Предоставяне на убежище, преместване и връщане на мигранти – необходими са мерки за преодоляване на разминаването между цели и резултати

Кратко изложение

I

През последните години в ЕС бяха установени безпрецедентни равнища на миграция и свързан с това растеж в броя на заявленията за предоставяне на убежище, преди връщането им на равнището от преди кризата.

II

През 2017 г. Европейската сметна палата (наричана по-нататък Сметната палата или ЕСП) публикува доклад относно създадените в Гърция и Италия „горещи точки“, които функционират като центрове за първи прием, където пристигащите мигранти се идентифицират, регистрират и им се снемат пръстови отпечатъци. Европейският парламент одобри заключенията на ЕСП и поиска от нея да обмисли възможността за бързото изготвяне на последващ доклад, включващ анализ на процедурите за преместване, предоставяне на убежище и връщане.

III

С настоящия одит ЕСП оцени дали финансираните от ЕС действия за подпомагане за Гърция и Италия са постигнали целите си и дали процедурите за предоставяне на убежище и за връщане са били ефективни и бързи. Беше оценено също така дали временните схеми за спешно преместване са постигнали своите цели и задачи. ЕСП достигна до заключението, че има несъответствия между целите на подкрепата от ЕС и постигнатите резултати. Въпреки че капацитетът на органите в Гърция и Италия се е увеличил, прилагането на процедурите за предоставяне на убежище в тези две страни все още е засегнато от дълги периоди на обработване и други пречки. Както и в останалата част на ЕС, връщанията на мигранти от Гърция и Италия са малко.

IV

ЕСП установи, че препоръките от нейния специален доклад от 2017 г. до голяма степен са били изпълнени или са били в процес на изпълнение, като определи причините в случаите, когато това не е така. Регистрацията и снемането на отпечатъци на мигрантите в горещите точки са се подобрили значително. Временните схеми за спешно преместване обаче не са постигнали целите си и не са били ефективни за облекчаване на натиска върху системите за предоставяне на убежище на Гърция и Италия.

V

Сметната палата провери 20 действия на ЕС за подпомагане в Гърция и Италия. Въпреки че те са били насочени към установените нужди, открихме слабости при тяхното разработване. Установихме също така, че по-голямата част от разгледаните проекти не са постигнали напълно своите цели. Сметната палата разгледа и рамката за управление на изпълнението и установи, че тя е създадена късно и без целеви нива. Освен това не са налични достатъчно данни за изпълнението.

VI

ЕСП оцени въздействието на действията на ЕС за подпомагане на национално равнище, като провери дали процедурите за предоставяне на убежище и за връщане са станали по-бързи и ефективни. Беше установено, че капацитетът за обработка на заявленията за предоставяне на убежище се е увеличил както в Гърция, така и в Италия, но че това все още не е достатъчно за справяне с нарастващия брой неразгледани заявления в Гърция. Тъй като в Италия има по-малко нови заявления, броят на неразгледаните заявления намалява, но няма достатъчен капацитет за обработка на големия брой обжалвания на първото решение.

VII

Както в Гърция, така и в Италия – а и в ЕС като цяло – в действителност се връщат далеч по-малко мигранти в сравнение с решенията за връщане. ЕСП установи редица причини за това, като между тях могат да се посочат например периодът от време, необходим за обработка на заявленията за убежище, недостатъчният капацитет на центровете за задържане, затрудненото сътрудничество с държавата на произход на мигрантите или фактът, че мигрантите просто се укриват, след като е взето решение за тяхното връщане.

VIII

Основните одитирани обекти от ЕСП бяха Европейската комисия, Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) и Европейската агенция за гранична и брегова охрана (обикновено наричана „Frontex“). Освен това ЕСП посети определени национални органи, международни и неправителствени организации, които осъществяват финансирани от ЕС проекти.

IX

В резултат на своя одит Сметната палата препоръчва на Комисията и агенциите на ЕС:

• да използват натрупания опит, за да извлекат поуки за евентуалното въвеждане на механизъм за доброволно преместване в бъдеще.
• да засилят управлението на спешната помощ и националните програми по фонд „Убежище, миграция и интеграция“;
• да засилят оперативната подкрепа от EASO за процедурите за предоставяне на убежище;
• да адаптират предоставяната от Frontex подкрепа за връщане на мигрантите и командироване на експерти в горещите точки;
• да засилят управлението на националните системи за предоставяне на убежище;
• да подпомогнат допълнително националните процедури за връщане.

Въведение

01

През последните години в ЕС се наблюдават безпрецедентни равнища на миграция и свързан с това растеж в броя на заявленията за предоставяне на убежище. Кризата в областта на миграцията достигна своя връх през 2015 г., когато над 1 млн. души се отправиха на опасно пътуване по море към Европа, преди броят на мигрантите да се върне до нивата от преди кризата.

02

Това рязко увеличение на миграцията създава предизвикателства за изградената от ЕС рамка в областта на убежището, миграцията и управлението на неговите външни граници. Действащите понастоящем механизми са подложени на силен натиск, като в някои случаи дори се налага те да бъдат временно отменени. Поради географското си разположение Гърция и Италия понасят непропорционална тежест.

03

С цел да се справи с кризата, в рамките на своята политика за управление на миграцията ЕС е разработил редица мерки за допълване на предоставеното финансиране от държавите членки. Те включват създаването на „горещи точки“ и въвеждането на временни схеми за преместване. Освен това той публикува законодателни предложения за преразглеждане на общата европейска система за убежище. В основата на тази реформа стои преразглеждането на механизма от Дъблин III, който задължава лицата, търсещи убежище, да подадат заявление в държавата, през която първо са влезли в Съюза. Предложението за неговото преразглеждане – Регламентът от Дъблин IV – включва постоянна система за преместване, която да замени временните схеми за разпределяне въз основа на квоти, чието действие е прекратено през септември 2017 г. Към момента Съветът все още не е постигнал съгласие по това предложение.

04

Съгласно подхода на горещите точки агенциите на ЕС (главно EASO, Frontex и Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането) следва да подпомагат на място държавите членки на първа линия при идентифицирането, регистрирането, снемането на отпечатъци и разпитването на пристигащите, с цел да се установят лицата, които се нуждаят от международна закрила. Между 2015 г. и 2018 г. в Гърция и Италия е имало по пет горещи точки (фигура 1). Поради малкия брой на пристигащите през октомври 2018 г. горещата тока в Трапани е преобразувана в център за задържане.

05

Гърция и Италия прилагат подхода на горещите точки по различен начин. При регистрирането и идентифицирането на нерегламентирани мигранти и двете държави записват дали новопристигащите лица възнамеряват да поискат международна закрила. В Италия тези, които го правят, се прехвърлят с автобус или по море до приемни обекти в цяла Италия. За разлика от това, след Изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г. мигрантите на гръцките острови (с изключение на уязвимите лица, случаите на събиране на семейства и допустимите сирийски граждани) са задължени да останат в горещата точка на острова (съгласно така нареченото „географско ограничение“) по време на цялата процедура за предоставяне на убежище, включително евентуалните обжалвания (фигура 2).

06

Временните схеми за преместване са въведени с две решения на Съвета през септември 2015 г.¹ Схемите, които функционират между 24 март 2015 г. и 26 септември 2017 г., са насочени към преместването на 160 000 мигранти на базата на квоти с цел да се сподели тежестта между държавите членки, като по този начин се намали натискът върху държавите на първо влизане.

07

Ефективната политика на връщане е необходима част от една всеобхватна и законосъобразна политика в областта на миграцията. В края на 2010 г. влиза в сила Директивата на ЕС относно връщането, с която се определят общи правила за връщане на незаконно пребиваващи мигранти. През септември 2018 г.² Комисията предлага преразглеждане на тази директива.

08

По-голямата част от средствата от ЕС за управление на миграцията се предоставят от фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ). ФУМИ е създаден за периода 2014 – 2020 г. с цел насърчаване на ефективното управление на миграционните потоци и с цел прилагане и укрепване на общата политика на ЕС в областта на убежището и имиграцията.

09

По-голямата част от финансирането от ФУМИ се предоставя чрез споделено управление за подпомагане на многогодишните национални програми на държавите членки. Тези програми се съфинансират от държавите членки, които отговарят за тяхното изготвяне, изпълнение, мониторинг и оценка. Освен това със средствата от ФУМИ се финансира спешната помощ. Управлявана пряко от Комисията или непряко от международни организации, тя почти изцяло се финансира от бюджета на ЕС.

10

EASO подпомага органите на Гърция и Италия въз основа на годишни оперативни планове. През 2018 г. в Гърция EASO е подпомогнала регистрирането и обработката на заявления за предоставяне на убежище на границата и е предоставила подкрепа за обичайната процедура за предоставяне на убежище, както и на органите по обжалване и на звеното по Регламента от Дъблин. В Италия EASO е информирала мигрантите в горещите точки относно процедурата на предоставяне на убежище, подпомогнала е регистрирането на заявления за предоставяне на убежище и е подкрепила националните и териториалните комисии по въпросите на убежището, както и звеното по Регламента от Дъблин.

11

Освен това EASO е участвала в укрепването на капацитета на националните органи в областта на убежището, подобряването на системата за приемане и защитата на уязвимите групи, включително непридружените непълнолетни лица.

12

При искане от държавите членки, Frontex координира връщането на нерегламентирани мигранти, които не отговарят на условията за международна закрила на тяхна територия. Нейният Европейски център за връщане предоставя оперативна и техническа подкрепа на държавите членки и на асоциираните към Шенген държави по време на операциите преди и по време на връщането на мигранти.

13

От 2006 г. до 2016 г. Frontex координира съвместните операции, свързани с чартърни полети. През 2016 г. мандатът ѝ е разширен, за да включи и организацията/координацията на националните операции по връщане. През декември 2017 г. тя започва да подпомага и връщанията с планирани търговски полети.

14

Подробна информация за финансовото изпълнение на средствата от ФУМИ, EASO и Frontex може да бъде намерена в приложение I.

15

През 2017 г. ЕСП публикува доклад³ относно горещите точки в Гърция и Италия. Европейският парламент одобри нейните заключения⁴ и поиска от ЕСП да „обмисли възможността за бързото изготвяне на последващ доклад относно функционирането на горещите точки с по-широк обхват, включващ и анализ на процедурите за предоставяне на убежище, преместване и връщане“. Настоящият доклад е изготвен в отговор на това искане.

Обхват и подход на одита

16

Целта на настоящия одит на изпълнението беше да се определи дали подкрепата от ЕС за управление на миграцията (включително подходът на горещите точки) е помогнала за прилагането на ефективни и бързи процедури за предоставяне на убежище и за връщане в Гърция и Италия. За да отговори на този основен одитен въпрос, Сметната палата разгледа два подвъпроса:

1. Постигнали ли са целите си финансираните от ЕС действия за подпомагане на Гърция и Италия?
   
   За да отговори на този подвъпрос, ЕСП разгледа дали нейните препоръки от Специален доклад № 6/2017 са били изпълнени и дали временните схеми за спешно преместване са постигнали целите си. ЕСП също така оцени уместността и концепцията на извадка от финансирани от ЕС действия за подпомагане и разгледа дали планираните крайни продукти/услуги са били постигнати и дали целите са изпълнени.
2. Ефективни и бързи ли са процедурите в Италия и Гърция за предоставяне на убежище и за връщане?
   
   За да отговори на този подвъпрос, ЕСП разгледа дали изпълнението на процедурите за предоставяне на убежище и за връщане в двете държави членки се е подобрило от 2015 г. насам. ЕСП анализира изпълнението въз основа на данните, събрани от Комисията, EASO, Frontex и националните органи, и определи причините за постигане на незадоволителни резултати.

17

Одитът обхвана периода от 2015 г. (когато започва миграционната криза и са създадени първите горещи точки в Гърция и Италия) до края на 2018 г.

18

Извадката на ЕСП от финансирани от ЕС действия за подпомагане съдържа шест проекта за спешна помощ по ФУМИ (СП по ФУМИ) и десет проекта по линия на национални програми по ФУМИ (НП по ФУМИ). ЕСП приложи професионалната си преценка при подбора на проектите, за да се гарантира балансирано покритие на одитираните процедури (за предоставяне на убежище (с изключение на приемане), преместване и връщане) и на видовете партньори по изпълнението (агенции на ООН или национални органи), като също така взе предвид финансовата същественост и периода на изпълнение. Между другите разгледани действия на ЕС за подпомагане бяха оперативната подкрепа от EASO през 2018 г. за процедурите за предоставяне на убежище в Гърция и Италия, както и подкрепата на Frontex за връщания, предоставена на Гърция и Италия през 2018 г. Пълният списък на одитираните проекти може да бъде намерен в приложение II.

19

Основните одитирани обекти от ЕСП бяха Европейската комисия, EASO и Frontex като доставчици на подкрепа от ЕС за процедурите за предоставяне на убежище, преместване и връщане (вж. също фигура 3). Освен това ЕСП посети отговорните органи на Гърция и Италия и някои горещи точки, както и международни и неправителствени организации, осъществяващи проекти по линия на ФУМИ в Гърция и Италия. Одитната дейност включи документна проверка на директиви и регламенти, стратегии, документи за политиката, насоки, оценки, доклади за мониторинг и вътрешни документи, както и на документи, публикувани от националните органи, научноизследователски организации, академични структури и неправителствени организации.

20

ЕСП не оцени валидността на отделните решения за предоставяне на убежище и за връщане, тъй като това би означавало да се навлезе в основанията на всеки отделен случай, а това попада в правомощията на националните административни/съдебни органи и на последния етап – на Европейския съд по правата на човека.

21

Целта на одита не беше да се оцени надеждността на статистическите данни, предоставени от Комисията, EASO, Frontex, националните органи или партньорите по изпълнението на проектите.

Констатации и оценки

Действията на ЕС за управление на миграцията в Гърция и Италия са били подходящи, но не са достигнали пълния си потенциал

22

Проверихме дали:

1. препоръките на ЕСП от Специален доклад № 06/2017 са изпълнени;
2. всички нови нерегламентирани мигранти са били регистрирани и са им снети пръстови отпечатъци както в горещите точки, така и извън тях;
3. временните схеми за спешно преместване са постигнали своите цели и задачи;
4. 20-те разгледани действия на ЕС за подпомагане в Гърция и Италия са били планирани добре с оглед на i) тяхното съответствие с установените нужди, ii) формулирането на цели SMART (конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове) и на показатели RACER (подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви) показатели; iii) липсата на припокриване с други финансирани от ЕС дейности; iv) извънредната ситуация (за проектите по линия на СП по ФУМИ), и v) стратегията за преход от извънредни към по-дългосрочни действащи национални програми;
5. 20-те разгледани действия за подпомагане от ЕС са постигнали планираните резултати;
6. е налице надеждна рамка за мониторинг и докладване на изпълнението.

Основните препоръки са в процес на изпълнение в горещите точки в Гърция, като са постигнати пълна регистрация и снемане на пръстови отпечатъци

23

В своя Специален доклад № 6/2017 ЕСП оцени прилагането на подхода на горещите точки в Гърция и Италия и отправи 11 препоръки, които бяха приети изцяло от Комисията и от участващите агенции. От тези препоръки шест са изцяло изпълнени.

24

Две основни препоръки с в процес на изпълнение: 1.1 (помощ за преодоляване на недостатъчния капацитет в горещите точки в Гърция) и 2.1 (помощ за осигуряване на третирането на непридружените непълнолетни лица в съответствие с международните стандарти). Две препоръки към Комисията и агенциите са изпълнени: 2.2 (настояване да се назначи служител по защита на правата на децата във всяка гореща точка) и 3.1 (изискване на повече експерти от държавите членки за по-добро посрещане на нуждите в горещите точки). Една препоръка – 3.2 (командироването на експерти от държавите членки да бъде за достатъчно дълги периоди) – не е изпълнена. ЕСП представя подробна оценка в приложение III и точки 25—30 по-долу.

Горещите точки в Гърция не разполагат с достатъчен капацитет

25

Горещите точки в Италия са или празни или почти празни, чисти и добре оборудвани. В ярък контраст с това, условията на живот в горещите точки в Гърция, по-специално на о-в Лесбос и о-в Самос, са лоши поради пренаселеност, липса на лекари и недостатъчна сигурност. Към момента на одитното посещение на ЕСП през февруари 2019 г. в горещите точки на о-в Лесбос и о-в Самос с капацитет за 3 100 и 640 мигранти бяха настанени съответно 5 096 и 3 745 души. Много от тях живееха в палатки извън периметъра на горещата точка (снимка 1). Комбинацията от бавни процедури за възлагане на обществени поръчки, забавено изпълнение на проектите за поддръжка и модернизиране, продължаващо пристигане на нови мигранти и продължителни процедури за предоставяне на убежище представлява пречка за бързото подобряване на ситуацията⁵.

Тежки условия за непридружените непълнолетни лица

26

Условията за непридружените непълнолетни лица на гръцките острови са тежки (каре 1).

27

В Италия фокусът на вниманието е изместен към ситуацията в морето, тъй като някои спасителни кораби не са могли да акостират поради липса на разрешение за място за слизане на брега. Закъсненията при слизането са засегнали и много деца, в т. ч. непридружени непълнолетни лица, които са били блокирани в морето в продължение на дни, а понякога и седмици⁶.

Изпращането на експерти на EASO и Frontex не е напълно съобразено с нуждите в горещите точки

28

ЕСП констатира постоянен недостиг на национални експерти, които да работят по операциите на EASO. За разлика от това, Frontex е разполагала с достатъчно служители от държавите членки благодарение на годишните си планове за командироване на служители. Към момента на одитното посещение на ЕСП в Италия Frontex всъщност разполагаше с повече служители от необходимото, изпратени в горещите точки. Агенцията не е коригирала плана си с оглед на малкия брой на пристигащите по море мигранти, поради което поддържа постоянно присъствие на служители в горещите точки (експерти по скрининг и по събиране на информация, експерти по снемане на пръстови отпечатъци), въпреки че горещите точки са празни (каре 2).

29

Средната продължителност на разпределение на националните експерти остава кратка както за EASO, така и за Frontex.

30

Като цяло профилите на експертите на EASO отговарят на изискванията, въпреки че има недостиг на опитни старши експерти. Профилите на експертите на Frontex също отговарят на изискванията, въпреки че голяма част⁷ от експертите по операциите за обратно приемане в Турция имат само профил за ескортиране, което не отговаря напълно на нуждите на горещите точки. Тъй като средно се провежда само една операция по връщане седмично, която продължава един работен ден, тези ескортиращи лица със само един профил не могат да бъдат използвани за никакъв друг вид операции на Frontex през останалите шест дни от седмицата.

Пълна регистрация, снемане на пръстови отпечатъци и разпитване на мигрантите в горещите точки и извън тях

31

Процентът на регистрация и снемане на пръстови отпечатъци⁸ се е подобрил значително, тъй като с подхода на горещите точки в Гърция и Италия са въведени стандартни оперативни процедури и ясно са разделени отговорностите между националните органи и агенциите за подпомагане от ЕС.

32

Въпреки това, ако се разгледа ситуацията извън горещите точки в Италия и Гърция, относително голяма част от мигрантите подават заявления за убежище в други държави – членки на ЕС, без техните пръстови отпечатъци да са съхранени в категория 2⁹ на базата данни на ЕВРОДАК (фигура 4). С изключение на регламентираните мигранти, подаващи заявление за убежище, които са освободени от снемане на пръстови отпечатъци от категория 2 в ЕВРОДАК, липсата на данни за пръстови отпечатъци в ЕВРОДАК може да бъде обяснена по един от следните начини:

1. кандидатът за убежище е влязъл в ЕС по алтернативен маршрут, различен от гръцките източни острови в Егейско море или Италия, където поради липсата на подход на горещите точки регистрацията в ЕВРОДАК в някои държави членки може да не е толкова ефективна (фигура 4).
2. кандидатът за убежище е регистрирал(а) заявлението си повече от 18 месеца след регистрирането на пръстовите отпечатъци в ЕВРОДАК данни и поради това данните за тях вече не се съхраняват в базата данни;
3. кандидатът за убежище е пристигнал незабелязано в ЕС, поради което не е бил регистриран.

33

Фактът, че между 2015 г. и 2018 г. в ЕВРОДАК е имало много положителни резултати за пръстови отпечатъци, регистрирани в друга държава,¹⁰ показва, че голям брой кандидати за убежище са преминали от Гърция и Италия в други държави членки¹¹. Големият обем на вторичните движения в ЕС допълнително затруднява прилагането на Дъблинския механизъм.

34

Съгласно действащата система положителните резултати в ЕВРОДАК, регистрирани в друга държава, водят до прехвърляния съгласно дъблинската система обратно в държавата на първо влизане. Анализ на данните на ЕВРОСТАТ показва нисък процент на действителните изходящи и входящи прехвърляния по дъблинската система за Гърция, Италия, а всъщност и за ЕС като цяло¹². Причините за това са много, в т. ч. укриване, хуманитарни причини, отлагателни съдебни решения и дела за събиране на семейството.

Временните схеми за спешно преместване не са постигнали своите количествени цели и основната си цел

Основната цел за преместване е постигната само отчасти

35

Подходът на горещите точки е част от пакет от незабавни мерки, въведени от Съвета за противодействие на протичащата през 2015 г. криза. Друга част от този пакет е временен и извънреден механизъм за преместване на кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, от Гърция и Италия в други държави в ЕС, за да се облекчи тежестта за тези две държави членки на първа линия.

36

Съветът е определил две първоначални цели за това преместване — съответно на 40 000 и 120 000 кандидати (общо 160 000). Предвид факта, че тези цели са определени в разгара на миграционната криза, те са резултат от политически преговори, а не от надежден анализ на прогнозните миграционни потоци. Тъй като 7 744 места (от 40 000) изобщо не са били разпределени¹³, а 54 000 (от 120 000) са били предоставени за презаселване на сирийски граждани след Изявлението на ЕС и Турция, държавите членки са поели правно задължение да преместят 98 256 от 160 000 мигранти.

37

Съгласно решенията за преместване могат да бъдат премествани само кандидати с националности, за които средният за ЕС процент на признаване на заявления за убежище е 75 % или по-висок и на които поради това има голяма вероятност да бъде предоставена международна закрила в държавите членки на преместване. Използването на този среден за целия ЕС процент предполага съгласувани подходи към предоставянето на убежище в държавите членки в общата европейска система за убежище. Процентите на признаване обаче се различават съществено между държавите членки, особено за някои националности¹⁴. Ето защо средният за ЕС процент не е оптимален показател за вероятността за предоставяне на международна закрила в определена държава членка. Въпреки това ЕСП признава факта, че това е ясен критерий, даващ възможност за бърза оценка на допустимостта за преместване.

38

На фигура 5 е показано, че 34 705 отговарящи на условията мигранти (12 706 от Италия и 21 999 от Гърция) са били преместени в 22 държави членки и в 3 асоциирани държави (Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария). Обединеното кралство и Дания са упражнили правото си на неучастие съгласно Договорите. Унгария и Полша не са преместили никакви мигранти¹⁵.

39

За всеки преместен мигрант Комисията е изплатила от ФУМИ 500 евро на Гърция или Италия за покриване на пътните разходи и 6 000 евро на приемащата държава членка за разходите по приемането. Това възлиза общо на 225,6 млн. евро за всички преместени мигранти.

40

Задължителните схеми за преместване са първата инициатива за солидарност в историята на европейската политика в областта на миграцията, насочена към широкомащабно преразпределяне на кандидатите за убежище между държавите членки. С решенията за преместване също така е предоставена закрила на значителен брой кандидати, които иначе са щели да останат в Италия или Гърция, или за които е било възможно да се преместят нерегламентирано в други държави.

41

Броят на преместените търсещи убежище лица обаче не е бил достатъчен, за да намали ефективно натиска върху системите за предоставяне на убежище в Гърция и Италия. Преместените мигранти през периода на допустимост представляват около 4 % от всички търсещи убежище лица в Италия и около 22 % от тези в Гърция.

Много малък дял от отговарящите на условията за преместване мигранти са били преместени

42

Решенията за преместване се прилагат за мигранти, които са пристигнали в Гърция или Италия между 24 март 2015 г. и 26 септември 2017 г. Сирийските граждани и гражданите на Еритрея са двете основни националности, които са отговаряли на условията през целия период. Иракчаните са отговаряли на условията до 15 юни 2016 г.¹⁶

43

Приемащите държави членки обаче са приемали само кандидати за преместване от Гърция, които са пристигнали в държавата преди 20 март 2016 г. (датата на влизане в сила на Изявлението на ЕС и Турция).

44

Решенията са влезли в сила в разгара на миграционната криза, когато повечето мигранти, които биха били допустими, са преминавали транзитно през Гърция или Италия в процес на вторична миграция към други държави членки. От края на 2015 г. до началото на 2016 г. органите в Гърция и Италия не са разполагали с достатъчен капацитет, за да идентифицират и да се свържат с всички потенциално допустими кандидати на тяхната територия. Схемите са постигнали незадоволителни резултати главно поради много ниския брой на регистрираните потенциално допустими кандидати (вж. фигура 5).

45

Затварянето на маршрута през Балканите през март 2016 г. значително е ограничило неконтролираното преминаване през Гърция, при което много потенциално допустими кандидати за преместване са останали в Гърция. През март 2016 г. Комисията е преценила, че между 50 000 и 56 000 души са останали в Гърция, в т. ч. 35 000 – 40 000 потенциално допустими кандидати за преместване. Една масова кампания за предварителна регистрация, финансирана чрез спешна помощ и подкрепена от ВКБООН, е спомогнала за идентифицирането и регистрацията на все още пребиваващите в Гърция лица през лятото на 2016 г. Без тази кампания броят на преместванията би бил още по-малък.

46

Предоставената на идентифицираните мигранти информация относно държавите на преместване и ползите от организираното преместване (за разлика от нерегламентираното „самостоятелно преместване“) не е била достатъчно ефективна, за да спечели тяхното доверие и да ги убеди, че схемите са привлекателни.

47

Малкият брой ангажименти за преместване и бавният темп, с който държавите членки са обработвали ангажиментите и прехвърлянията, също може да са разубедили някои мигранти да кандидатстват за преместване, въпреки че с времето ситуацията се е подобрила.

Голяма част от регистрираните кандидати са били преместени въпреки недостатъците в процеса на преместване

48

Голяма част от всички регистрирани в схемите кандидати в Гърция и Италия (съответно 80 % и 89 %) са били действително преместени. Двете основни причини за неуспешно преместване на регистрираните лица са отрицателните резултати от проверките за сигурност и укриването.

49

Въпреки това ЕСП установи редица оперативни слабости в процесите на преместване (каре 3 и фигура 6).

Недостатъчен мониторинг след преместването и липса на структура за доброволно преместване

50

Комисията, заедно с EASO и Международната организация по миграция (МOM), е наблюдавала прилагането на схемите за преместване и по-специално броя на действителните прехвърляния. Събирани са данни и за регистрациите, укриващите се лица и отхвърлянията, но докладването на тези аспекти не е било хармонизирано между Гърция и Италия.

51

Събраните от Комисията предварителни резултати през февруари 2018 г. показват висок процент на признаване на заявления за убежище сред преместените мигранти в приемащите държави членки. Те също така показват относително висок процент вторични движения след преместването в някои държави членки, въпреки че по-голямата част от държавите не събират информация за този аспект.

52

От февруари 2018 г. Комисията не наблюдава ситуацията в държавите на преместване. Събраните от ЕСП данни от приемащите държави членки през април и май 2019 г. потвърждават направените констатации и оценки в предходната точка (фигура 7).

53

Срокът на действие на временните схеми за преместване е изтекъл през септември 2017 г. Все още не е постигнато съгласие относно предложението на Комисията за постоянна схема за преместване. При липсата на съгласуван механизъм за преместване на равнището на ЕС се извършва доброволно преместване на ad hoc основа, предимно за мигранти, които са дебаркирали в Италия и Малта.

Разгледаните проекти за спешна помощ по ФУМИ и националните програми са отговорили на установените нужди, но не са постигнали напълно целите си

Проектите по линия на СП по ФУМИ са подходящи, но не посрещат единствено неотложни и специфични нужди, както е било предвидено

54

Спешната помощ (СП) по фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) има за цел да предоставя финансова помощ за посрещане на неотложни и специфични нужди в случай на извънредна ситуация¹⁷.

55

Въпреки че първоначалният бюджет по многогодишната финансова рамка за периода 2014 – 2020 г. е бил 160 млн. евро, общият размер на отпуснатите средства за СП по ФУМИ е увеличен и до годишната работна програма (ГРП) за 2019 г. възлиза на 1,1 млрд. евро. Както е показано на фигура 8, Гърция и Италия са най-големите получатели на финансиране от СП по ФУМИ.

56

Първоначално спешната помощ е планирана като инструмент с малък мащаб за посрещане на неотложни и специфични извънредни нужди. Увеличаването на финансирането със СП е спомогнало за това кризисната подкрепа от страна на Комисията да стане по-гъвкава и съобразена с нуждите. В междинната оценка на ФУМИ¹⁸ е изтъкната също и ролята на СП за засилването на солидарността и споделянето на отговорност между държавите членки. Този вид помощ има ключова роля за подпомагане на прилагането в Гърция и Италия на схемата за преместване чрез финансиране на предварителната регистрация на кандидатите за преместване (в Гърция), приемните обекти и транспортирането на кандидатите, отговарящи на условията за преместване.

57

Същевременно СП се е превърнала в ключов стратегически инструмент на Комисията за преразпределяне на подкрепата към държавите, които са най-засегнати от миграционната криза, по-специално Гърция, чрез допълване на пакетите по техните национални програми¹⁹.

58

Ето защо някои проекти за СП не посрещат само неотложни и специфични нужди, а допълват НП по ФУМИ чрез финансиране на по-дългосрочни структурни дейности с включени компоненти за изграждане на капацитет. В своята оценка на въздействието²⁰ Комисията също е подчертала това.

59

ЕСП разгледа шест проекта за СП: три в Гърция и три в Италия. Във всяка държава един проект беше свързан с предоставяне на убежище, един с връщане и един с преместване. Подробна оценка може да бъде намерена в приложение II.

60

ЕСП установи, че и шестте проверени проекта отговарят на установените нужди. Поставените цели за всеки проект в извадката ясно посочват какво следва да се постигне с действията. По отношение на очакваните резултати всички проекти в извадката са насочени към непосредствените крайни продукти/услуги, а не към резултатите и въздействието. Изключение прави проектът за спешна помощ EMAS-IT-1, по който дори няма показатели за крайни продукти (каре 4).

61

ЕСП не установи припокриване между финансираните по линия на СП проекти от една страна и НП по ФУМИ или операциите на EASO/Frontex – от друга страна.

62

Два от шестте проверени проекта за СП обаче не са посрещали неотложни и специфични нужди (EMAS-GR-2 и EMAS-IT-1), а по-скоро са замествали действия в НП по ФУМИ чрез финансиране на по-дългосрочни структурни дейности с включени компоненти за изграждане на капацитет (каре 5).

63

През юли 2017 г. Комисията е отпуснала на Италия допълнително финансиране като СП по ФУМИ в размер на до 100 млн. евро, което е било използвано и за финансиране на проектите EMAS-IT1 и EMAS-IT-2. Въпреки това не е имало структуриран механизъм, по който средствата от СП да бъдат справедливо разпределени между държавите членки в случай на искания за финансиране на проекти, надхвърлящи наличния бюджет. Ако всички отговарящи на условията държави членки бяха кандидатствали за безвъзмездна финансова помощ като СП по ФУМИ за финансиране на подобни дейности (национални принудителни връщания, подпомагане на доброволното връщане и реинтеграция или повишаване на капацитета на полицейските участъци), бюджетът на СП е щял скоро да бъде изчерпан.

64

Комисията е предложила спешната помощ да бъде включена в споделеното управление с държавите членки в новата финансова рамка за периода 2021 – 2027 г.²¹ Все още предстои да бъдат определени ясни критерии за разпределяне на средствата от СП.

Само два от шестте проверени проекта по линия на СП по ФУМИ са постигнали напълно своите количествени цели

65

Планираните цели на проектите за спешна помощ EMAS-GR-3 и EMAS-IT-2 са постигнати изцяло, докато за проектите EMAS-GR-1, EMAS-GR-2 и EMAS-IT-3 те са изпълнени частично (каре 6). Проектът за спешна помощ EMAS-IT-1 все още е в ранен етап на изпълнение (каре 5 и приложение II).

66

Въпреки че проектът EMAS-IT-2 е надхвърлил своите цели три месеца преди края на периода на изпълнение, следва да се отбележи, че тези цели са били относително скромни предвид броя на издадените решения за връщане и броя на нерегламентираните мигранти, пребиваващи в Италия. Изпълнението на програмата за подпомагане на доброволното връщане и реинтеграция (ПДВР) в Италия е засегнато от редица проблеми, които ЕСП анализира в каре 12.

Няма надеждна и изчерпателна оценка на нуждите за НП по ФУМИ

67

По националните програми (НП) по ФУМИ за периода 2014 – 2020 г. са отпуснати 328,3 млн. евро на Гърция и 394,2 млн. евро на Италия. НП по ФУМИ обаче са били приети едва съответно през юли и август 2015 г. поради късното приемане на Регламента за ФУМИ.

68

Тъй като е част от общ стратегически план, за многогодишен фонд като ФУМИ е необходима надеждна и изчерпателна оценка на нуждите, в която всички нужди да са разчетени, приоритизирани и редовно актуализирани²². Поради постоянно променящата се ситуация е останало много малко време за изготвянето на такива оценки на нуждите в Гърция и Италия.

69

ЕСП разгледа десет национални проекта по линия на ФУМИ: пет в Гърция и пет в Италия (подробна оценка на GR-1 – 5 и IT-1 – 5 може да бъде намерена в приложение II). Установихме, че всички одитирани проекти са били подходящи от гледна точка на ясно изразената им тематична връзка с целите на националните програми. Без обаче всички нужди да са разчетени и приоритизирани е невъзможно да се оцени дали средствата от ФУМИ са били разпределени там, където са били най-необходими.

70

ЕСП установи слабости в показателите за изпълнението на одитираните проекти. По някои проекти липсват конкретни показатели за крайни продукти или за резултати (IT-1, GR-2). При някои показатели са определени цели, които са твърде ниски (IT-2, 3, 4) или вече са били постигнати (GR-1). Някои показатели не са били актуализирани след като обхватът на проекта е бил променен (GR-3) или в крайна сметка са определили ограничителен срок за подпомагане на доброволното връщане и реинтеграция (GR-5).

71

ЕСП установи припокриване между одитираните проекти за ПДВР IT-2 и IT-3 в Италия. Тези проекти са били възложени с една и съща покана за представяне на предложения, обхванали са едни и същи държави на произход и са осъществени в едни и същи региони на Италия. Без географски критерий, който да гарантира, че проектите се осъществяват в допълващи се географски райони, те са се конкурирали за връщането на едни и същи лица.

72

След като през 2016 г. мандатът на Frontex е разширен, два инструмента на ЕС (НП по ФУМИ и подкрепата за връщания от Frontex) са подпомагали успоредно един и същ вид дейности за принудително връщане. Това се отнася и за проектите за принудително връщане по ФУМИ GR-4 и IT-4.

По-голямата част от одитираните проекти по линия на НП по ФУМИ в Гърция и Италия не бяха постигнали напълно своите количествени цели към момента на одита

73

До края на 2016 г. по НП на Гърция не са мобилизирани почти никакви финансови ресурси от ФУМИ за посрещане на нуждите на държавата, произтичащи от миграционната криза. Гърция е наваксала закъснението си при изпълнението на ангажиментите, но плащанията по линия на НП по ФУМИ са останали на ниско ниво. Италия е наваксала закъсненията при изпълнението на ангажиментите по специални цели 1 и 2, но към момента на одитното посещение при ангажиментите по конкретна цел 3 имаше изоставане (вж. приложение I).

74

В Гърция един от петте проверени проекта (GR-1) беше приключил към момента на одита, а четири все още се осъществяваха. Четири от петте проекта или не бяха постигнали, или беше малко вероятно да постигнат (в случая на текущите проекти) планираните резултати (приложение IV). При всички проверени проекти ЕСП установи доказателства за редовно докладване и мониторинг. В три от петте проекта големият брой изменения са затруднили мониторинга на изпълнението на проектите и в крайна сметка оценката на техния успех²³.

75

В Италия четири от петте проверени проекта бяха приключили към момента на одита. От тях два бяха изпълнили целите си частично. Един проект беше прекратен, а за друг нямаше налични окончателни данни (приложение IV). По два от петте проекта докладването и мониторингът бяха недостатъчни.

Рамката за мониторинг на изпълнението е създадена късно и без количествени цели

76

Общата рамка за наблюдение и оценка е основният инструмент на Комисията за мониторинг и оценка на изпълнението на НП по ФУМИ. Поради продължителните дискусии с държавите членки за съгласуване на хармонизиран набор от показатели за резултати и за въздействие, рамката е била финализирана едва през февруари 2017 г.²⁴ Към този момент много проекти по линия на ФУМИ вече са били започнали.

77

Рамката не само е публикувана късно, но и нейните показатели за резултати и за въздействие нямат целеви или базови стойности, което затруднява оценката на изпълнението. Освен това в междинните доклади за оценка за 2017 г. Италия и Гърция не са събрали пълните набори от данни за всеки от показателите по рамката.

78

Комисията не е разработила рамка за мониторинг на изпълнението, за да наблюдава и да докладва за резултатите на финансираните със СП проекти.

Недостатъчно данни за изпълнението, които да улеснят една надеждна оценка на политиката на равнището на ЕС

79

През май 2018 г. Комисията е направила предложение²⁵ за преразглеждане на изготвяната от ЕВРОСТАТ статистика за миграцията и убежището с цел, наред с другото: i) увеличаване на честотата и съдържанието на статистическите данни за връщанията; ii) предоставяне на неагрегирани данни за предоставянето на убежище на непридружени малолетни или непълнолетни лица; и iii) въвеждане на нова статистика за исканията за повторно разглеждане по регламента от Дъблин.

80

В хода на настоящия одит стана ясно, че са необходими повече данни за изпълнението, които да улеснят извършването на надеждна оценка на политиката на равнището на ЕС. Това не е обхванато в предложението на Комисията.

81

Например, по отношение на процедурите за предоставяне на убежище ЕВРОСТАТ и EASO не събират данни за продължителността на периода на обработване на заявленията за убежище между ключовите етапи²⁶ в процедурата, въпреки определените многобройни срокове в законодателството на ЕС и в националното законодателство в областта на убежището. EASO събира основни данни за натрупванията на заявления, свързани единствено с отлежаването на неразгледаните заявления за предоставяне на убежище на етапа на първа инстанция. ЕВРОСТАТ събира само ограничени данни²⁷ за съдебния етап/етапа на обжалване, но не и данни за неприключените обжалвания на различните инстанции.

82

Не се събират данни за бързината на процедурите за връщане. Освен това няма показатели, които да измерват устойчивостта на връщанията, като например броя на върнатите мигранти, които са се опитали отново да влязат в ЕС, или успеха на пакетите за реинтеграция по ПДВР.

Оперативната подкрепа от агенциите на ЕС не е използвана в пълна степен

EASO е положила усилия за разработване на по-стратегически подход към подкрепата за процедурите за предоставяне на убежище

83

ЕСП разгледа операциите на EASO, свързани с многобройните нужди, произтичащи от големия приток на мигранти в Гърция и Италия.

84

При подпомагането на тези държави членки по време на миграционната криза, по-специално при пика на пристигащи мигранти през 2015 г. и 2016 г., и предвид продължителните и чести промени, EASO не е разполагала с време да извърши задълбочени оценки на нуждите с цел приоритизиране и разчет на разходите, или да създаде многогодишни планове или изходни стратегии. Подобна структурирана оценка обаче не е изготвена и за оперативните планове за 2017 г. и 2018 г. Плановете са съгласувани между EASO и приемащите държави членки, При липсата на ясно приоритизирани и разчетени нужди обаче не беше възможно да се докаже, че EASO е насочила подкрепата си там, където тя е била най-необходима.

85

При изготвянето на своите оперативни планове за 2019 г. EASO е положила значителни усилия да приложи основните елементи на стратегическото планиране²⁸. От концептуална гледна точка ЕСП счита, че този подход е добра практика, въпреки че ефективното му прилагане може да бъде оценено едва при разглеждането на оперативните планове за 2019 г., които попадат извън обхвата на одита.

86

До 2018 г. оперативните планове се изготвят на базата на вложените ресурси. Въвеждането на инструмент за мониторинг на изпълнението през февруари 2018 г. за Италия и през май 2018 г. за Гърция е довело до създаване на показатели за крайни продукти и за резултати, но ЕСП установи редица недостатъци²⁹.

87

Въпреки че ЕСП не установи конкретни примери за припокриване, Комисията и EASO не разполагат с процедура за систематично участие на EASO в планирането на проектите по линия на ФУМИ, по-специално за проектите (било то по линия на НП по ФУМИ или на СП), по които се финансират сходни дейности (например финансиране на служителите на Гръцката служба по въпросите на убежището (GAS) или подпомагане на questure в Италия).

88

В Италия EASO е коригирала подкрепата си след значителното намаляване на миграционните потоци. Тя е спряла да подпомага предоставянето на информация в края на 2018 г. Предоставена е по-малко подкрепа за регистрация от планираното и се предвижда тя да бъде постепенно прекратена до края на 2019 г. EASO също така възнамерява до края на 2019 г. да спре подкрепата си за териториалните комисии по предоставяне на убежище³⁰.

89

Въпреки че е било възможно някои елементи на подкрепата от EASO да бъдат извършени от националните органи и да се финансират по линия на ФУМИ (например срочно наетите служители – експерти по регистрация и служители, обработващи заявления за убежище, които вече са командировани в GAS или в службите за устен превод), за Гърция EASO не разполага с подобна изходна стратегия.

Подкрепата от EASO е затруднена от постоянния недостиг на експерти от държавите членки, кратката продължителност на тяхното командироване и други оперативни проблеми

90

Що се отнася до вложените ресурси (брой експерти, срочно наети консултанти и т.н.), тяхното разполагане от EASO в Гърция и Италия като цяло е в съответствие с оперативните планове. В приложение I е показано, че всяка година разходите са били по-високи от първоначалния бюджет.

91

Поради липсата на цели/базови стойности за показателите е трудно да се оцени изпълнението/ефективността на подкрепата от EASO от гледна точка на крайните продукти и резултатите. Въпреки това интервюираните от ЕСП органи по предоставяне на убежище в Гърция и Италия считаха, че подкрепата от EASO е полезна както по отношение на подпомагането на процедурите за предоставяне на убежище, така и на укрепването на националния капацитет.

92

Операциите на EASO продължават да бъдат засегнати от постоянен недостиг на експерти от държавите членки и средната продължителност на тяхното командироване се е оказала твърде кратка (средно 50 дни в Гърция и 46 в Италия през 2018 г.). За разлика от Frontex, EASO не изготвя годишен план за командироване на служители. Вместо това тя изисква от държавите членки да посочват експерти, но често не получава задоволителни отговори. Поради това EASO се принуждава да използва повече срочно наети служители, за да покрие този недостиг.

93

Подкрепата от EASO на гръцките острови е затруднена от допълнителни оперативни проблеми (каре 7).

В операциите на Frontex за подпомагане на принудителните връщания липсва информация от държавите членки и координация с ФУМИ

94

ЕСП счита, че всички операции по връщане на Frontex отговарят на установените нужди в тази област.

95

От 2016 г. насам Frontex може да координира и организира операции за принудително връщане по своя собствена инициатива. За да може обаче Агенцията да планира по-добре тези операции, държавите членки трябва систематично и редовно да ѝ предоставят надеждна и навременна оперативна информация (например актуални данни за допустимите за връщане граждани на трети държави, тяхната държава на произход, броя на лицата в центровете за задържане преди извеждане, крайната дата на тяхното задържане и т. н.).

96

След като през 2016 г. мандатът на Frontex е разширен, два инструмента на ЕС са насочени към дейности за принудително връщане (НП по ФУМИ и подкрепата за връщания от Frontex). Двете структури за финансиране от ЕС съществуват успоредно, за да подпомагат един и същ вид дейности за принудително връщане (съвместни операции, национални операции и редовни търговски полети). В контекста на малкия брой връщания това създава ситуация, в която потенциалът на Frontex за предоставяне на подкрепа за връщания остава неизползван (каре 8).

97

Няма структура за координиране на действията на ФУМИ и Frontex. Frontex не участва в програмирането на действията за връщане по ФУМИ и няма достъп до информация за НП по ФУМИ или за други съответни проекти, финансирани по линия на ФУМИ.

Потенциалът на подкрепата за връщане от Frontex не е реализиран

98

Тъй като държавите членки не са използвали изцяло потенциала на Frontex за подпомагане на операции по връщане (фигура 9), Агенцията не е могла да използва пълноценно увеличения след разширяването на мандата ѝ бюджет за финансиране на такива операции.

99

Както е показано на фигура 10, Гърция и Италия са сред държавите членки, които не използват изцяло потенциала на Frontex³². Основната причина за това е малкият брой връщани лица от двете държави. Освен това тези две държави са избрали НП по ФУМИ, вместо подкрепа от Frontex за принудително връщане, което също може да обясни тази ситуация.

100

ЕСП констатира, че оперативните предизвикателства се отразяват върху икономическата ефективност на чартърните операции (фигура 10).

1. Заради опасността от укриване, когато определено лице е готово за връщане, е необходимо да се действа бързо, без възможност да се изчаква запълването на полета. Това води до неизползван капацитет (43 %) на чартърните самолети, особено след като за операциите по връщане на дълги разстояния до Африка и Азия трябва да се използват големи самолети с достатъчен обсег.
2. Често действителният брой на пътниците е по-малък от планирания (67 % през 2018 г.) поради липсата на необходимите документи за пътуване, подновени в последния момент заявления за убежище, укриващи се лица и т. н.
3. Връщаните лица трябва да се придружават от много членове на персонала (ескортиращи лица, контрольори, наблюдатели, медицински персонал и т. н.).
4. Операциите по връщане се възпрепятстват и от трудното сътрудничество с трети държави³³.

101

По принцип редовните полети са икономически по-ефективни от чартърните полети. От друга страна, приблизително една трета от операциите по връщане с редовни полети са били отменени, главно поради отказ на връщаните лица, липса на документи за пътуване, укриване, съдебни решения или отказ на капитана.

Въпреки повишения капацитет все още се наблюдават дълги периоди на обработване на заявленията за убежище, а броят на връщанията на нерегламентирани мигранти остава малък

102

ЕСП направи оценка на въздействието на действията за подпомагане от ЕС на национално равнище, като провери дали процедурите за предоставяне на убежище и за връщане са станали по-бързи и ефективни, и разгледа:

1. средната продължителност на обработването на основните етапи на процедурата за предоставяне на убежище (вж. фигура 11);
2. преодоляването на натрупаните неразгледани заявления за предоставяне на убежище;
3. дела на обжалванията за отмяна на решенията за предоставяне на убежище на първа инстанция;
4. броя на действителните връщания в сравнение с броя на издадените решения за връщане;
5. средната продължителност на обработването на основните етапи на процедурата за връщане (вж. фигура 12).

103

В хода на кризата повечето нерегламентирани мигранти, идващи в Европа, са пристигнали или в Италия, или в Гърция. Двете държави членки са се променили от държави на транзитно преминаване в държави, в които мигрантите кандидатстват за убежище. Предвид факта, че настоящата ситуация е различна в двете държави, ЕСП представя констатациите си относно процедурите за предоставяне на убежище отделно за всяка от тях. Освен това събраните и анализирани данни относно убежището не дават възможност за пряко сравнение на системите за предоставяне на убежище в Гърция и Италия.

Цялата система за предоставяне на убежище в Гърция остава претоварена въпреки голямото увеличение на капацитета за обработване на случаите

Натрупването на неразгледани заявления се увеличава въпреки повишения капацитет за обработване на случаите

104

Гръцката служба по въпросите на убежището (GAS) е започнала работа през юни 2013 г. През последните години нейната работна сила се е увеличила с подкрепата на СП по ФУМИ, НП по ФУМИ, EASO и ВКБООН, в резултат на което е постигнат по-голям капацитет за обработване на решенията на първа инстанция (вж. фигура 13).

105

Въпреки увеличените човешки ресурси, настоящият капацитет на служителите на GAS за обработване на заявления все още е недостатъчен предвид нарастващия брой на заявленията за предоставяне на убежище. През 2018 г. в GAS е имало средно 240 служители, обработващи заявления. ЕСП изчисли, че в GAS са необходими приблизително още 110 служители за обработване на случаите, само за да се ограничи натрупването на неразгледани заявления на първа инстанция (изчислението беше получено чрез разделяне на постъпилите през 2018 г. 66 970 заявления за предоставяне на убежище на стандартното равнище на продуктивност от 16 случая на месец за служител). Освен трудностите при наемането на квалифицирани служители, друг фактор, ограничаващ по-нататъшния растеж на GAS, е острата липса на работно пространство (каре 9).

106

Общият брой на неприключените случаи на първа инстанция почти се е удвоил между средата на 2017 г. и края на 2018 г., като се наблюдава рязко увеличение в броя на случаите, по-стари от 6 месеца (фигура 14).

107

Изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г. е оказало значително въздействие върху ситуацията в областта на убежището в Гърция. Незаконните преминавания на границата от Турция в Гърция са намалели драстично (вж. фигура 15). Същевременно обаче GAS е била подложена на голям натиск, тъй като по-голямата част от гражданите на трети държави кандидатстват за международна закрила в Гърция след затварянето на маршрута през Балканите.

108

В отговор на Изявлението на ЕС и Турция на гръцките острови е въведена ускорена процедура на границата³⁴. Тя е предназначена да допълва действащите обичайна и ускорена процедура за предоставяне на убежище (вж. графиката на фигура 16). В края на март 2019 г.³⁵ натрупването на неприключени случаи на първа инстанция на островите е възлизало на 24 533.

Времето за обработване на заявленията се увеличава

109

През 2018 г. продължителността на обработването на заявления за убежище – от регистрацията до решението по обжалването – се е увеличила за всички процедури за предоставяне на убежище в Гърция (фигура 17).

110

Служители на GAS или EASO провеждат интервютата за ускорената процедура на границата на петте гръцки острова с горещи точки. Въпреки че в националното законодателство са определени много кратки срокове (интервютата за предоставяне на убежище следва да се проведат в рамките на един ден от внасянето на заявлението, а решението на първа инстанция да бъде взето в рамките на един ден след интервюто), средната продължителност на обработването продължава да се увеличава от година на година (каре 10).

111

Ситуацията е още по-проблематична що се отнася до обичайните и ускорените процедури.

112

Средната продължителност от регистрацията до решението на първа инстанция съгласно обичайната процедура се е повишила от 84 дни през 2016 г. на 241 дни през 2018 г. Има вероятност този период да се удължи допълнително, тъй като ЕСП установи примери за търсещи убежище лица, които са подали заявления през 2018 г. и са получили насрочени часове за интервю през 2022 г. или дори 2023 г.

113

При ускорената процедура за кандидати от Сирия, Палестина или без националност средният период от регистрацията до решението на първа инстанция се е увеличил повече от два пъти – от 142 дни през 2016 г. на 303 дни през 2018 г. ЕСП констатира случаи на сирийски граждани, кандидатствали през 2018 г., на които не е предложено интервю до март 2021 г., което показва, че има риск този период да се увеличи.

114

Това създава парадокс за допустимите сирийски граждани и уязвимите кандидати на островите³⁹. Въпреки че географското ограничение за тях е отменено и те могат да напускат островите, мигрантите трябва да чакат много по-дълго основателността на заявлението им да бъде разгледана в континенталната част на страната, отколкото ако бяха останали на островите по ускорената процедура на границата⁴⁰.

Органите по обжалване са претоварени

115

Гърция е положила усилия за повишаване на капацитета на своите органи за обжалване. През декември 2018 г. броят на апелативните комитети се е увеличил от 12 на 20. Този по-голям капацитет е много необходим, за да се избегне наблюдаваната през 2017 г. ситуация, когато апелативните комитети, занимаващи се с натрупаните висящи жалби, все още са разглеждали висящите жалби отпреди 2013 г. (вж. проект GR-1 по линия на НП по ФУМИ в приложение IV).

116

В края на 2018 г. 13 755⁴¹ заявления са очаквали разглеждане от органите за обжалване. Значителна част от отрицателните решения на първа инстанция (които съставляват почти половината от тези решения от 2013 г. насам) преминават в етап на обжалване, като подлагат на допълнителен натиск органите за обжалване. Средната продължителност на обработването на заявленията както в континенталната част на страната, така и на островите, се е увеличила между 2016 г. и 2018 г.

117

За подкрепа на апелативните комитети не е планиран финансиран от ФУМИ проект, а подкрепата от EASO е ограничена заради участието ѝ на етапа на първа инстанция.

Индикации за влошаване на качеството на решенията на първа инстанция на островите

118

Възможен показател за качеството на решенията на първа инстанция е процентът отменени решения сред подадените жалби пред органите за обжалване. На фигура 18 е показан нисък процент на отмяна за континенталната част на страната, но на островите ситуацията се е влошила значително през последните две години. Това показва влошаване на качеството на решенията на първа инстанция (през 2018 г. 17,8 % са били отменени от органите за обжалване).

В Италия натрупаните неразгледани заявления за предоставяне на убежище се прехвърлят към претоварените органи за обжалване

Броят на неприключените случаи на първа инстанция е намален

119

Италианските органи не можаха да набавят поисканата от ЕСП информация за годишното развитие при броя на неприключените/неразгледаните случаи от 2015 г. насам на етапите на регистрация, внасяне на заявления, обжалване и окончателно решение. Ето защо настоящият раздел обхваща единствено броя на неприключените случаи/натрупването на етапа на решението на първа инстанция.

120

От 2016 г. и 2017 г. насам при броя на пристигащите в Италия се наблюдава рязка тенденция към намаляване – те са намалели с 34 % в сравнение с предходната година, а през 2018 г. с още 80 % (фигура 19). От 2016 г. до 2018 г. заявленията за предоставяне на убежище са намалели с 56 %.

121

Националната комисия по въпросите на убежището (NAC) заедно със своите регионални клонове оценява заявленията за предоставяне на международна закрила в Италия и отговаря за издаването на решения на първа инстанция. С подкрепа от националния бюджет капацитетът на нейния персонал се е увеличил от 2014 г. до 2018 г. (вж. фигура 20). Увеличението на персонала е повишило капацитета за обработване на заявления на първа инстанция.

122

До края на 2017 г. NAC все още е изпитвала затруднения при обработването на нарастващия брой заявления за предоставяне на убежище. До декември 2017 г. неприключените случаи са се увеличили до 149 006, като са подложили на значителен натиск системата на Италия за предоставяне на убежище. Това обаче се е променило през 2018 г., когато броят на неприключените случаи е намален драстично с 45 % благодарение на допълнително увеличение на капацитета за обработване на заявления на първа инстанция, съчетано със значителен спад в броя на пристигащите лица. Това е довело до по-малко заявления за международна закрила (фигура 21).

123

NAC очаква да разгледа всички неприключени случаи на първа инстанция до края на 2019 г. Когато обаче тези усилия се комбинират с по-строгата политика в областта на миграцията (премахване на хуманитарната закрила и намаляващ процент на признаване⁴²), очаква се в рамките на една година голям обем от случаи на отхвърляне да бъдат прехвърлени към етапа на обжалване, където вече има претоварване (вж. точка 127 по-долу).

Продължителността на обработването на заявления се увеличава

124

От италианските ИТ системи не е възможно да се извлече средният или медианният период на обработване, от дебаркирането до формулирането на заявление за предоставяне на убежище и до неговата регистрация в дадена questura.

125

При обичайната процедура в италианското законодателство е определен максимален срок от 33 дни⁴³ от датата на внасяне на заявление до издаването на решение на първа инстанция. На фигура 22 е показано, че средната продължителност на обработването се е увеличила значително от 2015 г. до 2018 г.

126

Важен проблем е липсата на интегрирана ИТ система за управление, която ще позволи проследяването на изпълнението от началото до края на процедурата, в т. ч. на съдебния етап (на обжалване). Териториалните комисии по предоставяне на убежище въвеждат ръчно решенията по обжалванията и го правят със закъснение, което засяга пълнотата и надеждността на данните. Не всички решения се представят систематично на териториалната комисия. Те трябва да съберат информация от мигрантите или от questure. Освен това териториалните комисии качват със закъснение собствените си решения на първа инстанция. Липсата на надеждни и навременни данни за отрицателните решения на всички етапи също така възпрепятства издаването на решения за връщане от questure.

Органите по обжалване са претоварени

127

Както показва фигура 23, едно окончателно решение след всички възможни серии от обжалвания може да отнеме 4,3 години. Ето защо подкрепата за съдебните органи вероятно ще се превърне в най-неотложната нужда на италианската система за предоставяне на убежище.

128

Към момента на извършване на одита нямаше проект по линия на ФУМИ за засилване на съдебния капацитет. EASO е установила тази нужда, но до момента е предоставила само непряка подкрепа: тя помага на NAC със случаите, които достигат до втора инстанция, но не подпомага пряко апелативните съдилища.

Относително висок процент на отмяна на решения на първа инстанция от органите за обжалване

129

На фигура 24 е показано, че през 2018 г. органите по обжалване са отменили 33 % от обжалваните решения на първа инстанция. Въпреки че е относително висок, този процент леко се е подобрил спрямо предходните години.

Действителното връщане на нерегламентирани мигранти остава проблематично в целия ЕС

Нисък процент на връщания в целия ЕС

130

Поради големия брой хора, търсещи международна закрила в Европа от 2015 г. насам, ниският процент на връщания на мигранти се е превърнал в проблем за Гърция, Италия и ЕС като цяло, както е показано на фигура 25. Процентът на връщанията е още по-нисък, ако вземем предвид само връщанията извън Европа. За това има много причини, които анализираме по-долу.

131

Що се отнася до изпълнението на Изявлението на ЕС и Турция, до края на 2018 г. от гръцките острови са върнати общо едва 1 806 нерегламентирани мигранти. През 2018 г. броят на връщанията съгласно Изявлението на ЕС и Турция (322) е намалял още повече в сравнение с 2017 г. (687).

Редица фактори отслабват ефективността на операциите по връщане

132

Един от факторите, които засягат ефективността на операциите по връщане, е продължителността на процедурата за предоставяне на убежище (вж. също точки 109—114 и 124—126). Освен това, за ограничения брой граждани на трети държави, които могат да бъдат задържани, максималният период на задържане по основанията, определени в законодателството в областта на убежището, е шест месеца. Когато периодът на задържане приключи, мигрантите се освобождават и е възможно да се укрият. На последно място, и в Италия, и в Гърция, мигрантите често подават заявления за убежище в последния момент, за да забавят процедурите за връщане.

133

Добрата координация между органите за предоставяне на убежище и за връщане е от основно значение, за да се оптимизира обменът на информация и да се автоматизира издаването на решение за връщане след отрицателно решение за предоставяне на убежище (каре 11).

134

Гърция има централизирана ИТ система (гръцка система за картографиране) за целите на управлението на миграцията, но тя все още не е усъвършенствана по отношение на информацията и предоставяните функции. Това не е интегрирана система, която да картографира цялата процедура за връщане. Например няма данни в реално време относно задържането. Вместо това всеки център за задържане преди извеждане използва свой собствен файл в Excel и координационното звено и главното управление на полицията трябва да изискват от всеки такъв център да предоставя редовно актуална информация, за да придобият представа за ситуацията. Frontex подпомага Гърция в конвертирането в цифров формат на нейната процедура за връщане.

135

Освен това между държавите членки на ЕС няма взаимно признаване на решенията за връщане. До 2018 г. в рамките на ЕС нямаше обмен на информация относно решенията за връщане. От декември 2018 г. решенията за връщане следва да се въвеждат систематично в Шенгенската информационна система, което ги прави видими за всички държави членки.

136

При доброволното напускане има и опасност от укриване. Основната причина за това е липсата на стандартна система за проверка дали гражданин на трета държава е преминал външната граница на държава от Шенгенското пространство. Поради това не е възможно да се установи със сигурност дали даден гражданин на трета държава действително е напуснал ЕС, укрил се е в държавата членка или се е преместил в друга държава членка.

137

Съгласно Директивата относно връщането⁴⁴, използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, или когато по-леки принудителни мерки не биха били достатъчни. Началният срок на задържане е до шест месеца. Той може да бъде удължен до 18 месеца при определени условия. В Гърция понастоящем има шест центъра за задържане преди извеждане в континенталната част на страната и два на островите Лесбос и Кос. Планира се още един на о-в Самос. Условията в някои от центровете за задържане преди извеждане са били подложени на критика (вж. проект GR-3 в приложение IV).

138

Въпреки усилията на Италия, центровете в страната за задържане преди извеждане все още нямат достатъчен капацитет, за да поберат броя на хората, които трябва да бъдат върнати (815 места в сравнение с 27 070 решения за връщане, издадени през 2018 г.). Няма предстоящ проект по линия на ФУМИ за справяне с този проблем.

139

Друга причина за ниския процент на действително върнатите мигранти със заповед да напуснат ЕС е липсата на сътрудничество от страна на някои трети държави при идентифицирането и обратното приемане на техните граждани (вж. също точка 100, подточка iv). Например в Споразумението от Котону между ЕС и държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн се посочва⁴⁵, че тези държави трябва да приемат реадмисията на всички свои граждани, които незаконно пребивават на територията на държава – членка на ЕС, без допълнителни формалности. На практика тази правна разпоредба не се спазва.

Подпомагането на доброволното връщане и реинтеграцията са изправени пред оперативни предизвикателства

140

Поради липсата на хармонизиран подход в целия ЕС, пакетите за ПДВР се различават между отделните държави членки. Според Службата на ЕП за парламентарни изследвания държавите членки на ЕС са създали най-малко 90 специални програми за ПДВР, съфинансирани от Европейския съюз.

141

До момента операциите за ПДВР представляват само малка част от общия брой на връщанията в Италия (15 % през 2018 г.), тъй като множество проблеми са попречили на проектите за ПДВР да допринесат ефективно за решаването на проблемите с връщането (каре 12).

142

В Гърция прилаганата от МОМ програма за ПДВР постига целите си⁴⁸. Помощ за реинтеграция, която подпомага бенефициентите при завръщането им в тяхната държава на произход, обаче е предоставена само на 26 % от кандидатите. Този недостиг от помощ за реинтеграция би могъл да се преодолее частично чрез специалната програма за действие на Европейския инструмент за реинтеграция (ERIN)⁴⁹, но Гърция все още не се е възползвала от нея.

143

Освен това, докато периодът на допустимост за програмата в континенталната част на страната е неограничен, мигрантите на островите трябва да кандидатстват за ПДВР в рамките на много кратък срок (15 дни след отрицателно решение на първа инстанция от GAS).

144

Независимо от гореизложеното, в центъра с открит режим в Атико Алсос беше констатирана добра практика по отношение на мигрантите, регистрирани за подпомагане на доброволното връщане и реинтеграция, която предоставя безопасна среда и подкрепа за граждани на трети държави, решили доброволно да се върнат в държавата си на произход (вж. каре 13).

Няма данни за бързината на операциите по връщане

145

Нито гръцките, нито италианските ИТ системи са в състояние да генерират статистически данни за бързината на процедурите за връщане⁵⁰. Вследствие на това ЕСП не можа да оцени този аспект.

Заключения и препоръки

146

Одитът на ЕСП провери дали подпомагането от ЕС за управление на миграцията (в т. ч. подходът на горещите точки) е допринесло за установяването на ефективни и бързи процедури за предоставяне на убежище и връщане в Гърция и Италия. ЕСП достигна до заключението, че има несъответствия между целите на подкрепата от ЕС и постигнатите резултати. Въпреки че капацитетът на органите в Гърция и Италия се е увеличил, прилагането на процедурите за предоставяне на убежище в тези две страни все още е засегнато от дълги периоди на обработване и други пречки. Както и в останалата част на ЕС, броят на връщанията на нерегламентирани граждани на трети държави от Гърция и Италия е малък.

147

От 11-те препоръки, отправени от ЕСП през 2017 г. относно подхода на горещите точки в Гърция и Италия, шест са били изпълнени изцяло, две са изпълнени по отношение на действията, изисквани от Комисията и агенциите, а една не е изпълнена от държавите членки (приложение III). Двете основни препоръки (относно капацитета на горещите точки и положението на непридружените непълнолетни лица в горещите точки в Гърция) все още са в процес на изпълнение, тъй като ситуацията в горещите точки в Гърция остава много критична (точки 23— 27).

148

Препоръката на ЕСП експертите от държавите членки да бъдат изпращани на място за достатъчно дълго време все още не е изпълнена. Въпреки че Комисията и агенциите многократно са призовавали държавите членки да изпратят повече национални експерти, недостигът на такива служители в операциите на EASO продължава да е налице. За разлика от това, в горещите точки в Италия от Frontex всъщност са изпратени повече служители от необходимото, тъй като Агенцията не е коригирала плана, за да вземе предвид малкия брой на пристигащите по море. Въпреки малкото операции по връщане, ЕСП също така констатира, че голяма част от експертите по ескортиране от Frontex за операциите по обратно приемане в Турция имат само профил за ескортиране, поради което не могат да се включват в друг вид операции (точки 28—30).

149

ЕСП установи, че процентът на регистрация и снемане на пръстови отпечатъци в горещите точки се е подобрил значително, тъй като са въведени стандартни оперативни процедури и ясно са разделени отговорностите между националните органи и агенциите за подпомагане от ЕС. Въпреки това голяма част от мигрантите продължават да се преместват и да кандидатстват за убежище в други държави – членки на ЕС, без техните пръстови отпечатъци да са съхранени в базата данни на ЕВРОДАК (точки 31—34).

150

Схемите за спешно преместване, които са временни по своя замисъл, са първата инициатива за солидарност в историята на европейската политика в областта на миграцията, насочена към широкомащабно преразпределяне на кандидатите за убежище между държавите членки. Те обаче не са успели да постигнат целите си и така да облекчат ефективно натиска върху системите за предоставяне на убежище на Гърция и Италия (точки 35—41).

151

В действителност много малък дял от потенциално допустимите мигранти са били идентифицирани и успешно насочени към кандидатстване за преместване (точки 42—47).

152

Голяма част от подалите заявления кандидати са били действително преместени (80 % в Гърция и 89 % в Италия). Въпреки това ЕСП установи редица оперативни слабости в процеса на преместване. Комисията не е наблюдавала процеса на преместване в държавите, приемащи мигранти, от февруари 2018 г. насам. Срокът на действие на временните схеми за преместване е изтекъл през септември 2017 г. и до момента не е постигнато съгласие относно предложението на Комисията за постоянна схема за преместване. При липсата на съгласуван механизъм за преместване на равнището на ЕС се извършва доброволно преместване на ad hoc основа, предимно за мигранти, които са дебаркирали в Италия и Малта (точки 48—53).

Препоръка 1 — Да се използва натрупаният опит, за да се извлекат поуки за евентуалното въвеждане на механизъм за доброволно преместване в бъдеще

Комисията следва да използва опита, натрупан във връзка с временните схеми за преместване (в т.ч. ситуацията в приемащите държави членки след преместването), и да го доразвие с цел евентуалното въвеждане на механизъм за доброволно преместване в бъдеще.

Срок за изпълнение — 31 декември 2020 г.

153

Първоначално СП по ФУМИ е била планирана като инструмент с малък мащаб за посрещане на неотложни и специфични извънредни нужди. Увеличаването на финансирането със СП е спомогнало за това кризисната подкрепа от страна на Комисията да стане по-гъвкава и съобразена с нуждите. Тя се е превърнала в ключов стратегически инструмент на Комисията за преразпределяне на подкрепа към държавите, които са най-засегнати от миграционната криза, по-специално Гърция, чрез допълване на пакетите по техните национални програми. Тази промяна се е осъществила без да бъде създадена рамка за мониторинг на изпълнението. Комисията е предложила спешната помощ да бъде включена в споделеното управление с държавите членки в новата финансова рамка за периода 2021 – 2027 г. (точки 54—64).

154

От шестте проверени проекта по линия на СП само два са постигнали целите си напълно, три са ги изпълнили частично, а един все още е на ранен етап на изпълнение. (точки 65—66).

155

И десетте проверени проекта по линия на НП по ФУМИ са подходящи. НП по ФУМИ е многогодишен инструмент за финансиране, но в Гърция и Италия все още няма надеждни механизми за многогодишно стратегическо планиране, които да гарантират, че средствата се разпределят там, където са най-необходими (точки 67—72).

156

От петте проверени завършени проекта по линия на НП по ФУМИ нито един не е постигнал целите си напълно: три са постигнали целите си частично, един не е постигнал целите си, а данните за последния не бяха достатъчни, за да се оцени напредъкът. Останалите пет проекта бяха в процес на осъществяване към момента на извършване на одита (точки 73—75).

157

Рамката за мониторинг на изпълнението по ФУМИ е била създадена късно и без формулирани цели. В хода на одита стана ясно, че са необходими повече данни за изпълнението, които да улеснят извършването на надеждна оценка на политиката на равнището на ЕС (точки 76—82).

Препоръка 2 – Укрепване на управлението на спешната помощ по ФУМИ и на националните програми

Комисията следва:

1. да определи ясни критерии за разпределяне на средствата в рамките на спешната помощ при споделено управление с държавите членки за следващата финансова рамка;
2. да укрепи рамката за мониторинг на изпълнението, като:
1. следи за това проектите по линия на СП по ФУМИ да съдържат показатели за крайни продукти и за резултати с ясни целеви и базови стойности, и изготвя съответна обосновка, когато случаят не е такъв;
2. наблюдава и докладва постигнатите резултати от финансираните със спешна помощ проекти;
3. за новата МФР за периода 2021 – 2027 г. разработи показатели по ОРМО на ФУМИ, в т. ч. техните базови и целеви стойности, преди започването на проектите за периода 2021 – 2027 г.;
3. въведе мерки за осигуряване на взаимно допълване и по-добра координация между ФУМИ и EASO/Frontex (например в областта на принудителните връщания или подкрепата за органите в областта на убежището).

Срок за изпълнение — 30 юни 2021 г.

158

Националните органи както в Гърция, така и в Италия, оценяват предоставената от EASO оперативна подкрепа като целесъобразна и полезна. Въпреки това плановете за оперативна подкрепа от EASO до 2018 г. до голяма степен се основават на вложените ресурси и не включват целеви стойности за крайни продукти и за резултати, чрез които да се оцени ефективността на EASO. През 2019 г. ситуацията постепенно се подобрява (точки 83—89).

159

Въпреки че недостигът на експерти от държавите членки е компенсиран от срочно наети доставчици на услуги, изпращането на експерти за кратки срокове остава проблем. Операциите на EASO в горещите точки в Гърция са засегнати от проблеми във връзка със сигурността, липса на работно пространство, разногласия с GAS по отношение на оценките на уязвимостта и систематична отмяна от страна на GAS на решенията за неприемане на несирийски кандидати (точки 90—93).

Препоръка 3 – Подобряване на оперативната подкрепа от EASO за процедурите за предоставяне на убежище

EASO следва:

1. да коригира модела си за изпращане на експерти, за да го направи по-предвидим предвид трайния недостиг на експерти от държавите членки;
2. да допълни своите рамки за мониторинг на изпълнението за Гърция и Италия, като добави показатели за резултати, базови и целеви стойности и като събира съответните данни за изпълнението по всички показатели;
3. да работи с GAS за преодоляване на разногласията по отношение на оценките на уязвимостта и приемането на несирийските кандидати в ускорената процедура на границата.

Срок за изпълнение — 31 декември 2020 г.

160

Гърция и Италия са сред държавите членки, които не са използвали пълноценно потенциала на Frontex в областта на връщането (разширения мандат и увеличения бюджет). Освен с малкия брой върнати лица, ситуацията се обяснява и със съществуването на два паралелни инструмента за финансиране от ЕС, подпомагащи един и същ вид дейности (принудителни връщания, финансирани по линия на националните програми по ФУМИ, и операции на Frontex) (точки 94—101).

Препоръка 4 – Адаптиране на подкрепата за връщане от Frontex и на изпращането на експерти в горещите точки

Frontex следва:

1. да работи с Комисията за осигуряване на взаимно допълване и по-добра координация между подкрепата за връщане, финансирана от Frontex, и тази от ФУМИ;
2. в контекста на малкия брой на операциите по връщане в Гърция, вече да не изпраща ескортиращи лица с един единствен профил, които не могат да се включват в операции в горещите точки;
3. да коригира оперативния план, така че командироването на служители в горещите точки в Италия (в т.ч. на експерти по снемане на пръстови отпечатъци) да бъде съобразено в по-голяма степен със схемите на пристигане по море.

Срок за изпълнение — 31 декември 2020 г.

161

В хода на кризата повечето нерегламентирани мигранти, идващи в Европа, са пристигнали или в Италия, или в Гърция. Двете държави членки са се променили от държави на транзитно преминаване в държави, в които мигрантите кандидатстват за убежище (точка 103).

162

В Гърция капацитетът на GAS за обработване на случаи се е увеличил от 2015 г. насам, но все още е недостатъчен за справяне с нарастващото натрупване на неразгледани заявления за предоставяне на убежище. Изявлението на ЕС и Турция е оказало значително въздействие върху броя на пристигащите, но неговият основен елемент – ускорената процедура на границата – не е достатъчно гъвкав. Ситуацията е още по-проблематична при обичайната и ускорената процедура, където дати за интервюта се насрочват съответно едва за 2023 г. и 2021 г. Голям обем от случаи на отрицателни решения на първа инстанция се прехвърлят към етапа на обжалване, където липсва подпомагане и вече има претоварване (точки 104—118).

163

В контекста на рязкото намаляване на броя на пристигащите и на заявленията за предоставяне на убежище, настоящият капацитет на Италия за обработване на случаи на първа инстанция е достатъчен. Очаква се съществуващото значително натрупване на неразгледани заявления да бъде преодоляно до края на 2019 г. Това обаче вероятно ще доведе до силен натиск върху органите по обжалване. За внесено през 2015 г. заявление за предоставяне на убежище достигането до последния етап на обжалване е отнело повече от 4 години. Без подходяща подкрепа в бъдеще този дълъг срок може да се увеличи още повече (точки 119—129).

Препоръка 5 — Засилване на управлението на националните системи за предоставяне на убежище

Комисията и EASO в сътрудничество с националните органи следва:

1. да увеличат допълнително подкрепата си за GAS за справяне с нарастващото натрупване на заявления на първа инстанция;
2. да предоставят подкрепа на претоварените органи по обжалване в Гърция и Италия, като същевременно се избягват потенциални конфликти на интереси за EASO в Гърция;
3. да предложат въвеждането на мерки, позволяващи систематично събиране на данни за изпълнението във връзка с продължителността на обработване на заявления (разпределени по вид процедура и ключови етапи) и относно натрупването на неразгледани заявления (разпределени по ключови етапи, в т. ч. по различните етапи на обжалване) с цел улесняване на изготвянето на политики и оценката на изпълнението, както и мониторинга на спазването на законодателството на ЕС.

Срок за изпълнение — 31 декември 2020 г.

164

Действителните връщания са били далеч по-малко от решенията за връщане от двете държави и от ЕС като цяло. ЕСП установи много причини за това (точки 130—139).

165

Подпомагането на доброволното връщане и реинтеграцията е засегнато от липсата на хармонизиран подход в рамките на ЕС. ЕСП установи структурни слабости при ПДВР в Италия. Програмата за ПДВР в Гърция постига целите си, но пакетът за реинтеграция се предлага само на 26 % от кандидатите. Специалният център за настаняване по линия на ПДВР е пример за добра практика, който увеличава привлекателността на схемата (точки 140—144).

166

Не се събират данни за бързината на процедурите за връщане. Освен това няма показатели, които да измерват устойчивостта на връщанията, като например броя на върнатите мигранти, които са се опитали да влязат отново в ЕС, или успеха на пакетите за реинтеграция по ПДВР (точка 145).

Препоръка 6 – Допълнителна подкрепа за националните процедури по връщане

Комисията в сътрудничество с националните органи следва:

1. да предостави, заедно с Frontex, допълнителна подкрепа за справяне с причините за установения в настоящия доклад малък брой връщания в Гърция и Италия, насочена към малкия брой връщания от гръцките острови и ПДВР в Италия;
2. да предприеме мерки за осигуряване на прилагането от страна на трети държави на съществуващите споразумения с тях за връщане на граждани на трети държави, като например Споразумението от Котону и споразуменията за обратно приемане с ЕС, както и за пълното им използване от държавите членки;
3. да насърчи координиран подход в ЕС за помощ за реинтеграция в третите държави на връщане;
4. да предложи мерки за систематично събиране на данни за изпълнението във връзка с бързината и устойчивостта на процедурите по връщане, с цел улесняване на изготвянето на политики, оценката на изпълнението и изследванията.

Срок за изпълнение — 31 декември 2020 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina Jakobsen — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 22 октомври 2019 г.

Приложения

Приложение I – Финансово изпълнение (в млн. евро)

СП по ФУМИ НП по ФУМИ Гърция НП по ФУМИ Италия Оперативна подкрепа от EASO Подкрепа за връщане от Frontex

Приложение II – Обобщена оценка на извадка от 20 действия за подпомагане от ЕС в Гърция и Италия

Приложение III – Проследяване на изпълнението на препоръките относно подхода на горещите точки

Препоръка	Състояние	Коментари
1.1. Комисията, заедно с участващите агенции, следва да предостави допълнителна помощ на Гърция за преодоляване на недостатъчния капацитет в горещите точки чрез: – обновяване на центровете за настаняване на островите, където се намират горещите точки; – допълнително ускоряване на обработката на заявленията за убежище (с подкрепата на EASO), като се предоставя ясна информация на мигрантите по отношение на това как и кога ще бъдат обработени техните заявления; – прилагане на съществуващите процедури за връщане, когато това е уместно (с подкрепата на Frontex).	В процес на изпълнение	Комисията, EASO и Frontex са предоставили допълнителна подкрепа за повишаване на капацитета на горещите точки в Гърция чрез финансиране на нови инфраструктурни проекти, подпомагане на всички договорно наети служители на GAS и извършване на всички операции по обратно приемане в Турция. Все още обаче е необходима по-голяма подкрепа, тъй като ситуацията по места остава критична.
1.2. Комисията, заедно с участващите агенции, следва да продължи да подпомага усилията на Италия за увеличаване на броя на горещите точки съгласно първоначалните планове, и да предприеме допълнителни мерки за разширяване на подхода на горещите точки, за да бъдат обхванати и случаите на дебаркиране извън фиксираните местоположения на точките.	Изпълнена
2.1. Комисията, заедно с участващите агенции и международни организации, следва да подпомогне националните органи в Гърция и Италия за предприемане на всички възможни мерки, осигуряващи третиране на непридружените непълнолетни лица, пристигащи като мигранти, в съответствие с международните стандарти, в т.ч. подходящо настаняване, защита, достъп до и приоритетно третиране при процедурите за предоставяне на убежище и евентуално разглеждане на възможностите за преместване.	В процес на изпълнение	Комисията е предоставила допълнителна подкрепа чрез финансиране на нови инфраструктурни проекти за подобряване на положението на непридружените непълнолетни лица. През декември 2018 г. EASO е започнала проект за справяне с неотложната ситуация на о-в Самос. Все още обаче е необходима по-голяма подкрепа в Гърция, тъй като ситуацията по места остава критична.
2.2. Комисията следва да настоява за назначаването на служител по защита на правата на децата във всяка гореща точка.	Изпълнена от Комисията	Комисията е настояла за назначаването на служители по защита на правата на децата, но отговорните италиански органи не са определили такива служители в горещите точки.
2.3. Комисията и участващите агенции следва да продължат да подкрепят отговорните органи чрез предоставяне на обучения и правни консултации и да продължи да наблюдава ситуацията и да докладва за предприетите действия и постигнатия напредък.	Изпълнена
3.1. Комисията и агенциите следва да продължат да искат от държавите членки да бъдат осигурени повече експерти за по-добро посрещане на съществуващите нужди.	Изпълнена от Комисията и агенциите	Продължаващ недостиг на експерти, изпратени от държавите членки за операции на EASO в Гърция и Италия.
3.2. Експертите следва да бъдат командировани от държавите членки за достатъчно дълги периоди и в съответствие с необходимите професионални профили, за да бъде помощта, предоставяна на Гърция и Италия от Frontex, EASO и Европол, достатъчно ефективна и ефикасна.	Не е изпълнена	През 2018 г. средната продължителност на разполагането на експерти от EASO и Frontex отново е била под 2 месеца. Висок дял на експертите по ескортиране с един профил в Гърция в контекста на малкия брой връщания.
4.1. Комисията, заедно с агенциите и националните органи, следва да определи по-ясно ролята, структурата и отговорностите на Регионалната работна група на ЕС в подхода на горещите точки.	Изпълнена
4.2. Комисията и агенциите следва да продължат да настояват Италия и Гърция да определят едно лице, което да отговаря за по-траен период от време за общото управление и функциониране на всяка отделна гореща точка, както и да бъдат въведени стандартни оперативни процедури за горещите точки в Гърция.	Изпълнена
5.1. До края на 2017 г. Комисията и агенциите следва да оценят въвеждането и изпълнението на подхода на горещите точки до момента и да представят предложения за по-нататъшното му развитие. Тези предложения следва да включват изготвяне на стандартен модел за предоставяне на помощ, който да бъде прилаган в бъдеще при широкомащабни миграционни движения, определяне на различните роли и отговорности, на изискванията за необходимата минимална инфраструктура и човешки ресурси, на видовете помощ, които ще бъдат предоставяни, и на стандартните оперативни процедури.	Изпълнена
5.2. Този анализ следва също така да разгледа и нуждата от допълнително прецизиране на правната рамка относно подхода на горещите точки като част от управлението на външните граници на ЕС.	Изпълнена	Комисията е препоръчала стандартните оперативни процедури за горещите точки да бъдат под формата на правен акт, решение на правителството, министерско постановление или циркулярно писмо, в зависимост от конституционните изисквания на приемащата държава членка. В Италия стандартните оперативни процедури за горещите точки са били прехвърлени към съответните национални органи с циркулярно писмо от декември 2016 г. В Гърция стандартните оперативни процедури са били публикувани и разпространени чрез административно циркулярно писмо през 2017 г.

Приложение IV – Осъществяване на проекти по линия на НП по ФУМИ

Гърция

Единственият завършен проект в извадката за Гърция, GR-1, не е постигнал напълно основната си цел да се справи с натрупването на неразгледани заявления за убежище на втора инстанция (14 % от заявленията на втора инстанция са останали неразгледани). По проекта е могло да се ползва удължаване, но то е поискано твърде късно и е било осуетено от правни спорове във връзка с възнаграждението на членовете на комисията за справяне с натрупването на неразгледани заявления. Когато проектът е приключил, 20 % от неговия бюджет са останали неизползвани. Въпреки постоянно нарастващото натрупване на заявления (вж. също точки 106 и 107), което все още възпрепятства процедурите за предоставяне на убежище, ЕСП също така констатира, че не е планиран нов проект за справяне с натрупването на неразгледани заявления след 2013 г.

Сред одитираните текущи проекти GR-2 относно укрепването на процедурата за предоставяне на убежище постига целите си по отношение на наемането на персонал за подсилване на GAS. Поставените цели обаче може да се окажат недостатъчни предвид непрекъснатия натиск от постоянните притоци на мигранти към Гърция.

В контекста на проект GR-3 за подпомагане на центровете за задържане преди извеждане ЕСП посети центъра в Амигдалеза и установи, че условията са приемливи. Различни са твърденията в доклад на Европейския комитет против изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание, функциониращ към Съвета на Европа⁵¹, според който условията в центровете за задържане преди извеждане се различават значително. В някои от тях условията на задържане са много лоши до неприемливи, с пренаселеност и нехигиенични килии.

По проект GR-4 се подпомага изпълнението на принудителни връщания на граждани на трети държави. Поради много ниския процент на принудителни връщания е малко вероятно проектът да постигне целите си (вж. също точки 130—139).

До момента проект GR-5 относно подпомагането на доброволните връщания е постигнал целите си. Понастоящем обаче пакетът за реинтеграция се предлага само на 26 % от кандидатите за ПДВР. Постигането на строгите годишни цели с отклонение от +/-10 % е предизвикателство, тъй като множество фактори оказват влияние върху решенията ни мигрантите да се възползват от ПДВР (ситуация в държавата на произход, семейно положение, здравословни проблеми и т.н.).

Италия

IT-1 е постигнал целите си, но малкото определени показатели са били недостатъчни за доказване на постигането на планираните цели. Например не е имало целево ниво за мониторинг на изпълнението на целта за идентифициране и насочване на уязвимите случаи. По проекта са изразходвани 84 % от бюджета.

И двата проекта за ПДВР, IT-2 и IT-3, са постигнали незадоволителни резултати. В каре 12 е предоставена повече информация за проблемите с ПДВР в Италия.

По IT-2, осъществяван от Consiglio Italiano per i Rifugiati, успешно са върнати едва 49 % от първоначално планираните мигранти, въпреки че проектът е удължен с три месеца. При бюджета на проекта също има неусвояване в размер на 35 %.

По проекта IT-3, осъществяван от МОМ, са изпълнени едва между 12 % и 28 % от целите и са изразходвани едва 15 % от бюджета му. Италианските органи са прекратили този проект по линия на ФУМИ и вместо това са решили да финансират дейностите за ПДВР на МОМ, като използват само ресурси от националния бюджет (без подпомагане от ЕС).

IT-4 е бил проект, разработен от Министерството на вътрешните работи за принудителни връщания. Споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ е подписано през септември 2017 г., за да обхване периода 2014 – 2018 г. Осъществените дейности през първите две години (2014 г. и 2015 г.) са представлявали около 70 % от общите цели и 67 % от бюджета. Към момента на извършване на одита италианските органи все още не бяха събрали данни за показателите и разходите за 2016 г., 2017 г. и 2018 г.

Текущият проект IT-5 предвижда дейности, свързани с обучение, идентифициране на мигранти със специални потребности и предоставяне на информация и помощ. Въпреки че целта за обучение вече беше превишена, другите две цели все още не бяха постигнати по следните причини: а) трудности при идентифицирането и ангажирането на крайните бенефициенти; б) липса на комуникация от страна на местните партньори относно пристигащите мигранти; в) значително намаление на броя на пристигащите през 2018 г. Планира се проектът да продължи до края на 2019 г. Към момента на извършване на одита органите обмисляха адаптиране на целите.

Акроними и съкращения

ФУМИ: Фонд „Убежище, миграция и интеграция“

ПДВР: Подпомагане на доброволното връщане и реинтеграцията

ОРМО: Обща рамка за мониторинг и оценка

EASO: Европейска служба за подкрепа в областта на убежището

Frontex: Европейска агенция за гранична и брегова охрана

СП: Спешна помощ

ЕВРОДАК: Европейска система за сравняване на дактилоскопични отпечатъци

GAS: Служба по въпросите на убежището на Гърция

МОМ: Международна организация по миграция

NAC: Национална комисия по въпросите на убежището в Италия

НП: Национална програма

RACER: Подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели

SMART: Конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове цели

ВКБООН: Върховен комисар на ООН за бежанците

Речник на термините

Процедура за приемане: Оценка, извършвана от националните органи, за да се прецени дали дадено заявление за предоставяне на убежище следва да бъде прието, т.е. да се разгледа неговата основателност. Заявлението се счита за недопустимо, ако на кандидата е предоставена международна закрила в друга държава – членка на ЕС, ако е дошъл от сигурна държава на произход, сигурна трета държава или първа държава на убежище, или ако е внесъл последващо заявление, което не съдържа нови елементи.

Убежище: Форма на международна закрила, която ЕС предоставя на своята територия на лицата, считани за бежанци съгласно Женевската конвенция, т.е. лица, които бягат от своята държава на произход поради основателно опасение от преследване или отговарят на условията за субсидиарна закрила.

Заявление за предоставяне на убежище: Официално искане за международна закрила. От момента, в който кандидатът изрази намерението си да кандидатства за убежище, се счита, че заявлението му е направено и той се ползва от правата на лицата, търсещи убежище. След това заявлението се регистрира от държавите членки и се счита за внесено, след като стигне до компетентните органи.

Център за задържане: Съоръжение за настаняване на граждани на трети държави, за които текат процедури за връщане. Целта му е да улесни тези процедури, когато съществува риск от укриване или противопоставяне за тези лица.

Звено по Регламента от Дъблин: Службата на националния орган по въпросите на убежището, която отговаря за прилагането на Регламента от Дъблин III.

Оценка на допустимостта: Процедура за определяне дали даден кандидат отговаря на условията за предоставяне на убежище въз основа на основателно опасение от преследване в неговата държава на произход.

Изявление на ЕС и Турция: Поредица от действия, договорени между Европейския съвет и Турция на тяхната среща от 18 март 2016 г., за справяне с нерегламентираната миграция през Турция към ЕС. Съгласно изявлението всички нерегламентирани мигранти, пристигнали на гръцките острови след 20 март 2016 г., ще бъдат върнати в Турция. С него е въведена също и схема за презаселване на сирийски граждани.

Гореща точка: Съоръжение, разположено в точка по външната граница на ЕС, подложена на силен миграционен натиск. Горещите точки функционират като център за първи прием, в който пристигащите се идентифицират, регистрират и им се снемат пръстови отпечатъци.

Хуманитарна закрила: Форма на закрила, предоставяна на лицата, които не отговарят на условията за предоставяне на убежище или субсидиарна закрила, но които въпреки това не подлежат на връщане, например поради лични обстоятелства като влошено здраве или възраст (в т. ч. непридружени непълнолетни лица), природни бедствия или въоръжени конфликти.

Нерегламентиран мигрант: Лице, което пребивава в дадена държава без необходимото разрешение съгласно законодателството в областта на имиграцията.

Миграция: Движението на лице или група от хора през международна граница или в рамките на дадена държава за период, надхвърлящ една година, независимо от причините и средствата.

Questura (мн. ч.: questure): Органът за обществена сигурност на провинциално равнище в Италия, който има административни отговорности, свързани с имиграцията.

Процент на признаване: Делът на положителните решения от общия брой на решенията за предоставяне на убежище за всеки етап на процедурата за предоставяне на убежище.

Бежанец: Лице, което е принудено да избяга от своята държава заради преследване, война или насилие.

Преместване: Прехвърляне на хора, на които има голяма вероятност да им бъде предоставено убежище, от една държава – членка на ЕС, в друга.

Решение за връщане: Административен или съдебен акт, който обявява за незаконен престоя на гражданин на трета държава и налага задължение за връщане.

Процент на връщанията: Съотношението между броя на действително върнатите граждани на трета държава и броя на лицата със заповед да напуснат ЕС за дадена година. Несъвършена мярка за ефективността на връщанията заради разликата във времето между издаването на решение и действителното връщане.

Субсидиарна закрила: Форма на закрила, предоставяна на гражданин на трета държава, който не отговаря на условията за бежанец, но за когото може с основание да се предположи, че ако бъде върнат в държавата си на произход, няма да може да се защити от някакъв вид тежко посегателство, което не е обхванато от Женевската конвенция.

Доброволно напускане: Заминаване по свободната воля на незаконно пребиваващ мигрант в съответствие с наложения за тази цел срок в решението за връщане.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Bettina Jakobsen – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Leo Brincat със съдействието на Romuald Kayibanda – ръководител на неговия кабинет, и Annette Farrugia – аташе в кабинета; Sabine Hiernaux-Fritsch – главен ръководител; Andrej Minarovic – ръководител на задача; Emmanuel-Douglas Hellinakis и Florin-Alexandru Farcas – одитори. Hannah Critoph предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Andrej MINAROVIC, Hannah CRITOPH, Annette FARRUGIA, Leo BRINCAT, Mirko IACONISI, Romuald KAYIBANDA, Emmanuel-Douglas HELLINAKIS, Florin-Alexandru FARCAS.

Бележки

¹ Решение (ЕС) 2015/1523 на Съвета от 14 септември 2015 г. за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и на Гърция и Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 г. за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (изменено с Решение (ЕС) 2016/1754 на Съвета от 29 септември 2016 г.). Законосъобразността на тези решения е потвърдена с решение на Съда на ЕС 2017/C 374/05 по съединени дела, заведени срещу Съвета от Словашката република и Унгария.

² Предложение за директива на Европейския Парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (преработен текст), COM(2018) 634 final от 12 септември 2018 г.

³ Специален доклад № 06/2017: „Действия на ЕС в отговор на кризата с бежанците – подход на „горещите точки“.

⁴ ЕП (CONT) Работен документ PE604.614v01-00.

⁵ Вж. също Становище 3/2019 на FRA: Актуализация на Становището от 2016 г. на Агенцията на Европейския съюз за основните права относно основните права в „горещите точки“, създадени в Гърция и Италия.

⁶ Оценката на приемните обекти, достъпа до международна закрила и зачитането на правата на човека в Либия – където се връщат повечето мигранти, спасени в морето по маршрута през Централното Средиземноморие – попада извън обхвата на настоящия одит.

⁷ 2016 г.: 81,8 %, 2017 г.: 65,7 %, 2018 г.: 54,0 %.

⁸ Гръцките острови в Егейско море: от 8 % през септември 2015 г. до 100 % през 2018 г.; Италия: от 60 % през първата половина на 2015 г. до 100 % през 2018 г.

⁹ Данните от категория 1 в ЕВРОДАК са наборите от пръстови отпечатъци на всеки кандидат за международна закрила на възраст 14 или повече години, който внася заявление за предоставяне на убежище в дадена държава членка; данните от категория 2 са наборите от пръстови отпечатъци на всеки гражданин на трета държава или лице без гражданство на възраст 14 или повече години, което е задържано от органите за неправомерно преминаване на външната граница на държава членка по суша, море или въздух, което е дошло от трета държава и не е било експулсирано.

¹⁰ Положителен резултат в ЕВРОДАК, регистриран в друга държава, се получава, когато идентичен пръстов отпечатък бъде открит в друга държава членка. Положителните резултати не отговарят на броя на лицата, а на броя на наборите от данни, тъй като едно лице може да подаде заявление за убежище повече от веднъж.

¹¹ Положителни резултати, регистрирани в друга държава, извън Италия и Гърция — 2015 г.: 236 422; 2016 г.: 317 455; 2017 г.: 164 639; 2018 г.: 112 817.

¹² През 2018 г. в ЕС са били отправени 148 021 изходящи искания за прехвърляния по дъблинската система, но са осъществени едва 25 960 действителни прехвърляния.

¹³ Държавите членки на преместване са поели ангажимент да разпределят оставащите места до края на 2015 г., но това не се е случило.

¹⁴ През 2018 г. процентът на признаване на заявления за убежище от афганистански граждани е варирал от 6 % до 98 % в отделните държави – членки на ЕС, а за иракски граждани диапазонът е бил от 8 % до 98 %. Източник: EASO.

¹⁵ През юни 2017 г. Комисията е започнала производства за установяване на нарушение срещу Унгария, Полша и Чехия за неспазване на решенията за преместване. Унгария не се е ангажирала да предостави места за преместване и не е преместила мигранти. През декември 2015 г. Полша е поела ангажимент да предостави няколко места, но не и след това, като в действителност не е преместила никого. Чехия е поела няколко ангажимента и е преместила 12 мигранти, но на по-късен етап от процеса е престанала да поема ангажименти.

¹⁶ Таблица 6 от Тримесечния доклад на Евростат относно предоставянето на убежище от 15 юни 2016 г.

¹⁷ Член 21, Регламент (ЕС) № 516/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г.

¹⁸ SWD(2018) 339 final, Междинна оценка на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ за периода 2014 – 2017 г.

¹⁹ НП по ФУМИ имат фиксиран основен алгоритъм за разпределяне (както и ФВС), който се основава на данни от началото на 2010 г. и поради това не отразява ситуацията след 2015 г. Допълнителни средства могат да се разпределят пропорционално на всички държави само съгласно този основен алгоритъм за разпределяне или чрез конкретни действия, които са ограничени до малък брой инвестиционни приоритети.

²⁰ SWD(2018) 347 final, Оценка на въздействието от 2018 г., придружаваща предложението за новия регламент за ФУМИ, раздел 1.2.1.1.

²¹ Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на фонд „Убежище и миграция“, COM(2018) 471 final от 12 юни 2018 г.

²² Например в областта на убежището в подобна оценка се прави сравнение между желаната и действителната ефективност (например по отношение на капацитета за обработване на случаите, намаляването на неразгледаните заявления и времето за обработка) с оглед на тенденциите от миналото и прогнозираните входящи и изходящи потоци. След това тази оценка се превръща в многогодишен анализ на недостига на необходимите ресурси за посрещане на нуждите (по отношение на броя на персонала, работното пространство, административния капацитет/капацитета за обучение). Предвидените нужди следва да бъдат покрити по линия на НП по ФУМИ и националния бюджет, а всички нужди, произтичащи от непредвидени и неочаквани събития, могат да бъдат посрещнати чрез спешна помощ.

²³ Например по проект GR-3 са направени 12 изменения, като са променени неговият обхват, продължителност и бюджет, по проект GR-2 – 8 изменения, променили неговата продължителност и бюджет, и по проект GR-4 – 6 изменения, променили неговия обхват, продължителност и бюджет.

²⁴ Въз основа на Делегиран регламент (ЕС) 2017/207 на Комисията от октомври 2016 г.

²⁵ COM(2018) 307 final.

²⁶ Формулиране, регистриране и внасяне на заявление за предоставяне на убежище, решение на първа инстанция, решение на втора инстанция, решение на последна инстанция.

²⁷ Само решения на последна инстанция, база данни: migr_asydcfina.

²⁸ Използвана е серия от стратегически документи (задълбочена оценка на нуждите, доклад за оценка на приоритизираните нужди и матрица за резултатите на високо равнище) за изготвянето на тригодишна пътна карта за Италия и Гърция. Пътните карти включват установените нужди, тяхната йерархия и решения, придружени от изчислените разходи за тях.

²⁹ В Гърция не са определени целеви или базови стойности за данните за крайните продукти, както и показатели за резултати/въздействие. В Италия е направен опит за определяне на показатели за въздействие, но не са определени целеви или базови стойности.

³⁰ Италиански административни органи, компетентни да разглеждат заявления за предоставяне на убежище и да вземат решения на първа инстанция.

³¹ За разлика от обичайната процедура за предоставяне на убежище, при гръцката ускорена процедура на границата оценката на уязвимостта е от решаващо значение, тъй като за определените като уязвими кандидати географското ограничение се отменя и те са насочвани към обичайната/ускорената процедура в континенталната част на страната.

³² По-специално за национални операции по връщане (Гърция), при организиране на съвместни операции по връщане чрез използване на новия гръцки национален рамков договор (Гърция), участие в съвместни операции (Италия) или редовни полети (Гърция и Италия).

³³ Например: Алжир и Мароко не приемат чартърни полети и предпочитат двустранни споразумения пред споразуменията за обратно приемане с ЕС. Понякога Алжир изисква връщането на дадено лице да бъде завършено в рамките на 24 часа от издаването на документите за пътуване, което не е осъществимо. Конституцията на Иран забранява връщането на граждани против тяхната воля, което прави невъзможно тяхното принудително връщане. Властите в Тунис приемат върнати лица от Италия и Германия с чартърни полети съгласно съответните двустранни споразумения за обратно приемане. Турция на практика не прилага клаузата за граждани на трети държави от Споразумението за обратно приемане между ЕС и Турция. Само Афганистан приема временни пътни документи от ЕС. Нигерия (и много други африкански държави) няма пълен регистър на своите граждани, което затруднява идентифицирането им.

³⁴ За кандидати, които попадат в обхвата на Изявлението на ЕС и Турция, т.е. тези, които са пристигнали на гръцките острови след 20 март 2016 г., с изключение на категоризираните като уязвими и случаите на събиране на семейства по Регламента от Дъблин. Понятието „сигурна трета държава“ се прилага за първи път за кандидати от националност с процент на признаване на заявления за убежище над 25 %, в т. ч. сирийски граждани, с цел улесняване на бързото връщане.

³⁵ На етапа на предварителна регистрация: 2 389 заявления; на етапа на насрочено интервю: 14 132 заявления; в края на процедурата: 8 012 заявления.

³⁶ От август 2018 г. в Хиос е нямало лекари от Министерството на здравеопазването, а двамата лекари, командировани на о-в Лесбос, са напуснали в края на октомври 2018 г. На островите Лерос, Самос и Кос от декември 2017 г. най-често е имало по един лекар от Министерството на здравеопазването за всеки остров с гореща точка.

³⁷ В гръцкото законодателство са определени седем категории на уязвимост: 1. Лица с увреждане или сериозно заболяване; 2. Жертви на тежко насилие; 3. Бременни жени или жени с новородени деца; 4. Непридружени непълнолетни лица; 5. Самотни родители; 6. Възрастни хора; 7. Жертви на трафик на хора.

³⁸ До края на 2018 г. всичките 3 737 заявления на несирийски кандидати в Гърция са били допуснати за разглеждане на основателността, с изключение на две заявления на палестински граждани, които са счетени за недопустими.

³⁹ 889 допустими сирийски граждани и 42 288 уязвими мигранти до края на 2018 г.

⁴⁰ Според Гръцкия съвет за бежанците някои уязвими кандидати от Палестина (с висок процент на признаване на заявления за убежище и реален шанс за получаване на международна закрила) предпочитат да не бъдат идентифицирани като уязвими, за да останат в ускорената процедура на границата и заявлението им да бъде обработено по-бързо.

⁴¹ Те обаче не включват заявленията на равнището на висшите съдилища и на Държавния съвет, за които не бяха предоставени данни.

⁴² През 2018 г. процентът на признаване на заявления за убежище е бил 32 %. Това включва 21 % за хуманитарна закрила. С премахването на хуманитарната закрила, през 2019 г. процентът на признаване на заявления за убежище е намалял (19 % през първата половина на 2019 г.).

⁴³ Личното интервю трябва да бъде проведено в срок от 30 дни от регистрацията на заявлението, а решение трябва да се вземе в срок от 3 работни дни от интервюто.

⁴⁴ Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г.

⁴⁵ Член 13, параграф 5, буква в) от Споразумението за партньорство между членовете на групата държави от Африка, Карибския и Тихоокеанския басейн, от една страна, и Европейската общност и нейните държави членки, от друга страна, подписано в Котону през юни 2000 г.

⁴⁶ Получените от МОМ статистически данни показват следното: от 1 606 заявления за ПДВР, получени от агенцията между януари и септември 2018 г., 67 (4 %) не са били одобрени, 169 (10 %) изобщо не са получили отговор от органите, 118 (7 %) са оттеглили заявлението си преди одобрението и 319 (20 %) са го оттеглили след одобрението.

⁴⁷ Съгласно правилата в последната покана за представяне на предложения разходите ще бъдат допустими само при действителното връщане на даден мигрант. Тъй като мигрантите може да променят мнението си до последния момент, всички разходи до този момент ще трябва да се поемат от агенцията.

⁴⁸ Според МОМ от 1 юни 2016 г. до 14 март 2019 г. 17 740 граждани на трети държави са кандидатствали за ПДВР, а 15 031 (85 %) са се върнали в родината си.

⁴⁹ Тази съвместна програма за връщане и реинтеграция има за цел да осъществи устойчивото връщане на гражданите на трети държави в тяхната държава на произход и реинтегрирането им в нея чрез по-нататъшно сътрудничество между партньорските институции на ERIN.

⁵⁰ Средна продължителност на периода на обработване от издаването на решение за връщане до действителното връщане (както за принудителните, така и за доброволните връщания).

⁵¹ Доклад до гръцкото правителство относно извършеното посещение в Гърция от Европейския комитет против изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание (CPT) в периода 10 – 19 април 2018 г., Страсбург, 19 февруари 2019 г.

⁵² Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (преработен текст).

⁵³ Решение (EС) 2015/1523 на Съвета от 14 септември 2015 г. и Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 г. за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция.

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	20.11.2018 r.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана институция)	11.7.2019 r.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	22.10.2019 r.
Получаване на официалните отговори на Комисията на всички езици	12.11.2019 r.
Получаване на официалните отговори на EASO на всички езици	11.10.2019 r.
Получаване на официалните отговори на Frontex на всички езици	14.10.2019 r.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

PDF	ISBN 978-92-847-3952-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/948193	QJ-AB-19-021-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-3950-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/052470	QJ-AB-19-021-BG-Q

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено, при условие че се посочи източникът. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.