Opatření EU v oblasti energetiky a změny klimatu

Shrnutí

I

Energetika hrála klíčovou úlohu při vzniku EU, když šest zakládajících členských států v roce 1952, před 65 lety, založilo Evropské společenství uhlí a oceli. Opatření, která mají řešit problematiku změny klimatu, byla vypracována později. Energie a změna klimatu jsou nyní úzce provázány, neboť na výrobu energie, a to především z přeměny a spalování fosilních paliv, a na spotřebu energie, např. v průmyslu, domácnostech a dopravě, připadá 79 % emisí skleníkových plynů EU. V důsledku toho je pro řešení změny klimatu nezbytné přijmout účinná opatření v oblasti výroby a využití energie. Energetika a změna klimatu přinášejí mnoho otázek, které se nejlépe řeší spoluprací států. Z toho důvodu zaujímají přední místo v agendě EU.

II

Cílem této situační zprávy je poskytnout přehled o činnosti EU v této oblasti, shrnout dosavadní hlavní auditní práci Evropského účetního dvora (EÚD) a ostatních nejvyšších kontrolních institucí v EU, určit nejdůležitější výzvy a poskytnout podklady pro legislativní debatu a budoucí auditní práci.

III

V oblasti energetiky i změny klimatu EU stanoví rámec politiky. Určité oblasti, jako je volba skladby zdrojů energie, zůstávají v pravomoci členských států. V mezinárodním měřítku hrají EU a její členské státy přední úlohu v mezinárodních klimatických dohodách, jako je Pařížská dohoda z roku 2015.

IV

V oblasti energetiky je důležitou součástí opatření EU zřízení vnitřního trhu s energií, který by měl umožnit volný tok plynu a elektřiny a neomezený obchod s těmito komoditami na celém území EU. Cílem vnitřního trhu s energií je nákladově efektivním způsobem plnit cíle energetické politiky EU spočívající v dodávkách cenově dostupné, udržitelné a bezpečné energie za konkurenceschopné ceny.

V

V listopadu 2016 Komise vypracovala balíček s názvem „Čistá energie pro všechny Evropany“, který je souborem návrhů na další reformy trhu s energií. Tyto návrhy v současné době posuzují normotvůrci EU, tj. Evropský parlament a Rada Evropské unie.

VI

V oblasti změny klimatu se většina opatření EU zaměřuje na zmírňování změny klimatu snižováním emisí skleníkových plynů, zatímco opatření v oblasti přizpůsobování se změně klimatu jsou nadále do značné míry neregulovaná.

VII

Toto silné zaměření na zmírňování změny klimatu se odráží i v cílech EU v oblasti klimatu a energetiky. EU si pro roky 2020 a 2030 stanovila cíle spočívající ve snížení emisí skleníkových plynů, zvýšení podílu energie z obnovitelných zdrojů na spotřebě energie a zvýšení energetické účinnosti. Do roku 2050 má EU v úmyslu snížit emise skleníkových plynů v EU v porovnání s rokem 1990 o 80 až 95 %.

VIII

Metody snižování emisí skleníkových plynů se v jednotlivých odvětvích liší. Systémem EU pro obchodování s emisemi (ETS) EU stanovila limity pro celkové emise některých odvětví v oblasti dodávek energie, energeticky náročných odvětví a letů v rámci EHP a vytvořila trh s emisními kvótami, což znamenalo „stanovení ceny“ uhlíku. U ostatních odvětví tento přístup spočíval ve snižování emisí pomocí závazných cílů snižování emisí, které pro každý členský stát stanoví EU. Členské státy jsou povinny individuálně vymezit a provádět vnitrostátní politiky a opatření k dosažení těchto cílů. Tyto metody doprovází opatření EU i vnitrostátní opatření, která mají zvýšit podíl energie z obnovitelných zdrojů a energetickou účinnost.

IX

I pokud budou snahy o snížení emisí skleníkových plynů úspěšné a bude dosaženo cíle Pařížské dohody – tj. udržet globální nárůst teploty pod úrovní 2 °C ve srovnání s úrovní před průmyslovou revolucí –, je přizpůsobení se měnícímu se klimatu nezbytné. Změna klimatu již má dopad na životní prostředí, společnost a hospodářství, přičemž oteplování ve srovnání s obdobím před průmyslovou revolucí v současné době překročilo 1°C. Při nárůstu teploty o celé 2 °C bude evropské klima významně odlišné od dnešního. Základem opatření EU v oblasti přizpůsobení je strategie EU pro přizpůsobení z roku 2013, která vyzývá členské státy, aby přijaly opatření, nestanoví to však jako závazný požadavek.

X

Nejvyšší kontrolní instituce a EÚD v posledních letech provedly audity týkající se široké škály různých témat v oblasti energetiky a změny klimatu. Audity týkající se energie tvoří největší část zpráv a ostatním tématům, jako je přizpůsobení, je věnována menší pozornost. Jakkoli se pokrytí audity různí, lze určit řadu společných zjištění. Audity konstatovaly, že rozdíly ve způsobu, jakým členské státy provádějí právní předpisy EU a spravují své trhy s energií, způsobují zdržení pokroku při dokončování vnitřního trhu s energií v EU. I přes úspěšný nárůst obnovitelných zdrojů a celkové snížení jejich nákladů audity zjistily nedostatečnou nákladovou efektivnost a překážky investic. Také audity energetické účinnosti pravidelně zjišťovaly problémy v oblasti nákladové efektivnosti; v oblasti jaderné energie nejvyšší kontrolní instituce konstatovaly významná zvýšení nákladů a významná prodlení. Audity také ukázaly, že přechod na nízkouhlíkové druhy dopravy neprobíhá v dostatečné míře. V oblasti přizpůsobení se audity zaměřily zejména na povodně. V této oblasti auditoři zjistili problémy týkající se předcházení povodním, protipovodňové ochrany a reakcí na povodně.

XI

Tato situační zpráva určuje sedm oblastí hlavních výzev:

1. Řádná správa v oblasti energetiky a změny klimatu
2. Politika založená na důkazech
3. Transformace energetiky
4. Účinné využívání výzkumu a inovací
5. Plánování a řešení problematiky přizpůsobení
6. Financování
7. Zapojení občanů EU

Úvod

Základní fakta o energetice a změně klimatu

01

Ke konci roku 2015 dosáhly úrovně atmosférického oxidu uhličitého (CO₂) nového maxima 400 ppm¹. Rok 2016 byl podle všech nejdůležitějších souborů dat o teplotě zemského povrchu dosud nejteplejším zaznamenaným rokem: v průměru byl svět o 1,1 °C teplejší než v době před průmyslovou revolucí. V roce 2016 se arktická ledová vrstva zmenšila na nejmenší tloušťku od okamžiku, kdy se v roce 1979 začaly pořizovat satelitní záznamy. Francie a Německo v květnu a červnu zažily významné povodně, červenec a srpen však byly ve Francii nejsušší dosud zaznamenané měsíce.

02

Změna klimatu a její příčiny již nejsou předmětem vážného vědeckého sporu. Téměř tři desetiletí tisíce vědců z celého světa přinášejí vědecké poznatky o změně klimatu a jejím environmentálním a socioekonomickém dopadu prostřednictvím Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC). Podle IPCC je vliv člověka na klimatický systém nezpochybnitelný a je zřejmý ze zvyšujících se koncentrací skleníkových plynů v atmosféře a pozorovaného oteplování². Vazba mezi tímto nárůstem a zvyšováním teploty Země je dobře známa (viz rámeček 1).

03

Energetika hrála klíčovou úlohu při vzniku EU, když šest zakládajících členských států v roce 1952 zřídilo společný trh s uhlím a ocelí v rámci Evropského společenství uhlí a oceli a v roce 1957 pak založilo Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). Od 90. let 20. století se EU snaží vytvořit vnitřní trh s energií, který by umožnil volný tok energie v celé EU.

04

Energie a změna klimatu jsou úzce provázány, neboť na výrobu energie, a to především z přeměny a spalování fosilních paliv, a na spotřebu energie, např. v průmyslu, domácnostech a dopravě, připadá 79 % emisí skleníkových plynů EU. V důsledku toho je pro řešení změny klimatu nezbytná transformace výroby a využití energie. Naplnění energetických potřeb při současném snížení emisí skleníkových plynů představuje pro EU a její členské státy klíčovou výzvu.

05

Proto je budování „odolné energetické unie s pomocí progresivní politiky v oblasti změny klimatu“ hlavní prioritou Evropské komise. Rámec pro dosažení této priority stanoví strategie Evropské unie se svými pěti rozměry (viz rámeček 2). Pro provádění této strategie Komise v roce 2016 předložila návrhy několika důležitých právních předpisů a nelegislativních iniciativ v oblasti energetiky a změny klimatu, především balíček Čistá energie pro všechny Evropany³. Tyto návrhy budou v letech 2017 a 2018 projednány v Radě a Evropském parlamentu. Z finančního hlediska se EU zavázala vynaložit nejméně 20 % svého rozpočtu v období 2014–2020 na opatření v oblasti klimatu, tj. přibližně 212 miliard EUR.

06

Opatření EU v oblasti energetiky a změny klimatu zahrnují dvě vzájemně se doplňující reakce politiky na změnu klimatu: zmírňování a přizpůsobování. Zmírňování změny klimatu se snaží řešit příčiny změny klimatu snižováním nebo omezováním emisí skleníkových plynů a zvyšováním přirozených propadů skleníkových plynů. Přizpůsobování se snaží předvídat účinky změny klimatu a přijímat vhodná opatření k prevenci nebo minimalizaci potenciálních škod.

Cíl a metoda této situační zprávy

07

Cílem této situační zprávy o opatřeních EU v oblasti energetiky a změny klimatu je:

• nabídnout přehled činnosti EU v této oblasti,
• shrnout hlavní audity, které jsme dosud provedli my a ostatní nejvyšší kontrolní instituce v EU,
• určit hlavní problémy a výzvy a poskytnout tak informace pro legislativní debatu a budoucí audity.

08

Zpráva je strukturována takto:

• Část I popisuje hlavní politiky EU v oblasti energetiky a změny klimatu; emise skleníkových plynů z jednotlivých odvětví; související odvětvové právní předpisy EU; způsob provádění těchto právních předpisů a poskytnuté financování, které mají pomoci dosáhnout cílů EU v oblasti energetiky a klimatu.
• Část II uvádí analýzu toho, co bylo předmětem auditu EÚD a nejvyšších kontrolních institucí členských států v oblasti energetiky a změny klimatu, a přehled hlavních zjištění těchto auditů. Na našich internetových stránkách je k dispozici souhrn všech zpráv o auditech EÚD spolu se seznamem všech prozkoumaných zpráv nejvyšších kontrolních institucí.
• Část III upozorňuje na hlavní výzvy pro budoucnost, jak s cílem poskytnout informace pro legislativní debatu, tak s cílem pomoci určit potenciální příležitosti a výzvy pro veřejný audit.

09

Situační zpráva není auditem: jedná se o přezkum do značné míry vycházející z veřejně dostupných informací⁴. Neopírá se o žádný nový audit a nepředkládá nová auditní zjištění nebo doporučení. Odpovědi Komise na zjištění a doporučení jednotlivých citovaných zpráv EÚD byly zveřejněny v uvedených zprávách, které jsou k dispozici na našich internetových stránkách. Další podrobnosti o naší metodě a zdrojích uvádí příloha.

Část I – Energetika a změna klimatu: činnost EU

10

Část I popisuje činnost EU v oblasti energetiky a změny klimatu. Obsahuje informace k těmto tématům:

• Přehled pravomocí EU v dané oblasti a práce prováděné na úrovni EU ke zmírňování změny klimatu. Tento oddíl uvádí hlavní cíle a záměry EU v oblasti energetiky a klimatu a stručně popisuje příslušný rámec politiky a jeho dva hlavní pilíře pro dosažení cílů v oblasti snížení emisí: systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) a sdílení úsilí.
• Opatření týkající se zmírňování v každém odvětví, které vypouští skleníkové plyny: dodávky energie, průmysl, budovy, doprava, zemědělství a lesnictví a odpady. Na dodávky a využití energie připadá 79 % emisí skleníkových plynů v EU, je na ně tedy kladen i největší důraz.
• Přizpůsobování se změně klimatu, se zdůrazněním očekávaných změn a dopadů na společnost a životní prostředí.
• Ostatní politiky, které podporují provádění opatření EU týkajících se energetiky a změny klimatu, tj. výzkum a inovace, veřejné a soukromé financování pro zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně a opatření, která mají zlepšit tvorbu a provádění politik.

Pravomoci EU v oblasti energetiky a změny klimatu

11

Energetika a změna klimatu představují dvě oblasti, v nichž mají EU a členské státy sdílenou pravomoc⁵. To znamená, že EU a členské státy mohou vytvářet a přijímat právně závazné akty. Členské státy mohou vykonávat své vlastní pravomoci, pokud EU nestanovila a neprovedla politiky a strategie týkající se energetiky nebo změny klimatu⁶.

12

Cíle politiky EU v oblasti energetiky stanoví Smlouva o fungování Evropské unie⁷, která uvádí, že v duchu solidarity mezi členskými státy má energetická politika EU za cíl:

• zajistit fungování trhu s energií,
• zajistit bezpečnost dodávek energie v Unii,
• podporovat energetickou účinnost a úspory energie, jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie a
• podporovat propojení energetických sítí.

13

Smlouva rovněž stanoví, že opatření prováděná v rámci energetické politiky EU „[se nedotýkají] práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií“. Od tohoto ustanovení se však lze odchýlit. Konkrétně může politika EU v oblasti životního prostředí stanovit opatření významně ovlivňující volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií⁸.

14

Pravomoc EU v oblasti změny klimatu se odvozuje od pravomoci EU v oblasti politiky životního prostředí. Cíle politiky EU v oblasti životního prostředí stanovené ve Smlouvě jsou následující⁹:

• zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí,
• ochrana lidského zdraví,
• uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů,
• podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.

15

Smlouva rovněž stanoví, že politika EU v oblasti životního prostředí by měla být založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí u zdroje a na zásadě „znečišťovatel plat퓹⁰. Obecně platí, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje¹¹.

16

V oblasti energetiky i změny klimatu má v závislosti na konkrétním tématu EU pravomoc jednat na mezinárodní scéně. EU může například sjednávat mezinárodní dohody nebo vstupovat do mezinárodních dohod se třetími stranami, a to sama nebo společně s členskými státy¹².

Mezinárodní dohody v oblasti klimatu

17

Změnu klimatu nelze zvládnout samostatným úsilím jednotlivých zemí nebo regionů. EU tuto skutečnost uznává¹³. EU a její členské státy vypouští jen přibližně 12 % celosvětových emisí skleníkových plynů¹⁴, hrály proto vedoucí úlohu při sjednávání mezinárodních dohod týkajících se klimatu, které zastřešuje Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu (UNFCCC)¹⁵, pod jejíž záštitou byly sjednány Kjótský protokol a Pařížská dohoda.

18

Kjótský protokol byl přijat v roce 1997 a vstoupil v platnost v roce 2005. Protokol stanovil pro 37 zemí a Evropskou unii cíl snížit emise skleníkových plynů o 5 % v období 2008–2012 v porovnání s rokem 1990. Evropská unie se zavázala snížit své emise o 8 % namísto 5 %¹⁶. Podle Kjótského protokolu ve znění pozměněném v Dohá v roce 2012 se EU a její členské státy zavázaly snížit své emise skleníkových plynů o 20 % do roku 2020 v porovnání s rokem 1990.

19

V rámci Pařížské dohody se vlády zavázaly udržet zvýšení průměrné globální teploty v tomto století výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí s cílem omezit nárůst teploty na nejvýše 1,5 °C. Signatáři Pařížské dohody včetně EU a každého členského státu předložili podrobnosti o tom, jak k tomuto cíli přispějí¹⁷. Podle sekretariátu UNFCCC tyto příspěvky nebudou stačit k omezení globálního nárůstu teploty pod 2 °C¹⁸. Signatáři se tudíž dohodli, že se budou pravidelně každých pět let scházet, aby si navzájem podali zprávy o dosaženém pokroku a stanovili náročnější cíle na základě požadavků vědy. Uznávajíce negativní dopady změny klimatu, zařadili signatáři do Pařížské dohody také ustanovení o přizpůsobování se změně klimatu.

20

Před pařížskou konferencí se již rozvinuté země zavázaly do roku 2020 každoročně poskytnout 100 miliard USD na podporu úsilí rozvojových zemí o zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně. V Pařížské dohodě rozvinuté země tento závazek potvrdily a zavázaly se od roku 2025 úroveň podpory zvyšovat¹⁹.

Rámec EU pro oblast energetiky a klimatu

Cíle a záměry EU v oblasti energetiky a klimatu

21

Aby splnila své závazky podle Kjótského protokolu a Pařížské dohody, stanovila si EU různé cíle týkající se zmírňování změny klimatu. Tyto cíle zahrnují přímá a kvantifikovaná snížení emisí skleníkových plynů, jakož i specifické cíle v oblasti výroby energie z obnovitelných zdrojů a zvýšené energetické účinnosti (viz rámeček 4).

22

Do roku 2014 se již EU podařilo snížit emise skleníkových plynů o více než 20 % pod úrovně z roku 1990²⁴. V roce 2015 se však emise v EU zvýšily oproti roku 2014 o 0,7 %.

23

Aktuální trendy, prognózy a cíle spolu se snížením emisí nutným pro splnění těchto cílů uvádí obrázek 1. Obrázek ukazuje, že cílů a záměrů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů do roku 2030 a 2050 nebude dosaženo bez významného dodatečného úsilí. Aby bylo dosaženo cílů pro rok 2030, bude v příštím desetiletí zapotřebí zvýšit úsilí o snižování emisí o polovinu. Nejvýznamnější změnou však bude změna nutná po roce 2030, kdy rychlost snižování emisí bude muset třikrát až čtyřikrát překonat historické úrovně, aby byl splněn cíl pro rok 2050.

24

Aby těchto cílů a záměrů dosáhla, stanovila EU dílčí cíle pro snižování emisí v odvětvích, která zahrnuje systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS). V odvětvích, která systém EU ETS nezahrnuje, rozděluje EU úsilí mezi členské státy tím, že stanoví závazné vnitrostátní cíle v oblasti snižování emisí skleníkových plynů – tento postup je nazýván „sdílení úsilí“. Tyto politiky (EU ETS a sdílení úsilí) jsou popsány v následujících oddílech.

25

S cílem sledovat pokrok dosažený při snižování emisí skleníkových plynů v EU podávají Evropská komise a členské státy sekretariátu UNFCCC každoročně zprávu o svých antropogenních²⁵ emisích skleníkových plynů. EU zavedla i interní systém podávání zpráv o emisích²⁶. Základem tohoto systému je inventura skleníkových plynů v EU, kompilace z inventur členských států, kterou sestavuje Komise. Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) provádí každoročně ve spolupráci s Eurostatem a Společným výzkumným střediskem Komise kontroly kvality inventur členských států. Podle úmluvy UNFCCC by mezinárodní odborníci ze zemí mimo EU měli inventury skleníkových plynů EU přezkoumávat nejméně každých pět let.

26

V roce 2015 vyprodukovaly členské státy EU (viz obrázek 2) přibližně 4,6 gigatuny ekvivalentu CO₂ (CO₂e)²⁷.

Systém EU pro obchodování s emisemi

Cíl a hlavní rysy

27

V roce 2005 zavedla EU systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) „s cílem podpořit snižování emisí skleníkových plynů“²⁸. EU ETS byl první systém na světě pro obchodování s emisemi skleníkových plynů zahrnující více zemí²⁹ a více odvětví. Systém omezuje emise z elektráren, velkých energeticky náročných průmyslových zařízení a od roku 2012 i letecké emise z letů v rámci EHP. Na tato odvětví připadá přibližně 45 % emisí skleníkových plynů v EU.

28

Systém EU pro obchodování s emisemi je znám jako „obchodní systém stanovující stropy emisí“ (cap-and-trade)³⁰. Systém EU ETS stanoví mezní hodnotu celkových ročních emisí skleníkových plynů: celkové emise za kalendářní rok jsou „zastropovány“. S povolenkami, které představují právo vypouštět jednu tunu ekvivalentu CO₂, buď obchodují vlády na dražbách, nebo se povolenky bezplatně předávají zařízením, jež vypouštějí emise. Povolenky mohou být volně obchodovány na trhu. Provozovatelé musí každoročně vyřadit počet povolenek odpovídající jejich vykázaným celkovým emisím skleníkových plynů³¹.

29

První fáze systému EU ETS (2005–2007) byla pilotní. Ve druhé fázi (2008–2012) byla většina povolenek převedena zdarma. Ve třetí, aktuální fázi (2013–2020) se horní mez stanovená na úrovni EU každoročně snižuje o tzv. „lineární redukční koeficient“ ve výši 1,74 %. Cílem je do roku 2020 snížit emise skleníkových plynů v odvětvích zahrnutých do systému EU ETS o 21 % pod úrovně z roku 2005³². Systém EU ETS tudíž podporuje snižování emisí skleníkových plynů předvídatelným způsobem.

30

Podle zásady „znečišťovatel platí“ by měly být draženy všechny povolenky v systému EU ETS. Avšak vzhledem k tomu, že ne všechny země na celém světě oceňují emise skleníkových plynů ve stejném rozsahu jako EU, může mít systém EU ETS teoreticky negativní dopad na mezinárodní konkurenceschopnost průmyslu EU. V důsledku toho by se některé společnosti mohly rozhodnout přesídlit do zemí, které na emise skleníkových plynů uvalují méně omezení, a tudíž by vypouštěly emise jinde. Tento jev se označuje jako „únik uhlíku“. Odvětví, jež mohou prokázat³³, že jsou vystavena riziku úniku uhlíku, například ocelářský průmysl, získávají určité množství povolenek zdarma³⁴. V odvětví energetiky, které se nemůže fyzicky přestěhovat, jsou téměř všechny povolenky draženy³⁵.

Cena povolenek v systému EU ETS

31

Základním prvkem systému EU ETS je cena uhlíku. Stanovení absolutní horní hranice („stropu“) emisí vytváří schodek nabídky. Omezená nabídka a pružná poptávka by měly vést k cenovému signálu pro povolenky na CO₂. V dobře fungujícím systému by subjekty trhu investovaly do snížení emisí nákladově nejefektivnějším způsobem³⁶. Teoreticky tak budou činit subjekty s nižšími náklady na snižování emisí a budou prodávat své nadbytečné povolenky subjektům, které čelí vyšším nákladům. Se snižujícím se stropem by schodek v systému postupně narůstal, zvedal by cenu uhlíku a zvyšoval by životaschopnost nákladnějších možností investování do snižování emisí.

32

Společnosti budou investovat do nízkouhlíkových technologií, dokud budou tyto technologie levnější než nákup povolenek na trhu. Tržní cena povolenek v systému EU ETS tedy musí být dostatečně vysoká, aby odůvodnila rozhodnutí investovat do nízkouhlíkové technologie³⁶. Přechod k nízkouhlíkovému hospodářství proto podporuje i tržní cena povolenek v systému EU ETS, nikoli jen snižování emisí. Modely, které Komise použila v roce 2011, uváděly cenovou trajektorii 40 EUR za tunu CO₂e v roce 2020, 100 EUR v roce 2030 a 250 EUR do roku 2050³⁷. Z 30 EUR na začátku fáze 2 se však cena povolenek snížila na přibližně 5 EUR počátkem roku 2017 (viz obrázek 3). To je hluboko pod cenovým rozpětím 36–72 EUR, kterého musí být podle komise na vysoké úrovni pro ceny uhlíku dosaženo do roku 2020, mají-li být splněny cíle v oblasti teploty stanovené v Pařížské dohodě³⁸. Cena klesla, neboť nabídka povolenek byla vyšší než poptávka. Ke konci roku 2015 skutečně stále existoval převis nabídky ve výši 1,8 miliardy povolenek, což byl ekvivalent jednoho roku emisí EU z odvětví zahrnutých do systému EU ETS³⁹. Tento převis nabídky způsobila hospodářská recese po krizi v roce 2008, jakož i nárůst politik v oblasti energetické účinnosti nebo obnovitelných zdrojů (viz bod 168).

33

Aby obnovila lepší rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou, odložila Komise dražby 900 milionů povolenek z období 2014–2016 na období 2019–2020 (tzv. „odklad“) a zřídila stálou rezervu tržní stability, v níž bude od roku 2019 uložena část povolenek mimo trh s uhlíkem.

34

I při těchto opatřeních a legislativním návrhu Komise⁴⁰ pro čtvrtou fázi EU ETS (2021–2030) potrvá převis nabídky povolenek alespoň do roku 2030⁴¹.

Rozhodnutí o sdílení úsilí a navrhovaná regulace

35

Snížení emisí v odvětvích nezahrnutých do systému EU ETS upravuje rozhodnutí o sdílení úsilí z roku 2009. K těmto odvětvím patří doprava (vyjma letecké a mezinárodní lodní dopravy), zemědělství a lesnictví, budovy a nakládání s odpady, jakož i průmyslová odvětví, která nezahrnuje systém EU ETS. Emise z uvedených odvětví tvoří přibližně 55 % celkových emisí EU.

36

Emisní cíle členských států pro rok 2020 jsou stanoveny na základě HDP na obyvatele. Bohatší členské státy musí do roku 2020 snížit své emise o 20 % ve srovnání s úrovněmi z roku 2005. Méně bohaté členské státy mohou své emise do roku 2020 zvyšovat⁴². Důvodem je skutečnost, že dohánění jejich hospodářského růstu bude pravděpodobně spojeno s vyššími emisemi. Komise však upozornila, že stanovené cíle „představují mezní hodnotu jejich emisí v porovnání s mírami růstu prognózovaného pokračování činnosti. O snížení emisí tedy musí usilovat všechny členské státy“⁴³. Členské státy nesou odpovědnost za vymezení a provádění vnitrostátních politik a opatření k omezení emisí z odvětví zahrnutých do působnosti rozhodnutí o sdílení úsilí⁴⁴.

37

Očekává se, že do roku 2020 tyto cíle členských států přispějí k naplnění poloviny cíle EU spočívajícího ve snížení emisí o 20 %, přičemž druhou polovinu zajistí odvětví zahrnutá do systému EU ETS. Podle Komise, která dodržování předpisů sleduje, je EU na dobré cestě ke snížení emisí z odvětví, na která se vztahuje rozhodnutí o sdílení úsilí⁴⁵.

38

Nahrazení rozhodnutí o sdílení úsilí se v Evropském parlamentu a Radě projednává od roku 2016. Návrh Komise zahrnuje závazná roční snížení emisí skleníkových plynů ze strany členských států s cílem snížit emise z odvětví nezahrnutých do systému EU ETS o 30 % do roku 2030 oproti roku 2005.

Zdroje emisí skleníkových plynů: význam energetického odvětví

39

Na výrobu energie, zejména z přeměny a spalování fosilních paliv, a na spotřebu energie ve všech hospodářských odvětvích připadá přibližně 79 % emisí skleníkových plynů (viz obrázek 4). Další emise skleníkových plynů pocházejí z průmyslových procesů jiných než spotřeba energie (viz body 80–84), ze zemědělských postupů (viz body 103–110) nebo z nakládání s odpady (viz body 111–113). Tyto procentní podíly se od roku 1990 podstatně nezměnily.

40

Uvedených 79 % u spotřeby energie zahrnuje výrobu elektřiny a tepla, jakož i spalování paliv v průmyslu, budovách, dopravě a zemědělství. Změny ve způsobu, jakým vyrábíme elektřinu a teplo a jakým používáme energii v našem hospodářství, mají proto klíčový význam pro snižování emisí skleníkových plynů⁴⁶.

41

Vzhledem k tomu, že hlavním zdrojem emisí skleníkových plynů jsou výroba a spotřeba energie, může mít na snižování emisí skleníkových plynů významný dopad energetická účinnost. Kromě toho se snižuje poptávka po investicích do energetiky a dovozech energie a spotřebitelé šetří peníze. Účinné využívání energie je popsáno jako nejrychlejší a nejméně nákladná metoda řešení bezpečnosti dodávek energie i environmentálních a ekonomických problémů⁴⁷. Právě z toho důvodu EU právními předpisy zavedla soubor opatření napříč několika odvětvími, která vypouštějí emise skleníkových plynů⁴⁸, a stanovily cíle v oblasti energetické účinnosti pro roky 2020 a 2030.

42

EU si stanovila nezávazný cíl nárůstu energetické účinnosti o 20 % do roku 2020 v porovnání s prognózami budoucí spotřeby primární energie (viz bod 21)⁴⁹. Členské státy samy rozhodly o svých orientačních vnitrostátních cílech energetické účinnosti, které by teoreticky měly společně naplnit 20 % cíl stanovený pro EU jako celek. Podle Evropské agentury pro životní prostředí by však vedly k úspoře 17,7 % spotřeby primární energie do roku 2020, což pro 20 % cíl EU nestačí⁵⁰.

43

Cílem EU v oblasti energetické účinnosti do roku 2030 je zlepšit energetickou účinnost „alespoň o 27 % na úrovni EU“ v porovnání s prognózou budoucí spotřeby energie, přičemž v roce 2020 bude proveden přezkum „s ohledem na cíl ve výši 30 %“. V roce 2016 Komise navrhla zvýšit cíl na 30 % a učinit jej závazným na úrovni EU⁵¹.

44

Všechny hospodářské sektory, například průmysl, doprava a zemědělství, spotřebovávají energii. Další metodou posuzování emisí skleníkových plynů je analýza emisí podle odvětví (viz obrázek 5), a nikoli podle zdroje (viz obrázek 4). Při použití tohoto základu produkuje 29 % celkových emisí odvětví energetiky, zejména výroba elektřiny a tepla⁵², což je činí největším jednotlivým původcem emisí skleníkových plynů. Následují odvětví dopravy (26 % emisí), průmysl (19 %) a budovy (12 %).

45

Následující oddíly uvádějí opatření přijatá EU ke snížení emisí skleníkových plynů v uvedených odvětvích. U každého odvětví malý sloupcový graf vpravo ukazuje, jak se tyto emise sčítají.

Dodávky energie

Přehled odvětví dodávek energie

46

V roce 2015 vypouštělo 29 % skleníkových plynů odvětví dodávek energie, zejména z výroby elektřiny a tepla. V celé EU se elektřina a teplo vyráběly z pěti hlavních zdrojů: energie z obnovitelných zdrojů, uhlí, jaderná energie, plyn a ropa.

47

Členské státy mají velmi odlišné skladby zdrojů energie, což vysvětluje, proč se potýkají s velmi odlišnými problémy z hlediska bezpečnosti dodávek energie a dekarbonizace (viz obrázek 6).

48

V posledních deseti letech byl zaznamenán rychlý růst využívání energie z obnovitelných zdrojů k výrobě elektřiny a tepla v celé EU (viz obrázek 7). Podíl plynu se zvyšoval do roku 2010 a od té doby se snižuje. Podíl jaderné energie zůstával poměrně stabilní. Využití uhlí a ropy se snížilo. Tento nárůst obnovitelných zdrojů energie spočíval do značné míry ve využití větrné energie, které se v letech 1990 až 2015 zvýšilo 387krát. V poměrném vyjádření nejvíce vzrostlo využití solární energie; v letech 1990 až 2015 se zvýšilo více než 7 750krát.

49

V EU se elektřina vyrábí z obnovitelných zdrojů, jaderným štěpením nebo spalováním fosilních paliv. Hlavní obnovitelné zdroje pro výrobu elektřiny tvoří vodní energie, vítr a solární energie.

50

Nejdůležitějším zdrojem pro výrobu tepla je plyn, následuje uhlí a obnovitelné zdroje. Hlavními obnovitelnými zdroji pro výrobu tepla jsou pevná biopaliva⁵³, jako jsou dřevěné pelety, piliny nebo sušený chlévský hnůj, a spalování obnovitelných odpadů⁵⁴, například potravinových odpadů.

51

Zatímco elektřinu lze přepravovat na velké vzdálenosti, je přeprava obtížnější v případě tepla, které, pokud se vůbec přepravuje, se obvykle distribuuje jen lokálně pomocí rozvodů horké vody ve městech. Produkce elektřiny a tepla mají tudíž velmi odlišné výrobní a distribuční profily. Kvůli těmto rozdílům se dekarbonizace v odvětvích elektřiny a tepla potýká se značnými problémy.

52

Zdroje energie se velmi liší z hlediska množství emisí skleníkových plynů, které produkují (viz obrázek 8). V důsledku toho je pro snížení emisí nezbytná změna odvětví dodávek energie ve prospěch dekarbonizace výroby energie. V následujících odstavcích stručně popisujeme každý z uvedených zdrojů energie, počínaje těmi, které způsobují nejvyšší emise skleníkových plynů.

Uhlí

53

V roce 2015 na uhlí připadalo přibližně 25 % výroby elektřiny a tepla v EU, což znamenalo pokles z původních 90 % počátkem 50. let 20. století⁵⁵. Uhlí je v některých členských státech nadále velmi rozšířené, neboť je levnější a dostupnější než jiná fosilní paliva, jako např. zemní plyn a ropa⁵⁶. Členským státům, které je těží a spotřebovávají, umožňuje snížit závislost na dovozu⁵⁷.

54

Uhlí produkuje více CO₂ na jednotku vyrobené energie než jiná fosilní paliva. V roce 2015 byla čtvrtina elektřiny a tepla v EU vyrobena z uhlí, ale emise CO₂ z uhlí tvořily 72 % celkových emisí CO₂ v EU z výroby elektřiny a tepla (viz obrázek 8).

Ropa a plyn

55

Přibližně 22 % elektřiny a tepla v EU se vyrábí z ropy a zemního plynu. V roce 2015 EU dovezla 89 % ropy a 69 % zemního plynu⁵⁸. Vlády členských států si udržují kontrolu nad rezervami ropy a zemního plynu na svém území.

56

Aby omezila emise skleníkových plynů ze zemního plynu a uhlí, podporuje EU rozvoj technologií pro zachycování a ukládání CO₂ (CCS)⁵⁹. Tyto technologie jsou však v současné době nákladné a jsou dosud v rané fázi vývoje⁶⁰.

Jaderná energie

57

Jaderná energie se vyrábí jaderným štěpením, což je proces, který při výrobě elektřiny nevypouští žádné skleníkové plyny⁶¹. V roce 2015 na jadernou energii připadalo 22 % výroby elektřiny a tepla v EU. To znamenalo 47 % nízkouhlíkové elektřiny v EU.

58

V roce 2017 je ve čtrnácti zemích EU v provozu 129 jaderných reaktorů. Existuje dalších 90 reaktorů, které byly uzavřeny; z nich byly tři zcela vyřazeny z provozu. Odhaduje se, že do konce roku 2025 bude v EU uzavřeno více než 50 nyní provozovaných reaktorů. V Evropě tedy vzniká významný trh pro vyřazování jaderných elektráren z provozu⁶².

59

Podle zprávy Komise vycházející z údajů členských států činily odhadované celkové náklady na nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem 400 miliard EUR a koncepce ukládání středně aktivního odpadu, vysoce aktivního odpadu a vyhořelého paliva (např. výběr lokality, vytvoření projektu) nejsou ve většině členských států konkrétní⁶³.

60

Členské státy přijaly vůči jaderné energii různé politiky. Některé členské státy, například Česká republika, Maďarsko a Spojené království, plánují vybudovat nová jaderná zařízení, zatímco jiné snižují svou závislost na jaderné energii – například Německo se v roce 2011 rozhodlo v rámci své politiky energetické transformace do roku 2022 jadernou energetiku postupně utlumit a Francie se rozhodla snížit svou závislost na jaderné energii.

61

EU přistupuje k jaderné energii z několika hledisek, z nichž některá spadají do působnosti smlouvy o Euratomu:

• právní předpisy týkající se jaderné bezpečnosti stanoví rámec pro zajištění jaderné bezpečnosti např. u jaderných zařízení⁶⁴ a pro nakládání s radioaktivním odpadem a vyhořelým palivem⁶⁵,
• právní předpisy týkající se jaderných záruk, které mají zajistit, aby byly jaderné materiály používány pouze pro účely deklarované jejich uživateli,
• jaderný výzkum, včetně zásadního přínosu k Mezinárodnímu termonukleárnímu experimentálnímu reaktoru (ITER), jehož cílem je prokázat budoucí proveditelnost jaderné fúze⁶⁶ jako životaschopného zdroje energie,
• vyřazování jaderných zařízení z provozu: EU poskytuje finanční pomoc při vyřazování osmi sovětských jaderných reaktorů první generace z provozu v Litvě, Bulharsku a na Slovensku.

Energie z obnovitelných zdrojů

62

Do roku 2020 by mělo 20 % konečné spotřeby energie v EU pocházet z obnovitelných zdrojů⁶⁷ (viz bod 21). Tento cíl zahrnuje spotřebu obnovitelných zdrojů ve všech odvětvích, v nichž je možná, tj. jejich využití pro výrobu elektřiny a tepla, ale i v dopravě. Obrázek 9 uvádí závazné vnitrostátní cíle pro všechny členské státy na základě jejich relativního bohatství a pokroku dosaženého od roku 2005. V roce 2015 pocházelo 16,7 % hrubé konečné spotřeby energie v EU z obnovitelných zdrojů.

63

Cíl 27 % podílu energie z obnovitelných zdrojů na konečné spotřebě energie pro rok 2030 nezahrnuje cíle pro jednotlivé členské státy⁶⁸.

64

Celosvětový nárůst výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů a investice do ní vedly v posledním desetiletí k významnému snížení nákladů na mnoho obnovitelných zdrojů. Například náklady na využitelnou fotovoltaiku, resp. větrnou energii se v letech 2009 až 2015 snížily o 85 % a 65 %⁶⁹. Očekává se další pokles⁷⁰. V důsledku toho může nyní několik technologií výroby energie z obnovitelných zdrojů konkurovat při výrobě elektřiny tradičním zdrojům energie (viz obrázek 10).

Vnitřní trh s energií a bezpečnost dodávek energie

65

Vnitřním trhem s energií se rozumí takové uspořádání předpisů a infrastruktury, které by mělo umožnit volný tok a hranicemi členských států neomezený obchod s plynem a elektřinou v celé EU, jakmile bude plně zavedeno. Cílem vnitřního trhu s energií je nákladově efektivním způsobem plnit cíle energetické politiky EU spočívající v dodávkách cenově dostupné, udržitelné a bezpečné energie za konkurenceschopné ceny⁷¹. Tento trh má také potenciál podpořit rozvoj nízkouhlíkových zdrojů energie: na otevřeném trhu s energií by se mohla energie z obnovitelných zdrojů pohybovat přes hranice a byla by trvaleji dostupná i v případech, kdy dříve mohla působit problém volatilita.

66

Pro rozvoj vnitřního trhu s energií je nutné jednak stanovit pravidla fungování trhů s plynem a elektřinou, jednak zajistit, aby pro tento účel existovala přiměřená infrastruktura. Postupně se rozvíjel legislativní rámec liberalizace vnitrostátních, často státem vlastněných a monopolizovaných trhů s energií (viz rámeček 5). Podrobnější pravidla stanoví obecné pokyny a kodexy sítí⁷², které určují jednotné technické normy.

67

Za provádění právních předpisů a obecných pokynů jsou odpovědné členské státy. Komise toto provádění sleduje a je oprávněna zahájit řízení o nesplnění povinnosti, které může vést k předložení věci Evropskému soudnímu dvoru.

68

Záměrem bylo dokončit vnitřní trh s energií do roku 2014⁷⁸. I přes významný pokrok v některých regionech EU nebylo vnitřního trhu s energií dosud dosaženo⁷⁹. Komise tuto skutečnost uznala a v roce 2015 vydala „Rámcovou strategii k vytvoření odolné energetické unie s pomocí progresivní politiky v oblasti změny klimatu“⁸⁰ (viz bod 5) a v roce 2016 balíček legislativních a nelegislativních iniciativ – balíček Čistá energie pro všechny Evropany⁸¹. Strategie pro energetickou unii i balíček z roku 2016 se netýkají jen rozvoje vnitřního trhu s energií, ale také slučují několik proudů politiky – ty jsou řešeny v příslušných oddílech této situační zprávy.

69

Rozvoj vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem je základem pro nákladově efektivní zajišťování dodávky energie⁸², neboť otevírá možnosti větší diverzifikace dodávek tím, že vytváří pružný obchod v rámci členských států a mezi nimi. Právní předpisy EU týkající se elektřiny a zemního plynu procházejí aktualizací. Návrhy zahrnují přechod od vnitrostátního k regionálnímu přeshraničnímu přístupu při řešení případů narušení dodávek⁸³.

70

Vhodná infrastruktura je pro fungování vnitřního trhu a zvýšení bezpečnosti dodávek právě tak nezbytná jako struktury trhu a účinná regulace. Zahrnuje infrastrukturu mezi členskými státy i v rámci členských států. EU stanovila cíl, podle něhož má kapacita přeshraničních propojovacích elektroenergetických vedení⁸⁴ do roku 2020 činit nejméně 10 % instalované kapacity výroby elektrické energie v daném členském státě⁸⁵ a do roku 2030 dosáhnout nejméně 15 %⁸⁶. Propojovací vedení mohou usnadnit propojení vnitrostátních trhů s energií, což by mělo zlepšit bezpečnost dodávek a snížit ceny energie. EU podporuje rozvoj přeshraniční infrastruktury, například tím, že vyžaduje zjednodušené postupy povolování, usnadňuje rozdělování nákladů mezi členské státy a částečně financuje vybrané infrastrukturní projekty⁸⁷.

71

Hodnocení Komise z roku 2017 dochází k závěru, že bylo dosaženo pokroku, upozorňuje však na několik přetrvávajících problémů týkajících se provádění vnitřního trhu s energií, jako jsou například tyto⁸⁸:

• stále existují úzká místa v důsledku chybějící nebo málo využívané infrastruktury pro elektřinu a zemní plyn. Například je ještě zapotřebí zlepšit propojení elektrických soustav a případně vnitřní vedení v jihozápadní Evropě, jako je Španělsko a Francie, a v zemích severní a východní Evropy, jako je Německo, Polsko a Česká republika,
• vnitrostátní velkoobchodní ceny plynu se v letech 2013 až 2015 sbližovaly, zatímco rozdíly na velkoobchodním trhu s elektřinou byly nadále značné⁸⁹.

Přechod k nízkouhlíkové výrobě energie

72

Přechod k nízkouhlíkovému odvětví dodávek energie vyžaduje významné další změny výroby energie⁹⁰. Podle stávajícího rámce politiky⁹¹ se má skladba zdrojů energie v budoucnosti změnit (viz obrázek 11), přičemž se má v EU silně snížit domácí produkce u všech fosilních paliv (uhlí⁹², ropa a plyn) a má nastat posun směrem k energii z obnovitelných zdrojů. Je tudíž zapotřebí dodatečná kapacita pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů.

73

Nárůst v oblasti obnovitelných zdrojů energie se bude muset odehrát hlavně v odvětví výroby elektřiny, neboť potenciál pro větší využití obnovitelných zdrojů k výrobě tepla je v současné době omezenější⁹³. Hluboká transformace energetického systému je spojena s několika zásadními problémy. Za prvé navýšení a integrace některých volatilních forem obnovitelných zdrojů, hlavně větrné a solární energie, v elektroenergetickém systému, kde je zapotřebí soustavně vyvažovat nabídku a poptávku a kde jsou v současné době omezené možnosti skladování, představuje technické výzvy. Dalším problémem je decentralizace výroby energie, zejména z obnovitelných zdrojů, v elektrické síti a v rámci trhu vzniklého na základě jasného oddělení výrobců, distributorů a spotřebitelů⁹⁴.

74

Kromě toho vytvářejí klesající velkoobchodní ceny a nadbytečná výrobní kapacita malou motivaci k investicím do nových kapacit a sítí. Výroba z obnovitelných zdrojů bude vyžadovat další investice, stávající právní předpisy však „nezajišťují dostatečné pobídky pro soukromé investice do nových výrobních kapacit a sítě“⁹⁵.

75

Nebudou-li vládní intervence na trhu s elektřinou navrženy obezřetně, jakkoli s dobrým záměrem, mohou dále narušit fungování trhu s energií a mohou vést k vyšším nákladům nebo nekalé hospodářské soutěži. Podobně jako v jiných odvětvích je proto takováto státní podpora povolena jen za určitých okolností v rámci EU a členské státy musí dodržovat obecné pokyny týkající se státní podpory, které vydává Komise, a to zejména v odvětví energie z obnovitelných zdrojů, kde míra veřejné podpory zůstává významná. Od roku 2017 je pro poskytnutí jakékoli podpory na infrastrukturu týkající se energie z obnovitelných zdrojů požadováno otevřené konkurenční výběrové řízení⁹⁶.

76

Aby vyrovnaly volatilitu obnovitelných zdrojů a vzhledem k tomu, že řešení pro skladování elektřiny⁹⁷ nebo řízení poptávky⁹⁸ dosud nejsou obecně rozšířená, udržují členské státy určitou kapacitu konvenční výroby elektřiny, aby předešly případnému nedostatku elektřiny v případech, kdy je například poptávka vysoká, ale je málo větru nebo slunce. Dodavatelům elektřiny lze nabídnout platby pro zachování dostupnosti výroby nevolatilní elektřiny (například výrobních zařízení na uhlí nebo plyn). Tyto platby známé jako „kapacitní mechanismy“ mohou narušovat hospodářskou soutěž, pokud nejsou koncipovány správně⁹⁹.

77

Energetické společnosti v EU uznávají, že elektřina vyráběná z uhlí znamená více emisí skleníkových plynů než elektřina vyráběná z jiných zdrojů (viz bod 54). V dubnu 2017 se elektrárenské podniky ze všech členských států vyjma Polska a Řecka zavázaly neinvestovat po roce 2020 do nově budovaných uhelných elektráren¹⁰⁰, aby přispěly k zajišťování „čisté energie pro Evropany“. Spojené království také ohlásilo záměr uzavřít do roku 2025 všechny uhelné elektrárny a nahradit chybějící kapacitu především plynovými a jadernými elektrárnami.

78

Uzavření jaderných (viz bod 58) a uhelných elektráren a uhelných dolů, často významných regionálních zaměstnavatelů, může vytvářet sociální problémy. Komise¹⁰¹ zvažuje, jak nejlépe podpořit strukturální transformaci v regionech s významným uhelným a uhlíkově náročným průmyslem v souladu s pravidly pro státní podporu, například pomocí pokynů k využití stávajících fondů a výměny osvědčených postupů¹⁰².

79

S cílem řešit mnohé z uvedených problémů navrhla Komise v listopadu 2016 celou řadu legislativních a nelegislativních opatření. Diskuse probíhající v Parlamentu a Radě zahrnují například pravidla pro další posílení vnitřního trhu s energií¹⁰³ včetně větší regionální spolupráce členských států, poprvé na úrovni EU některé aspekty skladování elektřiny¹⁰⁴, jakož i přípravu integrovaných národních plánů v oblasti energetiky a změny klimatu, které mají zlepšit správu EU v oblasti energetiky a klimatu¹⁰⁵.

Průmysl

80

Přímé emise z průmyslu v roce 2015 tvořily 19 % emisí skleníkových plynů v EU. Nepřímé emise prostřednictvím spotřeby elektřiny a tepla se započítávají do kategorie „dodávek energie“.

81

Přibližně polovina emisí průmyslového sektoru je způsobena spalováním paliv. Zbývající část je vypouštěna v průmyslových procesech, například během výroby cementu, a při použití produktů.

82

Velká a energeticky náročná průmyslová zařízení jsou zařazena do systému EU pro obchodování s emisemi, který tvoří hlavní rámec opatření EU v oblasti zmírňování v tomto odvětví (viz bod 27). Systém EU ETS zahrnuje přibližně dvě třetiny průmyslových emisí skleníkových plynů. Zbytek pokrývá sdílení úsilí (viz body 35–38). V rámci systému EU ETS musí společnosti zohledňovat cenu uhlíku a teoreticky jsou tak motivovány snižovat své emise. V praxi je odvětvím, která čelí mezinárodní hospodářské soutěži, poskytován významný počet povolenek zdarma. Míra povolenek zdarma je stanovena tak, aby se postupně pomalu snižovala s tím, jak celosvětová opatření v oblasti klimatu snižují rizika „úniku uhlíku“ (viz bod 30).

83

Emise z průmyslu jsou ovlivněny i opatřeními EU v jiných oblastech, například opatřeními týkajícími se energetické účinnosti¹⁰⁶ a normami kvality ovzduší¹⁰⁷. Velké společnosti například musí nejméně každé čtyři roky provádět energetické audity, aby snižovaly svou spotřebu energie¹⁰⁸. Ke snižování emisí CO₂¹⁰⁹ nepřímo přispěla i směrnice o průmyslových emisích, která stanoví emisní limity pro emise jiných než skleníkových plynů a minimální technologické normy pro zařízení.

84

Emise z použití produktů tvoří zejména fluorované plyny. Byly zavedeny, aby nahradily chlorfluoruhlovodíky, které poškozují ozonovou vrstvu a používaly se v mnoha průmyslových a spotřebitelských aplikacích, například v chladničkách a klimatizátorech vzduchu. V dnešní době na fluorované plyny připadá přibližně 2,7 % celkových emisí skleníkových plynů v EU; emise těchto plynů se v letech 1990 až 2015 zvýšily o 66 %. Tyto plyny mají vysoký potenciál globálního oteplování¹¹⁰, EU proto přijala právní předpisy, které stanovily cíl spočívající ve snížení jejich emisí na dvě třetiny úrovně z roku 2014 do roku 2030.

Budovy

85

Výroba energie na místě a spalování paliv za účelem výroby tepla nebo vaření v budovách vytváří 12 % celkových skleníkových plynů v EU. Kromě toho budovy spotřebovávají elektřinu, například na osvětlení, IT, vytápění a ve stále větší míře i chlazení. Emise skleníkových plynů vyplývající z této spotřeby se započítávají do odvětví energetiky. Celkem budovy spotřebovávají 40 % celkové energie v EU¹¹¹.

86

Přibližně 75 % budov v EU není energeticky účinných¹¹². EU proto zavedla několik opatření k dosažení úspor energie v budovách, například jednotnou certifikaci energetické spotřeby budov¹¹³, cíle pro renovaci veřejných budov¹¹⁴ a normu pro „budovu s téměř nulovou spotřebou energie“, která je závazná pro nové veřejné budovy od roku 2019 a pro všechny budovy postavené od roku 2021¹¹². Investice do energetické účinnosti budov se potýkají s určitými překážkami, jako jsou rozdílné motivace pro vlastníky a nájemce budov, vysoké počáteční náklady a často dlouhá období návratnosti. V roce 2016 Komise navrhla revizi právních předpisů týkajících se budov¹¹⁵.

87

Vedle energetické účinnosti budov se opatření EU zaměřují i na energeticky účinné výrobky pro domácnost¹¹⁶. Ve spolupráci s členskými státy¹¹⁷ Komise vypracovala minimální povinné požadavky týkající se energetické spotřeby pro určité výrobky¹¹⁸ a zavedla povinné označování, které má informovat spotřebitele¹¹⁹. Podle Komise se očekává, že tyto politiky účinnosti výrobků ušetří EU přibližně ekvivalent roční spotřeby primární energie Itálie a do roku 2020 zajistí téměř polovinu 20 % cílové energetické účinnosti¹²⁰.

Doprava

Odvětví a jeho emise CO₂

88

Na odvětví dopravy v současné době připadá 26 % emisí skleníkových plynů v EU¹²¹. Přibližně tři čtvrtiny emisí z dopravy pocházejí z dopravy silniční, zejména z osobních automobilů (viz obrázek 12).

89

Emise z jiných odvětví se od roku 1990 obecně snižují, emise z odvětví dopravy však nikoli: v současné době je vypouštěno významně více skleníkových plynů než v roce 1990 a po klesajícím trendu v letech 2007 až 2013 začal trend v letech 2014 a 2015 opět stoupat v důsledku vyšší poptávky po dopravě v souvislosti s hospodářským oživením.

Silniční doprava

90

EU stanovila normy týkající se emisí CO₂ pro osobní a lehká užitková vozidla prodávaná v EU (viz rámeček 6). Nové osobní automobily musí nést označení s údaji o svých emisích CO₂¹²².

91

Těžká nákladní vozidla, jako jsou nákladní automobily, autobusy a autokary, v roce 2015 tvořila 14 % všech vozidel na pozemních komunikacích EU a vytvářela přibližně 26 % emisí CO₂ ze silniční dopravy v EU: 4 % celkových emisí skleníkových plynů v EU¹²⁶. Na rozdíl od automobilů a lehkých užitkových vozidel těžká nákladní vozidla nepodléhají žádným emisním standardům pro CO₂. Strategie EU z roku 2014¹²⁷ si klade za cíl určit metody monitorování emisí, které těžká nákladní vozidla produkují¹²⁸, nikoli metody jejich snižování. Komise¹²⁹ tuto strategii považuje za nezbytný krok na cestě k dalším opatřením. V důsledku toho Komise navrhla nové právní předpisy pro monitorování a vykazování emisí CO₂ z nových těžkých nákladních vozidel uváděných na trh v EU¹³⁰.

Letecká, námořní a říční doprava a multimodální doprava

92

Letecká doprava v roce 2015 vypouštěla 3,4 % emisí skleníkových plynů v EU. Přibližně 3,1 % těchto emisí byly způsobeny lety mezi zeměmi EHP¹³¹ a mimo EHP, zbývající část lety v rámci EHP. Předpokládá se, že do roku 2020 budou celosvětové emise z mezinárodní letecké dopravy přibližně o 70 % vyšší než v roce 2005. Do roku 2050 by podle prognózy mohly znovu vzrůst až na sedminásobek své úrovně z roku 2005¹³².

93

Emise z letů v rámci EHP jsou od roku 2012 zahrnuty do systému EU ETS (viz bod 27). Lety mezi zeměmi EHP a zeměmi mimo EHP upravuje dohoda dosažená v rámci Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) v říjnu 2016, podle níž budou muset velké letecké společnosti¹³³ kompenzovat část svých emisí nákupem mezinárodních uhlíkových kreditů¹³⁴. Účast v tomto programu bude povinná od roku 2027. ICAO rovněž zavedla normu k certifikaci emisí CO₂ u letadel.

94

Námořní a vnitrozemská vodní doprava v roce 2015 vytvářela 3,3 % emisí skleníkových plynů v EU, z toho většina pocházela z mezinárodní lodní dopravy, tj. lodní dopravy mezi přístavy v EU a mimo EU¹³⁵. Na mezinárodní námořní dopravu připadá přibližně 2,1 % celosvětových emisí skleníkových plynů a předpokládá se další nárůst v rozmezí 50 až 250 % do roku 2050¹³⁶. Tyto emise nejsou započteny v cílech EU v oblasti snižování a v současné době nejsou mezinárodně regulované.

95

Ačkoli je u plavidel známa spotřeba paliva, dosud chybí postupy vykazování a ověřování¹³⁷. Aby tento problém řešila a zajistila prostor pro pozdější potenciální opatření ke snižování emisí, zavedla EU systém pro monitorování, vykazování a ověřování emisí skleníkových plynů z plavidel¹³⁸. Souběžně EU spolupracovala s Mezinárodní námořní organizací (IMO), která v roce 2016 dosáhla celosvětové dohody o systému monitorování, vykazování a ověřování skleníkových plynů z lodní dopravy¹³⁹.

96

Vodní a železniční doprava vypouštějí významně méně skleníkových plynů na cestující osobu nebo na tunu nákladu než letecká nebo silniční doprava (viz obrázek 13). Využívání vodní a železniční dopravy v kombinaci s leteckou a silniční dopravou tudíž může pomoci snižovat emise skleníkových plynů z dopravy. EU podporuje kombinaci druhů dopravy pomocí opatření, která mají odstranit omezení¹⁴⁰, a pomocí opatření v oblasti financování¹⁴¹. V roce 2015 se však 76 % nákladu stále přepravovalo po silnici¹⁴² (viz také bod 173).

Obnovitelné pohonné hmoty

97

EU také přijala opatření s cílem snížit emise způsobené všemi druhy dopravy tím, že podpoří používání obnovitelných pohonných hmot, zejména biopaliv a elektřiny. Do roku 2020 musí 10 % veškeré energie používané v dopravě pocházet z obnovitelných zdrojů¹⁴³. EU také podporuje používání jiných forem nízkoemisních alternativních paliv, jako je vodík nebo zkapalněný ropný plyn (LPG), stanovila společné standardy pro infrastrukturu těchto alternativních paliv, například dobíjecí a čerpací stanice, a vyžaduje, aby členské státy vypracovaly politiku týkající se infrastruktury¹⁴⁴.

98

Na biopaliva¹⁴⁵ připadá přibližně 70 % energie z obnovitelných zdrojů používané v dopravě¹⁴⁶. Vyrábějí se z biomasy, například z biologicky rozložitelných produktů zemědělství či lesnictví, nebo z domácího či průmyslového odpadu. V zásadě mají biopaliva potenciál vytvářet méně skleníkových plynů než paliva fosilní, protože množství CO₂, které bylo vypuštěno při spalování biopaliva, bylo z atmosféry odebráno během pěstování zdrojových materiálů a ropa, která by jinak byla spálena, zůstává v zemi.

99

Na počátku 21. století vedly vysoké ceny ropy k obnovenému zájmu o biopaliva. Očekávalo se, že biopaliva sníží závislost zemí dovážejících ropu, vytvoří nové vývozní příležitosti pro rozvojové země a přispějí ke snížení emisí skleníkových plynů¹⁴⁷. Z těchto důvodů stanovila EU minimální požadavek na podíl obnovitelných zdrojů v dopravě (viz bod 97). To odstartovalo investice do výrobní kapacity pro biopaliva. Biopaliva však jsou při snižování emisí skleníkových plynů účinná jen tehdy, pokud nejsou emise, kterým se zabrání nespalováním fosilních paliv, vyrovnány emisemi skleníkových plynů během celého výrobního cyklu biopaliv, během pěstování, přepravy a přeměny vstupních surovin biopaliv nebo změnami ve využívání půdy. Například pokud se odlesní zalesněná plocha, aby vznikla plocha pro produkci biopaliv, je ztracena kapacita lesa pro ukládání uhlíku.

100

Tato změna využívání půdy může být přímá nebo nepřímá. Například je-li vykácen les, aby vznikla plocha pro pěstování surovin k výrobě biopaliv, jedná se o přímou změnu využívání půdy (direct land-use change, DLUC). Je-li pro pěstování surovin k výrobě biopaliv využita stávající zemědělská půda a nic dalšího se nezmění, dojde ke snížení produkce potravin. To by pak mohlo vyvolat nutnost vykácení lesa, aby vznikla plocha pro produkci potravin: změna využívání půdy je v tomto případě označována jako nepřímá (indirect land-use change, ILUC – viz obrázek 14).

101

Obavy týkající se změny využívání půdy v souvislosti s produkcí biopaliv a následná legislativní debata omezily rozvoj biopaliv¹⁴⁸. V roce 2013 zaznamenala spotřeba biopaliv první pokles od provedení první směrnice o biopalivech v roce 2003. Debata vedla EU k tomu, aby stanovila kritéria udržitelnosti, jež musí biopaliva splňovat, aby byla započtena do 10 % cíle obnovitelných pohonných hmot v dopravě. Například jsou vyloučena biopaliva pěstovaná na půdě získané vykácením, kde dříve existovaly mokřady nebo lesy. Kritéria však nezahrnují nepřímou změnu využívání půdy, přestože ke ztrátě kapacity vykáceného lesa k ukládání uhlíku dojde v obou případech, má-li zemědělská půda zůstat nezměněna. Důvodem je skutečnost, že emise z nepřímé změny využívání půdy nelze zjišťovat přímo a lze je pouze modelovat. Aby byly tyto nepřímé účinky zohledněny, je stanovena horní hranice podílu biopaliv z potravinových plodin, který lze započíst do 10 % cíle¹⁴⁹.

102

Biopaliva vyráběná přímo z potravinových nebo krmivových plodin jsou známa jako biopaliva první generace nebo konvenční biopaliva. Biopaliva vyráběná z odpadů, zemědělských zbytků, nepotravinových plodin a řas jsou známa jako moderní biopaliva. Moderní biopaliva přímo nesoutěží s potravinovými a krmivovými plodinami o půdu. Biopaliva z odpadu, jako je použitý olej na vaření, jsou již komerčně dostupná. Některé další procesy výroby moderních biopaliv, například využití zbytků slámy, jsou v rané fázi vývoje¹⁵⁰.

Zemědělství a lesnictví

103

Na sektor zemědělství EU v roce 2015 připadalo 11 % emisí skleníkových plynů. Emise ze zemědělství se v letech 1990 až 2013 snížily o 20 %, například díky snížení stavů skotu a zlepšení zemědělských postupů¹⁵¹. Od roku 2014 se emise ze zemědělství znovu zvyšují.

104

Zemědělské emise skleníkových plynů obsahují zejména oxid dusný a methan, což jsou silnější skleníkové plyny než CO₂¹⁵². Emise pocházejí zejména z trávicího procesu skotu a z obdělávání zemědělské půdy (viz obrázek 15).

105

EU reguluje zemědělské odvětví zejména prostřednictvím společné zemědělské politiky (SZP). Politika v oblasti lesnictví zůstává v pravomoci členských států, přestože je v rámci SZP k dispozici určité financování pro lesnická opatření. Všichni příjemci přímých plateb v rámci SZP musí dodržovat pravidla podmíněnosti¹⁵³. Některá z těchto pravidel přinášejí prospěch pro životní prostředí a jsou zaměřena i na změnu klimatu, například prosazováním zachování organické hmoty v půdě. Zemědělci dostávají dodatečné platby („ekologické platby“), pokud splní dobrovolné závazky, které přispívají k environmentálním a klimatickým cílům¹⁵⁴.

106

SZP také financuje opatření pro rozvoj venkova, z nichž některá se týkají změny klimatu, včetně investic do energie z obnovitelných zdrojů nebo lesnických opatření k podpoře ukládání uhlíku.

107

Řešení pro snížení emisí v sektoru zemědělství existují, například účinnější používání hnojiv nebo odlišné postupy chovu skotu¹⁵⁵. Existuje však často nezpochybňovaná premisa, podle níž jsou taková řešení nákladnější než zmírňující opatření v jiných odvětvích¹⁵⁶. Podle Komise lze od zemědělského odvětví realisticky očekávat jen poměrně omezený přínos ke snižování emisí¹⁵⁷. Komise navrhla začlenit část potenciálu půd a vegetace k ukládání uhlíku do nařízení o sdílení úsilí pro rok 2030 (viz bod 38).

108

V rámci politiky v oblasti změny klimatu vznikl pojem LULUCF (využívání půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví), který má zohledňovat potenciál tohoto odvětví založeného na půdě z hlediska ukládání a emisí (viz rámeček 7). V roce 2015 sektor LULUCF absorboval dost CO₂ na to, aby vyrovnal přibližně 7 % celkových emisí skleníkových plynů v EU; jinými slovy absorboval dost CO₂ na to, aby vyrovnal celkové množství emisí skleníkových plynů, které vypouští Španělsko. Od roku 2008 se však kapacita odvětví pro ukládání uhlíku snížila v důsledku činitelů, jako je stárnutí lesů.

109

Kapacita sektoru LULUCF pro ukládání skleníkových plynů dosud nebyla zohledňována ve výpočtech pokroku při plnění cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů v EU do roku 2020. Důvodem je zčásti to, že účinky sektoru na emise skleníkových plynů se posuzují daleko složitěji než účinky jiných sektorů. Současně ovlivňují kapacitu sektoru pro ukládání rozhodnutí přijatá v jiných sektorech. Například narůstající využívání biomasy k výrobě obnovitelné energie a současné snižování emisí v odvětví energetiky by mohlo přinést pokles kapacity pro ukládání uhlíku (viz bod 100).

110

Jako první krok k začlenění činností v sektoru LULUCF do svého závazku ke snižování emisí CO₂ vypracovala EU účetní pravidla na základě pravidel OSN pro vykazování podle Kjótského protokolu¹⁵⁸. V červenci 2016 Komise navrhla, jak by bylo možné započítávat tento sektor do cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů do roku 2030¹⁵⁹. Znamenalo by to, že emise z jiných sektorů by mohly být do určitých limitů započteny proti kapacitě LULUCF pro ukládání uhlíku¹⁶⁰. Použití tohoto mechanismu flexibility „by potenciálně mohlo pokrýt nesplnění cíle nařízení o sdílení úsilí pro rok 2030 o zhruba dva procentní body“¹⁶¹.

Odpady a oběhové hospodářství

111

Zbývající část emisí skleníkových plynů v EU pochází z odpadů, na které připadají 3 % celkových emisí skleníkových plynů v EU. Emise z odpadů se v letech 1990 až 2015 snížily o 42 %.

112

Opatření EU v oblasti odpadů, zejména v podobě právních předpisů, zahrnují snižování emisí skleníkových plynů přímo snižováním emisí ze skládek¹⁶² a nepřímo prevencí odpadů a recyklací materiálů, které by jinak byly vytěženy a zpracovány. V důsledku toho lepší nakládání s odpady předchází emisím v jiných odvětvích hospodářství, jako jsou energetika, zemědělství, zpracovatelský průmysl a doprava. Například recyklace odpadů ve Francii v roce 2014 ušetřila ekvivalent 5 % vnitrostátních emisí skleníkových plynů¹⁶³.

113

Jednou z koncepcí podporujících předcházení odpadům a jejich recyklaci je „oběhové hospodářstv퓹⁶⁴. Například design výrobku lze upravit tak, aby usnadnil opětovné použití nebo recyklaci výrobku, a to volbou odlišných materiálů, standardizací dílů a zajištěním snadné separace na konci životnosti.

Přizpůsobování

Očekávané změny teploty a srážek

114

Přizpůsobování se změně klimatu znamená „proces přizpůsobování se skutečné nebo očekávané změně klimatu a jejím účinkům“¹⁶⁵. V roce 2016 byl již svět v průměru o 1,1 °C teplejší než v období před průmyslovou revolucí. I pokud bude dosaženo cíle Pařížské dohody (udržet globální nárůst teploty v tomto století pod 2 °C), je přizpůsobení se změně klimatu nezbytné. Scénář růstu o 2 °C znamená celosvětový průměr: i pokud ho bude dosaženo, teploty v některých regionech vzrostou mnohem více než o 2 °C (viz obrázek 16). Během zimy by se teploty v některých částech Skandinávie mohly zvýšit v průměru o 5 až 8 °C. V létě by ve většině Španělska a na severu Skandinávie mohly teploty vzrůst v průměru o 3 až 4 °C¹⁶⁶.

115

I změny z hlediska vzorců dešťových a sněhových srážek by mohly být významné (viz obrázek 17). Zimní srážky by v některých částech střední Evropy a Skandinávie mohly vzrůst o více než 25 %. Letní srážky by se na většině pobřeží Středozemního moře v EU mohly snížit o více než 50 %.

116

Tyto změny množství srážek zvýší riziko povodní a eroze půdy v mnoha částech Evropy. Roční počet povodní vyžadujících výplaty pojistných náhrad se od roku 1980 ztrojnásobil (z 10 v roce 1980 na 38 v roce 2015 a 29 v roce 2016)¹⁶⁸. Zvýšení střední hladiny moře povede k častějším a závažnějším záplavám v pobřežních oblastech. Bouře budou ničivější¹⁶⁹.

117

Eroze půdy v kombinaci s nedostatkem vody a vysokými teplotami, které zvyšují odpar, zvyšuje riziko desertifikace. Studie naznačují, že až 44 % Španělska, 33 % Portugalska a téměř 20 % Řecka a Itálie je vysoce ohroženo erozí¹⁷⁰. Tyto členské státy budou trpět v důsledku zvýšené teploty a nižších srážek (viz obrázek 16 a obrázek 17). Dvanáct členských států EU prohlásilo, že jsou ohroženy desertifikací¹⁷¹.

Dopad změny klimatu na společnost

118

Změna klimatu bude mít i dalekosáhlé společenské důsledky, například důsledky pro lidské zdraví: extrémní povětrnostní jevy jako bouře a povodně, období extrémního horka nebo chladu či větší rozšíření chorob mohou znamenat závažná zdravotní rizika a úmrtí. Například v období 1980 až 2013 vlny veder způsobily dvě třetiny všech úmrtí v důsledku přírodních jevů v EU¹⁷².

119

Změna klimatu zasáhne i klíčová hospodářská odvětví, což se již děje¹⁷³. Zemědělství bude postiženo z hlediska dostupnosti vody, teploty, nových škůdců a invazních druhů. Zatímco v severních oblastech by se výnosy mohly zvýšit, produkce v jižních oblastech by mohla klesnout o 30 %¹⁷⁴. Dopady na mořské prostředí ovlivní rybolovný průmysl¹⁷⁵. Odvětví lesnictví zaznamená posuny ve škále druhů dřevin, nárůst rizika lesních požárů a zvýšený výskyt škodlivého hmyzu. Kratší období sněhu či sucha a vlny veder ovlivní cestovní ruch.

120

Mohlo by dojít k přesunu hospodářské činnosti, a tudíž i pracovních míst mezi hospodářskými odvětvími. Zatímco čisté účinky jsou nadále nejisté, mohly by vzniknout pracovní příležitosti v oblastech, jako je zpevňování nebo budování protipovodňových nebo pobřežních hrází, a v oblasti energie z obnovitelných zdrojů¹⁷⁶.

121

Vzorce poptávky po energii se změní: bude nižší poptávka po energii v zimě a vyšší poptávka po energii na chlazení v létě. Kapacita výroby energie by mohla být omezena, například kvůli nižší kapacitě vodních elektráren nebo chlazení jaderných elektráren.

122

Extrémní povětrnostní jevy, například povodně, sucha a bouře, a postupné změny, jako vzestup hladiny moří, by mohly vést více lidí k migraci v rámci Evropy i do Evropy¹⁷⁷. Například několik zpráv¹⁷⁸ naznačuje, že nedávné tříleté sucho v Sýrii bylo faktorem, který přispěl k vypuknutí syrské občanské války. Existuje riziko nedostatečné přípravy na migraci vyvolanou změnou klimatu¹⁷⁹.

EU a vnitrostátní strategie přizpůsobení

123

Vzhledem k tomu, že dopady změny klimatu se mezi regiony EU, a dokonce i v rámci členských států významně liší, je pravděpodobné, že většina iniciativ v oblasti přizpůsobení bude probíhat na regionální nebo místní úrovni. Některé dopady změny klimatu však překračují hranice jednotlivých členských států – například povodí řek členských států zaplavené v důsledku změny klimatu by mohlo obsáhnout území více než jedné země.

124

Oproti včasným reakcím v oblasti zmírňování byl základ opatření EU v oblasti přizpůsobování, strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu, přijat až v roce 2013¹⁸⁰. Strategie vyzývá členské státy a města, aby přijímaly opatření, namísto aby k nim jen poskytovaly mandát. Uvádí například, že členské státy by měly přijmout vnitrostátní strategii pro přizpůsobení do roku 2017 a začít ji provádět do roku 2020. Některá města zahájila dobrovolné závazky na základě iniciativy Pakt starostů a primátorů. Komise nabízí podporu, například v rámci své evropské platformy pro přizpůsobování se změně klimatu, Climate-ADAPT, která uživatelům umožňuje přístup a sdílení údajů, správných postupů a informací o očekávané změně klimatu v Evropě.

125

Komise monitoruje a posuzuje vnitrostátní strategie pro přizpůsobení, a budou-li opatření členských států považována za nedostatečná, zváží v roce 2017 návrh právně závazného nástroje¹⁸¹. Do dubna 2017 přijalo vnitrostátní strategie pro přizpůsobení 22 členských států¹⁸².

126

Otázkou přizpůsobování se do různé míry zabývají i odvětvové předpisy EU. Například rámcová směrnice o vodě¹⁸³ se týká aspektů kvality a množství vody, nepřímo se tedy zaměřuje na problematiku sucha; směrnice o povodních¹⁸⁴ se zabývá prevencí povodní; směrnice o ochraně ptáků¹⁸⁵ a směrnice o ochraně přírodních stanovišť¹⁸⁶ se mimo jiné zabývají problematikou biologické rozmanitosti.

Podpora opatření EU týkajících se politik v oblasti energetiky a změny klimatu

127

Opatření EU v rámci politik v oblasti energetiky a změny klimatu podporují tři klíčová průřezová témata:

• výzkum a inovace,
• financování,
• tvorba a provádění politik založených na důkazech.

Výzkum a inovace

128

Celosvětové dosažení cílů v oblasti energetiky a změny klimatu a transformace EU na nízkouhlíkovou společnost bude záviset na vývoji nových technologií v řadě odvětví, jako jsou dodávky energie nebo doprava¹⁸⁷. U většiny těchto odvětví dosud nejsou k dispozici nízkouhlíkové alternativy, přinejmenším s konkurenceschopnými náklady.

129

Rámcový program EU pro výzkum a inovace, známý jako Horizont 2020, je hlavním nástrojem EU pro financování výzkumu a inovací¹⁸⁸. V rámci svého závazku vynaložit každé páté euro na opatření v oblasti klimatu (viz bod 133) EU přislíbila vynaložit nejméně 35 % finančního krytí programu Horizont 2020 (27 miliard EUR v období 2014 až 2020) na výzkum v oblasti zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně. Kromě toho iniciativy jako Integrovaný strategický plán pro energetické technologie stanovily cíle na evropské úrovni s cílem snížit náklady a zlepšit výkonnost hlavních nízkouhlíkových technologií a zvýšit tak jejich konkurenceschopnost vůči konvenčním zdrojům energie, jakož i urychlit dekarbonizaci energetického systému EU.

130

V několika oblastech souvisejících s energetikou má Evropa „schodek v zavádění“, neboť se potýká s problémy při uvádění slibných inovací na trh¹⁸⁹. Uvedení technologií na trh si vyžádá nové průlomové obchodní modely a služby, společenské inovace a nové politické a finanční mechanismy¹⁹⁰.

131

Tento problém se pokusilo řešit několik iniciativ. Například iniciativa Komise z roku 2016 týkající se urychlení inovací v oblasti čisté energie stanovila celou řadu opatření pro zlepšení regulačního, hospodářského a investičního prostředí pro inovace v oblasti technologií a systémů čisté energie¹⁹¹. Iniciativa zdůraznila vazby na agendu Komise pro růst a zaměstnanost a na konkurenceschopnost EU¹⁹⁰. Dále navrhla, aby se budoucí financování z EU zaměřilo na tyto oblasti:

• dekarbonizace fondu budov v EU do roku 2050: od budov s téměř nulovou spotřebou energie k energeticky přebytkovým zónám,
• posílení vedoucího postavení EU v oblasti obnovitelných zdrojů,
• vývoj cenově dostupných a integrovaných řešení skladování energie
• elektromobilita a integrovanější městský dopravní systém.

Veřejné a soukromé financování pro zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně

132

Rozsah ekonomických nákladů změny klimatu pro EU zůstává nejistý, pravděpodobně však budou podstatné (několik odhadů viz rámeček 8).

133

Financování bude muset být zajištěno z veřejných i soukromých zdrojů. Poměrně malý rozsah rozpočtu EU dovoluje financovat jen zlomek této práce přímo. Aby byla zajištěna soudržnost v legislativní činnosti a aby byl rozpočet EU využit co nejlépe, rozhodla EU začlenit nebo zahrnout klimatické aspekty do všech nástrojů politiky a financování. To znamenalo i stanovení cíle, kterým je vynaložit každé páté euro, tj. přibližně 212 miliard EUR, na opatření související se změnou klimatu ve finančním rámci EU na období 2014–2020.

134

EU jedná i v mezinárodním měřítku, zejména prostřednictvím financování opatření v oblasti klimatu v rozvojových zemích (viz bod 20). Například v roce 2015 poskytly EU, EIB a členské státy 17,6 miliardy EUR na pomoc rozvojovým zemím ke zvládání změny klimatu¹⁹⁵.

135

Kromě toho EU ve stále větší míře využívá finanční nástroje, aby přilákala soukromé investice, a to jak v rámci rozpočtu EU¹⁹⁶, tak z vnějších zdrojů, například pomocí Evropského fondu pro strategické investice (EFSI)¹⁹⁷ a několika partnerství soukromého a veřejného sektoru s průmyslem¹⁹⁸. EIB také vyčlenila nejméně 25 % svého úvěrového portfolia na nízkouhlíkový a vůči klimatickým změnám odolný růst.

136

Investice soukromého sektoru nemusí být omezeny na zmírňování změny klimatu, ale mohly by zahrnovat i opatření pro přizpůsobení, a to jak pro budování odolnosti vůči důsledkům změny klimatu, tak pro získání prospěchu z nových obchodních příležitostí, které tyto investice vytvářejí¹⁹⁹.

Tvorba a provádění politik založených na důkazech

137

I ve veřejném sektoru by političtí činitelé při přípravě nových politik měli řádně posuzovat pravděpodobný dopad různých možností politiky. Cílem Komise je přijímat politická rozhodnutí „otevřeným a transparentním způsobem, za využití nejlepších dostupných poznatků a s podporou díky širokému zapojení zúčastněných stran“²⁰⁰. Komise například připravuje posouzení dopadů²⁰¹, která jsou povinná pro všechny iniciativy s významnými hospodářskými, environmentálními nebo sociálními dopady²⁰², a provádí hodnocení provádění politik.

138

V posouzeních dopadů Komise rozsáhle využívá data a modelování ke srovnávání alternativ politiky. Data poskytuje Evropská agentura pro životní prostředí (EEA), Eurostat nebo různé iniciativy financované z EU, například útvar Komise pro otázky klimatu, program Copernicus nebo portál Climate-Adapt²⁰³. Pro simulaci lze využít více modelů, například nabídku energie a poptávku po energii a příslušné ceny, emise skleníkových plynů z různých odvětví a sociální a hospodářské výstupy. V rámci Komise nabízí tuto kapacitu pro modelování Společné výzkumné středisko (JRC).

139

Jakkoli jsou cenné, mají všechny takové modely určitá omezení, kterých si jejich uživatelé musí být vědomi²⁰⁴. V závislosti na použitých modelech tato omezení zahrnují:

• citlivost výsledků vůči jednotlivým předpokladům, například diskontním sazbám při výpočtu návratnosti investic,
• omezenou míru podrobnosti, například vlivy na jednotlivé domácnosti²⁰⁵,
• problém se zohledněním budoucích technologických průlomů, společenských změn a vzájemně provázaných účinků změny klimatu²⁰⁶.

140

I přes tato omezení se má obecně za to, že politická rozhodnutí by měla vycházet z obezřetného využití různých modelů a scénářů.

Část II – Činnost EÚD a nejvyšších kontrolních institucí v EU v oblasti energetiky a změny klimatu

Úloha nejvyšších kontrolních institucí v EU v oblasti energetiky a změny klimatu

141

Nejvyšší kontrolní instituce (NKI) provádějí nezávislý externí audit řízení veřejných financí. Mohou hrát klíčovou úlohu při prosazování transparentnosti, odpovědnosti, efektivnosti a účinnosti veřejné správy. NKI provádějí kontrolu nejen finančních účtů a legality a správnosti finančního řízení, ale také efektivnosti nákladů (hospodárnosti, účinnosti a efektivnosti) plné škály činností vlády v rámci veřejné správy²⁰⁷.

142

NKI členských států EU a EÚD, v tomto dokumentu souhrnně označované jako NKI EU, vypracovávají zprávy týkající se energetiky a změny klimatu. V oblasti energetiky a změny klimatu také spolupracují, jmenovitě v rámci pracovních skupin INTOSAI²⁰⁸ a EUROSAI²⁰⁹ pro environmentální audit a v kontaktním výboru nejvyšších kontrolních institucí Evropské unie. Spolupráce zahrnuje vývoj auditních standardů, pokynů, sdílení auditních metodik a zpráv; některé audity také provádějí společně²¹⁰.

143

Tato zpráva uvádí syntézu činnosti NKI EU týkající se energetiky a změny klimatu za posledních pět let. Zahrnuje 269 zpráv NKI EU zabývajících se energetikou a změnou klimatu z doby od roku 2012 do března 2017²¹¹. Obsahuje přehled oblastí, kde NKI EU provedly audity výkonnosti, a v možných případech upozorňuje na nové vzorce zjištění. Seznam auditů NKI EU a souhrn 41 zpráv EÚD zařazených do této analýzy je k dispozici na internetových stránkách EÚD. Tato analýza sleduje strukturu části I situační zprávy: začíná audity v odvětví energetiky a systému EU ETS, následují audity v jiných odvětvích produkujících skleníkové plyny, audity přizpůsobování se změně klimatu a audity horizontálních a průřezových témat. Závěrem určujeme oblasti, v nichž bylo provedeno méně auditů.

Přehled činnosti nejvyšších kontrolních institucí v EU v oblasti energetiky a změny klimatu

144

Analýza zpráv o auditech NKI EU ukazuje, že:

• NKI EU se zabývaly širokou škálou různých témat v oblasti energetiky a změny klimatu,
• ročně provedly v průměru 50 auditů týkajících se energetiky a změny klimatu: přibližně dva audity na NKI EU za rok,
• rozložení zpráv o auditu mezi NKI EU se různí. Většina NKI v našem průzkumu odpověděla, že energetika a změna klimatu mají v jejich plánování činnosti nízkou prioritu,
• největší část vypracovaných zpráv tvořily audity týkající se energie (38% – viz obrázek 18),
• audity týkající se zmírňování změny klimatu, tj. energetiky, systému EU-ETS a jiných odvětví, která vypouštějí skleníkové plyny (190 zpráv), svým počtem převýšily audity týkající se přizpůsobení (53 zpráv) v poměru 4 ku 1.

Energetika

145

Většina energetických auditů se týká energie z obnovitelných zdrojů a energetické účinnosti a v mírně nižším počtu trhu s energií a bezpečnosti dodávek energie a jaderné energie (viz obrázek 19). Následující oddíly se budou zabývat zjištěními auditů v každé z uvedených oblastí, počínaje vnitřním trhem s energií a bezpečností dodávek energie.

Vnitřní trh s energií a bezpečnost dodávek energie

146

Cílem vnitřního trhu s energií je umožnit volný tok a neomezený obchod s plynem a elektřinou na celém území EU (viz bod 65). Fungující vnitřní trh s energií je základem bezpečnosti dodávek energie v EU. Auditní zprávy NKI EU určily tyto problémy:

• bylo dosaženo pokroku, ale cíl EU, kterým bylo dokončit vnitřní trh s energií, nebyl splněn a přetrvávají rozdíly ve způsobu, jakým členské státy provádějí právní rámec EU a spravují své trhy,
• energetická infrastruktura v Evropě obecně dosud není navržena pro plně integrované trhy a v současné době účinně nezajišťuje bezpečnost dodávek,
• otázky spolupráce mezi členskými státy týkající se přeshraniční infrastruktury stále způsobují problémy.

147

V roce 2015 EÚD²¹² konstatoval, že bylo dosaženo pokroku při spojování trhů v Evropě, přetrvávají však problémy týkající se provádění právního rámce EU. Důležité rozdíly²¹³ ve způsobech, jakými členské státy organizují své trhy s energií, brzdily pokrok při dokončování vnitřního trhu s energií v EU; znamenaly také přetrvávání významných rozdílů ve velkoobchodních cenách.

148

Vnitrostátní NKI došly k podobným zjištěním: například NKI v Bulharsku v roce 2013²¹⁴ a ve Francii²¹⁵ v roce 2015 zveřejnily zprávy, v nichž uvádějí, že podmínky obchodování s energií stále nepřipomínají volný trh nebo že se neuskutečnily slibované přínosy otevřených trhů s energií pro malé a střední podniky a domácnosti.

149

Audit EÚD v roce 2015 také zjistil, že energetická infrastruktura v členských státech a mezi nimi zatím obecně není koncipována pro plně integrované trhy, a proto nezajišťuje účinnou bezpečnost dodávek energie.

150

Náš audit z roku 2015 také ukázal, že cíl pro propojení elektrických sítí (viz bod 70) mezi členskými státy často nebyl naplněn a že budovaná infrastruktura často nebyla využívána v plné kapacitě. Rovněž jsme zjistili, že kromě omezené dostupnosti fyzických propojovacích vedení mezi Španělskem a Francií vyžadovala integrace Španělska a Portugalska do vnitřního trhu EU s energií zlepšení systémů interní elektrorozvodné sítě ve Španělsku i Francii.

151

Rozvoj přeshraniční spolupráce infrastruktury vyžaduje spolupráci sousedních členských států. Náš audit z roku 2015 nalezl několik dobrých příkladů, jako byl plán propojení pobaltského trhu s elektrickou energií (BEMIP), spolupráce několika členských států a Komise²¹⁶.

152

Existují však i příklady toho, že problémy v oblasti infrastruktury v jednom státě vedou k problémům v sousední zemi. Například v roce 2014 polská NKI²¹⁷ zjistila, že neplánované toky elektřiny z Německa přes Polsko do české a slovenské rozvodné sítě destabilizovaly polskou energetickou síť a omezily její kapacitu přijímat dováženou elektřinu.

153

Jedním z mála auditů NKI EU, který se komplexně zabýval transformací energetiky (viz body 72–79), byl audit německé NKI z roku 2016²¹⁸ týkající se opatření k provedení transformace energetiky v Německu. Tento audit konstatoval, že Spolkové ministerstvo hospodářství a energetiky nemá přehled o celkových nákladech na transformaci energetiky, jednotlivé vrstvy státní správy nejsou koordinované a podporovaná opatření byla zvolena, aniž by byla zvážena jejich nákladová efektivnost. Jakkoli audit uvítal, že vláda zveřejnila zprávu o monitorování spolu s nezávislým hodnocením, nebyly dostatečně řešeny cíle a otázky hodnocení cenové dostupnosti a bezpečnosti dodávek energie. Audit uvedl, že německou transformaci energetiky nelze realizovat bez zohlednění vnitřního trhu s energií v EU.

Energie z obnovitelných zdrojů

154

Na globální makroúrovni došlo v posledních letech k rychlému růstu odvětví obnovitelných zdrojů a ke snížení nákladů, například u větrné a solární energie. Na mikroúrovni, na úrovni členských států a na úrovni EU však zprávy NKI EU týkající se energie z obnovitelných zdrojů zjistily:

• překážky pro investice,
• nedostatečnou nákladovou efektivnost,
• problémy v oblasti monitorování a hodnocení.

155

Zprávy NKI EU zjistily překážky narušující investice do energie z obnovitelných zdrojů v těchto oblastech:

• Regulační prostředí: zprávy včetně našeho auditu z roku 2014²²³ upozornily na institucionální a právní překážky a četné revize vnitrostátních právních rámců včetně retroaktivních změn dotačních režimů, jako na překážky pro investice. V roce 2012 italská NKI²¹⁹ upozornila na značné odlišnosti v právním rámci v jednotlivých regionech a polská NKI²²⁰ zjistila zpoždění v přípravě nových pravidel upravujících výrobu energie z obnovitelných zdrojů²²¹.
• Problémy při integraci elektřiny z obnovitelných zdrojů na trh: audit švédské NKI z roku 2016²²² upozornil na problémy na trhu s elektřinou. Zjistil, že očekávaná nízká cena elektřiny neposkytuje trhu dostatečné pobídky k investování do kapacity nutné k vyvážení zvyšujícího se podílu volatilní energie z obnovitelných zdrojů v rozvodné síti. Náš audit z roku 2014 zjistil problémy týkající se způsobu, jakým výrobci energie z obnovitelných zdrojů zajišťují povolení pro připojení k síti.
• Omezené využívání rozpočtu EU pro energii z obnovitelných zdrojů: členské státy financují oblast energie z obnovitelných zdrojů zejména z vnitrostátních prostředků a nízké využívání dostupných fondů EU by mohlo narušovat investice. Naše zpráva z roku 2014 zjistila pomalé čerpání finančních prostředků EU na projekty týkající se energie z obnovitelných zdrojů v porovnání například s projekty energetické účinnosti. V případech, kdy byly použity fondy EU, jsme zjistili, že kontrolované projekty přinesly plánované výstupy a většina byla dostatečně propracovaná a připravená k realizaci²²³. V letech 2013 až 2015 došly italská²¹⁹ a rumunská²²⁴ NKI k obdobným zjištěním týkajícím se omezeného využití finančních prostředků EU pro obnovitelné zdroje.

156

Nákladová efektivnost opatření a míra veřejné podpory patřily k opakujícím se tématům v auditních zprávách o energii z obnovitelných zdrojů (příklady viz rámeček 9). V roce 2014 jsme zjistili, že při plánování a provádění projektů v oblasti energie z obnovitelných zdrojů nebyla nákladová efektivnost hlavní zásadou. Rovněž jsme nalezli příklady, kdy bylo poskytnuto více veřejného financování, než bylo pro ekonomickou životaschopnost projektů nezbytné.

157

Dalším tématem, které zjistilo několik auditů NKI, bylo nedostatečné monitorování a vyhodnocování programů v oblasti energie z obnovitelných zdrojů. Například v roce 2016 německá NKI konstatovala, že v programech chyběly cíle, což vedlo k nemožnosti monitorování jejich výsledků²³⁰. Podobně v roce 2014 audit české NKI a audit EÚD²³¹ došly k závěru, že cíle a ukazatele výkonnosti stanovené pro kontrolované programy byly nepřesné a/nebo nevycházely ze spolehlivých základních údajů.

Energetická účinnost

158

V auditech týkajících se energetické účinnosti NKI EU konstatovaly:

• zpoždění při dosahování cílů a zahajování programů,
• nedostatečnou nákladovou efektivnost,
• mezery v monitorování a vyhodnocování programů.

159

Zpoždění a související rizika při dosahování cílů EU nebo cílů členských států uvedlo v období 2013–2015 několik NKI. Například portugalská²³² a slovenská²³³ NKI uvedly zpoždění při provádění opatření zaměřených na účinné využívání energie ve veřejných budovách. Česká²³⁴ a dánská²³⁵ NKI vypočítaly, že jejich země nedosáhnou svých cílů v oblasti energetické účinnosti. Slovenská NKI (2015), bulharská NKI (2015), rumunská NKI (2014) a portugalská NKI (2013)²³⁶ zpoždění při zahajování programů energetické účinnosti a nedostatek dostupných zaměstnanců pro řízení těchto programů.

160

Ve svém auditu z roku 2012²³⁷ jsme zjistili, že při výběru opatření v oblasti energetické účinnosti pro veřejné financování byla často opomíjena nákladová efektivnost. Na tyto problémy upozornily i audity opatření k renovaci veřejných budov, které provedly polská NKI (2015), slovenská NKI (2015) a rumunská NKI (2014)²³⁸. Naopak slovenská zpráva o auditu z roku 2017 konstatovala, že vnitrostátní financování a financování z EU vynaložené na renovaci obytných budov bylo nákladově efektivní²³⁹.

161

Nedostatky při monitorování a hodnocení programů energetické účinnosti zjistily německá NKI (2016), slovenská NKI (2015), polská NKI (2015), slovinská NKI (2013) a portugalská NKI (2013). Opatření měla například nedostatečně vymezené cíle²⁴⁰ nebo neexistovaly spolehlivé ukazatele pro měření stupně dosažení cílů²⁴¹.

Jaderná energie

162

Většina zpráv NKI o jaderné energii se týkala nákladů na provoz a údržbu jaderných elektráren nebo jejich vyřazování z provozu²⁴². NKI EU zjistily:

• významný nárůst nákladů a nejistoty,
• nedostatky v rezervách na náklady nebo schodky financování,
• zpoždění.

163

V roce 2016 jsme provedli audit²⁴³, který měl posoudit pokrok dosažený ve třech programech pomoci EU pro vyřazování jaderných zařízení z provozu v Litvě, Bulharsku a na Slovensku od našeho posledního auditu v roce 2011. Zjistili jsme, že bylo dosaženo pokroku v oblasti zařízení o nízké radioaktivitě, jako jsou turbínové haly, nicméně dosud ani nezačalo vyřazování z provozu u budov s reaktory. Mnoho projektů vyřazování z provozu zaznamenalo zpoždění a nárůst nákladů.

164

Došli jsme k závěru, že tři členské státy se potýkají s finančními problémy, konkrétně Litva, která měla v roce 2015 mezeru s mezerou ve financování do konce vyřazování z provozu ve výši 1,56 miliardy EUR v roce 2015. Závazky z titulu budoucích nákladů nebyly ve třech uvedených členských státech řádně zaúčtovány.

165

Při šetření problematiky konečného uložení odpadů náš audit zjistil, že celkové odhadované náklady tří programů vyřazování z provozu by se zdvojnásobily, kdyby měly být započteny náklady na konečné uložení vysoce aktivního odpadu a vyhořelého paliva. Rozhovory týkající se možných řešení konečného uložení byly jen ve fázi přípravy koncepcí, přestože provedení takových řešení vyžaduje několik desetiletí.

166

Zprávy ostatních NKI EU vykazují podobné poznatky o navýšení nákladů a nejistotách. Audit francouzské NKI z roku 2014²⁴⁴ konstatoval, že v letech 2010 až 2013 se náklady na jadernou energii zvýšily z 50 EUR/MWh na 60 EUR/MWh. Tento 21 % nárůst způsobily zvyšující se náklady na údržbu v důsledku prodloužení doby provozu některých jaderných elektráren. Zpráva také zjistila zvyšující se budoucí náklady a zdůraznila vysokou nejistotu spojenou s náklady na vyřazování z provozu a konečným uložením jaderného odpadu. V roce 2016 francouzská NKI odhadla celkové náklady na údržbu francouzských jaderných elektráren v období 2014–2030 na 100 miliard EUR²⁴⁵. NKI ve Spojeném království v roce 2015 podala zprávu o nárůstech nákladů a nejistotách odhadování nákladů při vyřazování jaderných zařízení z provozu²⁴⁶.

Systém EU pro obchodování s emisemi

167

Téměř všechny audity NKI EU týkající se systému EU ETS, které byly zveřejněny po roce 2012, se vztahovaly k druhé fázi systému, která trvala od roku 2008 do roku 2012. Pouze jedna zpráva NKI²⁴⁷ se zabývala třetí fází systému EU ETS, která trvá od roku 2013 do roku 2020. Tyto zprávy NKI vyjadřovaly pochybnosti týkající se:

• účinnosti systému vzhledem k přebytku povolenek a výsledným nízkým cenám povolenek,
• nedostatečně řádného zdůvodnění vnitrostátní podpory poskytované energeticky náročným odvětvím, u nichž údajně existuje riziko úniku uhlíku,
• konkrétních aspektů provádění.

168

Po několik let byla cena povolenek v systému EU ETS významně nižší, než bylo prognózováno (viz bod). Audit, který ve vzájemné spolupráci provedlo v roce 2012 sedm NKI²⁴⁸, zjistil, že tyto nízké ceny narušují účinnost systému EU ETS; německá²⁴⁹ a francouzská NKI²⁵⁰ dospěly v roce 2014 k obdobnému závěru. Nízké ceny povolenek v systému EU ETS snížily motivaci podniků investovat do čistší technologie a v dlouhodobém výhledu tak snižovat emise. Podle zjištění byly nízké ceny zejména důsledkem přebytku nabídky povolenek²⁵¹, ale také růstu politik týkajících se energetické účinnosti²⁵² nebo energie z obnovitelných zdrojů²⁵³. Když v roce 2014 německá NKI zkoumala „odklad“ povolenek, který měl být řešením této nerovnováhy trhu v systému EU ETS (viz bod), upozornila, že tato opatření nenabídnou dlouhodobé řešení²⁵⁴.

169

Dvě auditní zprávy NKI EU se zabývaly „vyrovnávací“ podporou, kterou některé členské státy poskytují v souvislosti s rizikem „úniku uhlíku“ (viz bod 30). Švédská zpráva o systému EU ETS a daních souvisejících s klimatem v roce 2012²⁵⁵ konstatovala, že švédské vládě, švédským agenturám a parlamentu chybí základ pro posouzení toho, zda u jednotlivých odvětví skutečně existuje riziko úniku uhlíku. Zpráva NKI z roku 2016²⁵⁶, která zkoumala náhrady vyplácené odvětvím náročným na elektřinu v Německu, došla k závěru, že odpovědné ministerstvo neprovedlo šetření toho, zda vysoké náklady na elektřinu skutečně vedou podniky k přemisťování, nebo zda jsou tyto náklady vyrovnány zisky v oblasti energetické účinnosti.

170

NKI EU také posuzovaly provádění systému EU ETS a upozorňovaly na problémy, které se týkaly:

• účinnosti mechanismů pro snižování emisí v zemích mimo EU (Lucembursko, 2014; Německo, 2014; Portugalsko, 2011)²⁵⁷,
• podvodů s daní z přidané hodnoty (DPH), které postihly obchodování s emisemi přinejmenším v letech 2008 a 2009 (společný audit Dánska, Finska, Lotyšska, Litvy, Norska, Polska, Švédska, 2012; Německo, 2014; Portugalsko, 2011)²⁵⁸. Od té doby začalo nejméně 22 členských států používat k boji proti daňovým podvodům mechanismus přenesení daňové povinnosti; to by mělo teoreticky snížit riziko podvodů s DPH týkajících se systému EU ETS,
• opatření zaměřených na ochranu integrity trhu, která nebyla dostatečně robustní, a systémů pro monitorování a vykazování emisí, které nebyly dostatečně harmonizovány a obsahovaly nedostatky (EÚD, 2015)²⁵⁹.

Doprava

171

Relevantní audity v oblasti dopravy se zabývaly přímo snižováním emisí skleníkových plynů v odvětví dopravy, nebo nízkouhlíkovými druhy dopravy či přechodem na takové druhy dopravy. Jakkoli mohou audity vysokouhlíkových druhů dopravy, jako je doprava silniční a letecká, vyvolávat důležité otázky týkající se neoptimálního využití prostředků²⁶⁰, nebyly tyto zprávy považovány za relevantní, pokud se přímo nezabývaly problematikou energetiky nebo změny klimatu. Kromě auditů zaměřených na biopaliva jsme nalezli jen jeden audit vysokouhlíkových druhů dopravy s takto přímou vazbou, konkrétně zprávu o emisích z automobilů, kterou vypracovala maltská NKI²⁶¹.

172

Relevantní audity NKI EU týkající se dopravy zjistily následující:

• v oblasti přepravy zboží není dosahováno přesunu od silniční dopravy na železnici a námořní/vnitrozemské vodní cesty,
• existují problémy týkající se koncepce a účinnosti politiky v oblasti biopaliv.

173

Několik zpráv NKI EU (Česká republika, 2017 a 2014; Rakousko, 2015) zjistilo, že není dosahováno potřebného přesunu přepravy zboží od silniční dopravy k druhům dopravy, které vypouštějí méně emisí, jako je železniční doprava a námořní/říční doprava²⁶². V letech 2015²⁶³ a 2016²⁶⁴ jsme konstatovali, že vnitrozemská vodní doprava i železniční doprava nekonkurují silniční dopravě dostatečně. V roce 2016²⁶⁵ jsme také zjistili neefektivní a neudržitelné investice do přístavů.

174

Režimy biopaliv byly předmětem auditu několika NKI EU (EÚD, 2016; Francie, 2016 a 2012; Bulharsko, 2015; Portugalsko, 2014; Polsko, 2014; Slovensko, 2014)²⁶⁶. Ve zprávě z roku 2016 jsme zjistili nedostatky postupů Komise pro uznávání nepovinných režimů certifikace udržitelných biopaliv a pro dohled na nimi²⁶⁷. Podkladové statistické údaje byly nespolehlivé, neboť členským státům nic nebránilo vykazovat ve svých statistikách i biopaliva, jejichž udržitelnost nebyla ověřena.

175

V letech 2014 a 2015 NKI členských států (Bulharsko, Portugalsko, Polsko)²⁶⁸ zjistily, že průběžné vnitrostátní cíle v oblasti biopaliv²⁶⁹ nejsou splněny. Zpráva z Francie z roku 2016 uváděla, že cíle pro bionaftu mohlo být dosaženo, vyjádřila však pochyby týkající se dosažení cíle u bioethanolu²⁷⁰. NKI Slovenska (2014) a Francie (2012) upozornily na omezený dopad biopaliv na energetickou nezávislost²⁷¹ nebo na snížení celkových emisí skleníkových plynů²⁷².

Zemědělství a lesnictví

176

Kromě jednoho auditu EÚD v roce 2012²⁷³ se všechny zprávy NKI EU analyzované v odvětví zemědělství a lesnictví, které měly potenciální vazbu na emise a ukládání skleníkových plynů, týkaly výhradně lesnictví. Nenalezli jsme žádné zprávy o emisích skleníkových plynů ze zemědělství.

177

NKI v Belgii (2016) a Rumunsku (2014), jakož i EÚD (2015) zjistily různé problémy týkající se odlesňování, například nesystematické náhrady na odlesněnou půdu nebo nedostatečná opatření proti nelegální těžbě dřeva²⁷⁴. Zpráva EÚD z roku 2014²⁷⁵ došla k závěru, že financování z EU týkající se předcházení lesním požárům a obnovy poškozených lesů nebylo řízeno správně.

178

Jiné zprávy se zabývaly nákladovou efektivností lesnických opatření. V roce 2017 kritizovala portugalská NKI výběr projektů a kvalitu předběžných a následných hodnocení²⁷⁶. V roce 2016 litevská NKI zjistila vysoké náklady na správu, nízké míry čerpání a prodlení²⁷⁷. V roce 2015 francouzská NKI upozornila na nedostatečnou koordinaci lesnických programů²⁷⁸.

Odpady a oběhové hospodářství

179

Zprávy NKI EU týkající se odpadu se zabývaly zejména těmito tématy:

• provádění a prosazování právních předpisů souvisejících s odpady,
• účinnost nakládání s komunálními odpady.

180

Několik zpráv NKI EU (Portugalsko, 2015; Litva, 2013; Rumunsko, 2013; EÚD, 2012; a společná zpráva osmi NKI členských států z roku 2012)²⁷⁹ určilo problémy týkající se nedostatečného nebo zpožděného provádění právních předpisů v oblasti odpadů, zejména pokud jde o skládkování odpadů.

181

Několik většinou novějších zpráv (Francie, 2017; Lotyšsko, 2017 a 2015; Estonsko, 2016; Slovinsko, 2015; Spojené království, 2014; Litva, 2013) se zaměřilo na účinnost nakládání s komunálními odpady, například s odpadem z domácností, institucí a malých podniků²⁸⁰. Audity zjistily nedostatky v oblasti správy nakládání s komunálními odpady, například chybějící řádnou strukturu nebo dohled nad dosahováním cílů a nízké míry recyklace.

182

Zpráva EÚD z roku 2016 o plýtvání potravinami²⁸¹ došla k závěru, že dosavadní opatření EU nebyla dostatečná a že strategii EU v oblasti plýtvání potravinami je třeba posílit a lépe koordinovat.

Přizpůsobování

183

Přibližně 20 % zpráv NKI EU se zabývalo přizpůsobováním se změně klimatu. Třetina z nich se zaměřila na povodně (podrobnosti o zjištěních viz rámeček 10).

184

Další audity se zabývaly problematikou, jako jsou opatření týkající se dodávek a kvality vody²⁸⁷, prevence a zvládání katastrof²⁸⁸ a biologické rozmanitosti.

185

Strategiemi přizpůsobení se v roce 2012 zabýval společný audit devíti NKI z EU a ze třetích zemí²⁸⁹. Audit došel k závěru, že vlády nejsou dostatečně připraveny na očekávaný dopad změny klimatu. EU od té doby přijala strategii přizpůsobování se změně klimatu, která vyzývá všechny členské státy, aby přijaly komplexní strategie přizpůsobení (viz bod 124).

Audity průřezových témat

186

Přibližně 10 % auditů se týkalo průřezových otázek, které mohou ovlivnit různá hospodářská odvětví nebo různé oblasti opatření týkajících se energetiky a změny klimatu. Byla zjištěna čtyři seskupení:

• výzkum v oblasti energetiky a změny klimatu,
• financování opatření v oblasti zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně, včetně daní,
• metaaudity/přezkumy nebo audity celé oblasti energetiky a změny klimatu,
• tvorba a provádění politik založených na důkazech.

187

Šest NKI EU vypracovalo konkrétní zprávy týkající se výzkumu v oblasti energetiky a změny klimatu. V roce 2014 francouzská NKI²⁹⁰ upozornila, že úspěch transformace energetiky vyžaduje technologické průlomy, ale že žádná ze stávajících vyspělých technologií patrně nebude schopna zajistit bezpečnost systému dodávek energie v roce 2030 a že neexistuje záruka, že jakékoli budoucí průlomy budou technicky a ekonomicky dostupné. Tři zprávy (Dánsko, 2013; Švédsko, 2012; Finsko, 2011)²⁹¹ se týkaly obecných programů výzkumu nebo konkrétních projektů. Ve svých zprávách NKI obvykle zdůrazňovaly význam výzkumu a inovací pro oblasti klimatu a energetiky, uváděly však, že jejich potenciál nebyl plně prozkoumán nebo jasně pochopen. Tři další audity (Spojené království, 2017 a 2012; Polsko, 2015)²⁹² se týkaly „čistých uhelných technologií“ a zdůraznily neúčinné postupy zadávání zakázek a neúčinnou podporu rozvoje takových technologií.

188

Některé audity (např. Lotyšsko, 2017; EÚD, 2013 a 2016; Nizozemsko, 2014, Španělsko, 2012) se týkaly financování investic napříč odvětvími, jako je energetická a dopravní infrastruktura v členských státech v rámci EU i ve třetích zemích²⁹³. Například v našem auditu z roku 2016²⁹⁴ jsme zjistili závažné riziko, že cíl vynaložit nejméně každé páté euro z rozpočtu EU v období 2014–2020 na opatření související s klimatem nebude splněn. Větší a lépe zacílené financování opatření v oblasti klimatu jsme nalezli v rámci Evropského fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti, nezaznamenali jsme však významný posun ve prospěch opatření v oblasti klimatu v oblastech zemědělství, rozvoje venkova a rybolovu. Také jsme konstatovali, že jsou zapotřebí okamžitá opatření v oblasti výzkumu, neboť příspěvek z oblasti financování výzkumu značně zaostává.

189

Některé audity se zabývaly daněmi souvisejícími s oblastí klimatu nebo účinkem změn daňového systému na ekologické investice. Například švédská NKI²⁹⁵ zjistila, že zprávy vlády a agentur neposkytují komplexní obraz nákladů a účinků daní souvisejících s klimatem. Upozornila také na omezení modelů, které vláda používá k modelování ekonomických účinků. Francouzská auditní zpráva z roku 2016²⁹⁶ konstatovala, že daňové výhody a podpora pro environmentálně nepříznivé činnosti mají větší váhu než podpora pro udržitelné činnosti.

190

Některé NKI vypracovaly audity svých vnitrostátních strategií v oblasti změny klimatu²⁹⁷. NKI Nizozemska (2015), Francie (2014), Švédska (2013) a Finska (2012) zveřejnily metaaudity a přehledy, které sloučily jejich vnitrostátní zjištění v oblasti energetiky a změny klimatu²⁹⁸.

191

Některá auditní zjištění se týkala údajů a metod používaných vládami k přípravě a provádění politik. Například náš audit z roku 2016 v oblasti bezpečnosti dodávek energie²⁹⁹ upozornil na problémy při modelování poptávky po zemním plynu. Zpráva švédské NKI z roku 2012 také upozornila na omezení ekonomických modelů, které používá švédská vláda³⁰⁰.

Oblasti, v nichž bylo provedeno jen málo auditů

192

NKI EU se v oblasti energetiky a změny klimatu věnovaly nejrůznějším tématům a došly k mnoha relevantním zjištěním. Některým oblastem energetiky a změny klimatu se však dosud dostávalo menšího auditního pokrytí:

• přizpůsobení (viz bod 144),
• inventury skleníkových plynů EU a členských států a využívání půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví (LULUCF),
• třetí fáze systému EU ETS (viz bod 167),
• emise ze silniční dopravy (viz bod 171),
• emise ze zemědělství (viz bod 176).

193

Provedli jsme průzkum u 28 NKI EU týkající se problémů, s nimiž se potýkaly při auditech v oblasti energetiky a změny klimatu. Nejčastěji zmiňovanými problémy byly: nízká priorita témat z oblasti energetiky a změny klimatu; nejasné cíle politiky, a tudíž nedostatečná kritéria pro audit; nedostatečné odborné zkušenosti.

194

Přizpůsobení se změně klimatu bylo předmětem auditů daleko méně často než zmírňování změny klimatu (viz bod 144). Třetina zpráv zabývajících se oblastí přizpůsobování se týkala povodní. Některé ze zpráv se věnovaly nedostatku vody v systémech zásobování pitnou vodou nebo zvláštních systémech zavlažování, žádná však nezkoumala vztah mezi nedostatkem vody a změnou klimatu. Rovněž jsme nezjistili žádné audity zaměřené na přizpůsobování v konkrétních odvětvích, jako je zemědělství, plánování infrastruktury, zdravotnictví nebo biologická rozmanitost. Kolem roku 2012 bylo provedeno několik počátečních auditů připravenosti členských států na přizpůsobování, od okamžiku, kdy strategie EU pro přizpůsobení v roce 2013 doporučila členským státům vypracovat národní strategie přizpůsobení, však žádný audit proveden nebyl.

195

Na dotaz, proč nebyla oblast přizpůsobení kontrolována více, NKI EU odpověděly:

• přizpůsobování je dosud novou politikou,
• opatření pro přizpůsobení často spočívají v malých a rozptýlených projektech; pokud tyto projekty financují obce, nemusí mít NKI potřebný mandát k auditu,
• opatření pro přizpůsobení jsou pro provedení auditu příliš komplexní kvůli své mezioborové/přeshraniční a dlouhodobé povaze,
• NKI některých členských států posoudily riziko spojené s přizpůsobováním jako nízké.

196

Cíle v oblasti snižování emisí používají jako srovnávací základ inventury skleníkových plynů EU a členských států (viz bod 26). Tyto inventury jsou používány i ke kontrole toho, zda jsou emise členských států v souladu s rozhodnutím o sdílení úsilí (viz bod 35) a mezinárodními závazky v rámci UNFCCC (viz bod 18). Důležitou úlohu mohou hrát i v budoucnosti v rámci Pařížské dohody. Nalezli jsme jeden audit NKI EU z roku 2009³⁰¹, který se jimi přímo zabýval. Estonská NKI provedla audit úsilí svého členského státu při snižování emisí skleníkových plynů a došla k závěru, že existuje riziko, že z několika důvodů mohou být estonské emise vyšší, než je deklarováno:

• nedostatek údajů a metodické nedostatky, nebyla zahrnuta všechna odvětví a všechny znečišťující látky,
• metoda používaná k výpočtu množství skleníkových plynů absorbovaných lesními porosty vykazovala vady,
• nebyl posuzován účinek změn ve využití půdy.

197

Rumunská NKI³⁰² v roce 2011 neprovedla audit těchto inventur přímo, ale využila odkaz na zprávu UNFCCC z roku 2010, která zjistila problémy týkající se neplnění předpisů u rumunské inventury skleníkových plynů. V důsledku toho byla pozastavena účast Rumunska v mezinárodním systému obchodování s emisemi zřízeném podle Kjótského protokolu. Litva³⁰³ se s podobnými problémy potýkala v první polovině roku 2012. V roce 2011 zjistila portugalská NKI³⁰⁴ nesrovnalosti mezi metodami pro vyúčtování emisí, které používaly portugalské úřady, a metodami, které požaduje Kjótský protokol.

198

Podle NKI EU byla kontrolní činnost týkající se inventur skleníkových plynů EU a členských států a oblasti využívání půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví omezená kvůli omezené finanční důležitosti těchto inventur a nedostatku odborných znalostí.

Část III – Hlavní výzvy

199

Část I této situační zprávy popisovala, co EU činí v oblasti energetiky a změny klimatu, a část II upozorňovala na zjištění NKI EU v této oblasti. Na základě této práce jsme určili sedm oblastí, kde spatřujeme zásadní výzvy v oblasti energetiky a změny klimatu. V každé oblasti identifikujeme problémy s cílem poskytnout souvislosti pro aktuální zohlednění významných probíhajících transformací, podnítit debatu zúčastněných subjektů a určit potenciální příležitosti a rizika pro audity v budoucnosti.

1. Řádná správa v oblasti energetiky a změny klimatu

200

EU si stanovila cíle týkající se energetiky a změny klimatu pro roky 2020 a 2030 a cíle pro rok 2050: snížit emise skleníkových plynů, zlepšit energetickou účinnost a zvýšit podíl energie z obnovitelných zdrojů (viz bod 21). Rovněž si stanovila cíle spočívající v rozvoji funkčního vnitřního trhu s energií, zajištění bezpečnosti dodávek energie a integrace obnovitelných zdrojů energie. Bylo dosaženo velkých pokroků (viz bod 22). Aktuální prognózy ukazují, že dosažení cílů pro roky 2030 a 2050 však vyžaduje další pokrok (viz bod 23).

201

Plnění cílů EU lze dosáhnout pouze pomocí kombinace legislativních a nelegislativních opatření na úrovni EU, na úrovni členských států a na regionální a místní úrovni. V oblasti energetiky i změny klimatu mají EU a členské státy sdílenou pravomoc (viz bod 11) a musí spolupracovat v duchu solidarity a důvěry³⁰⁵. Členské státy si ponechávají výhradní pravomoc v některých oblastech, jako je jejich vnitrostátní struktura zásobování energií.

202

Oblasti energetiky a změny klimatu je třeba řešit společně. Na výrobu a spotřebu energie připadá 79 % emisí skleníkových plynů v EU (viz bod 39). Kromě toho rozhodnutí v jednom členském státě mohou ovlivňovat situaci v ostatních členských státech a dosahování celkových cílů EU. V EU jsou zapotřebí účinné systémy správy pro řízení a monitorování opatření v oblasti energetiky a změny klimatu, pro snižování rizik, předcházení překryvům a pro zajištění pokroku při současném hledání nákladově efektivních řešení.

203

EU a vlády členských států se zavázaly snížit emise skleníkových plynů (viz bod 19). Inventury skleníkových plynů hrají zásadní úlohu při monitorování pokroku v dosahování cílů v oblasti snižování emisí skleníkových plynů (viz bod 26). EU, orgány členských států a sekretariát UNFCCC provádějí ověření těchto inventur, které často obsahují složité odhady.

204

Sledování toho, do jaké míry jsou plněny finanční závazky týkající se transformace energetiky a změny klimatu, je velmi náročné. EU se zavázala vynaložit alespoň každé páté euro ze svého rozpočtu na opatření v oblasti klimatu v období let 2014 až 2020 (viz bod 133). Audit EÚD z roku 2016 ukázal, že splnění tohoto cíle je vážně ohroženo (viz bod 188). Rozvinuté země se zavázaly poskytovat ročně 100 miliard USD do roku 2020 na podporu úsilí rozvojových zemí při zmírňování změny klimatu a přizpůsobování se této změně (viz bod 20), ačkoli odpovědnost za splnění tohoto cíle není sdílena.

205

Veřejné audity mohou hrát důležitou úlohu při zajišťování veřejné odpovědnosti za dosahování cílů a závazků vlád. Tyto audity mohou hrát klíčovou úlohu při udržování důvěry občanů v jejich vlády a v Evropskou unii. Úlohy nejvyšších kontrolních institucí v EU jsou však dosud omezeny na kontrolu určitých důležitých systémů správy v oblasti energetiky a změny klimatu a na monitorování procesů, jako jsou například inventury skleníkových plynů (viz body 196–197).

2. Politika založená na důkazech

206

Tvorba a provádění politik by měly vycházet z nejlepších dostupných údajů, modelování a analýz (viz bod 137). To u témat v oblasti energetiky a změny klimatu představuje velkou výzvu vzhledem k tomu, že se jedná o témata složitá a některé z údajů jsou poměrně nové, a vzhledem k rychlosti změn vyplývajících z transformace energetiky a ze změny klimatu.

207

Evropská komise vychází ze široké škály údajů, technik modelování a analýzy dopadů, které jí pomáhají posuzovat alternativní možnosti politiky v oblasti energetiky a změny klimatu (viz bod 138). Předešlé audity upozornily na problémy týkající se shromažďování údajů (viz body 157 a 161), modelů a analýzy dopadů (viz bod 191).

208

Kvalitní údaje, analýzy a modely nadále představují důležité nástroje pro posuzování možností politiky v oblasti energetiky a změny klimatu a budou zapotřebí pro integrované národní plány v oblasti energetiky a klimatu, které by členské státy měly vypracovávat podle navrhovaného nařízení o správě energetické unie (viz bod 79), budou-li stávající návrhy schváleny.

3. Transformace energetiky

209

Na výrobu a spotřebu energie připadá 79 % emisí skleníkových plynů v EU (viz bod 39). V posledních desetiletích dosáhla EU pokroku při zvyšování udržitelnosti, cenové dostupnosti a bezpečnosti svého odvětví energetiky. Přechod odvětví energetiky EU na nízkouhlíkové zdroje energie však před sebou má ještě velmi dlouhou cestu a musí překonat mnoho problémů.

210

Očekává se významný pokles výroby energie v EU z fosilních paliv spolu s pokračujícím růstem výroby energie z obnovitelných zdrojů (viz bod 48). Výroba energie z obnovitelných zdrojů pomáhá zmírňovat změnu klimatu a snižováním závislosti na dovozu zvyšuje bezpečnost dodávek energie v EU. Současně představuje začleňování výroby energie z obnovitelných zdrojů do energetického systému určité výzvy. Jsou stále zapotřebí hluboké změny elektroenergetického systému, aby se vyrovnal s problémy, jako je variabilita výroby energie z volatilních obnovitelných zdrojů, ukládání, decentralizovaná výroba energie a dynamičtější řízení poptávky (viz body 73–76). Energetická infrastruktura v rámci členských států a mezi nimi dosud není plně koncipována pro integrované trhy (viz body 68–71). Podobně bude muset i odvětví dopravy projít hlubokými změnami z hlediska spotřeby energie a přejít na uhlíkově méně náročné druhy dopravy a využívat biopaliva a alternativní paliva, jako je elektřina (viz bod 98). Energetickou soustavu by měla dále transformovat opatření v oblasti energetické účinnosti (viz body 42–43).

211

Investice do infrastruktury se budou muset opírat o dlouhodobé pochopení jejich klimatických a jiných dopadů. Například uhlí je energetický zdroj, který vypouští největší relativní množství skleníkových plynů (viz obrázek 8). Investice do jakýchkoli nových uhelných dolů a elektráren spalujících uhlí by pro energetické společnosti znamenaly pevnou vazbu k použití těchto aktiv na několik desetiletí, a to bez jakékoli jistoty, že budou k dispozici účinné a efektivní technologie k zachycování nebo omezování jejich emisí skleníkových plynů (viz bod 56). Namísto toho by takové investice vedly k další nadměrné kapacitě na nasyceném trhu (viz bod 74), a tím k dalším problémům se získáváním investic do kapacit pro energii z obnovitelných zdrojů.

212

Existující zařízení bude možná nutné odstavit dříve, než se předpokládalo – a tím se stanou tzv. „nevyužitými aktivy“ v důsledku nárůstu ceny uhlíku nebo změny právních předpisů v oblasti energetiky či změny klimatu. Tyto investice, například do uhelných nebo jaderných elektráren, se často koncentrují v určitých regionech, které mohou být vysoce závislé na související hospodářské činnosti a pracovních místech (viz bod 77). To vyvolává potřebu plánování sociálních opatření v případech, kdy podpora transformace energetiky vyžaduje uzavření zavedených odvětví energetiky.

213

Vedle svých účinků na zmírňování změny klimatu může transformace energetiky nabídnout přínosy v oblastech, jako je zlepšování kvality ovzduší a snižování závislosti na dovozu, a je také třeba přihlížet i k nárůstu počtu tzv. zelených pracovních míst.

4. Účinné využívání výzkumu a inovací

214

Dosahování dlouhodobějších cílů v oblasti energetiky a změny klimatu bude vyžadovat rozvoj a široké využití nových technologií v několika odvětvích (viz body 128–129). Výzkum a inovace proto musí hrát významnou úlohu při transformaci EU na nízkouhlíkovou společnost, a to tím, že zajistí výkonnější a nákladově efektivní nízkouhlíkové technologie. Velkého pokroku bylo dosaženo například v oblasti technologií týkajících se energie z obnovitelných zdrojů, stále však existuje významný potenciál pro další rozvoj. Odvětví energetiky bude potřebovat i kvalitnější a nákladově efektivnější technologie pro skladování energie a zachycování CO₂, např. pro zbývající elektrárny spalující zemní plyn (viz body 56 a 57). Dosažení významného snížení emisí v dopravě bude vyžadovat vývoj alternativních paliv (viz body 97–102), vozidla využívající tato paliva však vykazují technická omezení, například omezený dojezd a vysoké náklady.

215

Často trvá mnoho let, než se nová technologie stane využitelná v průmyslovém měřítku. V příštím desetiletí proto bude třeba zásadně pokročit ve vývoji technologií potřebných ke snížení emisí v letech 2030 až 2050. V současné době neexistuje jistota, že takové budoucí technologické průlomy budou do roku 2030 technicky možné a široce ekonomicky dostupné (viz bod 187). EU je stále významným centrem inovací a investic do výzkumu a vývoje v oblasti zmírňování změny klimatu. Celosvětové investice do energie z obnovitelných zdrojů vedly k poklesu nákladů a k významnému růstu. V některých oblastech však má EU stále „schodek v zavádění“ v rámci své snahy o komerční využití slibných inovací v oblasti energetiky (viz bod 130).

216

Energetické inovace závisejí na příspěvcích široké škály zúčastněných subjektů, od podniků a spotřebitelů po místní, regionální a celostátní orgány, k činnosti orgánů EU. Při zajišťování prostředí umožňujícího inovace hrají zásadní úlohu struktura trhu a veřejné orgány. Veřejné financování má přitom často jen poměrně malou roli, může však přesto mít klíčový význam v určitých oblastech, jako jsou inovace v počátečních fázích. Audit EÚD z roku 2016 ukázal, že plánovaný cíl vynaložit 35 % rozpočtu programu Horizont 2020 na opatření v oblasti klimatu je ohrožen (viz bod 188).

5. Plánování a řešení problematiky přizpůsobení

217

Účinky změny klimatu již pociťujeme. Změna klimatu ovlivní občany EU v mnoha směrech, včetně zvýšeného výskytu období sucha a povodní, lesních požárů, vlivů na produkci potravin, škod na soukromé a veřejné infrastruktuře a požadavků na větší ochranu, měnících se zdravotních rizik, dopadů na zaměstnanost, migraci atd. (viz body 118–122). EU a členské státy musí plánovat, jak se přizpůsobí. Pařížská dohoda je první mezinárodní dohodou, která uznává potřebu přizpůsobení se změně klimatu (viz bod 19). V roce 2013 již EU vypracovala strategii pro přizpůsobení a vyzvala členské státy, aby připravily vlastní národní strategie (viz bod 124).

218

K popisování a prognózování dopadů změny klimatu lze využít klimatické, environmentální, společenské a ekonomické modely. To je důležitý, ale náročný úkol (viz body 138–139)³⁰⁶. Například vzestupy hladin moří nebo desertifikace v některých regionech by mohly vyvolat pohyby obyvatelstva v rámci Evropy a směrem do Evropy (viz bod 122). Pro EU a členské státy bude velkou výzvou správně předvídat a plánovat přizpůsobení a omezovat nutnost pozdějších opatření v reakci na nastalé události, která by byla nákladnější a znamenala by nepředpokládaný tlak na veřejné rozpočty.

6. Financování

219

Komise odhadla, že k dosažení cílů EU v oblasti energetiky a změny klimatu pro rok 2030 bude v období let 2020–2030 ročně zapotřebí investic ve výši přibližně 1 115 miliard EUR: většinou v odvětví dopravy a v odvětví bydlení a služeb (viz rámeček 8). Tyto investice do zmírňování změny klimatu budou muset být zajištěny z veřejných i soukromých zdrojů. V případě selhání regulace nebo trhu mohou zasáhnout státy, jak se stalo v případě energie z obnovitelných zdrojů (viz bod 75), a mohou tak pomoci přispět k celosvětovému růstu tohoto nového odvětví a k výslednému významnému snížení nákladů na obnovitelnou energii (viz bod 64). Mocným nástrojem by byla i robustnější cena uhlíku, která by měla potenciál stimulovat více soukromých investic do nízkouhlíkových aktiv a energetické účinnosti (viz bod 32).

220

Náklady na přizpůsobení se změně klimatu je obtížné předvídat (viz rámeček 8), ještě obtížněji pak lze prognózovat pravděpodobné přínosy investic do přizpůsobení, což znamená problémy pro tradiční posuzování v rámci auditů optimálního využití prostředků, analýzy nákladů a přínosů a monitorování výkonnosti. Přizpůsobování vyžaduje dlouhodobé plánování a rozhodování o zásadní infrastruktuře, jako je infrastruktura pro zásobování vodou, zavlažovací systémy a protipovodňové zábrany. Pokud chybí správné pobídky, nemusí tržní síly a konvenční analýzy nákladů a přínosů u takovýchto dlouhodobých opatření pro přizpůsobení vést k optimálním investicím. Aby byla překonána selhání trhu, může být zapotřebí mobilizovat rozsáhlé veřejné financování. Do přizpůsobování by však měly významně investovat i společnosti ze soukromého sektoru, neboť je v jejich dlouhodobém zájmu být odolné vůči změně klimatu a zkoumat související nové podnikatelské příležitosti (viz bod 136).

221

V odvětví energetiky je jednou z klíčových výzev, před nimiž EU a příslušné členské státy stojí, vyřazování jaderných elektráren z provozu. V EU již bylo uzavřeno 90 jaderných elektráren, dosud však nebyly vyřazeny z provozu. Odhaduje se, že do konce roku 2025 bude v EU uzavřeno dalších 50 nyní provozovaných reaktorů. Podle Komise činí odhadované celkové náklady na nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem přibližně 400 miliard EUR (viz bod 59).

222

Nedávný audit EÚD týkající se vyřazování jaderných elektráren z provozu ve třech členských státech EU zjistil, že celkové odhadované náklady by se zdvojnásobily, pokud by do nich měly být zahrnuty náklady na konečné uložení vysoce aktivního odpadu a vyhořelého paliva (viz bod 163). Podle zprávy Komise nejsou koncepce pro ukládání středně aktivního odpadu, vysoce aktivního odpadu a vyhořelého paliva, například výběr lokality nebo vytvoření projektu, ve většině členských států konkrétní (viz bod 59).

223

Proto vyřazování jaderných elektráren z provozu a ukládání jaderného odpadu představuje pro EU a její členské státy naléhavou a nákladnou výzvu. Nabízí však také mnoho příležitostí pro podnikání a zaměstnanost (viz bod 58).

7. Zapojení občanů EU

224

Přechod k nízkouhlíkovému hospodářství ovlivní všechny sektory ekonomiky a společnosti. Bude mít vliv na život občanů, na jejich cestování, spotřebu, plánování a investice. V roce 2014 představovaly přímé emise domácností 24 % emisí skleníkových plynů³⁰⁷; spotřební volby domácností ovlivňují mnoho dalších zdrojů emisí skleníkových plynů. Začlenění občana do transformace energetiky je nyní považováno za naprosto nezbytné, a to jak pro pochopení, podporu a hrazení nákladů potřebných transformací, tak pro povzbuzení aktivní účasti. Bude to vyžadovat změnu chování, například způsobu, jakým se vyrábí a spotřebovává energie. Občané EU mohou přímo snižovat emise v EU, například nákupem energeticky účinných bytů a domů, používáním energeticky účinných zařízení (viz body 85–87), výrobou energie z obnovitelných zdrojů (viz body 62–64) a používáním udržitelných druhů dopravy (viz body 90 a 96).

225

Občany lze zapojit na individuální, místní, městské, regionální, celostátní a evropské úrovni, často jsou jim však nejblíže místní správy. Ty mají velký potenciál pro zapojení většího počtu občanů prostřednictvím zdola nahoru vedených akcí a hnutí, jako je například „Pakt starostů a primátorů v oblasti klimatu a energetiky“ (viz bod 124).

Tuto situační zprávu přijal senát I na svém zasedání dne 21. června 2017.

Glosář a zkratky

Antropogenní emise: Emise, které vznikají při činnosti člověka, na rozdíl od emisí, jež se vyskytují přirozeně bez zásahu člověka.

Ekvivalent CO₂ (CO₂e): Tato jednotka se používá ke konsolidaci množství všech skleníkových plynů do jediného číselného údaje. Představuje množství emisí oxidu uhličitého (CO₂), které by za dané období způsobilo stejné oteplení klimatu jako vypuštěné množství emisí určitého skleníkového plynu nebo směsi skleníkových plynů.

Energie z obnovitelných zdrojů: Energie získaná z obnovitelných zdrojů, které se v lidském časovém měřítku přirozeně obnovují, jako je sluneční světlo, vítr, biomasa a geotermální teplo.

Evropský hospodářský prostor (EHP): EHP zajišťuje volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu na jednotném evropském trhu. Zahrnuje všechny členské státy EU, Island, Lichtenštejnsko a Norsko.

Konference smluvních stran (Conference of the Parties, COP): Nejvyšší rozhodovací organizace Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu o změně klimatu (UNFCCC). V konferenci smluvních stran jsou zastoupeny všechny státy, které jsou smluvními stranami úmluvy. V rámci konference přezkoumávají úmluvu a veškeré ostatní právní nástroje, které konference smluvních stran přijme, a přijímají rozhodnutí nezbytná k podpoře účinného provádění. EU a její členské státy jsou smluvními stranami úmluvy a rovněž se účastní konferencí smluvních stran.

Maloobchodní ceny energie a velkoobchodní ceny energie: Maloobchodní ceny energie jsou ceny, které platí konečný spotřebitel energie. Zahrnují daně, další přirážky a slevy, které se v jednotlivých členských státech liší. Velkoobchodní ceny jsou ceny, které dovozcům nebo výrobcům energie platí poskytovatelé, kteří prodávají energetické produkty konečným spotřebitelům.

Mezinárodní letecká doprava / mezinárodní lodní doprava: V této zprávě pojem mezinárodní letecká doprava / lodní doprava označuje lety/plavby mezi EU a letištěm/přístavem ve třetí zemi. Důvodem tohoto rozlišení je skutečnost, že v inventurách skleníkových plynů jsou emise skleníkových plynů z mezinárodní letecké/lodní dopravy a letecké/lodní dopravy v rámci EU vykazovány odděleně.

Mezivládní panel pro změnu klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC): Přední mezinárodní vědecký subjekt pro hodnocení změny klimatu. Tento panel v roce 1988 zřídily Program Organizace spojených národů pro životní prostředí (UNEP) a Světová meteorologická organizace (WMO), aby světu poskytoval jasný vědecký pohled na aktuální stav znalostí v oblasti změny klimatu a jejích potenciálních environmentálních a socioekonomických dopadů.

Nákladová efektivnost: Poměr mezi použitými zdroji a dosaženými výsledky. Vysoká nákladová efektivnost je požadavkem pro výdaje EU.

Nevyužitá aktiva: Aktiva, u nichž došlo k neočekávanému nebo předčasnému uzavření, odpisu, snížení hodnoty nebo převodu na pasiva.

Politika soudržnosti: Politika EU, jejímž cílem je zlepšovat hospodářskou, územní a sociální soudržnost v Evropské unii zmenšováním rozdílů v rozvoji různých regionů. Politika soudržnosti se realizuje prostřednictvím tří hlavních fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti (FS). Společně s Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropským námořním a rybářským fondem (ENRF) tvoří tyto fondy evropské strukturální a investiční fondy (ESI fondy).

Potenciál globálního oteplování (global warming potential, GWP): Poměrný koeficient vyjadřující množství tepla, které tuna konkrétního skleníkového plynu zadrží v atmosféře, v porovnání s množstvím tepla, které zadrží obdobné množství oxidu uhličitého.

Propad: Jakýkoli proces, činnost nebo mechanismus, které odstraňují skleníkový plyn z atmosféry.

Přizpůsobování se změně klimatu: Proces přizpůsobování se skutečné nebo očekávané změně klimatu a jejím účinkům.

Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC): Rámcová úmluva Organizace spojených národů o změně klimatu (UNFCCC) je mezinárodní environmentální úmluva sjednaná na summitu Země v Riu de Janeiru v roce 1992. Cílem úmluvy UNFCCC je dosáhnout stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která by zabránila nebezpečnému narušení klimatického systému lidskou činností. Této úrovně by mělo být dosaženo v takovém časovém období, které umožní ekosystémům, aby se přirozenou cestou přizpůsobily změně klimatu, přičemž by nebyla ohrožena produkce potravin, a hospodářskému rozvoji, aby mohl pokračovat udržitelným způsobem. UNFCCC je i název sekretariátu Rámcové Organizace spojených národů, který je pověřen podporou fungování uvedené úmluvy.

Sdílení úsilí: Snížení emisí v odvětvích nezahrnutých do systému EU pro obchodování s emisemi upravuje rozhodnutí o sdílení úsilí z roku 2009. K těmto odvětvím patří doprava (vyjma letecké a mezinárodní lodní dopravy), zemědělství a lesnictví, budovy a nakládání s odpady, jakož i průmyslová odvětví, která nezahrnuje systém EU pro obchodování s emisemi.

Skleníkové plyny (greenhouse gases, GHG): Plyny, které v atmosféře Země tvoří určitý plášť, pod nímž se drží teplo a který zahřívá povrch Země prostřednictvím tzv. „skleníkového efektu“. Hlavními skleníkovými plyny jsou oxid uhličitý (CO₂), methan (CH₄), oxid dusný (N₂O) a fluorované plyny (HFC, PFC, SF₆ a NF₃).

Vnitrostátně stanovený příspěvek (nationally determined contribution, NDC): V rámci Pařížské dohody mají všechny smluvní strany dobrovolně navrhnout vnitrostátní cíle v oblasti snižování emisí skleníkových plynů v podobě „vnitrostátně stanovených příspěvků“. Strany budou vést usnadňující dialogy s cílem vyhodnocovat společné úsilí o pokrok na cestě k dlouhodobému cíli a aktualizovat své vnitrostátně stanovené příspěvky.

Volatilita: Za volatilní se označují energetické zdroje, které nevyrábějí energii nepřetržitě kvůli určitému faktoru, který nelze přímo řídit. Například větrné turbíny nevyrábějí energii, pokud nevane vítr. Solární elektrárny nevyrábějí v noci nebo v případech, kdy silná vrstva oblačnosti zakryje slunce.

Výkupní ceny: Cenové tarify, které provozovatelům zařízení produkujících energii z obnovitelných zdrojů zaručují kontinuální maloobchodní ceny pro dané období.

Využívání půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví (land use, land use change and forestry, LULUCF): Pojem využívání půdy, změn ve využívání půdy a lesnictví, který byl zaveden v Kjótském protokolu v roce 1997, definuje sekretariát Organizace spojených národů pro změnu klimatu jako „sektor inventur skleníkových plynů, který zahrnuje emise a odstraňování skleníkových plynů vyplývajících z člověkem přímo vyvolaného využívání půdy, změn ve využívání půdy a lidských činností“.

Zachycování a ukládání CO₂ (carbon capture and storage, CCS): Soubor technologií, jejichž cílem je zachycovat, přepravovat a ukládat CO₂ vypouštěný z elektráren a průmyslových zařízení. Cílem zachycování a ukládání CO₂ je zabránit tomu, aby se CO₂ dostal do atmosféry, a to jeho ukládáním ve vhodných geologických útvarech.

Zmírňování změny klimatu: Zásah člověka, jehož cílem je omezit zdroje nebo zvýšit propady skleníkových plynů. Zásah člověka, jehož cílem je omezit zdroje skleníkových plynů nebo zvýšit kapacitu jejich propadů.

Tým EÚD

Tato situační zpráva EÚD se zaměřuje na obecná témata zvolená na základě výzkumů Účetního dvora a znalostí a zkušeností, jež získal, a vychází zároveň z jeho zvláštních zpráv i ze zpráv nejvyšších kontrolních institucí členských států EU zveřejněných od roku 2012. Má se stát východiskem pro konzultace a dialog se zúčastněnými stranami EÚD a pro jeho budoucí auditní činnost.

Tuto zprávu přijal senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů. Audit vedl člen EÚD a předsedající senátu I Phil Wynn Owen. Vedoucím úkolu byl Olivier Prigent a zástupcem vedoucího úkolu Bertrand Tanguy.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

Print	ISBN 978-92-872-7595-0	doi:10.2865/971473	QJ-02-17-490-CS-C
PDF	ISBN 978-92-872-7604-9	doi:10.2865/18092	QJ-02-17-490-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-7692-6	doi:10.2865/745301	QJ-02-17-490-CS-Q

© Evropská unie, 2017

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně

Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem

Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

Vyhledávání informací o EU

• On-line
  Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.
• Publikace EU
  Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://op.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).
• Právo EU a související dokumenty
  Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.
• Veřejně přístupná data od EU
  Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.