Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji – przydatne wsparcie, lecz konieczne są dalsze usprawnienia, aby zapewnić lepsze wykorzystanie środków

Streszczenie

Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji został utworzony przez UE w odpowiedzi na apel Rady Europejskiej o przeznaczenie dodatkowych, znacznych środków finansowych na wsparcie uchodźców w Turcji. Mechanizm ten służy koordynacji i usprawnieniu wykorzystania środków w wysokości 3 mld euro przekazanych przez UE i państwa członkowskie. Wsparciem objęte są działania w zakresie pomocy humanitarnej i pozahumanitarnej, na które przeznaczono odpowiednio kwoty 1,4 mld euro i 1,6 mld euro. Celem instrumentu pomocy jest poprawa wydajności i komplementarności wsparcia udzielanego uchodźcom i społecznościom przyjmującym uchodźców w Turcji.

Kontrolerzy Trybunału zbadali, czy instrument pomocy zapewniał skuteczne wsparcie dla uchodźców w Turcji. Skupili się przede wszystkim na zarządzaniu pierwszą transzą środków objętych instrumentem pomocy oraz rezultatach osiągniętych dotychczas w ramach jego wymiaru humanitarnego.

Trybunał stwierdził, że w trudnych okolicznościach Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji doprowadził do błyskawicznego uruchomienia 3 mld euro pochodzących z budżetu unijnego oraz od państw członkowskich UE, co pozwoliło na niezwłoczne podjęcie działań w odpowiedzi na kryzys uchodźczy. Nie udało się jednak w pełni osiągnąć celu, jakim było skuteczne koordynowanie tych działań w ramach instrumentu. Projekty objęte kontrolą Trybunału zapewniły przydatne wsparcie na rzecz uchodźców. W większości z nich uzyskano zakładane produkty, lecz w przypadku połowy nie osiągnięto jeszcze spodziewanych wyników. Kontrolerzy stwierdzili ponadto, że można by zwiększyć wydajność projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej. W związku z tym doszli oni do wniosku, że instrument pomocy mógł działać skuteczniej, a z wydatkowanych środków można by osiągnąć lepsze efekty.

Komisja określiła najważniejsze potrzeby uchodźców w oparciu o kompleksową ocenę potrzeb. Z powodu różnicy zdań między Turcją a UE co do sposobu zaspokojenia najważniejszych potrzeb w zakresie infrastruktury miejskiej i wsparcia społeczno-ekonomicznego nie podjęto wystarczających działań w tych dwóch obszarach.

W ramach instrumentu pomocy wspierano podobny rodzaj działań w sektorze zdrowia i edukacji za pomocą różnych mechanizmów. Skomplikowało to koordynację i doprowadziło do jednoczesnego korzystania z różnych struktur zarządzania do finansowania podobnych do siebie projektów.

Choć w zakresie opieki zdrowotnej Trybunał stwierdził istnienie kilku wzorcowych działań, w przypadku których Komisja wspierała przejście od pomocy humanitarnej do bardziej trwałej pomocy rozwojowej, to komplementarności tej nie udało się wypracować w sposób systemowy.

Trybunał stwierdził również możliwość poprawy wydajności projektów humanitarnych finansowanych w ramach instrumentu pomocy. Po pierwsze, w trakcie przeglądu wniosków o dofinansowanie Komisja nie oceniała w sposób konsekwentny i kompleksowy, czy koszty przewidziane w budżetach projektów są racjonalne. Po drugie, nawet jeśli było to zgodne z obowiązującymi ramami prawnymi, podmiotom partnerskim, które wdrażały projekty polegające na świadczeniu pomocy pieniężnej na dużą skalę, wypłacono wysokie kwoty na pokrycie kosztów pośrednich. Ponadto wysokość płatności zaliczkowych nie odzwierciedlała rzeczywistych płatności dokonywanych w ramach projektów.

Komisja ustanowiła odpowiednie mechanizmy mające na celu monitorowanie projektów z zakresu pomocy humanitarnej. Głównym utrudnieniem w tym obszarze był brak zgody ze strony władz tureckich na udostępnienie danych beneficjentów dwóch projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej. Tak naprawdę ani Komisja, ani Trybunał nie byli w stanie prześledzić informacji o beneficjentach od momentu ich rejestracji do otrzymania płatności.

Ramy wyników na potrzeby instrumentu pomocy – będące źródłem informacji o wynikach skonsolidowanych – nie zostały jeszcze ukończone i wciąż brakowało wartości początkowych, pośrednich i skwantyfikowanych wartości docelowych dla ogólnych wskaźników. Sprawozdania dostępne publicznie były nieliczne, a swym zakresem nie obejmowały całej pomocy udzielanej przez UE uchodźcom w Turcji.

Wszystkie skontrolowane przez Trybunał projekty humanitarne pomogły zaspokoić potrzeby uchodźców, przede wszystkim za sprawą pomocy pieniężnej. W przypadku większości projektów uzyskano wszystkie zamierzone produkty bądź przeważającą ich część. Niemniej jednak w przypadku połowy projektów nie osiągnięto jeszcze spodziewanych wyników, a dziewięć z dziesięciu trzeba było przedłużyć. Głównym czynnikiem utrudniającym terminową realizację projektów prowadzonych przez międzynarodowe organizacje pozarządowe były trudne warunki działania.

W sprawozdaniu Trybunał formułuje sześć zaleceń, które mają przyczynić się do większej wydajności i skuteczności drugiej transzy środków budżetowych w ramach instrumentu pomocy. Komisja Europejska powinna:

• w większym stopniu uwzględniać potrzeby uchodźców w zakresie infrastruktury miejskiej i wsparcia społeczno-ekonomicznego;
• usprawnić wsparcie i zapewnić jego komplementarność;
• wprowadzić strategię przechodzenia od pomocy humanitarnej do pomocy rozwojowej;
• poprawić wydajność projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej;
• we współpracy z władzami Turcji poprawić warunki, w jakich działają międzynarodowe i krajowe organizacje pozarządowe;
• wzmocnić monitorowanie i sprawozdawczość dotyczące Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji.

Wstęp

Od 1963 r. Turcję i Unię Europejską wiąże układ o stowarzyszeniu. W grudniu 1999 r. Rada Europejska przyznała Turcji status kraju kandydującego, ubiegającego się o członkostwo w UE, a w 2005 r. rozpoczęto negocjacje akcesyjne. Turcja jest bez porównania największym beneficjentem środków z unijnego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), który służy do przygotowania państw kandydujących do członkostwa. Środki przydzielone Turcji na lata 2007–2020 wyniosły ponad 9 mld euro¹.

Z uwagi na swoje położenie Turcja jest dla wielu uchodźców zarówno krajem przyjmującym, jak i tranzytowym. Bardziej natężony napływ migrantów, przede wszystkim w związku z konfliktem w Syrii, sprawił, że w Turcji przebywa obecnie więcej migrantów niż w jakimkolwiek innym państwie na świecie – prawie 4 mln osób². Wśród nich jest około 3,5 mln obywateli Syrii, z których około 94% mieszka poza obozami dla uchodźców³. Turcja niosła uchodźcom znaczącą pomoc nieprzerwanie od samego początku kryzysu.

Źródło: UNHCR

Kryzys związany z uchodźcami z Syrii dotknął nie tylko Turcję, ale i państwa członkowskie UE. Tylko w 2015 r. około 850 000 uchodźców przepłynęło Morze Śródziemne, by dostać się z Turcji do Grecji⁴, i wystąpiło o azyl w krajach UE. Po przyjęciu europejskiego programu w zakresie migracji w maju 2015 r. UE wraz z państwami członkowskimi podjęła szereg środków w odpowiedzi na istniejące wyzwania.

15 października 2015 r. Komisja zaproponowała wspólny plan działania UE–Turcja, by pomóc Turcji w zarządzaniu kryzysem migracyjnym. W planie tym określono środki, jakie miały zostać wdrożone przez UE i Turcję celem a) udzielenia wsparcia obywatelom Syrii objętym ochroną czasową oraz przyjmującym ich tureckim społecznościom, b) zacieśnienia współpracy, by powstrzymać nieuregulowane przepływy migracyjne do UE.

Pierwszym działaniem, które miała podjąć UE w ramach wspólnego planu działania, było uruchomienie znacznych zasobów finansowych, by „wesprzeć Turcję w stawieniu czoła wyzwaniom, jakie niesie za sobą obecność obywateli Syrii objętych ochroną czasową”⁵. Zasoby finansowe należało uruchomić w możliwie elastyczny i szybki sposób. Aby tego dokonać, Komisja utworzyła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji.

Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji

Instrument pomocy to mechanizm koordynacji, którego celem jest pomoc Turcji w „sprostaniu pilnym potrzebom humanitarnym i rozwojowym uchodźców i społeczności przyjmujących, a także pomoc organom krajowym i lokalnym w zarządzaniu napływem uchodźców i w radzeniu sobie z jego konsekwencjami”. Do zadań instrumentu pomocy należy koordynacja i usprawnianie działań finansowanych z budżetu Unii oraz dwustronnych wkładów państw członkowskich, a także poprawa wydajności i komplementarności wsparcia udzielanego uchodźcom i społecznościom przyjmującym uchodźców w Turcji⁶. Stanowi on innowacyjne narzędzie umożliwiające łączenie środków i różni się od innych tego typu mechanizmów stosowanych w UE, takich jak na przykład fundusze powiernicze UE⁷ (zob. tabela 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Instrument ustanowiono 1 stycznia 2016 r. i wyposażono w środki w kwocie 3 mld euro do wykorzystania w latach 2016 i 2017⁸. 1 mld euro z tej kwoty pochodzi z budżetu UE, natomiast 2 mld euro – z budżetów państw członkowskich⁹ (w załączniku I przedstawiono wkłady poszczególnych państw na rzecz Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji). Wsparciem objęte są działania w zakresie pomocy humanitarnej i pozahumanitarnej, na które przyznano odpowiednio 1,4 mld euro i 1,6 mld euro. Instrument pomocy służy do koordynacji środków finansowych pochodzących z różnych istniejących mechanizmów (zob. tabela 2).

Źródło: Komisja Europejska, Pierwsze sprawozdanie roczne w sprawie Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji.

Wspierane jest przede wszystkim sześć priorytetowych obszarów: 1) pomoc humanitarna, 2) zarządzanie migracjami, 3) edukacja, 4) opieka zdrowotna, 5) infrastruktura miejska, 6) wsparcie społeczno-ekonomiczne¹⁰. Projekty finansowane przez instrument pomocy są wybierane i realizowane za pośrednictwem przypisanych do tego celu mechanizmów (zob. tabela 2), a zatem zgodnie z przepisami i wymogami mającymi zastosowanie do tych mechanizmów¹¹. W ten sposób odbywa się także realizacja projektów w ramach regionalnego funduszu powierniczego Unii Europejskiej w odpowiedzi na kryzys w Syrii – tzw. funduszu Madad¹². W załączniku II przedstawiono bardziej szczegółowo sposób działania wyżej opisanego mechanizmu.

W oświadczeniu UE–Turcja z dnia 18 marca 2016 r.¹³ członkowie Rady Europejskiej i Turcja potwierdzili, że zobowiązują się do realizacji wspólnego planu działania i położenia kresu nieuregulowanej migracji z Turcji do Grecji¹⁴. Postanowili wówczas również, by powiększyć budżet instrumentu pomocy o dodatkowe 3 mld euro do końca 2018 r. 28 czerwca 2018 r. Rada Europejska zgodziła się uruchomić drugą transzę środków budżetowych w ramach instrumentu pomocy.

Komitet sterujący

Instrumentem pomocy kieruje komitet sterujący, któremu przewodniczy Komisja. Należą do niego przedstawiciele wszystkich państw członkowskich UE. Przedstawiciele Turcji uczestniczą w posiedzeniach w charakterze doradczym i biorą udział w dyskusjach dotyczących wdrażania pomocy. Zadaniem komitetu sterującego jest zapewnianie strategicznych wytycznych, co polega na „wyznaczaniu ogólnych priorytetów, wspieranych rodzajów działań, [wykorzystywanych] instrumentów (…) i koordynacji działań” finansowanych w ramach instrumentu pomocy¹⁵. Komitet sterujący odpowiada także za monitorowanie i ocenę wdrażanych działań.

Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za zarządzanie podejmowanymi działaniami. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR) wraz z delegaturą Unii w Turcji jest odpowiedzialna za realizowanie projektów finansowanych za pomocą Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej, a Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej (DG ECHO) odpowiada z kolei za projekty z zakresu pomocy humanitarnej. Projekty wdrażane za pośrednictwem funduszu Madad również podlegają Komisji.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Celem Trybunału była ocena zarządzania instrumentem pomocy i osiągniętych do tej pory rezultatów. Kontrola objęła okres od utworzenia instrumentu do dnia 31 marca 2018 r. Główne pytanie kontrolne brzmiało: „Czy Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji stanowi skuteczne wsparcie dla uchodźców w Turcji?”. Powyższe pytanie podzielono na dwa pytania szczegółowe.

1. Czy utworzenie i działanie instrumentu jako mechanizmu przyczyniło się do udzielenia właściwego, szybkiego i dobrze skoordynowanego wsparcia?

   Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał zbadał, czy Komisja określiła najważniejsze potrzeby uchodźców i zaspokoiła je w sposób szybki i skoordynowany.

2. Czy w ramach projektów z zakresu pomocy humanitarnej sfinansowanych za pośrednictwem instrumentu osiągnięto spodziewane rezultaty?

   Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał przeanalizował próbę projektów wspieranych za pomocą instrumentu pomocy, biorąc pod uwagę ich realizację, monitorowanie i osiągnięte rezultaty. W tej części analizy Trybunał skupił się na projektach z zakresu pomocy humanitarnej, jako że w czasie przeprowadzanej kontroli większość projektów z zakresu pomocy pozahumanitarnej nie była jeszcze w wystarczająco zaawansowanej fazie¹⁶.

Trybunał zbadał próbę dziesięciu projektów z zakresu pomocy humanitarnej, których łączny budżet wyniósł 458 mln euro (zob. załącznik IIIA). Projekty zostały dobrane w taki sposób, by uwzględnić w zrównoważony sposób skalę finansowania, obszary działania (zaspokojenie podstawowych potrzeb, zapewnienie ochrony, opieki zdrowotnej, edukacji) i rodzaje realizujących je podmiotów partnerskich (agencje ONZ, międzynarodowe organizacje pozarządowe). Zostały one wybrane spomiędzy 45 umów o świadczenie pomocy humanitarnej i przypada na nie 33% łącznej kwoty pomocy humanitarnej objętej umowami.

W ramach kontroli dokonano przeglądu dokumentów i przeprowadzono wywiady z pracownikami różnych służb Komisji, delegatury UE i oddziału DG ECHO w Turcji, niektórymi przedstawicielami państw członkowskich UE należącymi do komitetu sterującego, władzami Turcji, pracownikami podmiotów międzynarodowych i organizacji pozarządowych, a także beneficjentami końcowymi¹⁷. Podczas wizyty w Turcji w styczniu 2018 r. Trybunał skontrolował na miejscu osiem z dziesięciu wybranych do próby projektów¹⁸.

Tureckie Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie umożliwiło Trybunałowi dostępu do bazy danych kwalifikowalnych beneficjentów w ramach skontrolowanych projektów polegających na pomocy pieniężnej (tj. siatki bezpieczeństwa socjalnego w sytuacjach nadzwyczajnych – ESSN – i warunkowego transferu pieniężnego na rzecz edukacji – CCTE). W związku z tym Trybunał nie był w stanie prześledzić informacji o beneficjentach końcowych od momentu ich rejestracji do otrzymania płatności. Więcej szczegółowych informacji na ten temat podano w pkt 53.

Uwagi

Instrument pomocy posłużył do szybkiego uruchomienia właściwego wsparcia, ale jako mechanizm koordynujący nie okazał się w pełni skuteczny

Trybunał zbadał:

1. czy w ramach instrumentu pomocy określono główne potrzeby uchodźców i zaspokojono je po przeprowadzeniu kompleksowej i rygorystycznej oceny potrzeb;
2. czy rozwiązania administracyjne dotyczące funkcjonowania instrumentu umożliwiły szybkie – tj. przeprowadzone w latach 2016–2017 – podpisanie umów na udzielenie pomocy w wysokości 3 mld euro, zgodnie z postanowieniami decyzji Komisji ustanawiającej instrument pomocy;
3. czy instrument pomocy zapewnił skuteczną koordynację udzielanego wsparcia. Trybunał zbadał w szczególności, czy procedury wyboru i zatwierdzenia działań usprawniły wsparcie i zapewniły komplementarność między: i) różnymi unijnymi narzędziami finansowania, które zostały zastosowane, ii) pomocą humanitarną i pozahumanitarną.

Instrument pomocy umożliwił właściwe zaspokojenie głównych potrzeb uchodźców, z wyjątkiem potrzeb związanych z infrastrukturą miejską i wsparciem społeczno-ekonomicznym

Przydzielenie finansowania w wysokości 3 mld euro było wynikiem decyzji o charakterze politycznym, podjętej za porozumieniem państw członkowskich UE i Turcji. Kwota ta stanowiła znaczące zwiększenie środków pomocowych udostępnianych przez UE w Turcji. Celem nie było jednak pokrycie całości kosztu wsparcia udzielanego uchodźcom¹⁹.

Ocena potrzeb miała pewne ograniczenia

Zgodnie ze wspólnym planem działania UE–Turcja (zob. pkt 4) instytucje UE i Turcja były zobowiązane do przeprowadzenia wspólnej kompleksowej oceny potrzeb przed rozpoczęciem wydatkowania środków w wysokości 3 mld euro²⁰. Mimo że władze Turcji były zaangażowane w przeprowadzenie tej oceny, nigdy oficjalnie jej nie zatwierdziły.

Ocenę potrzeb zakończono w czerwcu 2016 r. Miała ona charakter kompleksowy, gdyż zawierała ocenę tak potrzeb humanitarnych, jak i rozwojowych, a także dostarczała istotnych informacji na temat sytuacji uchodźców z Syrii i określała braki, które należy wyeliminować, biorąc pod uwagę wcześniejsze, obecne i przyszłe wsparcie udzielane obywatelom Syrii objętym ochroną czasową w Turcji. Ocena nie była jednak wystarczająco rygorystyczna:

1. Większość danych liczbowych wykorzystanych do oceny potrzeb (np. statystyki dla poszczególnych obszarów) została dostarczona przez władze Turcji. Konsultanci, którzy przeprowadzali ocenę, nie mieli wglądu do danych pierwotnych. Nie mogli w związku z tym zatwierdzić szacunkowych kosztów działań koniecznych, by zaspokoić potrzeby uchodźców i społeczności przyjmujących.
2. Brakowało aktualnych informacji demograficznych w podziale na płeć, grupę wiekową i miejsce przebywania, a także informacji na temat osób szczególnie wrażliwych (takich jak członkowie gospodarstw domowych prowadzonych przez kobiety, dzieci, osoby w starszym wieku itp.). Konsultanci określili ten stan rzeczy jako „czynnik poważnie utrudniający przeprowadzenie oceny potrzeb oraz zaplanowanie programów i interwencji”. Przykładowo w obszarze pomocy społecznej i spójności najbardziej aktualna ogólnokrajowa analiza dokonana pod kątem osób szczególnie wrażliwych pochodziła z 2013 r.
3. Przeprowadzona ocena potrzeb ukierunkowana była na obywateli Syrii objętych ochroną czasową i nie uwzględniała potrzeb uchodźców innego pochodzenia (przede wszystkim uchodźców z Afganistanu i Iraku). Zdecydowana większość uchodźców w Turcji to obywatele Syrii objęci ochroną czasową (zob. pkt 2), dlatego są oni główną grupą docelową wspieraną w ramach instrumentu pomocy. Nie było to jednak zgodne z wyznaczonym celem instrumentu pomocy, który miał uwzględniać potrzeby wszystkich uchodźców.

Priorytetowe obszary działania instrumentu pomocy (zob. pkt 8) pokrywały się w znacznej mierze z oceną potrzeb. Jedyny wyjątek stanowiło zarządzanie migracjami, które komitet sterujący wybrał jako obszar priorytetowy, choć nie weszło ono w zakres oceny potrzeb. Mając na uwadze fakt, że głównym celem instrumentu pomocy było udzielenie wsparcia uchodźcom i społecznościom przyjmującym, a na zarządzanie migracjami w Turcji przeznaczono już wcześniej środki finansowe w wysokości 350 mln euro w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (niezależnie od instrumentu pomocy), wyznaczenie zarządzania migracjami jako priorytetowego obszaru działania nie ma mocnego uzasadnienia. Po sfinansowaniu dwóch projektów z zakresu zarządzania migracjami komitet sterujący podjął zresztą decyzję o nieprzydzielaniu kolejnych środków na ten obszar działania.

Tak ogólne określenie priorytetowych obszarów działania miało zapewnić elastyczność, niezbędną w obliczu trudnych i szybko zmieniających się warunków. Pojedyncze projekty miały natomiast na celu zaspokojenie konkretnych potrzeb uchodźców. Trybunał dokonał przeglądu dziesięciu wybranych projektów pod kątem zasadności i stwierdził, że cel ten przyświecał w rzeczy samej każdemu z nich (więcej szczegółów na ten temat można znaleźć w załączniku IIIB). Kiedy organizacja partnerska realizująca projekt z zakresu pomocy humanitarnej składa wniosek o dofinansowanie, ma obowiązek opisać rozpoznane przez siebie trudności, potrzeby i ryzyko, a także wyjaśnić, dlaczego proponowane działania są właściwą odpowiedzią na wyzwania oraz w jaki sposób zapewniają spójność z ogólną strategią humanitarną prowadzoną przez Komisję w Turcji. W ramce 1 pokazano, w jaki sposób największy projekt UE z zakresu pomocy humanitarnej, który był finansowany przez instrument pomocy, stanowił odpowiedź na potrzeby uchodźców.

Wsparcie na rzecz dwóch obszarów priorytetowych nie było wystarczające

Środki wydatkowane w ramach instrumentu pomocy ukierunkowano na priorytetowe obszary z zakresu edukacji, opieki zdrowotnej i pomocy humanitarnej (przede wszystkim projekt ESSN). Na obszary te przypadło w przybliżeniu 90% zakontraktowanych kwot (zob. rys. 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Trudno ocenić, czy taki podział środków finansowych jest proporcjonalny do skali potrzeb w obszarach priorytetowych, gdyż komitet sterujący nie określił z góry orientacyjnych kwot na poszczególne obszary. Wprawdzie takie podejście umożliwia bardziej elastyczną alokację środków, ale nie daje możliwości porównania planowanych i rzeczywistych wydatków w danym obszarze.

Według ustaleń Trybunału nie przydzielono wystarczających środków na obszary priorytetowe „infrastruktura miejska” i „wsparcie społeczno-ekonomiczne”. Główną przyczyną tego stanu rzeczy był brak porozumienia między Komisją a władzami Turcji co do sposobu wykorzystania środków w tych obszarach, co opisano w ramce 2.

Instrument pomocy osiągnął wyznaczony cel – w jego ramach podpisano umowy na 3 mld euro w ciągu dwóch lat

Decyzja o ustanowieniu instrumentu pomocy odzwierciedlała potrzebę uruchomienia dodatkowego finansowania. Najważniejszą korzyścią z tego instrumentu była zgoda państw członkowskich w lutym 2016 r. na wniesienie wkładu w wysokości 2 mld euro niezwłocznie po ustanowieniu instrumentu pomocy²³. Dało to podstawy do szybkiego wykorzystania funduszy w oparciu o ustalone wcześniej kwoty środków budżetowych.

Stosunkowo szybko określono też ramy prawne i administracyjne instrumentu pomocy. Komisja i państwa członkowskie ustaliły również jego regulamin wewnętrzny 17 lutego 2016 r., podczas pierwszego posiedzenia komitetu sterującego. Oznacza to, że instrument pomocy zaczął funkcjonować przed upływem trzech miesięcy od szczytu UE–Turcja z 29 listopada 2015 r. W załączniku V przedstawiono najważniejsze daty i wydarzenia związane z ustanowieniem instrumentu pomocy i zarządzaniem nim.

Środki finansowe w ramach instrumentu pomocy wydatkowano z wykorzystaniem różnych istniejących mechanizmów (zob. pkt 8) i za pośrednictwem różnych partnerów wdrażających. Pozwoliło to na sprawną absorpcję środków, które kierowano do Turcji w znacznie większej ilości niż wcześniej, i podpisanie w ciągu dwóch lat umów na kwotę 3 mld euro. Jak pokazano na rys. 2, szczególnie duży wzrost odnotowano w przypadku wsparcia finansowego przeznaczonego na pomoc humanitarną.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Instrument pomocy został szybko ustanowiony, a środki finansowe – skutecznie zgromadzone. Kolejnym istotnym elementem, dzięki któremu osiągnięto cel instrumentu pomocy polegający na sprawnym zapewnieniu wsparcia, był dokonany przez Komisję wybór mechanizmów wdrażania.

1. Komisja przyznała władzom Turcji – bez zaproszenia do składania wniosków – trzy bezpośrednie dotacje o łącznej wysokości 660 mln euro, które przeznaczone były na szeroko zakrojone projekty w ramach pomocy pozahumanitarnej. Dotacje bezpośrednie udzielane przez UE Turcji są zazwyczaj wykorzystywane na realizację znacznie mniejszych projektów o średniej wartości wynoszącej 1 mln euro.
2. Do organizacji ONZ i międzynarodowych instytucji finansowych trafiło 70% środków z budżetu programu sięgającego 3 mld euro (zob. załącznik II). Przyczyniło się to do zwiększenia zdolności do absorpcji funduszy, jako że tego typu organizacje zazwyczaj dysponują środkami umożliwiającymi realizację projektów na dużą skalę. Za przykład może posłużyć ESSN, czyli projekt polegający na udzielaniu wsparcia w formie środków pieniężnych o różnym przeznaczeniu, który został wprowadzony w życie jako główny mechanizm niesienia pomocy humanitarnej i wsparty kwotą w wysokości 998 mln euro (zob. ramka 1).

Inne unijne mechanizmy i fundusze powiernicze funkcjonujące niezależnie od instrumentu pomocy nie zawsze dysponują możliwościami opisanymi w pkt 25–28. Fakt ten wyjaśnia, dlaczego środki finansowe z Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) przekazywane w ramach instrumentu pomocy zostały zagospodarowane pięć razy szybciej niż dzieje się to w przypadku tradycyjnego wsparcia zapewnianego w Turcji w ramach IPA. Umowy zawierano też szybciej w ramach instrumentu pomocy niż w ramach funduszy powierniczych UE, co pokazano w załączniku VI.

Instrument pomocy przyczynił się do poprawy koordynacji, ale nie udało się w sposób systemowy usprawnić wsparcia i zapewnić komplementarności

Trybunał ocenił, czy instrument pomocy doprowadził do poprawy koordynacji i usprawnienia wsparcia niesionego za pomocą różnych mechanizmów – ograniczając tym samym ryzyko wystąpienia braku wydajności, np. nakładających się projektów – oraz czy sprzyjał on komplementarności pomocy – w celu ułatwienia przejścia od pomocy humanitarnej do pomocy pozahumanitarnej.

Kontrolerzy ustalili, że Komisja wytyczyła strategiczny kierunek działania dla instrumentu pomocy w oparciu o wspólną ocenę potrzeb, strukturę zarządzania (komitet sterujący) i ramy wyników, obejmujące zarówno pomoc humanitarną, jak i pozahumanitarną. Umożliwiło to koordynację działań i wymianę informacji między dwiema głównymi odpowiedzialnymi za to zadanie służbami Komisji (DG NEAR i DG ECHO) a funduszem Madad.

Komisja nie wprowadziła jednak jednoznacznego rozgraniczenia między mechanizmami i partnerami wdrażającymi. Trybunał ustalił, że w niektórych przypadkach wykorzystywane w ramach instrumentu pomocy mechanizmy finansowania służyły do wsparcia bardzo podobnych działań w obszarze opieki zdrowotnej i edukacji. Oznacza to, że do finansowania podobnych działań wykorzystywano istniejące niezależnie od siebie struktury zarządzania, a Komisja i organizacje partnerskie musiały dokładać starań przy ich koordynacji, tak by zniwelować ryzyko nakładania się działań. Taka sytuacja jest niezgodna z celem instrumentu, jakim jest usprawnienie pomocy unijnej. W ramce 3 przedstawiono przykłady finansowania podobnych działań w ramach różnych mechanizmów objętych instrumentem pomocy.

Jak stwierdzono powyżej, przekazywanie wsparcia za pośrednictwem różnych mechanizmów pozwoliło Komisji na przyspieszenie finansowania za pomocą instrumentu pomocy (zob. pkt 27). Przyczynia się to jednak do większej złożoności zarządzania, realizacji i nadzoru w ramach instrumentu pomocy jako całości. Poszczególne mechanizmy różnią się pod względem uprawnień, ram prawnych, sposobów realizacji, wymogów w zakresie sprawozdawczości i monitorowania, a ponadto zarządzają nimi różne służby. Co więcej, unijne środki finansowe wykorzystane w Turcji niezależnie od instrumentu pomocy przeznaczono po części na wsparcie tych samych obszarów priorytetowych co w ramach tego instrumentu²⁵. Przedstawiciele niektórych zainteresowanych podmiotów, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady w czasie wizyty kontrolnej w Turcji, potwierdzili, że sytuacja nie jest przejrzysta, zwłaszcza jeśli chodzi o rolę, jaką miały odgrywać dane mechanizmy.

Postawiony przed instrumentem pomocy cel zapewnienia komplementarności wsparcia oznacza między innymi powiązanie pomocy humanitarnej i pozahumanitarnej. Choć w zakresie opieki zdrowotnej Trybunał stwierdził istnienie kilku wzorcowych działań, w przypadku których Komisja wspierała przejście od pomocy humanitarnej do bardziej trwałej pomocy rozwojowej, kontrolerzy ustalili, że tej komplementarności nie udało się wypracować w sposób systemowy. Przykładowo Komisja nie sporządzała wspólnych planów wdrażania dla DG ECHO, DG NEAR i państw członkowskich UE²⁶, choć plany takie mogłyby poprawić ogólną spójność i sprawność niesionej przez UE pomocy. Trybunał uważa wspólne plany wdrażania za dobrą praktykę, a Komisja zastosowała ją, opracowując wspólne ramy pomocy humanitarnej i rozwoju dla Jordanii i Libanu w celu udzielenia wspólnej, kompleksowej odpowiedzi na sytuację w tych krajach²⁷.

W siedmiu z dziesięciu projektów z zakresu pomocy humanitarnej, które były objęte kontrolą, Trybunał nie stwierdził żadnych dowodów na istnienie uzgodnionej strategii przejścia ani strategii wyjścia. Dzięki takim strategiom projekty z zakresu pomocy humanitarnej – mające zaspokoić najpilniejsze potrzeby – mogłyby zostać włączone do pozahumanitarnego komponentu instrumentu pomocy lub przejęte przez Turcję, w przypadku gdyby potrzeby te wciąż nie były zaspokojone w średnim lub długim okresie. W kilku przypadkach skontrolowane projekty zostały objęte działaniami następczymi, finansowanymi również ze środków na pomoc humanitarną, o okresie realizacji wykraczającym poza 2018 r. Wstępnie DG ECHO przyjęła, że odejście od pomocy humanitarnej ma nastąpić z końcem 2018 r.²⁸ W późniejszym czasie termin ten przesunięto. W ramce 4 przedstawiono przykłady dobrych i nieodpowiednich strategii przejścia w oparciu o próbę skontrolowanych projektów.

W niełatwych okolicznościach projekty z zakresu pomocy humanitarnej pomogły zaspokoić podstawowe potrzeby uchodźców, ale środki zostały czasem wykorzystane w mniej gospodarny sposób niż oczekiwano

Kontrolerzy Trybunału ocenili wydajność i skuteczność³⁰ pomocy humanitarnej zapewnionej w ramach instrumentu pomocy, a w szczególności sprawdzili:

1. czy Komisja dopilnowała, by koszt finansowanych projektów był racjonalny w stosunku do oczekiwanych rezultatów, a także czy projekty realizowano terminowo;
2. czy Komisja kompleksowo monitorowała wydatki w ramach instrumentu oraz czy przedstawiła dostateczną ilość istotnych informacji na temat osiągniętych rezultatów;
3. czy w ramach projektów z zakresu pomocy humanitarnej uzyskano zakładane produkty (czyli to, co wytworzono lub czego dokonano) oraz osiągnięto spodziewane wyniki (czyli zmiany zachodzące dzięki produktom).

Kontrolerzy skontrolowali dziesięć projektów z zakresu pomocy humanitarnej realizowanych w trybie zarządzania pośredniego (agencje ONZ) lub bezpośredniego (międzynarodowe organizacje pozarządowe) – zob. załącznik IIIA. W czasie przeprowadzania kontroli, pomimo opóźnień w realizacji, dziewięć trwających projektów³¹ było już na tyle zaawansowanych, że Trybunał miał możliwość uwzględnienia w sprawozdaniu uzyskanych produktów i osiągniętych wyników.

Możliwe jest zwiększenie wydajności projektów

W dokonanej przez Komisję ocenie racjonalności kosztów występują niedociągnięcia

W planach wdrażania pomocy humanitarnej dla Turcji z lat 2016 i 2017 Komisja stwierdziła, że w działaniach objętych wsparciem należy kłaść „szczególny nacisk na oszczędność kosztową i opłacalność”. Trybunał ustalił, że gdy Komisja przeprowadzała przegląd wniosków o dofinansowanie, nie oceniała konsekwentnie i kompleksowo, czy koszty przewidziane w budżetach projektów są racjonalne. W szczególności:

1. w pięciu z dziesięciu projektów nie oceniono właściwie stosunku kosztów administracyjnych do kosztów operacyjnych;
2. w czterech z dziesięciu projektów nie obliczono kosztu w przeliczeniu na beneficjenta. Jeśli natomiast koszt w przeliczeniu na beneficjenta został obliczony, nie zawsze następowała potem ocena, czy uzyskana wartość była racjonalna.

Trybunał jest świadomy, że Komisja zapewnia pomoc humanitarną w tak różnych środowiskach, że stosowanie standardowych kosztów lub ilościowych wartości referencyjnych może być trudne. Mimo to kontrolerzy stoją na stanowisku, że da się wykorzystać te narzędzia, zwłaszcza w przypadku następujących po sobie projektów realizowanych przez tych samych partnerów. W przypadku pięciu skontrolowanych projektów Komisja nie dokonała ich wnikliwego porównania. W ramce 5 przedstawiono przykłady niewystarczającej oceny racjonalności kosztów przez Komisję.

Jeśli chodzi o projekty z zakresu pomocy humanitarnej wdrażane przez podmioty partnerskie z ramienia ONZ, Komisja nie miała pełnych informacji na temat kosztów ponoszonych w związku ze zlecaniem podwykonawstwa lokalnym partnerom wdrażającym. Bez takiego oglądu Komisja nie jest w stanie kompleksowo ocenić racjonalności kosztów.

Projekt ESSN ma wysoki wskaźnik efektywności, ale istnieją możliwości poprawy

Pomoc pieniężna pozwala na trafniejszą ocenę oszczędności kosztowej, gdyż prościej jest określić poziom wsparcia, jakie dociera do beneficjentów końcowych. Oszczędność kosztową projektu mierzy się przez zestawienie kwoty, którą realnie otrzymali beneficjenci, z innymi kosztami działań (jest to tzw. wskaźnik efektywności).

Pierwotna wartość docelowa wskaźnika efektywności dla projektu ESSN (zob. ramka 1) została ustalona przez Komisję w 2016 r. na poziomie 85:15³². W 2018 r. podwyższono ją do poziomu 87,5:12,5. Kontrolerzy porównali tę wartość z innymi projektami zaspokajającymi podstawowe potrzeby w regionie objętymi finansowaniem Komisji i stwierdzili, że w ich przypadku wskaźnik efektywności wynosił średnio 79:21³³.

Trybunał ustalił jednocześnie, że przy obliczaniu wskaźnika efektywności dla projektu ESSN nie uwzględniono wszystkich bezpośrednio związanych z tym projektem kosztów, przede wszystkim wydatków poniesionych przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej Turcji, które wspierało jego realizację poprzez oddziały fundacji pomocy społecznej i solidarności. Fundacja ta – za pośrednictwem około 1000 działających w Turcji oddziałów – zajmuje się przyjmowaniem wniosków od uchodźców o objęcie wsparciem w ramach ESSN, a także oceną, czy dane osoby kwalifikują się do projektu, oraz przeprowadzaniem wizyt w miejscu zamieszkania.

Kontrolerzy stwierdzili również, że można poprawić wydajność projektu ESSN w opisany poniżej sposób.

1. Projekt ESSN jest realizowany przez podmiot z ramienia ONZ, który może uzyskać zwrot poniesionych kosztów pośrednich – np. kosztów związanych z zarządzaniem lub administracją na szczeblu centralnym – w maksymalnej wysokości 7% łącznych kosztów bezpośrednich projektu. Kontrolerzy stwierdzili, że taki odsetek – choć zgodny z przepisami ramowej umowy finansowo-administracyjnej³⁴ zawartej między Komisją a ONZ – jest zazwyczaj stosowany w odniesieniu do projektów o wiele niższym budżecie. Wskutek dużej skali projektu ESSN³⁵ koszty pośrednie przewidziane w budżecie na dwa jego etapy wyniosły 64 mln euro³⁶. Mimo tak wysokiej kwoty nie przedstawiono żadnych dowodów na potwierdzenie, że koszty te były racjonalne i utrzymane na najniższym możliwym poziomie³⁷. Wręcz przeciwnie, ich wysokość ustalono na możliwie najwyższym pułapie.
2. Środki finansowe projektu ESSN są przekazywane od partnera wdrażającego z ramienia ONZ do banku za pośrednictwem lokalnego partnera wdrażającego. Ten ostatni pobiera opłatę transferową za przelew środków, która wynosi 8,9 mln euro (obliczana jest w oparciu o 1% łącznych planowanych transferów). Jako że środki pieniężne mogłyby być przekazywane bezpośrednio do banku bez pośrednictwa lokalnego partnera wdrażającego, Komisja nie wykazała dostatecznie potrzeby dokonywania wspomnianej opłaty. Ponadto w przypadku drugiego skontrolowanego projektu polegającego na świadczeniu pomocy pieniężnej (projekt 3 – warunkowy transfer pieniężny na rzecz edukacji) taka opłata nie była pobierana. Co więcej, lokalny partner wdrażający otrzymuje również kwotę ryczałtową w wysokości 7% z tytułu ponoszonych kosztów pośrednich.
3. Poziom dokonywanych płatności zaliczkowych nie jest odpowiedni. Zgodnie z ramami prawnymi partnerstwa między UE a ONZ Komisja ma obowiązek wypłacić w formie zaliczki przed rozpoczęciem projektów 80% łącznej kwoty, na którą zawarto umowę. Trybunał ustalił, że taka wysokość płatności zaliczkowych nie odpowiada schematowi dokonywania płatności stosowanemu w obu skontrolowanych projektach polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej (tj. w projektach ESSN i CCTE). Przykładowo partner wdrażający projekt ESSN otrzymał w formie zaliczki 278 mln euro na pierwszym etapie projektu i 520 mln euro na drugim jego etapie. Tymczasem środki te miały być wydatkowane stopniowo przez okres odpowiednio 16 i 13 miesięcy. Na drugim etapie projektu CCTE, w grudniu 2017 r., Komisja wypłaciła w formie zaliczki 40 mln euro, podczas gdy pierwsza tura płatności była zaplanowana na koniec września 2018 r. Potencjalne odsetki od środków stanowiących zaliczkę przypadają partnerom wdrażającym i nie są ponownie inwestowane w projekty ESSN i CCTE.

Opóźnienia w realizacji niekorzystnie wpłynęły na wydajność większości skontrolowanych projektów

Terminowość stanowi ważny wymiar wydajności. Może także wpływać na oszczędność kosztową, gdyż opóźnienie projektu wcale nie oznacza, że nie należy pokryć kosztów administracyjnych, takich jak koszty najmu i wynagrodzenia, a tym samym do dyspozycji beneficjentów końcowych może pozostać mniej środków finansowych. Dziewięć z dziesięciu skontrolowanych projektów miało opóźnienia, a okres ich realizacji musiał zostać wydłużony – średni czas tego wydłużenia wyniósł 60%³⁸. W jednym przypadku początkowy budżet skorygowano w górę. W trzech przypadkach budżet zmniejszono, gdyż nie było możliwości realizacji niektórych zaplanowanych działań (zob. załącznik IIIA).

Trybunał stwierdził kilka powodów takich opóźnień. W pięciu przypadkach opóźnienia były spowodowane przede wszystkim przez ograniczenia techniczne i administracyjne związane z projektami, np. brak niezbędnego sprzętu technicznego lub doświadczonych pracowników potrzebnych do realizacji projektu. W jednym przypadku Komisja wyraziła zgodę na przedłużenie projektu, aby umożliwić sprawne włączenie działań w system krajowy. W trzech przypadkach terminową realizację projektów utrudniły ograniczenia wynikające z ram prawnych i regulacyjnych, które władze Turcji nałożyły na organizacje pozarządowe³⁹. W rezultacie doszło do znacznych opóźnień lub ograniczenia zakresu działań w ramach unijnych projektów wdrażanych przez międzynarodowe organizacje pozarządowe, które prowadziły wcześniej działalność w Turcji. W stosownych przypadkach Komisja zareagowała w elastyczny sposób i wyraziła zgodę na przedłużenie umów, a w niektórych przypadkach zmodyfikowała ustalone początkowo wartości docelowe.

Komisja napotkała również trudności w uzyskaniu zgody władz Turcji na zaangażowanie międzynarodowych organizacji pozarządowych na etapie finansowania. Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej Turcji nie wyraziło przykładowo zgody, by międzynarodowe organizacje pozarządowe realizowały niektóre istotne działania zapewniające ochronę, takie jak zarządzanie przypadkiem oraz przeprowadzanie wizyt domowych. Komisja była zmuszona anulować cztery projekty o łącznym budżecie w wysokości 14 mln euro, mimo że postrzegała je jako ważny element wsparcia finansowego w celu zaspokojenia pilnej potrzeby zapewnienia ochrony uchodźcom. W ramce 6 przedstawiono przykładowe opóźnienia i trudności, jakie napotkano przy realizacji projektów.

Wykryto niedociągnięcia w monitorowaniu projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej oraz w pomiarze rezultatów

Monitorowanie polega na regularnej analizie wydatków, działań i rezultatów, która zapewnia aktualne informacje na temat zgodności przebiegu projektów z założeniami. Trybunał przeanalizował dwa aspekty prowadzonego przez Komisję monitorowania działań w ramach instrumentu pomocy. Po pierwsze zbadał, czy monitorowanie projektów z zakresu pomocy humanitarnej było prowadzone w sposób kompleksowy i terminowy. Po drugie zweryfikował, czy ramy wyników instrumentu pomocy – specjalne narzędzie opracowane przez Komisję, które przedstawia zagregowane dane dotyczące osiągniętych przez instrument rezultatów – dostarczały istotnych informacji o charakterze ilościowym na temat uzyskanych wyników.

Komisja ustanowiła odpowiednie ramy na potrzeby monitorowania projektów z zakresu pomocy humanitarnej. Objęła też co najmniej jedną wizytą kontrolną każdy projekt skontrolowany przez Trybunał, zgodnie z opracowanymi przez siebie wytycznymi. Monitorowanie projektów umożliwiło pracownikom Komisji – zarówno w terenie, jak i w centrali – stałe śledzenie przebiegu działań prowadzonych w ramach projektów.

Brakuje dostępu do danych pierwotnych dotyczących programu pomocy pieniężnej

W przypadku dwóch projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej Trybunał stwierdził, że monitorowanie było ograniczone z uwagi na to, że Komisja i jej partnerzy wdrażający z ramienia ONZ nie mieli dostępu do pierwotnych danych o beneficjentach (tj. do listy z nazwiskami kwalifikowalnych beneficjentów, ich numerami identyfikacyjnymi i adresami zamieszkania). Danymi tymi dysponuje Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej Turcji, które nie wyraziło jednak zgody na ich udostępnienie ONZ i Komisji, powołując się na tureckie przepisy o ochronie danych osobowych. Zamiast tych informacji partner wdrażający z ramienia ONZ otrzymał zanonimizowane dane, w których nazwisko i numer identyfikacyjny danego beneficjenta zastąpiono niepowtarzalnym numerem wygenerowanym przez lokalnego partnera wdrażającego.

Głównym zadaniem partnerów z ramienia ONZ wdrażających w imieniu Komisji projekty z zakresu pomocy humanitarnej jest nadzór nad procesem dokonywania płatności i monitorowanie realizacji projektu. Tymczasem brak dostępu do danych pierwotnych będących w posiadaniu Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej Turcji ograniczył zdolność partnerów z ONZ – a tym samym Komisji – do wydajnego i skutecznego prowadzenia monitorowania i działań nadzorczych.

Partnerzy wdrażający z ramienia ONZ byli zmuszeni dostosować swoje wewnętrzne ramy kontroli, by uwzględnić brak dostępu do istotnych danych pierwotnych. Wprowadzili dodatkową kontrolę opartą o technikę triangulacji, by potwierdzić otrzymane zanonimizowane dane i zestawić je ze zanonimizowanymi danymi dotyczącymi płatności, które przekazał im bank. Pomimo tej dodatkowej kontroli partnerzy wdrażający z ramienia ONZ nie byli w stanie prześledzić informacji o beneficjentach od momentu ich rejestracji do uzyskania płatności. W opinii Trybunału stanowi to istotne niedociągnięcie w zakresie monitorowania programu pomocy pieniężnej.

W ramach procedur kontrolnych i zgodnie ze swoimi uprawnieniami kontrolnymi Trybunał zwrócił się do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej Turcji o udostępnienie danych pierwotnych dotyczących projektów ESSN i CCTE. Kontrolerzy spotkali się jednak z odmową i otrzymali dostęp jedynie do zanonimizowanych danych, którymi dysponują partnerzy wdrażający z ramienia ONZ. W związku z tym niemożliwe było ustalenie pełnej ścieżki kontroli począwszy od rejestracji kwalifikowalnych uchodźców aż do płatności dokonanych w ramach obu wspomnianych projektów. W załączniku VIII przedstawiono ograniczenia różnych zainteresowanych podmiotów w dostępie do danych.

Uchybienia w ramach wyników opracowanych na potrzeby instrumentu pomocy

Trybunał stwierdził następujące uchybienia w ramach wyników opracowanych dla instrumentu pomocy:

1. W przypadku wyznaczonych dla instrumentu pomocy ogólnych wskaźników nie wyznaczono jeszcze wartości początkowych i docelowych, które pozwoliłyby na obiektywny pomiar osiągniętych postępów. Ponadto nie określono wartości pośrednich, służących ocenie postępów w połowie okresu funkcjonowania instrumentu pomocy;
2. Niełatwo będzie wyodrębnić realny wkład instrumentu pomocy w osiągnięcie zagregowanych wskaźników ogólnych⁴⁰. Głównym tego powodem jest fakt, że do osiągnięcia tych samych celów przyczyniają się także dodatkowe środki UE udostępniane niezależnie od instrumentu pomocy, a także wsparcie udzielane przez rząd Turcji, niektóre państwa członkowskie UE i innych darczyńców (zob. przykładowo projekt 10 opisany w ramce 3);
3. Ramy wyników nie dają pełnego oglądu wyników pomocy UE na rzecz uchodźców w Turcji, gdyż nie uwzględnia się w nich unijnego wsparcia udzielanego niezależnie od instrumentu pomocy;
4. Z powodu różnic zdań z rządem Turcji brak było zagregowanych wskaźników służących do pomiaru postępów w zapobieganiu przemocy seksualnej i ze względu na płeć, przeciwdziałaniu porzucaniu nauki oraz zapewnianiu ochrony dzieciom. Kwestie te stanowiły tymczasem ważny element kilku projektów z zakresu pomocy humanitarnej. Ponadto niektóre cele i wskaźniki odnosiły się jedynie do obywateli Syrii objętych ochroną czasową i nie uwzględniały uchodźców innej narodowości;
5. Ramy wyników opracowane dla instrumentu pomocy nie zapewniły jeszcze aktualnego oglądu osiągniętych wyników. W maju 2018 r. najbardziej aktualne sprawozdanie z monitorowania uwzględniające wskaźniki produktu (np. liczbę konsultacji medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej) dotyczyło okresu od stycznia do lipca 2017 r. W sprawozdaniu tym nie było natomiast mowy o wynikach (np. odsetku uchodźców, którzy mają dostęp do służby zdrowia);
6. Ramy wyników opracowane dla instrumentu pomocy nie zostały podane do publicznej wiadomości.

Projekty objęte kontrolą przynoszą pozytywne efekty dla uchodźców, ale w przypadku połowy z nich nie osiągnięto jeszcze spodziewanych wyników

Trybunał przeprowadził ocenę skuteczności skontrolowanych projektów z zakresu pomocy humanitarnej w oparciu o analizę wskaźników monitorowania, sprawozdania partnerów wdrażających z postępów w realizacji działań, sprawozdania pracowników biur terenowych DG ECHO z wizyt monitorujących, wizyty kontrolne na miejscu⁴¹ i wywiady z przedstawicielami Komisji, władzami Turcji oraz z partnerami wdrażającymi projekty i beneficjentami. Sformułowane przez Trybunał wnioski przedstawiono pokrótce w załączniku IIIB.

Dzięki stosowanym przez Komisję procedurom wyboru projekty stanowiły rzeczywistą odpowiedź na potrzeby uchodźców (zob. pkt 21). Tym samym wszystkie skontrolowane przez Trybunał projekty pomogły zaspokoić podstawowe potrzeby uchodźców z zakresu zakwaterowania, wyżywienia, zdrowia, edukacji i ochrony. W sześciu z dziesięciu projektów uzyskano wszystkie zamierzone produkty bądź większość z nich. Jednak w przypadku połowy skontrolowanych projektów, z których część wciąż była w toku, nie osiągnięto jeszcze zakładanych wyników, określonych w momencie zatwierdzenia finansowania⁴².

Dwa projekty polegające na świadczeniu pomocy pieniężnej, stanowiące 83% próby Trybunału, zapewniły pomoc finansową większej liczbie beneficjentów niż początkowo planowano. Według danych partnerów wdrażających z ramienia ONZ do marca 2018 r. projektem ESSN objęto 1,2 mln beneficjentów – przy czym początkowy cel wynosił pomoc 1 mln uchodźców. Natomiast od rozpoczęcia projektu CCTE do marca 2018 r. jedną lub więcej płatności otrzymało ponad 330 000 uczniów – początkowy cel wynosił 230 000 dzieci⁴³.

Ze wstępnych rezultatów projektu ESSN przedstawionych w maju 2018 r. wynika, że pomógł on w zaspokojeniu podstawowych potrzeb uchodźców. Przykładowo jednym z głównych wskaźników w przypadku tego projektu jest wskaźnik strategii przetrwania, który służy do pomiaru wykorzystywania przez uchodźców negatywnych postaw zapewniających przetrwanie⁴⁴ w celu zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb. Wstępne wyniki uzyskane w ramach projektu ESSN wskazują, że osiągnięto cel polegający na obniżeniu wskaźnika strategii przetrwania o 30%⁴⁵.

Wpływ projektu ESSN na poprawę poziomu życia uchodźców zależy od tego, jak ukierunkowane jest wsparcie (kto kwalifikuje się do projektu) oraz jaka jest wysokość transferów pieniężnych. Ukierunkowanie pomocy opierało się na podstawowych kryteriach demograficznych⁴⁶, tak by wsparcie trafiło do szczególnie wrażliwych uchodźców. Zastosowanie takich kryteriów wynikało z potrzeby sprawnej realizacji projektu, jako że łatwiej je sprawdzić w porównaniu z kryteriami społeczno-ekonomicznymi, np. dochodami gospodarstwa domowego.

Należy jednak pamiętać, że zastosowanie kryteriów demograficznych wiąże się z mniejszą precyzją i może spowodować błędne włączenie uchodźców do projektu bądź wykluczenie z niego. W związku z tym prowadzi się pomiar tzw. błędu wykluczenia (jeśli rodziny szczególnie wrażliwe nie zakwalifikowały się do pomocy) i błędu włączenia (rodziny kwalifikujące się do uzyskania pomocy spełniają kryteria demograficzne, ale nie są ubogie). Według najnowszych dostępnych danych z monitorowania⁴⁷ osiągnięto planowany cel projektu ESSN dotyczący błędu wykluczenia (4% w porównaniu z początkowym celem poniżej 10%), ale nie osiągnięto celu dotyczącego błędu włączenia (18% w porównaniu z początkowym celem na poziomie 5%).

Pod względem ilości przekazanych środków pieniężnych pierwotnym celem projektu było zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb najbardziej wrażliwych uchodźców. Początkowo oszacowano, że wysokość wsparcia finansowego niezbędnego do zaspokojenia tych potrzeb powinna wynieść 180 lir tureckich⁴⁸ miesięcznie na osobę. Po wymianie opinii z władzami Turcji kwotę tę ustalono na poziomie 100 lir tureckich⁴⁹. W czerwcu 2017 r. podwyższono ją do średnio 133 lir tureckich⁵⁰, co stanowi 74% początkowo oszacowanej wysokości. Mimo że w Turcji panuje wysoka inflacja, kwota wsparcia pozostała niezmieniona od czerwca 2017 r. Osłabia to skalę oddziaływania projektu w przypadku szczególnie wrażliwych uchodźców.

Przykładowe projekty, w których większość zakładanych celów została osiągnięta, opisano w ramce 7.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Jeśli chodzi o mniej pozytywne aspekty, Trybunał ustalił, że w przypadku czterech z pięciu skontrolowanych projektów realizowanych przez międzynarodowe organizacje pozarządowe nie osiągnięto jeszcze planowanych pierwotnie produktów lub wyników. Skomplikowane i zmienne warunki, w jakich działają międzynarodowe i krajowe organizacje pozarządowe w Turcji, pociągnęły za sobą zawieszenie, zmianę lub anulowanie planowanych działań (zob. pkt 46) oraz modyfikację pierwotnych wartości docelowych. Chociaż Komisja zapewniała elastyczne wsparcie, przede wszystkim w postaci rzecznictwa na potrzeby projektów i przedłużania terminów ich realizacji, to trudności napotkane podczas wdrażania miały bezpośredni negatywny wpływ na poziom osiągnięcia rezultatów i ich terminowe uzyskanie (zob. załącznik IIIB).

Wnioski i zalecenia

Trybunał stwierdził, że w trudnych okolicznościach Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji doprowadził do błyskawicznego uruchomienia 3 mld euro pochodzących z budżetu unijnego oraz od państw członkowskich, co pozwoliło na niezwłoczne podjęcie działań w odpowiedzi na kryzys uchodźczy. Nie udało się jednak w pełni osiągnąć celu, jakim było skuteczne koordynowanie tych działań w ramach instrumentu. Projekty objęte kontrolą Trybunału zapewniły przydatne wsparcie na rzecz uchodźców. W większości z nich uzyskano zakładane produkty, lecz w przypadku połowy nie osiągnięto jeszcze spodziewanych wyników. Kontrolerzy stwierdzili ponadto, że można by zwiększyć wydajność projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej. W związku z tym doszli oni do wniosku, że instrument pomocy mógł działać skuteczniej, a z wydatkowanych środków można by osiągnąć lepsze efekty.

Komisja określiła najważniejsze potrzeby uchodźców w oparciu o kompleksową ocenę potrzeb. Z powodu różnicy zdań między Turcją a UE co do sposobu zaspokojenia najważniejszych potrzeb w zakresie infrastruktury miejskiej i wsparcia społeczno-ekonomicznego nie podjęto jednak wystarczających działań w tych obszarach. Co więcej, uznanie zarządzania migracjami za jeden z obszarów priorytetowych nie było w pełni uzasadnione.

Trudno było ocenić, czy środki finansowe wydane w danych obszarach priorytetowych były proporcjonalne do skali potrzeb, gdyż komitet sterujący nie określił z góry orientacyjnych kwot na poszczególne obszary. Takie podejście pozwala wprawdzie na większą elastyczność, utrudnia jednak rozliczalność, jako że nie daje możliwości porównania planowanych i rzeczywistych wydatków w danym obszarze (pkt 18–24).

Zalecenie 1 – Należy lepiej odpowiadać na potrzeby uchodźców związane z infrastrukturą miejską i wsparciem społeczno-ekonomicznym

Przekazując drugą transzę środków budżetowych na rzecz instrumentu pomocy, Komisja powinna:

1. dopilnować, by instrument pomocy lepiej przyczyniał się do zaspokojenia potrzeb uchodźców w obszarach priorytetowych związanych z infrastrukturą miejską i wsparciem społeczno-ekonomicznym;
2. ponownie ocenić, czy zarządzanie migracjami powinno nadal stanowić jeden z obszarów priorytetowych instrumentu pomocy;
3. ustalić orientacyjną wysokość środków przeznaczonych na każdy obszar priorytetowy przed rozpoczęciem ich wydatkowania.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2019 r.

Komisja i państwa członkowskie szybko ustanowiły instrument pomocy od strony administracyjnej. Ponadto dzięki skutecznemu zgromadzeniu środków finansowych i dokonanemu przez Komisję wyborowi mechanizmów realizacji, którym towarzyszyło wykorzystanie wielu narzędzi finansowania i partnerów przy wdrażaniu dużych projektów, osiągnięto cel instrumentu pomocy – do końca 2017 r. zawarto umowy na kwotę 3 mld euro (zob. pkt 25–29).

Komisja wytyczyła strategiczny kierunek działania dla instrumentu pomocy w oparciu o wspólną ocenę potrzeb, zarządzanie i ramy wyników, obejmujące zarówno pomoc humanitarną, jak i pozahumanitarną. Wsparcie mogło jednak zostać udzielone w sprawniejszy sposób. W ramach instrumentu pomocy wspierano ten sam rodzaj działań w sektorze zdrowia i edukacji za pomocą różnych mechanizmów. Skomplikowało to koordynację i doprowadziło do jednoczesnego korzystania z różnych struktur zarządzania do finansowania podobnych do siebie projektów. Ponadto unijne środki finansowe wykorzystane w Turcji niezależnie od instrumentu pomocy przeznaczano po części na wsparcie tych samych obszarów priorytetowych co w ramach tego instrumentu (pkt 31–33).

Zalecenie 2 – Należy usprawnić wsparcie i zapewnić jego komplementarność

Na potrzeby drugiej transzy środków finansowych na rzecz instrumentu pomocy Komisja powinna opracować wspólną strategię zawierającą przejrzysty podział zadań pomiędzy różne mechanizmy i państwa członkowskie UE, tak by zapewnić większą spójność wsparcia i jego sprawniejsze udzielanie.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2019 r.

Zapewnienie komplementarności wsparcia, stanowiące deklarowany cel instrumentu pomocy, odnosi się także do powiązań między jego wymiarem humanitarnym a pozahumanitarnym. Choć w zakresie opieki zdrowotnej Trybunał stwierdził istnienie kilku wzorcowych działań, w przypadku których Komisja wspierała przejście od pomocy humanitarnej do bardziej trwałej pomocy rozwojowej, to komplementarności tej nie udało się wypracować w sposób systemowy. W czasie kontroli Trybunału nie istniały jeszcze warunki do przejścia od pomocy humanitarnej do pomocy rozwojowej w przypadku większości skontrolowanych projektów (pkt 34–35).

Zalecenie 3 – Należy wdrożyć strategię przejścia od pomocy humanitarnej do pomocy rozwojowej

Komisja powinna opracować i wdrożyć strategię przejścia, której ostatecznym celem będzie przekazanie zarówno działań z zakresu pomocy humanitarnej, jak i pozahumanitarnej władzom krajowym.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2021 r.

Trybunał stwierdził również możliwość poprawy wydajności projektów humanitarnych finansowanych poprzez instrument pomocy. Po pierwsze, w trakcie przeglądu wniosków o dofinansowanie Komisja nie oceniała w sposób konsekwentny i kompleksowy, czy koszty przewidziane w budżetach projektów są racjonalne. Po drugie, nawet jeśli było to zgodne z obowiązującymi ramami prawnymi, podmiotom partnerskim, które wdrażały projekty polegające na świadczeniu pomocy pieniężnej na dużą skalę, wypłacono wysokie kwoty na pokrycie kosztów pośrednich, co nie zostało wystarczająco uzasadnione. Ponadto wysokość płatności zaliczkowej nie odzwierciedlała rzeczywistych płatności dokonywanych w ramach projektów (pkt 38–44).

Zalecenie 4 – Należy poprawić wydajność projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej

Komisja powinna dążyć do zwiększenia wydajności dużych projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej, mając na względzie charakter i skalę tych projektów, a w szczególności podjąć następujące działania:

1. wynegocjować zmniejszenie odsetka kosztów pośrednich wypłacanego na rzecz partnera wdrażającego z ramienia ONZ z tytułu realizacji projektu ESSN;
2. dopilnować, by opłaty za transfery pieniężne (w projekcie ESSN) dokonywano tylko wtedy, gdy jest ona należycie uzasadniona i konieczna;
3. wynegocjować niższy poziom płatności zaliczkowych dla podmiotów partnerskich, który będzie w większym stopniu odpowiadał przewidywanym płatnościom w ramach projektów.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2020 r.

Wydajność projektów zależy także od ich terminowej realizacji. W przypadku opóźnienia czasem przez dłuższy okres trzeba pokrywać takie koszty jak koszty najmu lokali i wynagrodzenia pracownicze. Dziewięć z dziesięciu skontrolowanych projektów musiało zostać przedłużonych – konieczne było wydłużenie okresu ich realizacji średnio o 60%. Głównym czynnikiem utrudniającym terminową realizację projektów prowadzonych przez międzynarodowe organizacje pozarządowe były trudne warunki działania (pkt 45–46).

Zalecenie 5 – We współpracy z władzami Turcji należy poprawić warunki, w jakich działają międzynarodowe i krajowe organizacje pozarządowe

Komisja powinna podjąć merytoryczny dialog polityczny na wysokim szczeblu z władzami Turcji w celu poprawy warunków działania międzynarodowych i krajowych organizacji pozarządowych w Turcji.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2019 r.

Komisja ustanowiła odpowiednie mechanizmy służące do monitorowania projektów z zakresu pomocy humanitarnej i dysponowała informacjami, czy realizacja postępowała zgodnie z planem. Głównym utrudnieniem był brak zgody ze strony władz tureckich, by udostępnić pierwotny spis beneficjentów kwalifikujących się do pomocy w przypadku dwóch projektów polegających na świadczeniu pomocy pieniężnej. Wskutek tej odmowy Trybunał i Komisja nie mogły prześledzić informacji o beneficjentach od ich rejestracji do uzyskania płatności w odniesieniu do znacznej części humanitarnego wymiaru wsparcia udzielanego za pośrednictwem instrumentu pomocy (pkt 49–53).

Ramy wyników opracowane na potrzeby instrumentu pomocy są wprawdzie źródłem informacji o wynikach skonsolidowanych, ale cechują je pewne niedociągnięcia: dla wskaźników zagregowanych nie określono wartości początkowych, pośrednich ani skwantyfikowanych wartości docelowych. Sprawozdania dostępne publicznie były nieliczne, a swym zakresem nie obejmowały całej pomocy udzielanej przez UE uchodźcom w Turcji (pkt 54).

Zalecenie 6 – Należy wzmocnić monitorowanie i sprawozdawczość dotyczące Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji

Komisja Europejska powinna:

1. nalegać, by władze Turcji zezwoliły na pełny dostęp partnerów wdrażających projekty polegające na świadczeniu pomocy pieniężnej do danych o kwalifikowalnych beneficjentach, tak by poprawić rozliczalność i skuteczność ram monitorowania tych istotnych projektów;
2. dopracować przygotowane na potrzeby instrumentu pomocy ramy wyników, określając przede wszystkim wartości pośrednie, docelowe i wyjściowe dla zagregowanych wskaźników rezultatu;
3. informować o wydatkach z unijnych mechanizmów finansowania na rzecz wsparcia uchodźców w Turcji, które nie wchodzą w zakres instrumentu pomocy.

Docelowy termin wdrożenia: 31 grudnia 2019 r.

Wszystkie skontrolowane przez Trybunał projekty pomogły zaspokoić główne potrzeby uchodźców z zakresu zakwaterowania, wyżywienia, zdrowia, edukacji i ochrony. W sześciu z dziesięciu projektów uzyskano wszystkie zamierzone produkty bądź większość z nich. Jednak w przypadku połowy skontrolowanych projektów, z których część wciąż jest w toku, nie osiągnięto jeszcze przewidywanych wyników, określonych w momencie zatwierdzenia finansowania (pkt 56–63).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczyła Bettina JAKOBSEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 2 października 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Wykaz akronimów i skrótów

CCTE: warunkowy transfer pieniężny na rzecz edukacji

DCI: Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju

DG ECHO: Dyrekcja Generalna ds. Prowadzonych przez UE Operacji Ochrony Ludności i Pomocy Humanitarnej

DG NEAR: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia

DGMM: Dyrekcja Generalna ds. Zarządzania Migracją (Turcja)

EBI: Europejski Bank Inwestycyjny

EBOR: Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

ESSN: Siatka bezpieczeństwa socjalnego w sytuacjach nadzwyczajnych

IcSP: Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju

IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

NGO: Organizacja pozarządowa

ONZ: Organizacja Narodów Zjednoczonych

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, zajmującą się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Izbie tej przewodniczy członek Trybunału Bettina Jakobsen, w przypadku tego sprawozdania pełniąca również funkcję członka sprawozdawcy. W działania kontrolne zaangażowani byli ponadto: Katja Mattfolk, szefowa gabinetu; Kim Storup, attaché; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Cyril Messein, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic i Nikolaos Zompolas.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.