Directiva sobre inundaciones: se ha avanzado en la evaluación de riesgos, pero es necesario mejorar la planificación y la ejecución

Resumen

I

Las inundaciones pueden provocar lesiones o muerte, daños económicos considerables y daños al medio ambiente y al patrimonio cultural. Las inundaciones graves son cada vez más frecuentes en Europa. En los últimos años se han registrado más del doble de inundaciones repentinas de magnitud media a elevada que al final de la década de 1980. El cambio climático es un factor de agravamiento, que provoca cambios en los patrones de las precipitaciones y del clima, subida del nivel del mar y, en consecuencia, inundaciones más frecuentes y graves. Varios fenómenos, como la erosión costera, las tempestades en alta mar, las mareas altas y los vientos que empujan a las mareas hacia la tierra, aumentan el riesgo de inundación en las zonas costeras.

II

En respuesta al aumento de la incidencia de inundaciones, la UE aprobó en 2007 la Directiva sobre inundaciones. En estas circunstancias, el Tribunal trató de determinar si la prevención, la protección y la preparación frente a las inundaciones en virtud de la Directiva sobre inundaciones se basó en un análisis adecuado y si el enfoque empleado podía resultar eficaz.

III

El Tribunal constató que la Directiva sobre inundaciones tiene, en general, efectos positivos, pero que la asignación de fondos en la aplicación de las medidas contra las inundaciones presenta insuficiencias. Todos los Estados miembros han comenzado a aplicar los planes de gestión del riesgo de inundación, pero es necesario introducir mejoras El Tribunal observó que aún habrá que afrontar grandes desafíos para la plena integración del cambio climático, los seguros contra inundaciones y la ordenación territorial en la gestión del riesgo de inundación.

IV

El Tribunal constató que, gracias a la Directiva sobre inundaciones, había mejorado la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros, en especial a través del papel de supervisión y seguimiento que desempeña la Comisión y del grupo de trabajo específico creado como foro para la coordinación y el intercambio de conocimientos y buenas prácticas. Los Estados miembros visitados por el Tribunal reconocen que la Directiva ha contribuido positivamente a la normalización de la evaluación y gestión del riesgo de inundación. Por otro lado, la Directiva también se elaboró aprovechando lo ya construido, especialmente la cooperación ya consolidada entre los Estados miembros, e introdujo el requisito de que los Estados miembros realizaran actividades para concienciar sobre las inundaciones a determinados ciudadanos.

V

Las fuentes de financiación de los planes de gestión del riesgo de inundación solo estaban parcialmente identificadas y garantizadas, mientras que la financiación de inversiones transfronterizas era limitada. Además, en general, los procedimientos de clasificación y distribución de estos recursos limitados presentaban por lo general insuficiencias y no asignaban los fondos conforme a las prioridades establecidas.

VI

En la ejecución de proyectos relativos a inundaciones, la mayoría de los Estados miembros utilizaron análisis coste-beneficio para lograr el mejor uso de los fondos, pero el Tribunal constató algunas insuficiencias en su uso. Aunque se intentó garantizar que los proyectos fueran conformes con la Directiva marco sobre el agua, algunos Estados miembros seguir esforzándose en este sentido. Los proyectos de infraestructura verde constituyen un medio eficaz en relación con los costes para reducir el riesgo de inundación, pero los planes de dos tercios de los Estados miembros visitados no se dirigían especialmente a la infraestructura verde.

VII

En lo que respecta a los desafíos para el futuro, el Tribunal constató que los Estados miembros visitados no pudieron tomar en cuenta el impacto del cambio climático en la magnitud, la frecuencia y la ubicación de las inundaciones. Por lo general, los Estados miembros utilizaron datos históricos, lo cual implica el riesgo de que no queden reflejadas futuras condiciones meteorológicas o posibles cambios en la frecuencia y la gravedad de las inundaciones. En relación con las medidas no estructurales sobre inundaciones, el Tribunal constató que, cuando los Estados miembros optaron por seguros privados contra las inundaciones, la cobertura era baja. Existen normas de uso del suelo y ordenación territorial para mitigar el riesgo de inundación, pero los Estados miembros debían esforzarse más por mejorarlas.

VIII

Sobre la base de estas conclusiones, el Tribunal recomienda a la Comisión que:

• compruebe que los Estados miembros mejoran la rendición de cuentas utilizando objetivos cuantificables y con un plazo de cumplimiento para las medidas relativas a inundaciones de los planes de gestión del riesgo de inundación;
• evalúe y notifique si los Estados miembros identifican fuentes de financiación para cubrir las necesidades derivadas de los planes de gestión del riesgo de inundación y establecen el correspondiente calendario; solicite a los Estados miembros que estudien conjuntamente posibles inversiones transfronterizas para las medidas relativas a inundaciones en demarcaciones hidrográficas internacionales;
• cofinancie únicamente las medidas relativas a inundaciones en las que se otorgue prioridad a los proyectos en función de criterios objetivos y pertinentes, como un análisis coste-beneficio de calidad y, en su caso, un criterio que tenga en cuenta el impacto transfronterizo de los proyectos;
• garantice el cumplimiento de la Directiva marco sobre el agua en la nueva infraestructura frente a inundaciones y que, antes de solicitar cofinanciación de la UE, los Estados miembros hayan analizado la viabilidad de la aplicación de importantes medidas ecológicas complementarias significativas para cada inversión prevista;
• compruebe que los planes de gestión del riesgo de inundación contienen medidas para mejorar el conocimiento y la modelización del impacto del cambio climático en las inundaciones. compruebe, en su examen de los documentos necesarios para el segundo ciclo, que los Estados miembros integran mejor los efectos del cambio climático en la protección, la prevención y la preparación frente a las inundaciones, y compruebe que los Estados miembros hayan previsto medidas para concienciar al público de las ventajas de una cobertura de seguros contra el riesgo de inundación y de aumentar dicha cobertura, por ejemplo, por medio de la cooperación entre los sectores público y privado de los seguros contra inundaciones;
• compruebe si los Estados miembros han utilizado sus planes de gestión del riesgo de inundación para evaluar el grado en que las normas de ordenación territorial de los Estados miembros son conformes con la Directiva sobre inundaciones y ofrecen buenas prácticas y orientaciones para los Estados miembros.

Introducción

Por qué importan las inundaciones

01

Las inundaciones pueden provocar lesiones, muerte, costes económicos considerables, daños al medio ambiente y al patrimonio cultural, y el desplazamiento de personas. Como ejemplo, en menos de dos semanas de mayo y junio de 2016, las inundaciones provocaron el fallecimiento de al menos dieciocho personas y pérdidas de más de 3 700 millones de euros en nueve Estados miembros¹. En mayo y junio de 2013, acontecimientos parecidos provocaron la muerte de al menos veintiséis personas y pérdidas de más de 13 000 millones de euros en siete Estados miembros².

02

El coste económico de los fenómenos hidrológicos en toda la UE ascendió aproximadamente a 166 000 millones de euros entre 1980 y 2017, lo que representa casi un tercio de las pérdidas provocadas por fenómenos relacionados con el cambio climático³. Según una hipótesis de statu quo⁴, se prevé que los daños causados en toda la UE por inundaciones resultantes de la combinación de cambios climáticos y económicos aumenten, pasando de los 7 000 millones de euros anuales en el período de control 1981-2010 a 20 000 millones de euros anuales en la década de 2020, 46 000 millones de euros anuales en la década de 2050 y 98 000 millones de euros anuales en la década de 2080⁵.

03

Desde 1985, las inundaciones son cada vez más frecuentes en Europa. En los últimos años, la tendencia muestra que se han registrado más del doble de inundaciones repentinas de magnitud media a grave⁶ que a finales de la década de 1980⁷.

La importancia del cambio climático

04

Con el cambio del clima, en la UE se producen precipitaciones más intensas, tormentas más severas y sube el nivel del mar. Como consecuencia del aumento local y regional en la intensidad y la frecuencia de las inundaciones, según la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA)⁸, se agravarán las inundaciones fluviales, pluviales y costeras en Europa.

05

Las tendencias climáticas observadas y las proyecciones climáticas para el futuro muestran importantes variaciones regionales en las precipitaciones en Europa. Las proyecciones muestran un aumento de la precipitación anual en el norte de Europa. Las precipitaciones invernales podrían aumentar en más del 25 % en los últimos veinte años de este siglo en algunas zonas de Europa (véase la ilustración 1).

06

Si un sistema fluvial carece de capacidad de drenaje que soporte el volumen de agua generado por las precipitaciones, se produce una inundación fluvial. En grandes ríos como el Danubio, el Rin o el Elba, se pueden producir inundaciones bastante tiempo después de las precipitaciones, que pueden durar, incluso, meses⁹.

07

En la costa mediterránea de la UE, sin embargo, el total de precipitaciones anuales podría descender en más del 50 %¹⁰ en los últimos veinte años de este siglo. Los períodos más prolongados y frecuentes sin precipitaciones podrían dañar la cubierta terrestre, activar la erosión y aumentar la escorrentía durante las tormentas¹¹.

08

Es probable que las precipitaciones se vuelvan más intensas en toda Europa¹². Las precipitaciones muy intensas y localizadas pueden provocar inundaciones repentinas, y causar daños y destrucción generalizados¹², especialmente en pueblos y ciudades sin sistemas adecuados de drenaje. Las inundaciones repentinas son cada vez más comunes, especialmente en el Mediterráneo y en zonas montañosas¹³. Las inundaciones repentinas son más difíciles de predecir, ya que están causadas por una dinámica meteorológica específica provocada por las condiciones locales, como la topografía, el viento y la distancia desde el mar. Es necesario realizar investigaciones específicas para mejorar la previsión de dichos fenómenos (véase el recuadro 1).

09

Varios fenómenos, como la erosión costera, las tempestades en alta mar, las mareas altas y los vientos que empujan a las mareas hacia la tierra aumentan el riesgo de inundación en las zonas costeras de la UE. Las subidas del nivel del mar provocadas por el cambio climático agravan este riesgo (véase el recuadro 2).

10

El nivel del mar no aumenta de manera uniforme en toda la UE, pero es probable que la mayor parte del litoral experimente, a finales de siglo, una subida del nivel del mar de más de 30 cm con respecto al período 1986-2005 conforme al escenario del IPCC de aumento de temperatura mundial de 1,8 ºC¹⁷ (véase la ilustración 2). En el escenario de elevadas emisiones (aumento de temperatura de 3,7 ºC al final del siglo con respecto al período 1986-2005¹⁸), la subida podría ser de entre 45 y 82 cm.

11

Se espera que la previsión de aumento del nivel del mar y de cambios en la frecuencia e intensidad de las marejadas provoquen importantes daños en zonas costeras de toda Europa²⁰, zonas densamente pobladas que albergan una importante cantidad de activos. Esta combinación de riesgos climáticos y zonas de utilización extensiva aumenta la magnitud de las posibles pérdidas y añade un estrato adicional de complejidad en la modelización de los riesgos y de la incertidumbre de los precios²¹.

12

Los fenómenos climáticos más frecuentes, intensos y duraderos de todo tipo también agravarán todo ello²². Es probable que la fusión de los glaciares debilite las principales corrientes marinas, incluida la corriente del Golfo, y las corrientes de viento, como la corriente de Chorro, entre América y Europa²³. Estos cambios podrían modificar los patrones climáticos en Europa, por ejemplo, alargando los períodos de tormentas, precipitaciones o sequías.

13

El cuadro 1 resume los fenómenos descritos en los apartados 5 a 12 y su impacto en los distintos tipos de inundaciones.

Cuadro 1

Síntesis de fenómenos relacionados con el cambio climático y su impacto en las inundaciones

	Impacto en la gravedad de…
Fenómeno relacionado con el cambio climático	Inundaciones fluviales	Inundaciones pluviales	Inundaciones costeras
Más precipitaciones anuales en algunas partes de Europa, más casos de precipitaciones intensas	⇧	⇧
Menos precipitaciones anuales en otros lugares, pero más escorrentía y más fenómenos intensos	⇩	⇧
Aumento del nivel del mar	⇧ (estuarios)		⇧
Fenómenos extremos de todo tipo más frecuentes, intensos y duraderos	⇧	⇧	⇧

¿Qué ha hecho la UE?

¿Qué soluciones aporta de prevención, protección y preparación frente a las inundaciones?

14

En respuesta a varias inundaciones producidas en el centro de Europa y en el sur de Francia en 2002, la UE aprobó en 2007 la Directiva sobre inundaciones²⁴ para coordinar la prevención, la protección y la preparación frente a las inundaciones en los Estados miembros y entre unos Estados y otros en las cuencas hidrográficas. Las inundaciones se tratan mejor desde las cuencas hidrográficas aplicando una serie de medidas para limitar la escorrentía, ralentizar el caudal de los ríos, permitir que las inundaciones se extiendan por suelo natural y agrícola, proteger activos vulnerables (véanse las medidas en las cuencas hidrográficas en la ilustración 3) y no agravar las inundaciones aguas abajo, tal y como exige la Directiva sobre inundaciones (véase en la ilustración 4 un enfoque para evitar las inundaciones aguas abajo).

15

Pueden combinarse infraestructuras verdes y grises, como se describe a continuación, para solucionar problemas de inundaciones en las cuencas hidrográficas (véanse asimismo las ilustraciones 3 y 4):

• Otras soluciones tradicionales de protección frente a las inundaciones son los embalses, los diques, los canales, las defensas frente a marejadas y las barreras en general²⁵. Fabricadas frecuentemente con cemento, estas técnicas se denominan infraestructuras grises.
• Las llanuras aluviales, los humedales o la modificación de los meandros de los ríos pueden reducir el impacto de las inundaciones. Estas soluciones se denominan infraestructuras verdes. Según el artículo 7 de la Directiva sobre inundaciones, los planes de gestión del riesgo de inundación deben tener en cuenta zonas con potencial para retener las inundaciones, como las llanuras aluviales naturales.

16

Además de las infraestructuras estructurales grises y verdes (véase el anexo I), hay otras soluciones que pueden reducir la exposición de las personas y los activos a las inundaciones, como la ordenación del territorio²⁶, las actividades de concienciación²⁷ y los seguros. Estas medidas se denominan medidas no estructurales.

El papel de la Comisión Europea y de los Estados miembros

17

En la Comisión, la Dirección General de Medio Ambiente se encarga de coordinar y supervisar la transposición y aplicación de la Directiva sobre inundaciones, y también tiene competencias para incoar procedimientos de infracción en caso de incumplimiento por parte de los Estados miembros. Otras direcciones generales de la Comisión también intervienen en la aplicación de las medidas relacionadas con las inundaciones, sobre todo la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural y la Dirección General de Política Regional y Urbana, mediante sus responsabilidades en virtud de la gestión compartida de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE²⁸) (véase el apartado 21).

18

La Comisión tiene la intención de finalizar en 2019 su evaluación de la legislación relativa al agua con el fin de orientar futuros cambios en la política de aguas de la UE, incluida la gestión del riesgo de inundación.

19

Los Estados miembros, encargados de la aplicación efectiva de la Directiva sobre inundaciones para gestionar el riesgo de inundación, han nombrado a estos efectos autoridades de las demarcaciones hidrográficas. La Directiva exige que los Estados miembros evalúen el riesgo de inundación de todas las tierras que normalmente no están cubiertas de agua, tracen la magnitud de las inundaciones pasadas y de las posibles inundaciones futuras, recopilen los activos y la población vulnerables y adopten medidas para reducir el riesgo de inundación (véase el recuadro 3).

20

La Directiva también exige a los Estados miembros que coordinen sus prácticas de gestión del riesgo de inundación en las cuencas hidrográficas internacionales y que eviten medidas que aumentan el riesgo de inundación en los países vecinos. El primer ciclo de aplicación en los planes de gestión del riesgo de inundación de la Directiva abarca el período 2016-2021, y el segundo ciclo, el período 2022-2027.

21

En los programas de los Fondos EIE, bajo gestión compartida, los Estados miembros preparan documentos de programación que posteriormente son evaluados y aprobados por la Comisión. Los Estados miembros conciben, ejecutan y supervisan las medidas de los programas. Estos programas pueden cofinanciar medidas relativas a inundaciones e incluidas en los planes de gestión del riesgo de inundación.

Fondos disponibles en la UE

22

El gasto para la gestión del riesgo de inundación se financia a partir de los presupuestos de los Estados miembros y del presupuesto de la UE. Ni en los Estados miembros ni en la Comisión Europea se recopilan ni comunican sistemáticamente datos sobre el gasto relacionado con las inundaciones.

23

Tras realizar una encuesta³⁰ sobre el gasto relacionado con las inundaciones en los Estados miembros, la Comisión calculó que los diecisiete Estados miembros que tenían información disponible habían gastado de media 2 500 millones de euros anuales³¹ en un período de cuatro años hasta 2015, en total, con recursos nacionales y de la UE.

24

No es posible cuantificar los importes dedicados a las inundaciones con arreglo al FEDER, al Fondo de Cohesión y al Feader. El gasto del FEDER y del Fondo de Cohesión en el período 2014-2020 destinado a la adaptación al cambio climático y a la prevención y la gestión de riesgos relacionados con el clima tales como inundaciones, erosión, incendios, tormentas y sequía, ascendió aproximadamente a 6 300 millones de euros³², esto es, una media aproximada de 900 millones de euros anuales. Por tanto, solo una parte no determinada de este importe corresponde a las inundaciones. No se dispone de cálculos fiables de los importes destinados a las inundaciones en el marco del Feader.

Alcance y enfoque de la fiscalización

25

El Tribunal trató de determinar si la prevención, la protección y la preparación frente a las inundaciones con arreglo a la Directiva sobre inundaciones se basó en un marco adecuado y si el enfoque empleado podía ser eficaz.

26

Más concretamente, el Tribunal examinó si la Directiva sobre inundaciones tuvo efectos positivos generales a la hora de establecer un marco para las medidas relativas a inundaciones, si los Estados miembros gestionaron adecuadamente los recursos financieros utilizados y aplicaron correctamente sus planes de gestión del riesgo de inundación, y si tomaron debidamente en consideración algunos de los principales desafíos para el futuro.

27

El Tribunal estableció criterios de auditoría basados en documentos estratégicos de la UE, legislación, orientaciones, estudios y otras publicaciones de la Comisión, reuniones con las autoridades de los Estados miembros³³ y una visita de fiscalización piloto realizada por el Tribunal a los Países Bajos en septiembre de 2017. El Tribunal también estudió la documentación existente y consultó a especialistas en cambio climático y en seguros contra inundaciones.

28

Entre octubre y diciembre de 2017, el Tribunal realizó visitas de auditoría en cuencas hidrográficas seleccionadas de los siguientes ocho Estados miembros: Eslovenia, Italia, España, Portugal, Rumanía, Bulgaria, Austria y Chequia³⁴. En estas cuencas hidrográficas³⁵, el Tribunal también inspeccionó sobre el terreno 31 proyectos cofinanciados relacionados con las inundaciones³⁶ para evaluar si cumplían la Directiva sobre inundaciones y los planes de gestión del riesgo de inundación.

29

Asimismo, el Tribunal evaluó si la Comisión³⁷ había garantizado una aplicación adecuada de la Directiva sobre inundaciones y de las medidas relativas a inundaciones adoptadas en otros ámbitos políticos.

30

Dado que el gasto en virtud de los planes de gestión del riesgo de inundación del período 2016-2021 aún se encuentra en una fase temprana, el presente informe se centra en el gasto previsto incluido en dichos planes y en los programas de los Fondos EIE. Por tanto, el informe no evalúa la eficacia global de las medidas previstas para el primer ciclo de la Directiva sobre inundaciones.

31

El Tribunal excluyó del alcance de su trabajo las medidas de emergencia y recuperación, porque ya ha fiscalizado este ámbito³⁸ y, en todo caso, no está incluido en el mandato de la Directiva sobre inundaciones.

Observaciones

La Directiva sobre inundaciones ha tenido, en general, efectos positivos…

32

En la presente sección se evalúa si la Directiva sobre inundaciones ha logrado establecer un marco que, a partir de la evolución de los Estados miembros y de la participación de todas las partes interesadas pertinentes, haya potenciado la evaluación y la gestión del riesgo de inundación.

La Directiva ha mejorado la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros

33

La Comisión ha examinado las evaluaciones preliminares del riesgo de inundación y los mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación enviados por los Estados miembros³⁹. Los planes de gestión del riesgo de inundación todavía están en proceso de examen. Este trabajo debería constituir una aportación al informe de la Comisión para el Parlamento Europeo y el Consejo, previsto para diciembre de 2018, sobre la aplicación de la Directiva sobre inundaciones, teniendo en cuenta también el cambio climático.

34

La Comisión comprobó⁴⁰ cómo habían transpuesto los Estados miembros la Directiva sobre inundaciones. En julio de 2018, la Comisión había cerrado todos los procedimientos de infracción relacionados con la transposición salvo dos, abiertos por retraso en la presentación de los planes de gestión del riesgo de inundación en Grecia y España.

35

La aplicación de la Directiva sobre inundaciones debe coordinarse con la Directiva marco sobre el agua. La Comisión se encarga principalmente de garantizar esta coordinación mediante una estrategia común de aplicación de apoyo a las dos Directivas y, en particular, mediante un grupo de trabajo sobre inundaciones, conocido como Grupo de Trabajo F, en el que los Estados miembros comparten sus experiencias.

36

El Tribunal constató que el Grupo de Trabajo F es un foro satisfactorio por medio del cual colaboran la Comisión y los Estados miembros⁴¹.

37

La Directiva sobre inundaciones exigía que la evaluación del riesgo y las responsabilidades de planificación quedaran a discreción de los Estados miembros. En general, el Tribunal constató que las autoridades competentes de los Estados miembros habían asegurado una división clara de competencias y responsabilidades entre los distintos organismos nacionales, regionales y locales implicados.

La Directiva sobre inundaciones logró avances en la evaluación de los riesgos de inundación

38

Un efecto clave de la Directiva sobre inundaciones ha sido la normalización de la definición del riesgo de inundación. El riesgo de inundación es la probabilidad de que se produzca una inundación, junto con su impacto en las personas, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la economía. Todos los Estados miembros visitados utilizaron este enfoque para establecer el riesgo de inundación.

39

Todos los Estados miembros visitados cumplían el enfoque de cinco pasos (véase la ilustración 5) que exige la Directiva sobre inundaciones en sus procesos de evaluación y gestión.

40

Los mapas de peligrosidad muestran la magnitud de las inundaciones en varios escenarios de probabilidad. Todos los Estados miembros visitados usaban los tres escenarios de probabilidad que exige la Directiva sobre inundaciones: baja probabilidad, probabilidad media y alta probabilidad. Asimismo, la Directiva exige que, en cada escenario de probabilidad, los mapas de peligrosidad muestren, además de la extensión de la inundación, el calado del agua (véase un ejemplo en el anexo II) y, si procede, la velocidad de la corriente. Estos parámetros son esenciales para evaluar el posible daño de la inundación en activos y en vidas humanas, en particular en las inundaciones repentinas. Los Estados miembros confeccionaron mapas utilizando modelos complejos, calibrados con mediciones de campo (véanse asimismo los apartados 63 a 67).

La Directiva sobre inundaciones se basó en trabajos anteriores, incluida la duradera cooperación existente entre los Estados miembros

41

Para evitar la duplicación del trabajo, la Directiva sobre inundaciones permite que los Estados miembros utilicen documentos existentes de evaluación de riesgos y planificación. Italia y Portugal, por ejemplo, utilizaron documentos ya elaborados en lugar de llevar a cabo una nueva evaluación preliminar del riesgo de inundación, lo que garantizó la continuidad de las prácticas.

42

La Directiva sobre inundaciones obliga a las autoridades competentes a tomar en consideración los aspectos transfronterizos en cada fase del proceso de evaluación de riesgos y planificación (véase el recuadro 4).

43

Las medidas transfronterizas relacionadas con las inundaciones se basan en una prolongada cooperación entre los Estados miembros e incluyen, sobre todo, el intercambio de información en reuniones bilaterales, la comunicación de previsiones hidrológicas y la armonización de normas técnicas. Los Estados miembros visitados todavía no han elaborado planes internacionales de gestión del riesgo de inundación en las demarcaciones internacionales, como recomendaba la Directiva sobre inundaciones⁴².

Los Estados miembros llevaron a cabo actividades para concienciar a los ciudadanos sobre las inundaciones

44

La información y la consulta pública aumentan la concienciación de los ciudadanos sobre los riesgos de inundación. La Directiva sobre inundaciones exige que los Estados miembros publiquen la evaluación preliminar del riesgo de inundación, los mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación y los planes de gestión del riesgo de inundación. El Tribunal constató que todos los Estados miembros cumplían este requisito con su publicación en línea.

45

Los Países Bajos y Portugal habían analizado el nivel de concienciación sobre el riesgo de inundación, lo que constituye una buena práctica. Sin embargo, comprobaron que dicho nivel de concienciación seguía siendo bajo.

…pero se detectaron insuficiencias en la asignación de fondos

46

En esta sección, el Tribunal examina los procedimientos usados por los Estados miembros para asignar fondos a la gestión del riesgo de inundación.

En general, los objetivos incluidos en los planes de gestión del riesgo de inundación no están cuantificados ni acotados en el tiempo

47

Los principios de la buena gestión financiera requieren que los objetivos políticos se definan de manera específica, medible, alcanzable, realista y acotada en el tiempo. El artículo 7 de la Directiva sobre inundaciones obliga a los Estados miembros a fijar objetivos adecuados para la gestión de los riesgos de inundación y a incluir medidas para ello en sus planes de gestión del riesgo de inundación.

48

En Austria, los objetivos estaban sujetos a plazo y las autoridades utilizaban siete categorías para controlar el progreso de las medidas. En los Países Bajos, el Tribunal halló objetivos cuantificados para el programa «Room for the River» (véase el apartado 67).

49

Sin embargo, en los siete Estados miembros visitados restantes, los objetivos políticos incluidos en los planes eran, normalmente, demasiado generales. Por ejemplo, el plan para los Alpes Orientales en Italia no ajustó los objetivos de la Directiva sobre inundaciones a dicha cuenca, dejándolos en términos generales: reducir el impacto negativo de las inundaciones en i) la salud humana, ii) el medio ambiente, iii) el patrimonio cultural, y iv) la actividad económica. Este plan no fijó objetivos cuantificables con metas acotadas en el tiempo. En 2015, la Comisión extrajo una conclusión parecida en su evaluación de los proyectos de planes de gestión del riesgo de inundación.

No se definieron y aseguraron fondos suficientes para las medidas previstas relativas a inundaciones, y la financiación de inversiones transfronterizas fue limitada

50

Los planes de gestión del riesgo de inundación definen el origen de fondos para las medidas relativas a inundaciones y las autoridades de los Estados miembros deberían garantizar la financiación necesaria. El Tribunal evaluó el grado en que los planes de gestión del riesgo de inundación identificaban los fondos nacionales y de la UE realmente disponibles para medidas relativas a inundaciones e inversiones transfronterizas.

Las fuentes de financiación solo se definieron y aseguraron parcialmente

51

Los planes de gestión del riesgo de inundación de seis de los nueve Estados miembros visitados no identificaban claramente el origen y el importe de los fondos necesarios para su financiación (véase el recuadro 5). Según la evaluación de la Comisión citada en el apartado 49, solo una minoría de los proyectos de planes examinados ofrecía información clara sobre el presupuesto disponible.

52

Los planes de gestión del riesgo de inundación no son programas de financiación. No siempre el importe registrado en un plan no está disponible. Normalmente, las autoridades de las cuencas hidrográficas que gestionan los planes no tienen competencias de financiación. Distintas autoridades financian los planes y toman decisiones con arreglo a sus propios procedimientos. Esta situación aumenta la inseguridad de la financiación de las medidas relativas a inundaciones. Por ejemplo, en la demarcación hidrográfica de los Alpes Orientales en Italia, el Tribunal observó un déficit de más de 1 100 millones de euros, esto es, del 80 %, entre el gasto previsto y la financiación disponible.

53

Sin embargo, constató pruebas de esfuerzos encaminados a garantizar la financiación de las medidas relativas a inundaciones. El Dutch Delta Fund ha asignado alrededor de 7 000 millones de euros a inversiones relacionadas con las inundaciones hasta 2030 y ha definido sus necesidades financieras hasta 2050. Eslovenia ha definido claramente las fuentes de financiación de aproximadamente el 75 % de los 540 millones de euros necesarios para el período 2017-2021.

Los fondos de la UE han ayudado a financiar algunos planes de gestión del riesgo de inundación

54

En cuatro de los Estados miembros visitados, los fondos de la UE constituían parte importante de la financiación (véase el recuadro 6).

55

En España, las dos autoridades de cuenca hidrográfica visitadas por el Tribunal tenían acceso desigual a la financiación de la UE: las medidas contra las inundaciones de una cuenca hidrográfica no eran admisibles para la cofinanciación del FEDER pero tampoco habían conseguido financiación nacional⁴⁴. Esto provocó carencias en el presupuesto en los dos proyectos visitados por el Tribunal. Por el contrario, en la otra cuenca hidrográfica, el programa operativo del FEDER financió el 15 % del plan de gestión del riesgo de inundación.

56

Rumanía destinó el 44 % del objetivo específico del programa operativo de grandes infraestructuras perteneciente al eje prioritario «Promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos» (véase el recuadro 6) a un proyecto de protección de la costa para recuperar 13 km de playas en el mar Negro, que beneficiará al mercado inmobiliario local y al sector del turismo. Esto significa que los 239 millones de euros restantes de fondos de la UE para el programa operativo podían cubrir aproximadamente el coste de dos tercios de los proyectos de alta prioridad de prevención y protección frente a las inundaciones identificados.

El gasto en inversiones transfronterizas relacionadas con las inundaciones ha sido bajo

57

Los proyectos transfronterizos consistieron principalmente en intercambios de información (véanse los apartados 20, 42 y 43) y La financiación fue limitada para las infraestructuras relacionadas con inundaciones de repercusión internacional. Sin embargo, el Tribunal encontró ejemplos positivos, como el que figura en el recuadro 7.

Los procedimientos de clasificación de proyectos deberían tener más vinculación con las prioridades incluidas en los planes de gestión del riesgo de inundación

58

La Directiva sobre inundaciones exige que los planes de gestión del riesgo de inundación concedan prioridad a las medidas en función de los objetivos. El Tribunal estudió si los Estados miembros utilizaron estos procedimientos para clasificar y seleccionar proyectos.

59

El Tribunal halló casos de prioridad en función de criterios objetivos (véase el recuadro 8).

60

En los planes de gestión del riesgo de inundación examinados por el Tribunal se establecían procedimientos de clasificación. Sin embargo, en siete de los nueve Estados miembros visitados, estos procedimientos presentaban insuficiencias. Por ejemplo, en Chequia, Portugal, Rumanía y Eslovenia, uno de los principales criterios para la clasificación era que el proyecto estuviera listo para su ejecución, y no su potencial eficacia. En Rumanía, se propuso la financiación en el programa operativo de un proyecto que no se estaba clasificado entre los prioritarios conforme a la metodología aprobada porque el estudio de viabilidad estaba listo.

Aunque los Estados miembros han comenzado a aplicar sus planes de gestión del riesgo de inundación, es necesario introducir mejoras

61

La Directiva sobre inundaciones establece que los planes de gestión del riesgo de inundación toman en consideración los costes y los beneficios de los proyectos. En esta sección se evalúa el grado en que los Estados miembros han considerado estos aspectos al aplicar sus planes mediante tecnologías y datos, análisis coste-beneficio y modelos de buena calidad.

62

También evalúa en qué medida los Estados miembros han coordinado la aplicación de la Directiva sobre inundaciones con la Directiva marco sobre el agua y, en consecuencia, se han planteado las infraestructuras verdes para atajar el riesgo de inundación⁴⁶.

Datos: un elemento clave para la gestión del riesgo de inundación

63

La gestión del riesgo de inundación exige datos de buena calidad sobre la meteorología y las precipitaciones, la topografía y la cubierta terrestre, los regímenes hidrológicos y de los ríos y las actividades humanas. El Tribunal halló datos sobre peligrosidad y riesgos recopilados a partir de distintas fuentes, como el Inventario Corine de cobertura y usos del suelo⁴⁷, censos de población, datos topográficos e información obtenida de registros comerciales, datos meteorológicos e hidrológicos. En general, las previsiones de inundación y los sistemas de alerta temprana (véase también el apartado 43) demostraron ser cruciales para aumentar la preparación.

64

El Tribunal halló insuficiencias en datos topográficos y del uso del suelo, lo que es crucial para establecer modelos de la escorrentía y de los flujos fluviales resultantes. También observó que Rumanía había adoptado nuevas iniciativas para mejorar la calidad de los datos.

65

El Tribunal constató que todos los Estados miembros visitados creían en las ventajas de invertir en tecnología y datos para elaborar modelos que ayudaran a gestionar el riesgo de inundación. Por ejemplo, España, Portugal, Rumanía y Eslovenia invirtieron en la instalación y mejora de estaciones de medición pluvial y fluvial (véase el recuadro 9). Estas estaciones pueden contribuir a mejorar la exactitud de los pronósticos meteorológicos e hidrológicos, especialmente para fenómenos a corto plazo como las inundaciones repentinas (véase el apartado 8 y el recuadro 1).

66

Los datos recopilados de las estaciones de seguimiento pueden complementarse con información recogida de otras fuentes. Por ejemplo, en la demarcación hidrográfica visitada en Italia, el innovador proyecto piloto «WeSenseIT» permite a los ciudadanos compartir información a través de las redes sociales o de aplicaciones para teléfonos inteligentes. Estos datos se añaden a la información recabada a través de las estaciones de seguimiento, y la comunicación bidireccional entre los ciudadanos y las autoridades tiene como fin mejorar la capacidad de respuesta. En el plan de gestión del riesgo de inundación se prevé una medida para ampliar este proyecto a la totalidad de la cuenca hidrográfica.

Aunque la mayoría de los Estados miembros visitados utilizaban análisis coste-beneficio y modelos para elaborar los proyectos, es necesario introducir mejoras

67

En todos los Estados miembros visitados, las autoridades utilizaron modelización y un enfoque basado en pruebas para establecer los riesgos de inundación (véase el apartado 40). La modelización también ayudó al diseño de proyectos relativos a inundaciones. Por ejemplo, los modelos hidráulicos ayudaron a las autoridades a identificar las acciones necesarias (véase, por ejemplo, el recuadro 10).

68

Salvo Italia y Portugal, todos los Estados miembros visitados utilizaban análisis coste-beneficio al diseñar o seleccionar proyectos, pero estos presentaban varias insuficiencias. Por ejemplo, en España, el análisis coste-beneficio estaba todavía en fase de desarrollo y no se usaba de manera sistemática ni adecuada.

En general, la coordinación de la aplicación de la Directiva sobre inundaciones y de la Directiva marco sobre el agua generó sinergias

69

Los planes de gestión del riesgo de inundación de Italia, Eslovenia y de una cuenca hidrográfica española también se centraron en cumplir la Directiva marco sobre el agua. Los planes italianos y eslovenos identificaron las medidas en sinergia, o aquellas en conflicto potencial, con los objetivos de las dos Directivas. En Italia, aproximadamente el 25 % de las medidas se etiquetaron como medidas en sinergia, y únicamente el 1 % de las medidas presentaban un potencial conflicto con la Directiva marco sobre el agua.

70

Sin embargo, el Tribunal examinó proyectos en Bulgaria y Rumanía en los que las medidas sobre inundaciones no eran conformes con la Directiva marco sobre el agua. Las autoridades búlgaras no tomaron en consideración la infraestructura verde (véanse los apartados 71 a 76) como medio alternativo de retención de agua río arriba en todos los proyectos visitados⁴⁸ (véase el recuadro 11). En Rumanía, las autoridades planificaron el uso de cemento y piedra para reforzar 6 km de una ribera fluvial, sin plantearse soluciones de infraestructura verde.

Los proyectos de infraestructura verde presentan múltiples ventajas pero pueden ser difíciles de llevar a la práctica

71

Un reciente informe de la AEMA⁴⁹ establece que la infraestructura verde es un medio rentable para reducir el riesgo de inundación. La Comisión ha emprendido medidas, especialmente a través del Grupo de Trabajo F, para promover soluciones verdes, principalmente con la publicación de documentos de orientación⁵⁰. El Tribunal examinó la medida en que los planes de gestión del riesgo de inundación se basaban en infraestructuras verdes como herramienta de gestión de las inundaciones, y analizó cómo se aplican estas infraestructuras.

Pocos planes se dedican especialmente a la infraestructura verde…

72

Los planes de gestión del riesgo de inundación de Portugal y España se centraron en la infraestructura verde. Por ejemplo, todas las medidas de protección incluidas en un plan español eran infraestructura verde. En un proyecto en otra cuenca hidrográfica española visitada por el Tribunal, este observó una combinación de técnicas verdes y grises (véase el recuadro 12).

73

Sin embargo, la infraestructura verde no tenía una presencia significativa en los planes de gestión del riesgo de inundación examinados por el Tribunal en los otros seis Estados miembros. En Chequia, solo el 15 % de las medidas de protección eran infraestructuras verdes. En Italia, menos del 2 % de las 469 medidas aplicables consistían en infraestructuras verdes.

…y existen dificultades para su aplicación

74

En al menos tres Estados miembros, algunas partes interesadas no apoyaron las infraestructuras verdes. El plan de Eslovenia tenía como finalidad promover la infraestructura verde, pese a la preferencia expresada por los ciudadanos y por los responsables políticos locales por la infraestructura gris, que consideraban más eficaz en la protección frente a las inundaciones. El Tribunal también encontró el mismo escepticismo en Bulgaria, donde aún no se había creado infraestructura verde a pesar de haber sido incluida en el catálogo nacional de medidas.

75

Además, se constataron obstáculos prácticos a la aplicación de la infraestructura verde. Por ejemplo, las autoridades de Rumanía alegaron que la ausencia de un registro catastral, esencial para identificar a los propietarios de las tierras, constituye un importante impedimento para la aplicación de la infraestructura verde. En Bulgaria, las autoridades no cuentan con una metodología para identificar parcelas de terreno potencialmente adecuadas en las que se podría implantar la infraestructura verde. Las autoridades españolas e italianas explicaron que la escasez de infraestructura verde se debe a los complejos procedimientos administrativos y jurídicos o a la falta de terreno disponible.

76

Aunque el Feader también podría financiar medidas verdes contra las inundaciones⁵¹, el Tribunal observó que el limitado papel que actualmente desempeña el Feader es otro obstáculo a este tipo de infraestructura (véase el apartado 24). Por ejemplo, en los planes de gestión del riesgo de inundación examinados por el Tribunal en Bulgaria, Italia, Portugal, Eslovenia y Rumanía no se preveía cofinanciación del Feader para medidas relativas a inundaciones. Asimismo, la Comisión Europea llegó a la conclusión en 2016⁵² de que en la mayoría de los PDR se ha perdido la oportunidad de promover las medidas de retención natural del agua, que pueden actuar como medidas correctoras eficaces.

Quedan importantes desafíos para el futuro

77

Una justificación clave para la introducción de la Directiva sobre inundaciones era tener en cuenta la evolución del riesgo de inundación como consecuencia del cambio climático. De hecho, la Directiva sobre inundaciones establece que el cambio climático aumenta la frecuencia de las inundaciones graves.

78

Las evaluaciones preliminares del riesgo de inundación en el primer ciclo debían tener en cuenta el impacto del cambio climático a partir de información disponible o que pudiera deducirse con facilidad⁵³. Para el segundo ciclo, que comienza en 2022, «las posibles repercusiones del cambio climático en la incidencia de inundaciones se tomarán en consideración en las revisiones»⁵⁴ de estas evaluaciones y en los planes de gestión del riesgo de inundación elaborados por los Estados miembros.

79

La Directiva sobre inundaciones también recomienda el uso, en su caso, de medidas no estructurales (véase el apartado 16). El Tribunal también evaluó el grado en que las autoridades habían utilizado medidas como los seguros contra inundaciones y la ordenación territorial en la gestión de las inundaciones.

Faltan conocimientos actualizados sobre el probable impacto del cambio climático en la incidencia de las inundaciones

80

Los Estados miembros visitados no pudieron calibrar el impacto del cambio climático en la magnitud, la frecuencia y el lugar de las inundaciones. Se reconocieron algunas tendencias, como el aumento de las inundaciones repentinas, pero aún no se habían recogido en los modelos de inundaciones.

Falta de conocimientos sobre el impacto del cambio climático en las inundaciones pluviales y en el régimen de precipitaciones

81

Bulgaria, Rumanía y Eslovenia no tienen datos suficientes sobre el impacto del cambio climático en los patrones de precipitación y en las consiguientes inundaciones, y tienen previsto elaborar estudios a este respecto para el segundo ciclo de la Directiva sobre inundaciones, que debe comenzar en 2022. Las autoridades checas han previsto más precipitaciones en primavera y otoño y menos en verano y en invierno. El Instituto meteorológico nacional checo no tenía previsto aumentar en sus modelos la probabilidad de inundaciones por el cambio climático.

82

En el sur de Europa, la AEMA ha constatado un descenso en las precipitaciones anuales en la Península Ibérica entre 1960 y 2015⁵⁵. En el mismo informe también advierte del incremento en los daños derivados de inundaciones repentinas más breves y localizadas. Sin embargo, las autoridades italianas, portuguesas y españolas no cuantificaron el impacto del cambio climático en la probabilidad de inundaciones pluviales y fluviales.

La subida del nivel del mar no se ha tomado plenamente en consideración

83

La subida del nivel del mar, provocada por el cambio climático, aumenta el riesgo de inundaciones costeras (véanse los apartados 9, 10 y 13). En general, durante el primer ciclo de aplicación de la Directiva sobre inundaciones, los Estados miembros con litoral marítimo (Bulgaria, España, Italia, los Países Bajos, Rumanía y Eslovenia), salvo Portugal, habían definido ARPSI específicas en zonas costeras.

84

Una conclusión clave del seminario sobre cambio climático del Grupo de Trabajo F celebrado en marzo de 2017 fue que la mayoría de los Estados miembros solo tuvieron en cuenta el cambio climático al establecer las ARPSI en zonas costeras, pero no en el interior. Además, en la mayoría de los casos, no parecía claro cómo se tenía en cuenta en las metodologías aplicadas la futura evolución del aumento del nivel del mar. Bulgaria resultó ser la excepción porque facilitaba rangos de valores para la subida del nivel del mar inducida por el cambio climático que tenían en cuenta tres niveles de probabilidad en dos escenarios.

85

Cada vez será más importante que los Estados miembros que cuenten con ciudades, poblaciones e infraestructuras clave en regiones costeras tengan presente la probabilidad de aumento del nivel del mar a nivel mundial y local. El riesgo probable de aumento del nivel del mar se ha cuantificado hasta 2050; la posible velocidad de cambio presenta un mayor nivel de incertidumbre entre 2050 y 2100 (véase la ilustración 6), cuando puede acelerarse todavía más.

Los Estados miembros utilizaron en general datos históricos por lo que existe el riesgo de que no se refleje el aumento de los riesgos asociados al clima

86

La Directiva sobre inundaciones no exige ejercicios de catalogación para tener en cuenta el impacto del cambio climático en las inundaciones. Al catalogar el riesgo de inundación, todos los Estados miembros visitados aplicaron los escenarios de inundación basados en las tres probabilidades que exige la Directiva sobre inundaciones (véase el apartado 40). Estas probabilidades de inundación se expresan en términos del «período de retorno», o como un porcentaje que refleje la probabilidad de que se produzca la inundación en un año determinado. Estas clasificaciones comunes se basaban en la serie estadística histórica, que solo tiene en cuenta patrones hidrológicos y meteorológicos históricos. Sin embargo, no reflejan las condiciones meteorológicas futuras o los posibles cambios en la frecuencia y gravedad de las inundaciones debido al cambio climático. Para tener en cuenta estas condiciones futuras es necesario contar con una capacidad de pronóstico adecuada (véanse los apartados 80 a 82).

87

Asimismo, el Tribunal también observó que las decisiones de inversión se habían guiado con frecuencia por evaluaciones del riesgo basadas en un nivel de protección expresado, por ejemplo, en términos de «una vez cada cien» años. Esto podría distorsionar las decisiones de inversión por no considerar los cambios en los perfiles de riesgo debidos a la rápida evolución del clima (véanse los apartados 4 a 13).

88

Si se subestiman las consecuencias de las inundaciones repentinas provocadas por períodos de precipitaciones más intensas (véanse los apartados 4, 8 y 82) y el impacto de la subida del nivel del mar (véase el recuadro 13), existe el riesgo de que las inversiones se pierdan o sean insuficientes antes de lo previsto, convirtiéndose así en «activos varados».

En los casos en que los Estados miembros eligieron un seguro privado contra inundaciones, la cobertura fue baja

89

La estrategia de la UE de adaptación al cambio climático recomienda como actuación clave «promover los seguros y los demás productos financieros para las decisiones sobre inversiones y empresas resistentes»⁵⁶. Las primas ajustadas al riesgo de inundación pueden contribuir a concienciar a los particulares sobre el riesgo de inundación y a evitar asentamientos en zonas propensas a inundarse. Las solicitudes de indemnización al seguro contra inundaciones también pueden impulsar la recuperación económica después de un desastre. Según datos del sector de los seguros⁵⁷, alrededor del 25 % de las pérdidas por inundaciones en Europa estaban cubiertas por seguros entre los años 1980 y 2017.

90

La Comisión, en el seguimiento de la aplicación de esta estrategia en los Estados miembros, ha comprobado que los instrumentos de seguro todavía no se han integrado bien en los procesos nacionales de toma de decisiones sobre la adaptación o en estrategias más amplias de gestión de los riesgos climáticos. El objetivo de la Comisión al diseñar la estrategia de la UE era aumentar el uso de seguros contra desastres naturales. Si la cobertura de los seguros sigue siendo baja, las primas por inundación seguirán siendo elevadas, lo que a su vez reducirá aún más la demanda de seguros⁵⁸.

91

El Tribunal constató que la cobertura de seguro contra las inundaciones era baja. Aunque existen varios modelos de seguro (véase la ilustración 7), el más utilizado en los Estados miembros visitados consistía en contratar seguros privados contra inundaciones de carácter no obligatorio. Este modelo se utiliza en Bulgaria, Chequia, Italia, Portugal y Eslovenia. El sistema de Rumanía también es privado y, supuestamente, el seguro contra inundaciones es obligatorio para las viviendas. En Bulgaria, Italia y Rumanía el número de personas que contratan un seguro contra inundaciones era bajo (véase el recuadro 14).

92

La OCDE también ha llegado a la conclusión de que los bajos niveles de cobertura de seguro podrían ejercer una mayor presión sobre las administraciones para que ofrezcan indemnizaciones por las pérdidas que causan las inundaciones, lo que impediría que creciera la cobertura de los seguros⁵⁸. El Tribunal halló un ejemplo de esta situación en Austria, donde un estudio reciente⁵⁹ había llegado a la conclusión de que el sistema público de indemnizaciones «Katastrophenfonds» podría disuadir a las aseguradoras de asumir un papel más importante en la indemnización de los daños causados por fenómenos meteorológicos extremos.

93

En los Países Bajos, el nivel de riesgo muy elevado⁶⁰ por posibles inundaciones costeras graves o rotura de los diques explica la necesidad de la intervención pública. El sistema público de protección y prevención funciona realmente como un régimen de seguro colectivo o público contra las inundaciones costeras o la rotura de diques.

94

En España, una entidad pública gestiona el sistema de cobertura de riesgos extraordinarios, incluidas las inundaciones, en cooperación con el sector privado. A juicio del Tribunal, el modo de financiación de este sistema y el alcance de su cobertura de activos tiene muchas virtudes (véase el recuadro 15).

Pese a la existencia de normas de desarrollo y ordenación territorial para mitigar el riesgo de inundación, los Estados miembros debían esforzarse más

95

La Directiva sobre inundaciones también menciona el uso de la tierra y la ordenación territorial como aspectos que deben tener en cuenta los planes de gestión del riesgo de inundación. Dichas actividades son importantes para limitar la exposición de las personas y los activos en zonas con riesgo de inundación (véase el apartado 16) y reducir la escorrentía procedente de zonas situadas río arriba.

96

El Tribunal constató que todos los Estados miembros visitados habían introducido algunas normas de ordenación del territorio que restringían o prohibían determinadas actividades en zonas propensas a inundarse. Austria, Eslovenia y España habían integrado claramente su política de ordenación territorial en la gestión del riesgo de inundación (véase el recuadro 16).

97

Sin embargo, en cinco Estados miembros visitados, a menudo las definiciones de zonas propensas a inundarse no eran claras o no siempre existía un vínculo directo con los mapas de peligrosidad por inundación derivados de la aplicación de la Directiva sobre inundaciones. Por ejemplo, aunque Rumanía había introducido restricciones en «zonas inundables», este concepto no estaba definido con claridad y la legislación no lo relaciona con la catalogación de las inundaciones. La normativa no indicaba ni el tipo ni la frecuencia de las inundaciones, ni el calado tomado en consideración.

98

En los planes de gestión del riesgo de inundación de Bulgaria, Chequia, Portugal y Rumanía figuraban medidas, todavía sin ejecutar, para actualizar las normas de planificación o mejorar la integración de la ordenación territorial en la gestión del riesgo de inundación, reconociendo así insuficiencias en las normas actuales. En Portugal, una medida de prevención nacional tiene como objetivo establecer zonas de inundación conforme a escenarios de inundación. La medida trata de establecer condiciones para la construcción en zonas con una probabilidad media de inundación y de prohibirla en zonas donde la probabilidad de inundación es alta.

99

Todos los Estados miembros visitados cuentan con los medios jurídicos para trasladar activos, por ejemplo, mediante la expropiación (véase la ilustración 8). Sin embargo, las autoridades de los Estados miembros visitados explicaron que estas competencias se ejecutaban con muy poca frecuencia o se ejercían únicamente como último recurso. Así ocurría en todos los casos, principalmente porque las condiciones para el traslado de activos y personas eran caras y difíciles de cumplir desde una perspectiva jurídica.

Conclusiones y recomendaciones

100

El Tribunal constató que la Directiva sobre inundaciones ha tenido, en general, efectos positivos (véanse los apartados 32 a 45), en particular en cuanto a la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros (véanse los apartados 33 a 37) y a la evaluación de los riesgos de inundación (véanse los apartados 38 a 40). Existen insuficiencias, pero también algunas buenas prácticas, en la asignación de la financiación (véanse los apartados 50 a 57), en la prioridad concedida a las medidas relativas a inundaciones (véanse los apartados 58 a 60) y en la aplicación de los planes de gestión del riesgo de inundación (véanse los apartados 61 a 76). Aún habrá que afrontar grandes desafíos para la plena integración del cambio climático, los sistemas de seguros contra inundaciones y la ordenación del territorio en la gestión del riesgo de inundación (véanse los apartados 77 a 99).

101

La Directiva sobre inundaciones, que ha mejorado la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros y ha logrado avances en la evaluación de los riesgos de inundación, Por otro lado, la Directiva también se elaboró aprovechando lo ya construido, especialmente la cooperación ya consolidada entre los Estados miembros. Sin embargo, la cooperación transfronteriza consistía, principalmente, en el intercambio de información, y no se había extendido a la planificación internacional conjunta en las cuencas hidrográficas compartidas (véanse los apartados 32 a 45).

102

En general, los objetivos incluidos en los planes de gestión del riesgo de inundación no estaban cuantificados ni tenían un plazo de cumplimiento. En siete Estados miembros visitados, el Tribunal observó que dichos planes fijaban objetivos políticos demasiado generales, lo cual dificultó la evaluación de los resultados y el establecimiento de un marco de rendición de cuentas para los organismos implicados (véanse los apartados 47 a 49).

Recomendación 1 – Aumentar la rendición de cuentas

La Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones, debería comprobar, al revisar los planes de gestión del riesgo de inundación del segundo ciclo y de los ciclos posteriores, que los Estados miembros fijan objetivos cuantificables y con un plazo de cumplimiento para las medidas relativas a inundaciones, permitiendo de este modo que se puedan evaluar los avances en su consecución con arreglo a la Directiva sobre inundaciones. Debería compartir todos los ejemplos de buenas prácticas en la fijación de objetivos con todos los Estados miembros.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2022.

103

El Tribunal constató que solo se habían identificado y asegurado parcialmente el origen de los fondos nacionales y de la UE, y que la financiación de inversiones transfronterizas había sido escasa. Los planes de gestión del riesgo de inundación no son programas de financiación, por lo que los importes registrados no están necesariamente disponibles. Esta situación aumenta la inseguridad de la financiación de las medidas relativas a inundaciones (véanse los apartados 50 a 56). La financiación de inversiones transfronterizas ha sido escasa (véase el apartado 57).

Recomendación 2 – Mejorar la identificación de los recursos financieros en los planes de gestión del riesgo de inundación, también para las medidas transfronterizas

En el segundo ciclo de la Directiva sobre inundaciones, la Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de dicha Directiva, debería evaluar y notificar si los Estados miembros:

1. han identificado las fuentes de financiación para cubrir las necesidades de inversión derivadas de los planes de gestión del riesgo de inundación y han establecido un calendario de aplicación acorde a la financiación disponible;
2. en todas las medidas sobre inundaciones en demarcaciones hidrográficas internacionales, han tomado en consideración las inversiones transfronterizas.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2022.

104

Los procedimientos de clasificación para la asignación de recursos a las medidas relativas a inundaciones deberían estar más estrechamente vinculadas a las prioridades de los planes de gestión del riesgo de inundación. En siete de los Estados miembros visitados, estos procedimientos presentaban insuficiencias. Por ejemplo, en cuatro Estados miembros, uno de los principales criterios para la clasificación era que el proyecto estuviera listo para su ejecución, y no su potencial eficacia (véanse los apartados 58 a 60).

105

La gestión del riesgo de inundación exige datos de calidad sobre la meteorología, la topografía, la hidrología y las actividades humanas. El Tribunal observó que los Estados miembros visitados eran conscientes de las ventajas de invertir en tecnologías y datos para elaborar modelos que ayuden a gestionar el riesgo de inundación. En todos los Estados miembros visitados, el Tribunal también comprobó que la modelización ayudaba en la ejecución de los proyectos relativos a inundaciones (véanse los apartados 63 a 67).

106

La mayoría de los Estados miembros visitados utilizaron análisis coste-beneficio al diseñar o seleccionar proyectos. El Tribunal detectó ejemplos de insuficiencias (véase el apartado 68).

Recomendación 3 – Mejorar los procedimientos establecer prioridades y lograr el mejor uso de los fondos

Si se solicitan fondos de la UE, la Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones y con arreglo al modo de gestión compartida, debería cofinanciar únicamente las medidas relativas a inundaciones prioritarias con arreglo a los futuros planes de gestión del riesgo de inundación. Los Estados miembros deberían establecer sus prioridades en función de criterios objetivos y pertinentes, como:

• un análisis coste-beneficio de buena calidad para obtener el mejor uso de los fondos para las inversiones;
• en su caso, un criterio que tenga en cuenta el impacto transfronterizo de los proyectos.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2022.

107

En general, la coordinación de la aplicación de la Directiva sobre inundaciones y de la Directiva marco sobre el agua dio lugar a sinergias. En algunos planes de gestión del riesgo de inundación se advertía un esfuerzo por seguir ajustándose la Directiva marco sobre el agua. Sin embargo, en Bulgaria y Rumanía, el Tribunal visitó proyectos que no cumplían la Directiva marco sobre el agua (véanse los apartados 69 y 70).

Recomendación 4 – Lograr que los Estados miembros cumplan sistemáticamente la Directiva marco sobre el agua

La Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones y la Directiva marco sobre el agua, debería velar por que las nuevas infraestructuras contra las inundaciones propuestas por los Estados miembros en los planes de gestión del riesgo de inundación cumplan la Directiva marco sobre el agua.

Fecha máxima de aplicación: enero de 2019.

108

Los proyectos de infraestructura verde tienen múltiples ventajas. Ofrecen un medio rentable para reducir el riesgo de inundación y la Comisión ha emprendido medidas para promover soluciones verdes (véase el apartado 71). También se pueden usar eficazmente en combinación con infraestructuras grises (véase el apartado 72 y el recuadro 12), como medidas complementarias.

109

Sin embargo, a veces puede ser difícil poner en práctica soluciones verdes. En seis Estados miembros visitados, los planes de gestión del riesgo de inundación no se centraron en infraestructuras verdes. Además de la falta de apoyo de las partes interesadas en algunos casos, el Tribunal observó que existían obstáculos prácticos a la creación de infraestructura verde, como la ausencia de una metodología adecuada, de un registro catastral o de disponibilidad de terreno (véanse los apartados 72 a 76).

Recomendación 5 – Comprobar que los Estados miembros hayan analizado la viabilidad de la aplicación de medidas verdes en combinación con infraestructuras grises en caso necesario

La Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones y de la Directiva marco sobre el agua, debería comprobar que, siempre que se solicite cofinanciación de la UE, los Estados miembros hayan analizado la viabilidad de la aplicación de importantes medidas verdes, por sí mismas o en combinación con soluciones grises.

Fecha máxima de aplicación: enero de 2019.

110

Los Estados miembros visitados no pudieron tomar en cuenta el impacto del cambio climático al calcular la magnitud, la frecuencia y el lugar de las inundaciones. Se reconocieron algunas tendencias, como las inundaciones repentinas, pero estas aún no se habían recogido en los modelos de inundaciones (véanse los apartados 81 y 82).

111

La subida del nivel del mar, provocada por el cambio climático, aumenta el riesgo de inundaciones costeras. La mayoría de los Estados miembros solo tuvieron en cuenta el cambio climático al definir las ARPSI en zonas costeras. Sin embargo, la mayoría de las veces, al Tribunal no le quedó claro cómo se había incluido en las metodologías aplicadas la futura evolución del aumento del nivel del mar. Cada vez será más importante que los Estados miembros que cuenten con ciudades, poblaciones e infraestructuras clave en regiones costeras tengan presente la probabilidad de aumento del nivel del mar a nivel mundial y local (véanse los apartados 83 a 85).

112

En general, los Estados miembros utilizaron datos históricos, con lo que se corre el riesgo de que no se refleje el aumento y los cambios en los riesgos derivados del cambio climático. Al realizar la catalogación, las probabilidades de inundación se expresan en términos del «período de retorno», o como un porcentaje que refleje la probabilidad de que se produzca la inundación en un año determinado. Dichas cifras, basadas en datos históricos, no reflejan futuras condiciones meteorológicas o posibles cambios en la frecuencia y la gravedad de las inundaciones. Con frecuencia, las decisiones de inversión estaban afectadas por el mismo sesgo. Si se subestiman las consecuencias de las inundaciones repentinas provocadas por períodos de precipitaciones más intensas y el impacto de la subida del nivel del mar, existe el riesgo de que las inversiones resulten insuficientes antes de lo previsto, convirtiéndose así en «activos varados». (véanse los apartados 86 a 88).

Recomendación 6 – Integrar mejor los efectos del cambio climático en la gestión del riesgo de inundación

A- La Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones, debería comprobar que los planes de gestión del riesgo de inundación incluyen medidas para mejorar el conocimiento y la modelización del impacto del cambio climático en las inundaciones.

Fecha máxima de aplicación: julio de 2019.

B- En su revisión de los documentos necesarios para el segundo ciclo de la Directiva sobre inundaciones, la Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de dicha Directiva, debería comprobar si los Estados miembros:

1. calculan y modelizan el impacto del cambio climático en las inundaciones mediante estudios e investigación;
2. desarrollan herramientas adecuadas para mejorar el análisis y la previsión de:
   • inundaciones pluviales, incluidas las inundaciones repentinas;
   • inundaciones costeras provocadas por la subida del nivel del mar;
3. si el impacto del cambio climático no se puede cuantificar, planifican medidas flexibles para ajustar, si fuera necesario, el nivel de protección.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2019 (evaluaciones preliminares del riesgo de inundación) y marzo de 2022 (planes de gestión del riesgo de inundación).

113

En el contexto del aumento de los riesgos relacionados con el clima (véanse los apartados 4 a 13), los seguros constituyen una herramienta de gestión del riesgo de inundación (véase el apartado 16). Aunque existen varios modelos de seguro, el más utilizado en los Estados miembros consistía en contratar seguros privados contra inundaciones de carácter no obligatorio. En los casos en que los Estados miembros eligieron un seguro privado contra inundaciones, la cobertura fue baja, lo que indica que persistían los fallos del mercado. El Tribunal observó que la cooperación entre los sectores público y privado en los seguros contra inundaciones aumentaba la cobertura de activos (véanse los apartados 89 a 94).

Recomendación 7 – Dar a conocer las ventajas de los seguros contra inundaciones y procurar aumentar la cobertura

La Comisión, al examinar los planes de gestión del riesgo de inundación para el segundo ciclo, debería comprobar si los Estados miembros han previsto medidas para:

1. dar a conocer las ventajas de la cobertura de seguro contra los riesgos de inundación;
2. aumentar la cobertura, por ejemplo, con la cooperación entre los sectores público y privado en materia de seguros contra inundaciones.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2022.

114

Hay algunas normas en vigor en materia de desarrollo y ordenación territorial para mitigar el riesgo de inundación, pero los Estados miembros debían esforzarse más. Todos los Estados miembros visitados habían introducido algunas normas de ordenación territorial que restringían o prohibían determinadas actividades en zonas propensas a inundarse. El Tribunal halló casos en los que los Estados miembros habían integrado claramente su política de ordenación territorial en la gestión del riesgo de inundación (véanse los apartados 95 y 96).

115

Sin embargo, algunas normas nacionales sobre desarrollo y ordenación del territorio no eran lo suficientemente específicas y concretas para tomar debidamente en cuenta el riesgo de inundación. En algunos planes de gestión del riesgo de inundación se preveían medidas para actualizar las normas de ordenación o integrar mejor en el futuro la ordenación del territorio en la gestión del riesgo de inundación, reconociendo las insuficiencias en la normativa actual, pero dichas medidas aún no se habían aplicado. Pese a contar con medios legales para trasladar activos, como la expropiación, estas competencias rara vez se ejecutaban o se utilizaban solo como último recurso (véanse los apartados 97 a 99).

Recomendación 8 – Evaluar la conformidad de los planes de gestión del riesgo de inundación con las normas sobre ordenación territorial

La Comisión, en su capacidad supervisora en virtud de la Directiva sobre inundaciones, debería:

1. comprobar si los Estados miembros han utilizado sus planes de gestión del riesgo de inundación para evaluar el grado en que las normas de ordenación territorial de los Estados miembros se han diseñado adecuadamente y se cumplen de manera efectiva en zonas con riesgo de inundación;
2. divulgar buenas prácticas y orientaciones para los Estados miembros.

Fecha máxima de aplicación: marzo de 2020.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Nikolaos MILIONIS, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, en su reunión de 19 de septiembre de 2018.

Glosario

Área con riesgo potencial significativo de inundación (ARPSI): Zona en la que se ha identificado un riesgo potencial significativo de inundación por ríos, precipitaciones, aguas subterráneas, el mar y lagos naturales o artificiales.

Cuenca hidrográfica: Zona desde la que fluye toda la escorrentía superficial a través de una red de arroyos, ríos y lagos para llegar al mar por una única desembocadura, un único estuario o un único delta.

Demarcaciones hidrográficas: Principales unidades para la gestión de las cuencas fluviales. La mayoría de las demarcaciones hidrográficas con arreglo a la Directiva sobre inundaciones son equivalentes a las de la Directiva marco sobre el agua.

Directiva marco sobre el agua: Directiva 2000/60/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de 22.12.2000, p. 1).

Gestión del riesgo de inundación: Prácticas empleadas para identificar, analizar y mitigar con antelación el riesgo de inundación, consistentes en:

• Prevención: Adopción de medidas para evitar los daños provocados por las inundaciones, como la prohibición de construir en zonas propensas a inundarse.
• Protección: Adopción de medidas para reducir la probabilidad de inundaciones o su impacto en una ubicación específica, como la recuperación de llanuras aluviales y humedales.
• Preparación: Información destinada a la opinión pública sobre cómo actuar en caso de inundación.

Infraestructura verde: Red planificada de espacios naturales o seminaturales en un entorno urbano o rural, diseñada para hacer frente a los desafíos climáticos y apoyar o recuperar al mismo tiempo los procesos naturales y ecológicos. Un ejemplo de infraestructura verde, en el contexto del presente informe, es la recuperación de una llanura aluvial para evitar la inundación de zonas vulnerables.

Inundación costera: Inundación de terreno costero bajo por aguas procedentes del mar, los estuarios o los lagos costeros, y que tiene su origen en fenómenos como niveles extremos de las mareas, las marejadas o la acción de las olas.

Inundación fluvial: Inundación que se produce cuando un sistema de desagüe natural o artificial, como un río, un arroyo o un canal drenaje, supera su capacidad.

Inundación pluvial: Inundación provocada por fuertes precipitaciones que exceden los sistemas de desagüe naturales o urbanos saturados. El agua excedente no puede ser absorbida e inunda las calles o se desliza por las laderas.

Inundación repentina: Un tipo de inundación pluvial. Una inundación repentina es una inundación que surge y decae rápidamente sin advertencia previa o con poca antelación, normalmente debido a precipitaciones intensas sobre una zona relativamente pequeña.

Inundación: El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) define inundación como agua que excede los límites normales de un arroyo u otra masa de agua, o la acumulación de agua sobre zonas normalmente no sumergidas.

Peligrosidad por inundaciones: Probabilidad de que se produzca una inundación potencialmente perjudicial en un período determinado.

Plan de gestión del riesgo de inundación: Documento que establece objetivos adecuados y medidas de prevención, protección y preparación frente a las inundaciones. Los Estados miembros elaboran estos planes y coordinan las acciones previstas en las cuencas hidrográficas.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala I, especializada en el uso sostenible de los recursos naturales, presidida por Nikolaos Milionis, Miembro del TCE. La auditoría fue dirigida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Gareth Roberts, jefe de Gabinete, y Olivier Prigent, agregado de Gabinete; Robert Markus, gerente principal; Bertrand Tanguy, jefe de tarea, y los auditores Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes y Radostina Simeonova. Hannah Critoph prestó apoyo lingüístico, y Annette Zimmerman se ocupó de las tareas de secretaría.

Contacto

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0975-5	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/94611	QJ-AB-18-024-ES-N
HTML	ISBN 978-92-847-1004-1	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/569740	QJ-AB-18-024-ES-Q

© Unión Europea, 2018.

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