Diretiva Inundações: houve progressos na avaliação dos riscos, mas é necessário melhorar o planeamento e a aplicação

Síntese

I

As inundações podem causar ferimentos e a perda de vidas, prejuízos económicos significativos, bem como danos para o ambiente e o património cultural. As inundações graves têm vindo a tornar-se mais frequentes na Europa. Nos últimos anos, as inundações repentinas com dimensão média a elevada representam mais do dobro das registadas no final da década de 1980. As alterações climáticas são um fator agravante, que desencadeia alterações nos padrões de precipitação e nas condições meteorológicas, a subida do nível do mar e, consequentemente, inundações mais frequentes e mais graves. Vários fenómenos, como a erosão costeira, as tempestades no mar, as marés altas e os ventos que forçam as marés para terra, aumentam o risco de inundação nas zonas costeiras.

II

Em resposta ao aumento da ocorrência de inundações, a UE adotou, em 2007, a Diretiva Inundações. Neste contexto, o Tribunal procurou saber se a prevenção, a proteção e a preparação para as inundações ao abrigo da Diretiva Inundações se basearam numa análise sólida e se a abordagem utilizada era suscetível de ser eficaz.

III

O Tribunal constatou que a Diretiva Inundações teve, no geral, efeitos positivos, mas que a aplicação de ações relacionadas com inundações foi afetada por insuficiências na afetação de fundos. Todos os Estados-Membros começaram a aplicar os seus Planos de Gestão dos Riscos de Inundações (PGRI), mas são necessárias melhorias. O Tribunal observou que subsistem importantes desafios para o futuro no que se refere a uma integração bastante mais profunda das alterações climáticas, dos seguros contra inundações e do ordenamento do território na gestão dos riscos de inundações.

IV

Constatou também que a Diretiva Inundações melhorou a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros, em especial através da função de supervisão e controlo da Comissão, bem como do grupo de trabalho específico criado como fórum de coordenação e partilha de conhecimentos e melhores práticas. Os Estados-Membros visitados reconheceram o papel positivo desempenhado pela Diretiva Inundações na normalização da gestão e avaliação dos riscos de inundações. A diretiva baseou-se ainda no trabalho existente, em especial na cooperação de longa data entre os Estados-Membros, e exigia que estes realizassem atividades para sensibilizar determinados cidadãos para a questão das inundações.

V

As fontes de financiamento constantes dos PGRI foram apenas parcialmente indicadas e garantidas, tendo os fundos para investimentos transfronteiras sido limitados. Além disso, os procedimentos de classificação para a distribuição desses recursos limitados apresentaram geralmente insuficiências, não tendo os fundos sido afetados segundo as prioridades definidas.

VI

No que se refere à execução de projetos relacionados com inundações, a maioria dos Estados-Membros recorreu a análises de custo-benefício para garantir a otimização dos recursos, mas foram constatadas insuficiências na utilização dessas análises. Foi prestada atenção à conformidade dos projetos com a Diretiva-Quadro Água, embora alguns Estados-Membros devam envidar esforços adicionais a este respeito. Os projetos de infraestruturas verdes são uma forma eficiente em termos de custos de reduzir os riscos de inundações, mas em dois terços dos Estados-Membros visitados os planos não colocaram a tónica nesse tipo de infraestrutura.

VII

Ao analisar os desafios para o futuro, o Tribunal constatou que os Estados-Membros visitados não conseguiram estabelecer uma relação entre o impacto das alterações climáticas e a dimensão, frequência e localização das inundações. Por norma, os Estados-Membros utilizam dados históricos, que acarretam o risco de não refletir as condições meteorológicas futuras, nem as eventuais alterações na frequência e gravidade das inundações. No que se refere às medidas não estruturais relacionadas com inundações, o Tribunal constatou que nos casos em que os Estados-Membros optaram por seguros privados contra inundações, a cobertura foi reduzida. Existia regulamentação em matéria de utilização do solo e ordenamento do território para atenuar os riscos de inundações, mas os Estados-Membros tinham muito a fazer para a melhorarem.

VIII

Com base nestas constatações, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• verificar se os Estados-Membros reforçam a prestação de contas através da inclusão, nos PGRI, de objetivos quantificáveis e calendarizados para ações relacionadas com inundações;
• avaliar e comunicar se os Estados-Membros indicam fontes de financiamento para cobrir as necessidades decorrentes dos PGRI e se definem um calendário adequado; e exigir aos Estados-Membros que ponderem, em conjunto, eventuais investimentos transfronteiriços para medidas em matéria de inundações a aplicar em bacias hidrográficas internacionais;
• cofinanciar apenas medidas em matéria de inundações cujos projetos sejam objeto de uma definição de prioridades com base em critérios objetivos e pertinentes, como uma análise de custo-benefício de elevada qualidade, e, quando apropriado, um critério relativo ao impacto transfronteiriço dos projetos;
• garantir que as novas infraestruturas de proteção contra as inundações propostas pelos Estados-Membros nos PGRI estão em conformidade com a Diretiva-Quadro Água; e verificar, nos casos em que é solicitado cofinanciamento da UE, se os Estados-Membros analisaram a viabilidade da aplicação de consideráveis medidas ecológicas complementares;
• verificar se os PGRI incluem medidas para melhorar os conhecimentos e a modelização do impacto das alterações climáticas nas inundações; verificar, no seu exame dos documentos exigidos para o segundo ciclo, se os Estados-Membros integram melhor os efeitos das alterações climáticas na proteção, prevenção e preparação para riscos de inundações; e verificar se os Estados-Membros planearam ações de sensibilização do público para os benefícios dos seguros na cobertura contra os riscos de inundações, bem como para aumentar essa cobertura, por exemplo, através de uma cooperação entre os setores público e privado de seguros contra inundações;
• verificar se os Estados-Membros utilizaram os seus PGRI para avaliar em que medida as regras nacionais em matéria de planeamento da utilização do solo estão em conformidade com a Diretiva Inundações e transmitir boas práticas e orientações aos Estados-Membros.

Introdução

A importância das inundações

01

As inundações podem causar ferimentos, a perda de vidas, prejuízos económicos significativos, danos para o ambiente e o património cultural e a deslocação de pessoas. A título de exemplo, em menos de duas semanas em maio e junho de 2016, as inundações mataram pelo menos 18 pessoas e causaram prejuízos superiores a 3,7 mil milhões de euros em nove Estados-Membros¹. Em maio e junho de 2013, acontecimentos semelhantes mataram pelo menos 26 pessoas e causaram prejuízos superiores a 13 mil milhões de euros em sete Estados-Membros².

02

Os custos económicos dos fenómenos hidrológicos na UE ascenderam a cerca de 166 mil milhões de euros entre 1980 e 2017, o que equivale a cerca de um terço das perdas decorrentes de fenómenos climatológicos³. A manter-se a tendência atual⁴, estima-se que os prejuízos causados na UE por inundações, combinando o efeito das alterações climáticas e económicas, venham a aumentar de 7 mil milhões de euros por ano no período de referência de 1981-2010, para 20 mil milhões de euros por ano na década de 2020, 46 mil milhões de euros por ano na década de 2050 e 98 mil milhões de euros na década de 2080⁵.

03

As inundações tornaram-se mais frequentes na Europa desde 1985. Nos últimos anos, as tendências revelam que as inundações repentinas com dimensão média a elevada⁶ representam mais do dobro das registadas no final dos anos oitenta⁷.

A importância das alterações climáticas

04

À medida que o clima se vai alterando, a UE está exposta a chuvas mais intensas, à agravação das tempestades e à subida do nível do mar. Segundo a Agência Europeia do Ambiente (AEA)⁸, as consequências das inundações fluviais, pluviais e costeiras na Europa irão piorar globalmente em resultado dos aumentos locais e regionais da intensidade e da frequência das inundações.

05

As tendências observadas e as projeções no que se refere ao clima revelam variações regionais consideráveis da precipitação na Europa. As projeções apontam para aumentos da precipitação anual no norte da Europa. A precipitação de inverno poderá aumentar em mais de 25% nos últimos 20 anos deste século em algumas partes da Europa (ver figura 1).

06

Se um sistema fluvial não tiver a capacidade de drenagem para absorver o volume de água gerado pela chuva, ocorrerão inundações fluviais. Em grandes rios como o Danúbio, o Reno ou o Elba, as inundações podem acontecer bastante tempo depois das chuvas e mesmo durar meses⁹.

07

Na costa mediterrânica da UE, contudo, a precipitação anual total poderá diminuir mais de 50%¹⁰ até aos últimos 20 anos do presente século. Períodos mais prolongados e mais frequentes sem chuva poderão danificar a cobertura do solo, desencadeando erosão e aumentando o escoamento durante as tempestades¹¹.

08

É provável que as chuvas se tornem mais intensas na Europa¹². Chuvas altamente circunscritas e muito intensas podem resultar em inundações repentinas. Podem causar mortes e destruição generalizada¹², sobretudo em localidades e cidades que não disponham de drenagem adequada. As inundações repentinas são cada vez mais comuns, especialmente na região do Mediterrâneo e em zonas montanhosas¹³. São mais difíceis de prever, uma vez que são fruto de dinâmicas meteorológicas específicas decorrentes de condições locais, como a topografia, os ventos e a distância em relação ao mar. É necessário realizar trabalhos de investigação específica para melhorar a previsão destes acontecimentos (ver caixa 1).

09

Vários fenómenos, como a erosão costeira, as tempestades no mar, as marés altas e os ventos que forçam as marés para terra, aumentam o risco de inundações nas zonas costeiras da UE. A subida do nível do mar induzida pelas alterações climáticas agrava esse risco (ver caixa 2).

10

O nível do mar não irá subir de forma uniforme em toda a UE, mas é provável que a grande maioria das zonas litorais venha a registar, até ao final do século, uma subida superior a 30 cm comparativamente com 1986-2005, tendo em conta o cenário do PAIC, que prevê um aumento de 1,8°C da temperatura global¹⁷ (ver figura 2). No cenário de elevadas emissões (aumento de 3,7°C até ao final do século em comparação com 1986-2005¹⁸) a subida poderá situar-se entre os 45 e os 82 cm.

11

Prevê-se que a subida do nível do mar e as alterações na frequência e intensidade das tempestades venham a causar danos significativos nas zonas litorais da Europa²⁰. Nessas zonas densamente povoadas está situado um volume considerável de bens. Essa combinação de riscos climáticos e de zonas amplamente utilizadas aumenta a dimensão das eventuais perdas e acrescenta um nível adicional de complexidade na modelização dos riscos e da incerteza em relação aos preços²¹.

12

Fenómenos climatéricos de todos os tipos, mais frequentes, intensos e duradouros, também exacerbarão todos os elementos mencionados²². O derretimento de glaciares é suscetível de enfraquecer importantes correntes marítimas, incluindo a Corrente do Golfo, e correntes eólicas, incluindo a corrente de jato entre a América e a Europa²³. Estas alterações podem modificar os padrões meteorológicos da Europa, por exemplo, alargando os períodos de tempestade, chuva ou seca.

13

O quadro 1 abaixo sintetiza os fenómenos descritos nos pontos 5-12 e o seu impacto nos vários tipos de inundações.

Quadro 1

Panorâmica dos fenómenos relacionados com as alterações climáticas e respetivos impactos nas inundações

	Impacto na gravidade de…
Fenómeno relacionado com as alterações climáticas	Inundações fluviais	Inundações pluviais	Inundações costeiras
Aumento da precipitação anual em algumas partes da Europa; chuvas mais intensas	⇧	⇧
Diminuição da precipitação anual em outras regiões, mas maior escoamento e episódios mais intensos	⇩	⇧
Subida do nível do mar	⇧ (estuários)		⇧
Aumento da frequência, intensidade e duração de episódios extremos de todos os tipos	⇧	⇧	⇧

O que tem feito a UE?

Quais são as soluções de prevenção, proteção e preparação contra inundações?

14

Em resposta às graves inundações ocorridas na Europa Central e no sul de França, em 2002, a UE adotou a Diretiva Inundações²⁴, de 2007, para coordenar a prevenção, proteção e preparação para inundações nos Estados-Membros e entre estes, a nível das bacias hidrográficas. A melhor forma de combater as inundações é ao nível das bacias hidrográficas, através de uma série de medidas destinadas a limitar o escoamento, travar os caudais, canalizar as inundações para terrenos naturais e agrícolas, proteger os bens vulneráveis (ver, na figura 3, as medidas tomadas a nível das bacias hidrográficas) e evitar o agravamento das inundações a jusante, como exigido pela Diretiva Inundações (ver, na figura 4, uma abordagem para evitar inundações a jusante).

15

Conforme descrito em seguida, as infraestruturas verdes e cinzentas podem ser conjugadas para solucionar, a nível das bacias hidrográficas, problemas relacionados com inundações, como ilustrado também nas figuras 3 e 4:

• as soluções tradicionais de proteção contra inundações incluem barragens, diques, canais, defesas contra tempestades e barreiras em geral²⁵. Frequentemente construídas em betão, essas técnicas são designadas por infraestruturas cinzentas;
• as planícies aluviais, as zonas húmidas ou o desvio do curso de rios podem reduzir o impacto das inundações. Essas soluções são designadas por infraestruturas verdes. De acordo com o artigo 7.º da Diretiva Inundações, os PGRI devem ter em conta zonas com potencialidades de retenção de águas de cheias, como as planícies aluviais naturais.

16

Para além das infraestruturas cinzentas e verdes, de caráter estrutural (ver anexo I), outras soluções podem reduzir a exposição de pessoas e bens às inundações, como o planeamento da utilização do solo²⁶, atividades de sensibilização²⁷ e os seguros. Essas soluções são designadas por medidas não estruturais.

Papel da Comissão Europeia e dos Estados-Membros

17

Dentro da Comissão, a Direção-Geral do Ambiente coordena e supervisiona a transposição e aplicação da Diretiva Inundações. Está ainda habilitada a dar início a procedimentos de infração em caso de incumprimento por parte dos Estados-Membros. Outras direções-gerais da Comissão também intervêm na aplicação de medidas relacionadas com inundações, sobretudo a DG Agricultura e Desenvolvimento Rural e a DG Política Regional e Urbana, através das suas responsabilidades ao abrigo da gestão partilhada dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI²⁸) (ver ponto 21).

18

A Comissão prevê concluir a sua avaliação da legislação em matéria de água em 2019, a fim de orientar a evolução futura da política da água, incluindo a gestão dos riscos de inundações.

19

Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação efetiva da Diretiva Inundações para gerir os riscos na matéria. Para o efeito, nomearam autoridades responsáveis pelas regiões hidrográficas. A diretiva exige que os Estados-Membros avaliem os riscos de inundações para todos os terrenos que normalmente não estão cobertos por água, quantifiquem a dimensão das inundações já ocorridas e a probabilidade de inundações futuras, façam um levantamento dos bens e pessoas vulneráveis e adotem medidas para reduzir os riscos de inundações (ver caixa 3).

20

A diretiva exige ainda que os Estados-Membros coordenem as respetivas práticas de gestão dos riscos de inundações nas bacias hidrográficas internacionais e que evitem medidas que possam aumentar esses riscos em países vizinhos. O primeiro ciclo de aplicação dos PGRI a título da diretiva abrange o período de 2016-2021 e o segundo o período de 2022-2027.

21

No que se refere aos programas dos FEEI, executados em gestão partilhada, os Estados-Membros elaboram documentos de programação, que são posteriormente avaliados e aprovados pela Comissão. Os Estados-Membros concebem, aplicam e acompanham as medidas dos programas, que podem cofinanciar ações relacionadas com as inundações constantes dos PGRI.

Fundos disponíveis na UE

22

As despesas com a gestão dos riscos de inundações são financiadas pelos orçamentos dos Estados-Membros e da UE. Tanto a nível dos Estados-Membros como da Comissão Europeia, não são sistematicamente recolhidos nem comunicados dados sobre as despesas relacionadas com inundações.

23

Na sequência de um inquérito³⁰ aos Estados-Membros sobre as despesas relacionadas com inundações, a Comissão estimou que os 17 Estados-Membros que dispunham de informações tinham despendido, no total, a partir de fontes nacionais e da UE, uma média de 2,5 mil milhões de euros por ano³¹, durante um período de quatro anos terminado em 2015.

24

Não é possível quantificar os montantes consagrados às inundações ao abrigo do FEDER, do Fundo de Coesão e do FEADER. No período de 2014-2020, as despesas do FEDER e do Fundo de Coesão afetadas à adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos relacionados com o clima (o que abrange as inundações, a erosão, os incêndios, as tempestades e as secas) ascenderam a cerca de 6,3 mil milhões de euros³², ou seja, uma média de aproximadamente 0,9 mil milhões de euros por ano. Somente uma parte indeterminada deste montante diz respeito às inundações. Não estão disponíveis estimativas fiáveis dos montantes relacionados com as inundações gastos ao abrigo do FEADER.

Âmbito e método da auditoria

25

O Tribunal procurou determinar se a prevenção, a proteção e a preparação para as inundações ao abrigo da Diretiva Inundações se basearam num quadro sólido e se a abordagem utilizada era suscetível de ser eficaz.

26

Mais concretamente, o Tribunal analisou se a Diretiva Inundações teve efeitos gerais positivos na criação de um quadro para ações relacionadas com inundações, se os Estados-Membros geriram adequadamente os recursos financeiros utilizados e executaram corretamente os seus PGRI e se consideraram devidamente alguns dos principais desafios futuros.

27

O Tribunal definiu critérios de auditoria com base em documentos de orientação da UE, legislação, diretrizes, estudos e outras publicações da Comissão, reuniões com autoridades dos Estados-Membros³³, assim como numa missão piloto por si realizada nos Países Baixos, em setembro de 2017. O Tribunal analisou ainda a literatura existente e consultou peritos nos domínios das alterações climáticas e dos seguros contra inundações.

28

Entre outubro e dezembro de 2017, o Tribunal realizou visitas de auditoria em bacias hidrográficas selecionadas nos seguintes oito Estados-Membros: Eslovénia, Itália, Espanha, Portugal, Roménia, Bulgária, Áustria e República Checa³⁴. Nessas bacias hidrográficas³⁵, o Tribunal inspecionou também, no local, 31 projetos cofinanciados relacionados com inundações³⁶, a fim de avaliar a sua conformidade com a Diretiva Inundações e com os PGRI.

29

O Tribunal avaliou ainda se a Comissão³⁷ tinha garantido a aplicação adequada da Diretiva Inundações e de ações relacionadas com inundações realizadas noutros domínios de intervenção.

30

Estando as despesas ao abrigo dos PGRI para o período de 2016-2021 ainda numa fase precoce, o presente relatório incide nas despesas previstas nesses planos e nos programas dos FEEI. Por conseguinte, o relatório não avalia a eficácia global das medidas planeadas para o primeiro ciclo da Diretiva Inundações.

31

O Tribunal excluiu do âmbito dos seus trabalhos as medidas de emergência e de recuperação, uma vez que já tinha auditado este domínio³⁸, o qual, de qualquer forma, não é abrangido pela Diretiva Inundações.

Observações

A Diretiva Inundações teve efeitos positivos gerais…

32

Na presente secção, o Tribunal avalia se a Diretiva Inundações permitiu a criação de um quadro que, baseando-se nos progressos realizados nos Estados-Membros e envolvendo todas as partes interessadas, tenha feito evoluir a avaliação e a gestão dos riscos de inundações.

A diretiva melhorou a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros

33

A Comissão examinou as avaliações preliminares dos riscos de inundações e as cartas de zonas inundáveis e cartas de riscos de inundações enviadas pelos Estados-Membros³⁹. Os PGRI ainda estão a ser examinados. Este trabalho deverá contribuir para o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, a entregar até dezembro de 2018, relativo à aplicação da Diretiva Inundações, que terá também em conta as alterações climáticas.

34

A Comissão verificou⁴⁰ a forma como os Estados-Membros transpuseram a Diretiva Inundações. Em julho de 2018, tinha encerrado todos os procedimentos de infração relacionados com a transposição, permanecendo abertos, contudo, dois processos relativos à apresentação tardia dos PGRI por parte da Grécia e de Espanha.

35

A aplicação da Diretiva Inundações deve ser coordenada com a Diretiva-Quadro Água. A Comissão assegura esta coordenação essencialmente através de uma estratégia comum de aplicação das duas diretivas e, em especial, através de um Grupo de Trabalho sobre as Inundações, denominado Grupo de Trabalho F, no qual os Estados-Membros partilham as suas experiências.

36

O Tribunal concluiu que o Grupo de Trabalho F é um espaço de colaboração frutuosa entre a Comissão e os Estados-Membros⁴¹.

37

A Diretiva Inundações prevê que as responsabilidades de avaliação dos riscos e de planeamento fiquem ao critério dos Estados-Membros. No geral, o Tribunal concluiu que as autoridades competentes dos Estados-Membros garantiram uma clara repartição de funções e responsabilidades entre os vários organismos envolvidos aos níveis nacional, regional e local.

A Diretiva Inundações conduziu a progressos na avaliação dos riscos de inundações

38

Um dos principais resultados da Diretiva Inundações foi a harmonização da definição de riscos de inundações. O risco de inundação é a probabilidade de ocorrência de inundações, em combinação com o seu impacto nas pessoas, no ambiente, no património cultural e na economia. Todos os Estados-Membros visitados utilizaram esta abordagem para determinar os riscos de inundações.

39

Todos os Estados-Membros visitados seguiram, nos seus processos de avaliação e gestão, a abordagem em cinco etapas (ver figura 5) exigida pela Diretiva Inundações.

40

As cartas de zonas inundáveis indicam a dimensão das inundações para vários cenários de probabilidade. Todos os Estados-Membros visitados utilizaram os três cenários de probabilidade exigidos pela Diretiva Inundações: fraca probabilidade, probabilidade média e probabilidade elevada. A Diretiva Inundações exige ainda que as cartas de zonas inundáveis indiquem, para cada cenário de probabilidade, não só a amplitude da inundação como também a profundidade ou nível de água (ver um exemplo no anexo II) e, quando aplicável, a velocidade da corrente. Estes parâmetros são essenciais para avaliar os eventuais prejuízos materiais e humanos causados pelas inundações, em especial em caso de inundações repentinas. Os Estados-Membros elaboraram cartas com recurso a modelos complexos, calibrados por medições no terreno (ver também os pontos 63-67).

A Diretiva Inundações baseou-se em trabalhos prévios, incluindo uma cooperação de longa data entre os Estados-Membros

41

Para evitar a duplicação de esforços, a Diretiva Inundações permite que os Estados-Membros utilizem documentos existentes em matéria de avaliação dos riscos e planeamento. Em Itália e em Portugal, por exemplo, foram utilizados documentos que já existiam em vez de se realizar uma nova avaliação preliminar dos riscos de inundações, o que assegurou a continuidade das práticas aplicadas.

42

A Diretiva Inundações obriga as autoridades competentes a terem em conta aspetos transfronteiras em cada fase do processo de avaliação dos riscos e de planeamento (ver caixa 4).

43

As ações transfronteiras relacionadas com inundações baseiam-se numa cooperação de longa data existente entre os Estados-Membros, tendo consistido sobretudo no intercâmbio de informações através de reuniões bilaterais, na comunicação de previsões hidrológicas e na harmonização das normas técnicas. Os Estados-Membros visitados ainda não estabeleceram PGRI internacionais ao nível das regiões hidrográficas internacionais, conforme recomendado pela Diretiva Inundações⁴².

Os Estados-Membros realizaram atividades de sensibilização dos cidadãos para as cheias

44

As campanhas de informação e de consulta do público reforçam a sensibilização dos cidadãos para os riscos de inundações. A Diretiva Inundações exige que os Estados-Membros tornem pública a avaliação preliminar dos riscos de inundações, as cartas de zonas inundáveis e de riscos de inundações, bem como os PGRI. O Tribunal constatou que todos os Estados-Membros respeitaram este requisito, tendo disponibilizado estes documentos na Internet.

45

Os Países Baixos e Portugal analisaram mesmo o nível de sensibilização para os riscos de inundações, o que representa uma boa prática. Concluíram, contudo, que esse nível permaneceu reduzido.

… mas registaram-se insuficiências na afetação do financiamento

46

Nesta secção, o Tribunal examina os procedimentos utilizados pelos Estados-Membros para afetar fundos à gestão dos riscos de inundações.

Regra geral, os objetivos constantes dos Planos de Gestão dos Riscos de Inundações não são quantificados nem calendarizados

47

Os princípios da boa gestão financeira exigem que os objetivos políticos sejam formulados de forma específica, mensurável, realizável, pertinente e calendarizada. O artigo 7.º da Diretiva Inundações obriga os Estados-Membros a definirem objetivos adequados para a gestão dos riscos de inundações e a incluir nos respetivos PGRI medidas para a sua consecução.

48

Na Áustria os objetivos foram calendarizados e as autoridades recorreram a sete categorias para acompanhar os progressos das medidas. Nos Países Baixos foram definidos objetivos para o programa «Room for the River» (ver ponto 67).

49

Contudo, nos outros sete Estados-Membros visitados, os objetivos políticos constantes dos PGRI eram, na sua maioria, demasiado gerais. Por exemplo, em Itália, o plano para os Alpes orientais não adaptou à bacia os objetivos da Diretiva Inundações, mantendo-os em termos gerais: reduzir o impacto negativo das inundações i) na saúde humana, ii) no ambiente, iii) no património cultural e iv) na atividade económica. Este plano não definiu objetivos quantificáveis com metas calendarizadas. Em 2015, a Comissão chegou a uma conclusão semelhante na sua avaliação dos projetos de PGRI.

Os fundos indicados e garantidos para as ações previstas em matéria de inundações foram insuficientes, tendo o financiamento de investimentos transfronteiras sido limitado

50

Os PGRI deveriam indicar fontes de financiamento para as ações relacionadas com inundações, tendo as autoridades dos Estados-Membros de garantir o financiamento necessário. O Tribunal avaliou em que medida os PGRI indicaram os fundos nacionais e da UE efetivamente disponíveis para estas ações, incluindo os investimentos transfronteiras.

As fontes de financiamento foram indicadas e garantidas apenas parcialmente

51

Os PGRI de seis dos nove Estados-Membros visitados não determinaram claramente a fonte e o montante dos fundos necessários para o respetivo financiamento (ver caixa 5). A avaliação da Comissão a que se refere o ponto 49 indicou que apenas uma minoria dos projetos de planos examinados fornecia informações claras sobre o orçamento disponível.

52

Os PGRI não são programas de financiamento. Os montantes registados num plano não estão necessariamente disponíveis. As autoridades responsáveis pelas bacias hidrográficas que gerem os planos não têm, regra geral, competências em matéria de financiamento. Os planos são financiados por diversas autoridades, que tomam decisões segundo procedimentos próprios. Esta situação aumenta a insegurança do financiamento de ações relacionadas com inundações. Por exemplo, na região hidrográfica dos Alpes orientais, em Itália, o Tribunal estimou um défice de 1,1 mil milhões de euros, ou seja 80%, entre as despesas previstas e o financiamento disponível.

53

Contudo, encontrou indícios de esforços para garantir financiamento para ações relacionadas com inundações. O Dutch Delta Fund reservou cerca de 7 mil milhões de euros para investimentos relacionados com inundações até 2030 e determinou as suas necessidades financeiras até 2050. A Eslovénia indicou claramente as fontes de financiamento para cerca de 75% dos 540 milhões de euros necessários para o período de 2017-2021.

Os fundos da UE ajudaram a financiar alguns PGRI

54

Em quatro dos Estados-Membros visitados pelo Tribunal, os fundos da UE constituíram uma parte significativa do financiamento (ver caixa 6).

55

Em Espanha, o acesso a financiamento da UE das duas autoridades responsáveis pelas bacias visitadas pelo Tribunal era desigual: as medidas relativas a inundações de uma das bacias hidrográficas não eram elegíveis para cofinanciamento do FEDER, mas, simultaneamente, não tinha sido garantido financiamento nacional⁴⁴. Esta situação conduziu a défices orçamentais nos dois projetos visitados. Em contrapartida, na outra bacia hidrográfica, o programa operacional do FEDER financiou 15% do PGRI.

56

A Roménia reservou 44% do orçamento do objetivo específico definido no âmbito do eixo prioritário «Promover a adaptação às alterações climáticas, prevenção e gestão dos riscos» do programa operacional para os grandes projetos de infraestruturas (ver caixa 6) para um projeto de proteção da costa, destinado a restaurar 13 km de praias do mar Negro. Este projeto irá beneficiar os mercados imobiliário e de turismo locais, o que significa que os restantes 239 mil milhões de euros de fundos da UE concedidos ao abrigo deste programa operacional poderiam cobrir os custos de cerca de dois terços dos projetos designados como sendo de elevada prioridade em matéria de prevenção e proteção.

As despesas relacionadas com inundações foram limitadas em termos de investimentos transfronteiras

57

Os projetos transfronteiras consistiram sobretudo em trocas de informações (ver pontos 20, 42 e 43). O financiamento destinado a infraestruturas relacionadas com inundações com potencial impacto internacional era limitado. Contudo, o Tribunal observou exemplos positivos, como o que consta da caixa 7.

Os procedimentos de classificação dos projetos deveriam estar mais estreitamente ligados às prioridades definidas nos PGRI

58

A Diretiva Inundações exige que os PGRI ordenem as medidas em função dos objetivos definidos. O Tribunal analisou se os Estados-Membros recorreram a esse tipo de procedimentos para classificar e selecionar projetos.

59

O Tribunal observou casos de definição de prioridades com base em critérios objetivos (ver caixa 8).

60

Os PGRI analisados incluíam procedimentos de classificação. Contudo, em sete dos nove Estados-Membros visitados, esses procedimentos revelaram insuficiências. Por exemplo, na República Checa, em Portugal, na Roménia e na Eslovénia, o elemento fundamental para a classificação de um projeto era o seu nível de preparação para a execução, e não a sua potencial eficácia. Na Roménia, um projeto que não figurava entre os projetos prioritários em conformidade com a metodologia aprovada foi, ainda assim, proposto para financiamento no programa operacional, pois o respetivo estudo de viabilidade encontrava-se concluído.

Embora os Estados-Membros tenham começado a aplicar os seus Planos de Gestão dos Riscos de Inundações, são necessárias melhorias

61

A Diretiva Inundações estipula que os PGRI devem ter em conta os custos e os benefícios dos projetos. Na presente secção avalia-se em que medida os Estados-Membros tiveram em conta esses aspetos na aplicação dos seus PGRI, recorrendo a tecnologias, dados de boa qualidade, análises de custo-benefício e modelos.

62

Procura-se ainda determinar em que medida os Estados-Membros coordenaram a aplicação da Diretiva Inundações com a da Diretiva-Quadro Água e contemplaram, em conformidade, a possibilidade de recorrer a infraestruturas verdes para fazer face aos riscos de inundações⁴⁶.

Dados: um parâmetro essencial para a gestão dos riscos de inundações

63

A gestão dos riscos de inundações exige dados de boa qualidade sobre as condições climatéricas e as precipitações, a topografia e a cobertura do solo, os rios e os regimes hidrológicos, bem como as atividades humanas. O Tribunal constatou que as informações relativas aos perigos e riscos são recolhidas a partir de várias fontes, como o programa CORINE Land Cover⁴⁷, censos populacionais, dados topográficos e informações de registos comerciais, além de dados meteorológicos e hidrológicos. Os sistemas de previsão de inundações e de alerta precoce (ver também ponto 43) revelaram-se, em geral, cruciais para reforçar o nível de preparação.

64

Na Roménia, o Tribunal detetou insuficiências dos dados relativos à topografia e utilização do solo, que são essenciais para a modelização do escoamento e dos caudais daí resultantes. Constatou ainda que a Roménia realizou iniciativas recentes para melhorar a qualidade dos dados.

65

Além disso, concluiu que todos os Estados-Membros visitados estavam convencidos dos benefícios de investir em tecnologias e dados para aplicar modelos que ajudem a gerir os riscos de inundações. Por exemplo, a Espanha, Portugal, a Roménia e a Eslovénia investiram na instalação e melhoria das estações de medição pluvial e fluvial (ver caixa 9). Estas estações fornecem melhores informações para efeitos de previsões meteorológicas e hidrológicas, especialmente no que se refere a fenómenos a curto prazo como as inundações repentinas (ver ponto 8 e caixa 1).

66

Os dados recolhidos pelas estações de controlo podem ser complementados por informações de outras fontes. Por exemplo, na região hidrográfica visitada em Itália, o projeto piloto inovador «WeSenseIT» permite que os cidadãos partilhem informações através das redes sociais ou de aplicações para smartphones. Estes dados são adicionados aos dados recolhidos pelas estações de controlo. Esta comunicação bidirecional entre os cidadãos e as autoridades visa melhorar a capacidade de resposta. O PGRI inclui uma medida para alargar este projeto à totalidade da bacia hidrográfica.

Embora a maioria dos Estados-Membros visitados tenha recorrido a análises de custo-benefício e modelos para conceber os projetos, continuam a ser necessárias melhorias

67

Em todos os Estados-Membros visitados, as autoridades recorreram a modelização e a uma abordagem baseada em dados objetivos para fazer o levantamento dos riscos de inundações (ver ponto 40). A modelização ajudou ainda na conceção de projetos relacionados com inundações. Por exemplo, os modelos hidráulicos auxiliaram as autoridades a determinar as ações necessárias (ver, por exemplo, a caixa 10).

68

À exceção de Itália e de Portugal, todos os Estados-Membros visitados recorreram a análises de custo-benefício na elaboração ou seleção dos projetos. Contudo, essas análises foram afetadas por várias insuficiências. Em Espanha, por exemplo, a análise de custo-benefício ainda estava a ser desenvolvida, não sendo sistemática e adequadamente utilizada.

A coordenação da aplicação da Diretiva Inundações e da Diretiva-Quadro Água resultou, de um modo geral, em sinergias

69

Os PGRI de Itália, da Eslovénia e de uma bacia hidrográfica espanhola também se focaram no cumprimento da Diretiva-Quadro Água. Os PGRI italianos e eslovenos assinalaram as medidas que estavam em sinergia e em eventual conflito com os objetivos das duas diretivas. Em Itália, cerca de 25% das medidas foram consideradas como estando em sinergia com a Diretiva-Quadro Água e apenas 1% como estando em eventual conflito.

70

Contudo, o Tribunal analisou projetos na Bulgária e na Roménia nos quais as ações em matéria de inundações não cumpriam a referida diretiva. As autoridades búlgaras não tinham considerado as infraestruturas verdes (ver pontos 71-76) como forma alternativa de retenção de água a montante em todos os projetos visitados⁴⁸ (ver caixa 11). Na Roménia, as autoridades planearam utilizar betão e pedra para reforçar 6 km de margem de um rio, sem terem considerado soluções baseadas em infraestruturas verdes.

Os projetos de infraestruturas verdes têm vários benefícios, mas a sua execução pode ser difícil

71

Um relatório recente da AEA⁴⁹ argumenta que as infraestruturas verdes são uma forma eficiente em termos de custos de reduzir os riscos de inundações. A Comissão adotou medidas, em especial através do Grupo de Trabalho F, para promover soluções verdes, sobretudo através da publicação de documentos de orientação⁵⁰. O Tribunal avaliou em que medida os PGRI colocaram a tónica nas infraestruturas verdes enquanto ferramenta de gestão das inundações e analisou o modo de execução dessas infraestruturas.

Poucos planos colocam a tónica nas infraestruturas verdes…

72

Os PGRI de Portugal e Espanha colocaram a tónica nas infraestruturas verdes. A título de exemplo, todas as medidas de proteção de um PGRI espanhol diziam respeito as infraestruturas verdes. Num projeto da outra bacia hidrográfica espanhola visitada, o Tribunal observou uma combinação de técnicas cinzentas e verdes (ver caixa 12).

73

Contudo, nos outros seis Estados-Membros as infraestruturas verdes não representaram uma parte significativa dos PGRI examinados pelo Tribunal. Na República Checa, apenas 15% das medidas de proteção consistiram em infraestruturas verdes. Em Itália, menos de 2% das 469 medidas aplicáveis diziam respeito a este tipo de infraestruturas.

…e existem obstáculos à sua execução

74

Em pelo menos três Estados-Membros determinadas partes interessadas não apoiaram as infraestruturas verdes. O plano da Eslovénia visou promover estas infraestruturas, apesar de os cidadãos e os decisores locais terem manifestado a sua preferência pelas infraestruturas cinzentas, que consideravam mais eficazes na proteção contra inundações. O Tribunal também se deparou com este ceticismo na Bulgária, na qual ainda não tinha sido criada qualquer infraestrutura verde, apesar de estas estarem incluídas no catálogo nacional de medidas.

75

O Tribunal constatou ainda a existência de obstáculos práticos à execução de infraestruturas verdes. As autoridades romenas, por exemplo, afirmaram que a ausência de um registo cadastral – que é essencial para identificar os proprietários das terras – representa um entrave importante à execução de infraestruturas verdes. Na Bulgária, as autoridades não dispõem de uma metodologia para detetar parcelas de terra eventualmente adequadas à execução de infraestruturas verdes. As autoridades italianas e espanholas explicaram que a escassez de infraestruturas verdes se deve aos complexos procedimentos administrativos e jurídicos ou à falta de terras disponíveis.

76

O FEADER poderia eventualmente também financiar medidas verdes contra as inundações⁵¹. Contudo, o Tribunal constatou que o papel limitado atualmente desempenhado por este fundo constitui uma barreira adicional a estas infraestruturas (ver ponto 24). A título de exemplo, os PGRI reexaminados na Bulgária, em Itália, em Portugal, na Eslovénia e na Roménia não previam cofinanciamento do FEADER para medidas relativas a inundações. A Comissão Europeia concluiu ainda, em 2016⁵², que a maior parte dos programas de desenvolvimento rural perde a oportunidade de promover medidas de retenção natural da água, que podem constituir medidas corretivas eficazes.

Persistem alguns desafios importantes para o futuro

77

Uma das principais justificações para a adoção da Diretiva Inundações foi a necessidade de ter em conta a evolução do risco de inundação em resultado das alterações climáticas. Com efeito, a diretiva refere que as alterações climáticas tornam as inundações graves mais frequentes.

78

No primeiro ciclo, as avaliações preliminares dos riscos de inundações tinham de considerar o impacto das alterações climáticas com base em informações disponíveis ou facilmente dedutíveis⁵³. No que se refere ao segundo ciclo, com início em 2022, o «impacto provável das alterações climáticas na ocorrência de inundações deve ser tido em consideração nos reexames»⁵⁴ dessas avaliações e dos PGRI efetuados pelos Estados-Membros.

79

A Diretiva Inundações recomenda ainda que se utilizem medidas não estruturais (ver ponto 16), quando apropriadas. O Tribunal avaliou ainda em que medida as autoridades recorreram a medidas como os seguros contra inundações e o planeamento da utilização do solo na gestão das inundações.

Falta de conhecimentos atualizados sobre os prováveis impactos das alterações climáticas na incidência de inundações

80

Os Estados-Membros visitados não conseguiram relacionar o impacto das alterações climáticas com a dimensão, frequência e localização das inundações. Foram reconhecidas algumas tendências, como o aumento das inundações repentinas, mas estas ainda não foram tidas em conta nos modelos relativos a inundações.

Falta de conhecimentos acerca do impacto das alterações climáticas nas inundações pluviais e no regime pluviométrico

81

A Bulgária, a Roménia e a Eslovénia não dispõem de informações suficientes sobre o impacto das alterações climáticas nos padrões pluviométricos e nas correspondentes inundações, planeando realizar estudos a este respeito no segundo ciclo da Diretiva Inundações, que terá início em 2022. As autoridades checas previram mais precipitação na primavera e no outono e menos no verão e no inverno. O instituto meteorológico nacional checo não tencionava rever em alta, nos seus modelos, a probabilidade de inundações resultantes das alterações climáticas.

82

No que se refere ao sul da Europa, a AEA comunicou um decréscimo da precipitação anual na Península Ibérica entre 1960 e 2015⁵⁵. No mesmo relatório, alertou ainda para um aumento dos prejuízos decorrentes de inundações repentinas mais curtas e mais circunscritas. Contudo, as autoridades italianas, portuguesas e espanholas não quantificaram o impacto das alterações climáticas na probabilidade de ocorrência de inundações pluviais e fluviais.

A subida do nível do mar não foi totalmente tida em conta

83

A subida do nível do mar, desencadeada pelas alterações climáticas, aumenta o risco de inundações costeiras (ver pontos 9, 10 e 13). No primeiro ciclo de aplicação da Diretiva Inundações, à exceção de Portugal, os Estados-Membros visitados com costa marítima (Bulgária, Espanha, Itália, Países Baixos, Roménia e Eslovénia) tinham, em geral, definido ZRPSI específicas nas zonas costeiras.

84

Uma das principais conclusões do workshop sobre alterações climáticas do Grupo de Trabalho F, realizado em março de 2017, foi que a maioria dos Estados-Membros apenas teve em consideração as alterações climáticas ao estabelecer ZRPSI nas zonas costeiras, mas não nas zonas do interior. Além disso, o Tribunal considerou que era muito pouco claro o modo como as futuras tendências de subida do nível do mar tinham sido tidas em conta nas metodologias aplicadas. A Bulgária revelou ser a exceção, fornecendo intervalos de valores relativos à subida do nível do mar decorrente das alterações climáticas, tendo em conta três níveis de probabilidade no âmbito de dois cenários.

85

Será cada vez mais importante que os Estados-Membros com cidades importantes, habitantes e infraestruturas situados em regiões costeiras estejam conscientes da provável subida do nível do mar à escala mundial e local. O risco dessa subida foi quantificado até 2050, sendo a sua evolução mais incerta entre 2050 e 2100 (ver figura 6), altura em que poderá acelerar.

Os Estados-Membros usaram geralmente dados históricos, o que acarreta o risco de não refletir os riscos climáticos acrescidos

86

A Diretiva Inundações não exige que os trabalhos de cartografia tenham em conta o impacto das alterações climáticas nas inundações. Ao cartografarem os riscos de inundações, todos os Estados-Membros visitados aplicaram os cenários de inundações baseados nas três probabilidades exigidas pela diretiva (ver ponto 40). Estas probabilidades de inundação são expressas como «periodicidade provável», ou sob a forma de uma percentagem que reflete a probabilidade de ocorrência de inundações num dado ano. Estas classificações comuns basearam-se em séries estatísticas históricas, que apenas têm em conta padrões hidrológicos e meteorológicos passados. Contudo, não refletem as condições meteorológicas futuras, nem as possíveis alterações na frequência e gravidade das inundações, decorrentes das alterações climáticas. A tomada em consideração dessas condições futuras exige capacidades de previsão adequadas (ver pontos 80-82).

87

O Tribunal constatou ainda que, muitas vezes, as decisões de investimento foram orientadas por avaliações dos riscos baseadas num nível de proteção expresso, por exemplo, como «1 em 100» anos. As decisões de investimento podem assim ser distorcidas, devido a uma falta de conhecimento das alterações dos perfis de risco, decorrentes de um clima em rápida mutação (ver pontos 4-13).

88

As consequências das inundações repentinas causadas por períodos de chuva mais intensa (ver pontos 4, 8 e 82) e o impacto da subida do nível do mar (ver caixa 13) podem ser subestimados, acarretando o risco de os investimentos ficarem submersos ou deixarem de ser adequados mais cedo do que o previsto, transformando-se assim em «ativos improdutivos».

A cobertura manteve-se baixa nos casos em que os Estados-Membros optaram por seguros privados contra inundações

89

Uma das ações fundamentais recomendadas pela estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas consiste em «Promover regimes de seguros e outros produtos financeiros para decisões de investimento e empreendimento resilientes»⁵⁶. Os prémios de seguros ajustados aos riscos de inundações podem ajudar a sensibilizar os particulares para estes riscos e dissuadir que se instalem em zonas propensas a inundações. As indemnizações de seguro por inundações também podem fomentar a recuperação económica na sequência de uma catástrofe. Segundo dados do setor dos seguros⁵⁷, cerca de 25% dos prejuízos causados por inundações na Europa foram cobertos por seguros no período de 1980 a 2017.

90

Ao controlar a aplicação desta estratégia nos Estados-Membros, a Comissão concluiu que os instrumentos de seguro ainda não foram bem integrados nos processos nacionais de tomada de decisões relativas à adaptação, nem nas estratégias mais amplas de gestão dos riscos climáticos. O objetivo da Comissão ao elaborar a estratégia da UE consistiu em aumentar a utilização de seguros contra catástrofes naturais. Se a cobertura de seguro se mantiver baixa, os prémios relativos a inundações permanecerão altos, o que, por sua vez, reduz ainda mais a procura de seguros⁵⁸.

91

O Tribunal detetou uma baixa cobertura em matéria de seguro contra inundações. Embora existam vários modelos de seguros (ver figura 7), o mais utilizado nos Estados-Membros visitados foi o seguro privado contra inundações não obrigatório. Este modelo é utilizado na Bulgária, na República Checa, em Itália, em Portugal e na Eslovénia. O sistema romeno também é privado, sendo o seguro contra inundações alegadamente obrigatório no que se refere aos imóveis. Na Bulgária, em Itália e na Roménia, poucas pessoas tinham subscrito seguros contra inundações (ver caixa 14).

92

A OCDE concluiu ainda que baixos níveis de cobertura de seguro podem colocar uma elevada pressão sobre os governos no sentido de pagarem indemnizações por prejuízos causados por inundações, o que entravaria o crescimento dessa cobertura⁵⁸. O Tribunal observou essa situação na Áustria, tendo um estudo recente⁵⁹ concluído que o regime público de indemnização «Katastrophenfonds» poderá dissuadir o setor dos seguros de assumir um maior papel na indemnização de prejuízos provocados por fenómenos meteorológicos extremos.

93

Nos Países Baixos, o nível de risco muito elevado⁶⁰, com a possibilidade de inundações costeiras graves ou de ruturas nos diques, explica a necessidade de intervenção pública. O sistema público de proteção e prevenção funciona, na prática, como um regime de seguro coletivo ou público contra inundações costeiras ou ruturas nos diques.

94

Em Espanha, uma entidade pública gere, em cooperação com o setor privado, o sistema de cobertura de riscos extraordinários, incluindo de inundações. O Tribunal reconheceu algumas vantagens no modo de financiamento deste sistema, bem como no nível de cobertura de ativos (ver caixa 15).

Existia regulamentação em matéria de utilização do solo e ordenamento do território para atenuar os riscos de inundações, mas os Estados-Membros tinham muito a fazer nesta matéria

95

A Diretiva Inundações dispõe ainda que a utilização do solo e o ordenamento do território são aspetos a integrar nos PGRI. Estas atividades são importantes para limitar a exposição das pessoas e dos bens nas zonas em risco de inundação (ver ponto 16) e para reduzir o escoamento de zonas a montante.

96

O Tribunal constatou que todos os Estados-Membros visitados tinham introduzido algumas regras relativas ao planeamento da utilização do solo no sentido de restringir ou proibir certas atividades em zonas propensas a inundações. A Áustria, a Eslovénia e a Espanha tinham claramente integrado a sua política de ordenamento do território na gestão dos riscos de inundações (ver caixa 16).

97

Contudo, em cinco dos Estados-Membros visitados, muitas vezes as definições das zonas propensas a inundações não eram claras, ou nem sempre existia uma ligação direta com as cartas de zonas inundáveis resultantes da aplicação da Diretiva Inundações. Por exemplo, embora a Roménia tenha introduzido restrições nas «zonas inundáveis», este conceito não foi claramente definido e a legislação não o articula com as cartas em matéria de inundações. A regulamentação não indicou o tipo e a frequência das inundações, nem a profundidade de água considerada.

98

Os PGRI da Bulgária, da República Checa, de Portugal e da Roménia incluíram medidas, ainda não aplicadas, que visam a atualização da regulamentação em matéria de ordenamento ou o reforço da integração do planeamento da utilização do solo na gestão dos riscos de inundação, reconhecendo, assim, as insuficiências da atual regulamentação. Em Portugal, uma medida de prevenção a nível nacional visa definir zonas de inundação em conformidade com os cenários de inundações. A medida destina-se a impor condições à construção em zonas com uma probabilidade de inundação média, bem como a proibir a construção em zonas nas quais esta probabilidade seja elevada.

99

Todos os Estados-Membros visitados dispõem dos meios jurídicos para deslocar bens, por exemplo, através de expropriação (ver figura 8). Contudo, as autoridades desses Estados-Membros esclareceram que raramente se recorre a tais poderes, ou apenas em último recurso. A situação era a mesma em todos os locais visitados, essencialmente porque as condições aplicáveis à deslocação de pessoas e bens são onerosas e difíceis de satisfazer em termos jurídicos.

Conclusões e recomendações

100

O Tribunal concluiu que, globalmente, a Diretiva Inundações teve efeitos positivos (ver pontos 32-45), em especial a nível da coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros (ver pontos 33-37) e da avaliação dos riscos de inundações (ver pontos 38-40). Verificaram-se insuficiências, mas também algumas boas práticas, na afetação de financiamento (ver pontos 50-57), na definição de prioridades para as medidas relacionadas com inundações (ver pontos 58-60) e na execução dos planos de gestão dos riscos de inundações (ver pontos 61-76). Os principais desafios para o futuro continuam a ser uma integração mais sólida das alterações climáticas, dos sistemas de seguros contra inundações e do ordenamento do território na gestão dos riscos de inundações (ver pontos 77-99).

101

A Diretiva Inundações melhorou a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros e conduziu a progressos na avaliação dos riscos de inundações. Assentou em trabalhos prévios, incluindo uma cooperação de longa data entre Estados-Membros. Contudo, a cooperação transfronteiras consistiu sobretudo no intercâmbio de informações, sem se alargar a um planeamento internacional conjunto para as bacias hidrográficas comuns (ver pontos 32-45).

102

Regra geral, os objetivos dos PGRI não foram quantificados nem calendarizados. Nos sete Estados-Membros visitados, o Tribunal considerou que os PGRI definiram objetivos políticos demasiado gerais, o que prejudicou a avaliação dos resultados e a criação de um quadro de prestação de contas para os organismos envolvidos (ver pontos 47-49).

Recomendação 1 – Melhorar a prestação de contas

A Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações, deve, ao reexaminar os PGRI do segundo ciclo e de ciclos posteriores, verificar se os Estados-Membros definiram objetivos quantificáveis e calendarizados para as ações relacionadas com inundações, permitindo assim avaliar se foram realizados progressos rumo à sua consecução, em conformidade com a referida diretiva. Deve partilhar com todos os Estados-Membros os exemplos de boas práticas em matéria de definição de objetivos.

Prazo de execução: março de 2022.

103

O Tribunal constatou que as fontes de financiamento nacionais e da UE foram apenas parcialmente indicadas e garantidas e que os fundos para investimentos transfronteiriços foram limitados. Os PGRI não são programas de financiamento, pelo que os montantes neles registados não estão forçosamente disponíveis. Esta situação aumenta a insegurança do financiamento de ações relacionadas com inundações (ver pontos 50-56). O financiamento para investimentos transfronteiras foi limitado (ver ponto 57).

Recomendação 2 – Melhorar a indicação de recursos financeiros nos PGRI, incluindo para ações transfronteiras

No segundo ciclo da Diretiva Inundações, a Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações, deve avaliar e comunicar se os Estados-Membros:

1. indicaram fontes de financiamento para cobrir as necessidades de investimento decorrentes dos PGRI e se estabeleceram um calendário de execução em conformidade com o financiamento disponível;
2. ponderaram investimentos transfronteiriços no que se refere às medidas em matéria de inundações aplicadas em bacias hidrográficas internacionais.

Prazo de execução: março de 2022.

104

Os procedimentos de classificação para a afetação de recursos a medidas em matéria de inundações devem estar mais estreitamente ligados às prioridades dos PGRI. Em sete dos Estados-Membros visitados, esses procedimentos revelaram insuficiências. Por exemplo, em quatro deles, o elemento fundamental para a definição de prioridades foi o nível de preparação de um projeto para a execução, e não a sua eventual eficácia (ver pontos 58-60).

105

A gestão dos riscos de inundações exige dados de boa qualidade em matéria de condições climatéricas, topografia, hidrologia e atividades humanas. O Tribunal constatou que os Estados-Membros visitados tinham conhecimento dos benefícios de investir em tecnologias e dados para aplicar modelos que ajudem a gerir os riscos de inundações. Constatou ainda que, em todos os Estados-Membros visitados, a modelização contribuiu para a execução de projetos relacionados com inundações (ver pontos 63-67).

106

A maioria dos Estados-Membros visitados recorreu a análises de custo-benefício na elaboração ou seleção dos projetos. Em alguns casos, o Tribunal detetou insuficiências (ver ponto 68).

Recomendação 3 – Melhorar os procedimentos de definição de prioridades e garantir a otimização dos recursos

Nos casos em que são solicitados fundos da UE, a Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações e no contexto da gestão partilhada, apenas deve cofinanciar medidas em matéria de inundações cuja prioridade tenha sido definida em conformidade com os futuros PGRI. A definição de prioridades pelos Estados-Membros deve basear-se em critérios objetivos e pertinentes, que incluam:

• uma análise de custo-benefício de boa qualidade, a fim de garantir a otimização dos investimentos,
• quando aplicável, um critério que tenha em conta o impacto transfronteiras dos projetos.

Prazo de execução: março de 2022.

107

A coordenação da aplicação da Diretiva Inundações e da Diretiva-Quadro Água resultou, no geral, em sinergias. Alguns PGRI indiciaram esforços no sentido de garantir a consonância com a Diretiva-Quadro Água. Contudo, na Bulgária e na Roménia, o Tribunal visitou projetos que não respeitavam esta diretiva (ver pontos 69 e 70).

Recomendação 4 – Assegurar o cumprimento da Diretiva-Quadro Água pelos Estados-Membros

A Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações e da Diretiva-Quadro Água, deve assegurar que as novas infraestruturas de proteção contra as inundações propostas pelos Estados-Membros nos PGRI cumprem a Diretiva-Quadro Água.

Prazo de execução: janeiro de 2019.

108

Os projetos de infraestruturas verdes têm vários benefícios. São um meio eficiente em termos de custos de reduzir os riscos de inundações, tendo a Comissão tomado medidas para promover soluções verdes (ver ponto 71). Também podem ser utilizadas eficazmente em combinação com infraestruturas cinzentas (ver ponto 72 e caixa 12), enquanto medidas complementares.

109

Contudo, a aplicação de soluções verdes pode por vezes revelar-se difícil. Em seis dos Estados-Membros visitados, os PGRI não colocaram a tónica nas infraestruturas verdes. Para além da falta de apoio das partes interessadas em certos casos, o Tribunal deparou-se ainda com obstáculos práticos à criação de infraestruturas verdes, como a falta de uma metodologia adequada, de um registo cadastral ou de disponibilidade de terras (ver pontos 72-76).

Recomendação 5 – Verificar se os Estados-Membros analisaram a viabilidade da aplicação de medidas verdes em combinação com infraestruturas cinzentas, quando adequado

A Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações e da Diretiva-Quadro Água, deve verificar, nos casos em que é solicitado cofinanciamento da UE, se os Estados-Membros analisaram a viabilidade da aplicação de medidas verdes significativas, isoladamente ou em combinação com soluções cinzentas.

Prazo de execução: janeiro de 2019.

110

Os Estados-Membros visitados não conseguiram relacionar o impacto das alterações climáticas com a dimensão, frequência e localização das inundações. Foram reconhecidas algumas tendências, como o aumento das inundações repentinas, mas estas ainda não foram tidas em conta nos modelos relativos a inundações (ver pontos 81 e 82).

111

A subida do nível do mar, desencadeada pelas alterações climáticas, aumenta o risco de inundações costeiras. A maioria dos Estados-Membros só teve em conta as alterações climáticas ao estabelecer ZRPSI nas zonas costeiras. Todavia, o Tribunal considerou que era muito pouco claro o modo como as futuras tendências de subida do nível do mar tinham sido tidas em conta nas metodologias aplicadas. Será cada vez mais importante que a maioria dos Estados-Membros, especialmente os que têm cidades importantes, habitantes e infraestruturas situados em regiões costeiras, esteja consciente da provável subida do nível do mar e efetue o seu planeamento em conformidade com a mesma (ver pontos 83-85).

112

Os Estados-Membros usaram geralmente dados históricos, o que acarreta o risco de não refletir os riscos acrescidos e em evolução decorrentes das alterações climáticas. Ao elaborar as cartas, as probabilidades de inundação são expressas como «periodicidade provável», ou sob a forma de uma percentagem que reflete a probabilidade de ocorrência de inundações num dado ano. Estes valores, baseados em dados históricos, não refletem as condições meteorológicas futuras, nem as eventuais alterações na frequência e gravidade das inundações. As decisões de investimento foram, muitas vezes, afetadas por este mesmo desfasamento. As consequências das inundações repentinas e o impacto da subida do nível do mar podem ser subestimados, acarretando o risco de os investimentos deixarem de ser adequados mais cedo, transformando-se em «ativos improdutivos» (ver pontos 86-88).

Recomendação 6 – Integrar melhor os efeitos das alterações climáticas na gestão dos riscos de inundações

A - A Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações, deve verificar se os PGRI incluem medidas para melhorar os conhecimentos e a modelização do impacto das alterações climáticas nas inundações.

Prazo de execução: julho de 2019.

B - Na sua análise dos documentos exigidos para o segundo ciclo da Diretiva Inundações, a Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações, deve verificar se os Estados-Membros:

1. estimam e modelizam o impacto das alterações climáticas nas inundações, através de estudos e investigação;
2. desenvolvem ferramentas adequadas para uma melhor análise e previsão das:
   • inundações pluviais, incluindo as inundações repentinas;
   • inundações costeiras decorrentes da subida do nível do mar;
3. planeiam, se for caso disso, medidas flexíveis para ajustar o nível de proteção, nos casos em que o impacto das alterações climáticas não seja quantificável.

Prazo de execução: março de 2019 (avaliações preliminares dos riscos de inundações) e março de 2022 (PGRI).

113

Num contexto de crescimento dos riscos relacionados com o clima (ver pontos 4-13), os seguros são uma ferramenta de gestão dos riscos de inundações (ver ponto 16). Embora existam vários modelos de seguros, o mais utilizado nos Estados-Membros visitados foi o seguro privado contra inundações não obrigatório. A cobertura manteve-se baixa nos casos em que os Estados-Membros optaram por seguros privados contra inundações, o que significa que se mantém a situação de deficiência do mercado. O Tribunal constatou que a cooperação entre os setores público e privado, no que se refere a seguros contra inundações, levou a um aumento da cobertura de bens (ver pontos 89-94).

Recomendação 7 – Sensibilizar o público para os benefícios dos seguros contra inundações e procurar aumentar a cobertura

A Comissão, no seu reexame dos PGRI para o segundo ciclo, deve verificar se os Estados-Membros programaram ações para:

1. sensibilizar o público para os benefícios dos seguros na cobertura contra os riscos de inundações;
2. aumentar a cobertura, por exemplo, através de cooperação entre os setores público e privado no que se refere a seguros contra inundações.

Prazo de execução: março de 2022.

114

Existia regulamentação em matéria de utilização do solo e ordenamento do território para atenuar os riscos de inundações, mas os Estados-Membros tinham muito a fazer nesta matéria. Todos os Estados-Membros visitados tinham aplicado algumas regras relativas ao planeamento da utilização do solo no sentido de restringir ou proibir certas atividades em zonas propensas a inundações. O Tribunal observou casos em que os Estados-Membros tinham claramente integrado a política de ordenamento do território na gestão dos riscos de inundações (ver pontos 95 e 96).

115

Contudo, alguma regulamentação nacional em matéria de utilização do solo e ordenamento do território não era suficientemente específica e abrangente para ter devidamente em conta os riscos de inundações. Alguns dos PGRI incluíram medidas para atualizar a regulamentação em matéria de ordenamento ou para melhorar, no futuro, a integração do planeamento da utilização do solo na gestão dos riscos de inundações, reconhecendo, assim, as insuficiências da atual regulamentação. Contudo, essas medidas ainda não foram aplicadas. Ainda que existissem meios jurídicos para deslocar bens, designadamente a expropriação, esses poderes raramente foram postos em prática ou só o foram como último recurso (ver pontos 97-99).

Recomendação 8 – Avaliar a conformidade dos PGRI com as regras relativas ao planeamento da utilização do solo

A Comissão, na sua função de supervisão ao abrigo da Diretiva Inundações, deve:

1. verificar se os Estados-Membros utilizaram os seus PGRI para avaliar em que medida as regras nacionais em matéria de planeamento da utilização do solo foram corretamente definidas e eficazmente cumpridas nas zonas em risco de inundações;
2. divulgar boas práticas e orientações para os Estados-Membros.

Prazo de execução: março de 2020.

O presente Relatório Especial foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos MILIONIS, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de setembro de 2018.

Glossário

Bacia hidrográfica: zona terrestre a partir da qual todas as águas fluem, através de uma rede de ribeiros, rios e lagos para o mar, desembocando numa única foz, estuário ou delta.

Diretiva-Quadro Água: Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO L 327 de 22.12.2000, p. 1).

Gestão dos riscos de inundações: práticas utilizadas na determinação, análise e atenuação prévias dos riscos de inundações, assentes na:

• prevenção: evitar os danos causados pelas inundações, por exemplo, proibindo a construção em zonas propensas às mesmas;
• proteção: tomar medidas para reduzir a probabilidade de inundações ou o seu impacto num local específico, como a restauração de planícies aluviais e de zonas húmidas;
• preparação: informar o público sobre as medidas a tomar em caso de inundações.

Infraestrutura verde: rede planeada de espaços naturais ou seminaturais, em meio urbano ou rural, destinada a dar resposta a problemas climáticos, ao mesmo tempo que apoia ou restaura processos naturais e ecológicos. Um exemplo de infraestrutura verde, no presente relatório, é a restauração de uma planície aluvial para evitar a inundação de zonas vulneráveis.

Inundação costeira: inundação de zonas costeiras baixas pela água do mar, de estuários ou de lagos costeiros, decorrente de fenómenos como marés extremas, marés de tempestade ou a ação das ondas.

Inundação fluvial: inundação que ocorre quando um sistema de drenagem natural ou artificial, como um rio, ribeiro ou canal de drenagem, excede a sua capacidade.

Inundação pluvial: inundação causada por precipitação forte que sobrecarrega os sistemas de drenagem naturais ou urbanos. O excesso de água não pode ser absorvido e extravasa para as ruas ou escorre pelas encostas.

Inundação repentina: subcategoria das inundações pluviais, em que os níveis da água sobem e descem com pouco ou nenhum aviso prévio, normalmente devido a chuva intensa numa área relativamente pequena.

Inundação: o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC) define inundação como o transbordamento dos limites normais de um curso de água ou de outra massa de água, ou a acumulação de água em zonas que normalmente não estão submersas.

Perigo de inundações: probabilidade de ocorrência de uma inundação potencialmente danosa num determinado período.

Plano de gestão dos riscos de inundações (PGRI): documento que estabelece objetivos adequados e medidas de prevenção, preparação e proteção contra inundações. Os Estados-Membros criam os PGRI e coordenam as ações programadas a nível das bacias hidrográficas.

Região hidrográfica: unidade central de gestão das bacias hidrográficas. A maioria das regiões hidrográficas da Diretiva Inundações são as mesmas que as da Diretiva-Quadro Água.

Zona com riscos potencialmente significativos de inundações (ZRPSI): zona considerada como vulnerável a riscos potencialmente significativos de inundações por rios, precipitação, águas subterrâneas, mar e lagos naturais ou artificiais.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I – Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Phil Wynn Owen, Membro do TCE, com a colaboração de Gareth Roberts, chefe de gabinete e Olivier Prigent, assessor de gabinete; Robert Markus, responsável principal; Bertrand Tanguy, responsável de tarefa e Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes e Radostina Simeonova, auditores. Hannah Critoph prestou assistência linguística e Annette Zimmerman assegurou os serviços de secretariado.

Contacto

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LUXEMBOURG

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Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0986-1	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/013814	QJ-AB-18-024-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0982-3	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/70555	QJ-AB-18-024-PT-Q

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