Publiskā un privātā sektora partnerība Eiropas Savienībā: plaši izplatītas nepilnības un ierobežoti ieguvumi

Kopsavilkums

Publiskā un privātā sektora partnerības (PPP) projektos ir iesaistīts gan publiskais, gan privātais sektors, lai nodrošinātu preces un pakalpojumus, ko tradicionāli piegādā publiskais sektors, un vienlaikus samazinātu publisko izdevumu stingros budžeta ierobežojumus. Kopš 20. gadsimta deviņdesmitajiem gadiem finanšu izpilde Eiropas Savienībā ir panākta 1749 publiskajās un privātajās partnerībās ar kopējo vērtību 336 miljardi EUR. Lielākā daļa PPP ir īstenota transporta jomā, kurai 2016. gadā bija novirzīta viena trešdaļa no visa gada ieguldījumiem, apsteidzot veselības aprūpi un izglītību.

Tomēr līdz šim PPP ir izmantots neliels apjoms ES līdzekļu. Lai gan Komisijas politika pēdējos gados ir rosinājusi PPP izmantošanu (piemēram, stratēģijā “Eiropa 2020”) kā potenciāli efektīvu veidu projektu īstenošanai, mēs esam konstatējuši, ka 2000.–2014. gada periodā tikai 84 PPP, kuru kopējās projektu izmaksas bija 29,2 miljardi EUR, saņēma ES finansējumu 5,6 miljardu EUR apmērā. Galvenais ES finansējuma avots bija struktūrfondu un Kohēzijas fonda dotācijas, tām sekoja finanšu instrumenti, nereti sadarbībā ar Eiropas Investīciju banku (EIB).

Mēs izskatījām 12 ES līdzfinansētas PPP Francijā, Grieķijā, Īrijā un Spānijā autotransporta un informācijas un komunikāciju tehnoloģiju (IKT) jomās. Apmeklēto dalībvalstu finansējums veidoja aptuveni 70 % no kopējām projektu izmaksām (29,2 miljardi EUR) ES atbalstīto PPP ietvaros. Mēs novērtējām, vai revidētie projekti spēja izmantot paredzētos ieguvumus, ko sniedz PPP, vai to pamatā ir bijusi pienācīga analīze un piemērotas pieejas, un vai vispārējā iestāžu sistēma un tiesiskais regulējums apmeklētajās dalībvalstīs ir bijuši atbilstīgi, lai sekmīgi īstenotu PPP. Kopumā mēs secinājām turpmāko.

• PPP ļāva publiskā sektora iestādēm iepirkt liela mēroga infrastruktūras objektus vienā procedūrā, taču tas palielināja nepietiekamas konkurences risku un tādējādi novājināja līgumslēdzēju iestāžu pozīciju sarunu vešanā.
• PPP iepirkumos parasti nākas risināt sarunas par aspektiem, kas lielākoties neparādās tradicionālās iepirkuma procedūrās, tāpēc šis process aizņem vairāk laika nekā tradicionālie projekti. Viena trešdaļa no 12 revidētajiem projektiem, kuru iepirkums ilga piecus līdz sešarpus gadus, būtiski aizkavējās.
• Līdzīgi tradicionālajiem projektiem arī lielākajā daļā revidēto PPP atklājās būtiski neefektivitātes gadījumi, kad celtniecība bija aizkavējusies un izmaksas ievērojami pieaugušas. Kopumā septiņos no deviņiem pabeigtajiem projektiem (ar kopējām projektu izmaksām 7,8 miljardu EUR apmērā) tika novēroti kavējumi no diviem līdz 52 mēnešiem. Turklāt bija vajadzīga papildus summa — gandrīz 1,5 miljardi EUR no publiskajiem līdzekļiem, lai pabeigtu piecas revidētās automaģistrāles Grieķijā un Spānijā, un no tiem aptuveni 30 % (kas atbilst 422 miljoniem EUR) nodrošināja ES. Mēs uzskatām, ka plānoto ieguvumu sasniegšanas aspektā šī summa ir iztērēta neefektīvi.
• Vēl svarīgāk ir tas, ka Grieķijā (kas ir izteikti lielākā ES ieguldījuma saņēmēja un ir saņēmusi 59 % no kopējās ES piešķirtās summas jeb 3,3 miljardus EUR) triju novērtēto automaģistrāļu izmaksas uz kilometru bija pieaugušas par līdz pat 69 %, savukārt projektu tvērumi tajā pašā laikā bija samazināti par līdz pat 55 %. Galvenais iemesls bija finanšu krīze un publiskā partnera slikti sagatavotie projekti, un galu galā tika noslēgti pāragri un nepietiekami efektīvi līgumi ar privātiem koncesionāriem.
• Tipisku infrastruktūras PPP lielais tvērums, augstās izmaksas un ilgais īstenošanas laiks nozīmē, ka ir jāstrādā īpaši uzmanīgi. Tomēr mēs atklājām, ka iepriekšējas analīzes pamatā bija pārāk optimistiski scenāriji par plānotās infrastruktūras turpmāko pieprasījumu un izmantošanu, tāpēc projektu izmantošanas rādītāji bija par līdz pat 69 % (IKT) un 35 % (automaģistrāles) zemāki nekā prognozēts. Netika ņemts vērā gaidāmais risks, ka pēc šo automaģistrāļu pabeigšanas Grieķijā tās lielā mērā netiks pilnībā izmantotas.
• Pozitīvi ir tas, ka deviņi pabeigti revidētie projekti ir apliecinājuši labu apkalpošanas un uzturēšanas līmeni un spēj saglabāt šo līmeni atlikušajā projektu darbības laikā.
• Lielākajā daļā revidēto projektu PPP variants tika izvēlēts bez iepriekšējas salīdzinošas analīzes par alternatīviem variantiem, piemēram, izmantojot publiskā sektora salīdzinātāju, tādējādi netika pierādīts, ka tieši PPP var sniegt maksimālu ieguldīto līdzekļu atdevi un aizsargāt sabiedrības intereses, nodrošinot vienlīdzīgus konkurences apstākļus PPP un tradicionālajam iepirkumam.
• Nereti riska dalījums starp publiskajiem un privātajiem partneriem bija neatbilstīgs, nesaskaņots un neefektīvs, savukārt augstie atlīdzības rādītāji (līdz pat 14 %) attiecībā uz privātā partnera riska kapitālu ne vienmēr atspoguļoja uzņemto risku. Turklāt lielākā daļa no sešiem revidētajiem IKT projektiem nebija viegli pielāgojama ilgajiem līgumu darbības laikiem, jo tos skāra straujas tehnoloģiju izmaiņas.

Lai īstenotu sekmīgus PPP projektus, ir vajadzīga ievērojama administratīvā spēja, ko var nodrošināt tikai piemērota iestāžu sistēma un tiesiskais regulējums, kā arī ilgstoša pieredze PPP projektu īstenošanā. Mēs konstatējām, ka pašlaik tikai dažās ES dalībvalstīs ir pieejams iepriekš minētais. Šāds stāvoklis neatbilst ES mērķim izmantot lielāku ES līdzekļu daļu ar jauktu projektu, tostarp PPP, starpniecību.

ES finansējuma apvienošana ar PPP rada papildu prasības un nenoteiktību. Turklāt, izraugoties PPP variantu, būtiska nozīme ir iespējai grāmatot PPP projektus kā ārpusbilances posteņus, taču praksē tas var arī samazināt ieguldīto līdzekļu atdevi un pārredzamību.

Tāpēc mēs iesakām:

1. neveicināt PPP intensīvāku un plašāku izmantošanu, pirms nav atrisinātas apzinātās problēmas un sekmīgi īstenoti turpmāk uzskaitītie ieteikumi;
2. mazināt finansiālo ietekmi, kuru rada kavējumi un jaunas sarunas par PPP izmaksām, ko uzņemas publiskā sektora partneris;
3. izraugoties PPP variantu, veikt atbilstīgu salīdzinošo analīzi par labāko iepirkuma variantu;
4. izstrādāt skaidras PPP politikas nostādnes un stratēģijas;
5. uzlabot ES regulējumu, lai nodrošinātu PPP projektu labāku efektivitāti.

Ievads

Kas ir PPP?

Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (ESAO) definē publiskā un privātā sektora partnerību (PPP) kā “ilgtermiņa līgumattiecības starp valdību un privātu partneri, ar kurām saskaņā privātais partneris sniedz un finansē sabiedriskos pakalpojumus, izmantojot pamatlīdzekļus un dalot saistītos riskus”³. Šī plašā definīcija parāda, ka PPP var veidot tā, lai sasniegtu ļoti dažādus mērķus dažādās nozarēs, piemēram, transporta, sociālo mājokļu un veselības aprūpes jomās, un var strukturēt saskaņā ar dažādām pieejām.

Pēc būtības un iznākuma nav starpības starp PPP un tradicionāli iepirktiem projektiem, taču pastāv dažas atšķirības projektu un līgumu vadībā. Galvenā atšķirība starp PPP un tradicionāliem projektiem ir riska dalīšana starp publisko un privāto partneri. Principā riski PPP projekta ietvaros būtu jāuzņemas pusei, kura ir vispiemērotākā to pārvaldīšanai, lai panāktu optimālu līdzsvaru starp riska pārvietošanu un atlīdzināšanu pusei, kas uzņemas risku. Privātais partneris bieži atbild par risku, kas saistīts ar infrastruktūras projektēšanu, izbūvi, finansēšanu, darbību un uzturēšanu, savukārt publiskais partneris parasti uzņemas regulatīvo un politisko risku.

Visbiežāk sastopamais PPP veids ir “projektēšanas, izbūves, finansēšanas, uzturēšanas, darbības” (DBFMO) līgums⁴. Šajā gadījumā privātā sektora pusei uztic visus projekta posmus no infrastruktūras projektēšanas līdz izbūvei, darbībai un uzturēšanai, tostarp arī līdzekļu piesaisti. Šo ilgtermiņa perspektīvu sauc par “pilna cikla pieeju”.

Turpmāk 1. attēlā ir grafiski attēloti DBFMO PPP dažādie posmi, kas ir atspoguļoti kā attiecīgi publiskā un privātā partnera pienākumi. Publiskais partneris sāk maksāt privātajai pusei par pakalpojuma izmantošanu pēc izbūves posma pabeigšanas. Iemaksu līmenis parasti svārstās atkarībā no infrastruktūras pieejamības (uz pieejamību balstīta PPP) vai no tā, kādā mērā infrastruktūra tiek izmantota (uz pieprasījumu balstīta PPP), lai nodrošinātu, ka projekta dzīves ciklā tiek izpildīti vajadzīgie kvalitātes standarti.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

PPP īstenošanas iemesli

Saskaņā ar attiecīgo literatūru un pētījumiem⁶ PPP īsteno galvenokārt tāpēc, lai panāktu iespējamus ieguvumus salīdzinājumā ar tradicionālām iepirkuma metodēm. Šie ieguvumi ietver:

1. plānotās kapitāla ieguldījumu programmas ātrāku īstenošanu, jo PPP var nodrošināt būtisku papildu finansējumu līdzās tradicionālajiem budžeta līdzekļiem;
2. iespēju palielināt lietderību projekta īstenošanā, ātrāk pabeidzot atsevišķus projektus;
3. iespēju dalīt riskus ar privāto partneri un optimizēt izmaksas projektu dzīves ciklā;
4. iespēju panākt labāku uzturēšanas un apkopes līmeni salīdzinājumā ar tradicionālajiem projektiem, piemērojot pilna cikla pieeju;
5. iespēju maksimāli efektīvi apvienot publiskās un privātās specializētās zināšanas, lai padziļināti novērtētu projektus un optimizētu projektu tvērumu.

Turklāt ES uzskaites sistēma (EKS 2010)⁷ ļauj publiskā sektora iesaisti PPP grāmatot kā ārpusbilances posteņus, ja ir izpildīti konkrēti nosacījumi. Tas sekmē to izmantošanu, lai uzlabotu atbilstību euro konverģences kritērijiem, ko sauc arī par Māstrihtas kritērijiem⁸.

Eiropas PPP tirgus

Kā norādījis Eiropas publiskās un privātās partnerības ekspertīzes centrs (EPEC), ES PPP tirgū laikposmā no 1990. līdz 2016. gadam finanšu izpilde tika panākta 1749 PPP projektiem ar kopējo vērtību 336 miljardu EUR apmērā. Pirms finanšu un ekonomikas krīzes PPP tirgū bija vērojams straujš apjomu pieaugums, bet kopš 2008. gada jaunu PPP projektu skaits ir būtiski samazinājies (sk. 2. attēlu). Kopējā vērtība 64 PPP darījumiem, kam ES tirgū tika panākta finanšu izpilde, 2016. gadā bija 10,3 miljardi EUR. Lielākā daļa projektu tika īstenoti transporta nozarē, kurai 2016. gadā tika atvēlēta viena trešdaļa no visiem PPP ieguldījumiem un kam sekoja veselības aprūpes un izglītības nozares.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz EPEC sniegto informāciju.

Kā parādīts 3. attēlā, ES PPP tirgus galvenokārt ir koncentrēts Apvienotajā Karalistē, Francijā, Spānijā, Portugālē un Vācijā, kas ir īstenojušas projektus, kuru vērtība veidoja 90 % no visa tirgus 1990.–2016. gadā. Dažas dalībvalstis ir īstenojušas daudzus PPP projektus, piemēram, Apvienotā Karaliste, kura minētajā periodā ir īstenojusi vairāk nekā 1000 PPP projektus gandrīz 160 miljardu EUR vērtībā un kurai seko Francija ar 175 PPP gandrīz 40 miljardu EUR vērtībā, savukārt 13 no 28 dalībvalstīm ir īstenojušas mazāk par pieciem PPP projektiem.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz EPEC sniegto informāciju.

PPP un ES līdzekļi

PPP projektus, kas apvieno ES līdzekļus un privātā finansējuma resursus, sauc par jauktām PPP. Apvienojot ES līdzekļus PPP ietvaros, publiskais sektors var veicināt projekta izmaksu pieņemamību, samazinot vajadzīgo finansējumu.

Ir vērojama tendence intensīvi palielināt publisko līdzekļu ietekmi ar privātā finansējuma palīdzību, izmantojot PPP. Piemēram, stratēģijā “Eiropa 2020”⁹ ir uzsvērta PPP nozīme. Saskaņā ar stratēģiju finanšu līdzekļu ietekmes palielināšana, apvienojot privāto un publisko finansējumu un izstrādājot inovatīvus instrumentus, lai finansētu vajadzīgos ieguldījumus, ir viens no svarīgākajiem aspektiem, kas Eiropai ir jāīsteno, lai sasniegtu stratēģijas “Eiropa 2020” mērķus.

Komisijas 2011. gada Baltajā grāmatā par transportu¹⁰ dalībvalstis tiek arī rosinātas vairāk izmantot PPP, tomēr atzīstot, ka ne visi projekti ir šim mehānismam piemēroti. Turklāt ir atzīts, ka finanšu instrumenti var plašāk atbalstīt PPP finansēšanu.

Komisija 2014.–2020. gada daudzgadu finanšu shēmā ir pievērsusi lielāku uzmanību publisko līdzekļu ietekmes palielināšanai ar privāto līdzekļu palīdzību un PPP iespējamai nozīmei šajā saistībā.

Gan Kopīgo noteikumu regulā (KNR) 2014.–2020. gadam, gan Eiropas infrastruktūras savienošanas instrumenta (EISI) regulā¹¹ PPP tiek aplūkotas kā potenciāli efektīvs infrastruktūras projektu īstenošanas veids, kas nodrošina sabiedriskās politikas mērķu sasniegšanu, apvienojot dažādus publisko un privāto resursu tipus.

Arī 2015. gadā pieņemtajā Eiropas Stratēģisko investīciju fonda (ESIF) regulā ir paredzēts izmantot plašu finanšu produktu klāstu, lai mobilizētu privātos ieguldījumus. ESIF var izmantot arī PPP atbalstam¹².

ES atbalstītie projekti līdz 2014. gadam

Apkopojot šai revīzijai vajadzīgos datus par ES atbalstītajām PPP (2016. gada aprīlī), mēs apzinājām 84 jauktus PPP projektus, kuru kopējās izmaksas 2000.–2014. gadā bija 29,2 miljardi EUR un ES ieguldījums — 5,6 miljardi EUR. Izteikti lielākā ES ieguldījuma saņēmēja bija Grieķija (59 % no kopējās summas jeb 3,3 miljardi EUR). Savukārt 13 dalībvalstīs nav īstenota neviena ES atbalstīta PPP (sk. I pielikumu). Kā parādīts 1. tabulā, transporta nozare veido lielāko īpatsvaru kopējās izmaksās (88 %), savukārt informācijas un komunikāciju tehnoloģijas (IKT) veido aptuveni 5 % un visas pārējās nozares (atpūtas nozare, ūdensapgāde, vide utt.) — 7 %.

Avots: Revīzijas palāta, pamatojoties uz Komisijas, EPEC un izraudzīto dalībvalstu sniegtajiem datiem.

Struktūrfondu un Kohēzijas fonda dotācijas bija galvenais PPP piešķirtā ES finansējuma avots (67 no 84 projektiem) 2000.–2014. gadā. Komisija, nereti sadarbībā ar Eiropas Investīciju banku (EIB), ar finanšu instrumentu starpniecību atbalstīja pārējos 17 PPP:

1. sešus PPP projektus atbalstīja Aizdevumu garantijas instruments Eiropas transporta tīklu projektiem (LGTT) un četrus — projektu obligāciju iniciatīvas (PBI)¹³ instrumenti, kurus īstenoja un pārvaldīja EIB atbilstīgi sadarbības līgumiem ar Komisiju;
2. četrus PPP projektus finansēja no fonda “Marguerite”¹⁴, kas ir EIB, valstu attīstību veicinošo banku un Komisijas iniciatīva, lai īstenotu kapitālieguldījumus ES infrastruktūras projektos;
3. trīs PPP projektus finansēja, izmantojot Eiropas apvienoto atbalstu ilgtspējīgiem ieguldījumiem pilsētu teritorijā (JESSICA).

Saskaņā ar Komisijas sniegto informāciju¹⁵ ir paredzams, ka tādi finanšu instrumenti kā LGTT un tiešais ES ieguldījums fondā “Marguerite” (80 miljoni EUR) uzlabos TEN-T infrastruktūras izvēršanas rādītājus un ātrumu un palielinās TEN-T līdzekļu ietekmi.

Jaunākie notikumi

Vēlāk, 2015. gadā, Komisija un EIB oficiāli sāka īstenot EISI parāda instrumentu, kas izrietēja no iepriekš LGTT un PBI vajadzībām izstrādātajiem portfeļiem un pamatojās uz tiem. Revīzijas laikā tika izstrādāts EISI pašu kapitāla instruments, kura mērķis ir nodrošināt pašu kapitāla vai kvazikapitāla finansējumu mazākiem un riskantākiem projektiem.

Kopš 2015. gada PPP projektus finansē arī no ESIF, kas ir kopīga Komisijas un EIB iniciatīva. Astoņpadsmit no pavisam 224 projektiem, kas bija apstiprināti līdz 2017. gada jūnijam, ir atzīmēti kā PPP.

Revīzijas tvērums un pieeja

Mūsu revīzijas galvenais mērķis bija izskatīt, vai ES finansētie PPP projekti tika efektīvi pārvaldīti un nodrošināja atbilstīgu ieguldīto līdzekļu atdevi, ņemot vērā tendenci palielināt publisko līdzekļu ietekmi ar privātā finansējuma palīdzību PPP ietvaros. Konkrētāk, mēs pārbaudījām, vai

1. revidētie projekti ir spējuši izmantot ieguvumus, ko var sniegt PPP (sk. 24.–46. punktu);
2. revidēto projektu pamatā ir bijusi pienācīga analīze un piemērotas pieejas (sk. 47.–59. punktu);
3. iestāžu sistēmas un tiesiskais regulējums revidētajās dalībvalstīs ir bijuši atbilstīgi, lai sekmīgi īstenotu PPP (sk. 60.–76. punktu).

Revīzijas darbs tika veikts no 2016. gada maija līdz 2017. gada septembrim gan Komisijā (Mobilitātes un transporta ĢD, Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ĢD, Ekonomikas un finanšu lietu ĢD un Eiropas Savienības Statistikas birojā (Eurostat)), gan četrās dalībvalstīs, proti, Francijā, Īrijā, Grieķijā un Spānijā.

Mēs izskatījām attiecīgās politikas nostādnes, stratēģijas, tiesību aktus un projektu dokumentāciju; iztaujājām Komisiju, publiskā sektora iestādes un privātos partnerus četrās dalībvalstīs un pārbaudījām klātienē 12 ES līdzfinansētus PPP projektus autotransporta un IKT jomās (sešus projektus katrā no tām¹⁶) (sk. 4. attēlu un III pielikumu), kurus izraudzījāmies no 84 ES atbalstītu PPP kopas (sk. 15. punktu).

Ar šo izlasi revīzija panāca šādu tvērumu:

1. izraudzītās dalībvalstis aptvēra aptuveni 70 % no ES atbalstītu PPP kopējām izmaksām 2000.–2014. gadā (20,4 no 29,2 miljardiem EUR) un 71 % no ES ieguldījuma PPP (4,0 no 5,6 miljardiem EUR), sk. I pielikumu;
2. transporta un IKT nozares aptvēra 93 % no ES atbalstītu PPP kopējām izmaksām (27,3 no 29,2 miljardiem EUR), sk. 1. tabulu;
3. izraudzīto projektu kopējās izmaksas bija 9,6 miljardi EUR un ES ieguldījums — 2,2 miljardi EUR (sk. III pielikumu);
4. izraudzītos projektus finansēja gan struktūrfondi un Kohēzijas fonds, gan finanšu instrumenti.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Apsvērumi

Revidētie PPP projekti nodrošināja ātrāku politikas īstenošanu un varēja nodrošināt labus darbības un uzturēšanas standartus, taču ne vienmēr efektīvi panāca iespējamos ieguvumus

Mēs analizējām, vai revidētie projekti spēja izmantot iespējamos ieguvumus, ko varēja sniegt projektu savlaicīga īstenošana un iekļaušanās budžetā, kā arī to, ciktāl izbūvētā infrastruktūra tika izmantota.

PPP variants ļāva publiskā sektora iestādēm iepirkt liela mēroga infrastruktūras plānus vienā procedūrā

Izmantojot tradicionālo iepirkumu, lielos infrastruktūras projektos iesaistīti privātie uzņēmumi saņem samaksu izbūves laikā, kas parasti ilgst konkrētu skaitu gadu. Tādēļ publiskā sektora iestādēm ir jānodrošina pietiekami budžeta resursi, lai samērā īsā laikposmā finansētu visu izbūvi. Ja finansējuma nepietiek, projektus var sadalīt vairākās atšķirīgās daļās, ko iepērk dažādos gados atkarībā no budžeta iespējām, un tas pagarina visas infrastruktūras izbūvi uz daudziem gadiem.

Savukārt PPP parasti paredz, ka privātajam partnerim ir jāfinansē visa izbūve un tad jāsaņem atlīdzība no publiskā partnera vai no lietotājiem līguma darbības laikā, kas parasti ir ilgāks par 20 gadiem, nereti var būt pat 30 gadi. Tas publiskajam partnerim ļauj uzreiz uzsākt visas infrastruktūras izbūvi un tādējādi paātrināt pabeigšanu un sasniegt visus tos ieguvumus, kas izriet no kopējās infrastruktūras.

Tā tas bija Īrijā, Grieķijā un Spānijā revidēto automaģistrāļu projektu gadījumā, kuru iepirkumus veica vienā paņēmienā. Piemēram, Grieķijas iestādes izvēlējās PPP variantu, lai iegūtu piekļuvi privātajam finansējumam, bez kura, pēc šo iestāžu domām, projektu attīstība nebūtu bijusi iespējama. Tika veikts iepirkums par ceļu izbūvi un/vai modernizēšanu 744 km garumā (174 km — centrālā automaģistrāle, 365 km — Olympia Odos un 205 km — Moreja) ar tikai trim konkursa procedūrām, un tas stipri atšķiras no iepriekšējās pieredzes saistībā ar tradicionāli iepirktu automaģistrāļu izbūvi Grieķijā. Piemēram, divu iepriekšējo Olympia automaģistrāles posmu izbūvei kopā 82 km garumā bija nepieciešami gandrīz 20 gadi un 31 iepirkumu procedūra¹⁷. Tomēr diviem no Grieķijā revidētajiem projektiem īstenošanas laikā tika būtiski samazināts tvērums (sk. 3. tabulu).

Lielu PPP projektu iepirkumi palielināja nepietiekamas konkurences risku un dažos gadījumos saskārās ar būtiskiem kavējumiem

Tradicionālus būvdarbu projektus var sadalīt daļās, lai piesaistītu vairāk pretendentu, savukārt PPP projektiem ir vajadzīgs minimāls lielums, lai pamatotu iepirkuma izmaksas un veicinātu apjomradītus ietaupījumus, kas vajadzīgi darbības un uzturēšanas efektivitātes uzlabošanai. Tomēr ļoti liela mēroga projekts dažreiz var samazināt konkurences līmeni, jo parasti tikai dažu uzņēmumu rīcībā ir nepieciešamie finanšu līdzekļi piedāvājumu iesniegšanai. Saistībā ar līgumiem, kam ir ļoti liela vērtība, tikai neliels skaits uzņēmēju, iespējams, tikai viens, spēj piedāvāt visus pieprasītos produktus vai pakalpojumus; šā iemesla dēļ līgumslēdzēja iestāde varētu kļūt atkarīga no šī uzņēmēja.

To apstiprināja, piemēram, centrālās automaģistrāles būvniecība Grieķijā, kuras plānotās kopējās izmaksas bija 2375 miljoni EUR. No četriem uzaicinātajiem uzņēmumiem piedāvājumu iesniedza divi, taču iepirkuma pēdējā posmā tika izvērtēts tikai viens piedāvājums. Vismaz divu pretendentu izvērtēšana uzlabotu publiskā partnera pozīciju sarunās, lai vienotos par izdevīgākiem līguma noteikumiem.

Lai piešķirtu PPP līguma slēgšanas tiesības, ir jāapzina un jāapspriež visi aspekti, kas attiecas uz projekta īstenošanu, finansēšanu, darbību un uzturēšanu, ietverot rādītājus un darbības rezultātu mērīšanas sistēmas, kas parasti neietilpst tradicionālā projekta iepirkumā un kam parasti vajag vairāk laika. Tāpat PPP ietvaros var rasties papildu kavējumi, jo privātajam partnerim var būt nepieciešams piesaistīt līdzekļus projekta finansēšanai. N17/N18 automaģistrāles iepirkums Īrijā ritēja piecus gadus, t.i., pat ievērojami ilgāk nekā vidēji 15 mēnešus, kas Īrijā nepieciešami PPP projektiem. Finanšu krīzes izraisītais likviditātes trūkums palielināja privātā partnera grūtības atrast pietiekama finansējuma avotus, lai panāktu finanšu izpildi, un tāpēc radās aizkavēšanās vismaz par trim gadiem¹⁸.

Turklāt PPP varianta izvēle neradīja pozitīvu ietekmi uz diviem visbiežāk sastopamajiem kavējumu iemesliem, proti, saistībā ar tiesvedību un nepilnīgiem sagatavošanās pētījumiem. Mēs konstatējām, ka tie ir skāruši ne tikai daudzus tradicionāli iepirktos projektus, ko esam revidējuši transporta nozarē¹⁹, bet arī trīs automaģistrāļu projektus Grieķijā, kuru iepirkumu procedūra bija atbilstīga PPP. Pēdējiem minētajiem bija vajadzīgi vidēji 6,5 gadi no procedūras sākšanas līdz brīdim, kad līgumi stājās spēkā. Turklāt 3,5 mēnešu kavējums ir attiecināms tikai un vienīgi uz to, ka tika izvēlēts PPP variants, jo līgumi bija jāratificē Parlamentam, lai gan tobrīd nebija atbilstīga tiesiskā regulējuma attiecībā uz koncesijas līgumiem valstu un ES līmenī.

Iepirkumi par automaģistrāļu projektiem Spānijā tika veikti laikus, taču drīz pēc tam līgumi tika pārskatīti (sk. 34. punkta a) apakšpunktu), kas liek apšaubīt, vai iepirkums tika labi pārvaldīts. Neraugoties uz PPP pieejas papildu sarežģītību, iepirkumi par platjoslas projektiem Francijā un Īrijā kopumā tika veikti laikus, taču to tvērums bija mazāks nekā revidēto automaģistrāļu projektu tvērums.

Lielākajā daļā revidēto projektu būtiski iekavējās būvdarbi un tika pārsniegtas izmaksas

Lielākā daļa revidēto projektu netika pabeigti laikus un neiekļāvās budžetā

Saskaņā ar attiecīgajiem literatūras avotiem, ja infrastruktūras projektus īsteno ar PPP palīdzību, pastāv lielāka iespēja, ka tie būs efektīvāki nekā tradicionālie projekti, jo projekta izbūve tiks pabeigta laikus un iekļausies budžetā²⁰. Tas tāpēc, ka privātajam partnerim parasti ir spēcīga motivācija pabeigt izbūves darbus saskaņā ar līgumu, lai laikus sāktos pieejamības maksājumi vai lietotāju maksas un lai izvairītos no izmaksu pieauguma, par kuru tas parasti ir atbildīgs.

Tomēr mēs konstatējām, ka PPP iespējamie ieguvumi bieži palika nerealizēti, jo infrastruktūra netika pabeigta plānotajā laikā un par plānotajām izmaksām. No deviņiem pabeigtajiem projektiem septiņi²¹, kuru izmaksas bija 7,8 miljardi EUR, aizkavējās no diviem līdz 52 mēnešiem, un kopā to izmaksas pieauga par gandrīz 1,5 miljardiem EUR, un aptuveni 30 % no tiem līdzfinansēja ES. Grieķijā izmaksu pieaugums bija 1,2 miljardi EUR (ko sedza publiskais partneris un ko 36 % apmērā līdzfinansēja ES), Spānijā — 0,3 miljardi EUR (ko sedza publiskais partneris), savukārt Francijā izmaksas palielinājās par 13 miljoniem EUR jeb 73 %, un tas ir lielākais izmaksu pieaugums relatīvā izteiksmē, kāds novērots revidētajos projektos (sīkāku informāciju sk. III pielikumā).

1. Spānijas automaģistrāļu līgumi tika pārskatīti drīz pēc to parakstīšanas, jo bija jāmaina plānotie darbi, tādēļ izmaksas palielinājās par aptuveni 300 miljoniem EUR, ko sedz publiskais partneris. A-1 automaģistrāles izmaksas palielinājās par 33 % (158 miljoniem EUR), un projekts aizkavējās divus gadus, savukārt C-25 automaģistrāles izmaksas pieauga par 20,7 % (143,8 miljoniem EUR, ietverot finansiālās izmaksas 88,9 miljonu EUR apmērā) un aizkavējās par 14 mēnešiem.
2. IKT projekta “Pau Pyrénées” izmaksas Francijā pieauga par 73 % (no 18 līdz 31 miljonam EUR), lai nodrošinātu atbilstību regulatīviem grozījumiem; lai gan projekta “Girondins” infrastruktūra tika pabeigta laikā, projekta nodošana ekspluatācijā aizkavējās par 16 mēnešiem administratīvu iemeslu dēļ.
3. Lielpilsētas teritorijas tīkla (LTT) IKT projekta izbūves posms Īrijā bija slikti izplānots, tādēļ vēlāk viss projekts tika būtiski samazināts, beigu beigās ieviešot mazāku skaitu LTT (uz 66 mazpilsētām 95 vietā) un iztērējot par 4,2 % (50 953 EUR) vairāk līdzekļu katrai mazpilsētai.
4. Triju automaģistrāļu izbūve Grieķijā būtiski aizkavējās (par vidēji četriem gadiem), un PPP pārskatīšana radīja ievērojamas papildu izmaksas (1,2 miljardus EUR), kas bija jāsedz publiskajam partnerim, lai gan divu projektu tvērums tika būtiski samazināts (sk. turpmāko iedaļu).

Pārskatīšana Grieķijā — kas notiek gadījumā, ja PPP ir nesekmīga, un kurš sedz izmaksas? Sabiedrība ir papildus samaksājusi gandrīz 1,2 miljardus EUR

Pirmais PPP kopums Grieķijā tika piešķirts 20. gadsimta 90. gados un ietvēra tādus projektus kā Rion Antirion tilts, Atēnu apvedceļš un Atēnu jaunā starptautiskā lidosta. Otrais PPP kopums tika piešķirts 2007.–2008. gadā un galvenokārt ietvēra automaģistrāļu izbūvi (sk. 5. attēlu). Mēs revidējām trīs no šīm automaģistrālēm.

Avots: Darbības programmas “Transporta infrastruktūra, vide un ilgtspējīga attīstība” Grieķijas vadošā iestāde.

Šos projektus lielā mērā finansēja ieņēmumi no automaģistrāļu nodevām iepriekš noteiktos šo maģistrāļu posmos, ko apkalpoja privātais partneris. Tomēr smagās finanšu un ekonomikas krīzes dēļ Grieķijā saruka satiksmes apjoms – tas samazinājās par aptuveni 50 %, pārsniedzot pašus pesimistiskākos scenārijus²², un tādējādi strauji kritās gan faktiskie, gan aplēstie ieņēmumi triju revidēto koncesijas līgumu ietvaros. Konkrēti, no 2011. gada līdz pārskatīšanai (sk. 37. punktu) trīs revidēto automaģistrāļu ieņēmumi ievērojami samazinājās, jo satiksme saruka par vismaz 63 % (centrālā automaģistrāle), 49 % (Olympia automaģistāle) un 20 % (Morejas automaģistrāle) salīdzinājumā ar prognozēto²³. Tā kā publiskā sektora iestādes bija pieprasījuma (satiksmes) risku lielā mērā nodevušas privātajiem partneriem (koncesionāriem), ar kuriem bija noslēgti PPP līgumi, ieņēmumu samazināšanās būtiski ietekmēja līgumu finansiālo līdzsvaru, un aizdevēji bija spiesti pārtraukt projektu finansēšanu, jo vairs nesaskatīja to finansiālo dzīvotspēju, tāpēc darbi nekavējoties tika apturēti.

Pēc piekrišanas līguma klauzulai (par paplašinātu nepārvaramu varu privātajam partnerim ārkārtējos apstākļos) Grieķijas iestādes nonāca situācijā, kurā vienīgā iespēja bija

1. vai nu pārtraukt automaģistrāļu izbūvi un pakļaut sevi juridiskiem strīdiem un iespējamai naudas sodu un kompensāciju izmaksāšanai,
2. vai pārskatīt koncesijas līgumus ar koncesionāriem (un aizdevējiem), lai atjaunotu to dzīvotspēju, bet vienlaikus arī uzņemties papildu publiskā sektora izmaksas.

Grieķijas iestādes uzskatīja, ka pirmais scenārijs, t. i., automaģistrāļu izbūves apturēšana, bija mazāk vēlams, ņemot vērā plašākas makroekonomiskās un sociālās sekas, kādas būtu šādam lēmumam. Tādēļ pēc trim sarunu gadiem līgumi ar koncesionāriem tika pārskatīti (“atjaunināti”) 2013. gada novembrī (Olympia un centrālā E-65 automaģistrāle) un 2015. gada decembrī (Moreja) (sk. 2. tabulu). Tas, kā izklāstīts turpmāk, nozīmēja, ka publiskajam partnerim bija jāsedz papildu izmaksas gandrīz 1,2 miljardu EUR apmērā (sk. 39. punktu).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Grieķijas iestāžu sniegto informāciju.

Lai gan koncesijas līgumu beigu datums palika nemainīgs, pārskatīšanas laikā tika pieņemts lēmums atlikt lielu automaģistrāles posmu izbūvi (45 % no Olympia un 55 % no centrālās automaģistrāles) un pagarināt izbūves beigu termiņus visiem trim projektiem, tādējādi saīsinot darbības periodus infrastruktūras izmaksu atlīdzināšanai. Projektu kavējumi un to tvēruma samazināšana ietekmēja mērķi paplašināt Grieķijas automaģistrāļu tīklu un atsaucās arī uz TEN-T kopumā. Turklāt pastāv risks, ka centrālās automaģistrāles un Morejas automaģistrāles Lefktro-Spartas posma projekti lielā mērā netiks izmantoti, un tas neatbilst pareizas finanšu pārvaldības kritērijiem (sk. it īpaši 1. izcēlumu).

Publiskajam partnerim bija jāsedz arī papildu izmaksas gandrīz 1,2 miljardu EUR apmērā (sk. 3. tabulu). Pēc iepriekš minētā lēmuma par līgumu pārskatīšanu

1. papildu finansiāls ieguldījums 470 miljonu EUR apmērā (ietverot 422 miljonus EUR no ES līdzekļiem) tika izmaksāts Olympia un centrālās automaģistrāles izbūves laikā, lai segtu finansējuma deficītu, ko galvenokārt izraisīja ieņēmumu samazināšanās satiksmes apjoma sarukuma dēļ un ievērojamais projektu finansiālo izmaksu pieaugums, kuru ietekmēja finanšu krīze un kurš būtiski izmainīja līgumu finansiālo līdzsvaru.
2. Turklāt publiskajam partnerim triju automaģistrāļu koncesionāriem bija jāizmaksā papildu 705 miljoni EUR — galvenokārt saskaņā ar vienošanos par darbu ātrāku pabeigšanu –, kuri nebija nepieciešami kapacitātes palielināšanai, un saistībā ar kavējumiem, kas bija attiecināmi uz publisko partneri, šādu darbību īstenošanā:
   • arheoloģisku atradumu izņemšana,
   • vajadzīgo vides atļauju saņemšana,
   • vajadzīgo zemes atsavināšanas procesu pabeigšana.

   Šā maksājuma lielo apjomu izraisīja arī slikti sagatavoti projekti, it sevišķi tas, ka PPP līgumi tika parakstīti pirms attiecīgo problēmu atrisināšanas un kavējumu dēļ netika automātiski pārcelti darbības periodu beigu datumi, tāpēc privātajiem partneriem palika mazāk laika ieņēmumu iekasēšanai un paredzētās rentabilitātes panākšanai.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Grieķijas iestāžu sniegto informāciju.

Tā kā valsts maksājumi koncesionāriem un finansiālās izmaksas bija būtiski pieauguši, kopējās Olympia automaģistrāles projekta izmaksas uz kilometru palielinājās par 69 % — no 7,7 līdz 13 miljoniem EUR; savukārt izbūvējamā ceļa garums tika samazināts par 45 %. Tāpat arī kopējās centrālās automaģistrāles projekta izmaksas uz kilometru pieauga par 47 %, proti, no sākotnējiem 13,7 līdz 20,2 miljoniem EUR uz kilometru, savukārt izbūvējamais ceļš tika saīsināts par 55 % (sk. 6. attēlu). Kopumā pēc pārskatīšanas triju automaģistrāļu kopējās projektu izmaksas palielinājās par 36 %, t.i., no 9,1 līdz 12,4 miljoniem EUR uz kilometru, no tām ES ieguldījums kopējās projektu izmaksās uz kilometru palielinājās par 95 % — no 2,1 miljona EUR uz kilometru līdz 4,1 miljonam EUR uz kilometru²⁴.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta, pamatojoties uz Grieķijas iestāžu sniegto informāciju.

Lielākajai daļai revidēto projektu piemīt potenciāls nodrošināt labus apkalpošanas un uzturēšanas standartus

Vēl viens iespējams PPP ieguvums ir iespēja nodrošināt labāku uzturēšanas un apkalpošanas līmeni, nekā to spēj tradicionālie projekti, jo saskaņā ar pilna cikla pieeju par izbūvi atbildīgais privātais partneris atbild arī par infrastruktūras darbību un uzturēšanu visā projekta darbības laikā, kas ir daudz ilgāks par parasto garantijas periodu saskaņā ar tradicionālā iepirkuma noteikumiem. Šajā saistībā privātajam partnerim būs jāveic plānošana, ņemot vērā ilgtermiņa darbības un uzturēšanas izmaksas, kuras tam būs jāsedz, kā arī spēju ilgtermiņā nodrošināt tādu apkalpošanas līmeni, kādu tas ir apņēmies saskaņā ar PPP līgumu; tādēļ privātajam partnerim būs jāpievērš īpaša uzmanība izbūves kvalitātei.

Turklāt tradicionāli iepirkti projekti parasti neietver budžeta resursus, kas ir vajadzīgi projekta infrastruktūras darbībai un uzturēšanai, jo par šiem aspektiem slēdz atsevišķu līgumu. Tā kā PPP līgumi ietver noteikumus par darbību un uzturēšanu, tie ļauj jau no paša izbūves perioda sākuma atvēlēt vajadzīgos līdzekļus, tādējādi tie nav publiskā sektora iestāžu kontrolē.

Lielākā daļa no deviņiem revidētajiem projektiem, kas bija pabeigti mūsu revīzijas apmeklējumu laikā, nodrošināja labus apkalpošanas un uzturēšanas standartus, piemēram, strukturālo integritāti, horizontālās un vertikālās norādes uz automaģistrālēm un — IKT gadījumā — reaģēšanas laiku uz platjoslas klientu pieprasījumiem, kā arī daudzus citus aspektus. Šiem projektiem piemīt potenciāls saglabāt labu apkalpošanas un uzturēšanas līmeni turpmākajā līgumu darbības laikā. To varēja attiecināt uz līgumos ietvertajiem stimuliem un sankcijām, kas varētu ietekmēt gada maksājumu summu. Izņemot C-25 automaģistrāli Spānijā un triju revidēto Grieķijas automaģistrāļu projektus, kuru ietvaros sankcijām piemēro ad hoc procedūras, gada maksājumi var tikt automātiski samazināti sliktas uzturēšanas gadījumā vai palielināti, ja uzturēšanas un apkalpošanas līmenis ir izcils.

PPP nav aizsargājušas publisko partneri pret pārmērīgu optimismu attiecībā uz turpmāko pieprasījumu un plānotās infrastruktūras izmantošanu

Parasti tiek uzskatīts, ka iespēja PPP izveidē apvienot publiskās un privātās specializētās zināšanas ir lietderīga, jo ļauj reālistiski novērtēt plānotās infrastruktūras turpmāko izmantošanu. Tomēr iespēja maksājumus veikt vairāk nekā 20–30 gadu periodā samazina spiedienu optimizēt projekta tvērumu atbilstīgi reālajām vajadzībām un tādējādi palielina publiskā sektora iestāžu risku iesaistīties lielākos infrastruktūras projektos nekā vajadzīgs vai nekā tās citā gadījumā spētu atļauties²⁵. Šis faktors kopā ar pārāk optimistiskiem scenārijiem par plānotās infrastruktūras turpmāko pieprasījumu un izmantošanu var veicināt to, ka projekti netiek pietiekami izmantoti un tāpēc sniedz mazāku ieguldīto līdzekļu atdevi un mazāk ieguvumu nekā plānots.

Šāda situācija bija vērojama trijos revidētajos projektos, kur pastāv risks, ka automaģistrāles netiks pilnībā izmantotas, tas attiecas, piemēram, uz centrālo automaģistrāli (sk. 1. izcēlumu) un Morejas automaģistrāles Lefktro-Sparta posmu Grieķijā, kā arī pabeigto A-1 automaģistrāli Spānijā, kurās tādējādi satiksmes līmenis ir par 35 % mazāks nekā sākotnēji paredzēts (20 463 transportlīdzekļi salīdzinājumā ar 31 719 plānotajiem).

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Arī Francijā un Īrijā revidēto platjoslas projektu klientu apguve bija mazāka nekā paredzēts, turklāt reizēm būtiski. Projekta “Meurthe-et-Moselle” (Francijā) ieņēmumi bija par gandrīz 50 % mazāki nekā prognozēts (sk. 4. tabulu), un NBS projekta (Īrijā) faktiskie klientu apguves rādītāji bija par 69 % mazāki nekā prognozēts (42 004 klienti salīdzinājumā ar 135 948 plānotajiem).

Kavējumi, izmaksu pieaugums un nepietiekams izmantojums ir daļēji attiecināmi uz nepietiekamu analīzi un nepiemērotām pieejām

Lai apzinātu jebkādu iespējamu nepilnību iemeslus projektu īstenošanā, mēs novērtējām, vai ir veikta pietiekama iepriekšēja analīze, kas pamato katra projekta izvēli un mērogu, kā arī PPP varianta izvēli (pārskatu par iespējamiem ieguvumiem un riskiem un saistītos revīzijas apsvērumus sk. IV pielikumā). Mēs arī izskatījām, vai izvēlētā PPP pieeja bija piemērota konkrētajiem apstākļiem.

Lielākajai daļai revidēto projektu PPP tika izvēlēta bez iepriekšējas salīdzinošas analīzes, kas pierādītu, ka tieši ar šo variantu var panākt maksimālu ieguldīto līdzekļu atdevi

Tā kā daudzas valstis neprasa visas PPP izmaksas iepriekš paredzēt budžetā saistību uzņemšanās laikā un tā kā gada maksas tiek atzītas tikai vairākus gadus pēc projekta apstiprināšanas un izbūves pabeigšanas, visas PPP izmaksu deklarācijas ir krietni novēlotas un tiek iesniegtas labu laiku pēc galveno lēmumu pieņemšanas. Lēmumu pieņēmēji nevar pārbaudīt PPP tikpat rūpīgi kā tradicionālos līgumus, jo kapitāla izmaksas saistībā ar tradicionālajiem līgumiem tiek budžetā paredzētas iepriekš un tiem ir jāsacenšas ar citiem projektiem par ierobežotu finansējuma kopumu. Turklāt publiskais partneris nereti paļaujas uz aizdevēju veikto pārbaudi, taču aizdevējiem var būt stipri atšķirīgi mērķi.

Tā kā PPP rada ilgtermiņa ietekmi uz turpmākajām paaudzēm, to atlasei vajadzīga sevišķi rūpīga analīze un pamatojums. Pareizas pārvaldības prakse paredz salīdzinošu dažādu iepirkuma variantu analīzi (piemēram, tradicionālo iepirkumu iepretī PPP), lai izraudzītos variantu, kas nodrošina labāko ieguldīto līdzekļu atdevi. Bieži izmantots instruments ir publiskā sektora salīdzinātājs (PSC). Ja PPP variantu izvēlas, neveicot salīdzinošu analīzi, lai nodrošinātu vienlīdzīgus konkurences apstākļus dažādām iepirkuma metodēm, nav garantijas, ka tas ir variants, ar kuru var panākt maksimālu ieguldīto līdzekļu atdevi un vislabāk aizsargāt sabiedrības intereses.

Trijos no 12 revidētajiem projektiem valstu procedūrās nebija noteikta nekāda salīdzinoša analīze, piemēram, izmantojot PSC, lai noteiktu piemērotāko iepirkuma variantu, jo šie projekti neparedzēja tiešus publiskā sektora maksājumus. Tomēr pamatojums, ar ko saskaņā izraudzījās piecus no pārējiem deviņiem revidētajiem projektiem (sk. III pielikumu), t. i., visus revidētos automaģistrāļu projektus Grieķijā un Spānijā, nebalstījās uz salīdzinošu analīzi, kura būtu sniegusi papildu kvantitatīvus elementus un ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumus, lai ar tiem argumentētu lēmumu par iepirkuma variantu (piemērs par šādas analīzes nozīmi ir sniegts 2. izcēlumā). Turklāt saistībā ar vienu no deviņiem projektiem mums liedza piekļuvi attiecīgajai dokumentācijai (sk. 51. punktu).

Lai gan uz Komisijas ieguldījumu fondā “Marguerite” attiecas TEN regula, kas nosaka Palātas tiesības veikt revīziju pat tad, ja atbalsta saņēmējs ir privāts partneris²⁷, Īrijas iestādes atteicās nodrošināt revidentiem PSC un konkursa dokumentāciju par N17/18 automaģistrāles projektu, un šī informācija nebija pieejama arī Komisijā. Tādēļ nebija iespējams novērtēt pamatojumu, ar ko saskaņā izstrādāja projektu un veica iepirkumu, kā arī izvēlējās PPP variantu alternatīvu iepirkuma metožu (piemēram, tradicionālā iepirkuma un koncesijas līguma) vietā.

Lai gan trim izskatītajām un uz pieejamību balstītajām Francijas PPP bija piemēroti publiskā sektora salīdzinātāji, to izmantošanu kavēja uzticamu izmaksu datu trūkums un regulāri pārāk optimistiskas prognozes par ieņēmumu līmeni³⁰, kas lielākajā daļā gadījumu nebija samērojams ar faktisko klientu apguvi (sk. 46. punktu), tāpēc efektivitāte bija zemāka nekā plānots. Turklāt projektam “Pau-Pyrénées” Francijā un LTT projektam Īrijā netika veikta arī vispārēja izmaksu un ieguvumu analīze, un tas kavēja paredzamo ieguvumu apzināšanu un projektu lieluma un tvēruma optimizēšanu. LTT projektam tas nozīmēja projekta tvēruma samazināšanu no 95 līdz 66 LTT un katras projekta aptvertās pašvaldības izmaksu palielinājumu par 4,2 % (sk. 34. punkta c) apakšpunktu).

Mūsu novērtējums par revidētajiem PPP projektiem parādīja, ka konkrēti aspekti var būtiski ietekmēt projekta darbības rezultātus, tāpēc tos varētu ietvert īpašā Komisijas novērtējumā. Lai gan PPP projektu strukturēšana, iepirkuma organizēšana un īstenošana ir tikai un vienīgi dalībvalstu kompetencē, Komisijai var būt svarīga loma, apstiprinot lielus projektus, kurus paredzēts līdzfinansēt ar ES resursiem. Tomēr līdz 2007.–2013. gada plānošanas periodam Komisija nebija ieviesusi speciālus novērtēšanas instrumentus (piemēram, projektu izvērtēšanas kritērijus, lai pierādītu ES pievienoto vērtību, ieguldīto līdzekļu atdevi un saderību ar ilgtermiņa līgumiem), lai analizētu konkrētu PPP iezīmju ietekmi uz atsevišķiem lielajiem projektiem³¹.

Nereti riska dalījums bija neatbilstīgs, tāpēc samazinājās privātā partnera motivācija vai tam radās pārmērīgs risks

Viens no iemesliem, kādēļ tiek izvēlēts PPP variants, ir iespēja sadalīt (piemēram, izbūves, pieprasījuma, pieejamības) riskus saskaņā ar principu, kas paredz, ka tie ir jāuzņemas partnerim, kurš ir piemērotāks to pārvaldīšanai.

PPP sekmju pamatā ir spēja pareizi apzināt un sadalīt projekta riskus, lai panāktu optimālu līdzsvaru starp riska pārvietošanu un atlīdzību pusei, kura uzņemas risku. Ja tas neizdosies, publiskais partneris saskarsies ar finansiālām sekām un kavēsies projekta mērķu sasniegšana. Piemērojot neoptimālus riska dalīšanas nosacījumus, mazinās privātā partnera motivācija, vai arī palielinās projekta izmaksas un sarūk publiskā partnera ieguvumi.

Lai gan mēs atklājām vismaz vienu labas prakses piemēru, proti, Francijas platjoslas projektā Gironde tika ņemta vērā plānotā apkalpošanas līmeņa sasniegšana un paredzētas sankcijas, ja klientu apguve neatbilstu iepirkuma piedāvājumā iesniegtajiem finanšu modeļiem, mēs arī atklājām vairākus gadījumus, kad riski nebija sadalīti saskaņotā veidā. Piemēri ir uzskaitīti turpmāk.

1. Riska dalījums neatbilst PPP līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas kritērijiem. Lai gan Francijas projekta “Meurthe-et-Moselle” pretendenti tika izraudzīti saskaņā ar līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas kritērijiem, kas ietvēra potenciālos privātos partnerus, kuri piedāvāja finanšu modeļus platjoslas pakalpojumu komercializēšanai, saistītos komercriskus uzņēmās nevis šie privātie partneri, bet gan publiskais partneris. Tas nozīmē, ka privātie partneri neuzņēmās atbildību par piedāvājumu iesniegšanas posmā izstrādātajām ieņēmumu prognozēm. Revīzijas laikā mēs konstatējām, ka ieņēmumi bija gandrīz par 50 % mazāki nekā plānots; saskaņotāks risku dalījums būtu nodrošinājis spēcīgākus stimulus panākt platjoslas pakalpojumu efektīvu komercializāciju.
2. Riska dalījums neatbilst privātā riska kapitāla atlīdzināšanai. Automaģistrāles projekta gadījumā privātais partneris uzņemas pieejamības risku, bet ne pieprasījuma risku. Tā kā pieejamība ir vairāk atkarīga no privātā partnera panāktā uzturēšanas līmeņa nekā no ārējiem faktoriem, privātais partneris saskaras ar mazāku nenoteiktību, tāpēc atlīdzības likmēm par privātā partnera kapitālu būtu jābūt mazākām nekā pieprasījuma riska likmēm. Tomēr šajā gadījumā PPP līgums paredzēja gandrīz 14 % ienesīguma likmi gadā par privātā partnera pašu kapitālu, un tā ir viena no augstākajām likmēm, kādu novērojām revidētajos projektos.
3. Neatbilstīgs riska dalījums – privātais partneris uzņemas pārmērīgus riskus. Revidētie projekti Grieķijā parādīja, ka, ja privātā partnera riska daļa ir pārāk liela — kā tas, piemēram, bija Olympia automaģistrāles gadījumā, kad publiskais partneris visu pieprasījuma risku nodeva privātajam partnerim, lai gan tas nekādi nevarēja ietekmēt satiksmes pieprasījumu, — var rasties lielas problēmas, proti, paaugstināts privātā partnera bankrota risks un attiecīgi papildu izmaksas un mazāka ieguldīto līdzekļu atdeve publiskajam partnerim (sk. 36.–40. punktu). Līdzīgs riska dalījums bija paredzēts arī Īrijas NBS projektā, kurā faktiskā klientu apguve izrādījās daudz mazāka nekā sākotnēji plānots (sk. 46. punktu); ja privātais partneris nebūtu bijis finansiāli stabils, ievērojami mazākie ieņēmumi varētu apdraudēt visu projektu.
4. Neefektīvs riska dalījums. Spānijas A-1 automaģistrāles projektā (sk. 8. attēlu) gan pieprasījuma risks, gan pieejamības risks tika nodots privātajam partnerim, jo projekta atlīdzības pamatā bija publiskā partnera samaksātās “ēnu nodevas”, kuras koriģēja, lai ietvertu piemaksas vai naudas sodus par infrastruktūras uzturēšanas kvalitāti. Lai gan satiksmes līmenis bija stipri zemāks nekā plānots, par uzturēšanas kvalitāti (ko sekmēja mazā noslodze) tika aprēķinātas piemaksas, kas kompensēja visus privātā partnera zaudējumus, kuri izrietēja no pieprasījuma riska. Tādēļ, lai gan visus riskus uzņēmās privātais partneris, praksē tas gandrīz nesaskārās ar finansiāliem zaudējumiem, savukārt publiskajam partnerim bija līgumā noteikts pienākums izmaksāt ievērojami lielākas summas, lai nodrošinātu nepietiekami izmantotas automaģistrāles izcilu uzturēšanu.

Avots: Eiropas Revīzijas palāta.

Ilgtermiņa PPP līgumi nav labi piemēroti tehnoloģiju straujajām izmaiņām

Parasti tiek uzskatīts, ka PPP mērķis ir maksimāli palielināt ieguvumus, apvienojot publiskās un privātās specializētās zināšanas un izmantojot to priekšrocības. Tādējādi tiek sagaidīts, ka PPP nodrošinās papildu kvalitāti infrastruktūras un pakalpojumu jomā, kā arī motivēs noteikt inovatīvus risinājumus sabiedrisko pakalpojumu sniegšanā³².

Revidētos platjoslas projektus īstenoja kā PPP galvenokārt tāpēc, ka publiskie partneri uzskatīja, ka viņiem nepiemīt tehniskās spējas, lai projektus īstenotu tradicionāli, neradot lielu risku saistībā ar tehniskās saskarnes problēmām. Tomēr viņi saskārās ar problēmu, kas jauno tehnoloģiju jomā ir visai izplatīta un ietekmē PPP, proti, ilgtermiņa līgumu sekmīgas īstenošanas galvenais priekšnoteikums ir vispiemērotāko tehnoloģisko risinājumu izvēle. Ilgajā līguma darbības laikā, kāds parasti raksturīgs PPP līgumam, izmantojot konkrētas tehnoloģijas un veiktspēju, projekti tiek pakļauti lielam tehnoloģiju novecošanas riskam, kas nenovēršami nozīmē ieņēmumu samazināšanos, tiklīdz ir pieejama jauna tehnoloģija.

Piemēram, trim no četriem Francijā revidētajiem platjoslas PPP projektiem paredzētais darbības laiks bija no 18 līdz 24 gadiem, un to pamatā bija dažādu tehnoloģiju kopums, tostarp tika plaši izmantotas bezvadu tehnoloģijas, kam reizi piecos sešos gados ir vajadzīgi dārgi atjauninājumi (sk. arī 3. izcēlumu). Kad Francijā tika pieņemta stratēģija par ļoti ātrdarbīgu internetu³³, attiecīgās infrastruktūras ieviešanai būs jāuzsāk jaunas iepirkuma procedūras, lai aptvertu teritorijas, kurās pašlaik ir tikai bezvadu tehnoloģijas un par kurām jau ir noslēgts PPP līgums līdz 2030. gadam un turpmāk. Visticamāk, tiks noslēgti divi vai vairāki pārklājoši PPP līgumi, kas aptvers vienu un to pašu teritoriju — viens līgums balstīsies uz novecojušu tehnoloģiju —, kā arī, iespējams, tiks pārskatīti noslēgtie PPP līgumi, palielināsies izmaksas un viss tīkls saskarsies ar neparedzamām sekām.

Iestāžu sistēma un tiesiskais regulējums vēl nav piemēroti ES atbalstītiem PPP projektiem

Mēs novērtējām, vai tiesiskais regulējums un iestāžu sistēma Eiropas Savienībā spēj tikt galā ar lielāku skaitu PPP projektu visās dalībvalstīs. Apsvērumi ietver atbilstīgu PPP tiesību aktu pieejamību, PPP konsultatīvās nodaļas projektu īstenošanas atbalstam un padomu sniegšanai, standarta līgumus, salīdzinošas analīzes modeļus un atbilstīgus darbības mehānismus, lai atvieglotu visu šo sistēmu īstenošanu, kā arī piemērotas stratēģijas PPP izmantošanai vispārējās ieguldījumu politikas ietvaros.

Ne visām apmeklētajām dalībvalstīm ir labi izstrādāta iestāžu sistēma un tiesiskais regulējums, lai gan tās ir informētas par PPP

Lai PPP būtu sekmīgas, tām vajadzīgs stabils un vispusīgs tiesiskais regulējums, iestāžu sistēma un procesi. Turklāt PPP sekmīga īstenošana ir lielā mērā atkarīga arī no atbildīgo iestāžu administratīvās spējas.

Mēs izskatījām apmeklēto četru dalībvalstu iestāžu sistēmu un tiesisko regulējumu un atklājām konkrētas nepilnības, kas kavē PPP sekmīgu īstenošanu.

1. Francijā un Īrijā PPP sistēma attiecas tikai uz konkrētiem PPP veidiem centrālā līmenī, proti, Francijā vispusīga iestāžu sistēma attiecas galvenokārt uz Contrats de Partenariat (CP, partnerības līgums), kas ir kopīgas DBFMO veida uz pieejamību balstītas PPP shēmas, un sarunas par šiem līgumiem notiek valsts līmenī. Citiem PPP veidiem, piemēram, Délégation de Service Public (koncesijas līguma veida PPP) un reģionāla līmeņa CP, nav piemērojami līdzīgi nosacījumi. Īrijā tādu līgumu nosacījumiem kā, piemēram, LTT projekta gadījumā, netiek piemērotas tādas pašas kontroles procedūras un salīdzinošā analīze, ko piemēro uz pieejamību balstītām PPP, lai gan iespējams, ka tas šajā gadījumā būtu novērsis slikto plānošanu (sk. 34. punkta c) apakšpunktu).
2. Grieķijā PPP sistēma attiecas tikai uz projektiem, kuru izbūves izmaksas nepārsniedz 500 miljonus EUR, un tas izslēdz ļoti lielus infrastruktūras projektus, kādi bija mūsu revīzijai izvēlētās trīs automaģistrāles³⁴, no PPP tiesību aktos noteiktajiem obligātajiem novērtējumiem. Šī situācija neatvieglo par PPP atbildīgā departamenta uzdevumu piemērot iedibinātās procedūras liela mēroga projektiem un konsekventi balstīties uz PPP nodaļas pieredzi šajā jomā.
3. Spānijā nebija īpaša departamenta vai PPP nodaļas atbalsta sniegšanai revidēto PPP projektu īstenošanā. Tādēļ PPP nevarēja izmantot standartizētās līgumu klauzulas, konsultācijas un rīkus, kas pieejami centrālā līmenī. Spānijas PPP projektiem neveica analīzi, salīdzinot tos ar citiem iepirkuma variantiem (sk. 50. punktu), un neveica arī nekādus citus īpašus un PPP projektiem pielāgotus novērtējumus par ieguldīto līdzekļu atdevi.

Turklāt mēs konstatējām, ka tikai dažas dalībvalstis ir uzkrājušas pietiekamu ilgtermiņa pieredzi un publiskā sektora specializētās zināšanas par sekmīgu PPP projektu īstenošanu (sk. 3. attēlu). Mūsu analīze par ESIF finansētiem PPP projektiem apstiprināja, ka tie bija koncentrēti dalībvalstīs, kurām šis iepirkuma variants ir vislabāk pazīstams, proti, no 18 PPP, kas apstiprinātas ESIF ietvaros līdz 2017. gada jūnijam, 14 atradās Francijā, Apvienotajā Karalistē, Nīderlandē, Itālijā, Vācijā, Īrijā un Grieķijā. To papildus apstiprināja Palātas atzinums par priekšlikumu pagarināt termiņu un paplašināt ESIF regulas darbības jomu³⁵; šajā atzinumā uzmanība tika vērsta uz lielo ģeogrāfisko nelīdzsvarotību un nozaru koncentrāciju, ņemot vērā, ka 63 % no ESIF finansējuma infrastruktūrai un inovācijām saņem Apvienotā Karaliste, Itālija un Spānija, galvenokārt enerģētikas (46 %) un transporta (19 %) nozarēs.

Neraugoties uz PPP ilgtermiņa ietekmi, apmeklētās dalībvalstis nav izstrādājušas skaidru stratēģiju to izmantošanai

Viens no PPP projektu iespējamiem ieguvumiem ir plānotās kapitāla ieguldījumu programmas ātrāka īstenošana, jo PPP var nodrošināt ievērojamu papildu finansējuma avotu līdzās tradicionālajam budžeta finansējumam.

Tomēr lielu infrastruktūras projektu īstenošanai un saistībām, kas paredz gada maksājumus par infrastruktūras izbūvi, darbību un uzturēšanu, ir ilgtermiņa ietekme uz dalībvalstu budžetiem un politisko lēmumu pieņemšanu, tāpēc valdībām būtu jāizstrādā stratēģiska pieeja, lai noteiktu, kādās jomās un ar kādiem nosacījumiem PPP variants ir vispiemērotākais un kad būtu atbilstīgi uzņemties budžeta ilgtermiņa saistības. Mēs konstatējām, ka lielākajai daļai mūsu apmeklēto dalībvalstu nebija skaidras politikas un stratēģijas attiecībā uz PPP izmantošanu.

1. Īrijā un Grieķijā PPP uzskata galvenokārt par papildu finansējuma avotu, lai finansētu papildu ieguldījumus, t. i., papildu projektus, kurus nevarēja iekļaut valsts kapitāla budžetā (Īrija), vai lai piesaistītu privātus līdzekļus (Grieķija).
2. Francijā nav stratēģiskas pieejas attiecībā uz PPP izmantošanu. Valdība centās stimulēt PPP kā pretcikliska pasākuma izmantošanu, lai mazinātu finanšu un ekonomikas krīzi, taču nav sniegusi skaidrus norādījumus par PPP nozīmi ieguldījumu stratēģijās. Piemēram, revidētie PPP projekti platjoslas nozarē tika īstenoti, neparedzot vispārēju valsts līmeņa stratēģiju, lai sasniegtu mērķi ikvienam nodrošināt piekļuvi ātrdarbīgam internetam (sk. 59. punktu).
3. Spānijā PPP projektus noteica, pamatojoties uz to termiņu, nevis būtiskumu, ietekmi vai ieguldīto līdzekļu atdevi, un tas izskaidro, kādēļ, piemēram, ar PPP starpniecību tika īstenots projekts ar garāku termiņu attiecībā uz A-1 automaģistrāles posmu, kurā ir mazāka satiksmes intensitāte.

Eiropas infrastruktūras politikas kontekstā seši revidētie platjoslas projekti Francijā un Īrijā pievērsās galvenajām ES prioritātēm IKT jomā. Tomēr mēs konstatējām, ka divas trešdaļas revidēto automaģistrāļu projektu³⁶ neietilpa augstas prioritātes TEN-T pamattīklā, kuru paredzēts pabeigt līdz 2030. gadam, bet ietilpa visaptverošajā tīklā, kura izveide jāpabeidz tikai līdz 2050. gadam. Lai gan PPP kā alternatīvs variants līdzās tradicionālajām iepirkuma metodēm var sekmēt prioritāru lielu infrastruktūras plānu īstenošanu, ir apšaubāms, vai bija lietderīgi un pamatoti uzņemties papildu detalizētās prasības un riskus saistībā ar šiem PPP projektiem, kuri neietilpst pamattīklā, kas jāpabeidz līdz 2030. gadam, un kuri izrādījās īpaši problemātiski, kā uzsvērts šajā ziņojumā.

PPP nozīme plašākās ieguldījumu stratēģijās būtu jābalsta saskaņotās stratēģiskās pieejās. No četrām apmeklētajām valstīm Īrija un — mazākā mērā — Grieķija bija apsvērušas PPP izmantošanas ierobežošanu, lai neuzņemtos saistības par pārāk lielām turpmāko budžetu summām, izmantojot to, ka budžetu nav iespējams iepriekš atzīt un kontrolēt. Īrija noteikusi PPP izdevumu ierobežojumu 10 % apmērā no vispārējiem kopējiem kapitālizdevumiem gadā, savukārt Grieķijā kopējie maksājumi par PPP saskaņā ar PPP tiesību aktiem nedrīkst pārsniegt 10 % no gada publiskā sektora ieguldījumu programmas, un kopējie pieejamības maksājumi privātiem operatoriem gadā nedrīkst pārsniegt 600 miljonus EUR³⁷.

Francijā un Spānijā nav noteikta maksimālā robeža kopējiem gada maksājumiem PPP. It sevišķi reģionālā līmenī (sk. 4. izcēlumu) bija vērojams risks, ka samazināsies fiskālā elastība, jo arvien biežāk tiek finansēts augstāks kapitāla līmenis, nekā varētu atļauties, ņemot vērā pašreizējos un ilgtermiņa budžeta ierobežojumus.

ES finansējuma apvienošana ar PPP nozīmē papildu prasības un nenoteiktību

Tikai dažas dalībvalstis ir sistemātiski īstenojušas PPP, izmantojot ES atbalstu (sk. 9.–19. punktu). Mūsu apmeklējumi Īrijā, Francijā, Spānijā un Grieķijā apliecināja, ka viens no galvenajiem šķēršļiem, kas kavē jauktu PPP projektu īstenošanu, ir detalizētākas prasības, ko papildus sarežģītajam PPP iepirkumu un pārvaldības procesam paredz ES dotāciju pieteikumu process. Šī situācija var mudināt abus partnerus jau pašā sākumā izvairīties no jauktu līdzekļu (PPP) izmantošanas un tā vietā izvēlēties tradicionālu iepirkumu vai īstenot PPP bez jebkāda ES atbalsta.

Līdzās citiem faktoriem, tādiem kā finanšu un ekonomikas krīzes ietekme, politiskās vēlmes un publiskā sektora ierobežotā spēja pārvaldīt PPP, iemesls tam, ka ES atbalsts PPP projektiem līdz šim ir izmantots ļoti ierobežoti, zināmā mērā ir saistīts ar praktiskām problēmām iepriekšējo ES finansējuma noteikumu izpildē. Struktūrfondu un Kohēzijas fonda regulas 2007.–2013. gada plānošanas periodam neietvēra īpaši PPP paredzētus noteikumus, jo to galvenais uzdevums bija noteikt dotāciju apstiprināšanas un izmaksu mehānismus, kas bija izveidoti tradicionālajiem iepirkuma veidiem.

Jaunās KNR noteikumi 2014.–2020. gada plānošanas periodam ietvēra īpašu nodaļu par PPP, lai precizētu ESI fondu nodrošinātās iespējas atbalstīt PPP projektus un risinātu dažas no galvenajām praktiskajām problēmām. Piemēram, tika vienkāršots finansējuma deficīta aprēķins un nodrošināta iespēja pagarināt dotācijas izmaksas periodu (sīkāku informāciju sk. II pielikumā). Lai gan šie noteikumi, iespējams, veicina ES atbalstītu jauktu PPP projektu plašāku izmantošanu, revīzijas laikā (2017. gada septembrī) bija sagatavots ļoti maz šādu projektu.

Iespēja grāmatot PPP projektus kā ārpusbilances posteņus rada risku, ka tiks samazināta pārredzamība un ieguldīto līdzekļu atdeve

Mēs konstatējām, ka PPP statistikas apstrāde ir svarīgs apsvērums publiskā sektora iestādēm, kad tās pieņem lēmumu par šā iepirkuma varianta izmantošanu. Saskaņā ar EKS 2010 (sk. 6. punktu) PPP būtu jāgrāmato aktīva ekonomiskā īpašnieka bilancē, proti, tās puses bilancē, kura uzņemas vislielāko risku daļu un kurai ir tiesības uz lielākajiem ar aktīvu saistītajiem ieņēmumiem. Atkarībā no riska/ieņēmumu sadales starp publisko un privāto partneri noteikumi pieļauj divas iespējas:

1. PPP var grāmatot valdības bilancē tāpat kā tradicionāli iepirktos projektus. Saskaņā ar šo variantu PPP aktīvs tiek uzskatīts par publiskā sektora ieguldījumu, kas palielina valdības parādu atbilstīgi ieguldījumam un tādējādi ietekmē atbilstību Māstrihtas kritērijiem;
2. PPP var grāmatot kā valdības ārpusbilances posteni, pārnesot ieguldījuma izmaksas no kapitāla budžeta uz nākamajiem gada darbības budžetiem. Priekšrocību nodrošina tas, ka ar PPP saistīto parāda daļu neņem vērā, novērtējot atbilstību Māstrihtas kritērijiem.

Risku dalījums starp publisko un privāto partneri ir viena no PPP līguma svarīgākajām iezīmēm (sk. 54. punktu). Tā kā PPP neiekļaušana valdības bilancē nozīmē lielākās daļas risku un ieguvumu nodošanu privātajam partnerim, pastāv objektīvs risks, ka sadalījuma nosacījumus ietekmēs vēlamā statistikas pieeja, nevis princips, ka riski ir jāuzņemas pusei, kas spēj tos labāk pārvaldīt un panākt maksimālu ieguldīto līdzekļu atdevi. Kopumā PPP grāmatošana bilancē var nodrošināt vienlīdzīgākus konkurences apstākļus dažādiem iepirkuma variantiem, padarot izvēli atkarīgu tikai un vienīgi no ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumiem.

PPP politikas nostādņu, stratēģiju un projektu analīze četrās dalībvalstīs ļāva secināt, ka

1. Īrijā — papildus galvenajam apsvērumam saistībā ar ieguldīto līdzekļu atdevi — iespēja negrāmatot PPP valdības bilancē ir bijusi svarīgs faktors, izvēloties PPP variantu. Divi no revidētajiem projektiem ar kopējām izmaksām 1,2 miljardu EUR apmērā tika grāmatoti kā ārpusbilances posteņi, viens — bilancē;
2. Grieķijā svarīgākie apsvērumi, izvēloties PPP variantu, bija vēlme piesaistīt privāto finansējumu. Nozīme bija arī bažām par statistikas pieeju, tādēļ trīs revidētie koncesijas līgumi ar kopējo vērtību 6,7 miljardu EUR apmērā sākotnēji tika grāmatoti kā ārpusbilances posteņi. Tomēr pēc līgumu nosacījumu pārskatīšanas un būtiskiem grozījumiem tie tika pārklasificēti par bilances posteņiem (sk. 37.–40. punktu). Nevienam no projektiem nebija veikts salīdzinošs novērtējums par ieguldīto līdzekļu atdevi salīdzinājumā ar citiem iepirkuma variantiem;
3. Francija PPP sistemātiski grāmato valdības bilancē, tādējādi PPP varianta izvēle ir atkarīga tikai un vienīgi no ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumiem. Četri revidētie projekti bija grāmatoti bilancē, un, izņemot projektu “Pau Pyrénées”, tiem tika veikta salīdzinošā analīze ar alternatīviem iepirkuma variantiem;
4. arī Spānijas iestādēm svarīgākais apsvērums bija iespēja PPP projektus grāmatot kā ārpusbilances posteņus. Kopumā netika veicinātas PPP, kuras varētu ietekmēt valdības bilanci, un revidētās PPP netika novērtētas salīdzinājumā ar alternatīviem variantiem, izmantojot ieguldīto līdzekļu atdeves kritērijus. Piemēram, A1 automaģistrāles projekta priekšizpētē riska dalījums tika risināts ar mērķi neiekļaut projektu valdības bilancē un tādējādi saglabāt “vienu no PPP pamata priekšrocībām”³⁸. Tomēr Valsts revīzijas birojs noteica, ka abi revidētie projekti jāgrāmato bilancē, jo privātā partnera riski nebija pietiekami.

Mēs konstatējām, ka piecos no 12 revidētajiem projektiem (ar kopējām izmaksām 7,9 miljardu EUR apmērā), izvēloties PPP variantu, būtisks apsvērums bija iespēja grāmatot PPP kā ārpusbilances posteni. Šāda prakse palielina negatīvas blakusietekmes riskus, kuri var samazināt ieguldīto līdzekļu atdevi, piemēram, izmantojot neobjektīvu pieeju PPP projektiem pat gadījumos, kad ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumi varētu sekmēt atšķirīgu izvēli; turklāt negatīvu blakusietekmi var radīt arī nelīdzsvaroti riska dalīšanas nosacījumi un lielākas izmaksas, kas jāsedz publiskajam partnerim.

PPP projektu negrāmatošana valdību bilancēs nozīmē ne vien to, ka nav ticamu un publiski pieejamu PPP projektu datubāzu³⁹, kurās būtu atspoguļotas publiskā sektora iestāžu nākamo gadu saistības, bet arī to, ka samazinās plašākas sabiedrības iespējas saņemt pārredzamu informāciju par ilgtermiņa PPP saistībām un saistītajiem pasīviem, tātad arī par to ietekmi uz attiecīgo dalībvalstu parāda un deficīta līmeni.

Secinājumi un ieteikumi

Mēs konstatējām, ka, lai gan PPP spēj nodrošināt ātrāku politikas īstenošanu un panākt labu uzturēšanas līmeni visā dzīves ciklā, ES atbalstītās PPP, kuras mēs revidējām, ne vienmēr bija efektīvi pārvaldītas un nesniedza atbilstīgu ieguldīto līdzekļu atdevi. Revidēto PPP iespējamie ieguvumi bieži netika sasniegti, jo, tāpat kā tradicionāli iepirktu projektu gadījumā, tie saskārās ar kavējumiem, izmaksu pieaugumu un projektu iznākuma nepietiekamu izmantošanu, kā rezultātā nelietderīgi un neefektīvi ir izlietoti 1,5 miljardi EUR, no kuriem 0,4 miljardi EUR ir ES līdzekļi.

Turklāt trūka gan atbilstīgas analīzes par PPP potenciālu nodrošināt ieguldīto līdzekļu papildu atdevi, gan atbilstīgu stratēģiju par PPP izmantošanu, iestāžu sistēmu un tiesisko regulējumu. Tā kā tikai dažām dalībvalstīm ir atbilstīga līmeņa pieredze un specializētās zināšanas saistībā ar sekmīgu PPP projektu īstenošanu, pastāv liels risks, ka PPP neveicinās mērķi vairāk piesaistīt ES līdzekļus līdz ar privāto finansējumu, tostarp PPP; šis mērķis cita starpā ir aprakstīts Baltajā grāmatā par transportu un pašreizējā EISI regulā un ESIF regulā.

1. ieteikums. Neveicināt PPP intensīvāku un plašāku izmantošanu, pirms nav atrisinātas apzinātās problēmas un sekmīgi īstenoti turpmāk sniegtie ieteikumi

Komisijai un dalībvalstīm nevajadzētu veicināt PPP intensīvāku un plašāku izmantošanu, pirms nav atrisinātas šajā ziņojumā apzinātās problēmas un sekmīgi īstenoti turpmāk sniegtie ieteikumi; it sevišķi tas attiecas uz iestāžu sistēmas un tiesiskā regulējuma, kā arī projektu vadības uzlabošanu un lielākas pārliecības nodrošināšanu, ka tieši ar PPP variantu var panākt ieguldīto līdzekļu vislielāko atdevi un ka PPP projekti, visticamāk, tiks sekmīgi pārvaldīti.

Īstenošanas termiņš: nekavējoties.

Revidētie PPP projekti ne vienmēr efektīvi sasniedza plānotos ieguvumus

Attiecīgajās ES stratēģijās un regulās ir paredzēts izmantot PPP kā potenciāli efektīvu infrastruktūras projektu īstenošanas paņēmienu, kas nodrošina sabiedriskās politikas mērķu sasniegšanu, apvienojot dažādus publisko un privāto resursu veidus. Tomēr mēs konstatējām, ka projektu īstenošana lielākā mērogā nekā parasti un projekta projektēšanas, finansēšanas, izbūves, darbības un uzturēšanas apvienošana vienā līgumā palielina mazas konkurences risku — tādējādi veicinot publiskā sektora iestādes atkarību — un projekta vispārējās sarežģītības risku.

PPP varianta izvēle lielākajā daļā revidēto projektu nepanāca plānotos ieguvumus saistībā ar projekta pabeigšanu laikā un iekļaušanos budžetā. Kā jau esam novērojuši tradicionāli iepirktu projektu gadījumā, arī lielāko daļu revidēto PPP projektu (septiņus no divpadsmit projektiem, kuru projekta izmaksas bija 7,8 miljardi EUR) ietekmēja neefektivitāte, kas izpaudās ieilgušās iepirkuma procedūrās (līdz pat 6,5 gadiem) un izbūvē (kavējumi no diviem līdz 52 mēnešiem). PPP potenciāls panākt plānotos ieguvumus patiešām bija ierobežots, jo dažus no šiem kavējumiem izraisīja faktori, kurus PPP varianta izmantošana nekādi nevarēja ietekmēt (kavējumi attiecīgo pilnvaru un atļauju saņemšanā, juridiski strīdi par iepirkuma procedūru vai projektu pārskatīšana), taču citi faktori tieši attiecās uz PPP varianta izvēli (piemēram, grūtības panākt finanšu izpildi un lielāka neaizsargātība pret ekonomikas un finanšu lejupslīdi, kas izraisīja aizdevēju izstāšanos un ievērojamas papildu izmaksas, kuras bija jāsedz publiskajam partnerim (1,5 miljardi EUR).

Iespēja finansēt liela mēroga projektus ilgākā laikposmā samazina spiedienu optimizēt projekta lielumu atbilstīgi reālajām vajadzībām un tāpēc palielina publiskā sektora iestāžu risku, kuras īsteno lielākus infrastruktūras projektus nekā vajadzīgs. Revidētajos projektos publiskā un privātā partnera, kā arī aizdevēju veiktie novērtējumi neatturēja no pārāk optimistisku scenāriju izstrādāšanas par turpmāko pieprasījumu un plānotās infrastruktūras izmantošanu. Piemēram, satiksmes aplēses dažiem Grieķijas un Spānijas automaģistrāļu posmiem bija krietni mazākas par iespējamo kapacitāti, un faktiskie klientu apguves rādītāji revidētajos platjoslas projektos Francijā un Īrijā bija daudz zemāki par prognozētajiem (līdz pat 69 %), tādējādi ieguldīto līdzekļu atdeve un efektivitāte bija mazākas nekā plānots.

2. ieteikums. Mazināt finansiālo ietekmi, kuru rada kavējumi un jaunas sarunas par PPP izmaksām, ko uzņemas publiskā sektora partneris

Nolūkā labāk sadalīt starp partneriem kavējumu un pārskatīšanas izmaksas, lai mazinātu ar publisko partneri un līgumu pārskatīšanu saistīto kavējumu finansiālo ietekmi uz PPP galīgajām izmaksām, ko uzņemas publiskā sektora partneris, mēs iesakām:

1. dalībvalstīm noteikt un ierosināt standarta līguma noteikumus, kas ierobežo iespējamo papildu izmaksu summas, kuras jāsedz publiskajam partnerim;
2. dalībvalstīm novērtēt visus līgumu agrīnas pārskatīšanas gadījumus, lai pārliecinātos, ka izrietošās izmaksas, ko sedz publiskais partneris, ir pienācīgi pamatotas un atbilst ieguldīto līdzekļu atdeves principiem.

Īstenošanas termiņš: nekavējoties.

Kavējumi, izmaksu pieaugums un nepietiekams izmantojums ir daļēji attiecināmi uz nepietiekamu analīzi un nepiemērotām pieejām

Mēs konstatējām, ka PPP variantu nereti izvēlējās, neveicot pietiekami pamatīgu analīzi. Lielākajā daļā revidēto projektu netika veikta salīdzinošā analīze, piemēram, izmantojot publiskā sektora salīdzinātāju, lai pierādītu, ka tieši PPP ir variants, kas var nodrošināt maksimālu ieguldīto līdzekļu atdevi un aizsargāt sabiedrības intereses, radot vienlīdzīgus konkurences apstākļus PPP un dažādām tradicionālajām iepirkuma metodēm.

Lai gan uz Eiropas Komisijas ieguldījumu fondu “Marguerite” attiecas TEN-T regula, kas nosaka Palātas tiesības veikt revīziju pat tad, ja atbalsta saņēmējs ir privāts partneris, Īrijas iestādes atteicās nodrošināt mums PSC un konkursa dokumentāciju par N17/18 automaģistrāles projektu, un šī informācija nebija pieejama arī Komisijā. Attiecīgi nebija iespējams novērtēt pamatojumu, ar ko saskaņā izstrādāja projektu un veica iepirkumu, kā arī izvēlējās PPP variantu alternatīvu iepirkuma metožu (piemēram, tradicionālā iepirkuma un koncesijas līguma) vietā.

Lielākajā daļā revidēto PPP projektu atklājās nepilnības PPP varianta izmantošanā. Riska dalīšanas nosacījumi bija slikti izstrādāti, tāpēc riski tika sadalīti neefektīvi vai nesaskaņoti, vai arī privātais partneris tika pārmērīgi pakļauts riskam. Vienā no revidētajiem gadījumiem privātā partnera augstais atlīdzības līmenis 14 % apmērā neatbilda ar to saistītajam zemajam riskam. Turklāt jaunu tehnoloģiju, piemēram, IKT nozarē, un ilgtermiņa līgumu apvienošana ne vienmēr tika labi pārvaldīta, jo publiskajiem partneriem nācās saglabāt līguma darbību, pat ja straujo izmaiņu dēļ tehnoloģija kļuva novecojusi.

3. ieteikums. Izraugoties PPP variantu, veikt atbilstīgu salīdzinošo analīzi par labāko iepirkuma variantu

Lai nodrošinātu, ka PPP variants ir tas, kas maksimāli palielina ieguldīto līdzekļu atdevi, mēs iesakām:

1. dalībvalstīm, izraugoties PPP variantu, veikt pienācīgu salīdzinošo analīzi, piemēram, izmantojot publiskā sektora salīdzinātāju, un īstenot atbilstīgas pieejas, kas nodrošina, ka PPP variants tiek izvēlēts tikai tad, ja tas maksimāli palielina ieguldīto līdzekļu atdevi arī pesimistiska scenārija gadījumā;
2. Komisijai nodrošināt, ka Revīzijas palātai ir neierobežota piekļuve vajadzīgajai informācijai, lai novērtētu publiskā sektora iestāžu iepirkuma varianta izvēli un saistīto iepirkumu pat tad, ja ES atbalsts ir sniegts tieši privātajām personām, izmantojot finanšu instrumentus.

Plānotais īstenošanas termiņš: sākot no 2018. gada septembra.

Iestāžu sistēma un tiesiskais regulējums vēl nav piemēroti ES atbalstītiem PPP projektiem

Mūsu revīzijā atklātās nepilnības parāda, ka ir vajadzīga liela administratīvā spēja, lai īstenotu sekmīgus PPP projektus, un ka to var nodrošināt tikai ar atbilstīgu iestāžu struktūru, tiesisko regulējumu un plašu pieredzi. Mēs konstatējām, ka šādi nosacījumi pašlaik pastāv tikai dažās dalībvalstīs, un tas ir pretrunā tam, ka ES tiecas vairāk uzsvērt publisko līdzekļu ietekmes plašāku un intensīvāku palielināšanu ar privāto līdzekļu palīdzību un PPP nozīmi šajā saistībā.

To apstiprina arī novērtēto projektu lielā ģeogrāfiskā un nozaru koncentrēšanās (59 % no kopējās ES summas jeb 3,3 miljardi EUR sniegti Grieķijai; 88 % no ES atbalstīto projektu kopējām izmaksām transporta nozarē) un tendence finansēt projektus no ESIF, jo 63 % no ESIF finansējuma koncentrējās Apvienotajā Karalistē, Itālijā un Spānijā, galvenokārt enerģētikas (46 %) un transporta (19 %) nozarē.

Turklāt, lai gan dalībvalstis ir informētas par PPP projektu un koncesijas līgumu īstenošanu, trim no mūsu apmeklētajām dalībvalstīm (Francijai, Grieķijai un Spānijai) nebija pilnībā atbilstīgas iestāžu sistēmas, lai nodrošinātu PPP projektu sekmīgu pārvaldību.

Apmeklētajās dalībvalstīs atšķirīgā mērā trūka atbilstīgas stratēģiskas pieejas attiecībā uz PPP izmantošanu. PPP uzskatīja par veidu, kā piesaistīt papildu finansējumu privāto līdzekļu veidā, taču nebija skaidru norāžu par PPP iespējamo nozīmi valstu ieguldījumu stratēģijās vai par to, kurās jomās būtu ieteicams uzņemties saistības par turpmāko gadu budžeta ievērojamu daļu.

Lai gan PPP kā papildu variants līdzās tradicionālajām iepirkuma metodēm var sekmēt prioritāru lielu infrastruktūras plānu īstenošanu un nodrošināt labus apkalpošanas un uzturēšanas standartus, mēs konstatējām, ka divas trešdaļas revidēto automaģistrāļu projektu neietilpa augstas prioritātes TEN-T pamattīklā, kuru paredzēts pabeigt līdz 2030. gadam, bet ietilpa visaptverošajā tīklā, kura izveide jāpabeidz tikai līdz 2050. gadam. Turklāt dažas no revidētajām PPP tika īstenotas nozarēs (piemēram, IKT), kurās norisinās straujas tehnoloģiju izmaiņas, kas nav viegli savietojamas ar ilgtermiņa līgumu darbības cikliem.

Visbeidzot, tikai dažas dalībvalstis ir paredzējušas ierobežot PPP izmantošanu, lai neuzņemtos saistības par pārāk lielām turpmāko budžetu summām, kas publiskajam partnerim būtu saistošas arī ekonomikas lejupslīdes laikā un nebūtu pieejamas turpmāku politikas nostādņu īstenošanai.

4. ieteikums. Izstrādāt skaidras PPP politikas nostādnes un stratēģijas

Lai nodrošinātu, ka dalībvalstīm piemīt vajadzīgā administratīvā spēja un tās ir ieviesušas skaidras PPP politikas nostādnes un stratēģijas sekmīgu ES atbalstītu PPP projektu īstenošanai, mēs iesakām:

1. dalībvalstīm — izstrādāt skaidras PPP politikas nostādnes un stratēģijas, kurās ir precīzi noteikta vēlamā PPP nozīme to infrastruktūras ieguldījumu politikā, lai apzinātu nozares, kurās PPP ir vispiemērotākās, un paredzētu iespējamus ierobežojumus attiecībā uz to, kādā mērā PPP var tikt efektīvi izmantotas;
2. Komisijai — ierosināt tiesību aktu grozījumus, kas paredz koncentrēt finansiālu atbalstu nākotnē izveidojamām PPP tikai tajās nozarēs, kuras tā uzskata par nozarēm ar lielu stratēģisko nozīmi un par saderīgām ar PPP ilgtermiņa saistībām, piemēram, TEN-T pamattīklā.

Īstenošanas termiņš: sākot ar nākamo plānošanas periodu.

Pieci no 12 novērtētajiem PPP projektiem ar kopējām izmaksām 7,9 miljardu EUR apmērā sākotnēji tika grāmatoti kā ārpusbilances posteņi. Lai gan tas atbilst ES grāmatvedības regulējumam, šī prakse palielina negatīvas blakusietekmes risku, kas mazina ieguldīto līdzekļu atdevi un pārredzamību, piemēram, PPP projekti var tikt neobjektīvi novērtēti pat tad, ja ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumi varētu sekmēt atšķirīgu izvēli.

ES finansējuma apvienošana ar PPP ir izraisījusi papildu sarežģījumus un nenoteiktību, kas nestimulē to izmantošanu. Kopējā PPP tirgū joprojām ir mazs ES atbalstītu PPP projektu īpatsvars. Jaunās ESI fondu regulas ir daļēji precizējušas fondu nodrošinātās iespējas finansēt PPP un likvidējušas dažus no sarežģījumiem, ko radītu līdzekļu apvienošana, bet vēl ir iespējami vienkāršojumi.

5. ieteikums. Uzlabot ES regulējumu, lai nodrošinātu PPP projektu labāku efektivitāti

Lai mazinātu neobjektivitātes risku, izraugoties PPP variantu, veicinātu turpmāku pārredzamību un nodrošinātu, ka ar ES līdzekļiem var efektīvi atbalstīt PPP, Palāta iesaka:

1. Komisijai — ES atbalstu PPP projektiem sasaistīt ar pārliecību, ka PPP varianta izvēles pamatā ir ieguldīto līdzekļu atdeves apsvērumi un ka to nav nepamatoti ietekmējuši budžeta ierobežojumi vai statistikas pieeja attiecībā uz šiem projektiem;
2. dalībvalstīm — uzlabot pārredzamību, periodiski publicējot PPP projektu sarakstus ar pietiekamiem un jēgpilniem datiem par finansētajiem aktīviem, turpmākajām saistībām un iekļaušanu/neiekļaušanu bilancē, vienlaikus nodrošinot konfidenciālu un komerciāli sensitīvu datu aizsardzību;
3. Komisijai — novērtēt ES atbalstītu jauktu PPP projektu papildu sarežģītību, ņemot vērā turpmāko rīcību, lai vienkāršotu ES programmu attiecīgos noteikumus un procedūras.

Plānotais īstenošanas termiņš: līdz 2019. gada beigām.

Šo ziņojumu 2018. gada 7. februāra sēdē Luksemburgā pieņēma II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Iliana IVANOVA.

Revīzijas palātas vārdā —

priekšsēdētājs
Klaus Heiner LEHNE

Glosārijs

Dalīta pārvaldība: ES budžeta īstenošanas metode, saskaņā ar kuru Komisija deleģē īstenošanas pienākumus dalībvalstīm, vienlaikus saglabājot galīgo atbildību.

Darbības programma (DP): tajā ir izklāstītas dalībvalsts prioritātes un konkrēti mērķi, kā arī tas, kā līdzekļi (ES un valsts publiskais un privātais līdzfinansējums) tiks izlietoti projektu finansēšanai attiecīgajā periodā (parasti septiņos gados). Šie projekti paredzēti, lai palīdzētu sasniegt noteiktu skaitu mērķu, kas norādīti darbības programmas prioritāro virzienu līmenī. DP var saņemt finansējumu no ERAF, KF un/vai ESF. DP sagatavo dalībvalsts, un pirms jebkādu maksājumu veikšanas no ES budžeta to apstiprina Komisija. Attiecīgajā periodā grozījumus darbības programmās var veikt tikai tad, ja tam piekrīt abas puses.

Dotācijas: tiešas finanšu iemaksas (ziedojumi) no budžeta, lai finansētu darbības, ar kurām palīdz sasniegt ES politikas mērķus vai atbalsta tādas iestādes darbību, kuras uzdevumi sakrīt ar Eiropas vispārējām interesēm vai kuras nolūks ir sasniegt mērķi, kas ir daļa no ES politikas.

Eiropas Infrastruktūras savienošanas instruments (EISI): Eiropas infrastruktūras savienošanas instruments (EISI) kopš 2014. gada sniedz finansiālu atbalstu trim nozarēm: enerģētikas, transporta, kā arī informācijas un komunikācijas tehnoloģiju (IKT) nozarei. Šajās trīs jomās EISI nosaka ieguldījumu prioritātes, kas būtu jāīsteno nākamajā desmitgadē, piemēram, elektroenerģijas un gāzes koridori, atjaunojamās enerģijas izmantošana, savstarpēji savienoti transporta koridori un videi nekaitīgāki transporta veidi, ātrdarbīgi platjoslas savienojumi un digitālie tīkli.

Eiropas nacionālo un reģionālo kontu sistēma (EKS): EKS statistikas dati tiek sagatavoti apkopotā makrolīmenī par vispārējās valdības sektoriem un izmantoti kā atsauces sistēma publisko finanšu politikā, un šajā sistēmā ir iekļauti dalībvalstu ziņojumi par atbilstību Māstrihtas kritērijiem parāda un deficīta jomā. Saskaņā ar Padomes 2013. gada 21. maija Regulu (EK) 549/2013 kopš 2014. gada septembra EKS 2010 ir piemērojama visām dalībvalstīm.

Eiropas PPP ekspertīzes centrs (EPEC): šo centru atbalsta EIB, un tas strādā sadarbībā ar dalībvalstīm, lai uzraudzītu nozaru un valsts PPP tirgus attīstību, un atbalsta iestāžu spēju veidošanu darbam ar PPP valstu pārvaldes iestādēs.

Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF): šā fonda mērķis ir stiprināt ekonomisko un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā, izlīdzinot galvenās reģionālās atšķirības ar finansiālu atbalstu infrastruktūras izveidei un produktīviem ieguldījumiem darbvietu radīšanā, galvenokārt uzņēmumiem.

Eiropas Stratēģisko investīciju fonds (ESIF): ESIF ir pirmais pīlārs Komisijas Investīciju plānā Eiropai, kurš pazīstams arī kā “Junkera plāns”. Šā fonda mērķis ir laikā no 2015. līdz 2017. gadam mobilizēt vismaz 315 miljardus EUR privātos un publiskos ilgtermiņa ieguldījumos Eiropas Savienībā. ESIF ir izveidots Eiropas Investīciju bankā (EIB) kā trasta fonds ar neierobežotu darbības laiku, lai finansētu projektu riskantākās daļas. Papildu risks, ko uzņemsies EIB, tiks kompensēts ar ES budžeta segtu garantiju līdz 16 miljardiem EUR. Dalībvalstis var veikt iemaksas šajā fondā. ESIF var finansēt kopīgu interešu projektus (KIP) vai citus starpsavienojumu projektus. Revīzijas laikā joprojām nebija pieņemts tiesību akta priekšlikums par ESIF darbības pagarināšanu līdz 2020. gada beigām, ES budžeta garantijas palielināšanu līdz 26 miljardiem EUR un 500 miljardu EUR ieguldījuma mērķa sasniegšanu.

Eiropas strukturālie un investīciju fondi (ESI fondi): tie aptver piecus atsevišķus fondus, kuru mērķis ir mazināt reģionālās atšķirības Eiropas Savienībā un kuru politikas satvars ir noteikts septiņu gadu daudzgadu finanšu shēmas budžeta periodam. Šie fondi ir: Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF), Eiropas Sociālais fonds (ESF), Kohēzijas fonds (KF), Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fonds (EJZF).

Eiropas transporta tīkls (TEN-T): Eiropas transporta tīkls (TEN-T) ir plānots autoceļu, dzelzceļu, gaisa ceļu un ūdensceļu transporta tīklu kopums Eiropā. TEN-T infrastruktūras attīstība ir cieši saistīta ar ES transporta politikas īstenošanu un turpmāko attīstību. Tas ietver pamattīklu un visaptverošo tīklu, kuru izveide ir jāpabeidz līdz attiecīgi 2030. un 2050. gadam.

Finanšu instrumenti: tas ir vispārējs apzīmējums līgumiem, kuri to turētājiem nodrošina prasījuma tiesības pret parādnieku. ES sniedz atbalstu triju veidu finanšu instrumentiem: pašu kapitāla, aizdevumu un garantijas instrumentiem. Pašu kapitāla vai aizdevumu instrumenti ir līgumi starp ieguldītāju un ieguldījumu saņēmēju vai starp aizdevēju un aizņēmēju. Garantijas ir līgumi, kur garantijas devējs garantē ieguldītāja vai aizdevēja tiesības.

Finanšu izpilde: tā iestājas tad, kad PPP gadījumā ir parakstīti visi finansēšanas līgumi un ir izpildīti visi tajos paredzētie nosacījumi. Līdz ar to var sākties projektam piešķirto līdzekļu un finansējuma avotu (piemēram, aizdevumu, kapitāla, dotāciju) plūsma, lai uzsāktu projekta īstenošanu.

Jaukts projekts: PPP projekts, kas apvieno ES līdzekļus un privātā finansējuma resursus.

Jessica: tā ir Eiropas Komisijas iniciatīva, kas izstrādāta sadarbībā ar EIB un Eiropas Padomes Attīstības banku (CEB). Tā atbalsta ilgtspējīgu pilsētattīstību un atjaunošanu ar finanšu inženierijas instrumentiem, kas paredzēti Padomes 2006. gada 11. jūlija Regulā (EK) Nr. 1083/2006, ar ko paredz vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu un Kohēzijas fondu¹.

Kohēzijas fonds (KF): tā mērķis ir stiprināt ekonomisko un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā, finansējot vides un transporta projektus dalībvalstīs, kuru nacionālais kopprodukts (NKP) uz vienu iedzīvotāju ir mazāks par 90 % no ES vidējā līmeņa.

Kopīgo noteikumu regula (KNR): Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1303/2013, ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006².

Liels projekts: projekts, kuru veido ekonomiski nedalāma darbu virkne, pildot precīzu tehnisku funkciju ar skaidri noteiktiem mērķiem, un kura kopējās izmaksas, ko ņem vērā, lemjot par līdzekļu piešķīrumu, pārsniedz 50 miljonus EUR vai 75 miljonus EUR transporta projekta gadījumā. Atsevišķu projektu līmenī ir nepieciešams Komisijas apstiprinājums.

Līgumslēdzējas iestādes: tās ir valsts, reģionālās vai vietējās iestādes vai publisko tiesību subjekti, kuriem ir jāpiemēro publiskā iepirkuma direktīvas publiskā iepirkuma līgumiem un metu konkursiem.

Plānošanas periods: daudzgadu shēma, kurā plāno un īsteno struktūrfondu un Kohēzijas fonda izdevumus.

Publiskais iepirkums: tas ir process, ar kuru valsts, reģionālās un vietējās publiskā sektora iestādes vai publisko tiesību subjekti iegādājas produktus, pakalpojumus un tādus publiskos būvdarbus kā ceļu un ēku būvniecība. Noteikumus un/vai principus publiskā iepirkuma jomā piemēro arī privātiem uzņēmumiem, ja tie veic iepirkumus, kas galvenokārt finansēti no publiskiem līdzekļiem.

Publiskā sektora salīdzinātājs (PSC): bieži izmantots salīdzināšanas instruments, ar ko pārbauda, vai privāts ieguldījuma piedāvājums nodrošina ieguldīto līdzekļu atdevi salīdzinājumā ar tradicionālo iepirkumu.

Sviras efekts: saistībā ar finanšu instrumentiem, kurus finansē no ES budžeta vai no valstu publiskajiem līdzekļiem, sviras efekts ir attiecība starp (publisko un privāto) finansējumu, kas izteikts EUR un ir bijis faktiski pieejams finansiāla atbalsta sniegšanai galasaņēmējiem, un katru instrumentā izmaksāto publiskā (ES un dalībvalsts) finansējuma EUR.

Vadošā iestāde: valsts, reģionālā vai vietējā publiskā sektora iestāde (vai jebkura cita publiska vai privāta struktūra), kuru darbības programmas pārvaldībai ir izraudzījusies dalībvalsts. Tās pienākumos ietilpst atlasīt finansējamos projektus, uzraudzīt projektu īstenošanu un ziņot Komisijai par finanšu aspektiem un sasniegtajiem rezultātiem.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai ar pārvaldību saistītus jautājumus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekles Iliana Ivanova vadītā II apakšpalāta, kas revidē izdevumu jomas, kuras saistītas ar ieguldījumu kohēzijai, izaugsmei un iekļautībai. Revīziju vadīja ERP loceklis Oskar Herics, un viņam palīdzēja locekļa biroja vadītājs Thomas Obermayr, atbildīgais vadītājs Pietro Puricella, darbuzdevuma vadītājs Enrico Grassi un revidenti Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou un Maria Ploumaki.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018

© Eiropas Savienība, 2018

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact_lv

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama portālā Europa: https://europa.eu/european-union/index_lv

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt šeit: https://op.europa.eu/lv/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. https://europa.eu/european-union/contact_lv).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1952. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lv

ES atklātie dati
ES atklāto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp/lv) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot kā komerciāliem, tā nekomerciāliem mērķiem.