Apresentação dos Relatórios Anuais do Tribunal de Contas Europeu relativos a 2016

Acerca do relatório: O Tribunal de Contas Europeu é a instituição de auditoria independente da UE — o guardião das finanças da UE. Esta publicação apresenta uma síntese das principais constatações e conclusões dos relatórios anuais do TCE sobre o orçamento da UE e sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento relativos ao exercício de 2016. Incide na fiabilidade das contas, na regularidade das receitas e das despesas e em aspetos gerais relacionados com o desempenho do orçamento da UE. O texto integral dos relatórios está disponível em eca.europa.eu e no Jornal Oficial da União Europeia.

Esta publicação está também disponível em 23 línguas e nos seguintes formatos:
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Nota do presidente

Este ano, celebra-se o 40.º aniversário do Tribunal de Contas Europeu. Há mais de 20 anos que elaboramos uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.

Pela primeira vez desde 1994, o Tribunal emite uma opinião com reservas (e não uma opinião adversa) sobre a regularidade das operações subjacentes às contas de 2016. Este facto reflete uma melhoria importante na gestão das finanças da UE. Uma parte significativa das despesas de 2016 não foi afetada por um nível significativo de erros e tem-se verificado uma melhoria constante do nível de erro estimado nos pagamentos efetuados a partir do orçamento da UE nos últimos três anos: de 4,4% em 2014 para 3,8% em 2015 e 3,1% em 2016. Por último, tal como nos anos anteriores, o Tribunal conclui que as contas da UE relativas ao exercício de 2016 dão uma imagem fiel e verdadeira da situação financeira da UE.

No que se refere ao futuro, como está estabelecido na sua estratégia para o período de 2018-2020, o Tribunal decidiu repensar a forma como audita o orçamento da UE. Em particular, o Tribunal tenciona ter mais em consideração os diferentes níveis de controlo interno na Comissão Europeia e nas administrações dos Estados- -Membros em matéria de gestão das despesas da UE. Desta forma, as insuficiências que persistem serão mais visíveis e o Tribunal poderá promover a prestação de contas e reforçar a gestão das finanças da UE.

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente do Tribunal de Contas Europeu

Resultados gerais

Principais conclusões

Síntese da Declaração de Fiabilidade relativa a 2016

O Tribunal de Contas Europeu apresenta uma opinião favorável sobre a fiabilidade das contas da União Europeia relativas ao exercício de 2016.

As receitas de 2016, no seu conjunto, foram legais e regulares, à semelhança dos exercícios anteriores.

Os pagamentos de 2016 foram legais e regulares, exceto no que se refere aos pagamentos de reembolso de custos.

O texto integral da Declaração de Fiabilidade encontra-se no capítulo 1 do Relatório Anual relativo a 2016.

  • As contas relativas a 2016 foram elaboradas em conformidade com as normas internacionais e apresentam, em todos os aspetos materialmente relevantes, uma imagem verdadeira e fiel. Assim, tal como tem sucedido todos os anos desde 2007, o Tribunal apresentou uma opinião favorável sobre a sua fiabilidade.
  • Nos últimos anos registou-se uma melhoria constante do nível de erro estimado para os pagamentos efetuados a partir do orçamento da UE (2016: 3,1%; 2015: 3,8% e 2014: 4,4%). Além disso, em 2016, uma parte significativa das despesas auditadas — os pagamentos baseados em direitos — não foi afetada por um nível significativo de erro. Por conseguinte, pela primeira vez desde que começou a fornecer uma declaração de fiabilidade em 1994, o Tribunal emitiu uma opinião com reservas sobre os pagamentos de 2016.
  • Os pagamentos baseados em direitos são efetuados aos beneficiários pelo cumprimento de condições e não para reembolso de custos. Representam cerca de metade das despesas auditadas em 2016 e incluem as ajudas diretas aos agricultores, que constituem a maior parte das despesas da rubrica «Recursos naturais: medidas de mercado e ajudas diretas» (com um nível de erro estimado de 1,7%) e «Administração» (0,2%). Estes dois domínios apresentavam um nível de erro estimado inferior ao limiar de materialidade de 2%. As bolsas de estudo e de investigação e as medidas agroambientais são outras atividades financiadas através dos pagamentos baseados em direitos.
  • Os pagamentos de reembolso de custos são efetuados aos beneficiários que suportaram custos suscetíveis de serem reembolsados a partir de fundos da UE. Incluem despesas realizadas nos domínios com as taxas de erro mais elevadas: «Recursos naturais: desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas» (nível de erro estimado de 4,9%) e «Coesão económica, social e territorial» (4,8%). Outras atividades financiadas através dos pagamentos de reembolso de custos incluem os projetos de investigação, bem como os programas de formação e de desenvolvimento.
  • Na maioria dos domínios, as informações da Comissão sobre a regularidade estão geralmente em consonância com os resultados do Tribunal. A Comissão também constata um nível significativo de erro global.
  • As medidas corretivas tomadas pelas autoridades dos Estados-Membros e pela Comissão tiveram um impacto positivo no nível de erro estimado. Sem essas medidas, o nível de erro estimado global teria sido 1,2% mais elevado. As informações disponíveis eram suficientes para evitar, ou detetar e corrigir, uma parte significativa dos erros. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas no domínio da «Coesão económica, social e territorial» e «Europa Global» teria sido inferior ao limiar de materialidade de 2% em 2016.
  • Este ano, o montante total dos pagamentos que a UE se comprometeu a efetuar a partir dos orçamentos futuros foi mais elevado do que nunca. Está previsto que este montante continue a aumentar até 2020. Eliminar esta acumulação de pagamentos e impedir que se constitua uma nova deverão ser as prioridades para o planeamento do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para o período posterior a 2020.
  • O Tribunal comparou o quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho da Comissão com as boas práticas de outras administrações. Chegou à conclusão de que a Comissão deve simplificar a medição do desempenho, por exemplo, reduzindo consideravelmente o número de objetivos e indicadores.
O texto integral dos relatórios anuais do Tribunal relativos ao exercício de 2016 sobre o orçamento da UE e sobre as atividades financiadas pelos oitavo, nono, décimo e décimo primeiro Fundos Europeus de Desenvolvimento encontra-se no sítio Internet do Tribunal (http://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=41732).

O que é o Tribunal

Enquanto auditor externo da União Europeia, a missão do Tribunal é contribuir para a melhoria da gestão financeira da UE, promover a prestação de contas e a transparência e atuar como guardião independente dos interesses financeiros dos cidadãos da UE.

O Tribunal chama a atenção para os riscos, fornece garantias, assinala insuficiências e sucessos e formula orientações destinadas aos decisores políticos e legisladores da UE sobre a forma de melhorar a gestão das políticas e programas da UE. Através do seu trabalho, o Tribunal assegura que os cidadãos da UE sabem de que forma o seu dinheiro é utilizado.

O que o Tribunal auditou

Declaração anual de fiabilidade relativa ao orçamento da UE

O orçamento da UE é decidido em cada ano pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no contexto de Quadros Financeiros Plurianuais (QFP). Compete em primeiro lugar à Comissão garantir que o orçamento é adequadamente despendido.

Todos os anos o Tribunal audita as receitas e despesas do orçamento da UE e examina a fiabilidade das contas anuais e a conformidade das operações relativas às receitas e despesas com as regras e regulamentação aplicáveis ao nível da UE e dos Estados-Membros.

Estes elementos constituem a base da declaração de fiabilidade que o Tribunal deve fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho nos termos do artigo 287.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Orçamento da UE para 2016 em valores

As despesas orçamentais são um instrumento importante para a concretização dos objetivos políticos da UE.

Em 2016, as despesas da UE totalizaram 136,4 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 267 euros por cidadão. Em média, representaram 2,0% do total das despesas das administrações públicas dos Estados-Membros da UE.

De onde provêm os fundos?

O orçamento da UE é financiado por vários meios. A maior parte (95,6 mil milhões de euros) é paga pelos Estados- -Membros, proporcionalmente ao seu rendimento nacional bruto. Outras fontes incluem direitos aduaneiros (20,1 mil milhões de euros), bem como o imposto sobre o valor acrescentado cobrados pelos Estados-Membros (15,9 mil milhões de euros).

Em que são despendidos os fundos?

O orçamento anual da UE é despendido numa vasta gama de políticas (ver diagrama 1).

Diagrama 1

Despesas auditadas em 2016

Os pagamentos são feitos para apoiar atividades tão variadas quanto a agricultura e o desenvolvimento das zonas rurais e urbanas, projetos de infraestruturas de transporte, investigação, formação para pessoas desempregadas, apoio a países que pretendem aderir à UE ou ajuda a países vizinhos e em desenvolvimento.

Quase dois terços do orçamento são gastos no âmbito do que se designa por «gestão partilhada», através da qual cada Estado-Membro atribui os fundos e gere as despesas em conformidade com a legislação da UE e nacional (por exemplo, no caso das despesas relativas à «Coesão económica, social e territorial» e das despesas com «Recursos naturais»).

O que o Tribunal constatou

As contas da UE são verdadeiras e fiéis

As contas da UE relativas ao exercício de 2016 foram elaboradas em conformidade com as normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público e refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, os resultados financeiros da UE em 2016, assim como o seu ativo e passivo no final do exercício.

Por conseguinte, o Tribunal pôde emitir uma opinião sem reservas sobre a fiabilidade das contas («certificar»), tal como sucede todos os anos desde 2007.

As despesas da UE foram legais e regulares, exceto no que se refere aos pagamentos de reembolso de custos

O Tribunal testa uma amostra de operações do orçamento da UE de modo a fornecer estimativas que indiquem em que medida as receitas e os diferentes domínios de despesas estão afetados por erros. Para mais informações sobre a metodologia de auditoria do Tribunal e o nível de erro estimado, clique aqui.

O Tribunal conclui que as receitas estavam isentas de erros materiais.

Para 2016, o Tribunal emite uma opinião com reservas sobre os pagamentos efetuados a partir do orçamento da UE, o que sucede pela primeira vez desde que o Tribunal começou a fornecer uma declaração de fiabilidade em 1994.

No que se refere às despesas, o Tribunal estima o nível de erro global em 3,1% (ver diagrama 2). Essa percentagem foi de 3,8% em 2015 e de 4,4% em 2014.

Diagrama 2

Nível de erro estimado para o orçamento da UE no seu conjunto (2014 a 2016)

Nota: O Tribunal recorre a técnicas estatísticas correntes para estimar o nível de erro. O Tribunal estima, com um grau de confiança de 95%, que a taxa de erro na população se situe no intervalo entre o limite inferior e o limite superior de erro (para mais informações, ver o anexo 1.1 do capítulo 1 do Relatório Anual relativo a 2016).

Os erros estavam limitados essencialmente aos pagamentos de reembolso de custos, para os quais o Tribunal estima o nível de erro em 4,8%. No que se refere aos pagamentos baseados em direitos, o Tribunal estima o nível de erro em 1,3%, o que é inferior ao limiar de materialidade de 2% (ver diagrama 3).

Diagrama 3

Cerca de metade das despesas de 2016 estão isentas de distorções materiais

Por conseguinte, o Tribunal conclui que os pagamentos de 2016 são legais e regulares, com exceção dos pagamentos de reembolso de custos.

O que são os pagamentos baseados em direitos e os pagamentos de reembolso de custos?

As despesas da UE são caracterizadas por dois tipos de despesas que envolvem diferentes padrões de risco:

  • pagamentos baseados em direitos, que dependem do cumprimento de determinadas condições; incluem, por exemplo bolsas de estudo e de investigação (no âmbito das despesas com a competitividade), ajudas diretas aos agricultores (no âmbito dos «Recursos naturais»), ou vencimentos e pensões (no âmbito da «Administração»);
  • pagamentos de reembolso de despesas, em que a UE reembolsa custos elegíveis relativos a atividades elegíveis. Estes regimes incluem, por exemplo, projetos de investigação (no âmbito das despesas com a competitividade), investimento no desenvolvimento regional e rural e em programas de formação (despesas da rubrica «Política de coesão económica, social e territorial») e projetos de ajuda ao desenvolvimento (no âmbito da «Europa Global»).
As despesas no âmbito da gestão partilhada contribuem proporcionalmente para o nível de erro global

Os testes efetuados fornecem igualmente resultados para cada domínio de despesas, tal como apresentado no diagrama 4. A forma como as despesas da UE são geridas (direta ou indiretamente pela Comissão, ou na modalidade de gestão partilhada com os Estados-Membros) tem um impacto limitado sobre a regularidade. Para 2016, o nível de erro estimado para as despesas da gestão partilhada e o nível relativo a todos os outros tipos de despesas operacionais são quase idênticos.

Os «Recursos naturais» constituíram a maior parte das despesas auditadas (45%). A rubrica «medidas de mercado e ajudas diretas», composta principalmente por ajudas diretas aos agricultores, representa mais de três quartos das despesas deste domínio e está isenta de erros materiais (nível de erro estimado: 1,7%). A rubrica «Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas» é outra componente deste domínio e está afetada por erros materiais (nível de erro estimado: 4,9%).

A «Política de coesão económica, social e territorial» é a segunda rubrica com mais despesas auditadas (28%). Os erros neste domínio referem-se principalmente a beneficiários, atividades, projetos ou despesas inelegíveis (cerca de 70%). Quase todas as despesas neste domínio são realizadas sob a forma de pagamentos de reembolso de custos. O exercício de 2016 é o último em que todas as despesas auditadas pelo Tribunal estão ligadas ao QFP para 2007-2013. Nos próximos anos, prevê-se que aumente a parte dos fundos do QFP para 2014-2020.

Globalmente, os erros verificados nestes dois domínios em gestão partilhada totalizam 79% do nível de erro estimado do Tribunal para 2016.

Diagrama 4

Resultados dos testes nos domínios de despesas da UE relativos ao exercício de 2016

%O nível de erro estimado baseia-se nos erros quantificáveis decorrentes dos trabalhos do Tribunal, especialmente os testes realizados a uma amostra de operações. O Tribunal recorre a técnicas estatísticas correntes para retirar esta amostra e estimar a taxa de erro (ver anexo 1.1 do capítulo 1 do Relatório Anual relativo a 2016).

*O Tribunal não fornece uma apreciação específica das despesas realizadas no âmbito das rubricas 3 (Segurança e cidadania) e 6 (Compensações) do QFP, nem de outras despesas (instrumentos especiais fora do âmbito do QFP para 2014-2020, tais como a Reserva para Ajudas de Emergência e o Instrumento de Flexibilidade). No entanto, os trabalhos realizados neste domínio contribuem para a conclusão geral do Tribunal sobre as despesas relativas a 2016.

O nível de erro estimado para as despesas da «Competitividade para o crescimento e o emprego» continua a ser superior ao nível de erro para o conjunto do orçamento da UE (3,1%). A maioria dos erros dizia respeito ao reembolso de custos de pessoal ou indiretos inelegíveis declarados pelos beneficiários dos projetos de investigação.

No caso da «Europa Global», os documentos essenciais em falta e os pré-financiamentos apurados pela Comissão sem estarem justificados por relatórios financeiros representam dois terços do nível de erro estimado total.

O diagrama 5 compara os níveis de erro estimados nos vários domínios de despesas da UE entre 2014 e 2016. São facultadas mais informações sobre os resultados no domínio das receitas e cada um dos domínios de despesas aqui e nos capítulos respetivos do Relatório Anual relativo a 2016.

Diagrama 5

Comparação entre os níveis de erro estimados para os domínios de despesas da UE (2014-2016)

%O nível de erro estimado baseia-se nos erros quantificáveis decorrentes dos trabalhos do Tribunal, nomeadamente os testes realizados a uma amostra de operações. O Tribunal recorre a técnicas estatísticas correntes para retirar esta amostra e estimar a taxa de erro (ver anexo 1.1 do capítulo 1 do Relatório Anual relativo a 2016).

*Em 2014, o Tribunal incluiu a condicionalidade nos testes das operações e esses erros contribuíram com 0,6 pontos percentuais para o nível de erro global estimado para a rubrica «Recursos naturais» do QFP. Devido a uma alteração do quadro jurídico da PAC, o mesmo não aconteceu em 2015 e 2016.

Em certas circunstâncias, as medidas corretivas são tidas em consideração na estimativa do nível de erro

Os Estados-Membros e a Comissão aplicam medidas corretivas em caso de despesas irregulares e quando os erros nos pagamentos não foram detetados numa fase anterior do processo. O Tribunal procura ter em conta estas medidas nos resultados das suas auditorias, quando as mesmas são executadas antes do pagamento ou do exame que efetua. Verifica posteriormente a aplicação das correções e ajusta o seu nível de erro estimado, sempre que adequado.

Se, em 2016, essas medidas corretivas não tivessem sido aplicadas aos pagamentos que o Tribunal auditou, o nível de erro estimado teria sido de 4,3% em vez de 3,1%.

Além disso, as informações disponíveis eram suficientes para evitar, ou detetar e corrigir, uma parte significativa dos erros antes de as declarações de despesas serem enviadas à Comissão. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas no domínio da «Coesão económica, social e territorial» e «Europa Global» teria sido inferior ao limite de materialidade de 2% em 2016. Por conseguinte, não é necessário submeter as despesas da UE a controlos adicionais, mas os controlos existentes devem ser aplicados corretamente.

As informações da Comissão sobre a regularidade das despesas estão geralmente em consonância com os resultados do Tribunal

Cada Direção-Geral (DG) da Comissão elabora um Relatório Anual de Atividades, que contém uma declaração na qual o Diretor-Geral garante que o relatório apresenta corretamente as informações financeiras e que as operações sob a sua responsabilidade são legais e regulares. Todas as DG forneceram estimativas do nível de erro que, na maioria dos casos, estão globalmente em consonância com as estimativas do Tribunal.

O Tribunal comunica casos de suspeita de fraude ao OLAF

A fraude constitui um ato lesivo deliberado para obter um benefício. Assim, a estimativa do nível de erro no orçamento da UE calculada pelo Tribunal não constitui uma quantificação de fraudes, nem de falta de eficiência ou desperdício. Trata-se de uma estimativa dos montantes que não deveriam ter sido pagos porque não foram utilizados em conformidade com as regras e regulamentos aplicáveis.

O Tribunal comunica casos presumíveis de fraude detetados no decurso dos seus trabalhos de auditoria ao OLAF, o Organismo de Luta Antifraude da União Europeia. Cabe depois ao OLAF efetuar inquéritos e dar seguimento aos casos, se necessário em cooperação com as autoridades judiciais nacionais. Em 2016, o Tribunal constatou onze casos de suspeita de fraude nas cerca de 1 000 operações auditadas no âmbito da declaração de fiabilidade e de outras auditorias de resultados e/ou de conformidade (2015: 12).

Estes casos foram transmitidos ao OLAF juntamente com outros cinco casos que nos foram comunicados pelo público. As situações de suspeita de fraude disseram respeito à criação artificial de condições de elegibilidade para uma subvenção, à não entrega de bens ou serviços, a declarações de custos que não cumpriam os critérios de elegibilidade, a conflitos de interesse e outras irregularidades na contratação.

Quer saber mais? As informações completas sobre as principais constatações encontram-se no capítulo 1 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016. O texto integral do relatório anual do Tribunal encontra-se no sítio Internet (http://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=41732).

A gestão orçamental e financeira enfrenta desafios

Os montantes a pagar em exercícios futuros atingiram o seu nível mais elevado de sempre

Em 2016, a UE efetuou menos pagamentos do que o inicialmente previsto, o que se deveu principalmente a atrasos significativos no início dos desembolsos de muitos dos programas em gestão partilhada do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para 2014-2020, em particular os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural.

Ao mesmo tempo, as futuras obrigações foram aprovadas praticamente como previsto. Daí resultou que os montantes a pagar nos próximos anos tenham atingido 238,8 mil milhões de euros, o seu nível mais elevado de sempre. Eliminar esta acumulação de pagamentos e evitar que se constitua uma nova deverão ser as prioridades para o planeamento do QFP para o período posterior a 2020.

A exposição financeira global do orçamento da UE também aumentou, incluindo importantes passivos a longo prazo, garantias e obrigações legais. Esta situação implica que deve ser realizada uma gestão cuidadosa no futuro a fim de limitar os riscos para o orçamento da UE nesta área.

Os Estados-Membros podem ter dificuldades em absorver os fundos disponíveis da UE

Os FEEI (Fundo Europeu de Desenvolvimento Rural, Fundo Social Europeu, Fundo de Coesão, Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e Fundo Europeu das Pescas) representam cerca de um terço das despesas da UE e constituem uma proporção significativa das despesas da administração pública de alguns Estados-Membros (ver diagrama 6).

Diagrama 6

Despesas por liquidar dos FEEI (no final de 2016, em percentagem das despesas das administrações públicas)

Tendo em conta o importante volume das dotações de autorização ainda disponíveis no âmbito do QFP para 2014-2020, os Estados-Membros em que os FEEI representam uma percentagem significativa das despesas das administrações públicas podem ter dificuldade em identificar projetos de elevada qualidade em número suficiente para utilizar os fundos da UE disponíveis, ou para proporcionar o cofinanciamento.

O Tribunal constatou que, de um modo geral, as receitas do orçamento da UE representam uma percentagem significativa do investimento em capital de alguns Estados-Membros num determinado ano. Assim sendo, o seu volume e o momento em que são recebidas podem ter efeitos macroeconómicos importantes, nomeadamente no investimento, no crescimento e no emprego, que têm de ser suficientemente tidos em conta na planificação das futuras despesas do orçamento da UE.

O orçamento da UE dispõe de pouca flexibilidade para dar resposta a acontecimentos imprevistos

O sistema orçamental da UE está concebido para garantir um financiamento previsível dos seus programas de despesas a longo prazo. A UE dispõe ainda de vários instrumentos orçamentais para lidar com situações de emergência de maneira flexível. Nos últimos anos, estes instrumentos têm sido utilizados cada vez mais, por exemplo para dar resposta à crise dos refugiados.

Devido aos atrasos dos pagamentos para muitos programas do QFP para 2014-2020, o Tribunal considera que os limites máximos das despesas poderão ser atingidos pelas despesas normais nos próximos anos. Esta situação deixaria pouca margem para a tão necessária flexibilidade do orçamento da UE para dar resposta a acontecimentos inesperados.

As modalidades de financiamento da UE continuaram a aumentar em complexidade

O orçamento da UE é um mecanismo único, sujeito a regras específicas, o que ajuda a garantir a prestação de contas e a transparência aos cidadãos da UE e aos seus representantes.

No entanto, os mecanismos de financiamento têm evoluído muito ao longo dos anos devido à necessidade de encontrar fundos adicionais para enfrentar novos desafios (como a crise financeira, a ação climática, a migração e a crise dos refugiados, e ainda a promoção do investimento na UE). Consequentemente, o número de entidades e instrumentos envolvidos no financiamento da execução das políticas e programas da UE tem aumentado consideravelmente. Assim, torna-se mais difícil garantir eficazmente a gestão e a auditoria das despesas da UE e a correspondente elaboração de relatórios, ou ainda obter uma imagem exaustiva.

O Tribunal observa que, se esta tendência se mantiver, a prestação de contas e a transparência do orçamento da UE poderão ser comprometidas.

Quer saber mais? As informações completas sobre as principais constatações em matéria de gestão orçamental e financeira encontram-se no capítulo 2 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

A tónica no desempenho deve ser aumentada

O quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho aplicado pela Comissão pode beneficiar se forem adotadas boas práticas internacionais

Os fundos da UE devem ser despendidos em conformidade com os princípios da boa gestão financeira: economia, eficiência e eficácia. O quadro em vigor na Comissão para a medição do desempenho e comunicação dos resultados alcançados pelo orçamento da UE é complexo e heterogéneo. O Tribunal comparou o quadro aplicado pela Comissão com as normas internacionais e as boas práticas de governos nacionais e outras organizações internacionais. Foi assim possível identificar vários domínios em que a Comissão pode retirar ensinamentos das outras entidades e melhorar o seu sistema de elaboração de relatórios sobre o desempenho. O Tribunal conclui esta secção recomendando que a Comissão:

  • simplifique a medição do desempenho, por exemplo, continuando a reduzir o número de objetivos e indicadores;
  • equilibre melhor a elaboração de relatórios sobre o desempenho, por exemplo, apresentando de forma clara, nos seus principais relatórios sobre o desempenho, as informações relativas aos desafios mais importantes que se colocam à obtenção de um bom desempenho;
  • melhore a facilidade de utilização dos seus relatórios sobre o desempenho, nomeadamente através de um maior recurso a meios visuais e interativos para apresentação de dados;
  • demonstre melhor que os resultados das avaliações são bem utilizados, nomeadamente através de um seguimento mais sistemático;
  • indique, nos principais relatórios sobre o desempenho, se, tanto quanto é do seu conhecimento, as informações sobre o desempenho são de qualidade suficiente;
  • torne as informações sobre o desempenho mais facilmente acessíveis.
A Comissão aceita e executa uma elevada proporção das recomendações do Tribunal

A análise realizada este ano sobre o seguimento dado às recomendações permitiu chegar a conclusões relativamente a 108 recomendações dirigidas à Comissão entre 2010 e 2013. A Comissão executou totalmente ou na maior parte dos aspetos 90 recomendações. Mesmo recomendações que inicialmente a Comissão não aceitou foram, na maioria dos casos, executadas. O Tribunal constatou que apenas seis recomendações não tinham sido executadas de todo (ver diagrama 7).

Diagrama 7

Muitas recomendações do TCE foram totalmente executadas

No ano passado, o Tribunal produziu um número sem precedentes de relatórios especiais sobre uma grande variedade de assuntos

O Tribunal avalia o desempenho nos seus relatórios especiais, a maioria dos quais se baseia em auditorias de resultados ou numa combinação de avaliações de resultados e de conformidade. Em 2016, o Tribunal adotou o número sem procedentes de 36 relatórios especiais. A lista de todos os relatórios especiais de 2016 é apresentada no diagrama 8.

Quer saber mais? As informações completas sobre a avaliação do desempenho encontram-se no capítulo 3 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Diagrama 8

Os relatórios especiais do Tribunal — que resultam essencialmente de auditorias de resultados — estão disponíveis em 23 línguas da UE no sítio Internet do Tribunal http://www.eca.europa.eu/pt/Pages/AuditReportsOpinions.aspx?ty=Special report&tab=tab4).

Receitas e domínios de despesas em mais pormenor

Receitas
144,7 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

A auditoria do Tribunal incidiu sobre as receitas do orçamento da UE, através das quais esta financia as suas despesas. O Tribunal examinou determinados sistemas de controlo fundamentais utilizados para o cálculo e cobrança dos recursos próprios, bem como uma amostra de operações de receitas.

As contribuições provenientes do rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros e do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) são calculadas com base em estatísticas macroeconómicas e estimativas fornecidas pelos Estados-Membros. Em 2016, estas receitas da UE baseadas no RNB e no IVA representaram 66% e 11%, respetivamente, do total das receitas da UE.

Os recursos próprios tradicionais (RPT), principalmente os direitos aduaneiros cobrados às importações pelas administrações dos Estados-Membros em nome da UE, proporcionaram um valor adicional de 14% das receitas da UE. Os restantes 9% são provenientes de fontes diversas (por exemplo, contribuições e restituições decorrentes de acordos e programas da União, bem como coimas impostas pela Comissão por infrações às regras da concorrência).

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Não

Nível de erro estimado:

0,0% (2015: 0,0%)

Os sistemas examinados relativos às receitas eram geralmente eficazes. No que respeita aos RPT, o Tribunal considerou que alguns controlos eram apenas parcialmente eficazes. O Tribunal encontrou igualmente alguns domínios em que a Comissão pode melhorar a sua metodologia, bem como o processo de verificação aplicado para determinar as implicações das atividades multinacionais na estimativa do RNB (em especial os métodos de tratamento dos ativos de Investigação e Desenvolvimento (I&D) capitalizados). Estas melhorias podem afetar o cálculo das contribuições dos Estados-Membros para o orçamento da UE.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • analise, em cooperação com os Estados-Membros, todas as implicações potenciais das atividades de empresas multinacionais sobre a estimativa do RNB e lhes forneça orientações sobre a forma de abordar estas atividades quando compilam os dados do RNB;
  • confirme que os ativos de I&D foram inscritos corretamente nas contas nacionais dos Estados-Membros.

 

Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às receitas da UE encontram-se no capítulo 4 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Competitividade para o crescimento e o emprego
15,2 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

A auditoria incidiu sobre as despesas relativas à investigação e inovação, aos sistemas de educação e promoção do emprego, ao mercado único digital, às energias renováveis e à eficiência energética, à modernização do setor dos transportes e à melhoria do ambiente empresarial, em particular para as pequenas e médias empresas (PME).

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 15,2 mil milhões de euros. A maioria das despesas foi efetuada sob a forma de subvenções concedidas a beneficiários públicos ou privados que participam em projetos. O principal risco que afeta a regularidade das operações é a declaração, pelos beneficiários, de custos inelegíveis que não sejam detetados nem corrigidos antes do reembolso pela Comissão.

As despesas relativas à investigação e inovação, que representaram cerca de 59% das despesas desta sub-rubrica em 2016, são efetuadas no âmbito do Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento de 2007-2013 (7.º PQ) e do Horizonte 2020, o programa-quadro para o período de 2014-2020.

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Sim

Nível de erro estimado:

4,1% (2015: 4,4%)

A maioria dos erros diz respeito ao reembolso de custos de pessoal inelegíveis, outros custos diretos inelegíveis (por exemplo, despesas de deslocação ou custos do equipamento não relacionados com o projeto) ou custos indiretos inelegíveis declarados pelos beneficiários. Estão incluídos erros de cálculo, falta de elementos comprovativos dos custos declarados e custos incorridos fora do período permitido (ver exemplos na caixa).

Exemplos: Custos inelegíveis

Num caso, um organismo público não pertencente à UE, participante num projeto no domínio da tecnologia dos biocombustíveis, calculou incorretamente os custos de pessoal e também imputou custos sem provas suficientes da sua relação com o projeto.

Em outro caso, uma PME participante num projeto de desenvolvimento de soluções coordenadas para emergências sanitárias na UE declarou custos de pessoal excessivamente elevados e também imputou montantes relativos a custos de pessoal incorridos fora do período da declaração de custos.

As informações disponíveis eram suficientes para evitar, ou detetar e corrigir, uma parte significativa dos erros. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas no domínio da «Competitividade para o crescimento e o emprego» teria sido de 2,9%.

Em vários casos, o Tribunal detetou igualmente atrasos na distribuição do financiamento da UE, por parte do coordenador do projeto, aos outros participantes no projeto. Estes atrasos podem ter consequências financeiras graves para esses participantes, especialmente no que se refere às PME com fundos de maneio reduzidos.

As regras de financiamento do programa Horizonte 2020 são mais simples do que as do 7.º PQ e a Comissão desenvolveu esforços consideráveis para reduzir a complexidade administrativa. A simplificação é importante, na medida em que reduz os encargos administrativos e pode diminuir os riscos de incerteza jurídica e de falta de coerência no tratamento dos beneficiários. Em 2016, a Comissão introduziu medidas destinadas a uma maior simplificação (como um apoio orientado para empresas em fase de arranque e uma utilização mais generalizada de montantes fixos). No entanto, o Tribunal entende que é possível continuar a simplificar o quadro jurídico, existindo igualmente riscos nesta matéria.

Os Relatórios Anuais de Atividades das Direções-Gerais da Investigação e Inovação, Educação e Cultura, e Mobilidade e Transportes apresentaram uma avaliação correta da regularidade das operações subjacentes, tendo as informações prestadas corroborado as observações e conclusões do Tribunal. Porém, constataram-se diferenças entre as metodologias utilizadas nas Direções-Gerais para o cálculo das taxas de erro e dos montantes em risco.

Desde 2014, o Serviço de Auditoria Comum é responsável pelas auditorias ex post dos projetos no âmbito dos programas-quadro de investigação. O Serviço de Auditoria Interna da Comissão auditou o Serviço de Auditoria Comum e recomendou que encerrasse as auditorias mais rapidamente e melhorasse os processos internos de planeamento, acompanhamento e elaboração de relatórios sobre as auditorias relativas aos projetos do programa Horizonte 2020.

Para além dos controlos financeiros que realiza, a Comissão avalia igualmente aspetos relativos ao desempenho para cada projeto de investigação e inovação antes do reembolso dos custos. O Tribunal examinou a avaliação do desempenho efetuada pela Comissão aos 60 projetos de colaboração no domínio da investigação e inovação constantes da amostra. A Comissão considerou que a maioria dos projetos tinha concretizado os resultados esperados e que um quinto deles tinha sido excecionalmente bem-sucedido. Ao mesmo tempo, 15% dos projetos registavam atrasos, segundo a Comissão. Em 7% dos casos, a Comissão considerou que os custos comunicados não eram razoáveis relativamente aos progressos registados.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • continue a simplificar as regras e os procedimentos do Horizonte 2020 de forma a reduzir a incerteza jurídica, recorrendo mais às opções de custos simplificadas (como custos unitários, montantes únicos, financiamento a taxa fixa e prémios) no Regulamento Financeiro revisto;
  • adote uma abordagem coerente no que se refere ao cálculo das taxas de erro e dos montantes globais em risco;
  • reduza o período de tempo para encerramento das auditorias ex post e melhore os processos internos de planeamento, acompanhamento e elaboração de relatórios sobre as mesmas.

Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio da «Competitividade para o crescimento e o emprego» encontram-se no capítulo 5 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Coesão económica, social e territorial
35,7 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

Este domínio de despesas visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional.

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 35,7 mil milhões de euros. 2016 foi o último ano em que todos os pagamentos sujeitos à auditoria do Tribunal dizem respeito ao período de programação de 2007-2013. As despesas são constituídas por duas partes principais: a política regional e urbana, e o emprego e assuntos sociais.

  • A política regional e urbana da UE é executada principalmente através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão (FC), que representam, em conjunto, 76% das despesas deste domínio em 2016. O FEDER financia projetos de infraestruturas, a criação ou a manutenção de empregos, as iniciativas de desenvolvimento económico regional e atividades de apoio às PME. O FC financia investimentos em infraestruturas no domínio do ambiente e dos transportes, nos Estados-Membros com um RNB per capita inferior a 90% da média da UE.
  • A política social e de emprego, que é principalmente financiada pelo Fundo Social Europeu (FSE), representou 21% dos pagamentos no domínio da Coesão em 2016. As despesas neste domínio visam melhorar o emprego e as oportunidades de emprego, promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

A gestão das despesas é partilhada com os Estados-Membros e implica o cofinanciamento dos programas operacionais através dos quais os projetos são financiados. As regras de elegibilidade relativas ao reembolso dos custos são definidas a nível nacional ou regional e variam consoante os Estados-Membros e/ou os programas.

Cerca de 3% das despesas da Coesão são canalizadas através de outros instrumentos e fundos específicos, tais como o Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD).

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Sim

Nível de erro estimado:

4,8% (2015: 5,2%)

As principais fontes de erro nas despesas do domínio da «Coesão económica, social e territorial» no seu conjunto são a inclusão de despesas inelegíveis nas declarações dos beneficiários, a seleção de projetos, atividades ou beneficiários inelegíveis (ver exemplos na caixa) e o incumprimento das regras relativas à contratação pública.

Exemplos

Declaração de custos inelegíveis: um beneficiário de um projeto de investigação financiado pelo FEDER em Espanha infringiu diversas regras da UE e nacionais: os custos foram declarados duas vezes, o método pré-definido para o cálculo dos custos indiretos foi indevidamente aplicado e justificado e o IVA recuperável foi incorretamente declarado para cofinanciamento.

Beneficiário inelegível: o convite à apresentação de propostas para um projeto do FEDER na República Checa especificava que apenas se podiam candidatar PME. No entanto, foi atribuído financiamento a um beneficiário que não era uma PME.

Numa percentagem significativa de operações que continham erros quantificáveis, as autoridades dos Estados-Membros dispunham de informações suficientes para evitarem ou detetarem e corrigirem os erros antes de pedirem o reembolso à Comissão. Se essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros antes de as despesas terem sido declaradas à Comissão, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas no domínio da «Coesão económica, social e territorial» teria sido de 1,1%, ou seja, inferior ao limite de materialidade de 2%.

Instrumentos financeiros no âmbito do FEDER e do FSE

No final de 2015, a taxa média de desembolso aos beneficiários finais dos instrumentos financeiros era de 75%, em comparação com 57% no ano anterior. Os instrumentos financeiros assumem a forma de investimentos em capital próprio, empréstimos ou garantias e são utilizados para encaminhar o financiamento para as empresas ou projetos urbanos. Até ao final de 2015, foram criados, no total, 1 052 instrumentos financeiros com uma dotação acumulada de cerca de 16,9 mil milhões de euros. Vários Estados-Membros deparavam-se com dificuldades em utilizar plenamente as suas dotações, situando-se a Espanha, Itália, Países Baixos e Eslováquia bastante abaixo da média da UE neste aspeto. O facto de não se desembolsar a integralidade das verbas disponíveis significa que não se explora plenamente uma das principais vantagens deste tipo de instrumento, que é a capacidade de utilizar os fundos mais de uma vez.

Garantia da Comissão relativa ao período de 2007-2013

No Relatório Especial n.º 36/2016 do Tribunal sobre os preparativos do encerramento dos programas de 2007- -2013, o Tribunal constatou que a Comissão instituiu disposições adequadas para o encerramento, pelos Estados- -Membros, dos PO no domínio da coesão. No Relatório Especial n.º 4/2017, sobre as correções financeiras executadas pela Comissão no domínio da coesão durante o período de programação de 2007-2013, o Tribunal também concluiu que a Comissão utilizou de forma eficaz as medidas à sua disposição para proteger o orçamento da UE de despesas irregulares.

Os Relatórios Anuais de Atividades (RAA) relativos a 2016 prestam informações provisórias sobre os montantes em risco e o risco residual, tanto para o encerramento do período de 2007-2013 como para o pacote de garantia anual desenvolvido para o período de 2014-2020. A avaliação da Comissão relativa à documentação de encerramento só tem de ser apresentada até 31 de agosto de 2017. Por conseguinte, a Comissão prestará informações sobre o resultado da sua avaliação das taxas de risco residual comunicadas pelas autoridades de auditoria nos seus RAA relativos a 2017.

Garantia da Comissão relativa ao período de programação de 2014-2020

Três anos após o início do período de 2014-2020, os Estados-Membros apenas nomearam 77% das autoridades dos programas responsáveis pela execução dos FEEI. O Tribunal constatou igualmente que os atrasos na execução orçamental em meados de 2017 eram superiores aos registados no mesmo momento durante o período de 2007-2013.

A Comissão deve clarificar o modo como as autoridades de auditoria dos Estados-Membros devem definir as populações objeto de auditoria dos instrumentos financeiros. Definir que a população auditada é a dotação inicial e não as despesas elegíveis divulgadas nas contas anuais resulta numa subestimativa da taxa residual. Uma questão semelhante afeta os adiantamentos relativos a auxílios estatais.

Avaliação do desempenho dos projetos

Com base no exame que o Tribunal realizou de 168 projetos fisicamente concluídos, apenas um terço dos projetos examinados dispunha de um sistema de medição do desempenho com indicadores de realizações e de resultados ligados aos objetivos do programa operacional. A maioria dos projetos examinados cumpriu os seus objetivos relativos às realizações pelo menos parcialmente, mas 42% dos projetos não dispunham de indicadores de resultados e/ou de metas. Por isso, não foi possível avaliar a contribuição específica destes projetos para os objetivos de resultados gerais do programa.

No Relatório Especial n.º 2/2017 sobre a negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014-2020, o Tribunal analisou as diferenças significativas na utilização dos indicadores de realizações e, mais ainda, de resultados entre os FEEI. Existem diferenças nesta matéria também entre domínios políticos, o que dificulta uma comparação dos resultados alcançados no âmbito de diferentes rubricas do orçamento da UE.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • preste especial atenção a domínios em que existe um risco mais elevado de despesas inelegíveis ou da divulgação de informações inexatas suscetíveis de resultar num reembolso excessivo, quando do encerramento dos programas de 2007-2013;
  • dê resposta, durante o período de 2014-2020, a questões que possam afetar o cálculo fiável da taxa residual;
  • ao reconsiderar a conceção e o mecanismo de execução dos FEEI pós-2020, reforce a ênfase do programa no desempenho e simplifique o mecanismo de pagamentos, através do incentivo, quando necessário, à introdução de medidas suplementares destinadas a ligar o nível dos pagamentos ao desempenho, em vez de se limitar a reembolsar as despesas.
Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio da «Coesão económica, social e territorial» encontram-se no capítulo 6 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Recursos naturais
57,9 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

Este domínio de despesas abrange a Política Agrícola Comum (PAC), a Política Comum das Pescas (PCP) e medidas ambientais.

A PAC é a base das despesas da UE no domínio da agricultura. Tem como objetivos incrementar a produtividade da agricultura e, consequentemente, assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, estabilizar os mercados e garantir a segurança dos abastecimentos a preços razoáveis.

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 57,9 mil milhões de euros. A gestão das despesas da PAC é partilhada com os Estados-Membros. É executada através de dois fundos:

  • Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), que financia integralmente as ajudas diretas e as medidas de mercado da UE, e que representa 77% das despesas neste domínio;
  • Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), que cofinancia os programas de desenvolvimento rural em conjunto com os Estados-Membros e representa 21% das despesas.

As despesas no âmbito dos dois fundos são canalizadas através de cerca de 80 organismos pagadores, responsáveis por verificar a elegibilidade dos pedidos de ajuda e por realizar os pagamentos aos beneficiários.

A PCP é executada sobretudo por meio do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), que é gerido pela Comissão e os Estados-Membros na modalidade de gestão partilhada.

A política da UE em matéria de ambiente é gerida centralmente pela Comissão. O programa para o ambiente e ação climática (LIFE) é o principal instrumento para a realização de despesas deste domínio.

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Agricultura — medidas de mercado e ajudas diretas:

Não

Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas:

Sim

Recursos naturais globalmente:

Sim

 

Nível de erro estimado:

Agricultura — medidas de mercado e ajudas diretas:

1,7% (2015: 2,2%)

Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas:

4,9% (2015: 5,3%)

Recursos naturais globalmente:

2,5% (2015: 2,9%)

Medidas de mercado e ajudas diretas (FEAGA)

A superfície agrícola é a variável predominante nos pagamentos relativos às ajudas diretas. A introdução de melhorias nos sistemas de controlo contribuiu para diminuir o nível de erro do FEAGA em 2016, tendo este sido, pela primeira vez, inferior ao limiar de materialidade de 2%. As principais razões foram a definição revista de prados permanentes elegíveis, as melhorias introduzidas no sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) e o novo pedido de ajuda geoespacial.

Os «pagamentos por ecologização» são pagamentos de apoio financeiro adicional concedidos a agricultores que cumprem compromissos ambientais. O Tribunal examinou uma amostra de 63 pagamentos dessa natureza e constatou que os agricultores cumpriam os requisitos de diversificação das culturas e de proteção dos prados permanentes. Registaram-se alguns erros no que respeita às superfícies de interesse ecológico. O Tribunal constatou que vários organismos pagadores não dispunham de informações fiáveis sobre as categorias das terras nos seus SIPA, ou não as utilizavam para verificar os pedidos.

Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas

A natureza e o padrão dos erros variam entre o Feader e os outros domínios de despesas no âmbito dos «Recursos naturais».

Para além dos beneficiários, atividades, projetos e elementos de despesas inelegíveis, o Tribunal encontrou erros relacionados com terras inelegíveis ou a sobredeclaração de hectares elegíveis. Este ano, três dos maiores erros de elegibilidade implicavam beneficiários que não revelaram que eram controlados por empresas associadas, se candidatavam juntamente com elas ou adquiriam produtos delas, tal como exigido pelas regras da UE ou nacionais (ver exemplo).

Exemplo: Beneficiário inelegível — apoio às PME concedido a uma cooperativa pertencente a uma grande empresa multinacional

O Tribunal examinou o apoio ao investimento concedido a uma cooperativa lituana para a transformação e comercialização de produtos agrícolas. Ao abrigo das regras da UE e nacionais, esse apoio é concedido apenas a micro, pequenas e médias empresas, determinadas de acordo com o número de trabalhadores, volume de negócios anual e balanço total anual. As empresas relacionadas, tais como as empresas-mãe ou as respetivas filiais, têm de ser incluídas neste cálculo. Constatou-se que a cooperativa em causa pertencia a uma grande empresa multinacional, e não podia ser considerada uma micro, pequena ou média empresa.

Numa percentagem significativa de operações que continham erros quantificáveis, as autoridades nacionais dispunham de informações suficientes para evitarem ou detetarem e corrigirem os erros antes de pedirem o reembolso à Comissão. Se essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros antes de as despesas terem sido declaradas à Comissão, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas nos domínios do «Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas» teria sido de 3,4%.

Elaboração de relatórios sobre a legalidade e regularidade pela DG AGRI

A taxa de erro ajustada dos «Recursos naturais» apresentada no Relatório Anual de Atividades da DG AGRI relativo a 2016 está em consonância com a conclusão de auditoria do Tribunal de que o nível global de erro para este domínio de despesas é significativo.

No seu Relatório Especial n.º 7/2017, o Tribunal congratulou-se com a nova função dos organismos de certificação no que respeita ao controlo da legalidade e regularidade das despesas da PAC. No entanto, o Tribunal identificou várias insuficiências importantes e recomendou melhorias no que respeita à amostragem, à realização de testes e ao cálculo das taxas de erro.

Avaliação do desempenho

O exame realizado pelo Tribunal das questões relativas ao desempenho dos projetos selecionados de investimento em desenvolvimento rural demonstrou que 95% dos investimentos tinham sido realizados conforme previsto.

Em 34% dos casos, não existiam contudo provas suficientes de que os custos eram razoáveis. Sempre que possível, a utilização das opções de custos simplificadas limita efetivamente o risco de preços excessivos, desde que sejam corretamente definidas. O Tribunal está atualmente a realizar uma análise mais aprofundada desta questão, com vista à publicação de um relatório especial sobre este tema em 2018.

O trabalho que o Tribunal realizou sobre o desempenho dos pagamentos por ecologização permitiu identificar algumas alterações positivas na utilização dos solos na sequência da introdução do regime, especialmente a criação de superfícies de interesse ecológico com vista a salvaguardar e melhorar a biodiversidade. Na amostra do Tribunal, a superfície agrícola em que se encontraram mudanças positivas correspondia a cerca de 3,5% das terras aráveis.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • reveja a abordagem adotada pelos organismos pagadores para classificar e atualizar as categorias de terrenos nos seus SIPA e efetue os controlos cruzados exigidos, a fim de reduzir o risco de erros no pagamento por ecologização;
  • forneça orientações e divulgue as melhores práticas entre as autoridades nacionais para assegurar que os seus controlos identificam as ligações entre os candidatos e outras partes interessadas envolvidas nos projetos apoiados.
Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio dos «Recursos naturais» encontram-se no capítulo 7 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Segurança e cidadania
2,4 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

Este domínio de despesas agrupa diferentes políticas cujo objetivo comum é reforçar o conceito de «cidadania europeia» através da criação de um espaço de liberdade, justiça e segurança sem fronteiras internas.

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 2,4 mil milhões de euros. Este montante abrangeu a proteção das fronteiras, a política de imigração e asilo, a justiça e assuntos internos, a saúde pública, a proteção do consumidor, a cultura, a juventude, a informação e o diálogo com os cidadãos. Representam uma parte pequena, mas cada vez maior, do orçamento da UE (aproximadamente 1,9% em 2016).

Uma parte significativa das despesas é efetuada através de doze agências descentralizadas, sobre as quais o Tribunal elabora uma série de relatórios anuais específicos.

As despesas no domínio da «Migração e segurança», que representam cerca de metade (53%) do total, são, em grande medida, executadas pelos Estados-Membros e a Comissão na modalidade de gestão partilhada. Os fundos mais importantes desta rubrica são:

  • Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI), cujo objetivo é contribuir para a gestão eficaz dos fluxos migratórios e para alcançar uma abordagem comum da UE em matéria de asilo e imigração;
  • Fundo para a Segurança Interna (FSI), que visa alcançar um elevado nível de segurança na UE.

Estes fundos foram instituídos em 2014, quando substituíram o programa SOLID («Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios»), e estão em vigor até 2020.

O Tribunal examinou igualmente um pequeno número de operações no âmbito de outras rubricas deste domínio de despesas. Dada a reduzida dimensão da amostra, o Tribunal não está em condições de calcular uma taxa de erro representativa para o domínio da «Segurança e cidadania».

O que o Tribunal constatou

Os progressos registados pela Comissão e os Estados-Membros nos pagamentos do FAMI e do FSI realizados no regime de gestão partilhada foram muito lentos. No final do exercício de 2015, a Comissão não tinha apurado nenhum pagamento relativamente a 15 Estados-Membros. Menos de 5% dos fundos disponíveis tinham sido apurados em seis Estados-Membros, entre 5% e 10% em três Estados-Membros e entre 10% e 15% em quatro Estados-Membros.

O Tribunal observou igualmente várias insuficiências relacionadas com o SOLID, o FAMI e o FSI que podem atrasar a execução destes fundos, prejudicar a avaliação, pela Comissão, dos sistemas dos Estados-Membros, atrasar a correção de deficiências nos sistemas de controlo e aumentar o risco para a elegibilidade, a gestão e o controlo das ações financiadas.

Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio da «Segurança e cidadania» encontram-se no capítulo 8 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Europa Global
8,3 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

Esta área de despesas abrange despesas de política externa, apoio a países candidatos e potenciais candidatos da UE, e cooperação para o desenvolvimento e assistência humanitária prestada aos países vizinhos e em desenvolvimento (com exceção dos Fundos Europeus de Desenvolvimento).

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 8,3 mil milhões de euros, estando as despesas dispersas por mais de 150 países. A gestão das despesas é efetuada diretamente por um conjunto de Direções-Gerais da Comissão (quer nos seus serviços centrais em Bruxelas quer nas delegações da UE nos países beneficiários) ou indiretamente pelos países beneficiários ou organizações internacionais, através de uma vasta gama de instrumentos de cooperação e métodos de prestação da ajuda.

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Sim

Nível de erro estimado:

2,1% (2015: 2,8%)

Através das contribuições da UE a favor dos orçamentos gerais dos países beneficiários, a Comissão dispõe de uma flexibilidade considerável para decidir se as condições de elegibilidade foram cumpridas. Em consequência, o risco de incumprimento das regras aplicáveis é baixo. O mesmo se verifica no caso dos fundos da UE que são agrupados com os de outros doadores internacionais e não são afetados a rubricas específicas de despesas. Nestes casos, os custos que não são elegíveis ao abrigo das regras da UE podem muitas vezes ser cobertos pelas contribuições de outros doadores.

Do erro estimado, 37% devem-se a despesas relativamente às quais não foram fornecidos documentos comprovativos fundamentais (ver exemplo em seguida). Outros tipos de erros importantes referem-se a despesas não incorridas ou não elegíveis.

Exemplo: Indisponibilidade dos documentos comprovativos

O Tribunal examinou as despesas aceites pela Comissão relativas a uma subvenção concedida a uma Organização Não Governamental que trabalha no domínio do acesso a serviços de saúde sexual e reprodutiva. O beneficiário não conseguiu apresentar documentos comprovativos de alguns custos auditados, nomeadamente os vencimentos do pessoal, seguros, impostos nacionais sobre o rendimento, bem como aluguer de veículos e arrendamento de salas de aula. Estes custos foram, por conseguinte, considerados inelegíveis.

Numa percentagem significativa de operações que continham erros quantificáveis, a Comissão dispunha de informações suficientes para evitar ou detetar e corrigir os erros. Se a Comissão tivesse utilizado devidamente todas as informações ao seu dispor, o nível de erro estimado para a globalidade das despesas da «Europa Global» teria sido de 1,4%, ou seja, inferior ao limiar de materialidade de 2%.

Elaboração de relatórios sobre a conformidade pela Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR)

Tal como em anos anteriores, no âmbito dos seus esforços para reduzir os erros nos pagamentos, a DG NEAR encomendou um estudo de avaliação da «taxa de erro residual» (TER) das despesas neste domínio. O Tribunal avaliou a metodologia desse estudo, tendo-a considerado, em larga medida, adequada e eficaz. Constatou, no entanto, que havia áreas suscetíveis de melhorias, como a necessidade de fornecer mais orientações aos auditores sobre a forma de estimar o erro relativo a operações individuais.

No seu Relatório Anual de Atividades (RAA), a DG NEAR estima um montante em risco quando do encerramento tendo em conta o efeito provável dos controlos nos anos seguintes («capacidade corretiva»). O Tribunal considera que provavelmente a capacidade corretiva declarada é excessiva, já que, com base no seu exame de uma amostra de ordens de cobrança, encontrou erros que não foram detetados na população utilizada para esta estimativa.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • coopere com as autoridades de auditoria dos países beneficiários do IPA II, com vista a melhorar a sua competência, nomeadamente através da organização de seminários, criação de redes e utilização dos instrumentos disponíveis, tais como a geminação ou a assistência técnica;
  • desenvolva índices de risco para melhorar a avaliação baseada nos modelos de controlo interno, a fim de aferir melhor o impacto dos erros;
  • divulgue adequadamente o âmbito do estudo sobre a TER, bem como os limites inferior e superior de erro estimados no seu próximo RAA;
  • melhore o cálculo da capacidade corretiva de 2017, colmatando as insuficiências mencionadas.
Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio da «Europa Global» encontram-se no capítulo 9 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Administração
9,4 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

A auditoria do Tribunal incidiu sobre as despesas administrativas das instituições e outros organismos da UE: o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia, a Comissão, o Tribunal de Justiça Europeu, o Tribunal de Contas Europeu (TCE), o Comité Económico e Social Europeu, o Comité das Regiões, o Provedor de Justiça Europeu, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE).

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria de todas as instituições e outros organismos da UE elevaram-se a 9,4 mil milhões de euros. As despesas relativas ao pessoal (como vencimentos, subsídios e pensões) representam cerca de 60% do total, sendo as despesas imobiliárias, de equipamento, de energia, de comunicações e de informática responsáveis pela parte restante.

Os resultados das auditorias do Tribunal às agências da UE, outros organismos descentralizados e às Escolas Europeias são apresentados em relatórios anuais específicos, que são publicados em separado, juntamente com uma síntese desses resultados.

As demonstrações financeiras do TCE são auditadas por um auditor externo, sendo o relatório de auditoria publicado no Jornal Oficial da União Europeia e no sítio Internet do Tribunal.

O que o Tribunal constatou

Afetadas por erros materiais?

Não

Nível de erro estimado:

0,2% (2015: 0,6%)

O exame que o Tribunal efetuou dos sistemas não revelou, globalmente, insuficiências significativas. Contudo, detetou um domínio em que existe margem para melhorias, tendo formulado a recomendação apresentada em seguida.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que o Parlamento Europeu:

  • reveja o seu quadro de acompanhamento da execução das dotações orçamentais atribuídas aos grupos políticos. Além disso, deve proporcionar uma melhor orientação aos grupos políticos e acompanhar de forma mais eficaz a aplicação, pelos grupos, das regras relativas à autorização e ao pagamento de despesas e aos procedimentos de contratação.
Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal às despesas da UE no domínio da «Administração» encontram-se no capítulo 10 do Relatório Anual sobre o orçamento da UE relativo a 2016.

Fundos Europeus de Desenvolvimento
2,8 mil milhões de euros

O que o Tribunal auditou

Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) prestam ajuda da UE à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) e dos Países e Territórios Ultramarinos (PTU). O objetivo das despesas e dos instrumentos da cooperação para o desenvolvimento dos FED é a redução da pobreza, bem como a promoção do desenvolvimento sustentável e a integração dos países ACP e dos PTU na economia mundial.

Em 2016, as despesas sujeitas a auditoria neste domínio elevaram-se a 2,8 mil milhões de euros. Os FED são financiados pelos Estados-Membros da UE e são executados por projetos individuais ou por apoio orçamental (uma contribuição para o orçamento geral ou setorial de um país). Cada FED rege-se pelo seu próprio regulamento financeiro.

Os FED são geridos pela Comissão Europeia, fora do quadro do orçamento da UE, e pelo Banco Europeu de Investimento no caso de algumas ajudas.

O que o Tribunal constatou

Fiabilidade das contas do FED:

As contas de 2016 refletem fielmente a situação financeira dos FED, os resultados das suas operações, os fluxos de tesouraria, bem como as variações do ativo líquido.

Através das contribuições da UE a favor dos orçamentos gerais dos países beneficiários, a Comissão dispõe de uma flexibilidade considerável para decidir se as condições de elegibilidade foram cumpridas. Em consequência, o risco de incumprimento das regras aplicáveis é baixo. O mesmo se verifica no caso dos fundos da UE que são agrupados com os de outros doadores internacionais e não são afetados a rubricas específicas de despesas. Nestes casos, os custos que não são elegíveis ao abrigo das regras da UE podem muitas vezes ser cobertos pelas contribuições de outros doadores.

O incumprimento das regras de contratação pública foi responsável por cerca de um terço do erro global dos FED (ver exemplo em seguida). Outros tipos de erros importantes referem-se a despesas não incorridas ou não elegíveis.

Exemplo: Incumprimento das regras de contratação pública

O Tribunal examinou pagamentos relativos a serviços de consultoria em questões de natureza comercial. Constatou que os contratos subjacentes a estes pagamentos não foram adjudicados na sequência de um procedimento de seleção concorrencial, como exigido na convenção de subvenção. Em vez disso, os contratos foram adjudicados diretamente a consultores que tinham trabalhado num projeto anterior.

Numa percentagem significativa de operações que continham erros quantificáveis, a Comissão dispunha de informações suficientes para evitar ou detetar e corrigir os erros. Se a Comissão tivesse utilizado devidamente todas as informações ao seu dispor, o nível de erro estimado para as despesas dos FED teria sido de 2,6%.

Elaboração de relatórios sobre a conformidade pela Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO)

Tal como em anos anteriores, no âmbito dos seus esforços para reduzir os erros nos pagamentos, a DG DEVCO encomendou um estudo de avaliação da «taxa de erro residual» (TER) das despesas neste domínio.

O Tribunal analisou o estudo sobre a TER de 2016 e constatou que o mesmo foi realizado em conformidade com a metodologia relativa à TER. Todas as insuficiências descritas no relatório do Tribunal relativo a 2013 foram colmatadas, com exceção do método de estimativa específica da TER, que continuou a deixar uma margem demasiado ampla para apreciação quando se estimam as taxas de erro individuais.

No seu Relatório Anual de Atividades (RAA) relativo a 2016, a DG DEVCO alargou a reserva emitida em 2015 para as «subvenções na modalidade de gestão direta» e a «gestão indireta através de organizações internacionais», passando a incluir igualmente as «subvenções e os orçamentos-programa na modalidade de gestão indireta». Esta reserva está em consonância com as recomendações e observações do Tribunal formuladas no presente relatório e nos relatórios anuais anteriores.

A DG DEVCO comunica um montante em risco quando do encerramento tendo em conta o efeito provável dos controlos nos anos seguintes («capacidade corretiva»). O Tribunal é de opinião que a fiabilidade do valor da capacidade corretiva para 2016 continua a estar comprometida, uma vez que os erros detetados não foram totalmente extrapolados para a população não testada e o cálculo não foi reconciliado com as demonstrações financeiras do FED.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal recomenda que a Comissão:

  • reforce o acompanhamento de contratos FED em aberto cujo prazo caducou, a fim de reduzir o seu número;
  • conclua a revisão dos cadernos de encargos para todas as suas auditorias e verificações de despesas até ao final de 2017;
  • pondere reduzir a dimensão dos testes substantivos da TER em operações de apoio orçamental de baixo risco e reafetar os recursos poupados para aumentar os testes substantivos de operações relacionadas com os projetos;
  • alargue as medidas previstas no seu plano de ação para 2017 de forma a abranger também as subvenções e os orçamentos-programa na modalidade de gestão indireta (já que agora faz parte da reserva formulada no RAA);
  • continue a melhorar o cálculo da capacidade corretiva de 2017, colmatando as insuficiências mencionadas.
Quer saber mais? As informações completas sobre a auditoria do Tribunal aos FED encontram-se no Relatório Anual sobre as atividades financiadas pelos oitavo, nono, décimo e décimo primeiro Fundos Europeus de Desenvolvimento relativo a 2016.

Informações de base

O Tribunal de Contas Europeu e o seu trabalho

O Tribunal de Contas Europeu (TCE) é o auditor externo independente da União Europeia. Está sediado no Luxemburgo e emprega cerca de 900 efetivos, nos serviços de auditoria e administrativos, de todas as nacionalidades da UE.

A sua missão é contribuir para a melhoria da gestão financeira da UE, promover a prestação de contas e a transparência e atuar como guardião independente dos interesses financeiros dos cidadãos da UE. O Tribunal chama a atenção para os riscos, fornece garantias, assinala insuficiências e sucessos e formula orientações destinadas aos decisores políticos e legisladores da UE sobre a forma de melhorar a gestão das políticas e programas da UE. Através do seu trabalho, assegura que os cidadãos da UE sabem de que forma o seu dinheiro é utilizado.

Os relatórios e pareceres de auditoria do Tribunal são um elemento essencial da cadeia de prestação de contas da UE, já que são utilizados para pedir contas aos responsáveis pela execução das políticas e programas da UE: a Comissão, as outras instituições e organismos da UE, bem como as administrações dos Estados-Membros.

As realizações do Tribunal

O Tribunal elabora:

  • relatórios anuais sobre o orçamento da UE e os Fundos Europeus de Desenvolvimento, incluindo uma declaração de fiabilidade;
  • relatórios especiais sobre temas de auditoria selecionados, publicados ao longo do ano, essencialmente na sequência de auditorias de resultados. Em 2016, o Tribunal publicou 36 relatórios especiais;
  • pareceres que são utilizados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho quando da aprovação de legislação e outras decisões da UE com impacto significativo na gestão financeira, bem como outras realizações baseadas em exames. Em 2016, o Tribunal publicou dois pareceres;
  • relatórios anuais específicos, que apresentam as opiniões resultantes da auditoria financeira efetuada pelo Tribunal a cada uma das várias agências e organismos da UE. Em 2016, o Tribunal publicou 52 relatórios anuais específicos e dois relatórios de síntese sobre as agências e as empresas comuns da UE;
  • publicações baseadas em exames, como os exames panorâmicos e notas informativas;
  • relatórios anuais de atividades, que fornecem informações e esclarecimentos sobre as atividades do Tribunal nesse ano.

Metodologia de auditoria relativa à declaração de fiabilidade em traços largos

As opiniões expressas na declaração de fiabilidade do Tribunal baseiam-se em provas objetivas obtidas a partir de testes de auditoria efetuados em conformidade com as normas internacionais de auditoria.

Fiabilidade das contas
As contas anuais da UE fornecem informações completas e exatas?

As Direções-Gerais da Comissão geram em cada ano centenas de milhares de registos contabilísticos, que reúnem informações provenientes de muitas fontes diferentes (incluindo os Estados-Membros). O Tribunal verifica se os processos contabilísticos funcionam devidamente e se os dados contabilísticos daí resultantes são completos, corretamente registados e adequadamente apresentados nas demonstrações financeiras da UE.

  • O Tribunal avalia o sistema contabilístico para garantir que constitui uma boa base para produzir dados fiáveis.
  • Verifica os procedimentos contabilísticos fundamentais para garantir que funcionam corretamente.
  • Efetua controlos analíticos dos dados contabilísticos para garantir que são apresentados de forma coerente e parecem razoáveis.
  • Controla diretamente uma amostra de registos contabilísticos para garantir que as operações subjacentes existem e são registadas de forma exata.
  • Controla as demonstrações financeiras para garantir que refletem fielmente a situação financeira.
Regularidade das operações
As receitas da UE e as operações referentes aos pagamentos contabilizados como despesas subjacentes às contas da UE cumprem as regras que lhes são aplicáveis?

O orçamento da UE implica milhões de pagamentos a beneficiários situados quer na UE quer no resto do mundo. A maior parte destas despesas é gerida pelos Estados-Membros. Para obter as provas de que necessita, o Tribunal testa diretamente as receitas e os pagamentos contabilizados como despesas (ou seja, pagamentos intermédios, pagamentos finais e apuramentos de adiantamentos) e avalia os sistemas que os gerem e controlam.

  • Avalia os sistemas no domínio das receitas e das despesas a fim de determinar a sua eficácia para garantir a legalidade e regularidade das operações que gerem.
  • Retira amostras estatísticas de operações constantes do orçamento da UE para servirem de base a testes aprofundados efetuados pelos auditores do Tribunal.
  • As operações da amostra são auditadas ao pormenor, geralmente no local junto dos destinatários finais (por exemplo, um agricultor, um instituto de investigação, uma empresa fornecedora de produtos ou serviços adjudicados por concurso público), para obter provas diretas de que o facto subjacente «existe», está devidamente registado e cumpre as regras aplicáveis aos pagamentos em questão.
  • O Tribunal analisa os erros e classifica-os como quantificáveis ou não quantificáveis.
  • Extrapola os erros quantificáveis para obter um nível de erro estimado, tanto globalmente como para cada domínio em que efetua uma apreciação específica.
  • Compara o nível de erro estimado com um limiar de materialidade de 2% para determinar a sua opinião.
  • São também tidas em consideração nas opiniões do Tribunal outras informações pertinentes, como os Relatórios Anuais de Atividades e os relatórios de outros auditores externos.
  • O Tribunal discute todas as suas constatações com as autoridades dos Estados-Membros e com a Comissão para garantir a exatidão dos factos.

 

Todas as publicações se encontram disponíveis no sítio Internet do Tribunal: http://www.eca.europa.eu.

Encontram-se mais informações sobre o processo de auditoria respeitante à declaração de fiabilidade no anexo 1.1 do Relatório Anual sobre a execução do orçamento da UE relativo a 2016.

No sítio Internet encontra-se um glossário da terminologia técnica utilizada nas publicações do Tribunal (http://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=41732).

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

Print ISBN 978-92-872-7520-2 doi:10.2865/697883 QJ-04-17-451-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-7510-3 doi:10.2865/650196 QJ-04-17-451-PT-N
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