Azil, premestitev in vračanje migrantov: čas za okrepitev ukrepov za odpravo razlik med cilji in rezultati

Povzetek

I

V zadnjih letih se EU sooča z doslej najobsežnejšim obsegom migracij in posledičnim porastom prošenj za azil, ki pa so se danes spet vrnile na raven pred krizo.

II

Sodišče je leta 2017 objavilo poročilo o žariščnih točkah, vzpostavljenih v Grčiji in Italiji, ki delujejo kot centri za prvi sprejem, v katerih se izvajajo identifikacija in registracija migrantov, ki so prispeli, in odvzem njihovih prstnih odtisov. Evropski parlament je podprl njegove zaključke in Sodišče pozval, naj razmisli o pripravi kratkega poročila o spremljanju in vanj vključi analizo azilnih postopkov ter postopkov premestitev in vračanja.

III

Sodišče je v tej reviziji ocenilo, ali so podporni ukrepi za Italijo in Grčijo, ki jih je financirala EU, dosegli svoje cilje in ali so bili azilni postopki in postopki vračanja uspešni in hitri. Ocenilo je tudi, ali sta začasna mehanizma nujnih premestitev dosegla svoje ciljne vrednosti in cilj. Sodišče je ugotovilo razlike med cilji podpore EU in doseženimi rezultati. Čeprav so se zmogljivosti grških in italijanskih organov okrepile, na izvajanje azilnih postopkov v Grčiji in Italiji še vedno vplivajo dolgotrajno obravnavanje in ozka grla. Tako kot v preostali EU je stopnja vrnitev iz Grčije in Italije nizka.

IV

Sodišče je ugotovilo, da so bila priporočila, ki jih je dalo v posebnem poročilu iz leta 2017, večinoma izvedena ali se izvajajo, za neizvedena priporočila pa je ugotovilo razloge. Registracija migrantov in odvzem njihovih prstnih odtisov na žariščnih točkah sta se bistveno izboljšala. Vendar začasna mehanizma nujnih premestitev nista dosegla svojih ciljnih vrednosti in tako nista uspešno zmanjšala pritiska na grški in italijanski azilni sistem.

V

Sodišče je preučilo 20 podpornih ukrepov EU v Grčiji in Italiji. Čeprav so ukrepi obravnavali ugotovljene potrebe, je Sodišče ugotovilo slabosti v njihovi zasnovi. Ugotovilo je tudi, da večina projektov, ki jih je preučilo, ni v celoti dosegla svojih ciljnih vrednosti. Preučilo je okvir za upravljanje smotrnosti in ugotovilo, da je bil okvir vzpostavljen pozno in brez ciljnih vrednosti. Poleg tega ni bilo na voljo dovolj podatkov o smotrnosti.

VI

Sodišče je ocenilo učinek podpornih ukrepov EU na nacionalni ravni tako, da je preučilo, ali so azilni postopki in postopki vračanja postali hitrejši in uspešnejši. Ugotovilo je, da so se zmogljivosti za obravnavanje zadev v zvezi z azilom v Grčiji in Italiji povečale, kar pa še vedno ni zadostovalo za odpravo vse večjih zaostankov v Grčiji. Ker je v Italiji vloženih manj novih prošenj, se zaostanek zmanjšuje, vendar zmogljivosti ne zadostujejo za obravnavanje velikega števila pritožb zoper odločbe na prvi stopnji.

VII

Dejansko število vrnitev migrantov v Grčiji in Italiji je bistveno nižje od števila izdanih odločb o vrnitvi, kar velja tudi za EU kot celoto. Razlogi za to, kot jih je opredelilo Sodišče, so na primer čas obravnavanja zadev v zvezi z azilom, nezadostne zmogljivosti v centrih za pridržanje, težave pri sodelovanju z državo izvora migrantov ali to, da migranti preprosto pobegnejo, ko je sprejeta odločba o njihovi vrnitvi.

VIII

Glavni revidiranci so bili Evropska komisija, Evropski azilni podporni urad (EASO) ter Evropska agencija za mejno in obalno stražo (splošno znana kot Frontex). Sodišče je poleg tega obiskalo nacionalne organe ter mednarodne in nevladne organizacije, ki izvajajo projekte, ki jih financira EU.

IX

Sodišče na podlagi revizije Komisiji in agencijam priporoča, naj:

• uporabijo pridobljena spoznanja za nadgradnjo izkušenj za morebiten mehanizem prostovoljnih premestitev v prihodnosti,
• okrepijo upravljanje nujne pomoči in nacionalnih programov v okviru Sklada za azil, migracije in vključevanje,
• okrepijo operativno podporo EASO za azilne postopke,
• prilagodijo podporo agencije Frontex za operacije vračanja in napotitev strokovnjakov na žariščne točke,
• okrepijo upravljanje nacionalnih azilnih sistemov,
• podprejo nadaljnje nacionalne postopke vračanja.

Uvod

01

V zadnjih letih se EU sooča z doslej najobsežnejšim obsegom migracij in posledičnim porastom prošenj za azil. Migracijska kriza je dosegla vrhunec leta 2015, ko se je več kot milijon ljudi podalo na nevarno pot do Evrope po morju, preden se je stanje vrnilo na raven pred krizo.

02

Ta porast migracij predstavlja izziv za okvir EU za upravljanje azila, migracij in zunanjih meja. Vzpostavljene ureditve so bile zelo močno obremenjene, nekatere izmed njih so bile zato celo začasno preklicane. Zaradi lege na prvi črti sta Grčija in Italija nesorazmerno obremenjeni.

03

Za obvladovanje krize je EU pripravila več ukrepov za dopolnitev financiranja, ki je državam članicam zagotovljeno v okviru njene politike upravljanja migracij. Ti vključujejo vzpostavitev žariščnih točk in uvedbo začasnih mehanizmov premestitev. Poleg tega je izdala zakonodajne predloge za prenovo skupnega evropskega azilnega sistema. Bistvo reforme je sprememba mehanizma iz uredbe Dublin III, v skladu s katerim morajo prosilci za azil prošnjo vložiti v državi prvega vstopa v Unijo. Predlagana sprememba, uredba Dublin IV, vključuje stalni sistem premestitev, ki naj bi nadomestil začasna mehanizma premestitev, ki temeljita na kvotah in sta se iztekla septembra 2017. Svet o tem predlogu še ni dosegel soglasja.

04

V skladu s pristopom po načelu žariščnih točk agencije EU (predvsem EASO, Frontex in Agencija Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj) državam članicam na prvi črti pomagajo pri identifikaciji, registraciji in izpraševanju na novo prispelih migrantov ter odvzemu njihovih prstnih odtisov, da se ugotovi, kateri izmed njih potrebujejo mednarodno zaščito. Med letoma 2015 in 2018 je bilo v Grčiji in Italiji po pet žariščnih točk (slika 1). Zaradi majhnega števila prihodov je bila žariščna točka v Trapaniju oktobra 2018 spremenjena v center za pridržanje.

05

Grčija in Italija pristop po načelu žariščnih točk izvajata različno. Pri identifikaciji in registraciji migrantov brez urejenega statusa obe državi evidentirata, ali novo prispeli posameznik namerava zaprositi za mednarodno zaščito. V Italiji tiste, ki to nameravajo storiti, z avtobusi ali ladjami prepeljejo v sprejemne objekte po vsej državi. Nasprotno pa morajo migranti na grških otokih (z izjemo ranljivih oseb, primerov ponovne združitve družine in Sircev, za katere se šteje, da so dopustni) v skladu z Izjavo EU-Turčija z dne 18. marca 2016 med celotnim azilnim postopkom, vključno z morebitnimi pritožbami, ostati na otoku, kjer je žariščna točka (v skladu s t. i. geografsko omejitvijo) (slika 2).

06

Začasna mehanizma premestitev sta bila uvedena s sklepoma Sveta septembra 2015.¹ Namen mehanizmov, ki sta se izvajala od 24. marca 2015 do 26. septembra 2017, je bila premestitev 160 000 migrantov na podlagi kvot za razdelitev bremena med državami članicami in posledično zmanjšanje pritiska na države prvega vstopa.

07

Uspešna politika vračanja je pomemben del celovite in legitimne migracijske politike. Konec leta 2010 je začela veljati direktiva EU o vračanju, s katero so določena skupna pravila o vračanju nezakonito prebivajočih migrantov. Komisija je septembra 2018 predlagala revizijo te direktive.²

08

Sklad za azil, migracije in vključevanje (AMIF) zagotavlja večino sredstev EU za upravljanje migracij. Sklad AMIF je bil vzpostavljen za obdobje 2014–2020 za spodbujanje učinkovitega upravljanja migracijskih tokov ter izvajanje in krepitev skupne azilne politike in politike priseljevanja EU.

09

Večina sredstev sklada AMIF se zagotavlja v okviru deljenega upravljanja za podpiranje večletnih nacionalnih programov držav članic. Te programe sofinancirajo države članice, ki so zadolžene za njihovo pripravo, izvajanje, spremljanje in vrednotenje. Poleg tega se s sredstvi sklada AMIF financira nujna pomoč. Ta pomoč, ki jo neposredno upravlja Komisija ali posredno mednarodne organizacije, je skoraj v celoti financirana iz proračuna EU.

10

EASO pomoč grškim in italijanskim organom zagotavlja na podlagi letnih operativnih načrtov. Leta 2018 je EASO v Grčiji pomagal pri registraciji in obravnavanju prošenj za azil na meji in zagotavljal podporo rednemu azilnemu postopku, pritožbenim organom in dublinski enoti. V Italiji je EASO na žariščnih točkah migrante informiral o azilu, pomagal pri registraciji prošenj za azil ter podpiral nacionalne in teritorialne azilne komisije in dublinsko enoto.

11

Poleg tega je EASO sodeloval pri krepitvi zmogljivosti nacionalnih organov za presojo, izboljšanju sistema sprejema in zaščiti ranljivih skupin, vključno z mladoletniki brez spremstva.

12

Frontex na zahtevo držav članic usklajuje vračanje migrantov brez urejenega statusa, ki niso upravičeni do mednarodne zaščite na njihovem ozemlju. Njegov evropski center za vračanje državam članicam in pridruženim schengenskim državam zagotavlja operativno in tehnično pomoč pred in med operacijami vračanja.

13

Od leta 2006 do 2016 je Frontex usklajeval skupne operacije v zvezi s čarterskimi leti. Leta 2016 so bile njegove naloge razširjene na organizacijo/usklajevanje nacionalnih operacij vračanja. Decembra 2017 je prav tako začel podpirati vračanje z rednimi komercialnimi leti.

14

Podrobnejše informacije o finančnem izvrševanju sredstev sklada AMIF, urada EASO in agencije Frontex so na voljo v Prilogi I.

15

Sodišče je leta 2017 objavilo poročilo o žariščnih točkah v Grčiji in Italiji³. Evropski parlament je podprl njegove zaključke⁴ in Sodišče pozval, naj „razmisli o hitrem poročilu o spremljanju delovanja žariščnih točk, pri čemer naj razširi njegovo področje uporabe ter vanj vključi tudi analizo postopkov nadaljnje obravnave, tj. azilnih postopkov ter postopkov premestitev in vračanja”. S tem poročilom se je Sodišče odzvalo na ta poziv.

Obseg revizije in revizijski pristop

16

Cilj te revizije smotrnosti je bil ugotoviti, ali je podpora EU za upravljanje migracij (vključno s pristopom po načelu žariščnih točk) prispevala k uspešnim in hitrim azilnim postopkom in postopkom vračanja v Grčiji in Italiji. Da bi lahko Sodišče odgovorilo na to glavno revizijsko vprašanje, je obravnavalo dve podvprašanji:

1. Ali so podporni ukrepi za Grčijo in Italijo, ki jih je financirala EU, dosegli svoje cilje?
   
   Da bi odgovorilo na to podvprašanje, je Sodišče ocenilo, ali so bila izvedena priporočila, ki jih je dalo v Posebnem poročilu št. 6/2017, in ali sta začasna mehanizma nujnih premestitev dosegla svoje cilje. Prav tako je ocenilo primernost in zasnovo vzorca podpornih ukrepov, ki jih je financirala EU, in preučilo, ali so bili načrtovani izložki in cilji doseženi.
2. Ali so bili azilni postopki in postopki vračanja v Italiji in Grčiji uspešni in hitri?
   
   Da bi Sodišče odgovorilo na to podvprašanje, je preučilo, ali se je smotrnost azilnih postopkov in postopkov vračanja v obeh državah članicah od leta 2015 izboljšala. Analiziralo je smotrnost na podlagi podatkov, ki so jih zbrali Komisija, EASO, Frontex in nacionalni organi, ter opredelilo vzroke za morebitno slabo smotrnost.

17

Z revizijo je bilo zajeto obdobje od leta 2015 (ko se je migracijska kriza začela in so bile vzpostavljene prve žariščne točke v Grčiji in Italiji) do konca leta 2018.

18

Vzorec podpornih ukrepov, ki jih je financirala EU, ki ga je preučilo Sodišče, je zajemal šest projektov sklada AMIF v okviru nujne pomoči in deset projektov sklada AMIF v okviru posameznega nacionalnega programa. Sodišče je projekte izbralo na podlagi strokovne presoje, da bi zagotovilo uravnoteženo pokritost revidiranih postopkov (azil (z izjemo sprejema), premestitev in vračanje) in vrst izvajalskih partnerjev (agencije ZN ali nacionalni organi), pri čemer je upoštevalo tudi finančno pomembnost in obdobje izvajanja. Nadaljnji podporni ukrepi EU, ki jih je preučilo Sodišče, so vključevali operativno podporo EASO za azilne postopke v Grčiji in Italiji leta 2018 ter podporo agencije Frontex Grčiji in Italiji za operacije vračanja leta 2018. Celoten seznam revidiranih projektov je v Prilogi II.

19

Kot subjekti, ki zagotavljajo podporo EU azilnim postopkom ter postopkom premestitve in vračanja, so bili glavni revidiranci Evropska komisija, EASO in Frontex (glej tudi sliko 3). Sodišče je poleg tega obiskalo grške in italijanske organe in žariščne točke ter mednarodne in nevladne organizacije, ki v Grčiji in Italiji izvajajo projekte sklada AMIF. Revizijsko delo je zajemalo dokumentacijski pregled direktiv in uredb, strategij, dokumentov politik, smernic, vrednotenj, poročil o spremljanju in internih dokumentov ter dokumentov, ki so jih objavili nacionalni organi, raziskovalne ustanove, akademiki in nevladne organizacije.

20

Sodišče ni ocenjevalo veljavnosti posameznih odločb o azilu ali vrnitvi, saj bi to zajemalo vsebinsko obravnavo posameznih zadev, za kar so pristojni nacionalni upravni/pravosodni organi in na zadnji stopnji Evropsko sodišče za človekove pravice.

21

Revizija ni bila namenjena ocenjevanju zanesljivosti statističnih podatkov, ki so jih zagotovili Komisija, EASO, Frontex, nacionalni organi in izvajalski partnerji pri projektih.

Opažanja

Ukrepi EU za upravljanje migracij v Grčiji in Italiji so bili ustrezni, vendar niso dosegli svojega polnega potenciala

22

Sodišče je preučilo, ali:

1. so bila njegova priporočila iz Posebnega poročila št. 6/2017 izvedena;
2. so bili vsi novi migranti brez urejenega statusa registrirani in ali so jim bili odvzeti prstni odtisi, tako na žariščnih točkah kot zunaj njih;
3. sta začasna mehanizma nujnih premestitev dosegla svoje ciljne vrednosti in cilje;
4. je bilo 20 podpornih ukrepov EU v Grčiji in Italiji, ki jih je preučilo Sodišče, dobro zasnovanih, kar zadeva: (i) njihovo primernost za obravnavo opredeljenih potreb, (ii) cilje SMART in kazalnike RACER, (iii) neprekrivanje z drugimi dejavnostmi, ki jih financira EU, (iv) izredne razmere (za projekte nujne pomoči sklada AMIF) in (v) strategijo prehoda z izrednih razmer na morebitne vzpostavljene dolgoročnejše nacionalne programe;
5. je 20 podpornih ukrepov EU, ki jih je preučilo Sodišče, doseglo tisto, kar se je načrtovalo;
6. je bil vzpostavljen zanesljiv okvir za spremljanje smotrnosti in poročanje o njej.

Ključna priporočila se na grških žariščnih točkah izvajajo in dosežena sta bila popolna registracija in odvzem prstnih odtisov

23

Sodišče je v Posebnem poročilu št. 6/2017 ocenilo izvajanje pristopa po načelu žariščnih točk in dalo 11 priporočil, ki so jih Komisija in zadevne agencije vse sprejele. Od tega so jih v celoti izvedle šest.

24

Izvajata se še dve ključni priporočili: 1.1 (podpora pri odpravljanju pomanjkanja zmogljivosti na žariščnih točkah v Grčiji) in 2.1 (pomoč pri zagotavljanju, da se mladoletniki brez spremstva obravnavajo v skladu z mednarodnimi normami). Za dve priporočili Komisija in agencije menijo, da sta bili izvedeni: 2.2 (vztrajanje pri imenovanju osebe, zadolžene za varstvo otrok, za vsako žariščno točko) in 3.1 (pozivanje držav članic, naj zagotovijo več strokovnjakov za boljše zadovoljevanje potreb žariščnih točk). Eno priporočilo – 3.2 (obdobje, za katerega države članice napotijo strokovnjake, bi moralo biti dovolj dolgo) – ni bilo izvedeno. Podrobna ocena je v Prilogi III in odstavkih 25 do 30.

Pomanjkanje zmogljivosti na grških žariščnih točkah

25

Italijanske žariščne točke so prazne ali skoraj prazne, čiste in dobro opremljene. Povsem drugačne pa so življenjske razmere na grških žariščnih točkah, zlasti na Lezbosu in Samosu, ki so slabe zaradi prenatrpanosti, pomanjkanja zdravnikov in nezadostne varnosti. Na žariščnih točkah na Lezbosu in Samosu z zmogljivostjo za 3 100 oziroma 640 migrantov je bilo v času revizijskega obiska Sodišča februarja 2019 nastanjenih 5 096 oziroma 3 745 oseb. Številni med njimi so bivali v šotorih zunaj območja žariščne točke (fotografija 1). Hitro izboljšanje razmer ovira kombinacija počasnih postopkov javnega naročanja, zamude pri izvajanju projektov v zvezi z vzdrževanjem in nadgradnjami, stalnih prihodov novih migrantov in dolgotrajnih azilnih postopkov.⁵

Nevzdržne razmere za mladoletnike brez spremstva

26

Razmere za mladoletnike brez spremstva na grških otokih so nevzdržne (glej okvir 1).

27

V Italiji je bila pozornost preusmerjena na razmere na morju, saj nekaterim reševalnim plovilom ni bilo dovoljeno pristati, ker niso imela odobrenega kraja izkrcanja. Zamude pri izkrcanju so vplivale tudi na številne otroke, vključno z mladoletniki brez spremstva, ki so bili na morju več dni ali celo tednov.⁶

Napotitve strokovnjakov EASO in agencije Frontex niso v celoti usklajene s potrebami žariščnih točk

28

Sodišče je ugotovilo stalno pomanjkanje nacionalnih strokovnjakov za delo v okviru operacij EASO. V nasprotju s tem je imel Frontex zaradi svojih letnih načrtov napotitev dovolj uslužbencev iz držav članic. Ko je Sodišče obiskalo Italijo, je imel Frontex na žariščnih točkah na razpolago več napotenih uslužbencev, kot je bilo potrebno, saj ni prilagodil svojega načrta glede na majhno število prihodov po morju in je zagotavljal stalno prisotnost uslužbencev žariščnih točk (strokovnjakov za pregledovanje, izpraševanje in odvzem prstnih odtisov), tudi če so bile te prazne (okvir 2).

29

Povprečno trajanje napotitve nacionalnih strokovnjakov ostaja kratko tako pri EASO kot pri agenciji Frontex.

30

Profili strokovnjakov EASO so v glavnem v skladu z zahtevami, čeprav primanjkuje izkušenih višjih strokovnjakov. Profili strokovnjakov agencije Frontex so prav tako ustrezali zahtevam, čeprav je imel velik delež⁷ strokovnjakov agencije za operacije ponovnega sprejema v Turčijo le profil spremljevalca, kar ni povsem v skladu s potrebami žariščne točke. Ker se v povprečju vsak teden izvede le ena operacija vračanja, ki traja en delovni dan, teh spremljevalcev z enim samim profilom ni mogoče uporabiti za katero koli drugo vrsto operacij agencije Frontex preostalih šest dni v tednu.

Popolna registracija in izpraševanje migrantov ter odvzem njihovih prstnih odtisov na žariščnih točkah in drugje

31

Stopnje registracije in odvzema prstnih odtisov⁸ so se bistveno izboljšale s tem, ko so bili s pristopom po načelu žariščnih točk v Grčiji in Italiji vzpostavljeni standardni operativni postopki in jasno razmejene pristojnosti med nacionalnimi organi in podpornimi agencijami EU.

32

Če pa pogledamo zunaj žariščnih točk v Italiji in Grčiji, razmeroma velik delež migrantov zaprosi za azil v drugih državah članicah EU, ne da bi bili njihovi prstni odtisi pred tem shranjeni v kategoriji 2 podatkovne zbirke EURODAC⁹ (slika 4). Če zanemarimo zakonite migrante, ki zaprosijo za azil in so izvzeti iz odvzema prstnih odtisov kategorije 2 v zbirki EURODAC, je neobstoj podatkov o prstnih odtisih v zbirki EURODAC mogoče pojasniti z enim od naslednjih razlogov:

1. prosilec za azil je v EU vstopil po drugi poti kot prek grških otokov v vzhodnem delu Egejskega morja ali Italije, in sicer v eni od držav članic, v kateri registracija EURODAC morda ni tako uspešno, ker se ne uporablja pristop po načelu žariščnih točk (slika 4);
2. prosilec za azil je svojo prošnjo vložil več kot 18 mesecev po zadevnem vnosu v zbirko EURODAC, zaradi česar podatki o prstnih odtisih niso več shranjeni v podatkovni zbirki;
3. prosilec za azil je v EU prispel, ne da bi bil odkrit, in tako ni bil registriran.

33

Številni tuji zadetki prstnih odtisov v sistemu EURODAC¹⁰ med letoma 2015 in 2018 kažejo, da so se številni prosilci za azil iz Grčije in Italije preselili v druge države članice.¹¹ Obsežna sekundarna gibanja v EU dodatno otežujejo izvajanje dublinskega mehanizma.

34

V okviru sedanjega sistema tuji zadetki EURODAC sprožijo predajo v skladu z dublinsko uredbo v državo prvega vstopa. Analiza podatkov Eurostata za Grčijo in Italijo ter za EU kot celoto kaže na nizko stopnjo dejanskih predaj iz države in v njo v skladu z dublinsko uredbo.¹² Za to obstaja več razlogov, vključno s pobegom, humanitarnimi razlogi, odločitvami sodišč o začasnem odlogu in primeri ponovne združitve družine.

Začasna mehanizma nujnih premestitev nista dosegla svojih ciljnih vrednosti in glavnega cilja

Glavni cilj premestitev je bil le deloma dosežen

35

Pristop po načelu žariščnih točk je bil del svežnja takojšnjih ukrepov, ki jih je določil Svet za reševanje krize, ki se je začela leta 2015. Drug del svežnja je bil začasen in enkraten mehanizem premestitev prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Grčije ali Italije v druge države EU, da se zmanjša pritisk na ti dve državi članici na prvi črti.

36

Svet je za premestitve določil dve začetni ciljni vrednosti, in sicer 40 000 oziroma 120 000 prosilcev (skupaj 160 000). Ker sta bili ciljni vrednosti določeni na vrhuncu migracijske krize, sta bili posledica političnih pogajanj in ne temeljite analize predvidenih migracijskih tokov. Ker 7 744 (od 40 000) mest ni bilo nikoli dodeljenih,¹³ 54 000 (od 120 000) mest pa je bilo dano na voljo za premestitve Sircev iz Turčije po izjavi EU in Turčije, so se države članice pravno zavezale, da bodo premestile 98 256 od 160 000 migrantov.

37

V skladu s sklepoma o premestitvi so bili do premestitve upravičeni le državljani držav, za katere stopnja odobritve prošenj za azil v EU v povprečju znaša 75 % ali več, kar pomeni, da so imeli velike možnosti za to, da jim bo v državi članici premestitve odobrena mednarodna zaščita. Uporaba tega povprečja za celotno EU je temeljila na predpostavki, da imajo države članice v okviru skupnega evropskega azilnega sistema enoten pristop k azilu. Vendar se stopnje odobritve med državami članicami bistveno razlikujejo, predvsem za državljane nekaterih držav.¹⁴ Povprečna stopnja za celotno EU zato ni bil optimalen kazalnik možnosti priznanja mednarodne zaščite v določeni državi članici. Sodišče kljub temu priznava, da je bila ta stopnja jasno merilo, ki je omogočalo hitro oceno upravičenosti do premestitve.

38

Na sliki 5 je prikazano, da je bilo v 22 držav članic in 3 pridružene države (Lihtenštajn, Norveško in Švico) premeščenih 34 705 upravičenih migrantov (12 706 iz Italije in 21 999 iz Grčije). Združeno kraljestvo in Danska sta uveljavila svojo pravico do izvzetja v skladu s Pogodbama. Madžarska in Poljska nista premestili nobenega migranta.¹⁵

39

Za vsakega premeščenega migranta je Komisija iz sklada AMIF izplačala 500 EUR Grčiji ali Italiji za kritje potnih stroškov ter 6 000 EUR državi članici premestitve za stroške sprejema. Ta znesek za vse premeščene migrante skupaj znaša 225,6 milijona EUR.

40

Obvezna mehanizma premestitev sta bila prva solidarnostna pobuda v zgodovini evropske migracijske politike, namenjena obsežni porazdelitvi prosilcev za azil po državah članicah. V skladu s sklepoma o premestitvi je bila zagotovljena zaščita velikemu številu prosilcev, ki bi sicer ostali v Italiji ali Grčiji ali bi se morda nezakonito preselili v druge države članice.

41

Vendar število premeščenih prosilcev za azil ni bilo zadostno, da bi učinkovito zmanjšali pritisk na azilne sisteme v Grčiji in Italiji. Migranti, premeščeni v obdobju upravičenosti, so predstavljali približno 4 % vseh prosilcev za azil v Italiji in približno 22 % tistih v Grčiji.

Premeščen je bil zelo majhen delež potencialno upravičenih migrantov

42

Sklepa o premestitvi sta se uporabljala za migrante, ki so prispeli v Grčijo ali Italijo med 24. marcem 2015 in 26. septembrom 2017. Sirci in Eritrejci so bili dve glavni skupini državljanov, ki sta ostali upravičeni v celotnem obdobju. Iračani so bili upravičeni do 15. junija 2016.¹⁶

43

Kljub temu so države članice premestitve sprejemale le kandidate za premestitev iz Grčije, ki so v državo prispeli pred 20. marcem 2016 (datum začetka veljavnosti izjave EU in Turčije).

44

Sklepa sta začela veljati na vrhuncu migracijske krize, ko je bila večina migrantov, ki bi bili potencialno upravičeni, v okviru sekundarne migracije na poti čez Grčijo in Italijo v druge države članice. Od konca leta 2015 do začetka leta 2016 grški in italijanski organi niso imeli zadostnih zmogljivosti, da bi identificirali in dosegli vse potencialno upravičene kandidate na svojem ozemlju. Uspešnost mehanizmov je bila slaba predvsem zaradi zelo majhnega števila registriranih potencialno upravičenih kandidatov (glej sliko 5).

45

Z zaprtjem balkanske poti marca 2016 je bila nenadzorovana pot skozi Grčijo bistveno omejena, zaradi česar so številni potencialno upravičeni kandidati za premestitev ostali v Grčiji. Marca 2016 je Komisija ocenila, da je v Grčiji moralo ostati med 50 000 in 56 000 oseb, vključno s 35 000 do 40 000 potencialno upravičenimi kandidati za premestitev. Množična predhodna registracija, ki je bila financirana s sredstvi za nujno pomoč, podprla pa sta jo Visoki komisariat Združenih narodov za begunce in EASO, je prispevala k identifikaciji in registraciji tistih, ki so poleti leta 2016 še bili v Grčiji. Brez nje bi bilo število premestitev še nižje.

46

Informacije o državah premestitve in prednostih urejene premestitve (v primerjavi z neurejenimi premestitvami, na katere bi se podali sami), ki so bile zagotovljene identificiranim migrantom, niso bile dovolj uspešne, da bi pridobili njihovo zaupanje in jih prepričali, da sta mehanizma privlačna.

47

Nizko število zavez za premestitev ter počasnost držav članic pri obravnavanju zavez in predaj sta prav tako nekatere migrante odvrnila od prijave za premestitev, čeprav so se razmere sčasoma izboljšale.

Premeščen je bil velik delež registriranih kandidatov kljub pomanjkljivostim procesa premestitve

48

Velik delež vseh kandidatov, registriranih v okviru mehanizmov v Grčiji in Italiji (80 % oziroma 89 %), je bil dejansko premeščen. Glavna razloga za neuspešno premestitev registriranih oseb sta bila neuspešno varnostno preverjanje in pobeg.

49

Kljub temu je Sodišče v procesu premestitve odkrilo več operativnih slabosti (okvir 3 in slika 6).

Nezadostno spremljanje po premestitvi in pomanjkanje strukture za prostovoljno premestitev

50

Komisija je skupaj z EASO in Mednarodno organizacijo za migracije spremljala izvajanje mehanizmov premestitev, zlasti število dejanskih predaj. Zbirali so se tudi podatki o registracijah, pobegih in zavrnitvah, vendar poročanje o teh vidikih med Grčijo in Italijo ni bilo usklajeno.

51

Predhodni rezultati, ki jih je zbrala Komisija februarja 2018, so pokazali visoke stopnje odobritev prošenj za azil med premeščenimi migranti v državah članicah premestitve. Prav tako so pokazali razmeroma visoke stopnje sekundarnih gibanj po premestitvi v nekaterih državah članicah, čeprav večina ne zbira informacij o tem vidiku.

52

Komisija od februarja 2018 ne spremlja razmer v državah premestitve. Podatki, ki jih je Sodišče aprila in maja 2019 zbralo od držav članic premestitve, potrjujejo opažanja iz prejšnjega odstavka (slika 7).

53

Začasna mehanizma premestitev sta prenehala veljati septembra 2017, soglasje o predlogu Komisije za stalen mehanizem premestitev pa do danes še ni bilo doseženo. Ker na ravni EU ni dogovorjenega mehanizma premestitev, se prostovoljne premestitve izvajajo le priložnostno, predvsem za migrante, ki so se izkrcali v Italiji in na Malti.

Preučeni projekti v okviru nujne pomoči in posameznega nacionalnega programa sklada AMIF so obravnavali opredeljene potrebe, vendar niso v celoti dosegli svojih ciljnih vrednosti

Projekti, financirani s sredstvi za nujno pomoč sklada AMIF, so ustrezni, vendar ne obravnavajo zgolj nujnih in specifičnih potreb, kot je bilo predvideno

54

S sredstvi za nujno pomoč sklada AMIF se zagotavlja finančna pomoč za odziv na nujne in posebne potrebe v izrednih razmerah.¹⁷

55

Čeprav je prvotni proračun v okviru večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 znašal 160 milijonov EUR, so bile skupne dodelitve za nujno pomoč v okviru sklada AMIF povečane in do letnega delovnega programa za leto 2019 znašajo 1,1 milijarde EUR. Kot je prikazano na sliki 8, sta Grčija in Italija največji prejemnici sredstev za nujno pomoč sklada AMIF.

56

Nujna pomoč je bila prvotno zasnovana kot instrument majhnega obsega za obravnavo posebnih nujnih potreb. Povečanje sredstev za nujno pomoč je prispevalo k večji prožnosti in odzivnosti pomoči Komisije v kriznih primerih. V vmesni oceni sklada AMIF¹⁸ je bila prav tako poudarjena vloga nujne pomoči pri krepitvi solidarnosti in delitve odgovornosti med državami članicami. Tako je imela nujna pomoč ključno vlogo pri podpiranju izvajanja mehanizmov premestitev v Grčiji in Italiji, saj je zagotavljala sredstva za predhodno registracijo kandidatov za premestitev (v Grčiji), sprejemne centre in predaje upravičenih kandidatov za premestitev.

57

Hkrati je nujna pomoč postala ključni strateški instrument Komisije za uravnoteženje podpore v korist držav, ki jih je najbolj prizadela migracijska kriza, zlasti Grčije, z dopolnitvijo sredstev za njihove nacionalne programe.¹⁹

58

Nekateri projekti nujne pomoči zato ne obravnavajo le nujnih in posebnih potreb, temveč dopolnjujejo nacionalne programe sklada AMIF s financiranjem dolgoročnejših strukturnih dejavnosti z vključenimi elementi za izgradnjo zmogljivosti. Komisija je to poudarila tudi v svoji oceni učinka.²⁰

59

Sodišče je preučilo šest projektov, financiranih s sredstvi za nujno pomoč – tri v Grčiji in tri v Italiji. V vsaki državi je bil preučen en projekt v zvezi z azilom, en v zvezi z vračanjem in en v zvezi s premestitvijo. Podrobna ocena je v Prilogi II.

60

Sodišče je ugotovilo, da je vseh šest preučenih projektov ustreznih glede na opredeljene potrebe. Cilji vseh projektov v vzorcu so bili jasni glede tega, kaj naj bi ukrep dosegel. Kar zadeva končne rezultate, so se vsi projekti v vzorcu osredotočali na takojšnje izložke in ne na rezultate in učinek. Izjema je bil projekt EMAS-IT-1, ki ni imel niti kazalnikov izložkov (okvir 4).

61

Sodišče ni ugotovilo prekrivanja med projekti, ki se financirajo z nujno pomočjo, na eni strani ter nacionalnimi programi, ki se financirajo s sredstvi sklada AMIF, ali operacijami EASO/agencije Frontex na drugi strani.

62

Kljub temu dva od šestih preučenih projektov nujne pomoči nista obravnavala nujnih in posebnih potreb (EMAS-GR-2 in EMAS-IT-1), temveč sta nadomeščala ukrepe v okviru nacionalnih programov, financiranih s sredstvi sklada AMIF, in sicer s financiranjem dolgoročnejših strukturnih dejavnosti z vključenimi elementi za izgradnjo zmogljivosti (okvir 5).

63

Julija 2017 je Komisija za Italijo namenila dodatna sredstva nujne pomoči sklada AMIF v višini 100 milijonov EUR, ki so bila porabljena tudi za financiranje projektov EMAS-IT-1 in EMAS-IT-2. Vendar ni bilo strukturiranega mehanizma za pravično porazdelitev sredstev za nujno pomoč med države članice, če bi zahtevki za financiranje projektov presegali razpoložljiv proračun. Če bi vse države članice zaprosile za nepovratna sredstva za nujno pomoč sklada AMIF za financiranje podobnih dejavnosti (nacionalne prisilne vrnitve, program pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju ali krepitev zmogljivosti policijskih postaj), bi bil proračun za nujno pomoč kmalu izčrpan.

64

Komisija je predlagala vključitev nujne pomoči v okviru deljenega upravljanja z državami članicami v nov finančni okvir za obdobje 2021–2027.²¹ Merila za dodelitev sredstev za nujno pomoč še niso bila opredeljena.

Le dva od šestih preučenih projektov nujne pomoči sklada AMIF sta v celoti dosegla svoje cilje

65

Načrtovani cilji projektov EMAS-GR-3 in EMAS-IT-2 so bili doseženi v celoti, za projekte EMAS-GR-1, EMAS-GR-2 in EMAS-IT-3 pa deloma (okvir 6). EMAS-IT-1 je še v začetni fazi izvajanja (okvir 5 in Priloga II).

66

Čeprav je projekt EMAS-IT-2 presegel svoje ciljne vrednosti tri mesece pred koncem obdobja izvajanja, je treba poudariti, da so bile ciljne vrednosti glede na število izdanih odločb o vrnitvi in število migrantov z neurejenim statusom, ki so bivali v Italiji, razmeroma skromne. Na smotrnost programa pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Italiji je vplivala vrsta težav, ki so analizirane v okviru 12.

Za nacionalne programe sklada AMIF niso bile pripravljene temeljite ocene potreb

67

V okviru nacionalnih programov sklada AMIF za obdobje 2014–2020 je bilo Grčiji dodeljenih 328,3 milijona EUR, Italiji pa 394,2 milijona EUR. Vendar zaradi poznega sprejetja uredbe o skladu AMIF nacionalni programi sklada AMIF niso bili dogovorjeni vse do julija oziroma avgusta 2015.

68

Za večletni sklad, kot je sklad AMIF, ki je del splošnega strateškega načrta, so potrebne temeljite in celovite ocene potreb, v okviru katerih so vse potrebe stroškovno opredeljene in prednostno razvrščene ter se redno posodabljajo.²² Zaradi nenehno spreminjajočih se razmer je bilo v Grčiji in Italiji le malo časa za takšne ocene potreb.

69

Sodišče je preučilo deset nacionalnih projektov sklada AMIF, od tega pet v Grčiji in pet v Italiji (podrobna ocena projektov GR-1 do 5 in IT-1 do 5 je v Prilogi II). Sodišče je ugotovilo, da so bili vsi revidirani projekti ustrezni, kar zadeva dokazljivo tematsko povezavo s cilji nacionalnih programov. Vendar v primeru, da vse potrebe niso stroškovno opredeljene in prednostno razvrščene, ni mogoče oceniti, ali so bila sredstva sklada AMIF dodeljena tam, kjer so bila najbolj potrebna.

70

Sodišče je pri revidiranih projektih ugotovilo slabosti glede kazalnikov smotrnosti. Za nekatere projekte niso bili opredeljeni specifični kazalniki izložkov ali izidov (IT-1, GR-2). Z nekaterimi kazalniki so bile določene ciljne vrednosti, ki so bile prenizke (IT-2, 3, 4) ali so že bile dosežene (GR-1). Nekateri kazalniki niso bili posodobljeni po tem, ko je bilo področje uporabe projekta spremenjeno (GR-3) ali nazadnje določen restriktiven časovni okvir za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju (GR-5).

71

Sodišče je ugotovilo prekrivanje med revidiranima projektoma pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Italiji – IT-2 in IT-3. Ta projekta sta bila izbrana v okviru istega razpisa za zbiranje predlogov, zajemala sta iste države izvora in se izvajala v istih italijanskih regijah. Ker ni bilo razmejitve, ki bi zagotovila izvajanje projektov na komplementarnih geografskih območjih, sta projekta tekmovala za vrnitev istih migrantov.

72

Odkar je bil mandat agencije Frontex leta 2016 razširjen, obstajata dva instrumenta EU (nacionalni programi sklada AMIF in podpora agencije Frontex za operacije prisilnega vračanja), ki hkrati podpirata isto vrsto dejavnosti prisilnega vračanja. To zadeva tudi projekta sklada AMIF za prisilno vračanje GR-4 in IT-4.

Večina revidiranih projektov nacionalnih programov sklada AMIF v Grčiji in Italiji do revizije ni v celoti dosegla svojih ciljnih vrednosti

73

Do konca leta 2016 je bilo iz nacionalnega programa za Grčijo za obravnavanje potreb države, ki izvirajo iz migracijske krize, mobiliziranih le zelo malo finančnih sredstev sklada AMIF. Grčija je zmanjševala svoje zaostanke pri izvrševanju obveznosti, vendar so plačila v okviru nacionalnega programa sklada AMIF ostala nizka. Italija je odpravila zaostanke pri izvrševanju obveznosti v okviru specifičnih ciljev 1 in 2, vendar je v času revizijskega obiska zamujala z izvrševanjem obveznostih v okviru specifičnega cilja 3 (glej Prilogo I).

74

V Grčiji se je eden od petih preučenih projektov (GR-1) do revizije zaključil, štirje pa so se še izvajali. Štirje od petih projektov niso dosegli pričakovanih rezultatov ali je bilo (v primeru projektov, ki so še potekali) malo verjetno, da jih bodo dosegli (Priloga IV). Sodišče je pri vseh preučenih projektih našlo dokaze o rednem poročanju in spremljanju. Pri treh od petih projektov sta bila zaradi velikega števila sprememb spremljanje smotrnosti projekta in končno ocenjevanje njegove uspešnosti otežena.²³

75

V Italiji so se štirje od petih preučenih projektov do revizije zaključili. Dva izmed njih sta deloma dosegla svoje cilje. En projekt je bil začasno ustavljen, pri enem pa niso bili na voljo končni podatki (Priloga IV). Pri dveh od petih projektov poročanje in spremljanje nista bila ustrezna.

Okvir za spremljanje smotrnosti je bil vzpostavljen pozno in ni vseboval ciljnih vrednosti

76

Skupni okvir za spremljanje in vrednotenje je glavno orodje Komisije za spremljanje in vrednotenje smotrnosti nacionalnih programov sklada AMIF. Zaradi dolgotrajnih razprav z državami članicami za dosego dogovora o usklajenem sklopu kazalnikov rezultatov in učinka je bil okvir dokončan šele februarja 2017.²⁴ Do takrat so se številni projekti AMIF že začeli izvajati.

77

Poleg tega, da je bil okvir sprejet pozno, njegovi kazalniki rezultatov in učinka ne vsebujejo ne ciljnih vrednosti ne izhodišč, zaradi česar je vrednotenje smotrnosti težko. Poleg tega Italija in Grčija v poročilu o vmesnem vrednotenju leta 2017 nista zbrali celotnih sklopov podatkov o nobenem kazalniku okvira.

78

Komisija ni razvila okvira za spremljanje smotrnosti za spremljanje rezultatov projektov, financiranih z nujno pomočjo, in poročanje o njih.

Nezadostni podatki o smotrnosti, da bi omogočili temeljito vrednotenje politike na ravni EU

79

Maja 2018 je Komisija predlagala²⁵ spremembo statistike Eurostata o migracijah in azilu, da bi se med drugim: (i) okrepila pogostost zbiranja in vsebina statističnih podatkov o vračanju, (ii) zagotovili razčlenjeni podatki o azilu za mladoletnike brez spremstva in (iii) uvedli novi statistični podatki o prošnjah za ponovno preučitev na podlagi dublinske uredbe.

80

Med revizijo je postalo jasno, da je potrebnih več podatkov o smotrnosti, da se omogoči temeljito vrednotenje politik na ravni EU. To v predlogu Komisije ni bilo zajeto.

81

Na primer, kar zadeva azilne postopke, Eurostat in EASO kljub številnim rokom, določenih v azilni zakonodaji EU in nacionalni azilni zakonodaji, med ključnimi mejniki postopka²⁶ ne zbirata podatkov o smotrnosti v zvezi s časom obravnavanja prošenj za azil. EASO zbira osnovne podatke o zaostankih, ki zadevajo le trajanje postopka še nerešenih prošenj za azil na prvi stopnji. Eurostat zbira le omejene podatke²⁷ o pravosodni/pritožbeni stopnji, ne pa tudi podatkov o še nerešenih pritožbah na različnih stopnjah.

82

Podatki o hitrosti postopkov vračanja se ne zbirajo. Poleg tega ni kazalnikov, s katerimi bi se merila trajnost vračanja, kot je število vrnjenih migrantov, ki poskušajo ponovno vstopiti v EU, ali uspeh svežnjev za ponovno vključevanje v okviru pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju.

Operativna podpora agencij EU se ne uporablja v polnem obsegu

EASO si je prizadeval za razvoj bolj strateškega pristopa k svoji podpori za azilne postopke

83

Sodišče je operacije EASO ocenilo kot ustrezne za širok razpon potreb, ki nastajajo zaradi velikega pritoka migrantov v Grčijo in Italijo.

84

Pri podpiranju teh držav članic med migracijsko krizo, zlasti v letih 2015 in 2016, ko so bili prihodi migrantov najštevilnejši, ter ob upoštevanju stalnega in pogostega razvoja dogodkov, EASO ni imel časa za izvajanje celovitih ocen potreb, s katerimi bi prednostno razvrstil in stroškovno opredelil potrebe, ali za vzpostavitev večletnih načrtov ali izhodnih strategij. Vendar takšna strukturirana ocena ni bila pripravljena tudi za operativne načrte za leti 2017 in 2018. O načrtih so se dogovorili EASO in države članice gostiteljice. Ker pa potrebe niso bile jasno prednostno razvrščene in stroškovno opredeljene, ni bilo mogoče dokazati, da je EASO podporo ciljno usmeril tja, kjer je bila najbolj potrebna.

85

Pri pripravi svojih operativnih načrtov za leto 2019 si je EASO močno prizadeval za vzpostavitev ključnih elementov strateškega načrtovanja.²⁸ Glede na zasnovo Sodišče meni, da je ta pristop dobra praksa, čeprav je njegovo uspešno izvajanje mogoče oceniti le s preučitvijo operativnih načrtov za leto 2019, ki z revizijo niso zajeti.

86

Do leta 2018 so bili operativni načrti usmerjeni k vložkom. Uvedba orodja za spremljanje smotrnosti februarja 2018 za Italijo in maja 2018 za Grčijo je privedla do določitve kazalnikov vložkov in izidov, vendar je Sodišče ugotovilo številne pomanjkljivosti.²⁹

87

Čeprav Sodišče ni ugotovilo konkretnih primerov prekrivanja, Komisija in EASO nimata vzpostavljenega postopka za sistematično vključevanje EASO v načrtovanje projektov sklada AMIF, zlasti projektov (v okviru nacionalnih programov sklada AMIF ali nujne pomoči), s katerimi se financirajo podobne dejavnosti (npr. uslužbenci grške azilne službe ali podpora za kvesture v Italiji).

88

V Italiji je EASO prilagodil svojo podporo, ko so se migracijski tokovi bistveno zmanjšali. Konec leta 2018 je prenehal podpirati zagotavljanje informacij. Zagotovljeno je bilo manj podpore za registracijo, kot je bilo načrtovano, poleg tega pa naj bi bila ta podpora do konca leta 2019 postopoma ukinjena. EASO namerava do konca leta 2019 ukiniti tudi svojo podporo za teritorialne komisije za pravico do azila.³⁰

89

Čeprav bi lahko določene elemente podpore EASO izvajali nacionalni organi, financirali pa bi se iz sklada AMIF (npr. agencijski delavci – strokovnjaki za registracijo in uslužbenci za obravnavo prošenj za azil, ki so že bili napoteni v grško azilno službo, ali storitve tolmačenja), EASO za Grčijo ni imel vzpostavljene takšne izstopne strategije.

Podporo EASO ovirajo stalno pomanjkanje strokovnjakov držav članic, kratkotrajnost njihovih napotitev in druge operativne težave

90

Kar zadeva vložke (število strokovnjakov, agencijskih delavcev svetovalcev itd.), so napotitve EASO v Grčijo v splošnem skladne z operativnimi načrti. Priloga I kaže, da je bila poraba vsako leto večja od prvotnega proračuna.

91

Ker ciljnih vrednosti/izhodišč za kazalnike ni bilo, je težko oceniti smotrnost/uspešnost podpore EASO, kar zadeva izložke in izide. Kljub temu so grški in italijanski azilni organi, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore, menili, da je podpora EASO koristna tako pri podpiranju azilnih postopkov kot pri krepitvi nacionalnih zmogljivosti.

92

Operacije EASO še vedno ovira stalno pomanjkanje strokovnjakov držav članic, povprečno trajanje njihove napotitve pa se je izkazalo za prekratko (v povprečju je leta 2018 v Grčiji znašalo 50 dni, v Italiji pa 46 dni). EASO za razliko od agencije Frontex ne pripravlja letnega načrta napotitev. Namesto tega pozove države članice, naj imenujejo strokovnjake, vendar pogosto ne dobi ustreznega odziva. EASO je nato primoran uporabiti več agencijskih delavcev, da nadoknadi to pomanjkanje.

93

Podporo EASO na grških otokih so ovirale dodatne operativne težave (okvir 7).

Pri operacijah agencije Frontex za podpiranje prisilnega vračanja je bilo ugotovljeno pomanjkanje informacij od držav članic in usklajevanja s skladom AMIF

94

Sodišče meni, da so vse operacije vračanja, ki jih izvaja agencija Frontex, ustrezne glede na potrebe, opredeljene na področju vračanja.

95

Od leta 2016 Frontex lahko usklajuje in organizira operacije prisilnega vračanja na lastno pobudo. Da bi lahko bolje načrtoval takšne operacije, pa bi morale države članice redno in sistematično zagotavljati zanesljive in pravočasne operativne informacije (npr. posodobljene podatke o državljanih tretjih držav, ki se morajo vrniti, njihovi državi izvora, številu oseb v predodstranitvenih centrih, končnem datumu njihovega pridržanja itd.).

96

Odkar je bil leta 2016 mandat agencije Frontex razširjen, obstajata dva instrumenta EU za dejavnosti prisilnega vračanja (nacionalni programi sklada AMIF in podpora agencije Frontex za operacije vračanja). Ti dve strukturi EU za financiranje sta se uporabljali hkrati, prav tako pa se je z njima financirala ista vrsta dejavnosti prisilnega vračanja (skupne operacije, nacionalne operacije in redni komercialni leti). V kontekstu nizkega števila vrnitev to pomeni, da je potencial agencije Frontex za zagotavljanje podpore pri operacijah vračanja neizkoriščen (okvir 8).

97

Ne obstaja nobena struktura za usklajevanje ukrepov sklada AMIF in agencije Frontex. Frontex ni vključen v programsko načrtovanje ukrepov vračanja sklada AMIF in nima dostopa do informacij o nacionalnih programih sklada AMIF ali ustreznih projektih, financiranih s sredstvi sklada AMIF.

Potencial podpore agencije Frontex za vračanje ni izkoriščen

98

Ker države članice niso v celoti izkoristile potenciala agencije Frontex za podpiranje operacij vračanja (slika 9), agencija ni mogla v celoti izkoristiti svojega povečanega proračuna za podpiranje operacij vračanja, odkar je bil njen mandat razširjen.

99

Kot je prikazano na sliki 10, Grčija in Italija spadata med države članice, ki potenciala agencije Frontex ne izkoriščajo v celoti.³² Glavni razlog je nizko število povratnikov iz obeh držav. Dodaten vzrok za nastalo situacijo je tudi to, da sta se ti dve državi odločili za nacionalne programe sklada AMIF in ne za podporo agencije Frontex pri operacijah prisilnega vračanja.

100

Sodišče je ugotovilo, da na stroškovno učinkovitost čarterskih letov vplivajo operativni izzivi (slika 10).

1. Ko je mogoče migranta vrniti, je treba zaradi tveganja pobega ukrepati hitro in ni časa, da bi čakali, da se zapolnijo vsa mesta na čarterskem letu. Zaradi tega so zmogljivosti na čarterskih letalih neizkoriščene (43 %), zlasti ker je treba za operacije vračanja na dolge razdalje v Afriko ali Azijo uporabiti velika letala z zadostnim dosegom letenja.
2. Dejansko število potnikov je pogosto nižje od načrtovanega (67 % leta 2018) zaradi pomanjkanja potrebnih potovalnih dokumentov, ponovnih prošenj za azil, vloženih v zadnjem trenutku, pobegov itd.
3. Povratnike morajo spremljati številni uslužbenci (spremljevalci, nadzorniki, opazovalci, zdravstveno osebje itd.).
4. Operacije vračanja ovirajo tudi težave pri sodelovanju s tretjimi državami.³³

101

V splošnem so redni leti stroškovno učinkovitejši od čarterskih. Po drugi strani pa je bila približno tretjina operacij vračanja z rednimi leti preklicana, večinoma zato, ker so jih povratniki zavrnili ali niso imeli potnih listin, zaradi pobegov, odločitev sodišč ali zavrnitve kapitana letala.

Čas obravnave prošenj za azil je kljub povečanim zmogljivostim še vedno dolg, število vrnitev migrantov z neurejenim statusom pa ostaja nizko

102

Sodišče je ocenilo učinek podpornih ukrepov EU na nacionalni ravni tako, da je preučilo, ali so azilni postopki in postopki vračanja postali hitrejši in uspešnejši, pri čemer se je osredotočilo na:

1. povprečen čas obravnave med ključnimi stopnjami azilnega postopka (glej sliko 11);
2. odpravljanje zaostankov pri nerešenih prošnjah za azil;
3. delež pritožb, s katerimi so bile razveljavljene odločbe o azilu na prvi stopnji;
4. število dejanskih vrnitev v primerjavi s številom izdanih odločb o vrnitvi;
5. povprečen čas obravnave med ključnimi stopnjami postopka vračanja (glej sliko 12).

103

Med krizo je večina migrantov z neurejenim statusom v Evropo prispela prek Italije ali Grčije. Ti dve državi članici sta iz tranzitnih držav prešli v državi, v katerih migranti zaprosijo za azil. Glede na to, da se sedanje razmere v obeh državah razlikujejo, Sodišče svoje ugotovitve o azilnem postopku zanju predstavlja ločeno. Poleg tega zbrani in analizirani podatki o azilu ne omogočajo neposredne primerjave grškega in italijanskega azilnega sistema.

Celotni grški azilni sistem je kljub velikemu povečanju zmogljivosti za obravnavanje še vedno preobremenjen

Vse večji zaostanki kljub povečanju zmogljivosti za obravnavanje

104

Grška azilna služba je začela delovati junija 2013. S podporo nujne pomoči sklada AMIF, nacionalnega programa sklada AMIF, EASO in UNHCR se je v zadnjih letih povečalo število njenih uslužbencev in s tem tudi njena zmogljivost za obravnavanje odločb na prvi stopnji (glej sliko 13).

105

Kljub tej okrepitvi človeških virov sedanja zmogljivost uslužbencev grške azilne službe za obravnavanje primerov zaradi vse večjega števila prošenj za azil še vedno ni zadostna. Leta 2018 je bilo pri grški azilni službi v povprečju zaposlenih 240 uslužbencev za obravnavo primerov. Sodišče je ocenilo, da bi grška azilna služba potrebovala približno 110 dodatnih uslužbencev za obravnavo primerov, da bi vsaj nadoknadila zaostanek na prvi stopnji (do te ocene je prišlo tako, da je  66 970 prošenj za azil, prejetih leta 2018, delilo s standardno stopnjo produktivnosti, ki znaša 16 primerov na mesec na uslužbenca za obravnavo primerov). Poleg težav z zaposlovanjem kvalificiranega osebja nadaljnjo rast grške azilne službe ovira tudi hudo pomanjkanje delovnega prostora (okvir 9).

106

Skupno število nerešenih zadev na prvi stopnji se je od sredine leta 2017 do konca leta 2018 skoraj podvojilo in število zadev, starejših od 6 mesecev, se je močno povečalo (slika 14).

107

Izjava EU in Turčije z dne 18. marca 2016 je močno vplivala na razmere na področju azila v Grčiji. Število nezakonitih prečkanj meje med Turčijo in Grčijo se je močno zmanjšalo (glej sliko 15). Obremenitev grške azilne službe se je obenem bistveno povečala, saj od zaprtja balkanske poti velika večina državljanov tretjih držav prošnje za mednarodno zaščito vlaga v Grčiji.

108

Kot odziv na izjavo EU in Turčije je bil na grških otokih uveden hitri postopek na meji³⁴. Zasnovan je bil kot dopolnitev obstoječih rednih in pospešenih azilnih postopkov (glej diagram poteka na sliki 16). Zaostanek pri nerešenih zadevah na prvi stopnji na otokih je konec marca 2019 znašal 24 533 zadev.³⁵

Čas obravnavanja se podaljšuje

109

Čas obravnavanja prošnje za azil – od registracije do odločbe o pritožbi – se je v letu 2018 podaljšal za vse azilne postopke v Grčiji (slika 17).

110

Uslužbenci grške azilne službe in EASO razgovore v okviru hitrega postopka na meji opravljajo na petih grških otokih z žariščnimi točkami. Čeprav so z nacionalno zakonodajo določeni zelo kratki roki (razgovor v okviru azilnega postopka bi moral biti opravljen v enem dnevu od vložitve prošnje, odločba na prvi stopnji pa sprejeta v enem dnevu od razgovora), se povprečen čas obravnavanja iz leta v leto podaljšuje (okvir 10).

111

Pri rednih in pospešenih postopkih so razmere še bolj problematične.

112

Povprečen čas od registracije do odločbe na prvi stopnji v okviru rednega postopka se je s 84 dni leta 2016 podaljšal na 241 dni leta 2018. To obdobje se bo najverjetneje še podaljšalo, saj je Sodišče ugotovilo primere, ko so prosilci za azil prošnjo vložili leta 2018, njihov razgovor pa naj bi bil leta 2022 ali celo 2023.

113

V okviru pospešenega postopka za prosilce iz Sirije in Palestine ali prosilce brez državljanstva se je povprečen čas od registracije do odločbe na prvi stopnji več kot podvojil – leta 2016 je znašal 142 dni, leta 2018 pa 303 dni. Sodišče je ugotovilo primere, ko so Sirci prošnjo vložili leta 2018, njihov razgovor pa naj bi bil šele marca 2021, kar kaže na tveganje, da se bo to obdobje še podaljšalo.

114

To ustvarja paradoks za Sirce, za katere se šteje, da so dopustni, in ranljive prosilce na otokih.³⁹ Čeprav se zanje geografska omejitev ukine in lahko zapustijo otoke, morajo na celini na vsebinsko obravnavo zadeve čakati veliko dlje, kot če bi se zanje na otokih še naprej uporabljal hitri postopek na meji.⁴⁰

Pritožbeni organi so preobremenjeni

115

Grčija si prizadeva za okrepitev zmogljivosti svojih pritožbenih organov. Decembra 2018 se je število odborov za pritožbe povečalo z 12 na 20. Večje zmogljivosti so močno potrebne, da bi preprečili razmere iz leta 2017, ko so odbori za zaostanke še vedno obravnavali nerešene pritožbe, vložene pred letom 2013 (glej projekt GR-1 v okviru nacionalnega programa sklada AMIF v Prilogi IV).

116

Ob koncu leta 2018 so imeli pritožbeni organi 13 755 nerešenih zadev.⁴¹ Precejšen delež negativnih odločb na prvi stopnji (ki od leta 2013 predstavljajo skoraj polovico takšnih odločb) preide na pritožbeno stopnjo, kar pomeni dodatno obremenitev za pritožbene organe. Povprečen čas obravnavanja se je tako na celini kot otokih med letoma 2016 in 2018 podaljšal.

117

Za podpiranje odborov za pritožbe ni načrtovan noben projekt, ki bi se financiral s skladom AMIF, podpora EASO pa je zaradi njegove vključenosti na prvi stopnji omejena.

Znaki vse slabše kakovosti odločb na prvi stopnji na otokih

118

Eden od možnih kazalnikov kakovosti odločb na prvi stopnji je odstotek razveljavljenih odločb med pritožbami, vloženimi pri pritožbenih organih. Na sliki 18 je prikazana nizka stopnja razveljavitev na celini, razmere na otokih pa so se v zadnjih dveh letih bistveno poslabšale. To kaže na slabšo kakovost odločb na prvi stopnji (leta 2018 so pritožbeni organi razveljavili 17,8 % teh odločb).

Zaostanek pri prošnjah za azil v Italiji se je prenesel na preobremenjene pritožbene organe

Zmanjšan zaostanek pri nerešenih zadevah na prvi stopnji

119

Italijanski organi niso mogli pridobiti informacij, za katere je zaprosilo Sodišče, o letnem gibanju števila nerešenih zadev/zaostankih od leta 2015 na stopnjah registracije, vložitve prošnje in pritožbe ter končne odločitve. Zato je v tem oddelku obravnavano le število nerešenih zadev/zaostanek na prvi stopnji odločanja.

120

Število prihodov v Italijo od leta 2016 močno upada: leta 2017 se je njihovo število v primerjavi z letom poprej zmanjšalo za 34 %, leta 2018 pa za nadaljnjih 80 % (slika 19). Število prošenj za azil se je leta 2018 v primerjavi z letom 2016 zmanjšalo za 56 %.

121

V Italiji prošnje za mednarodno zaščito ocenjuje nacionalna komisija za pravico do azila skupaj s svojimi regionalnimi podružnicami, zadolžena pa je tudi za izdajanje odločb na prvi stopnji. S podporo nacionalnega proračuna so se njene kadrovske zmogljivosti med letoma 2014 in 2018 povečale (glej sliko 20). S tem povečanjem števila zaposlenih se je povečala zmogljivost za obravnavanje prošenj na prvi stopnji.

122

Do konca leta 2017 je imela nacionalna komisija za pravico do azila še vedno težave pri obravnavi vse večjega števila prošenj za azil. Do decembra 2017 se je število nerešenih zadev povzpelo na 149 006, kar je pomenilo velik pritisk na italijanski azilni sistem. To pa se je spremenilo leta 2018, ko se je zaostanek močno zmanjšal, in sicer za 45 %, zaradi nadaljnjega povečanja zmogljivosti za obravnavanje na prvi stopnji ter znatnega upada števila prihodov, kar je pomenilo tudi manj prošenj za mednarodno zaščito (slika 21).

123

Nacionalna komisija za pravico do azila pričakuje, da bo do konca leta 2019 odpravila celoten zaostanek na prvi stopnji. Če pa se v zvezi s temi ukrepi upošteva strožja migracijska politika (odprava humanitarne zaščite in vse nižja stopnja odobritev prošenj za azil⁴²), je pričakovati, da bodo v roku enega leta številne zavrnjene zadeve prešle na pritožbeno stopnjo, ki je že preobremenjena (glej odstavek 127 spodaj).

Čas obravnavanja se podaljšuje

124

Na podlagi podatkov iz italijanskih sistemov IT ni bilo mogoče pridobiti mediane ali povprečnega časa obravnavanja med izkrcanjem, vložitvijo prošnje za azil in njeno registracijo na kvesturi.

125

V okviru rednega postopka je z italijansko zakonodajo določeno, da lahko od datuma vložitve prošnje do izdaje odločbe na prvi stopnji mine največ 33 dni⁴³. Na sliki 22 je prikazano, da se je povprečen čas obravnavanja od leta 2015 do leta 2018 močno povečal.

126

Ključna težava je, da ne obstaja celovit sistem IT za upravljanje, ki bi omogočal spremljanje smotrnosti od začetka do konca postopka, vključno s pravosodno (pritožbeno) stopnjo. Teritorialne komisije za pravico do azila pritožbene odločbe vnašajo ročno, pri čemer prihaja do zamud, kar ovira popolnost in zanesljivost podatkov. Teritorialnim komisijam se vse odločbe ne posredujejo sistematično. Informacije morajo zbirati od migrantov ali kvesture. Poleg tega imajo teritorialne komisije zamude tudi pri nalaganju lastnih odločb na prvi stopnji. Pomanjkanje zanesljivih in pravočasnih podatkov o negativnih odločbah na vseh stopnjah ovira tudi kvesture pri izdajanju odločb o vrnitvi.

Pritožbeni organi so preobremenjeni

127

Kot je prikazano na sliki 23, lahko sprejetje končne odločbe po vseh možnih pritožbenih stopnjah traja 4,3 leta. Zato je verjetno, da bo podpora pravosodnim organom postala najnujnejša potreba italijanskega azilnega sistema.

128

V času revizije ni bilo nobenega projekta sklada AMIF za krepitev pravosodnih zmogljivosti. EASO je opredelil potrebo po tem, vendar je do sedaj zagotavljal le posredno podporo: nacionalni komisiji za pravico do azila pomaga pri primerih, ki dosežejo drugo stopnjo, pritožbenih sodišč pa neposredno ne podpira.

Razmeroma visoka stopnja odločb na prvi stopnji, ki jih razveljavijo pritožbeni organi

129

Na sliki 24 je prikazano, da so leta 2018 pritožbeni organi razveljavili 33 % odločb na prvi stopnji, zoper katere je bila vložena pritožba. Čeprav je ta stopnja razmeroma visoka, se je v primerjavi s predhodnimi leti rahlo izboljšala.

Dejansko vračanje migrantov z neurejenim statusom ostaja problematično po vsej EU

Nizka stopnja vrnitev po vsej EU

130

Ker za mednarodno zaščito v Evropi od leta 2015 zaproša veliko število ljudi, je nizka stopnja vrnitev migrantov z neurejenim statusom postala problem za Grčijo, Italijo in EU kot celoto, kot je prikazano na sliki 25. Stopnje vrnitev so še nižje, če se upoštevajo le vrnitve zunaj Evrope. Za to je več razlogov, ki jih je Sodišče analiziralo spodaj.

131

Kar zadeva izvajanje izjave EU in Turčije, je bilo do konca leta 2018 z grških otokov vrnjenih skupaj le 1 806 migrantov z neurejenim statusom. Število vrnitev v skladu z izjavo EU in Turčije se je leta 2018 (322) v primerjavi z letom 2017 (687) še znižalo.

Na smotrnost operacij vračanja negativno vpliva vrsta dejavnikov

132

Eden od dejavnikov, ki vplivajo na smotrnost operacij vračanja, je trajanje azilnega postopka (glej tudi odstavke 109 do 114 in 124 do 126). Poleg tega v zvezi z omejenim številom državljanov tretjih držav, ki jih je mogoče pridržati, najdaljše obdobje pridržanja v skladu z azilno zakonodajo znaša šest mesecev. Ko se obdobje pridržanja konča, so migranti izpuščeni in lahko pobegnejo. In nazadnje, v Italiji in Grčiji migranti pogosto vložijo prošnje za azil v zadnjem hipu, da bi zavlekli postopek vrnitve.

133

Dobro usklajevanje med azilnimi organi in organi, pristojnimi za vračanje, je bistveno za optimizacijo izmenjave informacij in samodejno izdajo odločbe o vrnitvi po negativni odločbi o azilu (okvir 11).

134

Grčija ima centraliziran sistem IT (Greek Mapping System) za upravljanje migracij, ki pa v smislu informacij in uporabnosti še ni dovolj izdelan. To ni celovit sistem, ki bi vključeval ves postopek vračanja. Na primer, ne vsebuje podatkov o pridržanju v realnem času. Namesto tega vsak predodstranitveni center uporablja svojo datoteko Excel, enota za usklajevanje na policijski upravi pa mora zaradi pregleda stanja vsakega izmed njih pozvati, naj zagotovi redne posodobitve. Frontex zagotavlja podporo Grčiji pri digitalizaciji njenega postopka vračanja.

135

Poleg tega med državami članicami EU ni vzajemnega priznavanja odločb o vrnitvi. Do leta 2018 znotraj EU ni bilo izmenjav informacij o odločbah o vrnitvi. Od decembra 2018 bi bilo treba odločbe o vrnitvi sistematično vnašati v schengenski informacijski sistem, da bi bile vidne vsem državam članicam.

136

Pri prostovoljnih vrnitvah obstaja tudi nevarnost pobega. Glavni razlog za to je, da ne obstaja standardni sistem za preverjanje, ali je državljan tretje države prečkal zunanjo mejo schengenske države. Zato ni mogoče zanesljivo ugotoviti, ali je državljan tretje države dejansko zapustil EU, se skriva v eni od držav članic ali se je preselil v drugo državo članico.

137

V skladu z direktivo o vračanju⁴⁴ bi morala biti uporaba pridržanja z namenom odstranitve omejena, pri njej pa bi se moralo glede na uporabljene ukrepe in zastavljene cilje upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če milejši prisilni ukrepi ne bi bili zadostni. Prvotno obdobje pridržanja traja do šest mesecev. V določenih pogojih ga je mogoče podaljšati za največ 18 mesecev. V Grčiji je trenutno šest predodstranitvenih centrov na celini in dva na otokih Lezbos in Kos. Načrtovan je še eden na Samosu. Razmere v nekaterih predodstranitvenih centrih so bile deležne kritik (glej projekt GR-3 v Prilogi IV).

138

Kljub prizadevanjem Italije predodstranitveni centri še vedno nimajo zadostnih zmogljivosti za namestitev oseb, ki se morajo vrniti (815 mest v primerjavi z 27 070 odločbami o vrnitvi, ki so bile izdane leta 2018). Predviden ni noben projekt sklada AMIF, ki bi obravnaval to vprašanje.

139

Drugi razlog za nizko stopnjo dejanskih vrnitev migrantov, ki morajo zapustiti EU, je tudi pomanjkanje sodelovanja nekaterih tretjih držav pri identificiranju in ponovnem sprejemu svojih državljanov (glej tudi odstavek 100(iv)). Na primer, v skladu s Sporazumom iz Cotonouja, sklenjenim med EU ter afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami,⁴⁵ morajo te države brez nadaljnjih formalnosti ponovno sprejeti katerega koli svojega državljana, ki se nezakonito zadržuje na ozemlju države članice EU. Ta pravna določba se v praksi ne upošteva.

V zvezi s pomočjo pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju obstajajo operativni izzivi

140

Ker ni usklajenega pristopa po vsej EU, se svežnji pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju med državami članicami razlikujejo. Po podatkih službe Evropskega parlamenta za raziskave so države članice EU vzpostavile kar 90 specifičnih programov pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, ki jih sofinancira Evropska unija.

141

Operacije prostovoljnega vračanja in ponovnega vključevanja so do sedaj predstavljale le majhen delež skupnih vrnitev v Italiji (15 % leta 2018), saj so številne težave preprečevale, da bi projekti pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju uspešno prispevali k reševanju problema vrnitev (okvir 12).

142

V Grčiji program pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, ki ga izvaja Mednarodna organizacija za migracije, dosega svoje cilje.⁴⁸ Vendar je pomoč za ponovno vključevanje, ki upravičence podpira po vrnitvi v njihovo matično državo, na voljo le za 26 % prosilcev. To vrzel pri zagotavljanju pomoči pri ponovnem vključevanju bi bilo mogoče deloma premostiti s posebnim akcijskim programom evropske mreže instrumentov za reintegracijo (mreže ERIN)⁴⁹, vendar ga Grčija še ni izkoristila.

143

Čeprav je obdobje upravičenosti za programe na celini neomejeno, se morajo migranti na otokih za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju prijaviti v zelo kratkem roku (v 15 dneh po prvi negativni odločbi na prvi stopnji, ki jo izda grška azilna služba).

144

Ne glede na navedeno je bil ugotovljen primer dobre prakse v centru Attiko Alsos Open Centre za migrante, registrirane za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, ki nudi varno okolje in podporo državljanom tretjih držav, ki se prostovoljno odločijo za vrnitev v matično državo (glej okvir 13).

Podatki o hitrosti operacij vračanja niso na voljo

145

Ne grški ne italijanski sistem IT nista zmožna zagotoviti podatkov o hitrosti operacij vračanja.⁵⁰ Posledično Sodišče ni moglo oceniti tega vidika.

Zaključki in priporočila

146

Sodišče je pri reviziji preučilo, ali je podpora EU za upravljanje migracij (vključno s pristopom po načelu žariščnih točk) prispevala k uspešnim in hitrim azilnim postopkom in postopkom vračanja v Grčiji in Italiji. Sodišče je ugotovilo razlike med cilji podpore EU in doseženimi rezultati. Čeprav so se zmogljivosti grških in italijanskih organov okrepile, na izvajanje azilnih postopkov v Grčiji in Italiji še vedno vplivajo dolg čas obravnavanja in ozka grla. Tako kot v preostali EU je stopnja vrnitev državljanov tretjih držav iz Grčije in Italije nizka.

147

Od 11 priporočil, ki jih je Sodišče leta 2017 dalo o pristopu po načelu žariščnih točk v Grčiji in Italiji, so jih države članice šest v celoti izvedle, dve po mnenju Komisije in agencij, enega priporočila pa niso izvedle (Priloga III). Dve ključni priporočili se še vedno izvajata (o zmogljivosti žariščnih točk in položaju mladoletnikov brez spremstva na grških žariščnih točkah), saj so razmere na grških žariščnih točkah še vedno izjemno kritične (odstavki 23 do 27).

148

Priporočilo Sodišča, da mora biti napotitev strokovnjakov držav članic dovolj dolga, še ni bilo izvedeno. Čeprav so Komisija in agencije večkrat pozvale države članice, naj napotijo več nacionalnih strokovnjakov, pri operacijah EASO še vedno primanjkuje nacionalnih strokovnjakov. Nasprotno je Frontex na italijanske žariščne točke dejansko napotil več uslužbencev, kot je bilo potrebno, saj svojih načrtov ni prilagodil glede na majhno število prihodov po morju. Kljub maloštevilnim operacijam vračanja je Sodišče ugotovilo, da je imel velik delež strokovnjakov spremljevalcev agencije Frontex za operacije ponovnega sprejema v Turčijo le profil spremljevalca, zaradi česar jih ni bilo mogoče uporabiti za druge vrste operacij (odstavki 28 do 30).

149

Sodišče je ugotovilo, da so se stopnje registracije in odvzema prstnih odtisov na žariščnih točkah bistveno izboljšale, saj so bili vzpostavljeni standardni operativni postopki, pristojnosti nacionalnih organov in podpornih agencij EU pa so zdaj jasno razmejene. Kljub temu velik delež migrantov potuje naprej in zaprosi za azil v drugih državah članicah EU, ne da bi se njihovi prstni odtisi shranili v podatkovni zbirki EURODAC (odstavki 31 do 34).

150

Mehanizma nujnih premestitev, zasnovana kot začasna rešitev, sta bila prva solidarnostna pobuda v zgodovini evropske migracijske politike, namenjena obsežni porazdelitvi prosilcev za azil po državah članicah. Vendar mehanizma nista dosegla svojih ciljnih vrednosti in tako nista uspešno zmanjšala pritiska na grški in italijanski azilni sistem (odstavki 35 do 41).

151

Delež potencialno upravičenih migrantov, ki so bili opredeljeni in uspešno usmerjeni k prijavi vloge za premestitev, je bil namreč zelo majhen (odstavki 42 do 47).

152

Velik delež kandidatov, ki so se prijavili, je bil tudi dejansko premeščen (80 % v Grčiji in 89 % v Italiji). Kljub temu je Sodišče v procesu premestitve odkrilo več operativnih slabosti. Komisija od februarja 2018 ne spremlja procesa premestitve v državah, ki sprejemajo migrante. Začasna mehanizma premestitev sta prenehala veljati septembra 2017, soglasje o predlogu Komisije za stalen mehanizem premestitev pa še ni bilo doseženo. Ker na ravni EU ne obstaja mehanizem premestitev, o katerem bi bilo doseženo soglasje, se prostovoljne premestitve izvajajo priložnostno, predvsem za migrante, ki so se izkrcali v Italiji in na Malti (odstavki 48 do 53).

Priporočilo 1 – Uporaba pridobljenih spoznanj za nadgradnjo izkušenj za morebiten mehanizem prostovoljnih premestitev v prihodnosti

Komisija naj uporabi pridobljena spoznanja iz mehanizmov nujnih premestitev (med drugim v zvezi s situacijo v državi članici sprejema po premestitvi) in te izkušnje upošteva pri morebitnem mehanizmu prostovoljnih premestitev v prihodnosti.

Časovni okvir: 31. december 2020.

153

Nujna pomoč sklada AMIF je bila prvotno zasnovana kot instrument majhnega obsega za obravnavo nujnih in posebnih potreb. Povečanje sredstev za nujno pomoč je prispevalo k večji prožnosti in odzivnosti pomoči Komisije v kriznih primerih. Nujna pomoč je postala ključni strateški instrument Komisije za uravnoteženje podpore v korist držav, ki jih je najbolj prizadela migracijska kriza, zlasti Grčije, z dopolnitvijo sredstev za njihove nacionalne programe. Do te preusmeritve je prišlo, ne da bi bil vzpostavljen okvir za spremljanje smotrnosti. Komisija je predlagala vključitev nujne pomoči v okviru deljenega upravljanja z državami članicami v nov finančni okvir za obdobje 2021–2027 (odstavki 54 do 64).

154

Od šestih projektov nujne pomoči, ki jih je preučilo Sodišče, sta le dva svoje ciljne vrednosti dosegla v celoti, trije so jih dosegli deloma, en projekt pa je še vedno v zgodnji fazi izvajanja (odstavka 65 in 66).

155

Vsi trije preučeni projekti v okviru nacionalnih programov sklada AMIF so ustrezni. Nacionalni program sklada AMIF je večleten instrument financiranja, vendar trdni mehanizmi za večletno strateško načrtovanje, s katerimi bi se zagotovilo, da so sredstva dodeljena področjem, na katerih so najbolj potrebna, v Grčiji in Italiji še niso vzpostavljeni (odstavki 67 do 72).

156

Nobeden od petih zaključenih projektov nacionalnih programov sklada AMIF svojih ciljnih vrednosti ni dosegel v celoti: trije so ciljne vrednosti dosegli deloma, eden jih ni dosegel, za enega pa niso bili na voljo zadostni podatki, da bi bilo mogoče oceniti napredek. Preostalih pet projektov se je med revizijo še izvajalo (odstavki 73 do 75).

157

Okvir za spremljanje smotrnosti sklada AMIF je bil vzpostavljen pozno in ni vseboval ciljnih vrednosti. Med revizijo je postalo jasno, da je potrebnih več podatkov o smotrnosti, da se omogoči temeljito vrednotenje politike na ravni EU (odstavki 76 do 82).

Priporočilo 2 – Okrepitev upravljanja nujne pomoči in nacionalnih programov sklada AMIF

Komisija naj:

1. v naslednjem finančnem okviru opredeli merila za dodeljevanje sredstev nujne pomoči v okviru deljenega upravljanja z državami članicami;
2. okrepi okvir za spremljanje smotrnosti:
1. z zagotovitvijo, da projekti nujne pomoči sklada AMIF vsebujejo kazalnike izložkov in izidov z jasnimi ciljnimi vrednostmi in izhodišči, kadar je to ustrezno, in utemelji primere, v katerih jih ne vsebujejo;
2. s spremljanjem izidov, doseženih pri projektih, ki se financirajo z nujno pomočjo, in poročanjem o njih;
3. z zasnovo kazalnikov CMEF sklada AMIF za nov večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027, vključno z njihovimi izhodišči in ciljnimi vrednostmi še pred začetkom projektov v obdobju 2021–2027;
3. izvede ukrepe za zagotovitev dopolnjevanja in boljšega usklajevanja med skladom AMIF in EASO/agencijo Frontex (npr. na področju operacij prisilnega vračanja ali podpore azilnim organom).

Časovni okvir: 30. junij 2021.

158

Nacionalni organi v Grčiji in Italiji operativno podporo, ki jo zagotavlja EASO, ocenjujejo kot ustrezno in koristno. Kljub temu so bili načrti za operativno podporo EASO do leta 2018 v glavnem usmerjeni k vložkom, z njimi pa niso bile določene ciljne vrednosti glede izložkov in izidov za ocenjevanje smotrnosti EASO. Razmere se leta 2019 postopoma izboljšujejo (odstavki 83 do 89).

159

Čeprav se pomanjkanje strokovnjakov držav članic izravnava s ponudniki za zagotavljanje začasnega dela, kratko trajanje napotitev strokovnjakov ostaja težava. Na operacije EASO na grških žariščnih točkah vplivajo varnostna vprašanja, pomanjkanje delovnega prostora, nesoglasja z grško azilno službo glede ocen ranljivosti ter to, da grška azilna služba sistematično razveljavlja odločbe o nedopustnosti za osebe, ki niso Sirci (odstavki 90 do 93).

Priporočilo 3 – Okrepitev operativne podpore EASO za azilne postopke

EASO naj:

1. zaradi stalnega pomanjkanja strokovnjakov držav članic prilagodi svoj model za napotitve strokovnjakov, da bi bile bolj predvidljive;
2. dopolni svoje okvire za spremljanje smotrnosti za Grčijo in Italijo z vključitvijo kazalnikov izidov, izhodišč in ciljnih vrednosti ter zbiranjem ustreznih podatkov o smotrnosti za vse kazalnike;
3. sodeluje z grško azilno službo za rešitev nesoglasij glede ocen ranljivosti in dopustnosti za osebe, ki niso Sirci, v okviru hitrih postopkov na meji.

Časovni okvir: 31. december 2020.

160

Grčija in Italija sta med državami članicami, ki niso v celoti izkoristile potenciala agencije Frontex v zvezi z operacijami vračanja (razširjen mandat in povečan proračun). Poleg nizkega števila povratnikov je vzrok za to tudi obstoj dveh vzporednih instrumentov za financiranje EU, s katerima se podpira ista vrsta dejavnosti (prisilne vrnitve, ki se financirajo v okviru nacionalnih programov sklada AMIF in operacij agencije Frontex) (odstavki 94 do 101).

Priporočilo 4 – Prilagoditev podpore agencije Frontex za operacije vračanja in napotitve strokovnjakov na žariščne točke

Agencija Frontex naj:

1. sodeluje s Komisijo, da zagotovi dopolnjevanje in boljše usklajevanje podpore za operacije vračanja, ki jo financirata agencija Frontex in sklad AMIF;
2. glede na nizko število operacij vračanja v Grčiji preneha z napotitvami spremljevalcev z enim samim profilom, ki jih ni mogoče napotiti na operacije žariščnih točk;
3. prilagodi operativni načrt, da bi bilo napotitve uslužbencev žariščnih točk (vključno s strokovnjaki za odvzem prstnih odtisov) v Italiji mogoče bolj prilagoditi vzorcem prihodov po morju.

Časovni okvir: 31. december 2020.

161

Med krizo je večina migrantov z neurejenim statusom, ki so bili na poti v Evropo, prispela v Italijo ali Grčijo. Ti državi članici sta iz tranzitnih držav prešli v državi, v katerih migranti zaprosijo za azil (odstavek 103).

162

V Grčiji so se zmogljivosti grške službe za azil za obravnavanje od leta 2015 povečale, vendar še vedno ne zadostujejo za odpravo vse večjih zaostankov glede nerešenih prošenj za azil. Izjava EU in Turčije je močno vplivala na prihode, vendar njen temelj, hiter postopek na meji, ni dovolj hiter. Pri rednih in pospešenih postopkih so razmere še bolj problematične, saj so datumi razgovorov določeni celo za leto 2023 oziroma 2021. Številne negativne odločbe na prvi stopnji bodo prešle na pritožbeno stopnjo, za katero primanjkuje podpore in ki je že preobremenjena (odstavki 104 do 118).

163

Zaradi močnega upada števila prihodov in prošenj za azil so sedanje zmogljivosti Italije za obravnavanje na prvi stopnji zadostne. Pričakuje se, da bo obstoječi velik zaostanek odpravljen do konca leta 2019. Vendar bo po pričakovanjih to povzročilo velik pritisk na pritožbene organe. Trajalo je več kot 4 leta, da je prošnja za azil, vložena leta 2015, dosegla končno pritožbeno stopnjo. Brez ustrezne podpore bi se ta dolg časovni okvir v prihodnje lahko še podaljšal (odstavki 119 do 129).

Priporočilo 5 – Okrepitev upravljanja nacionalnih azilnih sistemov

Komisija in EASO naj v sodelovanju z nacionalnimi organi:

1. nadalje povečujeta svojo podporo grški azilni službi pri odpravljanju vse večjih zaostankov na prvi stopnji;
2. zagotovita podporo preobremenjenim pritožbenim organom v Grčiji in Italiji, pri čemer naj se izogneta potencialnim navzkrižjem interesov za EASO v Grčiji;
3. predlagata ukrepe, ki bi omogočali sistematično zbiranje podatkov o smotrnosti v zvezi s časom obravnavanja (glede na vrsto postopka in ključne mejnike) ter zaostanki (glede na ključne mejnike, vključno z različnimi pritožbenimi stopnjami) in s tem lažje oblikovanje politik in vrednotenje smotrnosti ter spremljanje skladnosti z zakonodajo EU.

Časovni okvir: 31. december 2020.

164

Za obe državi in EU na splošno velja, da je število dejanskih vrnitev bistveno manjše od števila odločb o vrnitvi. Sodišče je opredelilo več razlogov za to (odstavki 130 do 139).

165

Na pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju vpliva pomanjkanje usklajenega pristopa znotraj EU. Sodišče je pri pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Italiji ugotovilo strukturne slabosti. Program pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Grčiji dosega svoje cilje, vendar je sveženj za ponovno vključevanje ponujen le 26 % prosilcev. Poseben nastanitveni center za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju je primer dobre prakse, ki povečuje privlačnost mehanizma (odstavki 140 do 144).

166

Podatki o hitrosti postopkov vračanja se ne zbirajo. Poleg tega ni kazalnikov, s katerimi bi se merila trajnost vračanja, kot je število vrnjenih migrantov, ki poskušajo ponovno vstopiti v EU, ali uspeh svežnjev za ponovno vključevanje v okviru pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju (odstavek 145).

Priporočilo 6 – Podpiranje nadaljnjih nacionalnih postopkov vračanja

Komisija naj v sodelovanju z nacionalnimi organi:

1. skupaj z agencijo Frontex zagotovi dodatno podporo pri odpravljanju vzrokov za nizko stopnjo vrnitev v Grčiji in Italiji, ki je bila ugotovljena v tem poročilu, pri čemer naj se osredotoči na nizko stopnjo vrnitev na grških otokih ter pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Italiji;
2. sprejme ukrepe, s katerimi naj zagotovi, da se obstoječi sporazumi s tretjimi državami o vračanju državljanov tretjih držav, kot so Sporazum iz Cotonouja in sporazumi EU o ponovnem sprejemu, izvajajo v tretjih državah in v celoti uporabljajo v državah članicah;
3. spodbuja usklajen pristop v EU za pomoč pri ponovnem vključevanju v tretjih državah vrnitve;
4. predlaga ukrepe, ki bodo omogočali sistematično zbiranje podatkov o smotrnosti v zvezi s hitrostjo in trajnostnostjo postopkov vračanja in s tem lažje oblikovanje politik, vrednotenje smotrnosti in izvajanje raziskav.

Časovni okvir: 31. december 2020.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Bettina Jakobsen, v Luxembourgu na zasedanju 22. oktobra 2019.

Priloge

Priloga I – Finančno izvrševanje (v milijonih EUR)

Nujna pomoč sklada AMIF: Nacionalni program sklada AMIF za Grčijo: Nacionalni program sklada AMIF za Italijo: Operativna podpora EASO: Podpora agencije Frontex za operacije vračanja:

Priloga II – Povzetek ocene vzorca 20 podpornih ukrepov EU v Grčiji in Italiji

Priloga III – Spremljanje izvajanja priporočil o pristopu po načelu žariščnih točk

Priporočilo	Stanje	Pripombe
1.1. Komisija bi morala skupaj z ustreznimi agencijami Grčiji zagotoviti dodatno podporo pri odpravljanju pomanjkanja zmogljivosti na žariščnih točkah: – z nadgradnjo namestitvenih zmogljivosti na otokih, na katerih so žariščne točke, – dodatno pospešitvijo obravnavanja prošenj za azil (s pomočjo EASO) in hkratnim zagotavljanjem jasnih informacij migrantom o tem, kako in kje bodo obravnavane njihove prošnje za azil, – izvrševanjem obstoječih postopkov vračanja, kadar je to ustrezno (s pomočjo agencije Frontex).	Se izvaja	Komisija, EASO in Frontex so zagotovili dodatno podporo za povečanje zmogljivosti grških žariščnih točk s financiranjem novih infrastrukturnih projektov, podpiranjem vseh pogodbenih uslužbencev grške azilne službe ter izvajanjem vseh operacij ponovnega sprejema v Turčijo. Vendar je še vedno potrebno več podpore, saj so razmere na terenu kritične.
1.2. Komisija bi morala skupaj z ustreznimi agencijami še naprej podpirati prizadevanja Italije za povečanje števila žariščnih točk, kot je bilo načrtovano na začetku, in izvajanje dodatnih ukrepov za razširitev pristopa po načelu žariščnih točk, da bi vključeval tudi izkrcavanja zunaj določenih lokacij žariščnih točk.	Izvedeno
2.1. Komisija bi morala skupaj z ustreznimi agencijami in mednarodnimi organizacijami pomagati organom v Grčiji in Italiji pri izvajanju vseh možnih ukrepov, s katerimi bi zagotovili, da se mladoletniki brez spremstva, ki prispejo kot migranti, obravnavajo v skladu z mednarodnimi normami, vključno z zagotavljanjem ustreznih zatočišč, zaščite, dostopa do azilnih postopkov in prednostne obravnave v teh postopkih ter morebitne premestitve.	Se izvaja	Komisija je zagotovila dodatno podporo s financiranjem novih infrastrukturnih projektov za izboljšanje položaja mladoletnikov brez spremstva. EASO je decembra 2018 začel projekt za obravnavo nujnih razmer na otoku Samos. Vendar je v Grčiji še vedno potrebno več podpore, saj so razmere na terenu kritične.
2.2. Komisija bi morala vztrajati, da se za vsako žariščno točko/lokacijo imenuje oseba, zadolžena za varstvo otrok.	Izvedla Komisija	Komisija je vztrajala pri imenovanju, vendar italijanski organi oseb, zadolženih za varstvo otrok, na žariščnih točkah niso imenovali.
2.3. Komisija in ustrezne agencije bi morale dodatno pomagati odgovornim organom z zagotavljanjem usposabljanja in pravnega svetovanja ter še naprej spremljati položaj in poročati o sprejetih ukrepih in doseženem napredku.	Izvedeno
3.1. Komisija in agencije bi morale še naprej pozivati vse države članice, naj zagotovijo več strokovnjakov za boljše zadovoljevanje trenutnih potreb.	Izvedle Komisija in agencije	Stalno pomanjkanje strokovnjakov, ki jih za dejavnosti EASO v Grčiji in Italiji zagotavljajo države članice.
3.2. Obdobje, za katerega države članice napotijo strokovnjake v Grčijo in Italijo, bi moralo biti dovolj dolgo, profili strokovnjakov pa v skladu z zahtevanimi profili, da bi bila podpora, ki jo zagotavljajo Frontex, EASO in Europol, dovolj učinkovita in uspešna.	Ni izvedeno	Povprečno trajanje napotitve strokovnjakov EASO in agencije Frontex je bilo leta 2018 še vedno krajše od 2 mesecev. Glede na nizko število operacij vračanja je delež strokovnjakov za spremljanje z enim samim profilom v Grčiji visok.
4.1. Komisija bi morala skupaj z agencijami in nacionalnimi organi jasneje opredeliti vlogo, strukturo in odgovornosti regionalne projektne skupine EU pri pristopu po načelu žariščnih točk.	Izvedeno
4.2. Komisija in agencije bi morale še naprej vztrajati, da morata Italija in Grčija imenovati po eno samo osebo, ki bo dalj časa pristojna za splošno upravljanje in delovanje posameznega žariščnega območja, in da je treba v Grčiji uvesti standardne operativne postopke za žariščne točke.	Izvedeno
5.1. Komisija in agencije bi morale do konca leta 2017 ovrednotiti zasnovo pristopa po načelu žariščnih točk in njegovo uporabo doslej ter predlagati rešitve za nadaljnji razvoj. Te bi morale vključevati standardni vzorec podpore, ki bi se uporabljal za prihodnje velike migracijske premike, opredelitev različnih vlog in odgovornosti, minimalne zahteve v zvezi z infrastrukturo in človeškimi viri, vrsto podpore, ki jo je treba zagotoviti, ter standardne operativne postopke.	Izvedeno
5.2. V analizi bi bilo treba oceniti tudi potrebo po dodatni pojasnitvi pravnega okvira za pristop po načelu žariščnih točk kot dela upravljanja zunanjih meja EU.	Izvedeno.	Komisija je predlagala, naj bodo standardni operativni postopki za žariščne točke glede na ustavne zahteve države članice gostiteljice v obliki zakonodajnega akta, vladne ali ministrske odločbe ali okrožnice. V Italiji so bili standardni operativni postopki za žariščne točke zadevnim nacionalnim organom posredovani v okrožnici decembra 2016. V Grčiji so bili standardni operativni postopki za žariščne točke objavljeni in razširjeni v upravni okrožnici leta 2017.

Priloga IV - Izvajanje projektov nacionalnih programov sklada AMIF

Grčija

Edini dokončani projekt v vzorcu za Grčijo, GR-1, svojega cilja odprave zaostankov pri zadevah v zvezi z azilom na drugi stopnji ni dosegel v celoti (nerešenih je ostalo 14 % zadev na drugi stopnji). Podaljšanje projekta bi bilo koristno, vendar je bila prošnja zanj vložena prepozno in onemogočena zaradi pravnih sporov glede plačila za člane odborov za zaostanke. Ko se je projekt končal, je 20 % njegovega proračuna ostalo neporabljenega. Kljub vse večjemu zaostanku (glej tudi odstavka 106 in 107), ki še vedno ovira azilni postopek, je Sodišče ugotovilo tudi, da ni bil načrtovan noben nov projekt za odpravo zaostanka, nastalega po letu 2013.

Med revidiranimi projekti, ki še potekajo, GR-2 o okrepitvi azilnega postopka dosega svoje ciljne vrednosti glede zaposlitve osebja za okrepitev grške azilne službe. Vendar bi lahko bile opredeljene ciljne vrednosti zaradi stalnega pritiska nenehnega pritoka migrantov v Grčijo nezadostne.

V okviru projekta GR-3 za podpiranje predodstranitvenih centrov je Sodišče obiskalo center v Amigdalezi in ugotovilo, da so razmere sprejemljive. Vendar se po navedbah v poročilu odbora za preprečevanje mučenja pri Svetu Evrope⁵¹ razmere v predodstranitvenih centrih zelo razlikujejo. V nekaterih so bile razmere zelo slabe do nesprejemljive, saj so bile celice prenatrpane in nehigienske.

Projekt GR-4 podpira izvrševanje prisilnih vrnitev državljanov tretjih držav. Zaradi nizke stopnje prisilnih vrnitev ni verjetno, da bo projekt dosegel svoje ciljne vrednosti (glej tudi odstavke 130 do 139).

Projekt GR-5 o pomoči pri prostovoljnih vrnitvah je doslej izpolnjeval svoje ciljne vrednosti. Vendar je sveženj za ponovno vključevanje trenutno ponujen le 26 % prosilcev v okviru programa pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju. Izpolnjevanje strogih letnih ciljnih vrednosti z 10-odstotnim odstopanjem je izziv, saj na odločitve migrantov, da bodo izkoristili program pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, vplivajo številni dejavniki (razmere v državi izvora, družinski status, zdravstvene težave itd.).

Italija:

Projekt IT-1 je dosegel svoje ciljne vrednosti, vendar z maloštevilnimi opredeljenimi kazalniki ni bilo mogoče dokazati, da so bili načrtovani cilji doseženi. Na primer, v zvezi s spremljanjem doseganja cilja, da se ugotovijo primeri ranljivih migrantov in napotijo naprej, ni bila določena nobena ciljna vrednost. Pri projektu je bilo porabljenih 84 % njegovega proračuna.

Smotrnost obeh projektov pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, IT-2 in IT-3, je bila slaba. V okviru  12 je več informacij o težavah pri pomoči pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju v Italiji.

V okviru projekta IT-2, ki ga je izvajal Consiglio Italiano per i Rifugiati, je bilo mogoče vrniti le 49 % od prvotno načrtovanega števila migrantov, kljub temu, da je bil podaljšan za tri mesece. Pri projektu ni bilo porabljenih 35 % njegovega proračuna.

IT-3, ki ga izvaja Mednarodna organizacija za migracije, je dosegel le 12 % do 28 % svojih ciljnih vrednosti, pri njem pa je bilo porabljenih le 15 % njegovega proračuna. Italijanski organi so začasno ustavili izvajanje tega projekta sklada AMIF in se odločili, da bodo namesto tega dejavnosti Mednarodne organizacije za migracije v zvezi s pomočjo pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju financirali zgolj z sredstvi nacionalnega proračuna (brez podpore EU).

IT-4 je bil projekt o prisilnih vrnitvah, ki ga je razvilo italijansko ministrstvo za notranje zadeve. Sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev je bil sklenjen septembra 2017 in je zajemal obdobje 2014–2018. Dejavnosti, ki so se izvajale v prvih dveh letih (2014 in 2015), so predstavljale približno 70 % skupnih ciljnih vrednosti in 67 % proračuna. V času revizije italijanski organi še niso zbrali podatkov o kazalnikih in odhodkih za leta 2016, 2017 in 2018.

Tekoči projekt IT-5 vključuje dejavnosti v zvezi z usposabljanjem in identifikacijo migrantov s posebnimi potrebami ter zagotavljanjem informacij in pomoči. Cilj glede usposabljanja je bil že presežen, druga dva cilja pa zaradi naslednjih razlogov še nista bila dosežena: a) težave pri identificiranju ali vključevanju končnih upravičencev; b) pomanjkanje informacij o prihodih migrantov od lokalnih organov; c) bistveno zmanjšanje števila prihodov leta 2018. Projekt naj bi se izvajal do konca leta 2019. V času revizije so organi razmišljali o prilagoditvi ciljnih vrednosti.

Kratice in okrajšave

AMIF: Sklad za azil, migracije in vključevanje

CMEF: skupni okvir za spremljanje in vrednotenje

EASO: Evropski azilni podporni urad

EURODAC: evropski sistem za primerjavo prstnih odtisov prosilcev za azil

Frontex: Evropska agencija za mejno in obalno stražo

NP: nacionalni program

RACER: ustrezen, sprejet, verodostojen, preprost in trden (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

SMART: specifičen, merljiv, dosegljiv, relevanten in časovno opredeljen (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

UNHCR: Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce

Glosar

Azil: oblika mednarodne zaščite, ki jo Evropska unija odobri na svojem ozemlju osebam, ki se v skladu z Ženevsko konvencijo štejejo za begunce, tj. osebe, ki bežijo iz svoje države izvora zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, ali ki so upravičene do subsidiarne zaščite.

Begunec: oseba, ki je bila primorana zbežati iz svoje države zaradi preganjanja, vojne ali nasilja.

Center za pridržanje: Objekt, v katerem so pridržani državljani tretjih držav, v zvezi s katerimi tečejo postopki vračanja, in sicer za lažjo izvedbo tega postopka v primerih, v katerih obstaja tveganje, da bi povratniki pobegnili ali vrnitvi nasprotovali.

Dublinska enota: oddelek nacionalnega azilnega organa, zadolžen za izvajanje uredbe Dublin III.

Humanitarna zaščita: oblika zaščite, ki se odobri osebam, ki niso upravičene do azila ali subsidiarne zaščite, vendar jih kljub temu ni mogoče vrniti, na primer zaradi osebnih okoliščin, kot sta bolezen ali starost (vključno z mladoletniki brez spremstva), naravnih nesreč ali oboroženih spopadov.

Izjava EU in Turčije: vrsta ukrepov, o katerih sta se na srečanju 18. marca 2016 dogovorila Evropski svet in Turčija, s katerimi se obravnavajo nezakonite migracije prek Turčije v Evropsko unijo. Z izjavo je bil dosežen dogovor, da bodo vsi novi migranti z neurejenim statusom, ki bodo na grške otoke prispeli po 20. marcu 2016, vrnjeni v Turčijo. Z izjavo je bil uveden tudi mehanizem za preselitve za državljane Sirije.

Kvestura: organ javne varnosti na ravni pokrajin v Italiji z upravnimi odgovornostmi v zvezi s priseljevanjem.

Migracija: gibanje osebe ali skupine oseb prek mednarodne meje ali znotraj države v obdobju, daljšem od enega leta, ne glede na vzroke in način.

Migrant z neurejenim statusom: oseba, ki je v državi brez potrebnega dovoljenja v skladu z zakonodajo o priseljevanju.

Ocena upravičenosti: postopek za ugotavljanje, ali prosilec izpolnjuje pogoje za azil zaradi upravičenega strahu pred preganjanjem v svoji državi izvora.

Odločba o vrnitvi: upravni ali sodni akt, v katerem je ugotovljeno, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter določeno, da se mora ta oseba vrniti.

Postopek ugotavljanja dopustnosti: ocena, ki jo izvedejo nacionalni organi, da se ugotovi, ali je prošnja za azil dopustna in bi morala biti vsebinsko obravnavana. Prošnja se šteje za nedopustno, če je bila prosilcu odobrena mednarodna zaščita v drugi državi članici EU, če prihaja iz varne države izvora, varne tretje države ali prve države azila ali če je vložil naknadno prošnjo brez novih elementov.

Premestitev: predaja oseb, ki imajo velike možnosti, da jim bo odobren azil, iz ene države članice EU v drugo.

Prostovoljni odhod: prostovoljni odhod migranta, ki prebiva nezakonito, v skladu z rokom, ki je za to določen z odločbo o vrnitvi.

Prošnja za azil: uradna prošnja za mednarodno zaščito. Od trenutka, ko prosilec izrazi, da namerava zaprositi za azil, se šteje, da je zanj zaprosil, prav tako pa je upravičen do pravic prosilcev za azil. Prošnjo nato registrirajo države članice, za vloženo pa se šteje, ko doseže pristojne organe.

Stopnja odobritev prošenj za azil: delež pozitivnih odločb glede na skupno število odločb o azilu za vsako stopnjo azilnega postopka.

Stopnja vračanja: razmerje med številom državljanov tretjih držav, ki so se dejansko vrnili, in številom tistih, ki bi v določenem letu morali zapustiti EU. To je nepopolno merilo uspešnosti vračanja zaradi časovnega zamika med izdajo odločbe in dejansko vrnitvijo.

Subsidiarna zaščita: oblika zaščite, ki se odobri državljanu tretje države, ki ne izpolnjuje pogojev za begunca, vendar je zanj mogoče utemeljeno domnevati, da se ob vrnitvi v državo izvora ne bi mogel ubraniti pred resno škodo, ki ni zajeta z Ženevsko konvencijo.

Žariščna točka: center, ki se nahaja na točki zunanje meje EU, ki je pod hudim migracijskim pritiskom, in deluje kot center prvega sprejema, v katerem se izvajajo identifikacija in registracija migrantov, ki so prispeli, ter odvzem njihovih prstnih odtisov.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Leo Brincat, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Romuald Kayibanda, atašejka v njegovem kabinetu Annette Farrugia, vodilna upravna uslužbenka Sabine Hiernaux-Fritsch, vodja naloge Andrej Minarovic ter revizorja Emmanuel-Douglas Hellinakis in Florin-Alexandru Farcas. Jezikovno pomoč je zagotovila Hannah Critoph.

Od leve proti desni: Andrej MINAROVIC, Hannah CRITOPH, Annette FARRUGIA, Leo BRINCAT, Mirko IACONISI, Romuald KAYIBANDA, Emmanuel-Douglas HELLINAKIS in Florin-Alexandru FARCAS.

Končne opombe

¹ Sklep Sveta (EU) 2015/1523 z dne 14. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije ter Sklep Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije (kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta (EU) 2016/1754 z dne 29. septembra 2016). Zakonitost teh sklepov je potrdilo Sodišče EU v sodbi 2017/C 374/05 v združenih zadevah, ki sta ju zoper Svet vložili Slovaška in Madžarska.

² Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (prenovitev), COM(2018) 634 final z dne 12. septembra 2018.

³ Posebno poročilo št. 6/2017 – Odziv EU na begunsko krizo: pristop po načelu žariščnih točk.

⁴ Delovni dokument EP (CONT) PE604.614v01-00.

⁵ Glej tudi mnenje Agencije Evropske unije za temeljne pravice št. 3/2019: Update of the 2016 Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the „hotspots’ set up in Greece and Italy.

⁶ Ocena sprejemnih zmogljivosti, dostop do mednarodne zaščite in spoštovanje človekovih pravic v Libiji – kamor je vrnjena večina migrantov, rešenih na morju na osrednji sredozemski poti – ne sodijo v obseg te revizije.

⁷ 2016: 81,8 %, 2017: 65,7 %, 2018: 54,0 %.

⁸ Grški otoki v Egejskem morju: z 8 % septembra 2015 na 100 % leta 2018; Italija: s 60 % v prvi polovici leta 2015 na 100 % leta 2018.

⁹ Podatki kategorije 1 EURODAC so prstni odtisi vseh prosilcev za mednarodno zaščito, starih 14 let ali več, ki so vložili prošnjo za azil v državi članici; podatki kategorije 2 so prstni odtisi vseh državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, starih 14 let ali več, ki so jih organi prijeli pri nezakonitem prečkanju zunanje meje države članice po kopnem, morju ali zraku ob prihodu iz tretje države in jih niso poslali nazaj.

¹⁰ Tuji zadetek EURODAC je ustvarjen, ko je identičen prstni odtis najden v drugi državi članici. Zadetki ne ustrezajo številu oseb, temveč številu sklopov podatkov, saj lahko ena oseba za azil zaprosi večkrat.

¹¹ Tuji zadetki zunaj Italije in Grčije – leta 2015: 236 422; leta 2016: 317 455; leta 2017: 164 639; leta 2018: 112 817.

¹² Leta 2018 je bilo v EU vloženih 148 021 izhodnih zaprosil za predajo v skladu z dublinsko uredbo, vendar je bilo dejansko izvedenih le 25 960 predaj.

¹³ Države članice premestitve so se zavezale, da bodo preostala mesta dodelile do konca leta 2015, vendar se to ni zgodilo.

¹⁴ Leta 2018 je bila stopnja odobritve prošenj za azil v državah članicah EU za državljane Afganistana med 6 % in 98 %, za državljane Iraka pa med 8 % in 98 %. Vir: EASO.

¹⁵ Junija 2017 je Komisija zoper Madžarsko, Poljsko in Češko sprožila postopke za ugotavljanje kršitev zaradi neupoštevanja sklepov o premestitvi. Madžarska se ni zavezala ponuditi nobenega mesta za premestitev in ni premestila nobenega migranta. Poljska se je decembra 2015 zavezala ponuditi nekaj mest za premestitev, kasneje pa nobenega, in ni premestila nobenega migranta. Češka se je zavezala ponuditi nekaj mest in je premestila 12 migrantov, kasneje pa zavez ni več dala.

¹⁶ Tabela 6 v četrtletnem poročilu Eurostata o azilu z dne 15. junija 2016.

¹⁷ Člen 21 Uredbe (EU) št. 516/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014.

¹⁸ SWD(2018) 339 final, Interim Evaluation of the Asylum, Migration and Integration Fund 2014–2017.

¹⁹ Nacionalni programi Sklada za azil, migracije in vključevanje imajo tog osnovni razdelitveni ključ (tako kot Sklad za notranjo varnost), ki temelji na podatkih z začetka tega desetletja in ne odraža razmer po letu 2015. Dodatna sredstva je bilo mogoče razdeliti le sorazmerno vsem državam v skladu s tem osnovnim razdelitvenim ključem ali s posebnim ukrepom, omejenim na majhno število prednostnih naložb.

²⁰ SWD(2018) 347 final, ocena učinka iz leta 2018, priložena predlogu za novo uredbo o Skladu za azil in migracije, oddelek 1.2.1.1.

²¹ Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi Sklada za azil in migracije, COM(2018) 471 final z dne 12. junija 2018.

²² Na področju azila bi se pri takšni oceni primerjala želena smotrnost z dejansko smotrnostjo (npr. v smislu zmogljivosti za obravnavanje, zmanjšanja zaostankov in časa za obravnavanje) ob upoštevanju preteklih trendov in pričakovanih prihodov in odhodov. To bi bilo nato preoblikovano v večletno analizo vrzeli v virih, potrebnih za izpolnitev potreb (kar zadeva uslužbence, delovne prostore, upravne zmogljivosti in zmogljivosti za usposabljanje). Predvidene potrebe bi bile krite z nacionalnimi programi sklada AMIF in nacionalnimi proračuni, potrebe, ki bi nastale zaradi nepredvidenih in nepričakovanih dogodkov, pa bi lahko bile krite z nujno pomočjo.

²³ Za projekt GR-3 je bilo na primer opravljenih 12 sprememb, s katerimi so bili spremenjeni področje uporabe, trajanje in proračun projekta; za GR-2 je bilo opravljenih 8 sprememb, s katerimi sta bila spremenjena trajanje in proračun; za GR-4 pa 6 sprememb, s katerimi so bili spremenjeni področje uporabe, trajanje in proračun projekta.

²⁴ Na podlagi Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 207/2017 iz oktobra 2016.

²⁵ COM(2018) 307 final.

²⁶ Priprava, registracija in vložitev prošnje za azil, odločba na prvi stopnji, odločba na drugi stopnji, odločba na končni stopnji.

²⁷ Le odločbe na končni stopnji, podatkovna zbirka: migr_asydcfina.

²⁸ Za pripravo posameznega triletnega kažipota za Italijo in Grčijo je bila uporabljena vrsta analitičnih dokumentov (celovita ocena potreb, poročilo o oceni prednostnih potreb in matrika rezultatov na visoki ravni). Kažipoti vsebujejo opredeljene potrebe, njihovo prednostno razvrstitev in rešitve ter njihove ocenjene stroške.

²⁹ V Grčiji za podatke o izložkih niso bili določeni ciljne vrednosti ali izhodišča, prav tako pa niso bili opredeljeni kazalniki izida/učinka. V Italiji je Sodišče ugotovilo prizadevanja za določitev kazalnikov učinka, vendar ciljne vrednosti ali izhodišča niso bili določeni.

³⁰ Italijanski upravni organi, pristojni za preučitev prošenj za azil in sprejemanje odločb na prvi stopnji.

³¹ Za razliko od rednega azilnega postopka je ocena ranljivosti pri grškem hitrem postopku ključna, saj se za prosilce, ki se štejejo za ranljive, ukinejo geografske omejitve in se jih usmeri k rednemu/pospešenemu postopku na celini.

³² Zlasti za nacionalne operacije vračanja (Grčija), pri organizaciji skupnih operacij vračanja z uporabo nove grške nacionalne okvirne pogodbe (Grčija), sodelovanju v skupnih operacijah (Italija) ali rednih letih (Grčija in Italija).

³³ Na primer: Alžirija in Maroko ne sprejemata čarterskih letov in dajeta dvostranskim dogovorom prednost pred sporazumi EU o ponovnem sprejemu. Alžirija včasih zahteva, da se vrnitev posameznika zaključi v 24 urah od izdaje potnih listin, kar ni izvedljivo. V skladu z ustavo Irana je vračanje iranskih državljanov proti njihovi volji prepovedano, zaradi česar je njihovo prisilno vračanje nemogoče. Tunizijski organi sprejemajo le povratnike iz Italije in Nemčije, ki prispejo s čarterskimi leti, in sicer v okviru zadevnih dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu. Turčija v praksi ne uporablja klavzule sporazuma o ponovnem sprejemu med EU in Turčijo, ki se nanaša na državljane tretjih držav. Začasne potne listine EU sprejema le Afganistan. Nigerija (in številne druge afriške države) nima popolnega registra svojih državljanov, kar otežuje njihovo identifikacijo.

³⁴ Za prosilce, za katere velja izjava EU in Turčije, tj. tiste, ki so na grške otoke prispeli po 20. marcu 2016, razen ranljivih oseb in primerov združitve družine v skladu z dublinsko uredbo. Koncept varne tretje države prvič velja za prosilce z državljanstvom, za katero je stopnja odobritev prošenj za azil višja od 25 %, vključno s Sirci, za omogočanje hitrejšega vračanja.

³⁵ Pri predhodni registraciji: 2 389 zadev; pri načrtovanih razgovorih: 14 132 zadev; na koncu postopka: 8 012 zadev.

³⁶ Od avgusta 2018 na Hiosu ni bilo nobenega zdravnika grškega ministrstva za zdravje, dva zdravnika, napotena na Lezbos, pa sta dala odpoved konec oktobra 2018. Na otokih Leros, Samos in Kos je bil od decembra 2017 v glavnem po en zdravnik grškega ministrstva za zdravje na otoško žariščno točko.

³⁷ V skladu z grškim pravom je sedem kategorij ranljivosti: 1. invalidi in hudo bolne osebe; 2. žrtve hudega nasilja; 3. nosečnice ali ženske z novorojenčki; 4. mladoletniki brez spremstva; 5. starši samohranilci; 6. starejši; 7. žrtve trgovine z ljudmi.

³⁸ Do konca leta 2018 je bila vsebinska obravnava zadeve v Grčiji odobrena za vseh 3 737 zadev, ki so se nanašale na osebe, ki niso Sirci, z izjemo dveh zadev palestinskih državljanov, ki sta bili nedopustni.

³⁹ 889 Sircev, za katere se šteje, da so dopustni, in 42 288 ranljivih migrantov do konca leta 2018.

⁴⁰ Po navedbah grškega sveta za begunce si nekateri ranljivi prosilci iz Palestine (ki imajo visoko stopnjo odobritev prošenj za azil in dobre možnosti za pridobitev mednarodne zaščite) ne želijo biti opredeljeni za ranljive, zato da bi se zanje še naprej uporabljal hitri postopek na meji in da bi bila njihova zadeva obravnavana hitreje.

⁴¹ Ti podatki ne vključujejo zadev, ki se obravnavajo na višjih sodišč ali državnem svetu, saj podatki zanje niso bili zagotovljeni.

⁴² Leta 2018 je stopnja odobritev prošenj za azil znašala 32 %. To vključuje 21 % za humanitarno zaščito. Z odpravo humanitarne zaščite se je stopnja odobritev prošenj za azil leta 2019 zmanjšala (19 % v prvi polovici leta 2019).

⁴³ Osebni razgovor mora biti opravljen v 30 dneh od registracije prošnje, odločba pa mora biti sprejeta v treh delovnih dneh od razgovora.

⁴⁴ Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008.

⁴⁵ Člen 13(5)(c) Sporazuma o partnerstvu med članicami skupine afriških, karibskih in pacifiških držav na eni strani ter Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na drugi, ki je bil podpisan v Cotonouju junija 2000.

⁴⁶ Iz statističnih podatkov, ki jih je posredovala Mednarodna organizacija za migracije, je razvidno, da od 1 606 prošenj za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju, ki jih je organizacija prejela med januarjem in septembrom 2018, 67 (4 %) ni bilo odobrenih, za 169 (10 %) nikoli ni prejela odgovora organov, 118 migrantov (7 %) je prošnjo preklicalo pred odobritvijo, 319 (20 %) pa po njej.

⁴⁷ V skladu s pravili iz zadnjega razpisa za zbiranje predlogov so bili stroški upravičeni le, če je bil migrant dejansko vrnjen. Ker se lahko migranti do zadnjega trenutka premislijo, bi morala vse stroške do tistega trenutka kriti agencija.

⁴⁸ Po podatkih Mednarodne organizacije za azil se je od 1. junija 2016 do 14. marca 2019 za pomoč pri prostovoljnem vračanju in ponovnem vključevanju prijavilo 17 740 državljanov tretjih držav, v matično državo pa jih je bilo vrnjenih 15 031 (85 %).

⁴⁹ Namen tega skupnega programa vračanja in ponovnega vključevanja je trajno vračanje in ponovno vključevanje državljanov tretjih držav v njihove matične države z nadaljnjim sodelovanjem partnerskih institucij mreže ERIN.

⁵⁰ Povprečen čas obravnavanja od izdaje odločbe o vrnitvi do dejanske vrnitve (za prisilne in prostovoljne vrnitve).

⁵¹ Poročilo, naslovljeno na grško vlado, o obisku, ki ga je med 10. in 19. aprilom 2018 v Grčiji opravil Evropski odbor za preprečevanje mučenja in nehumanega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja, Strasbourg, 19. februar 2019.

⁵² Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

⁵³ Sklepa Sveta (EU) 2015/1523 z dne 14. septembra 2015 in (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije.

Časovnica

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma/začetek revizije	20. 11. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	11. 7. 2019
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	22. 10. 2019
Prejeti uradni odgovori Komisije v vseh jezikih	12. 11. 2019
Prejeti uradni odgovori urada EASO v vseh jezikih	11. 10. 2019
Prejeti uradni odgovori agencije Frontex v vseh jezikih	14. 10. 2019

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-3967-7	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/311005	QJ-AB-19-021-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-3972-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/56573	QJ-AB-19-021-SL-Q

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.