Działania UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu

Streszczenie

I

Już 65 lat temu, gdy w 1952 r. sześć państw założycielskich ustanowiło Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, kwestia energii odgrywała nadrzędną rolę w procesie tworzenia Unii Europejskiej (UE). Działania na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu zostały natomiast opracowane w późniejszym okresie. Obecnie kwestie energii i zmiany klimatu są ściśle ze sobą powiązane, ponieważ wytwarzanie energii (głównie pochodzącej z przetwarzania i spalania paliw kopalnych) oraz jej wykorzystywanie (np. na potrzeby przemysłu, gospodarstw domowych i transportu) odpowiada za 79% unijnych emisji gazów cieplarnianych. W efekcie wydajność działań w zakresie wytwarzania i wykorzystywania energii ma zasadnicze znaczenie dla przeciwdziałania zmianie klimatu. Energia i zmiana klimatu wiążą się z wieloma kwestiami, których rozwiązanie wymaga współpracy między państwami. W rezultacie kwestie te należą do priorytetów UE.

II

Niniejszy przegląd horyzontalny ma na celu przedstawienie w ogólnym zarysie działań unijnych w omawianych dziedzinach oraz podsumowanie najważniejszych wyników prac kontrolnych przeprowadzonych dotychczas przez Europejski Trybunał Obrachunkowy i inne najwyższe organy kontroli (NOK) w UE. Ponadto ma wskazać główne wyzwania, co pozwoli pogłębić debatę legislacyjną oraz wpłynąć na przyszłe prace kontrolne.

III

UE określiła ramy polityki w odniesieniu do zarówno energii, jak i zmiany klimatu. Niektóre obszary, takie jak wybór koszyka energetycznego, pozostają natomiast w gestii państw członkowskich. Na arenie międzynarodowej UE i jej państwa członkowskie odegrały istotną rolę w przyjęciu międzynarodowych porozumień klimatycznych, takich jak porozumienie paryskie z 2015 r.

IV

W dziedzinie energii ważną część działań unijnych stanowi utworzenie wewnętrznego rynku energii, który ma umożliwić swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej na całym obszarze UE oraz ponadgraniczny handel nimi. Wewnętrzny rynek energii ma wspomóc w sposób efektywny pod względem kosztów realizację celów unijnej polityki energetycznej, polegających na zapewnieniu przystępnych cenowo, konkurencyjnych, zrównoważonych i bezpiecznych dostaw energii.

V

W listopadzie 2016 r. Komisja opracowała pakiet wniosków, zatytułowany „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, dotyczący dalszych reform rynku energii. Wnioski te są obecnie rozpatrywane przez prawodawców Unii, czyli Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej.

VI

W kwestii zmiany klimatu większość działań unijnych jest ukierunkowana na łagodzenie tej zmiany poprzez ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu pozostają natomiast w dużej mierze nieuregulowane.

VII

Ten silny nacisk na łagodzenie zmiany klimatu znajduje odbicie w unijnych celach dotyczących klimatu i energii. Unia postawiła sobie za cel ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w energii zużywanej oraz poprawę efektywności energetycznej do 2020 i 2030 r. Do 2050 r. UE zamierza ograniczyć emisje gazów cieplarnianych o 80%–95% w stosunku do poziomów z 1990 r.

VIII

Sposoby podejścia do ograniczania emisji gazów cieplarnianych różnią się w poszczególnych gałęziach gospodarki. Za pośrednictwem unijnego systemu handlu emisjami UE ustaliła pułap odnoszący się do ogólnego poziomu emisji pochodzących z niektórych sektorów związanych z dostawami energii, sektorów energochłonnych i lotnictwa wewnątrzunijnego. Następnie utworzyła rynek handlu uprawnieniami do emisji, przypisując niejako węglowi określoną cenę. W przypadku innych gałęzi podejście UE zmierzające do ograniczenia emisji polega na określeniu dla każdego państwa członkowskiego wiążących wartości docelowych w tym zakresie. Każde z państw członkowskich jest odpowiedzialne za ustanowienie oraz wdrożenie krajowych strategii i działań służących osiągnięciu tych celów. Opisanym sposobom podejścia towarzyszą unijne i krajowe działania na rzecz zwiększenia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej.

IX

Nawet jeśli działania na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych odniosą zamierzony skutek, a cel porozumienia paryskiego (zatrzymanie wzrostu temperatury na świecie na poziomie poniżej 2°C w stosunku do epoki przedindustrialnej) zostanie osiągnięty, przystosowanie się do zmian klimatycznych pozostaje nieodzowne. Już przy obecnym wzroście ocieplenia, którego poziom sięga nieco powyżej 1°C w stosunku do epoki przedindustrialnej, skutki zmiany klimatu są odczuwalne pod względem środowiskowym, społecznym i gospodarczym. Gdy temperatura wzrośnie o pełne 2°C, klimat Europy w porównaniu z obecną sytuacją ulegnie diametralnym zmianom. W dziedzinie przystosowania się do zmiany klimatu podstawę działań unijnych stanowi strategia adaptacyjna UE z 2013 r. Za jej pośrednictwem państwa członkowskie skłaniane są do podjęcia pewnych kroków, które nie są jednak obowiązkowe.

X

W ostatnich latach NOK i Trybunał przeprowadziły kontrole w szerokim zakresie tematów związanych z energią i zmianą klimatu. Największa część sprawozdań dotyczyła kontroli w dziedzinie energii, mniej uwagi poświęcono natomiast pozostałym zagadnieniom, takim jak przystosowanie się do zmiany klimatu. Choć zasięg kontroli był zróżnicowany, można wskazać szereg wspólnych ustaleń. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że różnice w sposobie, w jaki państwa członkowskie wdrożyły przepisy unijne i kierowały swoimi rynkami energii, zahamowały postępy w tworzeniu wewnętrznego rynku energii UE. W produkcji energii ze źródeł odnawialnych nastąpił wprawdzie wzrost, a jej koszt w ujęciu globalnym zmniejszył się, lecz kontrole wskazują na brak efektywności pod względem kosztów i na przeszkody w inwestowaniu. Również kontrole w zakresie efektywności energetycznej regularnie dowodziły problemów związanych z efektywnością pod względem kosztów, a w odniesieniu do energii jądrowej NOK wykryły znaczne wzrosty kosztów i opóźnienia. Dzięki kontrolom okazało się ponadto, że przejście na niskoemisyjny system transportowy nie jest wystarczająco skuteczne. Jeżeli zaś chodzi o przystosowanie się do zmiany klimatu, kontrole były głównie zorientowane na zagadnienia związane z powodziami. W tym zakresie kontrolerzy wykryli problemy dotyczące ochrony przeciwpowodziowej, zapobiegania powodziom i reagowania na nie.

XI

W niniejszym przeglądzie horyzontalnym wskazano siedem obszarów reprezentujących główne wyzwania:

1. Zarządzanie w zakresie energii i zmiany klimatu.
2. Polityka poparta dowodami.
3. Transformacja energetyki.
4. Skuteczne wykorzystywanie badań naukowych i innowacji.
5. Planowanie przystosowania się do zmiany klimatu i rozwiązywanie problemów w tym zakresie.
6. Finansowanie.
7. Zaangażowanie obywateli UE.

Wstęp

Podstawowe zagadnienia z zakresu energii i zmiany klimatu

01

Na koniec 2015 r. poziom dwutlenku węgla (CO₂) w atmosferze osiągnął rekordowo wysoką wartość wynoszącą 400 cząsteczek na milion¹. Wszystkie główne zbiory danych dotyczących temperatury na powierzchni Ziemi wskazują, że rok 2016 był najcieplejszym rokiem od czasu rozpoczęcia pomiarów – temperatura była w tym czasie średnio o 1,1°C wyższa niż w epoce przedindustrialnej. W 2016 r. zasięg arktycznej pokrywy lodowej był najmniejszy w historii pomiarów satelitarnych, prowadzonych od 1979 r. W maju i w czerwcu Francję i Niemcy dotknęły silne powodzie, lecz już lipiec i sierpień we Francji były najbardziej suchymi miesiącami w historii pomiarów prowadzonych w tym kraju.

02

Kwestia zmiany klimatu i jej przyczyn nie budzi już sporów w uznanych kręgach naukowych. Na forum Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) przez niemal trzy dekady tysiące naukowców z całego świata dokładały starań, by zgromadzić wiedzę naukową na temat zmiany klimatu oraz jej skutków pod względem środowiskowym i społeczno-gospodarczym. Zdaniem IPCC nie ulega wątpliwości, że człowiek wpływa na system klimatyczny, a o fakcie tym świadczy wzrost stężenia gazów cieplarnianych w atmosferze oraz odnotowywane ocieplenie². Nie ma również wątpliwości co do związku między tym wzrostem a zwiększeniem się poziomu temperatury (zob. ramka 1).

03

Kwestia energii odgrywała podstawową rolę w początkach historii UE, gdy w 1952 r. sześć państw założycielskich ustanowiło wspólny rynek węgla i stali w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, i gdy w 1957 r. utworzyły one Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Począwszy od lat 90. UE podejmuje starania na rzecz utworzenia wewnętrznego rynku energii, by umożliwić swobodny przepływ energii na terenie całej Unii.

04

Kwestie energii i zmiany klimatu są ściśle ze sobą powiązane, ponieważ wytwarzanie energii (głównie pochodzącej z przetwarzania i spalania paliw kopalnych) oraz jej wykorzystywanie (np. na potrzeby przemysłu, gospodarstw domowych i transportu) odpowiada za 79% unijnych emisji gazów cieplarnianych. W efekcie transformacja wytwarzania i wykorzystywania energii ma zasadnicze znaczenie dla przeciwdziałania zmianie klimatu. Zaspokojenie potrzeb energetycznych przy równoczesnym ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych stanowi główne wyzwanie dla UE i zrzeszonych w niej państw.

05

Głównym celem Komisji Europejskiej jest zatem utworzenie „stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu”. Ramy osiągnięcia tego celu zapewnia strategia unii energetycznej i jej pięć obszarów (zob. ramka 2). W celu wdrożenia tej strategii w 2016 r. Komisja zaproponowała szereg istotnych projektów aktów prawnych i inicjatyw o charakterze nieustawodawczym w dziedzinie energii i zmiany klimatu, a przede wszystkim pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”³. W latach 2017–2018 zostaną one poddane debatom w Radzie i Parlamencie. Z finansowego punktu widzenia UE zobowiązała się do przeznaczenia co najmniej 20% budżetu na lata 2014–2020 na rzecz działań w dziedzinie klimatu, co odpowiada około 212 mld euro.

06

Działania UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu obejmują dwa wzajemnie uzupełniające się rozwiązania w zakresie polityki: łagodzenie i przystosowanie się. Łagodzenie zmiany klimatu zmierza do wyeliminowania przyczyn zmiany klimatu dzięki zmniejszeniu lub ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych oraz dzięki wspieraniu naturalnych pochłaniaczy tych gazów. Przystosowanie się do zmiany klimatu ma na celu przewidywanie skutków tej zmiany i podejmowanie stosownych działań, by zapobiec potencjalnym szkodom lub je zminimalizować.

Cel przeglądu horyzontalnego i przyjęte w nim podejście

07

Niniejszy przegląd horyzontalny dotyczący działań UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu ma na celu:

• zapewnienie przeglądu działań unijnych w omawianej dziedzinie,
• podsumowanie głównych prac kontrolnych przeprowadzonych dotychczas przez Trybunał i najwyższe organy kontroli (NOK) w UE,
• wskazanie najważniejszych zagadnień i wyzwań w celu pogłębienia debaty legislacyjnej oraz nadania kierunku przyszłym pracom kontrolnym.

08

Sprawozdanie ma następującą strukturę:

• W części I opisano główne strategie unijne w zakresie energii i zmiany klimatu, emisje gazów cieplarnianych pochodzące z różnych sektorów, powiązane unijne przepisy sektorowe, sposób wdrożenia tych przepisów, a także dofinansowanie przyznane, by wspomóc osiągnięcie celów UE w zakresie energii i zmiany klimatu.
• W części II przedstawiono analizę prac kontrolnych, które Trybunał i NOK państw członkowskich przeprowadziły w dziedzinie energii i zmiany klimatu, oraz przegląd ich głównych ustaleń. Na stronie internetowej Trybunału można znaleźć podsumowanie wszystkich sprawozdań z kontroli, które Trybunał przeprowadził w tej dziedzinie. Podsumowaniu towarzyszy wykaz wszystkich zbadanych sprawozdań opracowanych przez NOK.
• W części III podkreślono główne wyzwania, z którymi trzeba będzie zmierzyć się w przyszłości. Część ta ma po pierwsze dostarczyć informacji na potrzeby debaty legislacyjnej, a po drugie pomóc wskazać potencjalne możliwości i trudności w kontekście kontroli publicznej.

09

Niniejszy przegląd horyzontalny nie jest tożsamy z kontrolą – stanowi on przegląd w dużej mierze oparty na powszechnie dostępnych informacjach⁴. U jego podstaw nie leżą nowe prace kontrolne i nie przedstawiono w nim nowych ustaleń czy zaleceń. Zacytowane odpowiedzi Komisji na ustalenia i zalecenia sformułowane w poszczególnych sprawozdaniach Trybunału zostały opublikowane w owych sprawozdaniach, dostępnych na stronie internetowej Trybunału. Więcej informacji na temat podejścia Trybunału i źródeł danych można znaleźć w załączniku.

Część I – Energia i zmiana klimatu – Działania podejmowane przez UE

10

W części I opisano, jakie działania podejmuje UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu. Przedstawiono w niej informacje na temat następujących kwestii:

• Przegląd kompetencji UE w tej dziedzinie oraz prac przeprowadzonych na poziomie unijnym w celu złagodzenia zmiany klimatu. W sekcji tej omówiono główne wartości docelowe i cele UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu oraz pokrótce zarysowano ramy polityki leżące u ich podstaw. Poświęcono również uwagę dwóm zasadniczym elementom służącym do osiągnięcia celów związanych z ograniczeniem emisji – unijnemu systemowi handlu uprawnieniami do emisji oraz wspólnemu wysiłkowi redukcyjnemu.
• Działania na rzecz łagodzenia zmiany klimatu w ramach poszczególnych sektorów emitujących gazy cieplarniane: dostawy energii, przemysł, budynki, transport, rolnictwo oraz leśnictwo i odpady. Największy nacisk położono na sektor dostaw i wykorzystania energii, ponieważ odpowiada on za 79% unijnych emisji gazów cieplarnianych.
• Przystosowanie się do zmiany klimatu z uwzględnieniem spodziewanych zmian i skutków dla społeczeństwa i środowiska.
• Inne strategie wspierające wdrożenie działań unijnych w dziedzinie energii i zmiany klimatu, np. badania naukowe i innowacje, finansowanie publiczne i prywatne na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej oraz działania mające na celu poprawę tworzenia i realizacji polityki.

Kompetencje UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu

11

Energia i zmiana klimatu to dwa obszary, w których UE i państwa członkowskie mają kompetencje dzielone⁵. Oznacza to, że UE i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować wiążące prawnie akty. Państwa członkowskie mogą wykonywać swoje kompetencje, o ile UE nie sformułowała i wdrożyła już polityk i strategii w dziedzinie energii lub zmiany klimatu⁶.

12

Cele unijnej polityki energetycznej zostały określone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej⁷, który stanowi, że w duchu solidarności między państwami członkowskimi polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu:

• zapewnienie funkcjonowania rynku energii,
• zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii,
• wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii,
• wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.

13

Traktat stanowi również, że działania realizowane w ramach unijnej polityki energetycznej nie „naruszają […] prawa Państwa Członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię”. Przepis ten podlega jednak odstępstwom. Przede wszystkim unijna polityka w zakresie środowiska może przewidywać działania wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię⁸.

14

Kompetencje UE w obszarze zmiany klimatu wynikają z jej uprawnień w obszarze polityki środowiskowej. Cele unijnej polityki w zakresie środowiska określone w Traktacie obejmują⁹:

• zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska,
• ochronę zdrowia ludzkiego,
• ostrożne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych,
• promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu.

15

Traktat stanowi również, że unijna polityka w zakresie środowiska powinna opierać się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”¹⁰. Co do zasady przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska¹¹.

16

Zarówno w odniesieniu do energii, jak i do klimatu, zależnie od konkretnego zagadnienia, UE jest uprawniona do działania na arenie międzynarodowej. Może na przykład negocjować lub zawierać umowy międzynarodowe ze stronami trzecimi, indywidualnie lub wraz z państwami członkowskimi¹².

Międzynarodowe porozumienia w sprawie klimatu

17

Uporanie się z kwestią zmiany klimatu nie jest możliwe, jeżeli państwa lub regiony będą działały na własną rękę. UE jest świadoma tego faktu¹³. Unia i jej państwa członkowskie odpowiadają za zaledwie około 12% emisji gazów cieplarnianych na świecie¹⁴, w związku z czym odegrały one nadrzędną rolę w negocjowaniu międzynarodowych umów w sprawie klimatu związanych z Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC)¹⁵, w oparciu o którą zawarto protokół z Kioto i porozumienie paryskie.

18

Protokół z Kioto został przyjęty w 1997 r. i wszedł w życie w 2005 r. W protokole określono w odniesieniu do 37 państw i Unii Europejskiej cel polegający na ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych w latach 2008–2012 o 5% w stosunku do poziomów z 1990 r. Unia Europejska zobowiązała się o zmniejszenie emisji o 8% zamiast o 5%¹⁶. Na mocy protokołu z Kioto z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w Ad-Dausze w 2012 r. UE i jej państwa członkowskie zobowiązały się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20% do 2020 r. w stosunku do poziomów z 1990 r.

19

W ramach porozumienia paryskiego rządy państw zgodziły się utrzymywać wzrost temperatury na świecie w obecnym stuleciu „znacznie poniżej” 2°C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej, dążąc do ograniczenia tego wzrostu do 1,5°C. Sygnatariusze porozumienia, w tym UE i każde z państw członkowskich, przedstawili szczegółowe informacje na temat tego, w jaki sposób przyczynią się do osiągnięcia tego celu¹⁷. Zdaniem UNFCCC wkład ten nie wystarczy do ograniczenia wzrostu temperatury na świecie do poniżej 2°C¹⁸. Z tego względu sygnatariusze postanowili zbierać się ponownie co pięć lat, by informować się wzajemnie o poczynionych postępach oraz by ustalić bardziej ambitne cele, zgodnie z postulatami środowiska naukowego. Uznając niekorzystne oddziaływanie zmiany klimatu, sygnatariusze uwzględnili w porozumieniu paryskim także przepisy w sprawie przystosowania się do tej zmiany.

20

Jeszcze przed konferencją paryską kraje rozwinięte zobowiązały się do zapewnienia co roku do 2020 r. 100 mld dolarów, by wesprzeć kraje rozwijające się w łagodzeniu zmiany klimatu i przystosowaniu się do niej. W porozumieniu paryskim kraje rozwinięte potwierdziły to zobowiązanie, a także podjęły się zwiększenia poziomu wsparcia, począwszy od 2025 r.¹⁹.

Unijne ramy energetyczno-klimatyczne

Unijne cele i wartości docelowe w dziedzinie energii i klimatu

21

Aby wypełnić zobowiązania w ramach protokołu z Kioto i porozumienia paryskiego, UE określiła szereg wartości docelowych zmierzających do złagodzenia zmiany klimatu. Cele te obejmują bezpośrednie, wyrażone liczbowo ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, a także konkretne wartości docelowe związane z wytwarzaniem energii ze źródeł odnawialnych i ze zwiększoną efektywnością energetyczną (zob. ramka 4).

22

Do 2014 r. UE udało się ograniczyć emisje gazów cieplarnianych o ponad 20% w stosunku do poziomów z 1990 r.²⁴. Niemniej jednak w 2015 r. emisje wzrosły o 0,7% w porównaniu z poziomem z 2014 r.

23

Na wykresie 1 przedstawiono obecne tendencje, prognozy i cele wraz z ograniczeniami emisji wymaganymi do osiągnięcia wartości docelowych. Wynika z niego, że bez podjęcia dodatkowych, znacznych starań cele i wartości docelowe w zakresie emisji gazów cieplarnianych na lata 2030 i 2050 nie zostaną osiągnięte. Do osiągnięcia celów na rok 2030 w następnym dziesięcioleciu konieczne będzie zwiększenie o połowę wysiłków na rzecz ograniczenia emisji w ujęciu rocznym. Niemniej jednak najistotniejszą zmianą będzie ta, która wymagana jest po 2030 r., gdy wskaźnik ograniczenia emisji będzie musiał przewyższyć poziomy historyczne o trzy – cztery razy, by osiągnąć cel określony na 2050 r.

24

Aby osiągnąć te cele i wartości docelowe, UE określiła szczegółowe wartości docelowe dotyczące ograniczenia emisji w sektorach objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji (unijny system ETS). W sektorach, które nie są objęte tym systemem, UE podejmuje działania wspólnie z państwami członkowskimi, ustanawiając wiążące, krajowe wartości docelowe w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Podejście to określane jest mianem wspólnego wysiłku redukcyjnego. Strategie te – system ETS i wspólny wysiłek redukcyjny – zostały opisane w poniższej części sprawozdania.

25

Aby umożliwić śledzenie postępów w ograniczaniu unijnych emisji gazów cieplarnianych, Komisja Europejska i państwa członkowskie co roku przedkładają UNFCCC sprawozdania na temat antropogenicznych²⁵ emisji gazów cieplarnianych. UE wprowadziła również wewnętrzny system sprawozdawczości na temat emisji²⁶. System ten opiera się na wykazie gazów cieplarnianych w UE, będącym sporządzoną przez Komisję kompilacją bilansów emisji opracowywanych przez państwa członkowskie. Europejska Agencja Środowiska (EEA), we współpracy z Eurostatem i Wspólnym Centrum Badawczym Komisji, przeprowadza doroczne kontrole jakości bilansów sporządzanych przez państwa członkowskie. UNFCCC stanowi, że co pięć lat eksperci międzynarodowi z państw niebędących członkami UE powinni dokonywać przeglądu unijnych bilansów emisji gazów cieplarnianych.

26

W 2015 r. emisje państw członkowskich UE (zob. wykres 2) wyniosły około 4,6 gigaton ekwiwalentu CO₂²⁷.

Unijny system handlu uprawnieniami do emisji

Cel i podstawowa charakterystyka

27

W 2005 r. UE wprowadziła unijny system handlu uprawnieniami do emisji (system ETS) „w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych”²⁸. System ETS był pierwszym na świecie wielopaństwowym²⁹ i wielosektorowym programem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Za jego pośrednictwem ogranicza się emisje pochodzące z elektrowni oraz dużych, energochłonnych instalacji przemysłowych, a od 2012 r. także emisje pochodzące z lotów wewnątrz EOG. Sektory te odpowiadają za około 45% unijnych emisji gazów cieplarnianych.

28

System ETS uznawany jest za system typu „limit i handel” (cap and trade)³⁰. W systemie tym określono wartość graniczną w odniesieniu do całkowitych rocznych emisji gazów cieplarnianych – łączna ilość emisji w danym roku kalendarzowym musi mieścić się w ustalonym limicie. Uprawnienia do emisji, które stanowią prawo do wyemitowania jednej tony ekwiwalentu CO₂, są sprzedawane na aukcjach przez rządy państw lub przyznawane nieodpłatnie na rzecz instalacji emitujących. Uprawnieniami można swobodnie obracać na rynku. Co roku operatorzy muszą przekazać taką liczbę przydziałów uprawnień, która odpowiada zgłoszonym przez nie emisjom gazów cieplarnianych³¹.

29

Pierwszy etap wdrażania (lata 2005–2007) unijnego systemu ETS był etapem pilotażowym. Na drugim etapie (lata 2008–2012) większość uprawnień została przyznana nieodpłatnie. Na trzecim, trwającym obecnie etapie (lata 2013–2020) pułap ustalony na poziomie UE jest co roku obniżany zgodnie z tzw. współczynnikiem liniowym redukcji wynoszącym 1,74%. Celem jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. w sektorach objętych systemem ETS o 21% w odniesieniu do poziomów z 2005 r.³². System ETS wspiera zatem ograniczanie emisji gazów cieplarnianych w sposób przewidywalny.

30

Zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi, że wszystkie uprawnienia w ramach systemu ETS powinny być sprzedawane na aukcji. Niemniej jednak wobec faktu, że nie wszystkie państwa na świecie wyceniają emisje gazów cieplarnianych w takim samym stopniu co UE, system ETS może teoretycznie wywierać negatywny wpływ na konkurencyjność przemysłu unijnego na arenie międzynarodowej. W rezultacie niektóre przedsiębiorstwa mogą zdecydować się na przeniesienie działalności do państw, w których nie ma równie surowych ograniczeń w kwestii emisji gazów cieplarnianych, i emitować tym samym gazy cieplarniane w innym miejscu. Proceder ten nazywany jest ucieczką emisji gazów cieplarnianych. Sektory, w odniesieniu do których można dowieść³³, że są one narażone na ryzyko występowania ucieczki emisji, takie jak przemysł hutniczy, otrzymują pewną liczbę przydziałów bezpłatnych uprawnień³⁴. W sektorze energetycznym, w przypadku którego fizyczne przeniesienie działalności nie jest możliwe, niemal wszystkie przydziały do uprawnień są sprzedawane na aukcji³⁵.

Cena uprawnień do emisji w unijnym systemie ETS

31

Podstawowym elementem systemu ETS jest cena uprawnień do emisji CO₂. Ustalenie bezwzględnego limitu (pułapu) w odniesieniu do emisji powoduje deficyt podaży. Ograniczone dostawy i elastyczny popyt powinny stanowić sygnał cenowy dotyczący uprawnień do emisji CO₂. W dobrze funkcjonującym systemie uczestnicy rynku inwestowaliby w ograniczenie emisji w sposób najbardziej efektywny pod względem kosztów³⁶. Teoretycznie podmioty, które ponoszą niższe koszty w związku z ograniczeniem emisji, ograniczą owe emisje i sprzedadzą nadwyżkę uprawnień do emisji tym podmiotom, które ponoszą wyższe koszty w tym zakresie. W przypadku obniżania pułapu deficyt w systemie będzie z biegiem czasu wzrastał, prowadząc do wzrostu ceny uprawnień do emisji CO₂ i sprawiając, że droższe warianty inwestycji w ograniczenie emisji staną się bardziej rentowne.

32

Przedsiębiorstwa będą inwestować w technologie niskoemisyjne, jeśli inwestycje te będą tańsze niż nabywanie uprawnień do emisji na rynku. Cena rynkowa uprawnień w ramach unijnego systemu ETS musi być zatem na tyle wysoka, by uzasadniać decyzje w sprawie inwestycji w technologie niskoemisyjne³⁶. Z tego względu kwestia ceny rynkowej uprawnień w ramach systemu ETS, a nie tylko ograniczenie emisji, sprzyja przejściu na gospodarkę niskoemisyjną. Z modeli, z których korzystała Komisja w 2011 r., wynika, że cena uprawnień do emisji w 2020 r. będzie wynosiła 40 euro za tonę ekwiwalentu CO₂, w 2030 r. – 100 euro, a do 2050 r. wzrośnie do 250 euro³⁷. Niemniej jednak cena uprawnień do emisji, która po rozpoczęciu etapu 2 wynosiła 30 euro, na początku 2017 r. spadła do około 5 euro (zob. wykres 3). Cena ta jest o wiele niższa niż przedział cenowy 36–72 euro, który zdaniem komisji wysokiego szczebla ds. cen emisji dwutlenku węgla musi zostać osiągnięty do 2020 r., jeżeli cele dotyczące temperatury określone w porozumieniu paryskim mają zostać osiągnięte³⁸. Cena spadła, ponieważ podaż uprawnień do emisji była wyższa niż popyt. Na koniec 2015 r. rzeczywiście utrzymywała się nadwyżka podaży uprawnień do emisji wynosząca 1,8 mld przydziałów uprawnień, co odpowiada rocznym emisjom UE pochodzącym z sektorów objętych systemem ETS³⁹. Nadwyżka ta była skutkiem recesji gospodarczej, która nastąpiła po kryzysie z 2008 r., a także wzrostu efektywności energetycznej lub polityk w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 168).

33

Aby w większym stopniu przywrócić równowagę między podażą a popytem, Komisja przesunęła sprzedaż na aukcji 900 mln przydziałów do uprawnień z lat 2014–2016 na lata 2019–2020 (co określa się mianem „opóźnienia sprzedaży”) i utworzyła stałą rezerwę stabilności rynkowej, tak aby począwszy od 2019 r. utrzymać część nadwyżki uprawnień poza rynkiem uprawnień do emisji CO₂.

34

Nawet mimo podjęcia tych działań oraz przedstawienia przez Komisję wniosku ustawodawczego⁴⁰ w sprawie czwartego etapu wdrażania systemu ETS (lata 2021–2030) nadwyżka uprawnień do emisji będzie się utrzymywać co najmniej do około 2030 r.⁴¹.

Decyzja dotycząca wspólnego wysiłku redukcyjnego i proponowane rozporządzenie

35

Kwestia ograniczenia emisji pochodzących z tych gałęzi gospodarki, które nie są objęte unijnym systemem ETS, została uregulowana decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego z 2009 r. Do gałęzi tych należy: transport (z wyjątkiem lotnictwa i międzynarodowego transportu morskiego), rolnictwo i leśnictwo, budynki i odpady, a także gałęzie przemysłu nieobjęte unijnym systemem ETS. Emisje pochodzące z tych sektorów stanowią około 55% całkowitych emisji w UE.

36

Krajowe wartości docelowe w zakresie emisji na 2020 r. zostały ustalone na podstawie PKB w przeliczeniu na mieszkańca. Najzamożniejsze państwa członkowskie są zobowiązane do ograniczenia emisji do 2020 r. o 20% w stosunku do poziomów z 2005 r. Mniej zamożne państwa członkowskie mogą natomiast do 2020 r. zwiększyć emisje⁴². Jest to podyktowane oczekiwaniem, że proces nadrabiania przez nie różnic pod względem wzrostu gospodarczego będzie skutkował wyższymi emisjami. Niemniej jednak Komisja odnotowała, że wartości docelowe „stanowią limit nałożony na emisje w porównaniu z przewidywanymi wskaźnikami wzrostu w dotychczasowym scenariuszu postępowania. Wszystkie państwa członkowskie są zatem zobowiązane do dołożenia starań, by ograniczyć emisje”⁴³. Państwa członkowskie odpowiadają za określenie i wdrożenie krajowych polityk i działań na rzecz ograniczenia emisji z sektorów objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego⁴⁴.

37

Oczekuje się, że do 2020 r. te krajowe wartości docelowe przyczynią się do realizacji połowy unijnego celu dotyczącego ograniczenia emisji wynoszącego 20%. Zdaniem Komisji, która monitoruje zgodność z tymi celami, UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia wymaganego ograniczenia emisji z sektorów objętych decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego⁴⁵.

38

Od 2016 r. zastąpienie decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego innym rozwiązaniem jest przedmiotem debaty na forum Parlamentu Europejskiego i Rady. Wniosek Komisji zakłada wiążące roczne cele w zakresie ograniczenia przez państwa członkowskie emisji gazów cieplarnianych, tak aby do 2030 r. zmniejszyć emisje z sektorów nieobjętych systemem ETS o 30% w stosunku do poziomów z 2005 r.

Źródła emisji gazów cieplarnianych – znaczenie sektora energetycznego

39

Wytwarzanie energii, głównie poprzez przetwarzane i spalanie paliw kopalnych, a także wykorzystywanie energii we wszystkich gałęziach gospodarki odpowiada za 79% unijnych emisji gazów cieplarnianych (zob. wykres 4). Pozostałe emisje gazów cieplarnianych pochodzą z procesów przemysłowych niezwiązanych z wykorzystaniem energii (zob. pkt 80–84), z praktyk rolniczych (zob. pkt 103–110) lub z gospodarowania odpadami (zob. pkt 111–113). Od 1990 r. proporcje te nie uległy większym zmianom.

40

Część emisji związana z energią i wynosząca 79% obejmuje wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej, a także spalanie paliw w sektorach przemysłu, budynków, transportu i rolnictwa. Zasadnicze znaczenie dla ograniczenia emisji gazów cieplarnianych mają zatem zmiany w sposobie wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej oraz w sposobie wykorzystania energii w gospodarce⁴⁶.

41

Wobec faktu, że emisje gazów cieplarnianych pochodzą w głównej mierze z wytwarzania i wykorzystywania energii, efektywność energetyczna może odgrywać istotną rolę w ograniczaniu tych emisji. Ponadto sprawia ona, że zmniejsza się zapotrzebowanie na inwestycje w energię i jej import, a konsumenci oszczędzają pieniądze. Efektywność energetyczną określa się jako najszybsze i najmniej kosztowne rozwiązanie dotyczące bezpieczeństwa energetycznego, środowiska i gospodarki⁴⁷. Z tego względu w przepisach na poziomie UE ustanowiono szereg działań w odniesieniu do różnych sektorów emitujących gazy cieplarniane⁴⁸, a także wartości docelowe w zakresie efektywności energetycznej na lata 2020 i 2030.

42

UE ustanowiła niewiążący cel polegający na zwiększeniu o 20% efektywności energetycznej do 2020 r. w stosunku do prognoz na temat przyszłego zużycia energii pierwotnej (zob. pkt 21)⁴⁹. Państwa członkowskie decydują we własnym zakresie o orientacyjnych krajowych celach w zakresie efektywności energetycznej, które teoretycznie powinny składać się na cel ustalony w odniesieniu do całej UE na poziomie 20%. Niemniej jednak zdaniem Europejskiej Agencji Środowiska do 2020 r. zaowocują one oszczędnością w zakresie zużycia energii pierwotnej na poziomie 17,7%, a zatem cel unijny na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty⁵⁰.

43

Celem UE w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. jest zwiększenie efektywności energetycznej o „co najmniej 27% na poziomie UE” w stosunku do prognozowanego przyszłego zużycia energii. Cel ten ma zostać zweryfikowany w 2020 r. „z myślą o podniesieniu wskaźnika do 30%”. W 2016 r. Komisja zaproponowała podwyższenie wartości tego celu do 30% i uczynienie go wiążącym na poziomie UE⁵¹.

44

Energia jest wykorzystywana we wszystkich gałęziach gospodarki, takich jak przemysł, transport i rolnictwo. Innym sposobem podejścia do emisji gazów cieplarnianych jest ich analiza z perspektywy sektora (zob. wykres 5), a nie pod względem źródła (zob. wykres 4). Na tej podstawie sektor dostaw energii, a przede wszystkim wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej⁵², leży u źródeł 29% łącznych emisji, co oznacza, że indywidualnie odpowiada on za największą ilość emisji gazów cieplarnianych. Na następnych pozycjach plasują się sektory: transportu (26% emisji), przemysłu (19%) i budynków (12%).

45

W poniższych sekcjach sprawozdania omówiono działania UE podjęte w celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w tych sektorach. W odniesieniu do każdego z sektorów na niewielkim wykresie słupkowym po prawej stronie przedstawiono, w jaki sposób emisje te się sumują.

Dostawy energii

Przegląd sektora dostaw energii

46

W 2015 r. 29% emisji gazów cieplarnianych pochodziło z sektora dostaw energii, przede wszystkim z wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej. W całej UE energia elektryczna i cieplna były produkowane z pięciu głównych źródeł: energii ze źródeł odnawialnych, węgla, energii jądrowej, gazu i ropy naftowej.

47

Koszyki energetyczne państw członkowskich znacznie się od siebie różnią, co wyjaśnia, dlaczego w państwach tych występują odmienne wyzwania w zakresie bezpieczeństwa dostaw i dekarbonizacji (zob. wykres 6).

48

W ciągu ostatnich 10 lat wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej gwałtownie wzrosło w całej UE (zob. wykres 7). Do 2010 r. wzrastał odsetek wykorzystania gazu, po czym zaczął spadać. Odsetek wykorzystania energii jądrowej pozostaje na względnie stabilnym poziomie. Wykorzystanie węgla i ropy naftowej uległo zmniejszeniu. Na wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych złożyło się przede wszystkim 387-krotne zwiększenie wykorzystania energii wiatrowej w latach 1990–2015. W ujęciu względnym w największym stopniu wzrosło wykorzystanie energii słonecznej – w latach 1990–2015 zwiększyło się ono o ponad 7 750 razy.

49

W UE energia elektryczna wytwarzana jest ze źródeł odnawialnych, w wyniku rozszczepienia jądrowego lub ze spalania paliw kopalnych. Głównymi źródłami energii odnawialnej na potrzeby wytwarzania elektryczności są energia wodna, wiatrowa i słoneczna.

50

Najważniejszym źródłem wytwarzania energii cieplnej jest gaz, a w następnej kolejności węgiel i odnawialne źródła energii. Podstawowe odnawialne źródło energii cieplnej stanowią biopaliwa stałe⁵³, takie jak granulki drzewne, trociny lub suchy obornik, a także spalanie odpadów odnawialnych⁵⁴, takich jak odpady spożywcze.

51

Podczas gdy energia elektryczna może być przesyłana na duże odległości, kwestia ta jest bardziej skomplikowana w przypadku energii cieplnej, która – jeżeli w ogóle jest przesyłana – na ogół jest dystrybuowana wyłącznie lokalnie, za pośrednictwem miejskich rurociągów z ciepłą wodą. Z tego względu wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej charakteryzują odmienne profile produkcji i dystrybucji. Różnice te sprawiają, że przed dekarbonizacją sektorów energii elektrycznej i energii cieplnej stoją odmienne wyzwania.

52

Między poszczególnymi źródłami energii występują znaczne różnice pod względem ilości emitowanych gazów cieplarnianych (zob. wykres 8). Zmiany w sektorze dostaw energii zmierzające do dekarbonizacji wytwarzania energii mają zatem zasadnicze znaczenie dla ograniczenia emisji. W poniższych punktach przedstawiono pokrótce poszczególne źródła energii, począwszy od tych, które powodują największą ilość emisji gazów cieplarnianych.

Węgiel

53

W 2015 r. z węgla wytwarzano około 25% energii elektrycznej i cieplnej w UE. We wczesnych latach 50. ubiegłego wieku odsetek ten wynosił 90%⁵⁵. W niektórych państwach członkowskich z węgla korzysta się w dużym zakresie, ponieważ jest tańszy i łatwiej dostępny niż inne paliwa kopalne, takie jak gaz ziemny i ropa naftowa⁵⁶. Pozwala też państwom, które wydobywają go i z niego korzystają, na ograniczenie ich zależności od importu energii⁵⁷.

54

Węgiel emituje więcej CO₂ w przeliczeniu na jednostkę wytworzonej energii niż pozostałe paliwa kopalne. W 2015 r. jedna czwarta energii elektrycznej i cieplnej w UE została wyprodukowana z węgla, lecz emisje CO₂ pochodzące ze spalania węgla stanowiły 72% całkowitych emisji tego gazu wynikających z produkcji energii elektrycznej i cieplnej (zob. wykres 8).

Ropa naftowa i gaz

55

Około 22% energii elektrycznej i cieplnej w UE jest wytwarzanej z ropy naftowej i gazu ziemnego. W 2015 r. UE importowała 89% ropy naftowej i 69% gazu ziemnego⁵⁸. Rządy poszczególnych państw utrzymują kontrolę nad rezerwami ropy naftowej i gazu ziemnego występującymi na ich terytorium.

56

W celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych wynikających z wykorzystania gazu ziemnego i węgla UE wspiera rozwój technologii pochłaniania dwutlenku węgla⁵⁹. Niemniej jednak technologie te na obecnym, wciąż bardzo wczesnym etapie rozwoju są kosztowne⁶⁰.

Energia jądrowa

57

Energia jądrowa wytwarzana jest w drodze rozszczepienia jądrowego, czyli procesu, w ramach którego podczas wytwarzania energii elektrycznej nie są emitowane gazy cieplarniane⁶¹. W 2015 r. 22% energii elektrycznej i cieplnej wytwarzanej w UE w pochodziło z energii jądrowej. Stanowiła ona źródło 47% energii elektrycznej produkowanej w technologii niskoemisyjnej w UE.

58

W 2017 r. działało 129 reaktorów jądrowych usytuowanych w 14 państwach UE. Ponadto istnieje 90 reaktorów, które zostały zamknięte, a trzy z nich zostały całkowicie wycofane z eksploatacji. Szacuje się, że do końca 2050 r. zamkniętych zostanie ponad 50 spośród obecnie funkcjonujących reaktorów w UE. W Europie rozwija się zatem znaczny rynek likwidacji obiektów jądrowych⁶².

59

Jak wynika ze sprawozdania opracowanego przez Komisję na podstawie danych z państw członkowskich, całkowity szacowany koszt zarządzania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi wynosi około 400 mld euro, a w większości państw członkowskich podejście do likwidacji odpadów promieniotwórczych średnioaktywnych, wysokoaktywnych i wypalonego paliwa jądrowego, np. w kwestii wyboru lokalizacji lub rozwoju koncepcji, nie zostało szczegółowo określone⁶³.

60

Jeśli chodzi o politykę w zakresie energii jądrowej, państwa członkowskie przyjęły różne podejścia. Niektóre państwa, takie jak Republika Czeska, Węgry i Zjednoczone Królestwo, planują zbudowanie nowych instalacji energetyki jądrowej, podczas gdy inne ograniczają swoją zależność od tego rodzaju energii. Przykładowo w 2011 r. Niemcy zdecydowały się na zaprzestanie korzystania z energii jądrowej do 2022 r. w ramach polityki transformacji energetycznej. Francja natomiast podjęła decyzję o ograniczeniu swojej zależności od energii jądrowej.

61

UE podejmuje zagadnienie energii jądrowej z różnych perspektyw. Niektóre z nich wchodzą w zakres traktatu Euratom:

• w przepisach w sprawie bezpieczeństwa jądrowego ustanowiono ramy mające zapewnić bezpieczeństwo jądrowe np. w odniesieniu do obiektów jądrowych⁶⁴ oraz w ramach zarządzania odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym⁶⁵,
• przepisy w sprawie zabezpieczenia materiałów jądrowych zapewniają, by materiały jądrowe były wykorzystywane wyłącznie do celów zadeklarowanych przez ich użytkowników,
• działania badawcze w dziedzinie jądrowej, w tym znaczny wkład w międzynarodowy eksperymentalny reaktor termojądrowy (ITER), mają na celu wykazanie wykonalności wykorzystywania w przyszłości syntezy jądrowej⁶⁶ jako rentownego źródła energii,
• w odniesieniu do likwidacji obiektów jądrowych UE zapewnia pomoc finansową na rzecz likwidacji ośmiu reaktorów jądrowych pierwszej generacji wybudowanych według projektu radzieckiego na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji.

Energia ze źródeł odnawialnych

62

Do 2020 r. 20% zużywanej energii końcowej w UE powinno pochodzić ze źródeł odnawialnych⁶⁷ (zob. pkt 21). Cel ten obejmuje wykorzystanie odnawialnych źródeł energii we wszystkich możliwych gałęziach gospodarki, tj. na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej, ale także transportu. Na wykresie 9 przedstawiono wiążące cele krajowe określone dla każdego z państw członkowskich, na podstawie względnego poziomu zamożności tych państw, a także postępy poczynione od 2005 r. W 2015 r. udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w UE wynosił 16,7%.

63

W celu polegającym na tym, że w 2030 r. 27% zużywanej energii końcowej pochodzić będzie ze źródeł odnawialnych, nie uwzględniono wartości docelowych dla poszczególnych państw członkowskich⁶⁸.

64

W ostatnim dziesięcioleciu koszt wykorzystywania wielu odnawialnych źródeł energii znacznie spadł w związku ze wzrostem wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i inwestycji w tym zakresie na całym świecie. Przykładowo w latach 2009–2015 koszty związane z systemami fotowoltaicznymi na skalę przemysłową oraz energią wiatrową spadły o odpowiednio 85% i 65%⁶⁹. W przyszłości spodziewany jest dalszy spadek kosztów⁷⁰. W dziedzinie wytwarzania energii elektrycznej szereg technologii dotyczących energii ze źródeł odnawialnych może zatem konkurować obecnie z tradycyjnymi źródłami energii (zob. wykres 10).

Wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw

65

Wewnętrzny rynek energii jest strukturą prawną i infrastrukturalną, która po pełnym wdrożeniu powinna umożliwiać swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej w całej UE oraz ponadgraniczny handel nimi. Ma on wspomóc w sposób efektywny pod względem kosztów realizację celów unijnej polityki energetycznej, polegających na zapewnieniu przystępnych cenowo, konkurencyjnych, zrównoważonych i bezpiecznych dostaw energii⁷¹. Wewnętrzny rynek energii może również wywrzeć pozytywny wpływ na rozwój niskoemisyjnych źródeł energii. Otwarty rynek energii mógłby zapewnić swobodny transgraniczny przepływ energii ze źródeł odnawialnych, która mogłaby być udostępniona w sposób w większym stopniu stały, rozwiązując tym samym dotychczasowy problem nieprzewidywalnej charakterystyki produkcji.

66

Aby zadbać o rozwój wewnętrznego rynku energii, konieczne jest zarówno ustanowienie zasad funkcjonowania rynków gazu i energii elektrycznej, jak i zapewnienie odpowiedniej infrastruktury do tego celu. Stopniowo opracowane zostały ramy legislacyjne na potrzeby liberalizacji krajowych – często państwowych i zmonopolizowanych – rynków energii (zob. ramka 5). Bardziej szczegółowe przepisy zostały określone w formie wytycznych i kodeksów sieci⁷², w których ustanowiono wspólne normy techniczne.

67

Odpowiedzialność za wdrożenie przepisów i wytycznych spoczywa na państwach członkowskich. Komisja monitoruje wdrażanie i jest uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia zobowiązań państwa członkowskiego, co może prowadzić do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.

68

Proces tworzenia wewnętrznego rynku energii miał zakończyć się zgodnie z planem do 2014 r.⁷⁸. Mimo znacznych postępów w niektórych regionach UE cel polegający na utworzeniu tego rodzaju rynku wciąż nie został osiągnięty⁷⁹. Komisja, mając świadomość tego faktu, wydała w 2015 r. dokument zatytułowany „Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu”⁸⁰ (zob. pkt 5), a w 2016 r. opracowała pakiet inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych pt. „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”⁸¹. W obu tych dokumentach poruszono zarówno kwestię rozwoju wewnętrznego rynku energii, jak i splecenie ze sobą różnych nurtów polityki, które zostaną omówione w stosownych częściach niniejszego przeglądu horyzontalnego.

69

Rozwój wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego stanowi podstawę zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii⁸² w sposób efektywny pod względem kosztów, ponieważ otwierają one nowe możliwości pod względem większej dywersyfikacji dostaw. Rynki te umożliwiają bowiem elastyczną wymianę handlową w państwach członkowskich i między nimi. Trwają obecnie prace nad aktualizacją przepisów unijnych dotyczących zakłóceń dostaw energii elektrycznej i gazu. Wnioski dotyczą przejścia w rozwiązywaniu tego rodzaju problemów z podejścia krajowego na podejście regionalne i ponadgraniczne⁸³.

70

Aby wewnętrzny rynek energii mógł odpowiednio funkcjonować, a bezpieczeństwo dostaw energii mogło wzrosnąć, również ważne jak wprowadzenie struktur rynkowych i skutecznej regulacji jest utworzenie stosownej infrastruktury. Obejmuje to zarówno infrastrukturę między państwami członkowskimi, jak i w ich obrębie. UE ustanowiła cel, zgodnie z którym przepustowość elektroenergetycznych transgranicznych połączeń międzysystemowych⁸⁴ ma stanowić do 2020 r. co najmniej 10% elektroenergetycznych zdolności produkcyjnych zainstalowanych w dowolnym państwie członkowskim⁸⁵, a do 2030 r. – co najmniej 15%⁸⁶. Połączenia międzystemowe mogą ułatwić łączenie krajowych rynków energii, co powinno zwiększyć bezpieczeństwo dostaw i obniżyć ceny energii. UE wspiera rozwój infrastruktury transgranicznej, np. wymagając uproszczenia procedur wydawania pozwoleń, ułatwiając alokację kosztów między różnymi państwami członkowskimi oraz współfinansując wybrane projekty infrastrukturalne⁸⁷.

71

Jak wynika z oceny przeprowadzonej przez Komisję w 2017 r., poczyniono wprawdzie postępy, lecz wciąż występują uchybienia dotyczące wdrożenia wewnętrznego rynku energii, takie jak⁸⁸:

• Wciąż występują wąskie gardła z powodu braku infrastruktury związanej z energią elektryczną i gazem lub jej częściowego niewykorzystania. Na przykład w południowo-zachodniej Europie (w takich krajach jak Hiszpania i Francja) oraz w północnej i wschodniej Europie (w takich krajach jak Niemcy, Polska i Republika Czeska) wciąż należy usprawnić elektroenergetyczne połączenia międzysystemowe i w stosownych przypadkach linie wewnętrzne.
• W latach 2013–2015 nastąpiła konwergencja krajowych cen hurtowych gazu, podczas gdy na hurtowym rynku energii elektrycznej pozostały znaczne różnice cenowe⁸⁹.

Przejście na niskoemisyjne wytwarzanie energii

72

Przejście na niskoemisyjne dostawy energii wymaga wprowadzania kolejnych, daleko idących zmian w wytwarzaniu energii⁹⁰. W obecnych ramach polityki⁹¹ przewiduje się zmiany w przyszłym koszyku energetycznym (zob. wykres 11) polegające na silnym spadku krajowej produkcji wszystkich paliw kopalnych w UE (węgiel⁹², ropa naftowa i gaz ziemny) oraz większym wykorzystaniu energii ze źródeł odnawialnych. Potrzeba zatem dodatkowych zdolności wytwarzania tego rodzaju energii.

73

Wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii będzie musiał nastąpić głównie w sektorze elektroenergetycznym, ponieważ obecnie możliwości większego wykorzystania odnawialnych źródeł energii cieplnej pozostają bardziej ograniczone⁹³. Taka głęboka transformacja systemu energetycznego wiąże się z szeregiem wyzwań. Po pierwsze, zwiększenie wykorzystania niektórych form odnawialnych źródeł energii o nieprzewidywalnej charakterystyce produkcji (przede wszystkim energii wiatrowej i słonecznej) i włączenie ich do systemu elektroenergetycznego wiąże się z problemami natury technicznej. W systemie elektroenergetycznym musi bowiem być stale zachowana równowaga między podażą a popytem, podczas gdy rozwiązania w zakresie magazynowania energii są obecnie ograniczone. Innym wyzwaniem jest decentralizacja produkcji energii, przede wszystkim ze źródeł odnawialnych, w ramach sieci i rynku energii elektrycznej, które opierają się na wyraźnym rozgraniczeniu między producentami, dystrybutorami a odbiorcami⁹⁴.

74

Co więcej, obniżające się ceny hurtowe i nadwyżka zdolności wytwórczych nie zachęcają do inwestowania w nowe zdolności i sieci. Konieczne będą dalsze inwestycje w wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, lecz obecne przepisy „nie zapewniają wystarczających zachęt, by stymulować inwestycje prywatne w nowe zdolności wytwórcze ani sieci”⁹⁵.

75

Jeśli interwencje ze strony rządów państw w rynek energii elektrycznej nie są rzetelnie opracowane pod względem koncepcji, mimo że podejmowane w dobrej intencji, mogą w jeszcze większym stopniu zakłócić funkcjonowanie rynku energii i mogą prowadzić do wzrostu kosztów lub nieuczciwej konkurencji. Podobnie jak w przypadku innych gałęzi gospodarki tego rodzaju pomoc państwa jest zatem dozwolona w UE jedynie w określonych okolicznościach, a państwa członkowskie muszą przestrzegać wytycznych w sprawie pomocy państwa wydanych przez Komisję. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do sektora energii ze źródeł odnawialnych, w którym poziom wsparcia ze środków publicznych pozostaje wysoki. Od 2017 r. do przyznania pomocy na rzecz infrastruktury związanej z energią ze źródeł odnawialnych konieczna jest otwarta i konkurencyjna procedura przetargowa⁹⁶.

76

W celu zrekompensowania nieprzewidywalnej charakterystyki produkcji odnawialnych źródeł energii i w związku z faktem, że rozwiązania w zakresie magazynowania energii elektrycznej⁹⁷ i zarządzania popytem⁹⁸ nie są jeszcze rozpowszechnione, państwa członkowskie zachowują pewne zdolności do produkcji energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych. W ten sposób zapobiega się ewentualnym niedoborom energii elektrycznej, gdy na przykład wzrasta na nią zapotrzebowanie lub gdy brakuje wiatru i słońca. Dostawcy energii elektrycznej mogą otrzymywać płatności za utrzymywanie środków produkcji energii o przewidywalnej charakterystyce (takich elektrownie opalane węglem lub elektrownie gazowe). Płatności te, zwane mechanizmami zdolności wytwórczych, mogą zakłócać konkurencję, o ile ich koncepcja nie zostanie odpowiednio opracowana⁹⁹.

77

Unijne przedsiębiorstwa energetyczne przyznały, że energia elektryczna wytwarzana z węgla emituje więcej gazów cieplarnianych niż energia elektryczna wytwarzana z innych źródeł (zob. pkt 54). W kwietniu 2017 r. przedsiębiorstwa energoelektryczne ze wszystkich państw członkowskich – poza Polską i Grecją – zobowiązały się do zaprzestania inwestycji w nowo wybudowane elektrownie węglowe po 2020 r.¹⁰⁰, tak aby przyczynić się do zapewnienia „czystej energii dla Europejczyków”. Rząd Zjednoczonego Królestwa również ogłosił zamiar zamknięcia wszystkich elektrowni węglowych do 2025 r. oraz wypełnienia luki w zdolnościach produkcyjnych głównie za pomocą nowych elektrowni gazowych i jądrowych.

78

Zamknięcie elektrowni jądrowych (zob. pkt 58) i węglowych, a także kopalni węgla, które często są ważnymi pracodawcami w regionie, może prowadzić do wyzwań natury społecznej. Komisja¹⁰¹ rozważa, w jaki sposób najlepiej wesprzeć transformację strukturalną w regionach eksploatacji węgla i o wysokiej emisji dwutlenku węgla zgodnie z zasadami pomocy państwa, na przykład zapewniając wytyczne na temat wykorzystania istniejących środków i wymiany najlepszych praktyk¹⁰².

79

W celu zaradzenia wielu z tych problemów Komisja zaproponowała w listopadzie 2016 r. szereg środków ustawodawczych i nieustawodawczych. Debaty na forum Parlamentu i Rady dotyczą np. przepisów na rzecz dalszego wzmocnienia wewnętrznego rynku energii¹⁰³, w tym pogłębionej współpracy regionalnej między państwami członkowskimi; niektórych aspektów magazynowania energii elektrycznej (kwestię tę poruszono po raz pierwszy na poziomie UE)¹⁰⁴ oraz opracowania zintegrowanych krajowych planów w zakresie energii i klimatu mających na celu usprawnienie zarządzania w UE w tym zakresie¹⁰⁵.

Przemysł

80

W 2015 r. emisje bezpośrednie pochodzące z przemysłu stanowiły 19% unijnych emisji gazów cieplarnianych. Emisje pośrednie związane z korzystaniem z energii elektrycznej i cieplnej są ujmowane w ramach kategorii dostaw energii.

81

Około połowy emisji pochodzących z sektora przemysłu jest spowodowanych spalaniem paliw. Pozostała część jest emitowana w wyniku procesów przemysłowych, takich jak wytwarzanie cementu, oraz w związku z użytkowaniem produktów.

82

Duże, energochłonne instalacje przemysłowe są objęte unijnym systemem ETS, który stanowi główne ramy działań UE na rzecz łagodzenia zmiany klimatu w odniesieniu do tego sektora (zob. pkt 27). Około dwie trzecie emisji gazów cieplarnianych jest objętych systemem ETS. Pozostała część została uwzględniona w ramach wspólnego wysiłku redukcyjnego (zob. pkt 35–38). W ramach systemu ETS przedsiębiorstwa muszą brać pod uwagę cenę uprawnień do emisji dwutlenku węgla i w ten sposób są, w teorii, zachęcane do ograniczenia emisji. W praktyce sektorom narażonym na konkurencję międzynarodową przyznaje się znaczną liczbę bezpłatnych uprawnień. Poziom bezpłatnych uprawnień ma z czasem powoli się obniżać, w miarę jak globalne działania w dziedzinie klimatu będą ograniczały ryzyko „ucieczki emisji” (zob. pkt 30).

83

Działania unijne, które wpływają na emisje pochodzące z przemysłu, są podejmowane również w innych obszarach, takich jak efektywność energetyczna i działania na jej rzecz¹⁰⁶ oraz normy jakości powietrza¹⁰⁷. Przykładowo duże przedsiębiorstwa są zobowiązane do przeprowadzania co najmniej raz na cztery lata audytów energetycznych w celu wskazania sposobów ograniczania zużycia energii¹⁰⁸. Dyrektywa o emisjach przemysłowych, w której określono pułapy emisji w odniesieniu do emisji gazów niebędących gazami cieplarnianymi oraz minimalne normy technologiczne w odniesieniu do instalacji, również przyczyniła się pośrednio do ograniczenia emisji CO₂¹⁰⁹.

84

Emisje wynikające z użytkowania produktów składają się głównie z fluorowanych gazów cieplarnianych. Gazy te zostały wprowadzone w celu zastąpienia chlorofluorowęglowodorów zubożających warstwę ozonową i mających wiele zastosowań przemysłowych i konsumenckich, np. w lodówkach i klimatyzatorach. Obecnie fluorowane gazy cieplarniane składają się na około 2,7% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE. W latach 1990–2015 emisje tych gazów wzrosły o 66%. Ponieważ gazy te mają wysoki współczynnik ocieplenia globalnego¹¹⁰, UE ustanowiła w przepisach cel polegający na ograniczeniu do 2030 r. ich emisji o dwie trzecie w stosunku do poziomów z 2014 r.

Budynki

85

Wytwarzanie energii na miejscu i spalanie paliw na potrzeby generowania energii cieplnej lub gotowania w budynkach składa się na 12% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE. Ponadto budynki zużywają energię elektryczną, np. na potrzeby oświetlenia, funkcjonowania urządzeń IT, ogrzewania i – w coraz większym stopniu – chłodzenia. Emisje gazów cieplarnianych wynikające z zaspokajania tych potrzeb są uwzględniane w ramach sektora dostaw energii. Ogółem budynki zużywają 40% łącznej energii w UE¹¹¹.

86

Około 75% budynków w UE nie jest efektywnych pod względem energii¹¹². Z tego względu UE wprowadziła szereg działań mających na celu uzyskanie oszczędności energii w budynkach, takich jak wspólna certyfikacja zużycia energii w budynkach¹¹³, wartości docelowe w zakresie remontów budynków użyteczności publicznej¹¹⁴ oraz normę „budynków o niemal zerowym zużyciu energii”, która jest obowiązkowa od 2019 r. w przypadku nowych budynków użyteczności publicznej oraz od 2021 r. w przypadku wszystkich nowych budynków¹¹². Inwestycje w efektywność energetyczną budynków napotykają pewne wyzwania, takie jak sprzeczność bodźców odnoszących się do właścicieli i najemców budynków, wysokie koszty początkowe oraz nierzadko długie okresy zwrotu poniesionych nakładów. W 2016 r. Komisja zaproponowała przegląd przepisów dotyczących budynków¹¹⁵.

87

Poza efektywnością energetyczną budynków działania UE koncentrowały się na efektywności energetycznej produktów użytku domowego¹¹⁶. We współpracy z państwami członkowskimi¹¹⁷ Komisja opracowała obowiązkowe wymogi minimalne dotyczące zużycia energii w odniesieniu do niektórych produktów¹¹⁸ oraz wprowadziła wymóg ich etykietowania w celu zapewnienia informacji konsumentom¹¹⁹. Zdaniem Komisji oczekuje się, że te polityki na rzecz efektywności produktów pozwolą UE zaoszczędzić w przybliżeniu równowartość rocznego zużycia energii pierwotnej we Włoszech, a do 2020 r. przyczynią się do osiągnięcia niemal połowy wartości celu w zakresie efektywności energetycznej w wysokości 20%¹²⁰.

Transport

Opis sektora i pochodzących z niego emisji CO₂

88

Sektor transportu odpowiada obecnie za 26% emisji gazów cieplarnianych w UE¹²¹. Około trzech czwartych emisji z sektora transportu jest powodowanych przez transport drogowy, a w szczególności samochody osobowe (zob. wykres 12).

89

Od 1990 r. emisje pochodzące z innych sektorów zasadniczo wykazują tendencję spadkową. Nie da się tego natomiast powiedzieć o sektorze transportu – obecnie emisje gazów cieplarnianych są znacznie wyższe niż w 1990 r., a po okresie spadku ich wartości w latach 2007–2013 trend odwrócił się w latach 2014–2015 z racji większego zapotrzebowania na transport związanego z ożywieniem gospodarczym.

Transport drogowy

90

UE określiła normy emisji CO₂ w odniesieniu do samochodów osobowych i dostawczych sprzedawanych na terenie Unii (zob. ramka 6). Nowe samochody osobowe muszą być zaopatrzone w etykiety, na których wyszczególnione są informacje dotyczące emisji CO₂¹²².

91

W 2015 r. pojazdy ciężkie, takie jak samochody ciężarowe, autobusy i autokary, stanowiły 14% wszystkich pojazdów na drogach UE i były źródłem 26% emisji CO₂ pochodzących z transportu drogowego w Unii, czyli 4% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE¹²⁶. Odmiennie niż w przypadku samochodów osobowych i dostawczych pojazdy ciężkie nie podlegają żadnym normom w zakresie emisji CO₂. Unijna strategia z 2014 r.¹²⁷ ma na celu zidentyfikowanie sposobów monitorowania emisji, których źródłem są pojazdy ciężkie¹²⁸, a nie sposobów ich ograniczenia. Komisja¹²⁹ uważa tę strategię za niezbędny pierwszy krok w kierunku przyszłych działań. Z tego względu zaproponowała nowe przepisy dotyczące monitorowania emisji CO₂ z nowych pojazdów ciężkich na rynku unijnym oraz sprawozdawczości na ten temat¹³⁰.

Lotnictwo, transport morski i rzeczny oraz transport multimodalny

92

W 2015 r. lotnictwo odpowiadało za 3,4% emisji gazów cieplarnianych w UE. Około 3,1% tych emisji spowodowanych było przez loty między państwami EOG¹³¹ a państwami spoza EOG, natomiast pozostała część była rezultatem lotów w obrębie EOG. Oczekuje się, że do 2020 r. wielkość emisji pochodzących z globalnego lotnictwa międzynarodowego będzie o około 70% wyższa niż w 2005 r. Z prognoz wynika, że do 2050 r. mogą one ponownie wzrosnąć nawet o siedem razy w stosunku do poziomów z 2005 r.¹³².

93

Od 2012 r. emisje będące skutkiem lotów w obrębie EOG są objęte unijnym systemem ETS (zob. pkt 27). Loty między państwami EOG a państwami spoza tego obszaru są objęte porozumieniem zawartym w październiku 2016 r. w ramach Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), na mocy którego duże przedsiębiorstwa lotnicze¹³³ będą musiały zrekompensować część swoich emisji poprzez nabywanie międzynarodowych jednostek emisji CO₂¹³⁴. W 2027 r. uczestnictwo w tym programie stanie się obowiązkowe. ICAO wprowadziła również normę służącą do certyfikacji emisji CO₂ pochodzących z lotnictwa.

94

W 2015 r. transport morski i wodny śródlądowy odpowiadały za 3,3% unijnych emisji gazów cieplarnianych, z których większość pochodziła z żeglugi międzynarodowej, tj. żeglugi między portami unijnymi i tymi spoza UE¹³⁵. Międzynarodowy transport morski odpowiada za około 2,1% światowych emisji gazów cieplarnianych, a do 2050 r. przewiduje się dalszy wzrost tego udziału na poziomie od 50% do 250%¹³⁶. Emisje te nie są uwzględnione w unijnych celach dotyczących ograniczenia emisji CO₂ i obecnie nie są one uregulowane na poziomie międzynarodowym.

95

Wartość zużycia paliwa przez statki jest wprawdzie znana, lecz brakuje sprawozdawczości i procesów weryfikacji w tym zakresie¹³⁷. Aby uporać się z tym problemem i by zapewnić możliwość określenia działań na rzecz ograniczenia emisji w przyszłości, UE wprowadziła system monitorowania, sprawozdawczości i weryfikacji w zakresie gazów cieplarnianych emitowanych przez statki¹³⁸. Równocześnie współpracowała z Międzynarodową Organizacją Morską (IMO), która w 2016 r. osiągnęła globalne porozumienie w sprawie programu monitorowania, sprawozdawczości i weryfikacji w zakresie gazów cieplarnianych pochodzących z żeglugi¹³⁹.

96

Transport wodny i kolejowy są źródłem znacznie niższych emisji gazów cieplarnianych w przeliczeniu na pasażera lub na tonę ładunków niż transport lotniczy lub drogowy (zob. wykres 13). Z tego względu wykorzystywanie transportu wodnego i kolejowego w połączeniu z transportem lotniczym i drogowym może również pomóc ograniczyć emisje gazów cieplarnianych pochodzące z transportu. UE wspiera łączenie różnych rodzajów transportu za pośrednictwem działań na rzecz wyeliminowania ograniczeń¹⁴⁰ i działań polegających na finansowaniu¹⁴¹. Niemniej jednak w 2015 r. 76% przewożonego ładunku wciąż przypadało na transport drogowy¹⁴² (zob. również pkt 173).

Paliwa odnawialne

97

Innym sposobem, w jaki UE działa na rzecz ograniczenia emisji spowodowanych przez wszystkie rodzaje transportu, jest wspieranie korzystania z paliw odnawialnych, głównie biopaliw i energii elektrycznej. Do 2020 r. 10% całkowitej energii zużywanej na potrzeby transportu będzie musiało pochodzić ze źródeł odnawialnych¹⁴³. UE wspiera także korzystanie z innych rodzajów niskoemisyjnych paliw alternatywnych, takich jak wodór i gaz płynny (LPG). W związku z tym ustanowiła wspólne normy dotyczące infrastruktury paliw alternatywnych, takiej jak punkty ładowania i tankowania paliwa, oraz zobowiązała państwa członkowskie do opracowania polityki w zakresie infrastruktury¹⁴⁴.

98

Na biopaliwa¹⁴⁵ przypada około 70% energii ze źródeł odnawialnych wykorzystywanej w sektorze transportu¹⁴⁶. Są one produkowane z biomasy, takiej jak ulegające biodegradacji produkty rolne lub leśne, lub z odpadów z gospodarstw domowych bądź odpadów przemysłowych. Co do zasady biopaliwa stwarzają możliwość emitowania mniejszej ilości gazów cieplarnianych niż paliwa kopalne, ponieważ ilość CO₂ emitowana podczas spalania biopaliw została wychwycona z atmosfery podczas uprawy surowców, a olej, który w przeciwnym wypadku zostałby spalony, wciąż znajduje się w glebie.

99

Na początku obecnego tysiąclecia wysokie ceny ropy naftowej spowodowały, że na nowo wzrosło zainteresowanie biopaliwami. Miały one zmniejszyć zależność państw importujących ropę naftową, stworzyć nowe możliwości eksportu dla krajów rozwijających się oraz przyczynić się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych¹⁴⁷. Z tych względów UE określiła wymóg minimalny odnośnie do udziału źródeł odnawialnych w sektorze transportu (zob. pkt 97). Krok ten dał impuls do inwestycji w zdolności produkcyjne biopaliw. Niemniej jednak biopaliwa są skuteczne w ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych jedynie wówczas, gdy emisje, których uniknięto dzięki zaniechaniu spalania paliw kopalnych, nie zostaną zrównoważone przez emisje gazów cieplarnianych podczas pełnego cyklu produkcji biopaliw – podczas uprawy, przewozu i przekształcania surowców do wytwarzania biopaliw – lub przez zmiany użytkowania gruntów. Jeżeli na przykład obszar zalesiony zostanie oczyszczony z drzew, by uzyskać przestrzeń konieczną do produkcji biopaliw, utracona zostaje zdolność tego lasu do składowania dwutlenku węgla.

100

Tego rodzaju zmiany użytkowania gruntów mogą być bezpośrednie lub pośrednie. Jeżeli na przykład las zostanie wycięty, by uzyskać powierzchnię pod uprawę surowców do wytwarzania biopaliw, zmiana użytkowania gruntów jest bezpośrednia. Jeżeli natomiast grunty rolne są przekazywane pod uprawę biopaliw, podczas gdy wszystkie inne okoliczności pozostają bez zmian, następuje ograniczenie produkcji żywności. Może zatem pojawić się konieczność wycięcia lasu, by uzyskać obszar pod produkcję żywności, a wówczas zmiana użytkowania gruntów jest pośrednia (zob. wykres 14).

101

Obawy dotyczące zmiany użytkowania gruntów w celu uprawy roślin do produkcji biopaliw oraz związana z nimi debata legislacyjna ograniczyły rozwój biopaliw¹⁴⁸. W 2013 r. zużycie paliw po raz pierwszy spadło od czasu wdrożenia pierwszej dyrektywy biopaliwowej w 2003 r. Debata skłoniła UE do określenia kryteriów zrównoważonego rozwoju, które muszą spełniać biopaliwa, by mogły zostać uwzględnione w realizacji celu dotyczącego paliw odnawialnych w odniesieniu do transportu w wysokości 10%. Przykładowo biopaliwa produkowane z roślin uprawianych na gruncie, na którym poprzednio znajdowały się tereny podmokłe lub lasy, są wykluczone. Niemniej jednak kryteria te nie obejmują pośredniej zmiany użytkowania gruntów, mimo że zdolność wyciętego lasu do pochłaniania dwutlenku węgla zostaje w obu przypadkach zaprzepaszczona, jeżeli powierzchnia gruntów rolnych ma pozostać niezmieniona. Dzieje się tak, ponieważ emisje wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów nie mogą być zaobserwowane bezpośrednio, a jedynie modelowane. Aby uwzględnić te pośrednie skutki, wyznaczono limit w odniesieniu do odsetka biopaliw, które można zaliczyć na poczet realizacji celu wynoszącego 10%¹⁴⁹.

102

Biopaliwa produkowane bezpośrednio z roślin spożywczych lub paszowych znane są jako biopaliwa pierwszej generacji lub biopaliwa konwencjonalne. Biopaliwa produkowane z odpadów, pozostałości rolniczych, upraw niespożywczych i alg zwane są biopaliwami zaawansowanymi. Biopaliwa zaawansowane nie konkurują w sposób bezpośredni o grunty z uprawami roślin spożywczych i paszowych. Biopaliwa produkowane z odpadów, takich jak zużyty olej kuchenny, są już dostępne w handlu. Niektóre inne procesy produkcji biopaliw zaawansowanych, takie jak wykorzystywanie resztek słomy, są na wczesnym etapie rozwoju¹⁵⁰.

Rolnictwo i leśnictwo

103

W 2015 r. unijny sektor rolnictwa odpowiadał za 11% emisji gazów cieplarnianych. W latach 1990–2013 wielkość emisji z rolnictwa obniżyła się o 20%, np. z powodu zmniejszenia się liczby bydła i usprawnień w praktykach związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych¹⁵¹. Od 2014 r. emisje związane z rolnictwem ponownie wzrosły.

104

Na emisje gazów cieplarnianych generowane w sektorze rolnictwa składają się przede wszystkim podtlenek azotu i metan, z których oba są bardziej szkodliwymi gazami cieplarnianymi niż CO₂¹⁵². Emisje są głównie wynikiem procesów trawiennych zwierząt gospodarskich i gospodarowania glebą rolną (zob. wykres 15).

105

UE reguluje sektor rolnictwa przede wszystkim za pośrednictwem wspólnej polityki rolnej (WPR). Polityka leśna pozostaje w gestii państw członkowskich, choć w ramach WPR dostępne są pewne środki finansowe na działania w zakresie leśnictwa. Wszyscy odbiorcy płatności bezpośrednich w ramach WPR muszą przestrzegać zasad wzajemnej zgodności¹⁵³. Niektóre z tych zasad sprzyjają środowisku naturalnemu, a także mają na celu przeciwdziałanie zmianie klimatu, np. wspierając utrzymywanie materii organicznej w glebie. Rolnicy otrzymują dodatkowe płatności, tzw. płatności z tytułu zazieleniania, jeżeli spełnią dobrowolne zobowiązania, które przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych i klimatycznych¹⁵⁴.

106

Ze środków WPR finansowane są również działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich, z których część jest ukierunkowana na kwestię zmiany klimatu, obejmujące inwestycje w energię ze źródeł odnawialnych lub działania w zakresie leśnictwa mające wspomagać składowanie CO₂.

107

W sektorze rolnictwa istnieją wprawdzie rozwiązania dotyczące ograniczenia emisji, takie jak wydajniejsze wykorzystanie nawozów lub różne praktyki hodowli bydła¹⁵⁵. Niemniej jednak istnieje przekonanie, które często pozostaje niekwestionowane, że tego rodzaju rozwiązania wiążą się z wyższymi kosztami niż działania na rzecz łagodzenia zmiany klimatu w innych sektorach¹⁵⁶. Zdaniem Komisji ze strony sektora rolnictwa można realistycznie oczekiwać jedynie względnie niewielkiego wkładu w ograniczenie emisji¹⁵⁷. Komisja zasugerowała włączenie części potencjału gleby i roślinności w zakresie składowania CO₂ do rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego na 2030 r. (zob. pkt 38).

108

Jeśli chodzi o politykę klimatyczną, koncepcja LULUCF (użytkowanie gruntów, zmiana użytkowania gruntów i leśnictwo) została opracowana, by uwzględnić potencjał składowania i emisji tego związanego z gruntami sektora (zob. ramka 7). W 2015 r. sektor LULUCF pochłonął wystarczającą ilość CO₂, by zrównoważyć około 7% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE. Innymi słowy, pochłonięta przez ten sektor ilość dwutlenku węgla wystarczyłaby do zrównoważenia łącznej ilości gazów cieplarnianych wyemitowanych przez Hiszpanię. Niemniej jednak od 2008 r. zdolność tego sektora do składowania CO₂ uległa zmniejszeniu z uwagi na takie czynniki jak starzenie się lasów.

109

Jak dotąd zdolność sektora LULUCF do składowania gazów cieplarnianych nie była brana pod uwagę podczas wyliczania postępów w realizacji unijnych celów w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych na 2020 r. Po części stało się tak, ponieważ w przypadku tego sektora o wiele trudniej jest ocenić efekt, jaki wywiera on na emisje gazów cieplarnianych, niż w przypadku innych sektorów. Równocześnie na jego zdolność do składowania dwutlenku węgla wpływ mają decyzje podejmowane w odniesieniu do innych sektorów. Na przykład coraz większe wykorzystanie biomasy do produkcji energii ze źródeł odnawialnych przy równoczesnym ograniczaniu emisji w sektorze dostaw energii może spowodować zmniejszenie zdolności do składowania CO₂ (zob. pkt 100).

110

Pierwszy krokiem, jaki UE poczyniła w kierunku włączenia działań w ramach sektora LULUCF do zobowiązania do ograniczenia emisji CO₂, było opracowanie zasad rachunkowości w oparciu o zasady ONZ w zakresie sprawozdawczości protokołu z Kioto¹⁵⁸. W lipcu 2016 r. Komisja zaproponowała, w jaki sposób można by uwzględnić wkład z tego sektora w osiągnięcie celów dotyczących ograniczenie emisji gazów cieplarnianych na 2030 r.¹⁵⁹. Oznaczałoby to, że do pewnego poziomu emisje z innych sektorów mogłyby zostać zrównoważone przez zdolność sektora LULUCF do składowania dwutlenku węgla¹⁶⁰. Wykorzystanie tego elastycznego mechanizmu „mogłoby potencjalnie pokryć niedostateczną realizację celu określonego w rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego w 2030 r. w wysokości około dwóch punktów procentowych”¹⁶¹.

Odpady i gospodarka o obiegu zamkniętym

111

Pozostała część unijnych emisji gazów cieplarnianych pochodzi z sektora odpadów, które stanowią 3% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE. W latach 1990–2015 wielkość emisji pochodzących z odpadów obniżyła się o 42%.

112

Działania unijne w kwestii odpadów, głównie za pośrednictwem przepisów, obejmują ograniczenie emisji gazów cieplarnianych poprzez zmniejszenie emisji ze składowisk odpadów¹⁶² i pośrednio poprzez przeciwdziałanie tworzeniu odpadów i recykling materiałów, które w przeciwnym razie zostałyby pozyskane i przetworzone. W rezultacie lepszego gospodarowania odpadami można uniknąć emisji w innych gałęziach gospodarki, takich jak dostawy energii, rolnictwo, produkcja i transport. Przykładowo dzięki recyklingowi odpadów we Francji udało się zapobiec emisjom odpowiadającym 5% krajowych emisji gazów cieplarnianych w 2014 r.¹⁶³.

113

Jedną z koncepcji na rzecz zapobiegania tworzeniu odpadów i na rzecz ich recyklingu stanowi tzw. gospodarka o obiegu zamkniętym ¹⁶⁴. Przykładowo projekt produktu można zmienić w taki sposób, by ułatwić ponowne wykorzystanie lub recykling tego produktu – wybierając inne materiały, ujednolicając części składowe i zapewniając łatwe wycofanie z eksploatacji.

Przystosowanie się do zmiany klimatu

Oczekiwane zmiany pod względem temperatury i opadów

114

Przystosowanie się do zmiany klimatu oznacza „proces przystosowywania się do rzeczywistej lub spodziewanej zmiany klimatu i jej skutków”¹⁶⁵. W 2016 r. temperatura na świecie była średnio aż o 1,1°C wyższa niż w epoce przedindustrialnej. Nawet jeśli cel porozumienia paryskiego – zatrzymanie wzrostu temperatury na świecie w obecnym stuleciu na poziomie znacznie poniżej 2°C – zostanie osiągnięty, przystosowanie się do zmiany klimatu pozostaje nieodzowne. Scenariusz zakładający wzrost temperatur poniżej 2°C odnosi do średnich temperatur na świecie. Nawet jeśli stan ten zostanie zatem osiągnięty, w niektórych regionach temperatury wzrosną o wiele więcej niż o 2°C (zob. wykres 16). Zimą temperatury w niektórych częściach Skandynawii mogą wzrosnąć o średnio 5 do 8°C. Latem temperatury na większości obszarów Hiszpanii i w północnej części Skandynawii mogą wzrosnąć o średnio 3 do 4°C¹⁶⁶.

115

Ponadto mogą wystąpić znaczne zmiany w charakterystyce opadów deszczu i śniegu (zob. wykres 17). W niektórych częściach Europy Środkowej i Skandynawii opady atmosferyczne w okresie zimowym mogą wzrosnąć o ponad 25%. Opady w okresie letnim natomiast mogą zmniejszyć się o ponad 50% na większości obszarów wybrzeża Morza Śródziemnego w UE.

116

Zmiany w poziomach opadów atmosferycznych zwiększą ryzyko występowania w wielu częściach Europy powodzi i erozji gleb. Od 1980 r. liczba powodzi wymagających wypłaty odszkodowań wzrosła trzykrotnie (z 10 w 1980 r. do 38 w 2015 r. i 29 w 2016 r.)¹⁶⁸. Wzrost średniego poziomu mórz na świecie doprowadzi do częstszych i bardziej dotkliwych powodzi na obszarach przybrzeżnych. Burze staną się natomiast bardziej niszczycielskie¹⁶⁹.

117

Erozja gleb w połączeniu z niedoborem wody i wyższymi temperaturami, które zwiększają parowanie, podwyższa ryzyko pustynnienia. Badania wskazują, że nawet 44% powierzchni Hiszpanii, 33% Portugalii i prawie 20% Grecji i Włoch jest w wysokim stopniu zagrożone erozją¹⁷⁰. Państwa te będą dotknięte wzrostem temperatur i zmniejszeniem opadów (zob. wykres 16 i wykres 17). Dwanaście państw członkowskich oświadczyło, że są dotknięte zjawiskiem pustynnienia¹⁷¹.

Wpływ zmiany klimatu na społeczeństwo

118

Zmiana klimatu będzie miała również daleko idące konsekwencje społeczne, np. te związane ze zdrowiem ludzkim. Ekstremalne zdarzenia pogodowe, takie jak burze i powodzie, bądź skrajnie wysokie lub niskie temperatury mogą doprowadzić do poważnych zagrożeń zdrowia, śmierci lub większego rozprzestrzenienia chorób. Na przykład w latach 1980–2013 do dwóch trzecich wszystkich ofiar śmiertelnych związanych ze zjawiskami naturalnymi w UE doprowadziły fale upałów¹⁷².

119

Zmiana klimatu będzie miała również wpływ na główne gałęzie gospodarki, a skutki te są już odczuwalne¹⁷³. Konsekwencje dla rolnictwa będą miały kwestie dostępności wody, temperatury, nowych szkodników i gatunków inwazyjnych. Na obszarach północnych plony mogą wprawdzie wzrosnąć, lecz na południu produkcja może obniżyć się o 30%¹⁷⁴. Skutki dla środowiska morskiego będą miały wpływ na sektor rybołówstwa¹⁷⁵. W sektorze leśnictwa nastąpią zmiany w zakresie gatunków drzew, większe zagrożenie pożarami lasów oraz wzrost występowania szkodników owadzich. Krótsze okresy opadów śniegu lub występowanie susz i fal upałów będzie miało konsekwencje dla sektora turystycznego.

120

Działalność gospodarcza, a co za tym idzie zatrudnienie, może ulec przesunięciom między sektorami. Skutki netto pozostają wprawdzie trudne do przewidzenia, lecz nowe możliwości zatrudnienia mogą pojawiać się w takich obszarach jak wzmacnianie i budowa ochrony przeciwpowodziowej i ochrony brzegu morskiego oraz energia ze źródeł odnawialnych¹⁷⁶

121

Wzory popytu na energię ulegną zmianie – zimą zapotrzebowanie na ogrzewanie zmniejszy się, a latem wzrośnie zapotrzebowanie na energię potrzebną do chłodzenia. Zdolności wytwarzania energii mogą zostać ograniczone na przykład z uwagi na niższą wydajność energii wodnej lub mniejszą wydajność chłodniczą w elektrowniach jądrowych.

122

Ekstremalne zdarzenia pogodowe, takie jak powodzie, susze lub burze, a także zmiany zachodzące stopniowo, takie jak podnoszący się poziom mórz, mogą skłonić coraz więcej ludzi do migrowania zarówno w obrębie Europy, jak i do Europy¹⁷⁷. Przykładowo w szeregu sprawozdań¹⁷⁸ wskazano trzyletnią suszę w Syrii jako czynnik, który miał udział w wybuchu wojny domowej w tym kraju. Istnieje ryzyko, że Europa nie jest przygotowana na migracje wywołane zmianą klimatu¹⁷⁹.

Unijne i krajowe strategie w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu

123

Wobec faktu, że skutki zmiany klimatu różnią się znacznie w zależności od regionu UE, a nawet w obrębie samych państw członkowskich, istnieje prawdopodobieństwo, iż większość inicjatyw z zakresu przystosowania się do zmiany klimatu podjęta zostanie na poziomie regionalnym lub lokalnym. Niemniej jednak niektóre skutki zmiany klimatu wykraczają poza granice poszczególnych państw członkowskich – dorzecza dotknięte powodziami w konsekwencji zmiany klimatu mogą na przykład obejmować obszar więcej niż jednego państwa.

124

W porównaniu z wczesnymi działaniami na rzecz łagodzenia zmiany klimatu, stanowiącymi podstawę działań unijnych w obszarze przystosowania się do zmiany klimatu, strategia UE na rzecz przystosowania się do tej zmiany została przyjęta dopiero w 2013 r.¹⁸⁰. W strategii tej zachęca się, a nie zobowiązuje, państwa członkowskie i miasta do podjęcia działań. Stwierdzono w niej na przykład, że państwa członkowskie powinny do 2017 r. przyjąć krajową strategię w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu oraz zacząć jej realizację do 2020 r. Niektóre miasta podjęły dobrowolne zobowiązanie w oparciu o inicjatywę Porozumienie Burmistrzów. Komisja oferuje wsparcie m.in. za pośrednictwem europejskiej platformy przystosowania się do zmiany klimatu, Climate-ADAPT, która umożliwia jej użytkownikom dostęp do danych, dobrych praktyk i informacji w zakresie spodziewanej zmiany klimatu w Europie oraz na ich wymianę.

125

Komisja monitoruje i ocenia krajowe strategie w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu oraz rozważy zaproponowanie w 2017 r. wiążącego prawnie instrumentu, jeżeli działania państw członkowskich zostaną uznane za niewystarczające¹⁸¹. Do kwietnia 2017 r. 22 państwa członkowskie przyjęły tego rodzaju strategie krajowe¹⁸².

126

Przystosowanie się do zmiany klimatu zostało również uwzględnione, w różnym stopniu, w unijnych przepisach sektorowych. Na przykład ramowa dyrektywa wodna¹⁸³ dotyczy jakości i ilości wód, a zatem jest pośrednio ukierunkowana na zagadnienie suszy; w dyrektywie powodziowej¹⁸⁴ poruszono kwestię zapobiegania powodziom, a dyrektywa ptasia¹⁸⁵ i dyrektywa siedliskowa¹⁸⁶ dotyczą m.in. ochrony różnorodności biologicznej.

Wspieranie działań UE w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej

127

Działania UE w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej są wspierane w ramach trzech głównych, przekrojowych obszarów:

• badania naukowe i innowacje,
• finansowanie,
• kształtowanie i realizacja polityki w oparciu o dowody.

Badania naukowe i innowacje

128

Osiągnięcie celów klimatyczno-energetycznych na całym świecie oraz przekształcenie UE w społeczeństwo wykorzystujące technologie niskoemisyjne będzie zależało od rozwoju nowych technologii w szeregu sektorów, takich jak dostawy energii i transport¹⁸⁷. W przypadku większości z tych sektorów alternatywne rozwiązania niskoemisyjne nie są jeszcze dostępne, a tym bardziej nie na konkurencyjnym poziomie cenowym.

129

Unijny program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji, znany jako program „Horyzont 2020”, jest głównym instrumentem UE na rzecz finansowania badań naukowych i innowacji¹⁸⁸. W ramach celu polegającego na przeznaczeniu co piątego euro na działania w dziedzinie klimatu (zob. pkt 133) UE zobowiązała się do przeznaczenia co najmniej 35% budżetu programu „Horyzont 2020” – 27 mld euro w latach 2014–2020 – na badania naukowe w dziedzinie łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej. Ponadto w ramach takich inicjatyw jak zintegrowany strategiczny plan w dziedzinie technologii energetycznych ustalono wartości docelowe na poziomie europejskim w celu ograniczenia kosztów i poprawy wyników najważniejszych technologii niskoemisyjnych. Dzięki temu mają się one stać bardziej konkurencyjne w stosunku do konwencjonalnych źródeł energii, a obniżenie emisyjności europejskiego systemu energii ma nabrać tempa.

130

W kilku obszarach związanych z energią Europa zmaga się z problemem niedostatecznego wdrożenia, ponieważ ma trudności we wprowadzeniu na rynek obiecujących innowacji¹⁸⁹. Komercjalizacja tych technologii będzie wymagała nowych przełomowych modeli i usług biznesowych, innowacji społecznych oraz nowych mechanizmów w zakresie polityki i finansów¹⁹⁰.

131

Kwestii tej próbowano zaradzić za pomocą szeregu inicjatyw. Na przykład w 2016 r. w ramach inicjatywy Komisji na rzecz przyspieszenia innowacji w dziedzinie czystej energii określono różnorakie działania mające na celu poprawę warunków dla innowacji dotyczących czystych technologii i systemów energetycznych pod względem regulacyjnym, gospodarczym i inwestycyjnym¹⁹¹. W inicjatywie tej położono nacisk na powiązania z programem Komisji dotyczącym wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz konkurencyjności UE¹⁹⁰. Ponadto zasugerowano w niej, by w przyszłości finansowanie unijne było ukierunkowane na następujące zagadnienia:

• dekarbonizacja zasobów budynków w UE do 2050 r. – od budynków o niemal zerowym zużyciu energii po okręgi plusenergetyczne,
• wzmacnianie przywództwa UE w dziedzinie odnawialnych źródeł energii,
• opracowywanie przystępnych cenowo i zintegrowanych rozwiązań w zakresie magazynowania energii,
• elektromobilność i bardziej zintegrowany system transportu miejskiego.

Finansowanie publiczne i prywatne na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej

132

Rząd wielkości kosztów gospodarczych, jakie poniesie UE w związku ze zmianą klimatu, wciąż nie jest znany, ale prawdopodobnie będą one znaczne (dane szacunkowe – zob. ramka 8).

133

Finansowanie będzie musiało pochodzić zarówno ze źródeł publicznych, jak i prywatnych. Stosunkowo niewielki budżet UE pozwala na bezpośrednie wsparcie finansowe zaledwie ułamka tych prac. Aby zapewnić spójność działań ustawodawczych oraz jak najlepsze wykorzystanie unijnego budżetu, UE postanowiła uwzględnić zagadnienia związane z klimatem we wszystkich instrumentach polityki i finansowania. W związku z tym w ramach finansowych UE na lata 2014–2020 określony został cel polegający na przeznaczeniu jednego z każdych pięciu euro, czyli około 212 mld euro, na działania w dziedzinie klimatu.

134

UE podejmuje również działania na arenie międzynarodowej, przede wszystkim finansując działania w dziedzinie klimatu w krajach rozwijających się (zob. pkt 20). Na przykład w 2015 r. UE, EBI i państwa członkowskie zapewniły wsparcie dla krajów rozwijających się w wysokości 17,6 mld euro na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu¹⁹⁵.

135

Ponadto UE w coraz większym stopniu korzysta z instrumentów finansowych w celu przyciągnięcia inwestycji prywatnych, zarówno w ramach budżetu UE¹⁹⁶, jak i poza nim, na przykład za pośrednictwem Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)¹⁹⁷ i kilku partnerstw publiczno-prywatnych zawartych z sektorem przemysłu¹⁹⁸. EBI zobowiązał się również do przeznaczenia co najmniej 25% swojego portfela pożyczek na rzecz niskoemisyjnego i odpornego na zmianę klimatu wzrostu gospodarczego.

136

Inwestycje sektora prywatnego nie muszą ograniczać się do łagodzenia zmiany klimatu, lecz mogą również obejmować działania na rzecz przystosowania się do niej. Pozwoli to zarówno zbudować odporność na skutki zmiany klimatu, jak i skorzystać z wiążących się z nią nowych możliwości biznesowych¹⁹⁹.

Kształtowanie i realizacja polityki w oparciu o dowody

137

Na podobnej zasadzie, gdy w sektorze publicznym decydenci opracowują nowe polityki, powinni oni odpowiednio ocenić prawdopodobne skutki różnych wariantów tych polityk. Komisja dąży do podejmowania decyzji politycznych „w sposób jawny i przejrzysty, na bazie jak najlepszych dowodów oraz z istotnym udziałem zainteresowanych”²⁰⁰. Przykładowo opracowuje oceny skutków²⁰¹, które są obowiązkowe w przypadku wszystkich inicjatyw o istotnych skutkach gospodarczych, środowiskowych lub społecznych²⁰², oraz przeprowadza oceny wdrożenia polityk.

138

W celu porównania alternatywnych wariantów polityki w ocenach skutków Komisja polega w dużym stopniu na danych i modelowaniu. Dane pochodzą z Europejskiej Agencji Środowiska, Eurostatu lub szeregu innych inicjatyw finansowych przez UE, takich jak inicjatywa Komisji usługi klimatyczne, program Copernicus czy portal europejskiej platformy przystosowania się do zmiany klimatu CLIMATE-ADAPT²⁰³. Do symulacji na przykład dostaw energii, popytu na nią i jej cen, emisji gazów cieplarnianych z różnych sektorów czy skutków społecznych i gospodarczych można zastosować wielorakie modele. W Komisji tego rodzaju zdolności modelowania zapewnia Wspólne Centrum Badawcze.

139

Wszystkie te modele, choć użyteczne, cechują pewne ograniczenia, które należy uświadomić ich użytkownikom²⁰⁴. W zależności od zastosowanego modelu ograniczenia te dotyczą następujących kwestii:

• wrażliwość wyników na indywidualne założenia, np. w przypadku stóp dyskontowych podczas obliczania zwrotu z inwestycji,
• ograniczony poziom szczegółowości, np. w przypadku skutków dla poszczególnych gospodarstw domowych²⁰⁵,
• trudności w uwzględnianiu przyszłych, przełomowych dokonań technologicznych, zmian społecznych i powiązanych z nimi skutków zmiany klimatu²⁰⁶.

140

Mimo tych ograniczeń powszechnie uznaje się, że decyzje związane z polityką powinny opierać się na rozważnym zastosowaniu różnych modeli i scenariuszy.

Część II – Działania Trybunału i NOK z państw UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu

Rola najwyższych organów kontroli z państw UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu

141

Najwyższe organy kontroli (NOK) przeprowadzają niezależną kontrolę zewnętrzną dotyczącą zarządzania finansami publicznymi. Mogą odgrywać zasadniczą rolę we wspieraniu przejrzystości, rozliczalności, wydajności i skuteczności administracji publicznej. NOK nie tylko kontrolują bowiem rozliczenia finansowe oraz legalność i prawidłowość zarządzania finansami, lecz także oceniają wymiar gospodarności (oszczędność, wydajność i skuteczność) całej palety działań rządowych w administracji publicznej²⁰⁷.

142

NOK z państw członkowskich UE i Trybunał, w niniejszym tekście określane łącznie nazwą unijne NOK, sporządzają sprawozdania odnoszące się do zagadnień w dziedzinie energii i klimatu. W dziedzinach tych prowadzą również współpracę, przede wszystkim w ramach grup roboczych ds. kontroli w zakresie środowiska w INTOSAI²⁰⁸ i EUROSAI²⁰⁹ oraz Komitetu Kontaktowego najwyższych organów kontroli państw Unii Europejskiej. Współpraca ta obejmuje opracowywanie standardów kontroli, wytycznych oraz dzielenie się metodyką kontroli i sprawozdaniami z niej, a także wspólne przeprowadzanie wybranych kontroli²¹⁰.

143

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono w sposób syntetyczny prace unijnych NOK w dziedzinie energii i zmiany klimatu przeprowadzone w ostatnich pięciu latach. Uwzględniono w nim 269 sprawozdań unijnych NOK dotyczących energii i zmiany klimatu z okresu od stycznia 2012 r. do marca 2017 r. ²¹¹. W sprawozdaniu zestawiono przeprowadzone przez unijne NOK kontrole wykonania zadań, a w stosownych przypadkach przedstawiono powtarzające się ustalenia. Na stronie internetowej Trybunału dostępny jest wykaz kontroli przeprowadzonych przez unijne NOK oraz streszczenie 41 sprawozdań Trybunału uwzględnionych w niniejszej analizie. Jej struktura jest analogiczna do tej zastosowanej w pierwszej części niniejszego przeglądu horyzontalnego. Najpierw omówiono kontrole dotyczące sektora energii i unijnego systemu ETS, a następnie kontrole dotyczące innych sektorów powodujących emisję gazów cieplarnianych, kontrole dotyczące przystosowania się do zmiany klimatu oraz kontrole dotyczące zagadnień horyzontalnych i przekrojowych. Ponadto określono dziedziny, w których prace kontrolne prowadzono w mniejszym zakresie.

Przegląd prac unijnych najwyższych organów kontroli w dziedzinie energii i zmiany klimatu

144

Z analizy sprawozdań z kontroli przeprowadzonych przez unijne NOK wynika, że:

• unijne NOK uwzględniły szeroki zakres różnorodnych zagadnień w dziedzinie energii i zmiany klimatu,
• każdego roku przeprowadzały średnio ok. 50 kontroli odnoszących się do energii i zmiany klimatu – około dwóch kontroli w przeliczeniu na unijny NOK rocznie,
• liczba sprawozdań z kontroli jest różna w poszczególnych unijnych NOK. W odpowiedzi na pytania przeprowadzonej przez Trybunał ankiety większość NOK odpowiedziała, że zagadnienia energii i zmiany klimatu mają niski priorytet w ich programie prac,
• największy odsetek sprawozdań dotyczy kontroli w zakresie energii (38% – zob. wykres 18),
• liczba kontroli odnoszących się do łagodzenia zmiany klimatu; tzn. energii, unijnego systemu ETS oraz innych gałęzi gospodarki emitujących gazy cieplarniane (190 sprawozdań) była cztery razy wyższa niż kontroli dotyczących przystosowania się do zmiany klimatu (53 sprawozdania).

Energia

145

Kontrole w dziedzinie energii dotyczyły najczęściej energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej oraz, w nieco mniejszym stopniu, rynku energii oraz bezpieczeństwa dostaw i energii jądrowej (zob. wykres 19). W poniższych sekcjach przedstawiono ustalenia kontroli w poszczególnych obszarach, począwszy od wewnętrznego rynku energii i bezpieczeństwa dostaw.

Wewnętrzny rynek energii i bezpieczeństwo dostaw

146

Wewnętrzny rynek energii ma umożliwiać swobodny przepływ gazu i energii elektrycznej oraz handel nimi na całym obszarze UE (zob. pkt 65). Dobrze funkcjonujący wewnętrzny rynek energii stanowi podstawę bezpieczeństwa dostaw energii w UE. W sprawozdaniach z kontroli unijne NOK stwierdziły następujące kwestie:

• Mimo poczynionych postępów nie osiągnięto unijnego celu zakładającego utworzenie wewnętrznego rynku energii i wciąż występują różnice w sposobie, w jaki państwa członkowskie wdrażają unijne ramy prawne i administrują swoimi rynkami.
• Infrastruktura energetyczna nie jest jeszcze dostosowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewnia faktycznego bezpieczeństwa dostaw.
• Trudności we współpracy między państwami członkowskimi dotyczącej infrastruktury transgranicznej wciąż przysparzają problemów.

147

W 2015 r. Trybunał²¹² stwierdził, że choć poczyniono postępy w łączeniu rynków w Europie, nadal istnieją problemy związane z wdrażaniem unijnych ram prawnych. Istotne rozbieżności²¹³ między państwami członkowskimi dotyczące organizacji rynków energii hamowały postępy w tworzeniu wewnętrznego rynku energii, a także oznaczały utrzymywanie się znacznych różnic w cenach hurtowych.

148

Ustalenia krajowych NOK były podobne – na przykład w 2013 r. bułgarski²¹⁴, a w 2015 r. francuski²¹⁵ NOK opublikowały sprawozdania, w których stwierdzono, że warunki handlu energią wciąż nie przypominają wolnego rynku, a MŚP i gospodarstwa domowe nie odczuwają jeszcze obiecywanych korzyści z otwartych rynków energii.

149

Ponadto w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2015 r. Trybunał stwierdził, że infrastruktura energetyczna w państwach członkowskich i pomiędzy nimi zasadniczo nie była jeszcze przygotowana do obsługi w pełni zintegrowanych rynków, w związku z czym nie zapewniała faktycznego bezpieczeństwa dostaw energii.

150

Kontrola z 2015 r. wykazała także, że często nie osiągnięto wartości docelowej dotyczącej elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych (zob. pkt 70) między państwami członkowskimi, a wybudowana infrastruktura nie zawsze była w pełni wykorzystywana. Trybunał stwierdził również, że oprócz ograniczonej dostępności połączeń fizycznych między Hiszpanią a Francją integracja Hiszpanii i Portugalii z unijnym rynkiem energii wymaga ulepszenia wewnętrznych elektroenergetycznych sieci przesyłowych zarówno w Hiszpanii, jak i we Francji.

151

Rozwój infrastruktury związanej z współpracą transgraniczną wymaga współpracy między sąsiadującymi państwami członkowskimi. W wyniku kontroli z 2015 r. Trybunał znalazł też pewne przykłady dobrych praktyk, takie jak plan działań w zakresie połączeń międzysystemowych na rynku energii państw bałtyckich, będący efektem współpracy kilku państw członkowskich i Komisji²¹⁶.

152

Istnieją jednak także przykłady sytuacji, w których problemy z infrastrukturą w jednym państwie członkowskim odbijają się na państwie sąsiadującym. Na przykład w 2014 r. polski NOK²¹⁷ stwierdził, że nieplanowe przepływy energii elektrycznej z Niemiec przez Polskę do sieci czeskiej i słowackiej destabilizowały polską sieć elektroenergetyczną, ponieważ ograniczały jej zdolności do importu energii elektrycznej.

153

Jedną z niewielu kompleksowych kontroli przeprowadzonych przez unijne NOK w zakresie transformacji energetyki (zob. pkt 72–79) była kontrola prowadzona przez niemiecki NOK w 2016 r.²¹⁸ dotycząca środków służących realizacji transformacji energetyki w Niemczech. Na skutek kontroli stwierdzono, że Federalne Ministerstwo Gospodarki i Energii nie miało oglądu całkowitych kosztów transformacji energetyki, poszczególne poziomy rządów nie były skoordynowane, a środki objęte wsparciem wybierano, nie uwzględniając ich efektywności pod względem kosztów. Z zadowoleniem przyjęto opublikowanie przez rząd sprawozdania z monitorowania wraz z niezależną oceną, jednak stwierdzono, że nie uwzględniono w nim w stosowny sposób wartości docelowych ani nie oceniono zagadnień odnoszących się do przystępności cenowej i bezpieczeństwa dostaw. We wnioskach z kontroli stwierdzono, że transformacji energetyki w Niemczech nie można osiągnąć bez uwzględnienia wewnętrznego rynku energii UE.

Energia ze źródeł odnawialnych

154

Na poziomie globalnym (w skali makro) w ostatnich latach odnotowano dynamiczny wzrost w sektorach energii ze źródeł odnawialnych i spadek cen, np. energii słonecznej i energii wiatru. Niemniej jednak w skali mikro, na poziomie poszczególnych państw i UE, w sprawozdaniach unijnych NOK dotyczących energii ze źródeł odnawialnych stwierdzono:

• przeszkody dla inwestycji,
• nieefektywność pod względem kosztów,
• problemy dotyczące monitorowania i oceny.

155

Unijne NOK zidentyfikowały przeszkody utrudniające inwestycje w energię ze źródeł odnawialnych w następujących obszarach:

• Otoczenie regulacyjne: w sprawozdaniach, w tym w sprawozdaniu Trybunału będącym wynikiem kontroli z 2014 r.²²³, zwrócono uwagę na bariery instytucjonalne i prawne oraz liczne zmiany krajowych ram prawnych, w tym zmiany w systemach dopłat wprowadzane z mocą wsteczną, które utrudniały inwestycje. W 2012 r. włoski NOK²¹⁹ podkreślił duże różnice w ramach prawnych pomiędzy regionami, a polski NOK²²⁰ wykrył opóźnienia w opracowywaniu nowych przepisów regulujących wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych²²¹.
• Wyzwania dotyczące zintegrowania energii ze źródeł odnawialnych z rynkiem: w kontroli przeprowadzonej przez szwedzki NOK w 2016 r.²²² zwrócono uwagę na wyzwania związane z rynkiem energii elektrycznej. Stwierdzono, że oczekiwana niska cena energii elektrycznej nie stwarzała wystarczających zachęt dla rynku do inwestowania w zdolności niezbędne do zrównoważenia rosnącego udziału energii odnawialnej ze źródeł o nieprzewidywalnej charakterystyce produkcji. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w 2014 r. stwierdzono problemy z otrzymywaniem przez wytwórców energii pozwoleń na przyłączenie do sieci.
• Ograniczone wykorzystanie budżetu unijnego na energię ze źródeł odnawialnych: chociaż państwa członkowskie finansują inwestycje w energię ze źródeł odnawialnych głównie ze środków krajowych, niskie wykorzystanie dostępnych środków unijnych może utrudniać inwestycje. W sprawozdaniu Trybunału z 2014 r. stwierdzono spowolnioną absorpcję środków unijnych na projekty w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, np. w porównaniu z projektami w zakresie efektywności energetycznej. W przypadkach, w których korzystano ze środków unijnych, Trybunał stwierdził, że skontrolowane projekty zapewniły uzyskanie oczekiwanych produktów, a większość z nich była wystarczająco dojrzała i gotowa do realizacji²²³. W latach 2013–2015 włoski²¹⁹ i rumuński²²⁴ NOK poczyniły podobne ustalenia dotyczące ograniczonego wykorzystania środków unijnych na energię ze źródeł odnawialnych.

156

W sprawozdaniach z kontroli dotyczących energii ze źródeł odnawialnych powracały zagadnienia efektywności działań pod względem kosztów oraz poziomu wsparcia ze środków publicznych (zob. przykłady w ramce 9). W 2014 r. Trybunał stwierdził, że efektywność pod względem kosztów nie była nadrzędną zasadą w procesie planowania i realizacji projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Trybunał wykrył także przypadki, w których przyznano większe środki publiczne, niż było to konieczne do zapewnienia rentowności ekonomicznej projektów.

157

Innym zagadnieniem, które powtórzyło się w kilku sprawozdaniach z kontroli przeprowadzonych przez unijne NOK, były niedociągnięcia w monitorowaniu i ocenie programów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Na przykład w 2016 r. niemiecki NOK stwierdził, że brak wartości docelowych w programach uniemożliwił monitorowanie osiągniętych w ich ramach rezultatów²³⁰. Na podobnej zasadzie w 2014 r. w kontroli przeprowadzonej przez czeski NOK i w kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy²³¹ stwierdzono, że cele i wskaźniki wykonania określone w skontrolowanych programach były nieprecyzyjne lub oparte na niewiarygodnych danych wyjściowych.

Efektywność energetyczna

158

W następstwie kontroli dotyczących efektywności energetycznej unijne NOK stwierdziły:

• opóźnienia w osiąganiu celów i uruchamianiu programów,
• nieefektywność pod względem kosztów,
• luki w monitorowaniu i ocenie programów.

159

W latach 2013–2015 kilka NOK zgłosiło opóźnienia i związane z nimi ryzyko, że cele unijne lub krajowe nie zostaną osiągnięte. Na przykład portugalski²³² i słowacki²³³ NOK zgłosiły opóźnienia w realizacji działań dotyczących efektywności energetycznej budynków publicznych. Z wyliczeń dokonanych przez czeski²³⁴ i duński²³⁵ NOK wynikało, że państwa te nie zrealizują swoich celów w zakresie efektywności energetycznej. Słowacki (2015 r.), bułgarski (2015 r.), rumuński (2014 r.) i portugalski NOK (2013 r.)²³⁶ zgłosiły opóźnienia w uruchomieniu programów w zakresie efektywności energetycznej spowodowane skomplikowanymi przepisami krajowymi i brakiem personelu do zarządzania programami.

160

W następstwie kontroli z 2012 r.²³⁷ Trybunał stwierdził, że efektywność pod względem kosztów była aspektem często pomijanym podczas wyboru działań na rzecz efektywności energetycznej, które miały zostać objęte wsparciem ze środków publicznych. Kwestie te sygnalizowano w kontrolach dotyczących remontów budynków użyteczności publicznej przeprowadzonych przez polski NOK (2015 r.), słowacki NOK (2015 r.) i rumuński NOK (2014 r.)²³⁸. W sprawozdaniu z kontroli przeprowadzonej przez słowacki NOK w 2017 r. stwierdzono natomiast, że środki krajowe i unijne przeznaczone na remonty budynków mieszkalnych są wydatkowane w sposób efektywny pod względem kosztów²³⁹.

161

Uchybienia w monitorowaniu i ocenie programów w zakresie efektywności energetycznej zostały stwierdzone przez niemiecki NOK (2016 r.), słowacki NOK (2015 r.), polski NOK (2015 r.), słoweński NOK (2013 r.) i portugalski NOK (2013 r.). Przykładowo w odniesieniu do działań ustalono mało precyzyjne cele²⁴⁰ lub nie określono wiarygodnych wskaźników służących pomiarowi realizacji celów²⁴¹.

Energia jądrowa

162

Większość sprawozdań unijnych NOK dotyczących energii jądrowej odnosiła się do kosztów eksploatacji i utrzymania lub likwidacji elektrowni jądrowych²⁴². Unijne NOK podkreśliły następujące kwestie:

• znaczny wzrost kosztów i niepewność,
• brak odpowiednich przepisów dotyczących kosztów i uchybienia w zakresie finansowania,
• opóźnienia.

163

W 2016 r. Trybunał przeprowadził kontrolę²⁴³ mającą na celu ocenę postępów poczynionych w odniesieniu do trzech programów pomocy unijnej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w 2011 r. Trybunał stwierdził, że postępy osiągnięto w obszarach o niskim poziomie promieniotwórczości, takich jak rozbiórka turbinowni, jednak nie rozpoczęto jeszcze likwidacji budynków reaktorów. W przypadku wielu projektów likwidacji wystąpiły opóźnienia i wzrosły koszty.

164

Trybunał stwierdził, że problemy o charakterze finansowym mają trzy państwa członkowskie, w szczególności Litwa, gdzie w 2015 r. luka finansowa do momentu ukończenia likwidacji wynosiła 1,56 mld euro. Zobowiązania z tytułu przyszłych kosztów nie były odpowiednio ujmowane w żadnym z trzech państw członkowskich.

165

Jeżeli chodzi o kwestię trwałego składowania, w wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że jego łączny szacowany koszt uległby podwojeniu w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych. Rozmowy dotyczące potencjalnych rozwiązań w zakresie trwałego składowania nadal były jedynie na etapie koncepcji, mimo że na wdrożenie takich rozwiązań potrzeba kilkudziesięciu lat.

166

Inne sprawozdania unijnych NOK zawierały podobne ustalenia dotyczące wzrostu kosztów i niepewności. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez francuski NOK w 2014 r.²⁴⁴ stwierdzono, że w latach 2010–2013 koszt energii jądrowej wzrósł z 50 euro/MWh do 60 euro/MWh, czyli o 21%. Było to spowodowane rosnącymi kosztami utrzymania wynikającymi z przedłużenia okresu eksploatacji niektórych elektrowni jądrowych. W sprawozdaniu zwrócono także uwagę na dalszą perspektywę wzrostu kosztów oraz duży stopień niepewności związanej z kosztami likwidacji obiektów jądrowych i trwałego składowania. W 2016 r. francuski NOK oszacował łączne koszty utrzymania francuskich elektrowni jądrowych w latach 2014–2030 na 100 mld euro²⁴⁵. W 2015 r. brytyjski NOK informował o wzrostach kosztów i niepewności w szacowaniu kosztów likwidacji obiektów jądrowych²⁴⁶.

Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (system ETS)

167

Prawie wszystkie sprawozdania z przeprowadzonych przez unijne NOK kontroli dotyczących unijnego systemu ETS opublikowane po 2012 r. obejmowały drugi etap wdrażania systemu, który trwał od 2008 r. do 2012 r. Tylko jedno sprawozdanie NOK²⁴⁷ dotyczyło trzeciego etapu wdrażania systemu ETS, trwającego od 2013 r. do 2020 r. W sprawozdaniach tych unijne NOK zakwestionowały:

• skuteczność systemu – w związku z nadwyżką uprawnień do emisji, a w konsekwencji niskimi cenami tych uprawnień,
• brak rzetelnego uzasadnienia dla udzielania wsparcia krajowego na rzecz energochłonnych przedsiębiorstw, które uznaje się za narażone na ryzyko ucieczki emisji,
• szczegółowe aspekty wdrożenia.

168

Przez szereg lat cena uprawnień do emisji w ramach systemu ETS była znacznie niższa niż prognozowana (zob. pkt 32). W wyniku wspólnej kontroli przeprowadzonej w 2012 r. przez siedem NOK²⁴⁸ stwierdzono, że niskie ceny hamowały skuteczność systemu ETS; niemiecki²⁴⁹ i francuski²⁵⁰ NOK doszły do podobnego wniosku w 2014 r. Niskie ceny uprawnień do emisji w systemie ETS ograniczały element zachęty dla przedsiębiorstw do inwestowania w czystszą technologię w celu ograniczenia emisji w dłuższej perspektywie. Stwierdzono, że niskie ceny są w głównej mierze rezultatem nadpodaży uprawnień²⁵¹, ale są także spowodowane wzrostem efektywności energetycznej²⁵² i prowadzeniem polityki na rzecz energii ze źródeł odnawialnych²⁵³. W 2014 r., badając zagadnienie czasowego wycofywania uprawnień jako sposobu na wyeliminowanie braku równowagi na rynku systemu ETS (zob. pkt 33), niemiecki NOK zauważył, że takie działania nie stanowiłyby rozwiązania długoterminowego²⁵⁴.

169

Dwa sprawozdania unijnych NOK dotyczyły wsparcia na rekompensaty przyznawane przez niektóre państwa członkowskie przedsiębiorstwom w związku z ryzykiem „ucieczki emisji” (zob. pkt 30). W sprawozdaniu z 2012 r. dotyczącym systemu ETS i podatków klimatycznych szwedzki NOK²⁵⁵ sformułował wniosek, że rząd, agencje i parlament Szwecji nie miały podstawy do oceny, czy poszczególne gałęzie przemysłu były rzeczywiście narażone na ryzyko ucieczki emisji. W sprawozdaniu niemieckiego NOK z 2016 r., w którym zbadano rekompensaty wypłacane w energochłonnych gałęziach przemysłu w Niemczech²⁵⁶, stwierdzono, że właściwe ministerstwo nie zbadało, czy wysokie koszty energii elektrycznej rzeczywiście zachęcają przedsiębiorstwa do przenoszenia działalności, czy też są one równoważone zwiększoną efektywnością energetyczną.

170

Unijne NOK oceniły także wdrażanie unijnego systemu ETS, zwracając uwagę na następujące problemy:

• skuteczność mechanizmów polegających na zmniejszaniu emisji poprzez inwestowanie w krajach spoza UE (Luksemburg, 2014; Niemcy, 2014; Portugalia, 2011)²⁵⁷,
• oszustwa związane z podatkiem od wartości dodanej (VAT), które odbiły się na handlu uprawnieniami do emisji co najmniej w 2008 r. i 2009 r. (wspólna kontrola przeprowadzona przez NOK z Danii, Finlandii, Litwy, Łotwy, Norwegii, Polski i Szwecji, 2012 r.; Niemcy, 2014 r.; Portugalia, 2011 r.)²⁵⁸. Od tego czasu co najmniej 22 państwa członkowskie zaczęły stosować mechanizm odwrotnego obciążenia w celu zwalczania oszustw podatkowych. Teoretycznie powinno to także ograniczyć ryzyko oszustw związanych z VAT wywierających negatywny wpływ na funkcjonowanie system ETS,
• zabezpieczenia służące ochronie integralności rynku, które nie były wystarczająco solidne, oraz systemy monitorowania i sprawozdawczości na temat emisji, które nie były zharmonizowane i wykazywały uchybienia (Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2015 r.)²⁵⁹.

Transport

171

Kontrole w dziedzinie transportu dotyczyły bezpośrednio ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu, niskoemisyjnych systemów transportowych lub przejścia na takie systemy. Choć w ramach kontroli dotyczących wysokoemisyjnych środków transportu, takich jak transport drogowy i lotniczy, mogą być poruszane ważne kwestie dotyczące efektu gospodarności ²⁶⁰, sprawozdań z takich kontroli nie wzięto pod uwagę, chyba że dotyczyły one bezpośrednio zagadnień energii lub zmiany klimatu. Poza kontrolami dotyczącymi biopaliw Trybunał uznał, że takie bezpośrednie powiązanie istniało tylko w przypadku jednego sprawozdania. Dotyczyło ono emisji spalin i zostało opracowane przez maltański NOK²⁶¹.

172

W następstwie przeprowadzonych przez unijne NOK kontroli transportu drogowego wykryto następujące kwestie:

• nie nastąpiło przejście z drogowego transportu towarowego na kolejowy oraz morski/śródlądowy,
• w koncepcji i skuteczności polityki w zakresie biopaliw wystąpiły problemy.

173

W kilku sprawozdaniach unijnych NOK (Republika Czeska, 2014 i 2017 r.; Austria, 2015 r.) stwierdzono, że niezbędna zmiana transportu towarowego – polegająca na przejściu z transportu drogowego na powodujący niższe emisje transport kolejowy i morski/śródlądowy nie jest osiągana²⁶². W 2015²⁶³ i 2016 r.²⁶⁴ Trybunał stwierdził, że zarówno transport śródlądowy, jak i kolejowy nie były w stanie konkurować z transportem drogowym. W 2016 r.²⁶⁵ Trybunał zwrócił natomiast uwagę na nieskuteczne i nietrwałe inwestycje w portach.

174

Programy dotyczące biopaliw zostały skontrolowane przez kilka unijnych NOK (Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2016 r.; Francja, 2012 i 2016 r.; Bułgaria, 2015 r.; Portugalia, 2014 r.; Polska, 2014 r.; Słowacja, 2014 r.)²⁶⁶. W sprawozdaniu z 2016 r. Trybunał stwierdził uchybienia w procedurach Komisji służących do uznawania i nadzorowania dobrowolnych systemów certyfikacji zrównoważonych ekologicznie biopaliw²⁶⁷. Statystyki leżące u ich podstaw były niewiarygodne, ponieważ państwa członkowskie mogły uwzględniać w nich biopaliwa, których zrównoważony charakter nie został zweryfikowany.

175

W 2014 i 2015 r. NOK z państw członkowskich (Bułgaria, Portugalia i Polska)²⁶⁸ stwierdziły, że nie osiągnięto krajowych celów pośrednich dotyczących biopaliw²⁶⁹. W sprawozdaniu francuskiego NOK z 2016 r. stwierdzono, że cel dotyczący biodiesla może zostać osiągnięty, ale wyrażono obawy co do osiągnięcia celu dotyczącego bioetanolu²⁷⁰. NOK Słowacji (2014 r.) i Francji (2012 r.) zwróciły uwagę na ograniczony wpływ biopaliw na niezależność energetyczną²⁷¹ i łączną redukcję emisji gazów cieplarnianych²⁷².

Rolnictwo i leśnictwo

176

Z wyjątkiem jednego sprawozdania Trybunału z 2012 r.²⁷³ wszystkie przeanalizowane sprawozdania unijnych NOK w zakresie rolnictwa i leśnictwa mogące mieć powiązanie z emisją i składowaniem gazów cieplarnianych dotyczyły wyłącznie leśnictwa. Trybunał nie zidentyfikował sprawozdań odnoszących się do emisji gazów cieplarnianych, które dotyczyłyby rolnictwa.

177

NOK Belgii (2016 r.) i Rumunii (2014 r.) oraz Trybunał (2015 r.) stwierdziły różne problemy odnoszące się do wylesiania, takie jak brak systematycznego rekompensowania gruntów wylesionych lub niewystarczające działania służące walce z nielegalnym pozyskiwaniem drewna²⁷⁴. W sprawozdaniu z 2014 r.²⁷⁵ Trybunał stwierdził, że nie zarządzano w sposób należyty unijnymi środkami na rzecz zapobiegania pożarom lasów oraz na rzecz naprawy szkód wyrządzonych w lasach.

178

Inne sprawozdania dotyczyły efektywności działań z zakresu leśnictwa pod względem kosztów. W 2017 r. portugalski NOK skrytykował wybór projektów oraz jakość ocen ex ante i ex post²⁷⁶. W 2016 r. litewski NOK zwrócił uwagę na wysokie koszty zarządzania, niskie wskaźniki absorpcji i opóźnienia²⁷⁷. W 2015 r. francuski NOK podkreślił brak koordynacji programów w zakresie leśnictwa²⁷⁸.

Odpady i gospodarka o obiegu zamkniętym

179

Sprawozdania unijnych NOK dotyczyły przede wszystkim:

• wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących odpadów,
• skuteczności gospodarowania odpadami komunalnymi.

180

W kilku sprawozdaniach unijnych NOK (Portugalia, 2015 r.; Litwa, 2013 r.; Rumunia, 2013 r.; Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2012 r.; wspólne sprawozdanie ośmiu krajowych NOK z 2012 r.)²⁷⁹ stwierdzono problemy odnoszące się do uchybień lub opóźnień we wdrażaniu przepisów dotyczących odpadów, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii składowania.

181

W kilku sprawozdaniach, w większości przyjętych w niedawnym okresie (Francja, 2017 r.; Łotwa, 2015 i 2017 r.; Estonia, 2016 r.; Słowenia, 2015 r.; Zjednoczone Królestwo, 2014 r.; Litwa, 2013 r.), skoncentrowano się na skuteczności gospodarowania odpadami komunalnymi, takimi jak odpady z gospodarstw domowych, instytucji i małych przedsiębiorstw²⁸⁰. W wyniku kontroli stwierdzono uchybienia w gospodarowaniu odpadami komunalnymi, takie jak brak odpowiedniej koncepcji osiągnięcia celów i nadzoru w tym zakresie oraz niskie poziomy recyklingu.

182

W sprawozdaniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2016 r. w sprawie marnotrawienia żywności²⁸¹ stwierdzono, że dotychczasowe działania unijne nie były wystarczające oraz że należy zintensyfikować i lepiej koordynować unijną strategię na rzecz walki z marnotrawieniem żywności.

Przystosowanie się do zmiany klimatu

183

Zagadnienia przystosowania się do zmiany klimatu dotyczyło około 20% sprawozdań unijnych NOK. Jedna trzecia z nich dotyczyła powodzi (zob. szczegółowe informacje na temat ustaleń w ramce 10).

184

Inne kontrole dotyczyły zagadnień takich jak zaopatrzenie w wodę i jej jakość²⁸⁷, działania służące zapobieganiu katastrofom i zarządzaniu nimi²⁸⁸ oraz różnorodność biologiczna.

185

Strategie państw członkowskich w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu były przedmiotem wspólnej kontroli przeprowadzonej w 2012 r. przez dziewięć NOK z Unii i spoza niej²⁸⁹. Z kontroli wynikało, że rządy nie były dostatecznie przygotowane na spodziewane skutki zmiany klimatu. Od tego czasu UE przyjęła strategię w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, w której zachęcono wszystkie państwa członkowskie do przyjęcia wszechstronnych strategii przystosowawczych (zob. pkt 124).

Kontrole dotyczące zagadnień przekrojowych

186

Około 10% kontroli dotyczyło zagadnień przekrojowych, które mogą oddziaływać na różne gałęzie gospodarki lub obszary działań w zakresie energii i klimatu. Można wyodrębnić cztery grupy zagadnień:

• badania naukowe w dziedzinie energii i klimatu,
• finansowanie działań służących łagodzeniu zmiany klimatu i przystosowaniu się do niej; w tym podatki,
• metakontrole/przeglądy lub kontrole dotyczące całego obszaru energii i zmiany klimatu,
• tworzenie i wdrażanie polityki popartej dowodami.

187

Szczegółowe sprawozdania dotyczące badań naukowych w dziedzinie energii i klimatu opracowało sześć unijnych NOK. W 2014 r. francuski NOK²⁹⁰ zwrócił uwagę na fakt, że do transformacji energetyki potrzebne są przełomowe dokonania technologiczne, ale wydaje się, że żadna z istniejących zaawansowanych technologii nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa systemu energetycznego w 2030 r. oraz że nie ma gwarancji, że ewentualne przyszłe przełomowe dokonania będą wykonalne pod względem technicznym i ekonomicznym. Trzy sprawozdania (Dania, 2013 r.; Szwecja, 2012 r.; Finlandia, 2011 r.)²⁹¹ dotyczyły ogólnych programów badań lub szczegółowych projektów. W sprawozdaniach NOK generalnie podkreślały znaczenie badań naukowych dla klimatu i energii, zaznaczając przy tym, że ich potencjał nie jest jeszcze w pełni zbadany ani całkowicie zrozumiały. Trzy inne kontrole (Zjednoczone Królestwo, 2017 i 2012 r.; Polska, 2015 r.)²⁹² dotyczyły tzw. technologii czystego spalania węgla. Zwrócono w nich uwagę na nieefektywne procedury udzielania zamówień i nieskuteczne wsparcie na rzecz rozwoju takich technologii.

188

Niektóre kontrole (np. Łotwa, 2017 r.; Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2013 i 2016 r.; Niderlandy, 2014 r., Hiszpania, 2012 r.) dotyczyły finansowania inwestycji w różnych gałęziach gospodarki, takich jak infrastruktura energetyczna i transportowa w państwach członkowskich, w UE i poza jej terytorium²⁹³. Np. w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2016 r.²⁹⁴ Trybunał stwierdził poważne ryzyko, że unijny cel polegający na przeznaczeniu w latach 2014–2020 przynajmniej co piątego euro w budżecie UE na działania w dziedzinie klimatu nie zostanie osiągnięty. W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych Trybunał odnotował więcej działań w dziedzinie klimatu i były one lepiej ukierunkowane, ale w dziedzinie rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa nie zaobserwowano wyraźnego przeniesienia nacisku na zagadnienia związane z klimatem. Trybunał stwierdził także, że konieczne jest podjęcie natychmiastowych działań, ponieważ występują znaczne zaległości dotyczące wkładu środków z obszaru badań naukowych.

189

Niektóre kontrole dotyczyły podatków klimatycznych i oddziaływania zmian w systemie podatkowym na inwestycje ekologiczne. Na przykład szwedzki NOK²⁹⁵ stwierdził, że sprawozdawczość agencji i rządu nie dawała pełnego obrazu kosztów i skutków podatków klimatycznych. Zwrócono uwagę na ograniczenia modeli stosowanych przez rząd w celu prognozowania skutków gospodarczych. W sprawozdaniu z kontroli francuskiego NOK z 2016 r.²⁹⁶ stwierdzono, że korzyści podatkowe i wsparcie przyznawane na rzecz działalności niekorzystnej dla środowiska są wyższe niż w przypadku działalności zrównoważonej.

190

Niektóre NOK przeprowadziły kontrole krajowych strategii w zakresie zmiany klimatu²⁹⁷. NOK Niderlandów (2015 r.), Francji (2014 r.), Szwecji (2013 r.) i Finlandii (2012 r.) opublikowały metakontrole i przeglądy, w których zebrano krajowe ustalenia w dziedzinie energii i zmiany klimatu²⁹⁸.

191

Niektóre ustalenia dotyczyły danych i metod stosowanych przez rządy przy opracowywaniu koncepcji polityki i jej wdrażaniu. Na przykład w sprawozdaniu Trybunału z 2016 r. z kontroli dotyczącej bezpieczeństwa dostaw²⁹⁹ zwrócono uwagę na problemy z opracowywaniem modeli popytu na gaz. Także w sprawozdaniu szwedzkiego NOK z 2012 r. zwrócono uwagę na ograniczenia modeli gospodarczych stosowanych przez szwedzki rząd³⁰⁰.

Obszary, w których prace kontrolne przeprowadzono w ograniczonym zakresie

192

Unijne NOK uwzględniły szereg zagadnień w obszarze energii i zmiany klimatu oraz przedstawiły wiele istotnych ustaleń. Niektóre obszary w dziedzinie energii i klimatu były jednak jak dotąd w mniejszym stopniu przedmiotem zainteresowania kontrolerów. Mowa tu o następujących zagadnieniach:

• przystosowanie się do zmiany klimatu (zob. pkt 144),
• unijne i krajowe bilanse emisji gazów cieplarnianych oraz użytkowanie gruntów, zmiana użytkowania gruntów i leśnictwo (LULUCF),
• trzeci etap wdrażania unijnego systemu ETS (zob. pkt 167),
• emisje z transportu drogowego (zob. pkt 171),
• emisje z rolnictwa (zob. pkt 176).

193

Trybunał przeprowadził wśród 28 NOK ankietę na temat wyzwań, wobec których stanęły podczas kontroli dotyczących energii i klimatu. Najczęściej podnoszone kwestie to: nietraktowanie zagadnień dotyczących energii i klimatu w sposób priorytetowy; brak jasnych celów polityki, a co za tym idzie nieodpowiednie kryteria kontroli oraz brak wiedzy fachowej.

194

Przystosowanie się do zmiany klimatu było zagadnieniem kontrolowanym znacznie rzadziej niż łagodzenie zmiany klimatu (zob. pkt 144). Spośród sprawozdań dotyczących przystosowania się do zmiany klimatu jedna trzecia dotyczyła powodzi. W niektórych sprawozdaniach poruszano kwestię niedoborów wody, zarówno wody pitnej, jak i stosowanej w systemach nawadniania, ale w żadnym nie odniesiono się do związku między niedoborami wody a zmianą klimatu. Trybunał nie zidentyfikował także kontroli, w których skoncentrowano by się na przystosowaniu do zmiany klimatu w konkretnych gałęziach gospodarki, takich jak rolnictwo, planowanie infrastruktury, opieka zdrowotna czy różnorodność biologiczna. Około 2012 r. miały miejsce wstępne kontrole dotyczące gotowości państw członkowskich do przystosowania się do zmiany klimatu, ale odkąd w strategii adaptacyjnej UE z 2013 r. zalecono państwom członkowskim sporządzenie odpowiednich strategii, nie przeprowadzono takich kontroli.

195

W odpowiedzi na pytanie, dlaczego przystosowanie się do zmiany klimatu nie było częściej przedmiotem kontroli, unijne NOK zwracały uwagę na następujące kwestie:

• przystosowanie się do zmian klimatu wciąż jest nowym wariantem polityki,
• działania w tym zakresie często obejmują małe, rozproszone projekty. Jeżeli są one finansowane na poziomie lokalnym, NOK mogą nie mieć odpowiednich uprawnień kontrolnych,
• działania w tym zakresie są trudne do skontrolowania, ponieważ obejmują różne gałęzie gospodarki oraz mają charakter transgraniczny i długoterminowy,
• NOK niektórych państw członkowskich oceniły ryzyko związane z przystosowaniem się do zmiany klimatu jako niskie.

196

W unijnych celach dotyczących redukcji emisji jako poziom bazowy wykorzystuje się unijne i krajowe bilanse emisji gazów cieplarnianych (zob. pkt 26). Bilanse te służą także do weryfikowania, czy emisje, za które odpowiadają państwa członkowskie, są zgodne z decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego (zob. pkt 35) i międzynarodowymi zobowiązaniami podjętymi na mocy UNFCCC (zob. pkt 18). Bilanse te mogą także odegrać ważną rolę w przyszłości w ramach porozumienia paryskiego. Trybunał zidentyfikował jedną kontrolę przeprowadzoną przez unijny NOK w 2009 r.³⁰¹, która odnosiła się do nich bezpośrednio. Estoński NOK skontrolował działania krajowe mające na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych i doszedł do wniosku, że istnieje ryzyko, iż emisje powodowane przez Estonię mogą być wyższe od deklarowanych, co wynika z kilku powodów:

• brak danych i uchybienia dotyczące metodyki, nieuwzględnienie niektórych gałęzi gospodarki i substancji zanieczyszczających,
• wadliwa metoda stosowana do obliczania ilości gazów cieplarnianych pochłanianych przez lasy,
• nieprzeprowadzenie oceny zmian w użytkowaniu gruntów.

197

Rumuński NOK³⁰² nie dokonał bezpośredniej kontroli tych bilansów w 2011 r., ale odwołał się do sprawozdania UNFCCC z 2010 r., w którym stwierdzono niezgodności w rumuńskim bilansie emisji gazów cieplarnianych. Skutkowało to zawieszeniem uczestnictwa Rumunii w międzynarodowym systemie handlu uprawnieniami do emisji ustanowionym protokołem z Kioto. Podobne problemy wystąpiły w pierwszej połowie 2012 r.³⁰³ na Litwie. W 2011 r. portugalski NOK³⁰⁴ stwierdził rozbieżności między metodami rozliczania emisji stosowanymi przez władze portugalskie a tymi wymaganymi zgodnie z protokołem z Kioto.

198

Według unijnych NOK prace kontrolne dotyczące unijnych i krajowych bilansów emisji gazów cieplarnianych oraz użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa były ograniczone z uwagi na stosunkowo niewielkie znaczenie finansowe tych bilansów oraz brak fachowej wiedzy technicznej.

Część III – Główne wyzwania

199

W części I niniejszego przeglądu horyzontalnego opisano działania UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu, a w części II zwrócono uwagę na ustalenia unijnych NOK dotyczące tych zagadnień. W oparciu o te prace Trybunał określił siedem obszarów, w których stwierdził istotne wyzwania odnoszące się do energii i zmiany klimatu. W każdym z obszarów Trybunał scharakteryzował te wyzwania, aby stworzyć kontekst dla analizy głównych, trwających obecnie przekształceń, pobudzić debatę wśród zainteresowanych stron oraz zidentyfikować potencjalne szanse i zagrożenia pod kątem przyszłych kontroli.

1. Zarządzanie w zakresie energii i zmiany klimatu

200

UE określiła szereg wartości docelowych dotyczących klimatu i energii na lata 2020 i 2030 oraz cele na rok 2050, którymi są ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, poprawa efektywności energetycznej oraz zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 21). Unia dąży także do rozwoju funkcjonującego wewnętrznego rynku energii, zapewnienia bezpieczeństwa dostaw oraz włączenia do systemu energii ze źródeł odnawialnych. Jak dotąd poczyniono znaczne postępy (zob. pkt 22), lecz z obecnych prognoz wynika, że osiągnięcie wartości docelowych na 2030 r. i celów na 2050 r. wymaga dołożenia starań (zob. pkt 23).

201

Unijne cele można osiągnąć wyłącznie poprzez zastosowanie środków ustawodawczych w połączeniu z nieustawodawczymi na poziomie unijnym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Zarówno w odniesieniu do energii, jak i zmiany klimatu UE oraz państwa członkowskie mają kompetencje dzielone (zob. pkt 11) i muszą współpracować w duchu solidarności i zaufania³⁰⁵. W niektórych obszarach, takich jak krajowe koszyki energetyczne, państwa członkowskie zachowują wyłączne kompetencje.

202

Zagadnienia energii i zmiany klimatu należy rozpatrywać łącznie. Produkcja i zużycie energii odpowiadają za 79% emisji gazów cieplarnianych powodowanych przez UE (zob. pkt 39). Co więcej, decyzje podjęte przez jedno państwo członkowskie mogą mieć wpływ na sytuację w innych państwach członkowskich oraz na osiągnięcie wartości docelowych określonych dla całej UE. W Unii potrzebne są skuteczne systemy zarządzania, aby kierować działaniami w zakresie energii i klimatu i monitorować je, ograniczyć ryzyko, unikać powielania działań oraz zapewnić postępy, pilnując przy tym, by zastosowane rozwiązania były efektywne pod względem kosztów.

203

UE i rządy krajowe zobowiązały się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych (zob. pkt 19). W monitorowaniu postępów w osiąganiu wartości docelowych zasadniczą rolę odgrywają bilanse emisji gazów cieplarnianych (zob. pkt 26). Niejednokrotnie zawierają one skomplikowane szacunki i są weryfikowane przez UE, władze państw członkowskich i UNFCCC.

204

Prześledzenie, w jakim zakresie realizowane są zobowiązania finansowe dotyczące transformacji energetyki, stanowi spore wyzwanie. UE zobowiązała się do przeznaczenia w latach 2014–2020 przynajmniej co piątego euro w swoim budżecie na działania w dziedzinie klimatu (zob. pkt 133). Kontrola przeprowadzona przez Trybunał w 2016 r. wykazała, że osiągnięcie tej wartości docelowej jest poważnie zagrożone (zob. pkt 188). Kraje rozwinięte zobowiązały się do przekazania co roku do 2020 r. 100 mld dolarów, by wesprzeć kraje rozwijające się w łagodzeniu zmiany klimatu i przystosowaniu się do niej. (zob. pkt 20), lecz nie zapewniono podziału odpowiedzialności za osiągnięcie tego celu.

205

Kontrole publiczne mogą odegrać istotną rolę w zapewnianiu rozliczalności publicznej w kwestii realizacji celów i zobowiązań rządowych. Mogą także odegrać zasadniczą rolę w utrzymaniu zaufania obywateli do rządów krajowych i UE. Jak dotąd rola unijnych NOK w zakresie monitorowania niektórych istotnych systemów zarządzania energią i klimatem oraz procesów monitorowania, takich jak bilanse emisji gazów cieplarnianych, była jednak ograniczona (zob. pkt 196–197).

2. Kształtowanie polityki poparte dowodami

206

Podejmowanie decyzji politycznych i wdrażanie polityki powinno opierać się na najlepszych dostępnych danych, modelowaniu i analizie (zob. pkt 137). W przypadku zagadnień dotyczących energii i zmiany klimatu stanowi to wyzwanie. Wynika to z ich złożoności, faktu, że niektóre dane są stosunkowo nowe, oraz tempa zmian spowodowanych zarówno transformacją energetyki, jak i zmianą klimatu.

207

Komisja Europejska polega na szerokim zakresie danych, technikach modelowania i analizie wpływu, co ma ułatwić analizę alternatywnych wariantów polityki w zakresie energii i zmiany klimatu (zob. pkt 138). We wcześniejszych kontrolach zwrócono uwagę na kwestie dotyczące gromadzenia danych (zob. pkt 157 i 161), modeli i analizy wpływu (zob. pkt 191).

208

Dobrej jakości dane, analizy i modele pozostają ważnymi narzędziami służącymi do oceny wariantów polityki w zakresie energii i klimatu. Co więcej, będą one potrzebne do zintegrowanych krajowych planów w zakresie energii i klimatu, które państwa członkowskie miałyby opracować w ramach proponowanego rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną (zob. pkt 79), jeśli obecne wnioski zostaną przyjęte.

3. Transformacja energetyki

209

Produkcja i zużycie energii odpowiadają za 79% emisji gazów cieplarnianych powodowanych przez UE (zob. pkt 39). W ostatnich dziesięcioleciach UE poczyniła postępy w zwiększaniu zrównoważonego charakteru i bezpieczeństwa sektora energii oraz zapewnianiu przystępności cen. Przejście unijnego sektora energii na niskoemisyjne źródła energii wymaga jednak jeszcze znacznych nakładów pracy i stawienia czoła wielu wyzwaniom.

210

Oczekuje się znacznego zmniejszenia produkcji energii z paliw kopalnych oraz stałego wzrostu produkcji energii ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 48). Produkcja energii ze źródeł odnawialnych pomaga w łagodzeniu zmiany klimatu oraz zwiększa bezpieczeństwo dostaw do UE dzięki zmniejszeniu zależności od importu energii. Jednocześnie jednak zintegrowanie produkcji energii ze źródeł odnawialnych z systemem energetycznym przysparza trudności. Wciąż potrzebne są głębokie zmiany w systemie elektroenergetycznym, aby poradzić sobie z takimi wyzwaniami jak zmienność produkcji energii ze źródeł odnawialnych o nieprzewidywalnej charakterystyce produkcji, magazynowanie, zdecentralizowana produkcja energii czy bardziej dynamiczne zarządzanie popytem (zob. pkt 73–76). Infrastruktura energetyczna w państwach członkowskich i pomiędzy nimi nie jest jeszcze w pełni przygotowana do obsługi zintegrowanych rynków (zob. pkt 68–71). Zmiany w wykorzystywaniu energii będą musiały nastąpić także w sektorze transportu, w którym konieczne będzie przejście na mniej emisyjne rodzaje transportu oraz korzystanie z biopaliw i paliw alternatywnych, takich jak energia elektryczna (zob. pkt 98). Dalszej transformacji systemu energetycznego mogłyby sprzyjać działania na rzecz efektywności energetycznej (zob. pkt 42–43).

211

Inwestycje w infrastrukturę będą musiały być oparte na długoterminowym zrozumieniu ich oddziaływania na klimat i inne obszary. Na przykład węgiel jest źródłem energii, które odpowiada za emitowanie największej ilości gazów cieplarnianych w ujęciu względnym (zob. wykres 8). Inwestycje w nowe kopalnie węgla i elektrownie węglowe skazałyby przedsiębiorstwa energetyczne na korzystanie z tych aktywów przez dziesięciolecia, bez żadnej pewności, że dostępne będą efektywne i skuteczne technologie służące wychwytywaniu lub ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych (zob. pkt 56). Ponadto inwestycje takie powiększałyby nadwyżkę na już i tak nasyconym rynku (zob. pkt 74), co jeszcze bardziej utrudniałoby przyciągnięcie inwestycji w zdolności wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych.

212

Z powodu wzrostu cen węgla lub zmiany przepisów dotyczących klimatu lub energii zamknięcie istniejących aktywów może okazać się konieczne wcześniej, niż zakładano, prowadząc do powstania tzw. aktywów osieroconych. Inwestycje takie, np. w elektrownie węglowe lub jądrowe, są często skupione w konkretnych regionach, które mogą stać się zależne od tej gałęzi gospodarki i tworzonych w niej miejsc pracy (zob. pkt 77). Powoduje to konieczność zaplanowania dostosowań społecznych w przypadkach, gdy wsparcie transformacji energetyki wymaga zamykania zakładów w tradycyjnych sektorach energetycznych.

213

Poza łagodzeniem zmiany klimatu transformacja energetyki może także stwarzać korzyści w obszarach takich jak poprawa jakości powietrza, zmniejszenie zależności od importu oraz wzrost gospodarczy dzięki „zielonym miejscom pracy”.

4. Skuteczne wykorzystywanie badań naukowych i innowacji

214

Realizacja bardziej długofalowych celów w zakresie energii i klimatu będzie wymagała rozwoju nowych technologii i ich szerokiego zastosowania w kilku gałęziach gospodarki (zob. pkt 128–129). Badania naukowe i innowacje muszą zatem odgrywać kluczową rolę w przekształcaniu UE w społeczeństwo niskoemisyjne, dostarczając technologie niskoemisyjne o lepszej efektywności i konkurencyjne pod względem kosztów. Osiągnięto już znaczne postępy – na przykład w technologiach dotyczących energii ze źródeł odnawialnych – ale wciąż istnieje duże pole do dalszego rozwoju. Sektor energetyczny będzie także wymagał lepszych i bardziej efektywnych pod względem kosztów technologii magazynowania energii i wychwytywania dwutlenku węgla, np. do elektrowni gazowych utrzymanych w eksploatacji (zob. pkt 56 i 76). Do osiągnięcia znacznego ograniczenia emisji w transporcie nieodzowny będzie rozwój paliw alternatywnych (zob. pkt 97–102), ale pojazdy napędzane takimi paliwami wciąż cechuje wiele barier technicznych, takich jak ograniczony zasięg, a także wysokie koszty.

215

Często musi upłynąć wiele lat, zanim nowa technologia może zostać zastosowana na skalę przemysłową. W ciągu najbliższej dekady musi zatem dokonać się wyraźny postęp w rozwoju technologii potrzebnych do ograniczenia emisji w latach 2030–2050. Obecnie nie ma pewności, czy do 2030 r. takie przełomowe dokonania techniczne będą zarówno możliwe technicznie, jak i powszechnie dostępne pod względem ekonomicznym (zob. pkt 187). UE pozostaje ważnym ośrodkiem innowacji służących łagodzeniu zmiany klimatu oraz inwestycji w badania naukowe i rozwój. Prowadzone na całym świecie inwestycje w odnawialne źródła energii spowodowały spadek ich kosztów i istotny rozwój. W niektórych dziedzinach w UE wciąż występuje jednak problem niedostatecznego wdrożenia, czyli trudności związane z komercjalizacją obiecujących innowacji w dziedzinie energii (zob. pkt 130).

216

Innowacje energetyczne wymagają zaangażowania szerokiej rzeszy zainteresowanych stron, od przedsiębiorstw i konsumentów, przez władze lokalne, regionalne i krajowe, po instytucje unijne. Dużą rolę w tworzeniu otoczenia sprzyjającego innowacjom odgrywa koncepcja rynku i działania władz publicznych. Finasowanie publiczne często ma w tym kontekście stosunkowo niewielką rolę, która jednak może okazać się kluczowa w pewnych dziedzinach, takich jak innowacje na wczesnych etapach. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał w 2016 r. wykazała, że osiągnięcie celu zakładającego przeznaczenie 35% budżetu programu „Horyzont 2020” na działania w dziedzinie klimatu jest zagrożone (zob. pkt 188).

5. Planowanie przystosowania się do zmiany klimatu i rozwiązywanie problemów w tym zakresie

217

Skutki zmiany klimatu już są odczuwalne. Obywatele UE będą ich doświadczać w postaci częstszego występowania susz i powodzi, pożarów lasów, czynników wpływających na produkcję żywności, zniszczeń infrastruktury prywatnej i publicznej oraz żądań większej ochrony, zmieniających się zagrożeń dla zdrowia, oddziaływania na zatrudnienie, migracji itp. (zob. pkt 118–122). UE i państwa członkowskie muszą zatem planować przystosowanie się do zmiany klimatu. Porozumienie paryskie jest pierwszym międzynarodowym instrumentem, w którym uznano potrzebę przystosowania się do zmiany klimatu (zob. pkt 19). Już w 2013 r. UE opracowała strategię adaptacyjną i zwróciła się do państw członkowskich o opracowanie własnych strategii krajowych (zob. pkt 124).

218

Do opisywania i prognozowania skutków zmiany klimatu można wykorzystywać modele klimatyczne, środowiskowe, społeczne i gospodarcze. To ważne, ale trudne zadanie (zob. pkt 138–139)³⁰⁶. Na przykład podnoszenie się poziomu mórz czy pustynnienie niektórych regionów może spowodować ruchy ludności w Europie oraz jej napływ na ten kontynent (zob. pkt 122). Prawidłowe prognozowanie i zaplanowanie przystosowania się do zmiany klimatu będzie wielkim wyzwaniem dla państw członkowskich, lecz pozwoli ograniczyć konieczność późnego podejmowania działań w reakcji na konkretne wydarzenia, które wiązałoby się z większymi kosztami i powodowało nieprzewidzianą presję na finanse publiczne.

6. Finansowanie

219

Komisja oszacowała, że aby osiągnąć unijne cele dotyczące klimatu i energii na 2030 r., w okresie 2020–2030 potrzebne będą inwestycje rzędu 1 115 mld euro rocznie, głównie w sektorze transportu oraz sektorach budynków mieszkalnych i usług (zob. ramka 8). Wspomniane inwestycje w łagodzenie zmiany klimatu będą musiały pochodzić zarówno ze źródeł publicznych, jak i prywatnych. W przypadku błędów regulacyjnych lub niedoskonałości rynku państwa mogą interweniować, tak jak miało to miejsce w przypadku energii ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 75), pomagając przyczynić się do globalnego wzrostu tej nowej gałęzi przemysłu i wynikającego z niego znacznego spadku kosztów energii ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 64). Efektywnym narzędziem byłoby także rzetelne ustalanie cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla, które mogłyby pobudzić inwestycje prywatne w aktywa niskoemisyjne i efektywność energetyczną (zob. pkt 32).

220

Koszty przystosowania się do zmiany klimatu są trudne do przewidzenia (zob. ramka 8). Jeszcze bardziej skomplikowane jest oszacowanie prawdopodobnych korzyści z inwestycji w tym zakresie, co utrudnia przeprowadzanie tradycyjnych ocen w ramach kontroli gospodarności, analizy kosztów i korzyści oraz monitorowania wykonania zadań. Przystosowanie się do zmiany klimatu wymaga długofalowego planowania oraz decyzji dotyczących ważnej infrastruktury, takiej jak infrastruktura zaopatrzenia w wodę, systemy nawadniania i infrastruktura przeciwpowodziowa. Przy braku właściwych zachęt siły rynkowe oraz konwencjonalne analizy kosztów i korzyści mogą nie doprowadzić do optymalnych inwestycji w tego rodzaju długoterminowe inwestycje w działania na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu. Przezwyciężenie niedoskonałości rynku może wymagać uruchomienia na dużą skalę środków publicznych. W działania służące przystosowaniu się do zmiany klimatu powinny jednak także inwestować przedsiębiorstwa z sektora prywatnego, ponieważ odporność na zmianę klimatu i badanie nowych wiążących się z nią możliwości biznesowych leży w ich długofalowym interesie (zob. pkt 136).

221

W sektorze energii jednym z największych wyzwań, wobec których staje UE i poszczególne państwa członkowskie, jest likwidacja elektrowni jądrowych. W UE zamknięto już 90 elektrowni jądrowych, ale nie zostały one jeszcze zlikwidowane. Szacuje się, że do końca 2050 r. zamkniętych zostanie kolejne 50 spośród obecnie funkcjonujących reaktorów. Według Komisji całkowity szacowany koszt gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi wynosi około 400 mld euro (zob. pkt 59).

222

W niedawnej kontroli dotyczącej likwidacji obiektów jądrowych w trzech państwach członkowskich Trybunał stwierdził, że łączny szacowany koszt uległby podwojeniu w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych (zob. pkt 163). Jak wynika ze sprawozdania Komisji, w większości państw członkowskich podejście do likwidacji odpadów promieniotwórczych średnioaktywnych, wysokoaktywnych i wypalonego paliwa jądrowego, np. w kwestii wyboru lokalizacji lub rozwoju koncepcji, nie zostało szczegółowo określone (zob. pkt 59).

223

Likwidacja elektrowni jądrowych oraz odpadów jądrowych jest zatem pilnym i kosztownym wyzwaniem dla UE i jej państw członkowskich. Jednocześnie stwarza jednak także wiele możliwości dotyczących przedsiębiorstw i zatrudnienia (zob. pkt 58).

7. Zaangażowanie obywateli UE

224

Przejście na gospodarkę niskoemisyjną będzie miało wpływ na wszystkie gałęzie gospodarki i grupy społeczne. Będzie bowiem oddziaływało na to, jak obywatele żyją, podróżują, konsumują, planują i inwestują. W 2014 r. emisje powodowane bezpośrednio przez gospodarstwa domowe stanowiły 24% emisji gazów cieplarnianych³⁰⁷. Wybory konsumentów mają również wpływ na wiele innych źródeł emisji gazów cieplarnianych. Włączenie obywateli w proces transformacji energetyki jest obecnie postrzegane jako niezbędne, zarówno w celu zrozumienia istoty transformacji, zaaprobowania jej i poniesienia kosztów niezbędnych przemian, jak i do zachęcania do aktywnego udziału w tych przemianach. Będzie to wymagało zmian we wzorcach zachowań, np. w tym, w jaki sposób energia jest produkowana i zużywana. Obywatele UE mogą bezpośrednio zmniejszać unijne emisje, na przykład kupując efektywne energetycznie domy, korzystając z energooszczędnych urządzeń (zob. pkt 85–87), wytwarzając energię ze źródeł odnawialnych (zob. pkt 62–64) i korzystając ze zrównoważonego transportu (zob. pkt 90 i 96).

225

Obywateli można angażować na poziomie indywidualnym, lokalnym, miejskim, regionalnym, krajowym i europejskim, ale często najbliżej obywatela jest administracja lokalna. Ma ona duży potencjał, aby zaangażować więcej obywateli poprzez działania oddolne i ruchy takie jak Porozumienie Burmistrzów w sprawie Klimatu i Energii (zob. pkt 124).

Niniejszy przegląd horyzontalny został przyjęty przez Izbę I na posiedzeniu w dniu 21 czerwca 2017 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

Aktywa osierocone: aktywa, na które negatywny wpływ miało nieprzewidziane lub przedwczesne zamknięcie, odpisy aktualizujące wartość, dewaluacje lub konwersja na zobowiązania.

Detaliczne ceny energii i hurtowe ceny energii: detaliczne ceny energii to ceny, które płaci końcowy odbiorca energii. Uwzględnione są w nich podatki, inne opłaty dodatkowe i zniżki, które są różne w poszczególnych państwach członkowskich. Ceny hurtowe są płacone importerom lub producentom energii przez podmioty, które sprzedają produkty energetyczne odbiorcom końcowym.

Efektywność pod względem kosztów: stosunek wykorzystanych zasobów do osiągniętych rezultatów. Wymogiem wydatkowania środków UE jest wysoka efektywność pod względem kosztów.

Ekwiwalent dwutlenku węgla: jednostka ta stosowana jest do konsolidowania ilości wszystkich gazów cieplarnianych w formie jednej wartości. Odpowiada ona ilości emisji dwutlenku węgla (CO₂), które w ustalonym okresie czasu spowodowałyby taki sam poziom globalnego ocieplenia, jak wyemitowana ilość danego gazu cieplarnianego lub mieszaniny tych gazów.

Emisje antropogeniczne: emisje spowodowane działalnością człowieka, w przeciwieństwie do tych, które występują w sposób naturalny, bez ingerencji człowieka.

Energia ze źródeł odnawialnych: energia uzyskiwana ze źródeł odnawialnych, których zasoby są w naturalny sposób uzupełniane w cyklu ludzkiego życia. Należą do nich: światło słoneczne, wiatr, biomasa i ciepło geotermalne.

Europejski Obszar Gospodarczy (EOG): EOG przewiduje swobodny przepływ osób, towarów, usług i kapitału w ramach europejskiego jednolitego rynku. Obejmuje on wszystkie państwa członkowskie UE oraz Islandię, Liechtenstein i Norwegię.

Gazy cieplarniane: gazy działające jak pokrywa atmosfery Ziemi, która zatrzymuje ciepło i prowadzi do wzrostu temperatury powierzchni Ziemi. Zjawisko to jest znane jako efekt cieplarniany. Do głównych gazów cieplarnianych należą: dwutlenek węgla (CO₂), metan (CH₄), podtlenek azotu (N₂O) i fluorowane gazy cieplarniane (HFC, PFC, SF₆ i NF₃).

Konferencja Stron (COP): nadrzędny organ decyzyjny Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC). Wszystkie państwa będące stronami konwencji są reprezentowane na konferencji, podczas której dokonują one przeglądu wdrażania konwencji i wszelkich innych instrumentów prawnych, które COP przyjmuje, a także podejmują decyzje niezbędne do wspierania skutecznego wdrażania. Zarówno UE, jak i państwa członkowskie są stronami konwencji i uczestniczą w posiedzeniach COP.

Lotnictwo międzynarodowe / międzynarodowy transport morski: w niniejszym sprawozdaniu termin lotnictwo międzynarodowe / międzynarodowy transport morski odnosi się do lotów/kursów wykonywanych między UE a lotniskiem/portem w kraju niebędącym członkiem UE. Rozróżnienie to zostało wprowadzone z uwagi na fakt, że w wykazach gazów cieplarnianych emisje pochodzące z międzynarodowego lotnictwa / transportu morskiego i te pochodzące z wewnątrzunijnego lotnictwa / transportu morskiego są ujmowane osobno.

Łagodzenie zmiany klimatu: interwencja ludzka zmierzająca do ograniczenia źródeł emisji gazów cieplarnianych lub zwiększenia zdolności pochłaniaczy tych gazów.

Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC): główny międzynarodowy organ naukowy odpowiedzialny za ocenę zmiany klimatu. Został powołany w 1988 r. przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska (UNEP) i Światową Organizację Meteorologiczną (WMO), aby zapewnić światowej opinii publicznej jasny, poparty naukowo obraz obecnego stanu wiedzy w zakresie zmiany klimatu oraz jej potencjalnych skutków środowiskowych i społeczno-gospodarczych.

Nieprzewidywalna charakterystyka produkcji: źródła energii określa się jako źródła o nieprzewidywalnej charakterystyce produkcji, jeżeli pochodząca z nich energia nie jest wytwarzana w sposób ciągły z powodu czynnika, który nie może zostać poddany bezpośredniej kontroli. Przykładowo turbiny wiatrowe nie wytwarzają energii, gdy nie wieje wiatr. Elektrownie słoneczne nie wytwarzają energii w nocy lub w sytuacji, gdy słońce przysłania gruba warstwa chmur.

Pochłaniacz: wszelki proces, działanie lub mechanizm, który skutkuje usunięciem gazu cieplarnianego z atmosfery.

Polityka spójności: polityka UE, której celem jest zwiększenie spójności gospodarczej, terytorialnej i społecznej w UE dzięki zredukowaniu różnic w rozwoju między poszczególnymi regionami. Polityka spójności jest realizowana za pośrednictwem trzech głównych funduszy: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności. Wraz z Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejskim Funduszem Morskim i Rybackim (EFMR) tworzą one europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne.

Przystosowanie się do zmiany klimatu: proces przystosowywania się do rzeczywistej lub spodziewanej zmiany klimatu i jej skutków.

Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC): Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) jest międzynarodowym instrumentem środowiskowym wynegocjowanym na szczycie Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. Celem UNFCCC jest osiągnięcie stabilizacji stężeń gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegłby groźnej ingerencji antropogenicznej w system klimatyczny. Dla uniknięcia zagrożenia produkcji żywności i dla umożliwienia zrównoważonego rozwoju ekonomicznego poziom taki powinien być osiągnięty w okresie wystarczającym do naturalnej adaptacji ekosystemów do zmian klimatycznych. UNFCCC jest również nazwą Sekretariatu Organizacji Narodów Zjednoczonych odpowiedzialnego za wspieranie funkcjonowania konwencji.

Taryfy gwarantowane: taryfy, które przez dany okres czasu gwarantują operatorom elektrowni wykorzystujących odnawialne źródła energii stałe ceny detaliczne.

Ustalony na poziomie krajowym wkład: w kontekście porozumienia paryskiego wszystkie strony mają na zasadzie dobrowolności zaproponować krajowe wartości docelowe w zakresie obniżania emisji gazów cieplarnianych za pośrednictwem ustalonych na poziomie krajowym wkładów. Strony będą regularnie prowadzić dialog pomocniczy w celu podsumowania wspólnych działań na rzecz osiągnięcia celów długoterminowych oraz zaktualizowania ustalonych na poziomie krajowym wkładów.

Użytkowanie gruntów, zmiana użytkowania gruntów i leśnictwo (LULUCF): pojęcie LULUCF, wprowadzone w 1997 r. w protokole z Kioto, zostało zdefiniowane przez Sekretariat ds. Zmiany Klimatu Organizacji Narodów Zjednoczonych jako „sektor uwzględniony w wykazie gazów cieplarnianych obejmujący emisje i usuwanie tych gazów w związku z bezpośrednimi, prowadzonymi przez człowieka działaniami w zakresie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa”.

Wspólny wysiłek redukcyjny: kwestia ograniczenia emisji pochodzących z tych gałęzi gospodarki, które nie są objęte unijnym systemem handlu emisjami, została uregulowana decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego z 2009 r. Do gałęzi tych należy: transport (z wyjątkiem lotnictwa i międzynarodowego transportu morskiego), rolnictwo i leśnictwo, budynki i odpady, a także gałęzie przemysłu nieobjęte unijnym systemem handlu emisjami.

Współczynnik ocieplenia globalnego: względna miara ilości ciepła, którą zatrzymuje w atmosferze tona danego gazu cieplarnianego, w porównaniu z ilością ciepła, którą zatrzymuje dwutlenek węgla o zbliżonej masie.

Wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla (CCS): zbiór technologii służących wychwytywaniu, transportowaniu i składowaniu CO₂ emitowanego przez elektrownie i zakłady przemysłowe. Technologie te mają zapobiegać dostawaniu się CO₂ do atmosfery dzięki składowaniu tego związku w odpowiednich formacjach geologicznych.

Zespół Trybunału

Niniejszy przegląd horyzontalny opracowany przez Trybunał jest poświęcony zagadnieniom ogólnym, które przedstawiono z wykorzystaniem wyników analiz przeprowadzonych przez Trybunał oraz zgromadzonej przez niego wiedzy i doświadczenia. Podstawę przeglądu stanowią także sprawozdania specjalne opracowane przez Trybunał i inne najwyższe organy kontroli w UE od 2012 r. Przegląd ten ma stanowić punkt wyjścia do konsultacji i dialogu z zainteresowanymi stronami współpracującymi z Trybunałem oraz do przyszłych działań kontrolnych prowadzonych przez tę instytucję.

Został on przyjęty przez Izbę kontroli I, która zajmuje się obszarem wydatków dotyczącym zrównoważonego użytkowania zasobów naturalnych. Zadaniem tym kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału i przewodniczący Izby I. Koordynatorem zadania był Olivier Prigent, a zastępcą koordynatora zadania – Bernard Tanguy.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

Print	ISBN 978-92-872-7609-4	doi:10.2865/771265	QJ-02-17-490-PL-C
PDF	ISBN 978-92-872-7573-8	doi:10.2865/966758	QJ-02-17-490-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-7687-2	doi:10.2865/099250	QJ-02-17-490-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście

W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową

Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

• Online
  Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.
• Publikacje UE
  Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://publications.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).
• Prawo UE i powiązane dokumenty
  Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.
• Portal Otwartych Danych UE
  Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.