,2 milliard d'euros de coûts supplémentaires (voir tableau 3). Les événements ci-après se sont produits après la décision susmentionnée de renégocier les contrats.

1. Une contribution financière supplémentaire de 470 millions d'euros (dont 422 millions d'euros de fonds de l'UE) a été versée durant la construction des autoroutes Olympia et de Grèce centrale. Elle visait à compenser les déficits de financement découlant principalement de la diminution des recettes consécutive à la réduction des volumes de trafic et à la forte augmentation des coûts financiers des projets à la suite de la crise financière. Cela a considérablement modifié l'équilibre financier des contrats.
2. Par ailleurs, le partenaire public a également dû verser aux concessionnaires des trois autoroutes 705 millions d'euros supplémentaires, qui n'étaient pas nécessaires pour le renforcement des capacités, principalement en raison d'accords visant à accélérer les travaux et des retards suivants, imputables au partenaire public:
   • pour prendre une décision sur la poursuite des travaux à la suite de découvertes archéologiques;
   • pour obtenir les permis environnementaux nécessaires;
   • pour finaliser les expropriations foncières requises.

   Le montant élevé de ce paiement s'expliquait également par la mauvaise préparation des projets, et surtout par le fait que des contrats de PPP avaient été signés avant la résolution des problèmes importants. En outre, les retards n'entraînaient pas automatiquement la modification de la date de fin des opérations, mais une diminution du temps restant aux partenaires privés pour percevoir des recettes et obtenir ainsi la rentabilité attendue.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par les autorités grecques.

En raison du paiement effectué par l'État en faveur des concessionnaires et de la forte hausse des coûts financiers, le coût total par kilomètre du projet d'autoroute Olympia a augmenté de 69 %, passant de 7,7 à 13 millions d'euros, alors que la longueur du tronçon à construire a été réduite de 45 %. De même, le coût total du projet par kilomètre pour l'autoroute de Grèce centrale a augmenté de 47 %, passant de 13,7 à 20,2 millions d'euros, alors que la route à construire a été raccourcie de 55 % (voir figure 6). Du fait de la révision, le coût total des projets relatifs aux trois autoroutes a globalement augmenté de 36 %, passant de 9,1 à 12,4 millions d'euros par kilomètre, qui incluent la contribution de l'UE dont le montant a connu une hausse de 95 %, passant de 2,1 à 4,1 millions d'euros par kilomètre²⁴.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par les autorités grecques.

La plupart des projets audités ont le potentiel pour conserver un bon niveau de service et de maintenance

Autre avantage potentiel des PPP: la possibilité d'offrir des niveaux de maintenance et de service supérieurs à ceux des projets traditionnels grâce à une approche fondée sur la durée de vie. En effet, le partenaire privé chargé de la construction est également responsable de l'exploitation et de la maintenance de l'infrastructure pour toute la durée du projet, ce qui est beaucoup plus long que la période de garantie habituellement prévue par la réglementation des marchés publics traditionnels. À cet effet, le partenaire privé devra anticiper les frais d'exploitation et de maintenance qu'il aura à supporter sur le long terme ainsi que la prestation des niveaux de service qu'il s'est engagé à offrir à long terme dans le contrat de PPP. Par suite, il devra accorder une attention particulière à la qualité de la construction.

En outre, les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle ne comprennent généralement pas les ressources budgétaires nécessaires à l'exploitation et à la maintenance de l'infrastructure, aspects qui font l'objet d'un marché distinct. Étant donné que les contrats de PPP comportent des dispositions relatives à l'exploitation et à la maintenance, ils autorisent l'engagement des fonds nécessaires dès le début de la période de construction, de sorte que ceux-ci ne sont pas soumis à la discrétion des pouvoirs publics.

Pour la plupart, les neuf projets contrôlés qui étaient achevés au moment de nos visites d'audit affichaient un bon niveau de service et de maintenance: intégrité structurelle, signalisation horizontale et verticale pour les autoroutes et, pour les TIC, délai de réponse aux demandes de clients concernant le haut débit, etc. Ces projets ont le potentiel suffisant pour garantir un bon niveau de service et de maintenance pendant la durée restante des contrats, car les incitations et les pénalités qui y sont prévues étaient susceptibles d'avoir un impact sur le montant des paiements annuels. À l'exception de l'autoroute C-25 en Espagne et des trois autoroutes grecques auditées, où des pénalités ad hoc sont prévues, le montant des paiements annuels peut être automatiquement réduit lorsque la maintenance est insuffisante, ou augmenté si les niveaux de service sont particulièrement élevés.

Malgré le recours aux partenariats public-privé, le partenaire public reste trop optimiste au sujet de la demande future et de l'utilisation de l'infrastructure prévue

La possibilité de combiner les compétences publiques et privées lors de la conception d'un PPP est généralement considérée comme bénéfique dans la mesure où elle permet une évaluation réaliste de l'utilisation future des infrastructures prévues. Toutefois, le fait de pouvoir échelonner les paiements sur une période de 20 à 30 ans n'incite guère à optimiser la portée du projet en fonction des besoins réels, et accroît ainsi le risque que les entités publiques se lancent dans des projets d'infrastructures plus vastes que nécessaire ou qui auraient autrement été trop coûteux²⁵. Cette situation, associée aux scénarios trop optimistes concernant la demande et l'utilisation futures de l'infrastructure prévue, peut entraîner une sous-utilisation des projets. L'optimisation des ressources et les avantages seraient ainsi inférieurs aux attentes.

Tel a été le cas pour trois des projets d'autoroutes contrôlés, qui risquent d'être largement sous-exploités: il s'agit de l'autoroute centrale (voir encadré 1) et du tronçon Lefktro-Sparte de l'autoroute Moreas, en Grèce, et de l'autoroute A-1 en Espagne, qui a été achevée, pour lesquels les niveaux de trafic réels ont été de 35 % inférieurs à ceux initialement prévus (20 463 véhicules au lieu de 31 719).

Source: Cour des comptes européenne.

L'intérêt des clients pour les projets audités concernant le haut débit en France et en Irlande a également été inférieur (parfois nettement) aux attentes. Les recettes générées par le projet en Meurthe-et-Moselle (France) étaient de près de 50 % inférieures aux attentes (voir tableau 4) et, en ce qui concerne l'intérêt des clients pour le projet NBS (Irlande), les chiffres réels étaient inférieurs de 69 % aux prévisions (42 004 clients au lieu de 135 948).

Les retards, les augmentations de coûts et la sous-utilisation étaient en partie imputables à des analyses insuffisantes et à des approches inappropriées

Afin de déterminer les raisons d'éventuelles insuffisances dans la mise en œuvre des projets (pour un aperçu des avantages et des risques potentiels ainsi que pour les observations d'audit correspondantes, voir annexe IV), nous avons examiné si une analyse préalable suffisante avait été réalisée pour justifier le choix des différents projets retenus, leur portée, ainsi que le recours au PPP. Nous avons également examiné si l'approche retenue pour le PPP était appropriée aux circonstances spécifiques.

Pour la plupart des projets audités, le partenariat public-privé a été sélectionné en l'absence d'analyse comparative préalable apportant la preuve qu'il s'agissait de la meilleure option pour optimiser les ressources

Étant donné que de nombreux pays n'exigent pas que l'intégralité des coûts des PPP soit inscrite au budget au moment de l'engagement, et que les charges annuelles ne sont prises en considération que plusieurs années après l'approbation du projet et la fin de la construction, les déclarations de coûts relatives aux PPP sont effectuées tardivement, bien après que les décisions importantes ont été prises. Les décideurs peuvent examiner les PPP moins minutieusement que les contrats traditionnels, dont les coûts de capital sont inscrits d'emblée au budget et qui sont en concurrence avec d'autres projets pour une réserve de financement limitée. En outre, les partenaires publics s'en remettent souvent à l'examen réalisé par les prêteurs, dont les objectifs peuvent être très différents.

La sélection des PPP requiert une analyse et une justification d'autant plus solides qu'ils ont des conséquences à long terme pour les générations futures. Une bonne pratique de gestion consisterait à réaliser des analyses comparatives entre les différentes options en matière de marchés publics (entre un contrat traditionnel et un PPP, par exemple) de manière à pouvoir sélectionner celle qui permet le mieux d'optimiser les ressources. Le comparateur du secteur public est un instrument couramment utilisé. Si le choix du PPP ne repose sur aucune analyse comparative garantissant des conditions de concurrence équitables entre les différentes méthodes de passation de marchés publics, il n'existe aucune certitude qu'il s'agit de la meilleure option pour optimiser les ressources et pour protéger l'intérêt public.

Pour trois des 12 projets audités, les procédures nationales n'envisageaient aucune analyse comparative telle que le comparateur du secteur public pour déterminer l'option la plus favorable en matière de marchés publics, car ces projets ne prévoyaient pas de paiements publics directs. Cependant, la logique suivie pour la sélection de cinq des neuf autres projets audités (voir annexe III) — c'est-à-dire tous les projets d'autoroutes contrôlés en Grèce et en Espagne – n'était fondée sur aucune analyse comparative. Celle-ci aurait permis de dégager des réflexions sur l'optimisation des ressources et des éléments quantitatifs supplémentaires, qui auraient étayé le choix de l'option en matière de marchés publics (un exemple de l'utilité de ces analyses est présenté dans l'encadré 2). En outre, pour l'un des neuf projets, la Cour s'est vu refuser l'accès aux documents pertinents (voir point 51).

Bien que les investissements de la Commission dans le Fonds Marguerite relèvent du règlement RTE, en vertu duquel la Cour est autorisée à auditer même lorsque le bénéficiaire est un partenaire privé²⁷, les autorités irlandaises ont refusé de lui communiquer le comparateur du secteur public et le dossier d'appel d'offres pour le projet concernant les autoroutes N17/18, éléments qui n'étaient pas davantage disponibles à la Commission. Dès lors, le bien-fondé de la conception et de l'adjudication du projet, ainsi que du choix du PPP au détriment d'autres méthodes d'adjudication (comme les procédures de marché traditionnelles et les concessions) n'a pas pu être évalué.

Des comparateurs du secteur public ont été utilisés pour les trois PPP français basés sur la disponibilité examinés, mais leur efficacité a été entravée par le manque de données fiables sur les coûts et par la surestimation systématique des niveaux de recettes escomptés³⁰ qui, dans la plupart des cas, ne pouvaient correspondre à l'intérêt réel des clients (voir point 46). Cela s'est traduit par une efficacité inférieure aux prévisions. Une analyse coûts-avantages globale n'a pas non plus été réalisée pour le projet Pau-Pyrénées en France et le projet MAN en Irlande, ce qui a entravé la détermination des bénéfices attendus et l'optimisation de la taille et de la portée des différents projets. Dans le deuxième cas, cela s'est traduit par une réduction de la portée du projet de 95 à 66 réseaux métropolitains, ainsi que par l'augmentation de 4,2 % du coût par municipalité bénéficiaire (voir point 34, lettre c).

Notre évaluation des projets en PPP audités a montré que certains aspects peuvent influer considérablement sur la performance et, par conséquent, pourraient faire l'objet d'une évaluation spécifique de la Commission. Bien que la structuration et la mise en œuvre des projets en PPP ainsi que l'organisation des appels d'offres correspondants relèvent exclusivement de la compétence des États membres, la Commission peut jouer un rôle important lorsqu'il s'agit d'approuver de grands projets qui seront cofinancés par des ressources de l'UE. Toutefois, avant la période de programmation 2007-2013, elle n'avait mis en place aucun outil d'évaluation spécifique (tels que des critères d'évaluation des projets destinés à démontrer la valeur ajoutée de l'UE, l'optimisation des ressources et la compatibilité avec les contrats de longue durée) afin d'analyser l'impact de certaines spécificités propres aux PPP sur les différents grands projets³¹.

La répartition des risques était souvent inappropriée, ce qui s'est traduit par une diminution de l'intérêt du partenaire privé ou par son exposition excessive aux risques

L'une des raisons motivant le choix du PPP est la possibilité de répartir les risques (construction, demande, disponibilité, etc.) conformément au principe selon lequel ils devraient être supportés par le partenaire le mieux à même de les gérer.

L'un des facteurs clés de la réussite d'un PPP réside dans la capacité à déterminer et à répartir correctement les risques liés aux projets de manière à atteindre l'équilibre optimal entre le transfert de risque et la compensation versée à la partie qui assume celui-ci. Ne pas parvenir à un tel équilibre peut avoir des conséquences financières pour le partenaire public et entraver la réalisation des objectifs du projet. Lorsqu'elles ne sont pas optimales, les modalités de partage des risques peuvent se traduire par une diminution de l'intérêt du partenaire privé ou par l'augmentation des coûts des projets, ainsi que par une réduction de l'avantage financier pour le partenaire public.

Nous avons mis au jour au moins une bonne pratique: le projet de haut débit en Gironde, en France, a tenu compte de l'obtention des niveaux de service attendus et prévoyait des pénalités lorsque l'intérêt des clients ne correspondait pas aux modèles financiers présentés dans le dossier d'appel d'offre. Cependant, nous avons également relevé un certain nombre de cas dans lesquels les risques n'avaient pas été répartis de manière cohérente, dont plusieurs exemples sont présentés ci-après.

1. Incohérence entre la répartition des risques et les critères d'attribution du contrat de PPP — Les soumissionnaires du projet de Meurthe-et-Moselle, en France, ont été sélectionnés conformément aux critères d'attribution, qui prévoyaient notamment la proposition, par les futurs partenaires privés, de modèles financiers pour la commercialisation des services à haut débit. Or les risques commerciaux étaient supportés par le partenaire public, et non par les partenaires privés. De ce fait, ceux-ci n'étaient pas tenus de rendre compte de leurs prévisions de recettes lors de la phase d'adjudication. Au cours de l'audit, nous avons constaté que les recettes étaient inférieures de près de 50 % par rapport aux prévisions. Une plus grande cohérence en matière de répartition des risques aurait davantage favorisé la commercialisation effective des services à haut débit.
2. Incohérence entre la répartition des risques et la rémunération du capital—risque privé – Dans le cas d'un projet d'autoroute, le partenaire privé a supporté le risque lié à la disponibilité, mais pas celui relatif à la demande. Étant donné que le risque lié à la disponibilité dépend davantage des niveaux de maintenance obtenus par le partenaire privé que de facteurs exogènes, il expose ce dernier à moins d'incertitudes et devrait dès lors justifier des taux de rémunération de son capital plus bas que le risque lié à la demande. Or, en l'occurrence, le contrat de PPP prévoyait un taux de rendement de près de 14 % par an pour les fonds propres du partenaire privé, l'un des plus élevés parmi les projets audités.
3. Répartition inappropriée des risques et risques excessifs supportés par le partenaire privé — Les projets audités en Grèce ont révélé que, lorsque la part de risque supportée par le partenaire privé est excessivement élevée (comme dans le cas de l'autoroute Olympia, où le partenaire public a transféré l'intégralité du risque lié à la demande au partenaire privé, bien qu'il ne puisse aucunement influencer la demande de trafic), des difficultés majeures peuvent survenir, à savoir une augmentation du risque de faillite pour le partenaire privé et, par suite, un accroissement des coûts supportés par le partenaire public et une utilisation moins optimale des ressources par celui-ci (voir points 36 à 40). Une répartition similaire des risques a été envisagée pour le projet NBS en Irlande: en l'occurrence, l'intérêt réel des clients s'est avéré nettement inférieur aux prévisions initiales (voir point 46). Si le partenaire privé n'avait pas été financièrement solide, l'importante baisse des recettes aurait compromis l'ensemble du projet.
4. Répartition inefficace des risques — Dans le cadre du projet d'autoroute A-1 en Espagne (voir figure 8), le risque lié à la demande comme celui lié à la disponibilité ont été transférés au partenaire privé, dans la mesure où la rémunération était fondée sur les péages fictifs acquittés par le partenaire public, ajustés en fonction des bonus ou malus liés à la qualité de la maintenance de l'infrastructure. Si les niveaux de trafic étaient nettement inférieurs aux attentes, la qualité de la maintenance (qui a été favorisée par le faible niveau de trafic) a donné lieu à des bonus qui ont compensé toutes les pertes découlant du risque lié à la demande enregistrées par le partenaire privé. Par conséquent, même si tous les risques ont été supportés par le partenaire privé, celui-ci n'a subi pour ainsi dire aucun préjudice financier dans la pratique, alors que le partenaire public était contractuellement tenu de débourser des sommes bien plus élevées destinées à la maintenance d'une autoroute sous-utilisée.

Source: Cour des comptes européenne.

Les contrats de partenariat public-privé de longue durée sont mal adaptés à l'évolution rapide des technologies

Généralement, les PPP sont censés offrir le plus d'avantages en combinant les atouts des compétences publiques et privées ainsi qu'en les mettant à profit. L'on attend ainsi de ces partenariats qu'ils permettent d'obtenir des infrastructures et des services de meilleure qualité et qu'ils stimulent la recherche de solutions innovantes dans la prestation des services publics³².

Les projets concernant le haut débit audités ont été mis en œuvre sous la forme de PPP, principalement parce que les partenaires publics ont estimé qu'ils ne disposaient pas de la capacité technique nécessaire pour recourir à la procédure traditionnelle sans s'exposer à un risque élevé de survenance de problèmes techniques d'interface. Toutefois, ils se sont heurtés à un problème commun aux PPP dans le domaine des nouvelles technologies, où le choix des solutions technologiques les plus appropriées est un facteur clé du succès de la mise en œuvre des contrats à long terme. Le fait de s'engager à utiliser une certaine technologie et à réaliser une performance donnée pour toute la durée (généralement longue) du contrat de PPP exposait les projets à un risque considérable d'obsolescence technologique, qui entraînerait inévitablement une baisse des recettes dès la mise sur le marché d'une nouvelle technologie.

Par exemple, trois des quatre projets en PPP concernant le haut débit audités en France avaient été lancés pour une période comprise entre 18 et 24 ans et étaient basés sur une combinaison de technologies, y compris l'utilisation étendue de technologies sans fil nécessitant de coûteuses mises à jour tous les cinq ou six ans (voir également encadré 3). Avec l'entrée en vigueur de la stratégie française en matière d'internet à très haut débit³³, il sera nécessaire, pour mettre en place les infrastructures requises, de lancer de nouvelles procédures de marchés afin de couvrir les zones qui viennent d'être équipées de technologies sans fil et pour lesquelles un contrat de PPP est déjà mis en œuvre jusqu'en 2030 et au-delà. Cela se traduira probablement par le chevauchement de deux ou plusieurs contrats de PPP — dont l'un basé sur une technologie obsolète — pour couvrir la même zone, et peut-être aussi par la renégociation de contrats de PPP existants, par des augmentations de coûts et par des conséquences imprévisibles pour l'ensemble du réseau.

Le cadre institutionnel et juridique n'est pas encore adapté aux projets en partenariat public-privé soutenus par l'UE

Nous avons examiné si les cadres juridiques et institutionnels de l'UE permettent de faire face à une augmentation du nombre de projets en PPP dans tous les États membres. Pour ce faire, nous avons entre autres vérifié si la législation en matière de PPP était satisfaisante et s'il existait des unités consultatives spécialisées pour fournir des conseils à l'appui de la mise en œuvre des projets en PPP, des contrats types, des modèles d'analyses comparatives et des mécanismes fonctionnels appropriés destinés à faciliter la mise en œuvre de l'ensemble de ces systèmes, ainsi que des stratégies adaptées à l'utilisation des PPP dans le cadre de la politique d'investissement globale.

Bien qu'habitués à mettre en œuvre des partenariats public-privé, les États membres que nous avons visités ne disposaient pas tous de cadres institutionnels et juridiques bien définis

Pour être performants, les PPP doivent s'appuyer sur des cadres et processus juridiques et institutionnels solides et complets. La réussite de leur mise en œuvre dépend également dans une large mesure de la capacité administrative des autorités responsables.

Nous avons examiné les cadres institutionnels et juridiques des quatre États membres que nous avons visités et avons relevé les insuffisances ci-après qui compromettent cette réussite.

1. En France et en Irlande, le cadre des PPP ne s'applique qu'à certains types de partenariat au niveau central: en France, le cadre institutionnel général s'appliquait principalement aux contrats de partenariat (CP) – tel le régime commun d'un PPP de type CCFME basé sur la disponibilité – qui sont négociés au niveau national. Les autres formes de PPP, telles que la délégation de service public (concession) et les CP au niveau régional, n'étaient pas soumises à ce type de dispositions. En Irlande, les dispositions contractuelles telles que celles du projet MAN ne sont pas soumises aux mêmes procédures de contrôle et à la même analyse comparative que les PPP basés sur la disponibilité. En l'occurrence, de telles dispositions auraient peut-être pu empêcher la mauvaise planification (voir point 34, lettre c)).
2. En Grèce, le cadre des PPP ne s'applique qu'aux projets dont le coût de construction est inférieur à 500 millions d'euros, de sorte que les très grands projets d'infrastructures tels que les trois autoroutes sélectionnées pour notre audit³⁴ ne sont pas soumis aux évaluations obligatoires prévues par la législation sur les PPP. Cette situation ne facilite pas l'application, par le service chargé des PPP, des procédures existantes, et l'empêche également de tirer systématiquement parti de l'expérience de l'unité responsable des PPP pour les grands projets.
3. En Espagne, il n'existait pas de service spécifique ou d'unité responsable des PPP pour soutenir la mise en œuvre des projets en PPP audités: ces partenariats n'ont donc pas pu tirer parti de clauses contractuelles, d'orientations et d'outils normalisés au niveau central. Les projets en PPP espagnols n'ont fait l'objet d'aucune comparaison avec d'autres options en matière de marchés publics (voir point 50), ni d'aucune autre évaluation spécifiquement adaptée pour vérifier l'optimisation des ressources dans le cas de ce type de projets.

En outre, nous avons constaté que la longueur de l'expérience des États membres et l'expertise du secteur public en matière de mise en œuvre réussie de projets en PPP n'étaient suffisantes que dans quelques cas (voir figure 3). Notre analyse des projets en PPP financés par l'EFSI a confirmé qu'ils sont concentrés dans les États membres le plus habitués à recourir à cette option en matière de marchés publics: sur les 18 PPP approuvés au titre de l'EFSI en juin 2017, 14 étaient situés en France, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en Italie, en Allemagne, en Irlande et en Grèce. Cela est également confirmé par l'avis de la Cour relatif à la proposition visant à étendre et à élargir le champ d'application de l'actuel règlement EFSI³⁵, qui attirait l'attention sur les graves déséquilibres géographiques et la concentration sectorielle, étant donné que 63 % des financements de l'EFSI dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» sont alloués au Royaume-Uni, à l'Italie et à l'Espagne, principalement dans les secteurs de l'énergie (46 %) et des transports (19 %).

Malgré les conséquences à long terme des partenariats public-privé, les États membres visités n'ont mis au point aucune stratégie claire pour leur utilisation

L'un des avantages potentiels des projets en PPP est la mise en œuvre plus rapide d'un programme d'investissement prévu, grâce aux importants fonds supplémentaires que les PPP peuvent fournir en complément des enveloppes budgétaires classiques.

Toutefois, le financement de grands projets d'infrastructures et le fait de s'engager à verser des paiements annuels pour leur construction, leur exploitation et leur maintenance a des conséquences à long terme sur les budgets et le processus de décision politique des États membres. En fonction de ces conséquences, les gouvernements devraient élaborer une approche stratégique afin de déterminer dans quels domaines et dans quelles situations le PPP est l'option la plus indiquée et il peut être approprié de s'engager sur un budget à long terme. Nous avons constaté que la plupart des États membres visités ne disposaient pas d'une politique et d'une stratégie claires concernant l'utilisation des PPP:

1. en Irlande et en Grèce, les PPP étaient considérés avant tout comme une source de financement supplémentaire, soit en vue de financer essentiellement d'autres investissements, c'est-à-dire des projets qui ne pouvaient pas être couverts par le budget d'investissement national (Irlande), soit pour attirer des fonds privés (Grèce);
2. en France, il n'existe pas d'approche stratégique concernant le recours aux PPP. Le gouvernement a tenté d'encourager l'utilisation des PPP comme mesure anticyclique pour faire face à la crise financière et économique, mais n'a donné aucune indication claire sur le rôle que les PPP devraient jouer dans les stratégies d'investissement. Par exemple, les projets en PPP audités dans le secteur du haut débit ont été mis en œuvre alors qu'il n'existait au niveau national aucune stratégie globale pour atteindre l'objectif consistant à assurer un accès internet à haut débit pour tous (voir point 59);
3. en Espagne, les projets en PPP étaient retenus sur la base de leur maturité et non de leur pertinence, de leur impact et de l'optimisation des ressources, ce qui explique, par exemple, qu'un projet plus avancé concernant un tronçon peu fréquenté de l'autoroute A-1 ait été mis en œuvre dans le cadre d'un PPP.

Les six projets concernant le haut débit audités en France et en Irlande tenaient compte des principales priorités de l'UE dans le domaine des TIC définies dans le cadre de la politique européenne en matière d'infrastructures. Toutefois, nous avons constaté que deux tiers des projets d'autoroutes contrôlés³⁶ faisaient partie non pas du réseau central RTE-T, hautement prioritaire, qui doit être achevé d'ici 2030, mais du réseau global, dont l'achèvement n'est prévu qu'en 2050. Même si les PPP sont susceptibles de contribuer, en complément des méthodes traditionnelles de passation de marchés publics, à la réalisation de grands projets d'infrastructures prioritaires, on peut se demander s'il était utile et justifié de prendre en charge les exigences complexes et les risques supplémentaires liés à un PPP pour ces projets, qui ne font pas partie du réseau central à achever d'ici 2030 et se sont révélés particulièrement problématiques, comme cela est mis en évidence dans le présent rapport.

Le rôle que devraient jouer les PPP dans le cadre de stratégies d'investissement plus vastes devrait peut-être reposer sur des approches stratégiques cohérentes. Parmi les quatre États membres visités, l'Irlande et, dans une moindre mesure, la Grèce ont réfléchi à la possibilité de limiter le recours aux PPP afin de ne pas engager des montants excessivement élevés sur de futurs budgets grâce à l'absence de comptabilisation et de contrôle budgétaires préalables. L'Irlande prévoyait de plafonner les dépenses relatives aux PPP à 10 % de l'ensemble des dépenses en capital agrégées sur une base annuelle, tandis qu'en Grèce, le montant total des paiements pour les PPP relevant du cadre législatif correspondant ne devait pas dépasser 10 % du programme d'investissement public annuel, et le montant total annuel de la rémunération de la mise à disposition en faveur des opérateurs privés ne devait pas dépasser 600 millions d'euros³⁷.

En France et en Espagne, le montant total annuel des paiements pour les PPP n'est pas plafonné. Au niveau régional, il est clairement apparu que la flexibilité budgétaire risquait d'être réduite parce que le niveau de capital financé était supérieur à la capacité de financement, compte tenu des contraintes budgétaires du moment et à long terme (voir encadré 4).

Associer des fonds de l'UE à des partenariats public-privé comporte des exigences et des incertitudes supplémentaires

Très peu d'États membres ont systématiquement mis en œuvre des PPP avec le soutien de l'UE (voir points 9 à 19). Nos visites en Irlande, en France, en Espagne et en Grèce ont confirmé que les exigences plus élaborées prévues par la procédure de demande de subvention de l'UE, qui viennent s'ajouter aux processus complexes imposés par celle-ci en matière de marché et de gestion des PPP, constituent l'un des principaux obstacles aux projets en PPP bénéficiant de financements mixtes. Cette situation peut inciter les deux partenaires à éviter d'emblée le recours aux financements mixtes (PPP), et à opter plutôt pour des procédures de marchés traditionnelles ou pour la mise en œuvre des PPP sans bénéficier d'aucune forme de soutien de l'UE.

Parallèlement à d'autres facteurs, tels que les effets de la crise économique et financière, les préférences politiques et la faible capacité du secteur public à traiter les PPP, l'utilisation jusqu'ici très limitée de l'aide de l'UE dans le cadre des PPP était due, dans une certaine mesure, à des difficultés d'ordre pratique liées aux règlements antérieurs relatifs aux fonds de l'UE. Les règlements sur les Fonds structurels et sur le Fonds de cohésion pour la période de programmation 2007-2013 ne contenaient pas de dispositions spécifiques aux PPP puisqu'ils étaient, pour l'essentiel, adaptés à des mécanismes d'octroi de subventions et de décaissement conçus pour des formes de marchés traditionnelles.

Le nouveau RDC pour la période de programmation 2014-2020 comporte un chapitre consacré aux PPP destiné à clarifier comment les Fonds ESI permettent de soutenir des projets en PPP et à remédier à certaines des principales difficultés d'ordre pratique. Des simplifications ont par exemple été apportées au calcul du déficit de financement et aux possibilités de prolongation de la période de versement de la subvention (voir l'annexe II pour plus de détails). Si ces dispositions peuvent promouvoir le recours accru aux projets en PPP bénéficiant de financements mixtes, ils étaient très peu nombreux à avoir été élaborés au moment de l'audit (septembre 2017).

La possibilité de comptabiliser les projets en partenariat public-privé comme éléments hors bilan risque de compromettre la transparence et l'optimisation des ressources

Nous avons constaté que le traitement statistique des PPP est un élément important pris en considération par les pouvoirs publics lorsqu'ils décident de recourir à cette option en matière de marchés publics. Selon le SEC 2010 (voir point 6), les PPP devraient être inscrits au bilan du propriétaire économique de l'actif, à savoir la partie qui supporte la plus grande part de risque et à laquelle reviennent la plupart des avantages liés à cet actif. En fonction de la répartition des risques/avantages entre les partenaires publics et privés, les règles prévoient deux possibilités:

1. les PPP peuvent être inscrits au bilan de l'administration publique de manière similaire aux projets soumis à une procédure de marché traditionnelle. Avec cette option, l'actif lié au PPP est considéré comme un investissement public, qui génère une augmentation proportionnelle de la dette publique et a donc un impact sur le respect des critères de Maastricht;
2. les PPP peuvent être inscrits hors du bilan de l'administration publique en transférant les coûts d'investissement du budget d'investissement vers les futurs budgets annuels de fonctionnement. Cela a pour avantage que la part de la dette liée au PPP n'est pas prise en compte aux fins du respect des critères de Maastricht.

La répartition des risques entre les partenaires publics et privés est l'un des éléments clés d'un contrat de PPP (voir point 54). Étant donné que la comptabilisation des PPP hors du bilan de l'administration publique implique le transfert de la plupart des risques et des avantages au partenaire privé, il existe un risque inhérent que les modalités de répartition soient influencées par le traitement statistique privilégié plutôt que par le principe selon lequel les risques devraient être supportés par la partie qui est le mieux à même de les gérer et d'optimiser les ressources. D'une manière générale, la comptabilisation au bilan d'un actif lié au PPP peut garantir des conditions de concurrence plus équitables entre les différentes options en matière de marchés publics, de sorte que le choix repose sur les seules considérations en matière d'optimisation des ressources.

L'analyse des politiques, des stratégies et des projets dans le domaine des PPP dans les quatre États membres a fait apparaître les éléments suivants:

1. en Irlande, outre l'élément déterminant que constitue l'optimisation des ressources, la possibilité de comptabiliser les PPP hors du bilan de l'administration publique a été un facteur important dans le choix de cette option. Deux des projets audités, dont le coût total s'élevait à 1,2 milliard d'euros, étaient comptabilisés hors bilan, et un autre était inscrit au bilan;
2. en Grèce, l'élément essentiel pris en considération lors du choix du PPP était la volonté d'attirer des financements privés. Le traitement statistique a également joué un rôle, de sorte que les trois concessions auditées, d'un montant total de 6,7 milliards d'euros, ont initialement été comptabilisées hors bilan. Toutefois, après la renégociation et la modification significative des conditions des contrats, elles ont été inscrites au bilan (voir points 37 à 40). Aucune évaluation des projets en ce qui concerne l'optimisation des ressources n'a été réalisée pour effectuer une comparaison avec d'autres options en matière de marchés publics;
3. la France inscrit systématiquement ses PPP au bilan de l'administration publique, de sorte que le choix de ce type de partenariat repose sur les seules considérations en matière d'optimisation des ressources. Les quatre projets audités étaient donc inscrits au bilan et, à l'exception de celui de Pau-Pyrénées, une analyse comparative avec d'autres options en matière de marchés publics avait été réalisée;
4. la possibilité de comptabiliser les projets en PPP hors bilan était également un élément déterminant pour les autorités espagnoles. En général, les PPP qui auraient un impact sur le bilan de l'administration publique n'ont pas été privilégiés, et les PPP audités n'avaient pas été évalués par rapport aux autres options en fonction de critères liés à l'optimisation des ressources. Par exemple, l'étude de faisabilité du projet concernant l'autoroute A-1 prévoyait de répartir les risques de manière à ce que le projet puisse figurer hors du bilan de l'administration publique et, ainsi, conserver l'un des principaux avantages des PPP³⁸. Toutefois, le bureau comptable national s'y est opposé, faisant valoir que les deux projets audités devaient être enregistrés au bilan au motif que les risques supportés par le partenaire privé étaient insuffisants.

Nous avons constaté que, pour cinq des 12 projets audités (d'un coût total de 7,9 milliards d'euros), le choix du PPP était largement motivé par la possibilité de le comptabiliser hors bilan. De telles pratiques augmentent les risques d'effets négatifs susceptibles de compromettre l'optimisation des ressources, tels qu'une répartition déséquilibrée des risques, des coûts plus élevés pour le partenaire public, ainsi qu'une approche partiale en faveur des projets en PPP même lorsque les considérations en matière d'optimisation des ressources pourraient justifier un choix différent.

Avec l'absence de bases de données fiables accessibles au public sur les projets en PPP³⁹ indiquant les engagements des entités publiques pour les années à venir, la comptabilisation des projets en PPP hors du bilan de l'administration publique réduit le niveau de transparence des informations communiquées au grand public sur les engagements à long terme en matière de PPP et sur les passifs associés et, par suite, sur leur incidence sur les niveaux d'endettement et de déficit des États membres concernés.

Conclusions et recommandations

Nous avons constaté que, même si les PPP avaient le potentiel pour accélérer la mise en œuvre de politiques et pour maintenir un bon niveau de maintenance pendant toute leur durée de vie, les PPP soutenus par l'UE audités n'étaient pas toujours gérés de manière efficace et n'ont pas permis une optimisation adéquate des ressources. Souvent, les PPP audités n'ont pas permis d'obtenir les avantages potentiels car, comme les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle, ils ont pâti de retards, d'augmentations de coûts et d'une sous-utilisation des réalisations des projets. Ainsi, 1,5 milliard d'euros, dont 0,4 milliard d'euros de fonds de l'UE, ont été dépensés de manière inefficiente et inefficace.

En outre, il n'existait pas suffisamment d'analyses appropriées des avantages des PPP en matière d'optimisation des ressources ni de stratégies adaptées concernant le recours à ces partenariats, et les cadres institutionnels et juridiques étaient insuffisants. Étant donné que seuls quelques États membres disposent d'une expérience et d'une expertise appropriées de la mise en œuvre réussie de projets en PPP, ces partenariats risquent fort de ne pas contribuer à la réalisation de l'objectif — énoncé entre autres dans le livre blanc sur les transports, dans le règlement MIE en vigueur et dans le règlement EFSI — qui consiste à accentuer la mobilisation de fonds de l'UE associés à des fonds privés dans le cadre de PPP.

Recommandation n° 1 — Ne pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés n'auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n'auront pas été mises en œuvre avec succès

La Commission et les États membres ne devraient pas promouvoir un recours accru et généralisé aux PPP tant que les problèmes relevés dans le présent rapport n'auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n'auront pas été mises en œuvre avec succès. Ils devraient en particulier améliorer les cadres institutionnels et juridiques et la gestion des projets, ainsi que renforcer l'assurance que le PPP est choisi parce qu'il constitue le meilleur moyen d'optimiser les ressources et que les projets en PPP sont susceptibles d'être bien gérés.

Délai de mise en œuvre: immédiatement.

Les avantages attendus des projets en partenariat public-privé audités n'ont pas toujours été obtenus

Selon les stratégies et les règlements de l'UE applicables, les PPP peuvent constituer un moyen efficace de mener à terme des projets d'infrastructures garantissant la réalisation d'objectifs de politique publique en combinant différentes formes de ressources publiques et privées. Nous avons cependant constaté que la mise en œuvre de projets de plus grande envergure qu'à l'accoutumée et le fait de regrouper la conception, la construction, le financement, l'exploitation et la maintenance dans un seul contrat ont accru la complexité globale des projets et le risque que le niveau de concurrence soit faible, ce qui place le pouvoir adjudicateur en situation de dépendance.

Dans la majorité des projets audités, le choix de l'option PPP n'a pas permis d'obtenir les avantages que l'on peut attendre de ce type de partenariat, à savoir la réalisation des projets dans le respect des délais et des limites budgétaires. Comme nous l'avons déjà constaté pour les projets soumis à une procédure de marché traditionnelle, la majorité des projets en PPP audités (sept projets sur 12, dont le coût global s'élevait à 7,8 milliards d'euros) ont été caractérisés par un manque d'efficience, notamment en raison de la longueur des procédures de marchés (certaines pouvant durer jusqu'à six ans et demi) et de la phase de construction (les retards oscillaient entre deux et 52 mois). En effet, la capacité des PPP à obtenir ces avantages était limitée, certains de ces retards n'étant pas liés au choix de ce partenariat (retards dans l'obtention des autorisations et des permis demandés, litiges concernant la procédure de marché ou encore renégociation de projets). D'autres, toutefois, étaient directement imputables à l'option retenue: difficultés rencontrées pour boucler le montage financier et vulnérabilité accrue à la récession économique et financière, ce qui a conduit certains prêteurs à se retirer des projets et le partenaire public à devoir supporter des coûts supplémentaires considérables (1,5 milliard d'euros).

La possibilité de financer des projets de grande envergure sur une période plus longue n'incite guère à optimiser la portée du projet en fonction des besoins réels, et accroît ainsi le risque que les entités publiques se lancent dans des projets d'infrastructures plus vastes que nécessaire. Dans le cas des projets audités, les évaluations réalisées par les partenaires publics et privés ainsi que par les prêteurs n'ont pas empêché l'élaboration de scénarios trop optimistes en ce qui concerne la demande future et les infrastructures prévues. À titre d'exemple, les estimations de trafic pour certains tronçons d'autoroutes en Grèce et en Espagne étaient largement inférieures aux capacités potentielles, et le taux réel d'exploitation des projets concernant le haut débit audités en France et en Irlande était très en deçà des prévisions (jusqu'à - 69 %), de sorte que l'optimisation des ressources et l'efficacité n'étaient pas aussi élevées que prévu.

Recommandation n° 2 — Atténuer l'impact financier des retards et de la renégociation de la part des coûts des PPP supportée par le partenaire public

Afin de mieux répartir les coûts liés aux retards et aux renégociations entre les partenaires dans le but d'atténuer l'impact financier de la renégociation des contrats et des retards imputables au partenaire public sur le coût final des PPP supporté par ce dernier, nous recommandons aux États membres:

1. de définir et de proposer des dispositions contractuelles types qui limitent le montant des frais supplémentaires susceptibles d'être supportés par le partenaire public;
2. d'évaluer toute renégociation anticipée des contrats afin de garantir que les coûts à la charge du partenaire public qui en découlent soient dûment justifiés et conformes aux principes d'optimisation des ressources.

Délai de mise en œuvre: immédiatement.

Les retards, les augmentations de coûts et la sous-utilisation étaient en partie imputables à des analyses insuffisantes et à des approches inappropriées

Nous avons constaté que bien souvent, le choix du PPP n'était pas fondé sur une analyse suffisamment solide. Pour la plupart des projets audités, aucune analyse comparative n'avait été réalisée. Le comparateur du secteur public, par exemple, n'avait pas été utilisé pour démontrer que le PPP était le meilleur moyen d'optimiser les ressources ou qu'il protégeait l'intérêt public en garantissant des conditions de concurrence équitables avec les autres méthodes de passation de marchés publics.

Bien que les investissements de la Commission européenne dans le Fonds Marguerite relèvent du règlement RTE-T, en vertu duquel la Cour est autorisée à auditer même lorsque le bénéficiaire est un partenaire privé, les autorités irlandaises ont refusé de nous communiquer le comparateur du secteur public et le dossier d'appel d'offres pour le projet concernant les autoroutes N17/18, éléments qui n'étaient pas davantage disponibles à la Commission. De ce fait, le bien-fondé de la conception et de l'adjudication du projet, ainsi que du choix du PPP au détriment d'autres méthodes d'adjudication (comme les procédures de marché traditionnelles et les concessions) n'a pas pu être évalué.

L'audit de la plupart des projets en PPP sélectionnés a révélé que cette option n'était pas correctement utilisée. Les modalités de partage des risques avaient été mal conçues, ce qui se traduisait par une répartition des risques incohérente ou inefficace, ou encore par une exposition excessive aux risques du partenaire privé. Dans l'un des cas audités, la rémunération élevée (14 %) du capital-risque du partenaire privé ne se justifiait pas au vu de sa faible exposition au risque. Par ailleurs, le fait que des contrats de longue durée aient pour objet des nouvelles technologies, comme dans le secteur des TIC, ne constituait pas toujours une bonne pratique de gestion, car les partenaires publics devaient continuer à gérer les contrats même si, compte tenu de l'évolution rapide des technologies, celles sur lesquelles ils portaient étaient devenues obsolètes.

Recommandation n° 3 — Fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides de la meilleure option en matière de marchés publics

Afin de garantir que l'option PPP soit la meilleure pour optimiser les ressources, nous recommandons:

1. aux États membres de fonder le choix du PPP sur des analyses comparatives solides, comme le comparateur du secteur public, ainsi que sur des approches adéquates qui garantissent que cette option n'est sélectionnée que si elle est la meilleure pour optimiser les ressources, même dans le cadre de scénarios pessimistes;
2. à la Commission de veiller à ce que la Cour des comptes ait accès à l'intégralité des informations nécessaires afin de pouvoir évaluer l'option en matière de marchés publics retenue par les autorités publiques ainsi que la procédure y afférente, et ce même lorsque le soutien de l'UE est octroyé directement à des entités privées au moyen d'instruments financiers.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: à compter de septembre 2018.

Le cadre institutionnel et juridique n'est pas encore adapté aux projets en partenariat public-privé soutenus par l'UE

Les insuffisances que nous avons relevées dans le cadre de notre audit montrent que la mise en œuvre réussie des projets en PPP requiert des capacités administratives considérables qui ne peuvent être garanties qu'au moyen de cadres institutionnels et juridiques appropriés et d'une longue expérience. Nous avons constaté qu'actuellement, ces conditions ne sont réunies que dans très peu d'États membres, ce qui est en contradiction avec l'accent mis par l'UE sur la mobilisation accrue et généralisée de fonds publics associés à un financement privé et sur le rôle que les PPP peuvent jouer à cet égard.

Cela est confirmé par la forte concentration géographique et sectorielle des projets évalués (59 % du montant total déboursé par l'UE, soit 3,3 milliards d'euros, ont été alloués à la Grèce, et 88 % du coût total des projets financés par l'UE dans le secteur des transports), ainsi que par les caractéristiques des projets financés au titre de l'EFSI, puisque 63 % des fonds alloués au titre de l'EFSI étaient concentrés au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne, et principalement dans les secteurs de l'énergie (46 %) et des transports (19 %).

De plus, bien qu'habitués à mettre en œuvre des projets en PPP et des concessions, trois des États membres que nous avons visités (la France, la Grèce et l'Espagne) ne disposaient pas d'un cadre institutionnel parfaitement approprié à la bonne gestion de ces projets.

Aucune des approches stratégiques en matière de recours aux PPP des États membres visités n'était appropriée, mais certaines étaient meilleures que d'autres. Ces partenariats étaient perçus comme un moyen d'attirer des fonds supplémentaires (privés), mais rien n'indiquait clairement le rôle qu'ils devraient jouer dans les stratégies d'investissement nationales ni dans quels domaines il conviendrait d'engager une part significative des futurs budgets.

Même si les PPP sont susceptibles de contribuer, en complément des méthodes traditionnelles de passation de marchés publics, à la réalisation de grands projets d'infrastructures prioritaires et de garantir un bon niveau de service et de maintenance, nous avons constaté que deux tiers des projets d'autoroutes contrôlés n'étaient pas situés sur le réseau central RTE-T, hautement prioritaire, qui doit être achevé d'ici 2030, mais sur le réseau global, dont l'achèvement n'est prévu qu'en 2050. En outre, certains des PPP audités étaient mis en œuvre dans des secteurs (tels que les TIC) exposés à l'évolution rapide des technologies, ce qui était difficilement compatible avec des contrats de longue durée.

Enfin, seuls quelques États membres ont réfléchi à la possibilité de limiter le recours aux PPP afin de ne pas engager des montants excessivement élevés sur de futurs budgets, car cela imposerait des contraintes au partenaire public également en période de récession économique et bloquerait des fonds pour la mise en œuvre de futures politiques.

Recommandation n° 4 — Définir des politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP

Afin de garantir que les États membres disposent de la capacité administrative nécessaire et de politiques et stratégies claires dans le domaine des PPP, de manière à pouvoir réussir la mise en œuvre de projets en PPP soutenus par l'UE, nous recommandons:

1. aux États membres de définir des politiques et stratégies claires concernant les PPP, qui déterminent précisément le rôle que ces derniers devraient jouer dans leurs politiques d'investissement en matière d'infrastructures, afin de recenser les secteurs dans lesquels les PPP sont les plus appropriés et, éventuellement, de limiter les possibilités de recours aux PPP afin d'en garantir l'efficacité;
2. à la Commission de proposer des modifications législatives visant à concentrer le soutien financier aux futurs PPP dans les secteurs qu'elle considère comme ayant une grande importance stratégique et qu'elle juge compatibles avec l'engagement à long terme de ces partenariats, comme le réseau central RTE-T.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: à compter de la prochaine période de programmation.

Cinq des 12 projets en PPP audités, dont le coût total s'élevait à 7,9 milliards d'euros, ont initialement été comptabilisés hors bilan. Cette pratique, certes conforme au cadre comptable de l'UE, augmente les risques d'effets négatifs susceptibles de compromettre la transparence et l'optimisation des ressources (par exemple, la partialité en faveur des projets en PPP même lorsque les considérations en matière d'optimisation des ressources pourraient justifier un choix différent).

Le fait d'associer des fonds de l'UE à des PPP a entraîné des complications et des incertitudes supplémentaires qui n'ont pas encouragé leur utilisation. Le nombre de projets en PPP soutenus par l'UE ne représentait encore qu'une part peu élevée du marché global des PPP. Les nouveaux règlements relatifs aux Fonds ESI ont clarifié en partie les possibilités offertes par ces fonds en matière de financement des PPP et supprimé certaines des complications découlant des financements mixtes, mais ils pourraient encore être simplifiés davantage.

Recommandation n° 5 — Améliorer le cadre de l'UE afin d'augmenter l'efficacité des projets en PPP

Afin d'atténuer le risque de partialité lors de la sélection de l'option PPP, et afin de renforcer la transparence et de garantir le soutien efficace des PPP par les fonds de l'UE, la Cour recommande:

1. à la Commission de subordonner le soutien de l'UE aux projets en PPP à l'assurance que le choix de cette option se justifiait par des considérations en matière d'optimisation des ressources et n'était donc pas indûment influencé par des questions liées aux contraintes budgétaires ou à leur traitement statistique;
2. aux États membres d'améliorer la transparence en publiant périodiquement des listes des projets en PPP, y compris des données suffisantes et utiles sur les actifs financés, les futurs engagements et leur inscription au bilan, tout en assurant la protection des données confidentielles et commercialement sensibles;
3. à la Commission d'évaluer la complexité supplémentaire des projets en PPP bénéficiant de financements mixtes dans la perspective de nouvelles actions visant à simplifier les règles et procédures pertinentes des programmes de l'UE.

Délai de mise en œuvre: fin 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 février 2018.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire

Autorité de gestion – Une autorité de gestion est une autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme public ou privé) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a, entre autres, pour tâche de sélectionner les projets à financer, d'assurer le suivi de leur mise en œuvre et de rendre compte à la Commission sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus.

Bouclage du montage financier – Dans le cas d'un partenariat public-privé, il s'agit du moment où toutes les conventions de financement ont été signées et où toutes les conditions qui y figurent ont été remplies. Les sources des financements et des fonds apportés au projet (prêts, participations, subventions, etc.) peuvent alors commencer à affluer afin que la mise en œuvre du projet puisse débuter.

Centre européen d'expertise en matière de PPP (CEEP) – Avec le soutien de la BEI, il travaille en collaboration avec les États membres afin de suivre l'évolution du marché des partenariats public-privé sectoriels et nationaux et fournit un appui en matière de renforcement des capacités institutionnelles pour traiter ces partenariats au sein des administrations nationales.

Comparateur du secteur public – Instrument de comparaison communément utilisé qui sert à vérifier si une offre d'investissement privé permet une meilleure utilisation des deniers que les marchés publics traditionnels.

Effet de levier – En ce qui concerne les instruments financiers, qui bénéficient de financements au titre du budget de l'UE et de fonds publics nationaux, le levier correspond au nombre d'euros de financement (public et privé) effectivement consacrés au soutien financier aux bénéficiaires finals pour chaque euro de financement public (provenant de l'UE et de fonds publics nationaux) dont ces instruments sont dotés.

Fonds de cohésion (FC) – Le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'UE en finançant des projets liés à l'environnement et aux transports dans les États membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union.

Fonds européen de développement régional (FEDER) – Le Fonds européen de développement régional vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d'infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d'emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) – L'EFSI est le premier pilier du plan d'investissement pour l'Europe de la Commission, également connu sous le nom de «Plan Juncker». Il vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards d'euros d'investissements privés et publics à long terme dans l'ensemble de l'UE. Il est créé au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI) sous la forme d'un fonds fiduciaire à durée illimitée, afin de financer les parties des projets davantage exposées à un risque. Une garantie d'un montant maximal de 16 milliards d'euros, financée par le budget de l'UE, compensera le risque supplémentaire pris par la BEI. Les États membres peuvent contribuer à l'EFSI. Ce dernier peut servir à financer des projets d'intérêt commun (PIC) ou d'autres projets d'interconnexion. Au moment de l'audit, l'adoption d'une proposition législative visant à prolonger la durée d'existence de l'EFSI jusqu'à la fin de l'année 2020 ainsi qu'à porter la garantie budgétaire de l'Union à 26 milliards d'euros et l'objectif en matière d'investissements à 500 milliards d'euros était toujours en cours.

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) – Il s'agit de cinq fonds distincts qui visent à réduire les déséquilibres régionaux dans l'Union en fixant des cadres stratégiques pour la période budgétaire couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) septennal. Ils comprennent: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion partagée – Méthode d'exécution du budget de l'UE selon laquelle la Commission délègue les tâches d'exécution aux États membres, mais en reste responsable en dernier ressort.

Grand projet – Projet qui comprend un ensemble de travaux économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement définis, et dont le coût total pris en considération pour déterminer le montant de la participation des Fonds excède 50 millions d'euros, ou 75 millions d'euros dans le cas de projets dans le domaine des transports. L'approbation de la Commission est requise au niveau de chaque projet.

Instruments financiers – Les instruments financiers sont un terme générique pour désigner les contrats qui donnent à leur titulaire une créance sur un débiteur. L'UE apporte un soutien à trois catégories d'instruments financiers: les participations, les prêts et les garanties. Les instruments de capitaux propres et de prêt sont des contrats conclus entre un investisseur et une société bénéficiaire des investissements, ou entre un prêteur et un emprunteur. Les garanties sont des contrats par lesquels un garant garantit les droits d'un investisseur ou d'un prêteur.

Jessica – Il s'agit d'une initiative de la Commission européenne, élaborée en coopération avec la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de l'Europe (CEB). Elle soutient le développement urbain durable et la régénération grâce aux instruments relevant de l'ingénierie financière prévus par le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, sur le Fonds social européen et sur le Fonds de cohésion¹.

Marchés publics – Processus par lequel les autorités publiques nationales, régionales et locales, ou encore les organismes de droit public, procèdent à l'acquisition de biens, de services et de travaux publics tels que des routes et des bâtiments. Les entreprises privées sont également soumises aux règles et/ou principes applicables aux marchés publics quand elles passent des marchés qui sont essentiellement financés par des fonds publics.

Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) – Depuis 2014, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) fournit un soutien financier à trois secteurs: énergie, transports et technologies de l'information et de la communication (TIC). Dans ces trois domaines, le MIE établit des priorités en matière d'investissements qui devraient être mises en œuvre au cours des dix prochaines années, comme les corridors dans le secteur de l'électricité ou du gaz, l'utilisation d'énergies renouvelables, les corridors de transport interconnectés et les modes de transport plus propres, les connexions à haut débit et à large bande ainsi que les réseaux numériques.

Période de programmation – Cadre pluriannuel dans lequel les dépenses relevant des Fonds structurels et du Fonds de cohésion sont planifiées et exécutées.

Pouvoirs adjudicateurs – Autorités nationales, régionales ou locales, ou organismes publics auxquels s'appliquent les directives sur la passation des marchés publics en ce qui concerne les marchés publics et les concours.

Programme opérationnel (PO) – Un programme opérationnel décrit les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre, ainsi que la manière dont les fonds (de l'UE, ainsi que les cofinancements publics et privés au niveau national) seront utilisés au cours d'une période donnée (généralement sept ans) pour financer des projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d'un certain nombre d'objectifs définis au niveau de l'axe prioritaire du PO. Les PO sont financés au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds de cohésion (FC) et/ou du Fonds social européen (FSE). Ils sont élaborés par l'État membre et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l'UE. Pendant la période couverte, ils ne peuvent être modifiés que par accord entre les deux parties.

Projet bénéficiant de financements mixtes – Projet en partenariat public-privé combinant des fonds de l'UE et des ressources financières privées

Règlement portant dispositions communes (RDC) – Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil².

Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) – Les réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) sont un ensemble planifié de réseaux de transport routier, ferroviaire, aérien et navigable en Europe. Le développement de l'infrastructure des RTE-T est étroitement lié à la mise en œuvre et à la consolidation de la politique de l'UE en matière de transports. Cette infrastructure comprend le réseau central et le réseau global, dont la mise en place doit être achevée d'ici 2030 et 2050 respectivement.

Subventions – Contributions financières directes (libéralités) prélevées sur le budget afin de financer des actions destinées à contribuer à la réalisation d'un objectif relevant d'une politique de l'UE ou à soutenir le fonctionnement d'organismes poursuivant un but d'intérêt général européen ou un objectif qui s'inscrit dans le cadre de l'une des politiques de l'Union.

Système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC) – Les statistiques du SEC sont produites au niveau macroéconomique agrégé pour le secteur des administrations publiques et utilisées comme cadre de référence pour la politique des finances publiques, y compris la communication d'informations, par les États membres, sur le respect des critères de Maastricht en matière de dette et de déficit. Conformément au règlement (CE) n° 549/2013 du Conseil du 21 mai 2013, le SEC 2010 est applicable à tous les États membres à compter de septembre 2014.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Oskar Herics, Membre de la Cour, assisté de: M. Thomas Obermayr, chef de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Enrico Grassi, chef de mission; ainsi que de M. Guido Fara, M^me Di Hai, M. Svetoslav Hristov, M^me Maria del Carmen Jiménez, M^me Chrysoula Latopoulou et M^me Maria Ploumaki, auditeurs.

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