La facilité en faveur des réfugiés en Turquie: une aide utile, mais des améliorations doivent être apportées pour optimiser l'utilisation des fonds

Synthèse

La facilité en faveur des réfugiés en Turquie est la réponse de l'UE à l'appel du Conseil européen à la mobilisation de fonds supplémentaires substantiels pour aider les réfugiés en Turquie. Elle constitue un mécanisme visant à coordonner et à rationaliser l'allocation d'un montant de 3 milliards d'euros fournis par l'UE et par ses États membres. L'aide couvre des activités humanitaires et non humanitaires, respectivement dotées de 1,4 milliard d'euros et de 1,6 milliard d'euros. La facilité a pour objectif de renforcer l'efficacité et la complémentarité de l'aide apportée aux réfugiés et aux communautés d'accueil en Turquie.

Notre audit a consisté à vérifier si la facilité avait permis d'aider efficacement les réfugiés en Turquie. Nous avons centré nos travaux sur la gestion de la première tranche de la facilité et sur les résultats obtenus jusqu'à présent dans le cadre de son volet humanitaire.

Nous avons constaté que, dans un contexte difficile, la facilité en faveur des réfugiés en Turquie avait permis de mobiliser en peu de temps 3 milliards d'euros provenant du budget de l'UE et de ses États membres afin de réagir rapidement à la crise des réfugiés. Néanmoins, elle n'a pas pleinement rempli son objectif consistant à coordonner efficacement les actions mises en œuvre à cet effet. Les projets audités ont permis d'apporter une aide utile aux réfugiés. La plupart d'entre eux ont donné lieu aux réalisations escomptées, mais la moitié n'ont pas encore produit les effets attendus. En outre, nous avons relevé des possibilités d'améliorations en ce qui concerne l'efficience des projets d'aide en espèces. C'est pourquoi nous estimons, en conclusion, que la facilité aurait pu être plus efficace et que l'utilisation des ressources pourrait être optimisée.

La Commission a recensé les besoins prioritaires des réfugiés sur la base d'une évaluation exhaustive des besoins. En raison de désaccords entre la Turquie et l'UE sur la façon de répondre aux besoins prioritaires en matière d'infrastructures municipales et de soutien socio-économique, ces domaines n'ont toutefois pas été suffisamment couverts.

La facilité a soutenu des activités similaires dans les secteurs de la santé et de l'éducation au moyen de différents instruments. Cela a compliqué la coordination et entraîné l'utilisation en parallèle de diverses structures de gestion pour financer des projets similaires.

Bien que nous ayons recensé plusieurs bons exemples dans le secteur de la santé, où la Commission a soutenu le passage d'une aide humanitaire à une aide au développement plus durable, cette complémentarité n'a pas systématiquement été assurée.

Nous avons également constaté que l'efficience des projets humanitaires financés par la facilité pouvait être améliorée. Premièrement, lors de son examen des propositions de projet, la Commission n'a pas vérifié de façon cohérente et exhaustive si les coûts inscrits au budget étaient raisonnables. Deuxièmement, même s'ils étaient conformes au cadre juridique, les coûts indirects payés aux partenaires chargés de la mise en œuvre de grands projets d'aide en espèces étaient élevés, et le niveau des paiements d'avances ne concordait pas avec les sorties de trésorerie réelles des projets.

La Commission a mis en place des mesures appropriées pour assurer le suivi des projets humanitaires. La principale limitation a été le refus, par les autorités turques, d'accorder l'accès aux données sur les bénéficiaires pour les deux projets d'aide en espèces. En fait, ni la Commission ni la Cour des comptes européenne n'étaient en mesure de suivre les bénéficiaires des projets depuis leur enregistrement jusqu'au paiement.

Le cadre de résultats de la facilité, qui fournit des informations sur les résultats consolidés, était encore en cours de développement: les valeurs de référence, valeurs intermédiaires ou valeurs cibles quantifiées pour les indicateurs de haut niveau n'étaient pas complètement définies. L'information du grand public était limitée et ne rendait pas compte de toute l'ampleur de l'aide fournie par l'UE aux réfugiés en Turquie.

Tous les projets humanitaires audités ont permis d'aider des réfugiés à satisfaire leurs besoins, essentiellement grâce à l'aide en espèces. La majorité d'entre eux ont généralement permis d'obtenir l'ensemble ou la plupart des réalisations prévues. Cependant, la moitié de ces projets n'ont pas encore produit les effets attendus et la durée de neuf projets sur dix a dû être prolongée. La complexité de l'environnement opérationnel était le principal obstacle à la mise en œuvre rapide des projets gérés par des OING.

Dans le présent rapport, nous formulons six recommandations pour que la deuxième tranche du budget de la facilité soit utilisée de manière plus efficace et efficiente. La Commission devrait:

• mieux répondre aux besoins des réfugiés en matière d'infrastructures municipales et de soutien socio-économique;
• rationaliser davantage l'aide et améliorer sa complémentarité;
• mettre en œuvre une stratégie pour assurer le passage d'une aide humanitaire à une aide au développement;
• améliorer l'efficience des projets d'aide en espèces;
• chercher, en collaboration avec les autorités turques, à répondre au besoin d'amélioration de l'environnement opérationnel des O(I)NG;
• renforcer le suivi de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie et améliorer les informations en la matière.

Introduction

La Turquie et l'UE sont liées par un accord d'association depuis 1963. En décembre 1999, le Conseil européen a accordé à la Turquie le statut de pays candidat à l'adhésion à l'UE et des négociations d'adhésion ont été ouvertes en 2005. Avec une dotation de plus de 9 milliards d'euros pour la période 2007-2020, la Turquie est, de loin, le plus grand bénéficiaire de l'instrument d'aide de préadhésion (IAP) de l'UE, que celle-ci utilise pour aider les pays candidats à se préparer à l'adhésion¹.

Compte tenu de sa position géographique, la Turquie est un pays d'accueil et de transit pour de nombreux réfugiés. En raison de l'augmentation des flux migratoires, essentiellement due au conflit syrien, la Turquie accueille la plus grande population de réfugiés au monde, avec près de 4 millions de personnes², y compris quelque 3,5 millions de Syriens, dont 94 % vivent en dehors des camps de réfugiés³. Depuis le début de la crise, la Turquie ne cesse de fournir une aide considérable aux réfugiés.

Source: HCR des Nations unies.

La crise des réfugiés syriens n'a pas concerné que la Turquie; elle s'est également étendue aux États membres de l'UE. Rien qu'en 2015, quelque 850 000 réfugiés ont traversé la Méditerranée pour se rendre de Turquie en Grèce⁴ et ont demandé l'asile dans des pays de l'UE. Depuis l'adoption de l'agenda européen en matière de migration en mai 2015, l'UE et ses États membres ont pris plusieurs mesures pour remédier aux problèmes recensés.

Le 15 octobre 2015, la Commission a proposé un plan d'action commun UE-Turquie (ci-après le «PAC») pour aider cette dernière à gérer la crise migratoire. Ce PAC définit les mesures que l'UE et la Turquie doivent mettre en œuvre pour a) apporter un soutien aux Syriens bénéficiant d'une protection temporaire et aux communautés turques qui les accueillent, ainsi que pour b) renforcer la coopération afin de prévenir les flux migratoires irréguliers vers l'UE.

La première mesure que l'UE devait prendre en vertu du PAC consistait à mobiliser d'importantes ressources financières afin d'aider la Turquie «à relever le défi que constitue la présence de Syriens bénéficiant d'une protection temporaire»⁵. Les fonds devaient être mobilisés le plus souplement et le plus rapidement possible. Pour respecter cette exigence, la Commission a mis en place la facilité en faveur des réfugiés en Turquie.

La facilité en faveur des réfugiés en Turquie

La facilité est un mécanisme de coordination qui vise à «aider la Turquie à répondre aux besoins humanitaires et de développement immédiats des réfugiés et des communautés qui les accueillent, ainsi que des autorités nationales et locales pour gérer et surmonter les conséquences de l'afflux de réfugiés». Ses objectifs sont de coordonner et de rationaliser les actions financées sur le budget de l'Union et les contributions bilatérales des États membres de l'UE, ainsi que de renforcer l'efficacité et la complémentarité de l'aide apportée aux réfugiés et aux communautés d'accueil en Turquie⁶. La facilité est un instrument innovant de mutualisation qui diffère d'autres mécanismes de mise en commun des ressources utilisés dans l'Union européenne, tels que les fonds fiduciaires de l'UE⁷ (voir tableau 1).

Source: Cour des comptes européenne.

La facilité a été établie le 1^er janvier 2016 et est dotée d'un budget de 3 milliards d'euros, à utiliser en 2016 et en 2017⁸, dont 1 milliard d'euros financés sur le budget de l'UE et 2 milliards d'euros fournis par les États membres de l'Union⁹ (l'annexe I présente les contributions nationales pour la facilité en faveur des réfugiés en Turquie). L'aide fournie couvre des activités humanitaires et non humanitaires, auxquelles 1,4 milliard d'euros et 1,6 milliard d'euros ont été affectés, respectivement. La facilité coordonne le financement provenant de différents instruments existants (voir tableau 2).

Source: Commission européenne, «Premier rapport annuel sur la facilité en faveur des réfugiés en Turquie».

L'aide est centrée sur les six domaines prioritaires suivants: 1) aide humanitaire, 2) gestion des migrations, 3) éducation, 4) santé, 5) infrastructures municipales et 6) soutien socio-économique¹⁰. Les projets financés par la facilité sont sélectionnés et mis en œuvre par l'intermédiaire des instruments sur lesquels elle repose (voir tableau 2) et, par suite, conformément aux règles et exigences qui leur sont applicables¹¹. La mise en œuvre s'effectue, entre autres, au travers du fonds fiduciaire régional de l'Union européenne en réponse à la crise syrienne (ci-après le «fonds fiduciaire Madad de l'UE»)¹². L'annexe II illustre de façon plus détaillée le fonctionnement de la facilité.

Dans la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016¹³, les membres du Conseil européen et la Turquie ont confirmé leur attachement à mettre en œuvre le PAC et à mettre fin à la migration irrégulière depuis la Turquie vers la Grèce¹⁴. À cette occasion, ils ont également convenu qu'un financement additionnel de 3 milliards d'euros pourrait être alloué à la facilité avant la fin de 2018. Le 28 juin 2018, le Conseil européen a approuvé le lancement de la seconde tranche du budget de la facilité.

Le comité directeur de la facilité

La facilité est dirigée par un comité directeur présidé par la Commission et composé de représentants de tous les États membres de l'UE. Des représentants de la Turquie assistent aux réunions de ce comité à titre consultatif et participent aux discussions sur la mise en œuvre de l'aide. Le rôle du comité directeur est de fournir des orientations stratégiques qui consistent à «fixer des priorités générales et à déterminer les types d'actions à soutenir, les instruments à utiliser […] et la coordination des actions» financées au titre de la facilité¹⁵. Il est également chargé de contrôler et d'évaluer la mise en œuvre des actions.

La Commission est responsable en dernier ressort de la gestion des actions. La direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement (DG NEAR) ainsi que la délégation de l'UE en Turquie sont responsables de la mise en œuvre des projets financés au titre de l'IAP, tandis que la direction générale de la protection civile et des opérations d'aide humanitaire européennes (DG ECHO) est chargée du volet humanitaire. La Commission prend aussi en charge les projets mis en œuvre par l'intermédiaire du fonds fiduciaire Madad de l'UE.

Étendue et approche de l'audit

Notre objectif était d'évaluer la gestion de la facilité et les résultats obtenus jusqu'à présent. L'audit a porté sur la période allant de la mise en place de la facilité jusqu'au 31 mars 2018. La principale question d'audit était la suivante: «La facilité en faveur des réfugiés en Turquie leur apporte-t-elle un soutien efficace dans ce pays?» Cette question a été scindée en deux sous-questions, énoncées ci-après.

1. La mise en place et le fonctionnement de la facilité en tant que mécanisme ont-ils contribué à assurer un soutien pertinent, rapide et bien coordonné?

   Pour répondre à cette question, nous avons vérifié si la Commission avait recensé les besoins prioritaires des réfugiés et si elle y avait satisfait vite et de façon coordonnée.

2. Les projets humanitaires financés par la facilité ont-ils permis d'obtenir les résultats attendus?

   Pour répondre à cette question, nous avons examiné la mise en œuvre, le suivi et les résultats obtenus pour un échantillon de projets soutenus par la facilité. Étant donné que la mise en œuvre de la plupart des projets non humanitaires n'était pas encore suffisamment avancée au moment de l'audit¹⁶, nous avons axé cette partie de notre analyse sur les projets humanitaires.

Nous avons audité un échantillon de dix projets humanitaires représentant un montant de 458 millions d'euros (voir annexe III A). Nous avons sélectionné l'échantillon de façon à obtenir une couverture équilibrée des projets au regard de leur importance financière, des secteurs concernés (besoins fondamentaux, protection, santé et éducation) et du type de partenaire chargé de la mise en œuvre (agences des Nations unies et OING). L'échantillon a été constitué parmi 45 contrats humanitaires et représente 33 % de l'ensemble de l'aide humanitaire ayant fait l'objet d'un contrat.

L'audit a comporté des contrôles documentaires et des entretiens avec des agents de différents services de la Commission, de la délégation de l'UE et des bureaux de la DG ECHO en Turquie, avec des représentants des États membres de l'UE au sein du comité directeur de la facilité, des autorités turques, d'organismes internationaux et d'organisations non gouvernementales, ainsi qu'avec des bénéficiaires finals¹⁷. Nous avons visité huit des dix projets sélectionnés dans notre échantillon au cours d'une mission effectuée en Turquie en janvier 2018¹⁸.

Le ministère turc de la famille et des affaires sociales ne nous a pas autorisés à accéder à sa base de données des bénéficiaires éligibles des projets de transferts en espèces audités [le filet de sécurité sociale d'urgence et les transferts conditionnels en espèces pour les dépenses d'éducation (ci-après les «TCEE»)]. En raison de ce refus, nous n'avons pas été en mesure de suivre les bénéficiaires finals depuis leur enregistrement jusqu'au paiement. D'autres détails sont fournis au point 53.

Observations

La facilité a permis de mobiliser rapidement une aide importante, mais elle n'a pas été pleinement efficace comme mécanisme de coordination

Nous avons évalué si:

1. par une analyse approfondie et rigoureuse des besoins des réfugiés, la facilité avait permis d'en recenser les principaux et d'y répondre;
2. les dispositions administratives de la facilité avaient permis la conclusion rapide de contrats pour les 3 milliards d'euros d'aide prévus, c'est-à-dire au cours de la période 2016-2017, conformément à la décision de la Commission sur la mise en place de la facilité;
3. la facilité avait coordonné efficacement les mesures d'aide. Nous avons notamment examiné si les procédures de sélection et d'approbation des actions avaient permis de rationaliser l'aide et d'assurer la complémentarité entre: i) les différents instruments de financement de l'UE utilisés et ii) les aides humanitaire et non humanitaire.

La facilité a répondu de façon appropriée aux principaux besoins des réfugiés, sauf à ceux relatifs aux infrastructures municipales et au soutien socio-économique

La dotation de 3 milliards d'euros résultait d'une décision politique prise d'un commun accord entre les États membres de l'UE et la Turquie. Ce montant a représenté une augmentation considérable de l'aide globale fournie par l'UE en Turquie. Cependant, il n'était pas destiné à couvrir le coût total de l'assistance aux réfugiés¹⁹.

Une analyse des besoins comportant certaines limitations

Le plan d'action commun UE-Turquie (voir point 4) imposait aux institutions de l'UE et à la Turquie d'effectuer conjointement une évaluation exhaustive des besoins avant de décaisser le budget de 3 milliards d'euros²⁰. Même si les autorités turques ont participé à l'évaluation des besoins, elles ne l'ont pas officiellement approuvée.

L'évaluation des besoins a été finalisée en juin 2016. Elle a été exhaustive, étant donné qu'elle a comporté une évaluation des besoins humanitaires, ainsi que de ceux en matière de développement, et qu'elle a permis de recueillir des informations utiles sur la situation des réfugiés syriens et de recenser les lacunes à combler compte tenu des aides fournies précédemment, actuellement et prochainement aux Syriens bénéficiant d'une protection temporaire en Turquie. Cette analyse n'a toutefois pas été suffisamment rigoureuse, pour les motifs ci-après.

1. La plupart des données numériques (par exemple les statistiques sectorielles) des évaluations des besoins ont été fournies par les autorités turques. Les consultants qui ont réalisé l'évaluation des besoins n'ont pas eu accès aux données primaires. Ils n'ont dès lors pas pu valider le coût estimatif des mesures nécessaires pour répondre aux besoins des réfugiés et des communautés d'accueil.
2. Il manquait des données démographiques actualisées, ventilées par genre, par classe d'âge et lieu de résidence, ainsi que des informations sur les vulnérabilités (concernant, entre autres, les ménages dont le chef est une femme, les enfants et les personnes âgées). Les consultants ont indiqué que cela avait été fortement préjudiciable à l'évaluation des besoins et à la conception des programmes et interventions. À titre d'exemple, dans le secteur de l'aide et de la cohésion sociales, la dernière évaluation des vulnérabilités au niveau national remontait à 2013.
3. L'évaluation des besoins était centrée sur les Syriens bénéficiant d'une protection temporaire, sans tenir compte de ceux des réfugiés d'autres nationalités (essentiellement des Afghans et des Iraquiens). En Turquie, la grande majorité des réfugiés sont des Syriens bénéficiant d'une protection temporaire (voir point 2), qui ont dès lors constitué le principal groupe cible soutenu dans le cadre de la facilité. Cette pratique n'était cependant pas conforme à l'objectif déclaré de la facilité, à savoir répondre aux besoins de tous les réfugiés.

Dans une large mesure, les domaines prioritaires de la facilité (voir point 8) concordaient largement avec les résultats de l'évaluation des besoins. La seule exception était «la gestion des migrations», que le comité directeur a sélectionnée en tant que domaine prioritaire, alors qu'elle n'avait pas été retenue lors de l'évaluation des besoins. Étant donné que la facilité visait principalement à soutenir les réfugiés et les communautés d'accueil, et que la gestion des migrations en Turquie avait déjà bénéficié de quelque 350 millions d'euros d'aide au titre de l'IAP (en dehors de la facilité), les raisons de son choix comme domaine prioritaire sont contestables. Après avoir financé deux projets relatifs à la gestion des migrations, le comité directeur a en fait décidé de ne plus affecter de fonds supplémentaires à ce domaine.

Les domaines prioritaires ont été définis de façon générale, afin d'assurer la flexibilité nécessaire dans un contexte difficile évoluant rapidement. Les différents projets visaient à répondre aux besoins spécifiques des réfugiés. Nous avons examiné les raisons de la sélection des dix projets audités et avons constaté que c'était effectivement le cas de l'ensemble d'entre eux (voir annexe III B pour des informations détaillées). Lorsqu'il présente une proposition en vue d'obtenir un financement, le partenaire chargé de la mise en œuvre des projets humanitaires doit décrire les problèmes, besoins et risques constatés et indiquer en quoi la réponse proposée est appropriée et cohérente par rapport à la stratégie humanitaire globale de la Commission en Turquie. L'encadré 1 montre comment le plus grand projet humanitaire de l'UE financé par la facilité a répondu aux besoins des réfugiés.

Deux domaines prioritaires n'ont pas bénéficié d'un soutien suffisant

La facilité est centrée sur les dépenses dans les domaines prioritaires que sont l'éducation, la santé et l'aide humanitaire (essentiellement le filet de sécurité sociale d'urgence). Ces domaines ont absorbé environ 90 % du montant total ayant fait l'objet de contrats (voir figure 1).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données communiquées par la Commission.

Il est difficile de déterminer si la répartition du financement est proportionnée à l'ampleur des besoins dans les domaines prioritaires, étant donné que le comité directeur n'a pas préalablement fixé une dotation indicative pour chacun d'entre eux. Cela offre certes plus de flexibilité dans l'affectation des fonds, mais ne permet pas d'apprécier les différences entre les dépenses prévues et effectives dans chaque domaine prioritaire.

Nous avons constaté que les domaines prioritaires «infrastructures municipales» et «soutien socio-économique» n'avaient pas fait l'objet d'une attention suffisante. Cela résulte essentiellement du fait que la Commission et les autorités turques avaient des avis divergents sur la façon de les aborder (voir encadré 2).

La facilité a atteint son objectif consistant à passer des contrats pour une valeur de trois milliards d'euros en deux ans

La décision de mettre en place une «facilité» traduisait la nécessité de mobiliser des fonds supplémentaires. L'un des principaux effets bénéfiques de la facilité a été que les États membres se sont accordés²³ sur leur contribution de 2 milliards d'euros en février 2016, juste après la création de la facilité. Celle-ci a constitué l'élément qui a permis une utilisation rapide des fonds, sur la base d'un budget préalablement défini.

Le cadre juridique et administratif de la facilité a aussi été mis en place relativement vite. La Commission et les États membres de l'UE ont adopté le règlement intérieur de la facilité lors de la première réunion du comité directeur, le 17 février 2016. En d'autres termes, la facilité est devenue opérationnelle moins de trois mois après le sommet UE-Turquie du 29 novembre 2015. L'annexe V présente les dates et événements majeurs liés à la mise en place et à la gouvernance de la facilité.

Les fonds alloués à la facilité ont été décaissés par l'intermédiaire à la fois d'instruments existants (voir point 8) et de partenaires chargés de la mise en œuvre. Cela a permis à la facilité d'absorber rapidement les fonds de l'UE, en forte augmentation, attribués à la Turquie et de passer des contrats pour 3 milliards d'euros en deux ans. Comme le montre la figure 2, le montant du financement a particulièrement augmenté dans le cas de l'aide humanitaire.

Sources: Cour des comptes européenne, sur la base de données communiquées par la Commission.

Avec la création rapide de la facilité et la mutualisation efficace du financement, le choix des mécanismes de mise en œuvre opéré par la Commission, tel qu'il est décrit ci-après, a été l'un des principaux facteurs qui ont permis à la facilité d'atteindre son objectif consistant à fournir l'assistance promptement.

1. La Commission a mis à la disposition des autorités turques trois subventions directes d'un montant total de 660 millions d'euros pour des projets de grande envergure relevant du volet non humanitaire, sans appel à propositions. En Turquie, les subventions directes de l'UE sont généralement utilisées pour des projets bien plus modestes, dotés d'un budget moyen de 1 million d'euros.
2. Sur le budget de 3 milliards d'euros, 70 % ont été attribués à des organismes des Nations unies et à des institutions financières internationales (voir annexe II). La capacité d'absorption s'en est trouvée accrue, étant donné que ce type d'organisation dispose normalement de moyens pour réaliser de grands projets. À titre d'exemple, le filet de sécurité sociale d'urgence, à savoir un projet d'aide en espèces à finalités multiples, a été le principal instrument utilisé pour fournir l'aide humanitaire, avec 998 millions d'euros de financement (voir encadré 1).

Il n'est pas toujours possible de combiner les caractéristiques décrites aux points 25 à 28 dans le cas des autres instruments ou fonds fiduciaires de l'UE en dehors de la facilité. Cela explique pourquoi les fonds de l'IAP attribués dans le cadre de la facilité ont fait l'objet de contrats cinq fois plus rapidement que l'aide traditionnelle relevant de l'IAP en Turquie. Comme cela est indiqué à l'annexe VI, la vitesse de passation des contrats a aussi été plus élevée dans le cas de la facilité que dans celui des fonds fiduciaires de l'UE.

La facilité a contribué à renforcer la coordination, mais la rationalisation et la complémentarité de l'aide n'ont pas été systématiquement assurées

Nous avons examiné si la facilité avait permis de coordonner et de rationaliser l'aide fournie dans le cadre de différents instruments afin de réduire le risque de manque d'efficience (par exemple dans le cas de projets qui se chevauchent) et si elle avait renforcé la complémentarité de cette assistance afin de faciliter la transition entre aide humanitaire et aide non humanitaire.

Nous avons constaté que la Commission a assuré la coordination de la facilité au niveau stratégique, au moyen d'une évaluation des besoins, d'un cadre de résultats et d'une structure de gouvernance (le comité directeur) qui sont communs et couvrent les aides humanitaire et non humanitaire. Cela a permis la coordination et l'échange d'informations entre les deux principaux services responsables de la Commission (la DG NEAR et la DG ECHO) et le fonds fiduciaire Madad de l'UE.

Cependant, la Commission n'a pas clairement séparé les compétences des instruments et des partenaires chargés de la mise en œuvre. Dans certains cas, nous avons constaté que les instruments de financement utilisés par la facilité servaient à soutenir des activités très similaires dans les secteurs de la santé et de l'éducation. Cela a entraîné le recours à des structures de gestion parallèles pour le financement d'activités similaires et a nécessité des efforts de coordination d'envergure de la part de la Commission et des partenaires pour atténuer les risques de chevauchement. Cette situation ne cadre pas avec l'objectif de la facilité consistant à rationaliser l'aide de l'UE. L'encadré 3 présente des exemples de la façon dont la facilité a financé des activités similaires dans le cadre de différents instruments.

Comme nous l'avons déjà indiqué (voir point 27), l'acheminement de l'aide au moyen de différents instruments a permis à la Commission d'accélérer le financement de la facilité. Par contre, il a rendu plus complexes la gestion, la mise en œuvre et la supervision de la facilité dans son ensemble. En effet, différents services gèrent ces instruments, dont le mandat, le cadre juridique, le mécanisme de mise en œuvre et les exigences en matière d'informations et de suivi sont différents. De plus, des fonds de l'UE dépensés en Turquie en dehors de la facilité ont aussi servi à apporter une aide dans plusieurs domaines prioritaires également soutenus par la facilité²⁵. Plusieurs parties prenantes que nous avons rencontrées au cours de notre visite en Turquie ont confirmé que cette situation prêtait à confusion, notamment en ce qui concerne le rôle que chaque instrument était censé jouer.

Établir un lien entre aide humanitaire et aide non humanitaire fait partie de l'objectif déclaré de la facilité, à savoir assurer la complémentarité de l'assistance fournie. Bien que nous ayons recensé plusieurs bons exemples dans le secteur de la santé, où la Commission a assuré que l'aide humanitaire céderait la place à une aide au développement plus durable, nous avons constaté que cette complémentarité n'était pas systématiquement obtenue. À titre d'exemple, la Commission n'a conçu aucun plan commun de mise en œuvre entre les DG ECHO et NEAR et les États membres de l'UE²⁶, alors que ce type de plan aurait globalement permis de rendre l'aide de l'UE plus cohérente et de la rationaliser davantage. Nous considérons que les plans communs de mise en œuvre constituent une bonne pratique, à laquelle la Commission a du reste eu recours lors de l'élaboration des cadres communs en matière d'aide humanitaire et de développement pour la Jordanie et le Liban afin d'apporter une réponse globale et collective²⁷.

Dans sept des dix projets humanitaires audités, nous n'avons trouvé aucun élément probant attestant l'existence d'un accord sur une stratégie de transition ou de sortie dans le cadre de laquelle des projets humanitaires, censés couvrir les besoins urgents, pourraient être repris par le volet non humanitaire de la facilité ou par la Turquie, au cas où ces besoins persisteraient à moyen et à long terme. Plusieurs projets audités ont fait l'objet d'actions de suivi, toujours dans le cadre du financement humanitaire et avec une période de mise en œuvre qui s'étend au delà de 2018. Le délai indicatif fixé par la DG ECHO pour la transition de l'aide humanitaire vers un autre type d'aide était la fin de 2018²⁸. Il a été prolongé par la suite. L'encadré 4 fournit des exemples de bonnes et de mauvaises stratégies de transition tirés de l'échantillon de projets audités.

Dans un contexte difficile, les projets humanitaires ont aidé les réfugiés à subvenir à leurs besoins fondamentaux, mais l'utilisation des ressources n'a pas toujours été optimale

Nous avons évalué l'efficience et l'efficacité³⁰ de l'aide humanitaire fournie au titre de la facilité et avons notamment vérifié:

1. si la Commission avait veillé à ce que les coûts des projets financés soient raisonnables par rapport aux résultats attendus, et si les projets avaient été mis en œuvre en temps utile;
2. si la Commission avait assuré le suivi systématique des dépenses effectuées au titre de la facilité et si elle avait produit suffisamment d'informations pertinentes sur les résultats obtenus;
3. si les projets humanitaires avaient donné lieu aux réalisations escomptées (à savoir ce qui a été produit ou accompli) et abouti aux effets attendus (c'est-à-dire les changements résultant des réalisations).

Nous avons examiné dix projets humanitaires mis en œuvre en gestion soit indirecte (agences des Nations unies), soit directe (OING) (voir annexe III A). Malgré des retards dans l'exécution, neuf projets en cours³¹ étaient suffisamment avancés pour nous permettre de faire état des réalisations produites et des effets obtenus au moment de l'audit.

L'efficience des projets pourrait être améliorée

L'évaluation, par la Commission, du caractère raisonnable des coûts présente des faiblesses

Dans les plans de mise en œuvre humanitaire 2016 et 2017 pour la Turquie, la Commission a affirmé que les actions soutenues devaient avant tout mettre l'accent sur les rapports coût/efficience et coût/efficacité. Nous avons constaté que, lors de son examen des propositions de projet, la Commission n'a pas évalué de façon cohérente et exhaustive la mesure dans laquelle les coûts budgétisés étaient raisonnables. En particulier:

1. le rapport entre coûts administratifs et coûts opérationnels n'était pas dûment évalué dans cinq des dix projets;
2. dans quatre des dix projets, le coût par bénéficiaire n'avait pas été calculé. Lorsque ce calcul était effectué, il n'était pas toujours suivi d'une évaluation destinée à vérifier si le rapport était raisonnable.

Nous reconnaissons que les différents environnements dans lesquels travaille la Commission lorsqu'elle fournit de l'aide humanitaire peuvent compliquer l'utilisation de coûts standards ou de critères de référence quantitatifs. Nous estimons néanmoins que ces outils pourraient effectivement être utilisés, notamment lorsqu'un même partenaire met en œuvre plusieurs projets consécutifs. La Commission n'a effectué aucune comparaison approfondie entre les cinq projets audités qui étaient dans cette situation. L'encadré 5 fournit des exemples de cas où la Commission n'a pas évalué de manière satisfaisante si les coûts étaient raisonnables.

Pour les projets humanitaires exécutés par des partenaires des Nations unies, la Commission ne disposait d'aucune vue d'ensemble des coûts liés à la sous-traitance à des partenaires (locaux) chargés de la mise en œuvre. Sans une telle vue d'ensemble, la Commission n'est pas en mesure d'évaluer de façon exhaustive dans quelle mesure les coûts sont raisonnables.

Le ratio d'efficience du filet de sécurité sociale d'urgence est élevé, mais il pourrait être encore supérieur

L'aide en espèces permet une meilleure évaluation du rapport coût/efficience, étant donné qu'il est plus facile de déterminer le montant perçu par le bénéficiaire final. Le rapport coût/efficience du projet est mesuré en comparant le montant directement perçu par les bénéficiaires aux autres coûts de l'action («ratio d'efficience»).

Pour le filet de sécurité sociale d'urgence (voir encadré 1), la Commission avait fixé, en 2016, un ratio d'efficience cible de 85 pour 15³². En 2018, ce ratio cible a été porté à 87,5 pour 12,5. Nous avons comparé ce ratio à celui d'autres projets financés dans la région par la Commission et relatifs aux besoins fondamentaux et avons constaté qu'ils présentaient, en moyenne, un ratio d'efficience de 79 pour 21³³.

Par ailleurs, nous avons constaté que le ratio d'efficience calculé pour le filet de sécurité sociale d'urgence ne tenait pas compte de tous les coûts directement associés au projet, notamment les dépenses supportées par le ministère turc de la famille et des affaires sociales, qui soutient la mise en œuvre du projet par l'intermédiaire de fondations d'assistance sociale et de solidarité. Celles-ci reçoivent les demandes des réfugiés qui souhaitent bénéficier du filet de sécurité sociale d'urgence, évaluent leur éligibilité, effectuent des visites auprès des ménages. Pour ce faire, elles disposent d'environ 1 000 bureaux en Turquie.

Nous avons aussi relevé les possibilités de gains d'efficience ci-après pour le filet de sécurité sociale d'urgence.

1. Ce projet est mis en œuvre par un organisme des Nations unies qui peut facturer jusqu'à 7 % du total des coûts directs du projet afin de compenser les coûts indirects supportés, par exemple les frais de gestion et de fonctionnement exposés au siège. Bien que ce pourcentage soit conforme à l'accord-cadre financier et administratif³⁴ entre la Commission et les Nations unies, nous avons constaté qu'il s'applique normalement à des projets dotés d'un budget beaucoup moins élevé. Parce qu'il s'agissait d'un projet de grande ampleur³⁵, un montant de 64 millions d'euros a été inscrit au budget pour couvrir les coûts indirects au cours des deux phases prévues³⁶. Bien que ce montant soit élevé, aucun élément probant n'a été fourni pour attester que ces coûts étaient raisonnables et qu'ils avaient été limités au strict minimum³⁷. Au contraire, ils ont été fixés au niveau maximal.
2. Le montant correspondant au financement du filet de sécurité sociale d'urgence est transféré du partenaire des Nations unies chargé de la mise en œuvre à la banque par l'intermédiaire d'un partenaire local responsable de la mise en œuvre. Pour le transfert des fonds, ce dernier perçoit des «frais pour transfert en espèces», qui s'élèvent à 8,9 millions d'euros (calculés sur la base de 1 % du total des virements à effectuer). Étant donné que les fonds pourraient être transférés directement à la banque sans être acheminés par l'intermédiaire du partenaire local chargé de la mise en œuvre, la Commission aurait dû pouvoir justifier la nécessité de ces «frais pour transfert en espèces», mais elle n'a pu le faire de manière satisfaisante. De plus, aucun frais de ce type n'a été facturé dans le cadre du second projet d'aide en espèces figurant dans notre échantillon (à savoir le projet n° 3 sur les TCEE). En outre, le partenaire local chargé de la mise en œuvre prélève un taux forfaitaire supplémentaire de 7 % pour les coûts indirects.
3. Le niveau des préfinancements versés n'est pas approprié. En vertu du cadre juridique applicable au partenariat entre l'UE et les Nations unies, la Commission doit payer un préfinancement représentant 80 % du montant total des contrats passés avant le début des projets. Nous avons constaté que ce niveau de préfinancement n'était pas adapté à la dynamique spécifique des dépenses des deux projets d'aide en espèces audités (le filet de sécurité sociale d'urgence et les TCEE). À titre d'exemple, dans le cadre du filet de sécurité sociale d'urgence, 278 millions d'euros pour la phase 1 et 520 millions d'euros pour la phase 2 ont été payés à l'avance au partenaire chargé de la mise en œuvre. Cependant, les fonds devaient être décaissés de façon linéaire sur 16 mois et 13 mois, respectivement. Dans le cadre de la phase 2 des TCEE, la Commission a versé une avance de 40 millions d'euros en décembre 2017, tandis que la première série de paiements doit avoir lieu à la fin du mois de septembre 2018. Les partenaires chargés de la mise en œuvre conservent les intérêts éventuellement produits par les avances, qui ne sont pas réinvestis dans le filet de sécurité sociale d'urgence ou dans les TCEE.

Les retards dans la mise en œuvre ont été préjudiciables à l'efficience de la plupart des projets audités

Le respect des délais est un élément important en matière d'efficience, qui peut aussi avoir un impact sur le rapport coût/efficience. En effet, lorsqu'un projet est retardé, il se peut que des frais administratifs tels que les loyers et les salaires doivent continuer d'être supportés, ce qui risque de diminuer le montant des fonds disponibles pour les bénéficiaires finals. Neuf des dix projets audités accusaient des retards et leur durée a dû être prolongée de 60 % en moyenne³⁸. Dans un cas, le budget initial a été revu à la hausse et, dans trois cas, il a été réduit du fait que certaines activités prévues n'ont pas pu être réalisées (voir annexe III A).

Nous avons recensé plusieurs raisons à l'origine de ces retards. Dans cinq cas, ces derniers étaient essentiellement dus à des contraintes techniques et administratives liées aux projets, telles que l'indisponibilité de l'équipement technique nécessaire ou d'agents expérimentés pour mettre en œuvre les projets. Dans un cas, la Commission a accordé une prolongation, afin que le transfert des activités au système national s'effectue dans de meilleures conditions. Dans trois cas, les contraintes du cadre juridique et réglementaire imposé par les autorités turques aux ONG ont empêché la réalisation des projets en temps utile³⁹. Par conséquent, les projets de l'UE mis en œuvre par des OING, qui travaillaient en Turquie jusqu'alors, ont accusé de longs retards ou vu la portée de leurs activités réduite. Le cas échéant, la Commission a réagi en faisant preuve de souplesse, en prolongeant la durée de contrats et, parfois, en révisant les objectifs fixés au départ.

La Commission a aussi rencontré des difficultés pour obtenir des autorités turques l'approbation de la participation des OING à l'étape du financement. À titre d'exemple, le ministère de la famille et des affaires sociales n'a pas voulu autoriser les OING à réaliser certaines activités importantes de protection, notamment la gestion de dossiers et les visites auprès de ménages. La Commission a dû annuler quatre projets représentant un budget total de 14 millions d'euros, alors que leur financement avait été jugé utile pour répondre au besoin urgent de protection des réfugiés. L'encadré 6 présente des exemples de projets qui ont accusé des retards et connu des difficultés.

Des lacunes dans le suivi des projets d'aide en espèces et dans la mesure des résultats

Le suivi est l'examen régulier des dépenses, des activités et des résultats, qui permet d'obtenir des informations actualisées indiquant si les projets progressent comme prévu. Nous avons évalué le suivi de la facilité exercé par la Commission à deux niveaux. Premièrement, nous avons vérifié si le suivi des projets humanitaires était approfondi et effectué en temps utile. Deuxièmement, nous avons examiné si le cadre de résultats de la facilité, un outil spécifique conçu par la Commission pour présenter les données agrégées sur les résultats atteints par la facilité, avait fourni des informations pertinentes et quantifiables sur la performance.

La Commission a mis en place un cadre approprié pour assurer le suivi des projets humanitaires. Elle a visité tous les projets audités au moins une fois, conformément à ses propres lignes directrices. Le suivi des projets a permis aux agents de la Commission sur le terrain et au siège de surveiller en permanence leurs activités.

Absence d'accès aux données primaires pour le programme d'aide en espèces

Toutefois, nous avons constaté que le suivi des deux projets d'aide en espèces était limité, parce que la Commission et ses partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre n'ont pas eu accès aux données originales concernant les bénéficiaires (à savoir la liste des bénéficiaires éligibles avec leurs nom, numéro d'identification et adresse). Le ministère de la famille et des affaires sociales détient ces données, mais il a refusé de les partager avec les Nations unies et la Commission, en invoquant la législation turque sur la protection des données. Au lieu de cela, le partenaire des Nations unies chargé de la mise en œuvre a reçu des données anonymisées, où les nom et numéro d'identification de chaque bénéficiaire avaient été remplacés par un numéro unique généré par le partenaire local chargé de la mise en œuvre.

En effet, l'un des principaux rôles des partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre de projets humanitaires au nom de la Commission consiste à assurer la supervision de la procédure de paiement et à suivre l'exécution des projets. Le fait de ne pas avoir accès aux données primaires détenues par le ministère de la famille et des affaires sociales a limité la capacité des partenaires des Nations unies et, par suite, celle de la Commission d'exercer leurs fonctions de suivi et de surveillance de manière efficiente et efficace.

Les partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre ont également dû adapter leur cadre de contrôle interne en conséquence. Ils ont mis en place des contrôles de «triangulation» supplémentaires, afin d'étayer les données anonymisées reçues et de les rapprocher des données anonymisées sur les paiements reçues de la banque. Malgré ces contrôles supplémentaires, les partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre n'ont pas été en mesure de suivre les bénéficiaires depuis l'enregistrement jusqu'au paiement. Nous considérons que cela constitue une faiblesse importante dans le suivi du programme d'aide en espèces.

Dans le cadre de nos procédures d'audit et en vertu de nos droits d'audit, nous avons demandé au ministère de la famille et des affaires sociales l'accès aux données primaires relatives aux TCEE et au filet de sécurité sociale d'urgence. Cet accès a été refusé et nous n'avons pu accéder qu'aux données anonymisées détenues par les partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre. Par conséquent, nous n'avons pas pu établir la piste d'audit complète depuis l'enregistrement des réfugiés éligibles jusqu'aux paiements effectués dans le cadre de ces deux projets. L'annexe VIII montre les limitations de l'accès aux données pour les différentes parties prenantes concernées.

Faiblesses dans le cadre de résultats de la facilité

En ce qui concerne le cadre de résultats de la facilité, nous avons recensé les faiblesses ci-après.

1. Pour les indicateurs de haut niveau de la facilité, aucune valeur de référence ni aucune valeur cible n'avaient encore été définies de manière à permettre une évaluation objective des progrès réalisés. En outre, aucune valeur intermédiaire ne permettait de relever les progrès accomplis à moyen terme.
2. Il sera difficile d'isoler le véritable apport de la facilité aux indicateurs de haut niveau agrégés⁴⁰. Cela tient essentiellement au fait que l'UE, au travers de fonds supplémentaires alloués en dehors de la facilité, le gouvernement turc, certains États membres de l'UE et d'autres donateurs servent les mêmes objectifs (voir l'exemple du projet n° 10 à l'encadré 3).
3. Le cadre de résultats ne donne pas une vue d'ensemble de la performance de l'aide octroyée par l'UE en faveur des réfugiés en Turquie, puisqu'il n'inclut pas l'assistance fournie par l'Union européenne en dehors de la facilité.
4. En raison de désaccords avec le gouvernement turc, aucun indicateur agrégé n'a été défini pour mesurer les progrès accomplis en ce qui concerne les violences sexuelles et sexistes, le décrochage scolaire ou la protection de l'enfance. Pourtant, il s'agissait d'aspects importants pour certains projets humanitaires. En outre, plusieurs objectifs et indicateurs spécifiques ne faisaient référence qu'aux Syriens bénéficiant d'une protection temporaire, sans tenir compte des réfugiés d'autres nationalités.
5. Le cadre de résultats de la facilité ne donnait pas encore une image actualisée de la performance atteinte. En mai 2018, le dernier rapport de suivi disponible couvrait les indicateurs de réalisation (par exemple le nombre de consultations pour des soins de santé primaires) pour la période allant de janvier à juillet 2017. Il ne comportait pas d'informations sur les effets (par exemple la proportion des réfugiés qui ont accès aux services de santé).
6. Le public n'avait pas accès au cadre de résultats de la facilité.

Les projets audités ont des répercussions positives sur les réfugiés, mais la moitié d'entre eux n'ont pas encore abouti aux effets attendus

Nous avons fondé notre évaluation de l'efficacité des projets humanitaires audités sur une analyse des indicateurs de suivi, sur des rapports d'étape établis par les partenaires chargés de la mise en œuvre, sur des rapports de visite de suivi élaborés par les agents de la DG ECHO présents sur le terrain, sur nos visites⁴¹ ainsi que sur nos entretiens sur place avec des agents la Commission, avec les autorités turques, avec les partenaires chargés de la mise en œuvre de projets et avec les bénéficiaires. Nos conclusions sont présentées de façon synthétique à l'annexe III B.

Les procédures de sélection de la Commission ont permis d'assurer que les projets soient pertinents par rapport aux besoins des réfugiés (voir point 21). Par conséquent, tous les projets humanitaires audités ont aidé des réfugiés à subvenir à leurs besoins en matière d'hébergement, d'alimentation, de santé, d'éducation et de protection. Six des dix projets ont permis d'obtenir l'ensemble ou la plupart des réalisations prévues. Toutefois, la moitié des projets audités, dont plusieurs étaient toujours en cours, n'avaient pas encore produit les effets attendus tels qu'ils avaient été définis au moment de l'approbation de leur financement⁴².

Les deux projets d'aide en espèces, qui représentent 83 % de notre échantillon, ont permis de fournir ce type d'assistance à un nombre de bénéficiaires plus élevé que prévu. Sur la base des données communiquées par les partenaires des Nations unies chargés de la mise en œuvre, le filet de sécurité sociale d'urgence avait atteint 1,2 million de bénéficiaires en mars 2018, alors que la valeur cible initiale était 1 million de réfugiés. De plus, en mars 2018, plus de 330 000 élèves avaient reçu au moins un paiement au titre des TCEE depuis le lancement du projet, alors que la valeur cible initiale était de 230 000 enfants⁴³.

Les résultats préliminaires du filet de sécurité sociale d'urgence communiqués en mai 2018 montrent que le projet a contribué positivement à aider les réfugiés à subvenir à leurs besoins fondamentaux. À titre d'exemple, l'un des principaux indicateurs pour le filet de sécurité sociale d'urgence est l'indice de stratégie d'adaptation. Ce dernier vise à mesurer le recours, par les réfugiés, à des comportements d'adaptation négatifs⁴⁴ pour satisfaire leurs besoins fondamentaux. Les résultats préliminaires obtenus dans le cadre du filet de sécurité sociale d'urgence montrent que la valeur cible a été atteinte, à savoir une diminution de 30 % de l'indice de stratégie d'adaptation⁴⁵.

L'impact du filet de sécurité sociale d'urgence sur l'amélioration du niveau de vie des réfugiés dépend du ciblage de l'aide (qui consiste à déterminer qui est éligible) et du montant des espèces transférées. Le ciblage était fondé sur des critères démographiques de base⁴⁶ afin d'orienter l'assistance vers les réfugiés les plus vulnérables. L'utilisation de ces critères était justifiée par la nécessité d'une mise en œuvre rapide, étant donné que leur respect est plus facile à vérifier que celui des critères socio-économiques, comme le revenu des ménages.

Par ailleurs, l'utilisation de critères démographiques est moins précise et peut entraîner indûment l'inclusion de réfugiés dans un projet ou leur exclusion de ce dernier. Cela se mesure en comptant les erreurs d'exclusion (familles vulnérables considérées comme inéligibles) et les erreurs d'inclusion (familles éligibles remplissant les critères démographiques, mais sans être démunies). Sur la base des dernières données de suivi disponibles⁴⁷, le filet de sécurité sociale d'urgence a réalisé ses objectifs concernant les erreurs d'exclusion (4 %, contre une valeur cible initiale fixée à moins de 10 %), mais pas concernant les erreurs d'inclusion (18 %, contre une valeur cible initiale de 5 %).

En ce qui concerne le montant en espèces transféré, l'objectif premier du projet était de couvrir l'ensemble des besoins fondamentaux des réfugiés les plus vulnérables. La somme d'argent nécessaire pour couvrir ces besoins fondamentaux a été initialement estimée à 180 livres turques⁴⁸ par personne et par mois. À la suite de discussions avec les autorités turques, le montant en espèces donné a été fixé à 100 livres turques⁴⁹. Il a été porté à une moyenne de 133 livres turques en juin 2017⁵⁰, ce qui correspondait à 74 % des besoins estimés au départ. Malgré le contexte d'inflation élevée en Turquie, ce montant n'a pas été actualisé depuis lors. Cela réduit constamment l'impact du projet sur les bénéficiaires les plus vulnérables.

L'encadré 7 présente des exemples de projets qui ont obtenu la plupart des résultats escomptés.

Source: Cour des comptes européenne.

Parmi les éléments moins positifs, nous avons constaté que quatre des cinq projets audités mis en œuvre par des OING n'avaient pas encore produit les réalisations ou les effets attendus. La complexité et l'évolution de l'environnement opérationnel pour les O(I)NG en Turquie ont entraîné la suspension, la modification ou l'annulation des activités prévues (voir point 46) et la révision des valeurs cibles initiales. Bien que la Commission apporte son soutien de manière flexible, notamment au travers d'actions de sensibilisation et de prolongations de délais, les difficultés rencontrées au cours de la mise en œuvre ont eu un impact direct et négatif sur le niveau des résultats et leur réalisation en temps voulu (voir annexe III B).

Conclusion et recommandations

Nous avons constaté que, dans un contexte difficile, la facilité en faveur des réfugiés en Turquie avait permis de mobiliser en peu de temps 3 milliards d'euros provenant du budget de l'UE et des États membres afin de réagir rapidement à la crise des réfugiés. Néanmoins, elle n'a pas pleinement rempli son objectif consistant à coordonner efficacement les actions mises en œuvre à cet effet. Les projets audités ont permis d'apporter une aide utile aux réfugiés. La plupart d'entre eux ont donné lieu aux réalisations escomptées, mais la moitié n'ont pas encore produit les effets attendus. En outre, nous avons relevé des possibilités d'améliorations en ce qui concerne l'efficience des projets d'aide en espèces. C'est pourquoi nous estimons, en conclusion, que la facilité aurait pu être plus efficace et que l'utilisation des ressources pourrait être optimisée.

La Commission a recensé les besoins prioritaires des réfugiés sur la base d'une évaluation exhaustive des besoins. En raison de désaccords entre la Turquie et l'UE sur la façon de répondre aux besoins prioritaires en matière d'infrastructures municipales et de soutien socio-économique, ces domaines n'ont toutefois pas été suffisamment couverts. De plus, inclure la gestion des migrations dans les domaines prioritaires n'était pas pleinement justifié.

Il était difficile d'évaluer si les montants déboursés dans chaque domaine prioritaire étaient proportionnés à l'ampleur des besoins, étant donné que le comité directeur n'avait préalablement fixé aucune allocation indicative pour chacun d'entre eux. Cela offre certes plus de flexibilité, mais complique le respect de l'obligation de rendre compte, puisqu'il est impossible de comparer les dépenses prévues et effectives dans chaque domaine prioritaire (voir points 18 à 24).

Recommandation n° 1 – Mieux répondre aux besoins des réfugiés en matière d'infrastructures municipales et de soutien socio-économique

Pour la seconde tranche du budget de la facilité, la Commission devrait:

1. s'assurer que la facilité permet de mieux répondre aux besoins dans les domaines prioritaires que sont les «infrastructures municipales» et le «soutien socio-économique»;
2. reconsidérer la question de savoir si la gestion des migrations doit rester l'un des domaines prioritaires de la facilité;
3. fixer une dotation indicative pour chaque domaine prioritaire avant les premières dépenses.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2019.

La Commission et les États membres ont rapidement institué les dispositions administratives de la facilité. En outre, la mise en commun efficace des fonds et le choix des mécanismes de mise en œuvre opéré par la Commission, avec un mélange d'instruments et de partenaires chargés d'exécuter de grands projets, ont permis à la facilité d'atteindre son objectif consistant à conclure des contrats pour une valeur de 3 milliards d'euros avant la fin 2017 (voir points 25 à 29).

L'assistance aurait pu être davantage rationalisée, bien que la Commission ait articulé l'orientation stratégique de la facilité autour d'une évaluation des besoins, d'une gouvernance et d'un cadre de résultats qui sont communs et couvrent les aides humanitaire et non humanitaire. La facilité a soutenu le même type d'activités dans les secteurs de la santé et de l'éducation au moyen de différents instruments. Cela a compliqué la coordination et entraîné l'utilisation en parallèle de diverses structures de gestion pour financer des projets similaires. De plus, des fonds de l'UE dépensés en Turquie en dehors de la facilité ont aussi servi à apporter une aide dans plusieurs domaines prioritaires également soutenus par la facilité (voir points 31 à 33).

Recommandation n° 2 – Rationaliser davantage l'aide et améliorer sa complémentarité

Pour la seconde tranche du budget de la facilité, la Commission devrait développer une stratégie commune assortie d'une répartition claire des tâches entre les différents instruments et les États membres de l'UE, afin de renforcer la cohérence et la rationalisation de l'aide.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2019.

L'objectif déclaré de la facilité, à savoir assurer la complémentarité de l'aide, concerne également les liens entre ses volets humanitaire et non humanitaire. Bien que nous ayons recensé plusieurs bons exemples dans le secteur de la santé, où la Commission a soutenu le passage d'une aide humanitaire à une aide au développement plus durable, cette complémentarité n'a pas systématiquement été assurée. Au moment de l'audit, les conditions pour un passage d'une aide humanitaire à une aide au développement n'étaient pas encore réunies pour la plupart des projets audités (voir points 34 et 35).

Recommandation n° 3 – Mettre en œuvre une stratégie pour assurer le passage d'une aide humanitaire à une aide au développement

La Commission devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie de transition, avec pour objectif ultime de passer le témoin aux autorités nationales pour les activités humanitaires et non humanitaires.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2021.

Nous avons également constaté que l'efficience des projets humanitaires financés par la facilité pouvait être améliorée. Premièrement, lors de son examen des propositions de projet, la Commission n'a pas vérifié de façon cohérente et exhaustive si les coûts inscrits au budget étaient raisonnables. Deuxièmement, même s'ils étaient conformes au cadre juridique, les coûts indirects payés aux partenaires chargés de la mise en œuvre de grands projets d'aide en espèces étaient élevés et insuffisamment justifiés; par ailleurs, le niveau des paiements d'avances ne concordait pas avec les sorties de trésorerie des projets (voir points 38 à 44).

Recommandation n° 4 – Améliorer l'efficience des projets d'aide en espèces

La Commission devrait s'efforcer de rendre les grands projets d'aide en espèces plus efficients, compte tenu de leurs nature et ampleur spécifiques. Pour ce faire, elle devrait notamment:

1. négocier une réduction du pourcentage de coûts indirects prélevé par le partenaire des Nations unies chargé de la mise en œuvre du filet de sécurité sociale d'urgence;
2. s'assurer que les frais pour transfert en espèces (pour le filet de sécurité sociale d'urgence) ne soient payés que s'ils sont nécessaires et dûment justifiés;
3. négocier avec les partenaires une réduction du niveau des préfinancements afin qu'il cadre mieux avec les prévisions de sorties de trésorerie pour les projets.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2020.

L'efficience des projets dépend aussi de leur mise en œuvre en temps utile. Lorsqu'un projet est retardé, certains coûts, comme les loyers et les salaires, doivent parfois être supportés plus longtemps. La durée de neuf des dix projets audités a dû être prolongée, en moyenne, de 60 %. La complexité de l'environnement opérationnel était le principal obstacle à la mise en œuvre rapide des projets pour les OING (voir points 45 et 46).

Recommandation n° 5 – Chercher, en collaboration avec les autorités turques, à répondre au besoin d'amélioration de l'environnement opérationnel des O(I)NG

La Commission devrait engager avec les autorités turques un dialogue politique de haut niveau et une concertation sur les politiques à mener, afin d'améliorer l'environnement opérationnel des O(I)NG en Turquie.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2019.

La Commission a mis en place des mesures appropriées pour suivre les projets humanitaires et savait parfaitement si ces derniers progressaient comme prévu. La principale limitation a été le refus, par les autorités turques, d'accorder l'accès à la liste originale des bénéficiaires éligibles pour les deux projets d'aide en espèces. De ce fait, ni la Commission ni la Cour n'ont pu suivre les bénéficiaires depuis leur enregistrement jusqu'au paiement pour cette part considérable du volet humanitaire de la facilité (voir points 49 à 53).

Le cadre de résultats de la facilité a fourni des informations sur les résultats consolidés, mais il comporte certaines faiblesses: les indicateurs agrégés ne comprennent ni valeurs de référence ni valeurs intermédiaires ou valeurs cibles quantifiées. L'information du grand public était limitée et d'une portée ne faisant pas apparaître toute l'ampleur de l'aide fournie par l'UE aux réfugiés en Turquie (voir point 54).

Recommandation n° 6 – Renforcer le suivi de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie et améliorer les informations en la matière

La Commission devrait:

1. insister pour que les autorités turques donnent aux partenaires chargés de la mise en œuvre des projets d'aide en espèces accès à toutes les données sur les bénéficiaires éligibles, afin de renforcer l'obligation de rendre compte et l'efficience du cadre de suivi de ces projets phares;
2. améliorer la manière dont le cadre de résultats de la facilité est conçu, notamment en y incorporant des valeurs intermédiaires, des valeurs cibles et des valeurs de référence pour les indicateurs de résultats agrégés;
3. faire rapport sur les dépenses au titre des instruments de l'UE qui apportent un soutien aux réfugiés en Turquie en dehors de la facilité.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 31 décembre 2019.

Tous les projets humanitaires audités ont aidé des réfugiés à subvenir à leurs principaux besoins en matière d'hébergement, d'alimentation, de santé, d'éducation et de protection. Six des dix projets ont fourni l'ensemble ou la plupart des réalisations prévues. Toutefois, la moitié des projets audités, dont plusieurs étaient toujours en cours, n'avaient pas encore produit les effets attendus tels qu'ils avaient été définis au moment où leur financement avait été approuvé (voir points 56 à 63).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina JAKOBSEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 2 octobre 2018.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Liste des sigles, acronymes et abréviations

BEI: Banque européenne d'investissement

BERD: Banque européenne pour la reconstruction et le développement

DG ECHO: Direction générale de la protection civile et des opérations d'aide humanitaire européennes

DG NEAR: Direction générale du voisinage et des négociations d'élargissement

DGMM: Direction générale (turque) de la gestion des migrations

ESSN: Filet de sécurité sociale d'urgence (Emergency Social Safety Net)

IAP: Instrument d'aide de préadhésion

ICD: Instrument de financement de la coopération au développement

IcSP: Instrument contribuant à la stabilité et à la paix

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

NU: Nations unies

O(I)NG: Organisation (internationale) non gouvernementale

PAC: Plan d'action commun

TCEE: Transferts conditionnels en espèces pour les dépenses d'éducation

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour, qui exerçait également la fonction de Membre rapporteur pour ce rapport. M^me Jakobsen était assistée de: M^me Katja Mattfolk, chef de cabinet; M. Kim Storup, attaché de cabinet; M. Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; M. Cyril Messein, chef de mission; MM. Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic et Nikolaos Zompolas, auditeurs.

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