Die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei: Unterstützung zwar hilfreich, doch eine optimale Mittelverwendung ist nur mit Verbesserungen zu erreichen

Zusammenfassung

Die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei ist die Antwort der EU auf die Forderung des Europäischen Rates, die Flüchtlinge in der Türkei in deutlich höherem Umfang finanziell zu unterstützen. Sie ist ein Mechanismus zur Koordinierung und Straffung der 3 Milliarden Euro, die von der EU und ihren Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellt werden. Die Unterstützung erstreckt sich auf humanitäre und nicht humanitäre Aktivitäten, die Mittelzuweisung beläuft sich auf 1,4 Milliarden Euro bzw. 1,6 Milliarden Euro. Das Ziel der Fazilität besteht darin, die Wirksamkeit und die Komplementarität der Unterstützung für Flüchtlinge und Aufnahmegemeinschaften in der Türkei zu verbessern.

Der Hof untersuchte in seiner Prüfung, ob die Fazilität die Flüchtlinge in der Türkei wirksam unterstützt. Dabei lag sein Augenmerk auf der Verwaltung der ersten Tranche der Fazilität und auf den bisher im Rahmen der humanitären Komponente erzielten Ergebnissen.

Der Hof stellte fest, dass im Wege der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei unter schwierigen Bedingungen zügig 3 Milliarden Euro aus dem Haushalt der EU und von den EU-Mitgliedstaaten mobilisiert werden konnten, um rasch auf die Flüchtlingskrise reagieren zu können. Trotzdem wurde das Ziel einer wirksamen Koordinierung dieser Reaktion nicht vollständig erreicht. Mit den geprüften Projekten wurde hilfreiche Unterstützung für Flüchtlinge geleistet. Bei den meisten Projekten wurden die angestrebten Outputs erreicht, aber bei der Hälfte der Projekte sind die erwarteten Wirkungen noch nicht erzielt worden. Zudem stellte der Hof fest, dass die Wirksamkeit von Bargeldhilfe-Projekten noch verbessert werden kann. Der Hof kommt daher zu dem Schluss, dass die Fazilität wirksamer und die Mittelverwendung optimaler hätte sein können.

Die Kommission ermittelte ausgehend von einer umfassenden Bedarfsanalyse die vorrangigen Bedürfnisse von Flüchtlingen. Allerdings führten Meinungsverschiedenheiten zwischen der Türkei und der EU in der Frage, wie die vorrangigen Bedürfnisse in den Bereichen der kommunalen Infrastruktur und der sozioökonomischen Unterstützung anzugehen sind, dazu, dass diese Bereiche unzureichend berücksichtigt werden.

Die Fazilität unterstützte mit unterschiedlichen Instrumenten ähnliche Aktivitäten in den Sektoren Gesundheit und Bildung. Damit wurde die Koordinierung komplexer und führte dazu, dass für die Finanzierung ähnlicher Projekte unterschiedliche Verwaltungsstrukturen parallel verwendet wurden.

Der Hof stellte zwar einige gute Beispiele im Gesundheitssektor fest, bei denen die Kommission den Übergang von humanitärer zu dauerhafterer Entwicklungshilfe unterstützte, diese Komplementarität wurde jedoch nicht systematisch erreicht.

Zudem stellte er fest, dass die Wirksamkeit der von der Fazilität finanzierten humanitären Projekte noch verbessert werden kann. Erstens bewertete die Kommission bei der Prüfung von Projektvorschlägen nicht umfassend und einheitlich die Angemessenheit der budgetierten Kosten. Zweitens waren die indirekten Kosten, die den Partnern für die Umsetzung großer Bargeldhilfe-Projekte gezahlt wurden, hoch, selbst wenn sie in Einklang mit dem Rechtsrahmen standen; zudem war die Höhe der Vorauszahlungen nicht an die tatsächlichen Mittelabflüsse der Projekte angepasst.

Die Kommission führte geeignete Maßnahmen für die Überwachung humanitärer Projekte ein. Die größte Einschränkung war die Weigerung der türkischen Behörden, Zugang zu den Daten der Begünstigten von zwei Bargeldhilfe-Projekten zu gewähren. Tatsächlich konnten weder die Kommission noch der Hof die Projektbegünstigten von der Registrierung bis hin zur Auszahlung nachverfolgen.

Der Ergebnisrahmen der Fazilität, in dem die konsolidierten Ergebnisse festgehalten werden, befand sich noch in der Entwicklung: Die Festlegung von Ausgangswerten, Etappenzielen und quantifizierten Zielvorgaben für übergeordnete Indikatoren war noch nicht abgeschlossen. Die öffentliche Berichterstattung war begrenzt und erstreckte sich nicht auf die gesamte EU-Hilfe für Flüchtlinge in der Türkei.

Alle geprüften humanitären Projekte halfen den Flüchtlingen, ihre Bedürfnisse zu decken, insbesondere durch Bargeldhilfe. Bei den meisten dieser Projekte wurden alle oder der Großteil der angestrebten Outputs erbracht. Allerdings sind bei der Hälfte der Projekte die erwarteten Wirkungen noch nicht erzielt worden, und bei neun von zehn Projekten musste die Laufzeit verlängert werden. Die rechtzeitige Umsetzung der von internationalen Nichtregierungsorganisationen (INRO) verwalteten Projekte wurde vor allem durch das schwierige Arbeitsumfeld erschwert.

In diesem Bericht werden sechs Empfehlungen zur Verbesserung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der zweiten Tranche des Budgets der Fazilität ausgesprochen. Die Kommission sollte

• die Bedürfnisse der Flüchtlinge in den Bereichen kommunale Infrastruktur und sozioökonomische Unterstützung besser angehen;
• die Straffung und Komplementarität der Hilfe verbessern;
• eine Strategie für den Übergang von humanitärer zu Entwicklungshilfe umsetzen;
• die Wirksamkeit der Bargeldhilfe-Projekte verbessern;
• sich mit den türkischen Behörden ins Benehmen setzen, um auf die Notwendigkeit zu reagieren, das Arbeitsumfeld für (I)NRO zu verbessern;
• das Monitoring der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei und die entsprechende Berichterstattung ausweiten.

Einleitung

Die Türkei und die EU sind seit 1963 über ein Assoziierungsabkommen verbunden. Der Europäische Rat erkannte der Türkei im Dezember 1999 den Status eines Bewerberlands zu; die Beitrittsverhandlungen wurden 2005 eröffnet. Die Türkei ist der bei Weitem größte Begünstigte des Instruments für Heranführungshilfe (IPA), mit dem die Union Bewerberländer auf die Mitgliedschaft in der EU vorbereiten will; so wurden dem Land im Zeitraum 2007-2020 mehr als 9 Milliarden Euro bereitgestellt¹.

Die Türkei ist aufgrund ihrer geografischen Lage für viele Flüchtlinge sowohl ein Aufnahme- als auch ein Transitland. Aufgrund der verstärkten Migrationsströme, hauptsächlich als Folge des Syrienkonflikts, hat die Türkei mit fast 4 Millionen Menschen so viele Flüchtlinge wie kein anderes Land auf der Welt aufgenommen². Etwa 3,5 Millionen davon sind Syrer, und rund 94 % von ihnen leben außerhalb von Flüchtlingslagern³. Seit Ausbruch der Krise hat die Türkei Flüchtlinge kontinuierlich und in erheblichem Umfang unterstützt.

Quelle: UNHCR.

Die syrische Flüchtlingskrise betraf nicht nur die Türkei, sondern auch die EU-Mitgliedstaaten. Allein 2015 überquerten rund 850 000 Flüchtlinge das Mittelmeer von der Türkei nach Griechenland⁴ und beantragten Asyl in EU-Mitgliedstaaten. Nach der Verabschiedung der Europäischen Migrationsagenda im Mai 2015 ergriffen die EU und ihre Mitgliedstaaten verschiedene Maßnahmen, um die ermittelten Herausforderungen anzugehen.

Am 15. Oktober 2015 schlug die Kommission einen Gemeinsamen Aktionsplan EU-Türkei (JAP) vor, um die Türkei bei der Bewältigung der Migrationskrise zu unterstützen. Der JAP enthält Maßnahmen, die von der EU und der Türkei umgesetzt werden sollen, um (a) die Syrer unter vorübergehendem Schutz (SuTP) und die sie aufnehmenden Gemeinschaften in der Türkei zu unterstützen und (b) die Kooperation zu verbessern, um irreguläre Migrationsströme in die EU zu verhindern.

Die erste Maßnahme, die von der EU im Rahmen des JAP zu ergreifen war, war die Mobilisierung erheblicher Mittel, um die Türkei bei der Bewältigung der Herausforderung zu unterstützen, die sich aus der Präsenz von Syrern unter vorübergehendem Schutz ergibt⁵. Die Mittel sollten so flexibel und so schnell wie möglich mobilisiert werden. Als Antwort auf diese Anforderung richtete die Kommission die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei ein.

Die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei

Die Fazilität ist ein Koordinierungsmechanismus, der eingerichtet wurde, "um die Türkei bei der Bewältigung der unmittelbaren humanitären und entwicklungsbezogenen Bedürfnisse der Flüchtlinge und der sie aufnehmenden Gemeinschaften und die nationalen und lokalen Behörden beim Umgang mit dem Flüchtlingszustrom und bei der Bewältigung seiner Folgen zu unterstützen". Ihre Ziele bestehen darin, die aus dem Haushalt der Union finanzierten Maßnahmen und die bilateralen Beiträge der EU-Mitgliedstaaten zu koordinieren und zu straffen, um die Wirksamkeit und Komplementarität der Hilfe für Flüchtlinge und Aufnahmegemeinschaften in der Türkei zu verbessern⁶. Die Fazilität ist ein innovatives Pooling-Instrument, das sich von anderen in der EU verwendeten Pooling-Mechanismen wie den EU-Treuhandfonds⁷ (siehe Tabelle 1) unterscheidet.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Sie wurde am 1. Januar 2016 eingerichtet und umfasst für die Jahre 2016 und 2017 einen Haushalt von 3 Milliarden Euro⁸. Von diesem Betrag wird 1 Milliarde Euro aus dem EU-Haushalt finanziert, und 2 Milliarden Euro stammen aus den Haushalten der EU-Mitgliedstaaten⁹ (in Anhang I sind die nationalen Beiträge zur Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei aufgeführt). Die Unterstützung erstreckt sich auf humanitäre und nicht humanitäre Aktivitäten, die jeweilige Mittelzuweisung beläuft sich auf 1,4 Milliarden Euro bzw. 1,6 Milliarden Euro. Die Fazilität koordiniert die Finanzierung aus unterschiedlichen bestehenden Instrumenten (siehe Tabelle 2).

Quelle: Europäische Kommission: "Erster Jahresbericht über die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei".

Die Hilfe konzentriert sich auf sechs Tätigkeitsschwerpunkte: 1) humanitäre Hilfe, 2) Migrationssteuerung, 3) Bildung, 4) Gesundheit, 5) kommunale Infrastruktur und 6) sozioökonomische Unterstützung¹⁰. Die von der Fazilität finanzierten Projekte werden über die zugrunde liegenden Instrumente (siehe Tabelle 2) und damit in Einklang mit deren geltenden Vorschriften und Anforderungen ausgewählt und durchgeführt¹¹. Dazu gehört die Umsetzung über den Regionalen Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrienkrise - der "EU-Treuhandfonds Madad" (EUTF Madad)¹². In Anhang II ist der Ablauf detailliert veranschaulicht.

In der Erklärung EU-Türkei vom 18 März 2016¹³ betonten die Mitglieder des Europäischen Rates und die Türkei abermals, dass sie entschlossen sind, ihren Gemeinsamen Aktionsplan umzusetzen und die irreguläre Migration aus der Türkei nach Griechenland zu beenden¹⁴. Bei dieser Gelegenheit vereinbarten sie auch, dass das Mittelausstattung der Fazilität vor Ende 2018 um weitere 3 Milliarden Euro aufgestockt werden könnte. Am 28. Juni 2018 kam der Europäische Rat überein, die zweite Tranche der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei auf den Weg zu bringen.

Der Lenkungsausschuss der Fazilität

Die Fazilität wird von einem Lenkungsausschuss unter dem Vorsitz der Kommission verwaltet, in dem Vertreter aller EU-Mitgliedstaaten zusammenkommen. Vertreter der Türkei nehmen in beratender Funktion an den Sitzungen teil und beteiligen sich an den Diskussionen über die Durchführung der Unterstützung. Die Rolle des Lenkungsausschusses besteht darin, strategische Vorgaben zu machen. Dies umfasst die "Festsetzung übergeordneter Prioritäten, der zu unterstützenden Maßnahmenarten, der […] zu nutzenden Instrumente und die Koordinierung der Maßnahmen", die im Rahmen der Fazilität finanziert werden¹⁵. Zudem ist der Lenkungsausschuss auch für das Monitoring und die Bewertung der Umsetzung der Maßnahmen zuständig.

Die Kommission behält die letztendliche Verantwortung für die Verwaltung der Maßnahmen. Die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR) ist zusammen mit der EU-Delegation in der Türkei für die Umsetzung von über das IPA finanzierten Projekten zuständig, während die Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (GD ECHO) für die humanitäre Komponente verantwortlich ist. Die Kommission ist außerdem für die über den EUTF Madad umgesetzten Projekte zuständig.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Das Ziel der Prüfung des Hofes bestand darin, die Verwaltung der Fazilität und die bisher erzielten Ergebnisse zu bewerten. Die Prüfung erstreckte sich über den Zeitraum von der Einrichtung der Fazilität bis zum 31. März 2018. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Beantwortung der folgenden Frage: "Sorgt die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei für eine wirksame Unterstützung der Flüchtlinge in der Türkei?" Diese Frage wurde in zwei Teilfragen untergliedert:

1. Hat die Einrichtung und Funktionsweise der Fazilität als Mechanismus zu einer relevanten, raschen und gut koordinierten Unterstützung beigetragen?

   Zur Beantwortung dieser Frage untersuchte der Hof, ob die Kommission die vorrangigen Bedürfnisse der Flüchtlinge ermittelte und rasch und koordiniert auf sie einging.

2. Haben die von der Fazilität finanzierten humanitären Projekte die erwarteten Ergebnisse erzielt?

   Zur Beantwortung dieser Frage untersuchte der Hof Umsetzung, Monitoring und erzielte Ergebnisse anhand einer Stichprobe von Projekten, die von der Fazilität unterstützt wurden. Da die Umsetzung der meisten nicht humanitären Projekte zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht weit genug fortgeschritten war¹⁶, konzentrierte sich der Hof bei diesem Teil seiner Analyse auf humanitäre Projekte.

Der Hof prüfte eine Stichprobe von zehn humanitären Projekten im Umfang von 458 Millionen Euro (siehe Anhang III A). Der Hof wählte die Stichprobe so aus, dass im Hinblick auf finanzielle Bedeutung, Sektoren (Grundbedürfnisse, Schutz, Gesundheit, Bildung) und Arten der Durchführungspartner (UN-Agenturen, INRO) eine ausgewogene Abdeckung der Projekte gegeben war. Die Stichprobe wurde aus insgesamt 45 humanitären Aufträgen ausgewählt und entspricht 33 % des Gesamtumfangs der humanitären Hilfe, die im Rahmen von vergebenen Aufträgen geleistet wurde.

Die Prüfung umfasste Aktenprüfungen und Gespräche mit verschiedenen Dienststellen der Kommission, der EU-Delegation und ECHO-Büros in der Türkei, einigen Vertretern der EU-Mitgliedstaaten aus dem Lenkungsausschuss der Fazilität, den türkischen Behörden, internationalen Stellen und Nichtregierungsorganisationen sowie Endbegünstigten¹⁷. Bei einem Türkeibesuch im Januar 2018 besuchte der Hof acht der zehn Projekte aus seiner Stichprobe¹⁸.

Das türkische Ministerium für Familien- und Sozialpolitik (MoFSP) gewährte dem Hof keinen Zugang zu der Datenbank der infrage kommenden Begünstigten der geprüften Geldtransferprojekte (das Soziale Sicherheitsnetz für Notsituationen (ESSN) und die an bestimmte Bedingungen geknüpften Geldzuweisungen für Bildungsleistungen (CCTE)). Daher konnte der Hof die Endbegünstigten nicht von ihrer Registrierung bis hin zur Auszahlung nachverfolgen. Weitere Einzelheiten hierzu sind Ziffer 53 zu entnehmen.

Bemerkungen

Im Wege der Fazilität wurde die relevante Unterstützung zwar zügig bereitgestellt, sie war als Koordinierungsmechanismus jedoch nicht vollständig wirksam

Der Hof bewertete,

1. ob im Rahmen der Fazilität die wichtigsten Bedürfnisse der Flüchtlinge anhand einer umfassenden und rigorosen Bedarfsanalyse ermittelt wurden und ihnen Rechnung getragen wurde;
2. ob die administrativen Vorkehrungen der Fazilität so ausgestaltet waren, dass die Finanzhilfen von 3 Milliarden Euro rasch, d. h. im Zeitraum 2016-2017, im Rahmen von Aufträgen vergeben werden konnten wie im Beschluss der Kommission zur Einrichtung der Fazilität festgelegt;
3. ob die Hilfe im Rahmen der Fazilität wirksam koordiniert wurde. Der Hof untersuchte insbesondere, ob die bestehenden Verfahren für die Auswahl und Genehmigung von Maßnahmen die Hilfe strafften und die Komplementarität zwischen i) den verschiedenen eingesetzten EU-Finanzierungsinstrumenten und ii) der humanitären und nicht humanitären Hilfe sicherstellten.

Im Rahmen der Fazilität wurde den wichtigsten Bedürfnissen der Flüchtlinge angemessen Rechnung getragen, mit Ausnahme der Bedürfnisse in den Bereichen kommunale Infrastruktur und sozioökonomische Unterstützung

Die Mittelzuweisung von 3 Milliarden Euro war das Ergebnis einer politischen Entscheidung, auf die sich die EU-Mitgliedstaaten und die Türkei geeinigt haben. Dieser Betrag entsprach einer deutlichen Erhöhung der Gesamthilfe, die die EU in der Türkei zur Verfügung stellte. Allerdings sollten damit nicht die gesamten Kosten der Unterstützung für Flüchtlinge abgedeckt werden¹⁹.

Eine Bedarfsanalyse mit einigen Beschränkungen

Laut dem Gemeinsamen Aktionsplan EU-Türkei (siehe Ziffer 4) mussten die EU-Institutionen und die Türkei vor der Auszahlung des Budgets von 3 Milliarden Euro eine umfassende gemeinsame Bedarfsanalyse vornehmen²⁰. Die türkischen Behörden waren zwar in die Bedarfsanalyse einbezogen, billigten diese jedoch nicht offiziell.

Die Bedarfsanalyse wurde im Juni 2016 abgeschlossen. Es handelte sich um eine umfassende Analyse, denn sie beinhaltete eine Bewertung sowohl der humanitären als auch der Entwicklungsbedürfnisse und lieferte relevante Informationen zur Lage der syrischen Flüchtlinge. Gleichzeitig wurden Lücken ermittelt, die unter Berücksichtigung vergangener, laufender und geplanter Unterstützung von Syrern unter vorübergehendem Schutz (SuTP) in der Türkei behoben werden mussten. Sie war jedoch nicht ausreichend rigoros:

1. Die meisten Zahlenangaben (z. B. Sektorstatistiken) der Bedarfsanalyse stammten von den türkischen Behörden. Die Berater, die die Bedarfsanalyse durchführten, hatten keinen Zugang zu Primärdaten. Folglich konnten sie die geschätzten Kosten der Maßnahmen, die erforderlich waren, um den Bedürfnissen der Flüchtlinge und der Aufnahmegemeinschaften Rechnung zu tragen, nicht validieren.
2. Es mangelte an aktuellen demografischen Informationen, aufgeschlüsselt nach Geschlecht, Altersgruppe und Standort, sowie an Informationen über Anfälligkeiten (Haushalte mit weiblichem Familienoberhaupt, Kinder, ältere Menschen usw.). Laut den Beratern waren die Bewertung der Bedürfnisse und die Konzipierung von Programmen und Interventionen dadurch erheblich beeinträchtigt. Beispielsweise stammte die aktuellste landesweite Anfälligkeitsanalyse im Bereich soziale Unterstützung und sozialer Zusammenhalt aus dem Jahr 2013.
3. Die Bedarfsanalyse zielte auf SuTP ab und befasste sich nicht mit den Bedürfnissen der nicht syrischen Flüchtlinge (hauptsächlich Afghanen und Iraker). Bei der großen Mehrheit der Flüchtlinge in der Türkei handelt es sich um SuTP (siehe Ziffer 2); SuTP waren daher die Zielgruppe, die im Rahmen der Fazilität vorrangig unterstützt wurde. Dennoch stand dies nicht in Einklang mit dem erklärten Ziel der Fazilität, den Bedürfnissen aller Flüchtlinge Rechnung zu tragen.

Die Tätigkeitsschwerpunkte der Fazilität (siehe Ziffer 8) waren weitgehend auf die Bedarfsanalyse abgestimmt. Die einzige Ausnahme bildete die "Migrationssteuerung". Der Lenkungsausschuss wählte sie als Tätigkeitsschwerpunkt, obwohl sie nicht Gegenstand der Bedarfsanalyse war. Angesichts der Tatsache, dass das Hauptziel der Fazilität die Unterstützung von Flüchtlingen und Aufnahmegemeinschaften war und dass für die Migrationssteuerung in der Türkei bereits rund 350 Millionen Euro an Hilfen im Rahmen des IPA (außerhalb der Fazilität) zugewiesen worden waren, ist es fragwürdig, warum Migrationssteuerung als Tätigkeitsschwerpunkt gewählt wurde. Tatsächlich beschloss der Lenkungsausschuss nach der Finanzierung von zwei Projekten aus dem Bereich der Migrationssteuerung, diesem Bereich keine Mittel mehr zuzuweisen.

Die Tätigkeitsschwerpunkte waren allgemein gehalten, um die in einem schwierigen und sich rasch ändernden Kontext erforderliche Flexibilität sicherzustellen. Die einzelnen Projekte zielten darauf ab, den spezifischen Bedürfnissen von Flüchtlingen Rechnung zu tragen. Der Hof prüfte die Gründe für die Auswahl der zehn geprüften Projekte und stellte fest, dass dies tatsächlich bei allen der Fall war (nähere Einzelheiten siehe Anhang III B). Bei der Einreichung eines Finanzierungsvorschlags muss der Durchführungspartner von humanitären Projekten die ermittelten Probleme, Bedürfnisse und Risiken beschreiben und darlegen, inwieweit die vorgeschlagene Maßnahme angemessen ist und mit der übergeordneten humanitären Strategie der Kommission in der Türkei in Einklang steht. Kasten 1 zeigt, wie das größte humanitäre Projekt der EU, das im Rahmen der Fazilität finanziert wurde, den Bedürfnissen von Flüchtlingen Rechnung trug.

Zwei Tätigkeitsschwerpunkte wurden unzureichend unterstützt

Die Fazilität konzentrierte die Ausgaben auf die Tätigkeitsschwerpunkte Bildung, Gesundheit und humanitäre Hilfe (in erster Linie das ESSN). Auf diese Bereiche entfielen rund 90 % des insgesamt über Aufträge vergebenen Betrags (siehe Abbildung 1).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Es lässt sich nur schwer beurteilen, ob diese Verteilung von Mitteln in angemessenem Verhältnis zum Umfang des Bedarfs in diesen Tätigkeitsschwerpunkten steht, denn der Lenkungsausschuss legte keine Richtsätze für die Vorabzuweisungen für jeden Tätigkeitsschwerpunkt fest. Dadurch können Mittel zwar flexibler verteilt werden, es kann jedoch nicht ermittelt werden, inwieweit die geplanten und die tatsächlichen Ausgaben für die einzelnen Tätigkeitsschwerpunkte voneinander abweichen.

Der Hof stellte fest, dass den Tätigkeitsschwerpunkten "kommunale Infrastruktur" und "sozioökonomische Unterstützung" nicht ausreichend Rechnung getragen wurde. Wie aus Kasten 2 hervorgeht, war dies in erster Linie darauf zurückzuführen, dass sich die Kommission und die türkischen Behörden in der Frage, wie diese anzugehen waren, nicht einig waren.

Die Fazilität hat ihr Ziel erreicht, in zwei Jahren Aufträge im Umfang von 3 Milliarden Euro zu vergeben

Die Notwendigkeit zur Mobilisierung zusätzlicher Mittel schlug sich in der Entscheidung nieder, eine "Fazilität" einzurichten. Ein zentraler Vorteil der Fazilität bestand darin, dass sich die Mitgliedstaaten unmittelbar nach der Einrichtung der Fazilität im Februar 2016 darauf einigten²³, einen Beitrag von 2 Milliarden Euro zu leisten. Dies schuf die Grundlage für die rasche Verwendung der Mittel, ausgehend von einem vorab festgelegten budgetierten Betrag.

Der Rechts- und Verwaltungsrahmen der Fazilität wurde ebenfalls relativ zügig umgesetzt. Die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten einigten sich bei der ersten Sitzung des Lenkungsausschusses am 17. Februar 2016 auf die Verfahrensordnung der Fazilität. Das heißt, dass die Fazilität weniger als drei Monate nach dem EU-Türkei-Gipfel vom 29. November 2015 eingesetzt werden konnte. Anhang V sind die wichtigsten Daten und Ereignisse in Verbindung mit der Einrichtung und Lenkung der Fazilität zu entnehmen.

Die Mittel der Fazilität wurden mithilfe einer Mischung verschiedener bestehender Instrumente (siehe Ziffer 8) und Durchführungspartner verteilt. Auf diese Weise konnte die Fazilität den deutlichen Anstieg der für die Unterstützung der Türkei bereitgestellten EU-Mittel rasch absorbieren und in zwei Jahren Aufträge im Wert von 3 Milliarden Euro vergeben. Wie in Abbildung 2 dargestellt, wurden insbesondere die Finanzmittel für humanitäre Hilfe aufgestockt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Abgesehen von der raschen Einrichtung der Fazilität und der wirksamen Bündelung von Mitteln trug auch die Wahl der Umsetzungsmechanismen durch die Kommission (siehe unten) maßgeblich dazu bei, dass die Fazilität ihr Ziel, die notwendige Hilfe zügig bereitzustellen, erfüllen konnte.

1. Die Kommission stellte den türkischen Behörden drei direkte Finanzhilfen über insgesamt 660 Millionen Euro für große Projekte im Rahmen der nicht humanitären Komponente zur Verfügung, ohne sie zur Einreichung von Vorschlägen aufzufordern. In der Türkei werden direkte Finanzhilfen der EU in der Regel für viel kleinere Projekte mit einem durchschnittlichen Volumen von 1 Million Euro verwendet.
2. 70 % des Budgets von 3 Milliarden Euro gingen an UN-Organisationen und internationale Finanzinstitutionen (siehe Anhang II). Dies trug zur Erhöhung der Absorptionskapazität bei, denn derartige Organisationen verfügen in der Regel über die Möglichkeiten für die Umsetzung großer Projekte. Ein Beispiel ist das Bargeldhilfe-Mehrzweckprojekt ESSN, das als zentrales Instrument für die Bereitstellung humanitärer Hilfe mit Finanzmitteln in Höhe von 998 Millionen Euro umgesetzt wurde (siehe Kasten 1).

Die unter Ziffern 25-28 beschriebenen kombinierten Merkmale stehen anderen EU-Instrumenten oder den EU-Treuhandfonds außerhalb der Fazilität nicht immer zur Verfügung. Dies erklärt, warum die im Rahmen der Fazilität bereitgestellten IPA-Mittel bis zu fünfmal schneller in Form von Aufträgen vergeben wurden als bei der traditionellen IPA-Unterstützung in der Türkei. Anhang VI ist überdies zu entnehmen, dass auch die Vergabegeschwindigkeit der Fazilität höher war als die der EU-Treuhandfonds.

Die Fazilität hat zu einer besseren Koordinierung beigetragen, jedoch wurde keine systematische Straffung und Komplementarität der Hilfe erreicht

Der Hof prüfte, ob die Fazilität die mit verschiedenen Instrumenten bereitgestellte Unterstützung koordinierte und straffte, um so das Risiko von Ineffizienzen (z. B. durch die Überlappung von Projekten) zu verringern, und ob sie die Komplementarität der Unterstützung verbesserte, um den Übergang von humanitärer zu nicht humanitärer Hilfe zu erleichtern.

Er stellte fest, dass die Kommission die strategische Richtung der Fazilität über eine gemeinsame Bedarfsbewertung, eine Leitungsstruktur (Lenkungsausschuss) und einen Ergebnisrahmen, der sowohl die humanitäre als auch die nicht humanitäre Unterstützung abdeckte, koordinierte. Dies ermöglichte die Koordinierung und den Informationsaustausch zwischen den beiden hauptverantwortlichen Dienststellen der Kommission (GD NEAR und GD ECHO) sowie dem EUTF Madad.

Allerdings grenzte die Kommission die einzelnen Instrumente und Durchführungspartner nicht klar voneinander ab. Der Hof stellte fest, dass die von der Fazilität verwendeten Finanzierungsinstrumente in einigen Fällen sehr ähnliche Aktivitäten in den Sektoren Gesundheit und Bildung unterstützten. Dies implizierte die Nutzung paralleler Verwaltungsstrukturen für die Finanzierung ähnlicher Aktivitäten und erforderte umfassende Koordinierungsanstrengungen seitens der Kommission und der Partner, um das Risiko von Überlappungen zu verringern. Dies steht nicht in Einklang mit dem Ziel der Fazilität, die EU-Unterstützung zu straffen. In Kasten 3 sind Beispiele dafür aufgeführt, wie die Fazilität ähnliche Aktivitäten mit verschiedenen Instrumenten finanzierte.

Wie vorstehend festgestellt, konnte die Kommission durch die Bereitstellung der Unterstützung über unterschiedliche Instrumente die Finanzierung der Fazilität beschleunigen (siehe Ziffer 27). Andererseits wurde es dadurch noch schwieriger, die Fazilität insgesamt zu steuern, umzusetzen und zu überwachen. Tatsächlich haben diese Instrumente unterschiedliche Mandate und Rechtsrahmen, unterschiedliche Bereitstellungsmechanismen, unterschiedliche Anforderungen für die Berichterstattung und das Monitoring und werden von unterschiedlichen Dienststellen gesteuert. Zudem unterstützten die außerhalb der Fazilität in der Türkei ausgegebenen EU-Mittel in manchen Fällen auch dieselben Tätigkeitsschwerpunkte wie die Fazilität²⁵. Einige der Interessenträger, mit denen der Hof während des Besuchs in der Türkei zusammentraf, bestätigten, dass diese Situation verwirrend war, insbesondere im Hinblick auf die Rolle, die jedes Instrument spielen sollte.

Zum erklärten Ziel der Fazilität, die Komplementarität der Unterstützung sicherzustellen, gehört die Verbindung zwischen humanitärer und nicht humanitärer Unterstützung. Der Hof ermittelte zwar einige gute Beispiele im Gesundheitssektor, bei denen die Kommission sicherstellte, dass humanitäre Hilfe von dauerhafterer Entwicklungshilfe abgelöst werden würde, stellte jedoch auch fest, dass diese Komplementarität nicht systematisch erreicht wurde. Beispielsweise erstellte die Kommission keine gemeinsamen Umsetzungspläne für die GD ECHO und die GD NEAR sowie die EU-Mitgliedstaaten²⁶, obwohl durch derartige Pläne die Kohärenz und Straffung der EU-Unterstützung insgesamt hätten verbessert werden können. Nach Auffassung des Hofes sind gemeinsame Umsetzungspläne empfehlenswert, und die Kommission machte bei der Konzipierung gemeinsamer humanitärer und entwicklungspolitischer Rahmen für Jordanien und den Libanon von solchen Plänen Gebrauch, um eine umfassende und gemeinsame Reaktion auszuarbeiten²⁷.

Bei sieben der zehn vom Hof geprüften humanitären Projekte gab es keinerlei Hinweise auf eine vereinbarte Übergangs- oder Ausstiegsstrategie, wonach humanitäre Projekte, die einen Nothilfebedarf decken sollen, von der nicht humanitären Komponente der Fazilität oder von der Türkei übernommen werden könnten, falls dieser Bedarf mittel- bis langfristig fortbesteht. In mehreren Fällen waren die geprüften Projekte Gegenstand von Folgemaßnahmen, weiterhin im Rahmen einer humanitären Finanzierung und mit einem Durchführungszeitraum über das Jahr 2018 hinaus. Die GD ECHO hatte als unverbindliche Frist für den Übergang in Bezug auf die humanitäre Hilfe Ende 2018 festgesetzt²⁸. Diese Frist wurde später verlängert. In Kasten 4 sind Beispiele für gute und schlechte Übergangsstrategien aufgeführt, diese Beispiele stammen aus der Stichprobe der geprüften Projekte.

Die humanitären Projekte haben Flüchtlingen in einem schwierigen Kontext geholfen, ihre Grundbedürfnisse zu decken, in manchen Fällen wurde jedoch keine optimale Mittelverwendung erreicht

Der Hof beurteilte die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit³⁰ der im Rahmen der Fazilität geleisteten humanitären Hilfe und prüfte dabei insbesondere,

1. ob die Kommission sicherstellte, dass die Kosten der finanzierten Projekte im Verhältnis zu den erwarteten Ergebnissen angemessen waren, und ob die Projekte zeitnah umgesetzt wurden;
2. ob die Kommission die Ausgaben der Fazilität umfassend überwachte und ausreichend relevante Informationen zu den erzielten Ergebnissen lieferte;
3. ob die humanitären Projekte die beabsichtigten Outputs erbrachten (d. h. was wurde produziert oder erreicht) und die erwarteten Wirkungen erzielten (d. h. Veränderungen, die sich aus den Outputs ergaben).

Der Hof prüfte zehn humanitäre Projekte, die unter indirekter (UN-Agenturen) oder direkter (INRO) Verwaltung umgesetzt wurden (siehe Anhang III A). Trotz Verzögerungen bei der Umsetzung waren neun laufende Projekte³¹ ausreichend fortgeschritten, sodass der Hof über die zum Zeitpunkt der Prüfung erbrachten Outputs und erzielten Wirkungen berichten konnte.

Die Wirtschaftlichkeit der Projekte lässt sich verbessern

Die Beurteilung der Angemessenheit der Kosten durch die Kommission weist Mängel auf

In den Humanitären Durchführungsplänen der Jahre 2016 und 2017 für die Türkei erklärte die Kommission, dass der übergeordnete Schwerpunkt der unterstützten Maßnahmen auf Kosteneffizienz und Wirksamkeit liegen sollte. Der Hof stellte fest, dass die Kommission bei der Prüfung von Projektvorschlägen die Angemessenheit der budgetierten Kosten nicht umfassend und einheitlich bewertete. Insbesondere

1. wurde bei fünf von zehn Projekten das Verhältnis von administrativen Kosten zu operativen Kosten nicht angemessen bewertet;
2. wurden bei vier von zehn Projekten die Kosten pro Begünstigten nicht berechnet. Wenn die Kosten pro Begünstigten berechnet wurden, wurde daraufhin nicht immer beurteilt, ob das erzielte Verhältnis angemessen war.

Der Hof räumt ein, dass die unterschiedlichen Umgebungen, in denen die Kommission bei der Bereitstellung humanitärer Hilfe arbeitet, den Einsatz von Standardkosten oder quantitativen Benchmarks erschweren können. Dennoch ist er der Auffassung, dass diese Instrumente eingesetzt werden könnten, insbesondere bei aufeinanderfolgenden Projekten, die von denselben Partnern durchgeführt werden. Bei den fünf geprüften Projekten, bei denen dies der Fall war, stellte die Kommission keinen eingehenden Vergleich zwischen den Projekten an. In Kasten 5 werden Beispiele für die unzureichende Bewertung der Angemessenheit der Kosten durch die Kommission genannt.

Bei humanitären Projekten, die von UN-Partnern durchgeführt wurden, hatte die Kommission keinen vollständigen Überblick über die Kosten in Verbindung mit der Unterauftragsvergabe an (lokale) Durchführungspartner. Ohne diesen Überblick kann die Kommission die Angemessenheit der Kosten nicht umfassend bewerten.

Das ESSN hat eine hohe Wirtschaftlichkeitsquote, könnte aber noch wirtschaftlicher sein

Bargeldhilfe ermöglicht eine bessere Beurteilung der Kosteneffizienz, denn der Umfang der Hilfe, die die Endbegünstigten erreichte, lässt sich leichter ermitteln. Die Kosteneffizienz des Projekts wird gemessen, indem der direkt von den Begünstigten erhaltene Betrag mit anderen Kosten der Maßnahme verglichen wird ("Wirtschaftlichkeitsquote").

Für das ESSN (siehe Kasten 1) hatte die Kommission 2016 ursprünglich als Zielvorgabe eine Wirtschaftlichkeitsquote von 85:15 festgelegt³². Diese Zielvorgabe wurde 2018 auf 87,5:12,5 angehoben. Der Hof verglich dieses Verhältnis mit anderen Projekten zur Deckung der Grundbedürfnisse, die in der Region von der Kommission finanziert wurden, und stellte fest, dass diese Projekte im Durchschnitt eine Wirtschaftlichkeitsquote von 79:21 aufwiesen³³.

Andererseits stellte der Hof fest, dass in die für das ESSN berechnete Wirtschaftlichkeitsquote nicht alle direkt mit dem Projekt verbundenen Kosten eingeflossen sind, insbesondere nicht die Aufwendungen des türkischen MoFSP, das die Durchführung des Projekts über die Social Assistance and Solidarity Foundations unterstützt. Diese Stiftungen, die rund 1 000 Niederlassungen in der Türkei haben, erhalten von Flüchtlingen die Anträge auf Einbeziehung in das ESSN, beurteilen, ob die Flüchtlinge für das Projekt infrage kommen, und führen Hausbesuche durch.

Der Hof ermittelte auch die folgenden potenziellen Wirtschaftlichkeitssteigerungen für das ESSN.

1. Dieses Projekt wird von einer UN-Organisation durchgeführt, die bis zu 7 % der gesamten direkten Projektkosten als Ausgleich für entstandene indirekte Kosten beantragen kann, z. B. für auf Hauptsitzebene angefallene Verwaltungs- und administrative Kosten. Der Hof stellte fest, dass dieser Prozentsatz zwar mit dem zwischen der Kommission und der UN geschlossenen Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (Financial and Administrative Framework Agreement)³⁴ in Einklang steht, normalerweise aber bei Projekten Anwendung findet, die ein deutlich geringeres Budget haben. Aufgrund des großen Umfangs dieses Projekts³⁵ beliefen sich die budgetierten indirekten Kosten für die beiden Phasen auf 64 Millionen Euro³⁶. Trotz der Höhe dieses Betrags wurden keine Belegunterlagen beigebracht, um nachzuweisen, dass diese Kosten angemessen und auf das absolute Minimum beschränkt worden waren³⁷. Stattdessen wurden sie am oberen Grenzwert ausgerichtet.
2. Die Finanzierung des ESSN wird vom UN-Durchführungspartner über einen lokalen Durchführungspartner auf die Bank übertragen. Für die Übertragung der Mittel erhält der lokale Durchführungspartner eine "Gebühr für den Bargeldtransfer" von 8,9 Millionen Euro (berechnet auf der Basis von 1 % der insgesamt zu transferierenden Summen). Angesichts der Tatsache, dass die Mittel direkt an die Bank hätten transferiert werden können, ohne sie über den lokalen Durchführungspartner weiterzuleiten, wurde die Notwendigkeit dieser Gebühr von der Kommission nicht ausreichend nachgewiesen. Abgesehen davon wurden im Rahmen des zweiten Bargeldhilfe-Projekts in der Stichprobe des Hofes (Projekt 3 - CCTE) keine derartigen Gebühren erhoben. Zudem berechnet der lokale Durchführungspartner eine zusätzliche Pauschalgebühr von 7 % für indirekte Kosten.
3. Die Höhe der geleisteten Vorfinanzierung ist nicht angemessen. In Einklang mit dem Rechtsrahmen, der die Partnerschaft zwischen der EU und der UN regelt, muss die Kommission vor Projektbeginn eine Vorfinanzierung von 80 % des gesamten vertraglich vereinbarten Betrags leisten. Der Hof stellte fest, dass die Höhe der Vorfinanzierung nicht an die spezifischen Ausgabenmuster der beiden geprüften Bargeldhilfe-Projekte (das ESSN- und das CCTE-Projekt) angepasst ist. Beispielsweise wurden im Rahmen des ESSN 278 Millionen Euro für Phase 1 und 520 Millionen Euro für Phase 2 vorab an den Durchführungspartner gezahlt. Allerdings sollten die Mittel linear über 16 bzw. 13 Monate ausgezahlt werden. Im Rahmen der Phase 2 des CCTE-Projekts zahlte die Kommission im Dezember 2017 vorab einen Vorschuss von 40 Millionen Euro, während der erste Zahlungslauf für Ende September 2018 erwartet wird. Mögliche Zinsen aus den Vorschusszahlungen werden von den Durchführungspartnern einbehalten und nicht in das ESSN- oder das CCTE-Projekt reinvestiert.

Umsetzungsverzögerungen haben die Wirtschaftlichkeit der meisten geprüften Projekte untergraben

Zeitnähe ist ein wichtiger Aspekt der Wirtschaftlichkeit. Sie kann sich auch auf die Kosteneffizienz auswirken, denn wenn sich ein Projekt verzögert, dann können trotzdem administrative Kosten anfallen, beispielsweise für Mieten und Gehälter. Für die Endbegünstigten stehen somit möglicherweise weniger finanzielle Mittel zur Verfügung. Bei neun der zehn geprüften Projekte kam es zu Verzögerungen, und ihre Laufzeit musste im Durchschnitt um 60 % verlängert werden³⁸. In einem Fall wurde das ursprüngliche Budget nach oben korrigiert, und in drei Fällen wurde das Budget reduziert, da einige der geplanten Maßnahmen nicht umgesetzt werden konnten (siehe Anhang III A).

Der Hof ermittelte verschiedene Gründe für diese Verzögerungen. In fünf Fällen wurden die Verzögerungen hauptsächlich durch technische und administrative Einschränkungen in Verbindung mit den Projekten verursacht, beispielsweise, weil die erforderliche technische Ausrüstung nicht verfügbar war oder weil es an erfahrenem Personal für die Durchführung der Projekte mangelte. In einem Fall gewährte die Kommission eine Verlängerung, um eine bessere Übertragung von Maßnahmen auf das nationale System zu ermöglichen. In drei Fällen behinderten Beschränkungen im Zusammenhang mit dem rechtlichen und regulatorischen Rahmen, den die türkischen Behörden NRO vorschreiben, die zeitnahe Durchführung der Projekte³⁹. Daher kam es bei EU-Projekten, die von INRO umgesetzt wurden, welche bis zu diesem Datum in der Türkei gearbeitet hatten, zu erheblichen Verzögerungen oder zu einer Beschränkung des Umfangs ihrer Maßnahmen. Wo dies angemessen war, reagierte die Kommission darauf flexibel, indem sie Vertragsverlängerungen gewährte und in einigen Fällen die ursprünglich festgelegten Ziele korrigierte.

Die Kommission hatte auch Probleme, die Genehmigung der türkischen Behörden für die Einbeziehung von INRO in der Finanzierungsphase zu erhalten. Beispielsweise gestattete das MoFSP es nicht, INRO zu ermächtigen, bestimmte wichtige Schutzmaßnahmen durchzuführen, nämlich Fallmanagement und Hausbesuche. Die Kommission musste vier Projekte mit einem Gesamtbudget von 14 Millionen Euro streichen, obwohl sie als relevant für die Finanzierung eingestuft wurden, um dem dringenden Schutzbedarf der Flüchtlinge Rechnung zu tragen. In Kasten 6 sind Beispiele für Verzögerungen und Schwierigkeiten bei Projekten aufgeführt.

Es gab Mängel beim Monitoring von Bargeldhilfe-Projekten und bei der Messung von Ergebnissen

Monitoring ist die regelmäßige Untersuchung der Ausgaben, Aktivitäten und Ergebnisse, das aktuelle Informationen darüber liefert, ob die Projekte wie geplant voranschreiten. Der Hof beurteilte das Monitoring der Fazilität durch die Kommission auf zwei Ebenen. In einem ersten Schritt untersuchte der Hof, ob das Monitoring bei den humanitären Projekten umfassend und zeitnah war. In einem zweiten Schritt untersuchte der Hof, ob der Ergebnisrahmen der Fazilität, ein spezielles Instrument, das von der Kommission entwickelt worden war, um aggregierte Daten zu den von der Fazilität erzielten Ergebnissen zu liefern, relevante und quantifizierbare Leistungsinformationen lieferte.

Die Kommission führte einen angemessenen Rahmen für das Monitoring humanitärer Projekte ein. In Übereinstimmung mit ihren eigenen Leitlinien besuchte sie alle geprüften Projekte mindestens einmal. Das Projekt-Monitoring ermöglichte es Kommissionsmitarbeitern vor Ort und in der Zentrale, die Projektarbeiten kontinuierlich verfolgen.

Fehlender Zugang zu Primärdaten für Bargeldhilfeprogramme

Allerdings stellte der Hof fest, dass die beiden Bargeldhilfe-Projekte nur begrenzt überwacht wurden, da die Kommission und ihre UN-Durchführungspartner keinen Zugang zu den Originaldaten der Begünstigten hatten (d. h. zur Liste der infrage kommenden Begünstigten mit Name, ID-Nummer und Adresse). Das MoFSP besaß diese Daten, weigerte sich jedoch unter Verweis auf türkische Datenschutzgesetze, diese an die UN und die Kommission weiterzugeben. Stattdessen erhielt der UN-Durchführungspartner anonymisierte Daten, bei denen die Namen und die ID-Nummern aller Begünstigten durch eine vom lokalen Durchführungspartner generierte einmalige Nummer ersetzt worden waren.

Tatsächlich besteht eine zentrale Aufgabe der UN-Partner, die im Namen der Kommission humanitäre Projekte durchführen, darin, die Verantwortung für die Beaufsichtigung des Zahlungsprozesses und für das Monitoring der Projektdurchführung zu übernehmen. Dieser fehlende Zugang zu Primärdaten, über die das MoFSP verfügte, behinderte die UN-Partner und damit auch die Kommission dabei, ihre Monitoring- und Aufsichtsfunktionen effizient und wirksam wahrzunehmen.

Die UN-Durchführungspartner waren gezwungen, ihren internen Kontrollrahmen an den fehlenden Zugang zu wichtigen Primärdaten anzupassen. Sie führten zusätzliche Triangulationskontrollen ein, um die erhaltenen anonymisierten Daten zu untermauern und sie mit den von der Bank erhaltenen anonymisierten Zahlungsdaten abzugleichen. Trotz dieser zusätzlichen Kontrollen konnten die UN-Durchführungspartner die Begünstigten nicht von der Registrierung bis zur Auszahlung nachverfolgen. Der Hof sieht dies als gravierende Schwäche beim Monitoring des Bargeldhilfe-Programms an.

Im Rahmen der Prüfungshandlungen und in Einklang mit den Prüfungsbefugnissen des Hofes forderte der Hof das MoFSP auf, Zugang zu den primären ESSN- und CCTE-Daten zu erteilen. Dieser Zugang wurde verweigert, und der Hof erhielt nur Zugang zu den anonymisierten Daten, über die die UN-Durchführungspartner verfügten. Folglich konnte der Hof nicht den vollständigen Prüfpfad von der Registrierung infrage kommender Flüchtlinge bis hin zu den im Rahmen dieser beiden Projekte geleisteten Zahlungen ermitteln. In Anhang VIII sind die Beschränkungen der verschiedenen beteiligten Akteure beim Datenzugang dargelegt.

Mängel im Ergebnisrahmen der Fazilität

Im Hinblick auf den Ergebnisrahmen der Fazilität stellte der Hof folgende Mängel fest:

1. Für die übergeordneten Indikatoren der Fazilität waren noch keine Ausgangswerte und Zielvorgaben festgelegt worden, die eine objektive Messung der erreichten Fortschritte ermöglicht hätten. Darüber hinaus gab es keine Etappenziele zur Nachverfolgung des Fortschritts zur Halbzeit.
2. Der tatsächliche Beitrag der Fazilität zu den aggregierten übergeordneten Indikatoren⁴⁰ wird sich kaum abgegrenzt ermitteln lassen. Dies ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass die zusätzlichen EU-Mittel außerhalb der Fazilität, die türkische Regierung, einige EU-Mitgliedstaaten und andere Geber die gleichen Ziele unterstützen (siehe das Beispiel von Projekt 10 in Kasten 3).
3. Der Ergebnisrahmen liefert keinen vollständigen Überblick über die Leistung der EU-Hilfe für Flüchtlinge in der Türkei, da er nicht die EU-Hilfe außerhalb der Fazilität einbezieht.
4. Aufgrund von Meinungsverschiedenheiten mit der türkischen Regierung gab es keine aggregierten Indikatoren für die Messung der Fortschritte im Hinblick auf sexuelle und geschlechtsspezifische Gewalt, Schulabbrecher oder den Schutz von Kindern. Allerdings waren diese Aspekte wichtige Komponenten einiger humanitärer Projekte. Darüber hinaus bezogen sich einige spezifische Zielsetzungen und Indikatoren nur auf SuTP und nicht auf Flüchtlinge anderer Nationalitäten.
5. Der Ergebnisrahmen der Fazilität lieferte noch kein aktualisiertes Bild der erzielten Leistungen. Im Mai 2018 erstreckte sich der neueste verfügbare Monitoring-Bericht auf die Output-Indikatoren (z. B. Anzahl der Konsultationen im Rahmen der medizinischen Grundversorgung) für den Zeitraum von Januar bis Juli 2017. Es gab keinen Bericht über die Wirkungen (z. B. Anteil der Flüchtlinge, die Zugang zu Gesundheitsdiensten haben).
6. Der Ergebnisrahmen der Fazilität stand der Öffentlichkeit nicht zur Verfügung.

Die geprüften Projekte haben positive Auswirkungen auf die Flüchtlinge, aber bei der Hälfte der Projekte wurden die erwarteten Wirkungen noch nicht erzielt

Der Hof stützte seine Bewertung der Wirksamkeit der geprüften humanitären Projekte auf eine Analyse der Monitoring-Indikatoren, auf Fortschrittsberichte der Durchführungspartner, auf Berichte zu Monitoring-Besuchen von Mitarbeitern der GD ECHO vor Ort, auf Standortbesuche⁴¹ und auf Gespräche mit der Kommission, den türkischen Behörden und den Projekt-Durchführungspartnern und den Begünstigten. Die Schlussfolgerungen des Hofes sind in Anhang III B zusammengefasst.

Die Auswahlverfahren der Kommission stellten sicher, dass die Projekte für die Bedürfnisse der Flüchtlinge relevant waren (siehe Ziffer 21). Folglich halfen alle geprüften Projekte den Flüchtlingen, ihre Grundbedürfnisse im Hinblick auf Unterkunft, Lebensmittel, Gesundheit, Bildung und Schutz zu decken. Sechs der zehn Projekte erbrachten alle oder den Großteil der angestrebten Outputs. Bei der Hälfte der geprüften Projekte, von denen einige noch nicht abgeschlossen waren, wurden die erwarteten Wirkungen, die zum Zeitpunkt der Genehmigung der Finanzierung festgelegt worden waren, jedoch noch nicht erzielt⁴².

Im Rahmen der beiden Bargeldhilfe-Projekte, die 83 % der Stichprobe des Hofes ausmachten, war es möglich, einer größeren Anzahl Begünstigter als ursprünglich geplant Bargeldhilfe zukommen zu lassen. Ausgehend von den Daten, die von den UN-Durchführungspartnern gemeldet wurden, erreichte das ESSN im März 2018 insgesamt 1,2 Millionen Begünstigte, verglichen mit einer ursprünglichen Zielvorgabe von 1 Million Flüchtlingen. Bis März 2018 hatten außerdem mehr als 330 000 Schüler seit Projektbeginn mindestens eine CCTE-Zahlung erhalten, verglichen mit einer ursprünglichen Zielvorgabe von 230 000 Kindern⁴³.

Die im Mai 2018 vorgelegten vorläufigen Ergebnisse des ESSN deuten darauf hin, dass das Projekt einen positiven Beitrag zur Deckung der Grundbedürfnisse der Flüchtlinge leistete. Beispielsweise ist einer der zentralen Indikatoren des ESSN der Bewältigungsstrategie-Index (Coping Strategy Index). Mit diesem Index wird gemessen, inwieweit Flüchtlinge negative Bewältigungsstrategien⁴⁴ einsetzen, um ihre Grundbedürfnisse zu decken. Die im Rahmen des ESSN erzielten vorläufigen Ergebnisse zeigen, dass die Zielvorgabe eines Rückgangs des Bewältigungsstrategie-Index um 30 % erreicht wurde⁴⁵.

Ob durch das ESSN eine Verbesserung des Lebensstandards von Flüchtlingen tatsächlich erzielt wird, hängt von der Ausrichtung der Hilfe (wer kommt infrage) und von der Höhe der transferierten Barmittel ab. Die Ausrichtung basierte auf grundlegenden demografischen Kriterien⁴⁶, damit die Hilfe den am stärksten gefährdeten Flüchtlingen zukam. Die Verwendung dieser Kriterien wurde damit gerechtfertigt, dass eine zügige Umsetzung erforderlich war, denn diese Kriterien lassen sich leichter verifizieren als sozioökonomische Kriterien wie beispielsweise das Haushaltseinkommen.

Andererseits ist die Verwendung demografischer Kriterien weniger präzise und kann dazu führen, dass Flüchtlinge fälschlicherweise in das Projekt einbezogen oder aus dem Projekt ausgeschlossen werden. Gemessen wird dies anhand von Fehlern beim Ausschluss (gefährdete Familien, die als nicht infrage kommend eingestuft werden) und bei der Einbeziehung (infrage kommende Familien, die die demografischen Kriterien erfüllen, aber nicht arm sind). Ausgehend von den neuesten verfügbaren Monitoring-Daten⁴⁷ erreichte das ESSN seine geplanten Zielvorgaben im Hinblick auf Fehler beim Ausschluss (4 % verglichen mit einer ursprünglichen Zielvorgabe von weniger als 10 %), aber nicht im Hinblick auf Fehler bei der Einbeziehung (18 % verglichen mit einer ursprünglichen Zielvorgabe von 5 %).

Im Hinblick auf den Betrag der transferierten Mittel lautete das primäre Ziel des Projekts, die Grundbedürfnisse der am stärksten gefährdeten Flüchtlinge in vollem Umfang zu decken. Der zur Deckung dieser Grundbedürfnisse erforderliche Geldbetrag wurde anfangs auf 180 türkische Lira⁴⁸ pro Person pro Monat geschätzt. Nach Gesprächen mit den türkischen Behörden wurde der Betrag der transferierten Geldmittel auf 100 türkische Lira festgelegt⁴⁹. Diese Summe wurde im Juni 2017 auf durchschnittlich 133 türkische Lira aufgestockt⁵⁰, dies entsprach 74 % der ursprünglich geschätzten erforderlichen Summe. Obwohl die Inflationsrate in der Türkei hoch ist, wurde der Betrag seit Juni 2017 nicht aktualisiert. Damit verringert sich kontinuierlich die Auswirkung des Projekts auf die am stärksten gefährdeten Begünstigten.

Beispiele für Projekte, bei denen der Großteil der erwarteten Ziele erreicht wurde, sind in Kasten 7 beschrieben.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Weniger erfreulich war die Feststellung des Hofes, dass vier der fünf geprüften Projekte, die von INRO durchgeführt wurden, noch nicht die ursprünglich geplanten Outputs oder Wirkungen erzielt haben. Das schwierige und sich ändernde Arbeitsumfeld von (I)NRO in der Türkei führte zur Aussetzung, Modifizierung oder Streichung geplanter Maßnahmen (siehe Ziffer 46) und der Überarbeitung der ursprünglichen Ziele. Auch wenn die Kommission flexible Unterstützung leistete, insbesondere durch Interessenvertretung und Fristenverlängerung, hatten die Schwierigkeiten bei der Durchführung direkte negative Auswirkungen darauf, in welchem Umfang und wie zeitnah die Ergebnisse erreicht wurden (siehe Anhang III B).

Schlussfolgerung und Empfehlungen

Der Hof stellte fest, dass im Wege der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei unter schwierigen Bedingungen zügig 3 Milliarden Euro aus dem Haushalt der EU und von den EU-Mitgliedstaaten mobilisiert werden konnten, um rasch auf die Flüchtlingskrise reagieren zu können. Trotzdem wurde das Ziel einer wirksamen Koordinierung dieser Reaktion nicht vollständig erreicht. Mit den geprüften Projekten wurde hilfreiche Unterstützung für die Flüchtlinge geleistet. Bei den meisten Projekten wurden die angestrebten Outputs erreicht, aber bei der Hälfte der Projekte sind die erwarteten Wirkungen noch nicht erzielt worden. Zudem stellte der Hof fest, dass die Wirksamkeit von Bargeldhilfe-Projekten noch verbessert werden kann. Der Hof kommt daher zu dem Schluss, dass die Fazilität wirksamer und die Mittelverwendung optimaler hätte sein können.

Die Kommission ermittelte ausgehend von einer umfassenden Bedarfsanalyse die vorrangigen Bedürfnisse von Flüchtlingen. Allerdings führten Meinungsverschiedenheiten zwischen der Türkei und der EU in der Frage, wie die vorrangigen Bedürfnisse in den Bereichen der kommunalen Infrastruktur und der sozioökonomischen Unterstützung anzugehen sind, dazu, dass diese Bereiche unzureichend berücksichtigt werden. Zudem wurde die Einbeziehung von Migrationssteuerung als Tätigkeitsschwerpunkt nicht klar gerechtfertigt.

Es ließ sich nur schwer beurteilen, ob die für jeden Tätigkeitsschwerpunkt ausgegebenen Mittel in angemessenem Verhältnis zum Umfang des Bedarfs standen, denn der Lenkungsausschuss legte keine Richtsätze für die Vorabzuweisungen für jeden Tätigkeitsschwerpunkt fest. Dies erhöht zwar die Flexibilität, beeinträchtigt jedoch gleichzeitig die Rechenschaftspflicht, denn die geplanten und die tatsächlichen Ausgaben der einzelnen Tätigkeitsschwerpunkte können nicht miteinander verglichen werden (siehe Ziffern 18-24).

Empfehlung 1 - Besseres Eingehen auf die Bedürfnisse der Flüchtlinge in den Bereichen kommunale Infrastruktur und sozioökonomische Unterstützung

Bei der zweiten Tranche des Budgets der Fazilität sollte die Kommission

1. sicherstellen, dass die Fazilität einen besseren Beitrag dazu leistet, dass auf die Bedürfnisse in den Tätigkeitsschwerpunkten "kommunale Infrastruktur" und "sozioökonomische Unterstützung" eingegangen wird;
2. neu bewerten, ob Migrationssteuerung weiterhin zu den Tätigkeitsschwerpunkten der Fazilität gehören muss;
3. für jeden Tätigkeitsschwerpunkt eine indikative Mittelzuweisung festlegen, bevor mit den Ausgaben begonnen wird.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2019.

Kommission und Mitgliedstaaten haben die Verwaltungsregelungen der Fazilität unverzüglich eingerichtet. Darüber hinaus sorgten die wirksame Bündelung von Finanzmitteln und die von der Kommission getroffene Wahl des Bereitstellungsmechanismus zusammen mit der Mischung von Instrumenten und Partnern für die Durchführung großer Projekte dafür, dass die Fazilität das Ziel, bis Ende 2017 Aufträge im Wert von 3 Milliarden Euro zu vergeben, erreichen konnte (siehe Ziffern 25-29).

Die Kommission koordinierte die strategische Richtung der Fazilität anhand einer gemeinsamen Bedarfsbewertung, einer Leitungsstruktur und eines Ergebnisrahmens, der sowohl die humanitäre als auch die nicht humanitäre Unterstützung abdeckte, die Hilfe hätte jedoch besser gestrafft werden können. Die Fazilität unterstützte mit unterschiedlichen Instrumenten die gleiche Art von Aktivitäten in den Sektoren Gesundheit und Bildung. Damit wurde die Koordinierung komplexer für die Finanzierung ähnlicher Projekte unterschiedliche Verwaltungsstrukturen parallel verwendet wurden. Zudem unterstützten die außerhalb der Fazilität in der Türkei ausgegebenen EU-Mittel in manchen Fällen auch dieselben Tätigkeitsschwerpunkte wie die Fazilität (siehe Ziffern 31-33).

Empfehlung 2 - Verbesserung der Straffung und Komplementarität der Hilfe

Bei der zweiten Tranche des Budgets der Fazilität sollte die Kommission eine gemeinsame Strategie mit einer klaren Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Instrumenten und den EU-Mitgliedstaaten entwickeln, um die Kohärenz und die Straffung der Hilfe zu stärken.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2019.

Das erklärte Ziel der Fazilität, die Komplementarität der Hilfe sicherzustellen, betrifft auch die Verbindungen zwischen der humanitären und der nicht humanitären Komponente. Der Hof stellte zwar einige gute Beispiele im Gesundheitssektor fest, bei denen die Kommission den Übergang von humanitärer zu dauerhafterer Entwicklungshilfe unterstützte, diese Komplementarität wurde jedoch nicht systematisch erreicht. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren bei den meisten geprüften Projekten die Bedingungen für einen Übergang von humanitärer zu Entwicklungshilfe noch nicht gegeben (siehe Ziffern 34-35).

Empfehlung 3 - Umsetzung einer Strategie für den Übergang von humanitärer zu Entwicklungshilfe

Die Kommission sollte eine Übergangsstrategie entwickeln und umsetzen, deren endgültiges Ziel darin besteht, sowohl die humanitären als auch die nicht humanitären Maßnahmen auf die nationalen Behörden zu übertragen.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2021.

Zudem stellte der Hof fest, dass die Wirksamkeit der von der Fazilität finanzierten humanitären Projekte noch verbessert werden kann. Erstens bewertete die Kommission bei der Prüfung von Projektvorschlägen nicht umfassend und einheitlich die Angemessenheit der budgetierten Kosten. Zweitens waren die indirekten Kosten, die den Partnern für die Umsetzung großer Bargeldhilfe-Projekte gezahlt wurden, hoch und nicht ausreichend gerechtfertigt, selbst wenn sie in Einklang mit dem Rechtsrahmen standen; zudem war die Höhe der Vorauszahlungen nicht an die tatsächlichen Mittelabflüsse der Projekte angepasst (siehe Ziffern 38-44).

Empfehlung 4 - Verbesserung der Wirksamkeit von Bargeldhilfe-Projekten

Die Kommission sollte sich bemühen, die Wirksamkeit großer Bargeldhilfe-Projekte zu verbessern, um der spezifischen Art und der Größe dieser Projekte besser Rechnung zu tragen, insbesondere indem sie

1. einen geringeren Prozentsatz für die indirekten Kosten aushandelt, die vom UN-Durchführungspartner für die Durchführung des ESSN-Projekts berechnet werden;
2. sicherstellt, dass die Gebühr für den Bargeldtransfer (für das ESSN) nur gezahlt wird, wenn sie ordnungsgemäß begründet und notwendig ist;
3. mit den Partnern eine niedrigere Höhe der Vorfinanzierung aushandelt, die besser an die erwarteten Barmittelabflüsse der Projekte angepasst ist.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2020.

Die Wirksamkeit von Projekten hängt auch von ihrer pünktlichen Durchführung ab. Wenn es bei einem Projekt zu Verzögerungen kommt, dann müssen Kosten wie Mieten und Gehälter unter Umständen länger gezahlt werden. Bei neun der 10 geprüften Projekte musste die Laufzeit verlängert werden, und zwar im Durchschnitt um 60 %. Die rechtzeitige Umsetzung der von INRO verwalteten Projekte wurde vor allem durch das schwierige Arbeitsumfeld erschwert (siehe Ziffern 45-46).

Empfehlung 5 - Im Benehmen mit den türkischen Behörden auf die Notwendigkeit reagieren, das Arbeitsumfeld für (I)NRO zu verbessern

Die Kommission sollte den strategischen und hochrangigen politischen Dialog mit den türkischen Behörden nutzen, um das Arbeitsumfeld für (I)NRO in der Türkei zu verbessern.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2019.

Die Kommission führte entsprechende Maßnahmen für die Überwachung humanitärer Projekte ein und hat eng verfolgt, ob die Projekte wie beabsichtigt voranschritten. Die größte Einschränkung war die Weigerung der türkischen Behörden, Zugang zu der ursprünglichen Liste der infrage kommenden Begünstigten der zwei Bargeldhilfe-Projekte zu gewähren. Dies hinderte den Hof und die Kommission daran, bei diesem wesentlichen Teil der humanitären Komponente der Fazilität die Begünstigten von der Registrierung bis zur Auszahlung nachzuverfolgen (siehe Ziffern 49-53).

Im Ergebnisrahmen der Fazilität wurden die konsolidierten Ergebnisse dargelegt, der Bericht weist jedoch einige Mängel auf: Die aggregierten Indikatoren stützen sich auf keine Ausgangswerte, Etappenziele oder quantifizierten Zielvorgaben. Die öffentliche Berichterstattung war begrenzt und erstreckte sich nicht auf die gesamte EU-Hilfe für Flüchtlinge in der Türkei (siehe Ziffer 54).

Empfehlung 6 - Ausweitung des Monitorings der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei und der entsprechenden Berichterstattung

Der Kommission sollte

1. darauf bestehen, dass die türkischen Behörden den Durchführungspartnern der Bargeldhilfe-Projekte vollständigen Zugang zu den Daten der infrage kommenden Begünstigten gewähren, damit die Rechenschaftspflicht und Wirtschaftlichkeit des Begleitrahmens dieser Vorzeigeprojekte verbessert werden;
2. den Ergebnisrahmen der Fazilität besser konzipieren, insbesondere durch die Einbeziehung von Etappenzielen, Zielvorgaben und Ausgangswerten für die aggregierten Ergebnisindikatoren;
3. über Ausgaben im Rahmen von EU-Instrumenten berichten, mit denen Flüchtlinge in der Türkei außerhalb der Fazilität unterstützt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2019.

Alle geprüften humanitären Projekte halfen den Flüchtlingen, ihre wichtigsten Bedürfnisse im Hinblick auf Unterkunft, Lebensmittel, Gesundheit, Bildung und Schutz zu decken. Sechs der 10 Projekte erbrachten alle oder den Großteil der angestrebten Outputs. Bei der Hälfte der geprüften Projekte, von denen einige noch nicht abgeschlossen sind, wurden die erwarteten Wirkungen, die zum Zeitpunkt der Genehmigung der Finanzierung festgelegt worden waren, jedoch noch nicht erzielt (siehe Ziffern 56-63).

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina JAKOBSEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 2. Oktober 2018 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Akronyme und Abkürzungen

CCTE: Conditional Cash Transfer for Education (an bestimmte Bedingungen geknüpfte Geldzuweisungen für Bildungsleistungen)

DCI: Development Cooperation Instrument (Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit)

DGMM: Directorate General of Migration Management (Turkey) (Generaldirektion für Migrationssteuerung (Türkei))

EBWE: Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung

EIB: Europäische Investitionsbank

ESSN: Emergency Social Safety Net (Soziales Sicherheitsnetz für Notsituationen)

GD ECHO: Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe

GD NEAR: Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen

IcSP: Instrument contributing to Stability and Peace (Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt)

(I)NRO: (Internationale) Nichtregierungsorganisation

IPA: Instrument for Pre-accession Assistance (Instrument für Heranführungshilfe)

JAP: Joint Action Plan (Gemeinsamer Aktionsplan)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Ministry of Family and Social Policies (Turkey) (Ministerium für Familien- und Sozialpolitik (Türkei))

MoNE: Ministry of National Education (Turkey) (Ministerium für Nationale Bildung (Türkei))

SuTP: Syrians under Temporary Protection (Syrer unter vorübergehendem Schutz)

UN: Vereinte Nationen

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, die auch das berichterstattende Mitglied für diesen Bericht war, durchgeführt. Frau Jakobsen wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katja Mattfolk, dem Attaché Kim Storup, dem Leitenden Manager Alejandro Ballester Gallardo und dem Aufgabenleiter Cyril Messein. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic und Nikolaos Zompolas.

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