Investeerimisfondid: ELi meetmetega ei ole veel loodud tõelist ühtset turgu, millest investorid kasu saaksid

Kokkuvõte

I Investeerimisfondid koondavad kapitali ja investeerivad seda varaportfelli kaudu. Neil on kapitaliturgude liidus oluline roll: nad kiirendavad majanduskasvu, loovad töökohti ja parandavad ELi autonoomiat. ELi kodanike omanduses on otse umbes veerand kõigist ELi fondide mahust, kuid elukindlustus- ja pensionilepingute kaudu on neil investeerimisfondides märkimisväärne kaudne riskipositsioon. ELi eesmärk on luua ühtne konkurentsivõimeline turg, mis pakub ELi kodanikele laiemat valikut vähem kulukatest, kuid usaldusväärsetest investeerimistoodetest ning tagab finantsstabiilsuse kogu ELis.

II ELis registreeritud investeerimisfondidel oli 2020. aastal 18,8 triljoni euro väärtuses varasid, millest peaaegu kaks kolmandikku kuulub kodumajapidamistele. See näitab vajadust tõhusa tarbijakaitse järele. EL on loonud investeerimisfondide õigusraamistiku, et tagada ühetaoliste eeskirjade kohaldamine kogu ühtsel turul. Hoolimata ühtse turu arendamiseks tehtud jõupingutustest on investeerimisfondide sektor endiselt koondunud vähestesse liikmesriikidesse. Õigusraamistik koosneb peamiselt direktiividest, mille kohaselt peavad liikmesriigid rakendama riigisiseseid eeskirju, mis põhjustab märkimisväärseid regulatiivseid erinevusi. ELi asutuse ESMA ülesanne on tagada mõjus ja järjepidev järelevalve kogu ELis ning jälgida koos Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga finantsstabiilsust ohustavaid riske.

III Meie audit hõlmab ajavahemikku 2016 – juuli 2021 ja selle käigus uuriti, kuidas EL lõi investeerimisfondide ühtse turu. Hindasime, kas õigusraamistik on tõhus, kas ELi töö on edendanud järelevalvealast ühtlustamist liikmesriikide vahel ning kas EL on tõhusalt leevendanud riske investoritele, turgudele ja finantsstabiilsusele. Auditiga tehti kindlaks puudused komisjoni seadusandlikus lähenemisviisis ja ESMA meetmetes seoses investeerimisfondidega ning esitatakse soovitused olukorra parandamiseks. Seega aitab audit suurendada finantsjärelevalve ja investorite kaitse tulemuslikkust ja tõhusust.

IV Järeldame, et ELi meetmed on võimaldanud luua investeerimisfondide ühtse turu, eelkõige üleeuroopalise tegevusloa andmise korra kaudu, kuid tegelik piiriülene tegevus ja kasu investoritele on endiselt piiratud. Lisaks on fondide järelevalve järjepidevus ja tõhusus ning investorite kaitse puudulik. Tõelise ühtse turu saavutamiseks ei piisa õigusraamistiku väikestest muudatustest.

V ESMA on püüdnud edendada järelevalve ühtlustatust, mille tulemusena on veidi paranenud järelevalve kvaliteet ja esineb vähem lahknevusi. ESMA ei saa aga neid edusamme mõõta ning tal on vähe teavet selle kohta, kas liikmesriikides tehakse samaväärset järelevalvet. Sellest hoolimata on ESMA töö toonud esile puudused riiklikus järelevalves ja mõned erinevad tavad. Järjepideva järelevalve saavutamine eeldab liikmesriikide järelevalveasutuste head tahet ning ESMA oma järelevalvenõukogu koostöövalmidust. Leidsime, et mõlemad eelistasid pehme ühtlustamise vahendeid, mille tõhusust ei ole veel tõendatud ning mis tihtipeale ei taganud järjepidevat ja ühtlustatud järelevalvet.

VI ELi meetmed on parandanud investorite kaitset. Näiteks suurendavad need läbipaistvust investorite jaoks, eelkõige investeerimisriskide, tootluse ja kulude puhul. Investorid ei ole siiski ikka veel piisavalt kaitstud põhjendamatute kulude või finantsvahendajate erapooliku nõustamise eest. Selle tulemusena peavad investorid kandma suuremaid kulusid ja neile võidakse müüa soovitust vähem sobivaid tooteid.

VII ESMA ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu teevad süsteemse riskiseiret ja annavad selle kohta aru. Liikmesriikide olemasolevaid tavasid süsteemse riski seireks ei ole seni veel kaardistatud. ESMA ei ole teinud nõutavaid järelevalveasutuse stressiteste, kuid on modelleerinud turuandmetel põhinevaid stressiolukordi. Süsteemsete riskide ja investoritele avalduvate riskide tõhus seire sõltub sobivate andmete kättesaadavusest. Eurofondidele ei ole aga kehtestatud ühtlustatud aruandluskorda ning alternatiivsete investeerimisfondide kohta esitatud aruanded ei ole üksikasjalikud. Seni ei ole ESMA ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu täies mahus uurinud võimalust kasutada olemasolevaid keskpankade kogutud andmeid. Selle asemel on tuginetud kommertsteenuste pakkujate vähem usaldusväärsetele andmetele.

VIII Soovitame komisjonil

• hinnata olemasoleva raamistiku sobivust soovitud eesmärkide saavutamiseks;
• kaaluda ettepanekute tegemist ESMA juhtimisstruktuuri muutmiseks;
• parandada andmete kogumist ja ajakohastada aruandluskorda.

IX Soovitame ESMA-l

• suurendada järelevalve ühtlustatamiseks tehtava töö tõhusust;
• parandada koostöös Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga süsteemse riski kindlakstegemist.

X Komisjon ja ESMA peaksid

• kaitsma investoreid paremini põhjendamatute kulude ja eksitava teabe eest.

Sissejuhatus

Euroopa investeerimisfondide turg

01 Investeerimisfondid koondavad investorite kapitali ja investeerivad selle ühiselt selliste varade portfelli kaudu nagu aktsiad, võlakirjad ja kinnisvara, vastavalt määratletud investeerimispõhimõtetele- ja riski hajutamise põhimõttele. Fondidel on oluline roll kapitaliturgude liidus, mis on ELi juhtalgatus investeeringute ja säästude liikumiseks üle kogu liidu, kiirendades seeläbi majanduskasvu, luues töökohti ja parandades ELi autonoomiat. Eesmärk on luua ühtne konkurentsivõimeline turg ja pakkuda investoritele laiemat valikut vähem kulukatest, kuid usaldusväärsetest toodetest.

02 2020. aasta lõpus oli 64 000 ELis registreeritud investeerimisfondi vara puhasväärtus 18,8 triljonit eurot, mis teeb EList USA järel suuruselt teise investeerimisfondide turu maailmas. Üle 60% sellest summast (11,6 triljonit eurot) oli investeeritud vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjatesse (eurofondid), mis olid peamiselt suunatud jaeinvestoritele. Alternatiivsed investeerimisfondid (edaspidi „AIFid“), mille vara puhasväärtus on 7,1 triljonit eurot, hõlmavad kõiki fonde, mis ei ole eurofondid (st kinnisvara investeerimisfondid, börsivälistesse ettevõtetesse investeerivad fondid, teatavad rahaturufondid, riskifondid ja muud fondid). Seda liiki fond on peamiselt suunatud kutselistele investoritele.

03 Euroopa investeerimisfondid on viimastel aastatel pidevalt kasvanud. Ajavahemikul 2011–2020 suurenes nende vara puhasväärtus 119% (st rohkem kui 10 triljonit eurot) ning netosissevool oli igal aastal positiivne, kuna uute ostude väärtus ületas pidevalt raha välja võtmist. Umbes poole sellest kasvust moodustab investeerimisfondide netomüük ja teise poole turuväärtuse suurenemine (vt joonis 1). Alates alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi (AIFMD)^[1] vastuvõtmisest 2011. aastal on ELi AIFide vara puhasväärtus kasvanud kiiremini kui eurofondide oma, suurendades nende turuosa 27%-lt ELi fondidest 2010. aasta lõpus 38%-le kümme aastat hiljem.

04 Kuigi ELis registreeritud fondide suurus on kasvanud, on need endiselt palju väiksemad kui USA sarnased fondid. Lisaks asub enamik maailma suurimaid varahaldureid jätkuvalt USAs. Ainult kaks maailma 20 suurimast varahaldurist asuvad ELis.

05 Valdav enamik Euroopa investeerimisfonde asub vaid mõnes riigis. 2020. aastal hallati peaaegu 80% kogu hallatavast netovarast läbi Luksemburgis (4,70 triljonit eurot), Iirimaal (3,08 triljonit eurot), Saksamaal (2,39 triljonit eurot), Prantsusmaal (1,97 triljonit eurot) ja Ühendkuningriigis (1,75 triljonit eurot) asuvate fondide (vt joonis 2). Eurofondide puhul asub üle poole kogu netovarast Luksemburgis või Iirimaal. Ligikaudu 70% kõigist liidus valitsetavatest varadest kuulus fondidele, mis olid heaks kiidetud või registreeritud turustamiseks ainult ühes liikmesriigis. 37% eurofondidest ja 3% AIFidest registreeriti turustamiseks rohkem kui kolmes liikmesriigis.

06 Institutsionaalsetele investoritele kuulub peaaegu kaks kolmandikku investeerimisfondide vara puhasväärtusest. Kodumajapidamistele kuulub otseselt umbes veerand kõigist fondidest (vt joonis 3), kuid neil on ka märkimisväärne kaudne riskipositsioon investeerimisfondidega elukindlustus- ja pensionilepingute kaudu.

07 Hoolimata nullilähedasest intressimäärast hoiavad Euroopa kodumajapidamised jätkuvalt suure osa oma finantsvaradest (2020. aasta lõpus 37%) hoiustes, mis on rohkem kui kaks korda suurem kui USAs (16%). Investeerimisfondide osakaal suurenes 8,3%-lt 2011. aastal 12,1%-le 2017. aastal.

Õigusraamistik

08 Peamised õigusaktid on vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjate direktiiv (eurofondide direktiiv)^[2] ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiiv. Nende direktiivide kohaldamisala ja sisu on erinev. Eurofondide direktiiviga reguleeritakse tooteturgu, samas kui alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivis keskendutakse fondivalitsejatele esitatavatele nõuetele. Mõlemad direktiivid on minimaalse ühtlustamise direktiivid, mis võimaldavad liikmesriikide seadusandjatel kehtestada rohkem ja rangemaid eeskirju kui ELi õiguses sätestatud miinimumstandardid. Finantsinstrumentide turgude direktiivis (MiFID 2) on sätestatud ärikäitumine ja organisatsioonilised nõuded investeerimisühingutele, st institutsioonidele, kes müüvad fonde jaeklientidele.

09 Algset eurofondide direktiivi on mitu korda muudetud ja komisjon esitas 25. novembril 2021 seoses alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi läbivaatamisega veel ühe muudatusettepaneku. 2019. aastal muudeti eurofondide ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate raamistikku, et kõrvaldada regulatiivsed tõkked, mis praegu takistavad investeerimisfondide piiriülest turustamist (piiriülene pakett). Lisaks hõlmab ELi õigus teatavaid muud liiki fonde, nt rahaturufondid.

10 Eurofondide direktiivi ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi üks põhieesmärke on hõlbustada fondivalitsejate ja investeerimisfondide piiriülest tegevust. Direktiividega kehtestati ELis asuvatele fondidele ja fondivalitsejatele tegevusload ja turustamisload:

• fondivalitseja tegevusluba võimaldab ühes liikmesriigis tegevusloa saanud eurofondi valitsejal või alternatiivse investeerimisfondi valitsejal tegeleda oma äritegevusega teistes ELi liikmesriikides kas teenuste osutamise vabadust kasutades või filiaali asutamise kaudu. Kuigi sellise piiriülese tegevuse suhtes kohaldatakse asjaomaste liikmesriikide pädevate asutuste vahelist teavitamiskorda, ei pea fondivalitseja läbima täiendavat tegevusloa andmise menetlust;
• turustamisluba võimaldab turustada ELi liikmesriigi pädevalt asutuselt tegevusloa saanud eurofonde või alternatiivseid investeerimisfonde piiriüleselt teistes ELi liikmesriikides, ilma et selleks oleks vaja fonde vastuvõtva liikmesriigi pädeva asutuse luba. Kuigi eurofondide turustamisluba võimaldab eurofondide turustamist jae- ja institutsionaalsetele investoritele, piirdub alternatiivse investeerimisfondi turustamisluba turustamisega ainult kutselistele investoritele. Sarnaselt fondivalitseja tegevusloaga asendatakse tegevusloa taotlemine ELi eri liikmesriikide pädevate asutuste vahelise teavitamismenetlusega.

ELi ja liikmesriikide ülesanded

11 Euroopa fondijärelevalve süsteem koosneb mitmest Euroopa ja liikmesriikide tasandi sidusrühmast. Kuigi ELi asutused vastutavad selle aluseks oleva õigusloome- ja koordineerimistöö eest, vastutab iga liikmesriik ELi õiguse ülevõtmise ja investeerimisfondide järelevalve eest oma territooriumil:

• Euroopa Komisjon, eelkõige finantsstabiilsuse, finantsteenuste ja kapitaliturgude liidu peadirektoraat (DG FISMA), vastutab finantssektoriga seotud poliitikaalgatuste, sealhulgas direktiivide ja määruste ettepanekute eest;
• Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA) on sõltumatu ELi asutus, mis vastutab investorite kaitse ning stabiilsete ja nõuetekohaselt toimivate finantsturgude edendamise eest. ESMA ülesanded hõlmavad järelevalvealast ühtlustamist ning finantsstabiilsust ja investoreid ohustavate riskide kindlakstegemist, sarnaselt teiste Euroopa järelevalveasutustega, kellega tal on sarnased struktuurid ja probleemid;
• Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRB) ülesanne on teha Euroopa Liidu finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalvet. ESRB teeb tihedat koostööd ESMA ja teiste järelevalveasutustega;
• fondide ja fondivalitsejate järelevalve eest vastutavad liikmesriikide pädevad asutused riigisiseste õigusaktide alusel, mis peavad vastama ELi õiguses sätestatud miinimumstandarditele või vahetult kohaldatavale ELi õigusele. Liikmesriikide pädevad asutused on ESMA nõukogu hääleõigusega liikmed ja osalevad ESRB töös.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

12 Tegime auditi vastusena suurele avalikule huvile investeerimisfondide vastu, mis on eriti olulised ELi kapitaliturgude liidu arendamiseks. Need on altid investoreid ja finantsstabiilsust ohustavatele riskidele. Audit hõlmas ajavahemikku 2016 – juuli 2021.

13 Auditiga uuriti, kas EL on loonud investeerimisfondidele tõelise ühtse turu, mis tagab investorite kaitse ja finantsstabiilsuse. Käsitlesime ka järgmisi alaküsimusi.

• Kas ELi meetmetega on loodud sobiv õigusraamistik, mis võimaldab luua investeerimisfondide jaoks tõelise ühtse turu?
• Kas ELi meetmed on edendanud ühtlustatud järelevalvet?
• Kas ELi meetmed kaitsevad investoreid tõhusalt?
• Kas ELi meetmetega hinnatakse ja maandatakse tõhusalt riske finantsstabiilsusele?
• Kas ELi ametiasutustel on usaldusväärsed andmed finantsstabiilsusele ja investoritele avalduvate riskide kindlakstegemiseks?

14 Meie auditikriteeriumid põhinevad IOSCO kehtestatud rahvusvahelistel standarditel ja ELi õigusel (eelkõige eurofondide direktiivil ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivil, rahaturufondide määrusel ja ESMA määrusel). Mõnel juhul võrdleme ELi turgu Ameerika Ühendriikide turuga, mis on kõige arenenum kapitaliturg.

15 Auditis keskenduti kolme auditeeritava tegevusele: komisjon, ESMA ja ESRB. Küsitlesime nende institutsioonide töötajaid ja vaatasime läbi asjakohased dokumendid. Täiendava teabe saamiseks küsitlesime viie liikmesriigi pädeva asutuse, mitme riigi varahaldusettevõtete liidu ja kolme tarbijaorganisatsiooni esindajaid. Samuti kohtusime EBA ja EIOPAga. Selle teabe täiendamiseks korraldasime elektroonilise küsitluse liikmesriikide pädevate asutuste, rahandusministeeriumide ja investeerimisfondide ühenduste seas kõigis 27 liikmesriigis, et kuulda nende peamiste sidusrühmade seisukohti. Me ei auditeerinud liikmesriikide pädevaid asutusi otse, vaid käsitlesime nende rolli ESMA liikmetena.

Tähelepanekud

ELi seadusandjate eesmärgid on saavutatud vaid piiratud ulatuses

ELi seadusandjad seadsid investeerimisfondide ühtse turu jaoks ambitsioonikad eesmärgid

16 Komisjon ja ELi kaasseadusandjad on seadnud investeerimisfondide ühtse turu jaoks ambitsioonikad eesmärgid. 1985. aastal võeti vastu esimene eurofondide direktiiv, et luua tingimused, mis võimaldaksid fondidel ja fondivalitsejatel, kelle asukoht on mõnes liikmesriigis, turustada oma fonde kogu ELis ilma järelevalveta teistes liikmesriikides. Kaasseadusandjate eesmärk oli

• lihtsustada fondide turustamist teistes liikmesriikides;
• tagada investoritele tõhusam ja ühtsem kaitse;
• ühtlustada konkurentsitingimusi.

17 Eeldati, et integreeritum investeerimisfondide turg pakuks ELi investoritele rohkem valikuvõimalusi ja looks fondisektorile uusi ärivõimalusi. Kõnealuste üldpõhimõtete asjakohasust ja võrdsete võimaluste tagamise tähtsust kinnitati ka AIFide valitsejaid käsitleva direktiivi vastuvõtmisega 2013. aastal^[3].

Üleeuroopalise tegevusloa andmise kord ei ole loonud tõelist ühtset turgu

18 Tegevuslubade andmise kord mõjutas fondide koondumist vähestesse asukohtadesse. ELi meetmetega on kehtestatud fondidele turustamisload ja fondivalitsejate tegevusload (vt punkt 10). Euroopa fonditurg on siiski killustunud ja enamik fonde on koondunud vähestesse riikidesse (vt joonis 4).

19 Enamikus liikmesriikides turustatakse fonde peamiselt nende asukohariigi turul. Seevastu mõnes riigis registreeritud fonde müüakse peamiselt välismaal (vt joonis 5). Euroopa Fondivalitsejate Liidu (EFAMA) andmetel moodustavad üksnes asukohariigi turul turustatavad fondid 67% Euroopa fondidest, kümme aastat tagasi moodustasid need 73%.

20 Mitmes ELi liikmesriigis müüvad enamikku piiriüleseid fonde oma riigi, mitte välismaised varahaldurid. Joonisel 6 on esitatud investeerimisfondide jaotus nende päritolu järgi, kaasa arvatud kodumaiste pakkujate turustatavad piiriülesed fondid.

21 Komisjon nimetab seda nähtust edasi-tagasi paigutatavateks fondideks, mis on fondide kategooria, mida ta ei pea n-ö tõelisteks piiriülesteks fondideks. ESMA sõnul registreeritakse fondid küll sageli piiriüleseks turustamiseks, kuid neid ei pruugita tingimata turustada. Seega on tegelik piiriülene turustamine piiratum, kui arvandmed näitavad. Oma mõjuhinnangus, mis on lisatud 2018. aasta piiriülese paketi ettepanekutele, järeldas komisjon, et edasi-tagasi paigutatavad fondid ei kujuta endast ühtse turu tegelikku süvendamist ega investorite valikuvõimaluste suurenemist. Komisjon pidas piiriülese tegevuse paremaks näitajaks juhtumeid, kus fondi turustatakse vähemalt ühes liikmesriigis väljaspool selle valitseja ja asukoha koduturgu^[4].

22 Tuginedes piiriülesele paketile lisatud komisjoni mõjuhinnangule^[5], leidsid kaasseadusandjad, et ELi fonditurgude killustatuse põhjuseks on erinevad regulatiivsed ja järelevalvealased käsitlusviisid. Samuti märkisid nad, et piiriülese turustamise tõkked takistavad fondide turustamist teistes liikmesriikides^[6]. Sellest tulenevalt keskenduti õigusaktide paketis ELi tegevuslubade kasutamisega seotud erinevate riigisiseste nõuete ja regulatiivsete tavade käsitlemisele, sealhulgas turustamisnõuetele, regulatiivsetele tasudele ning haldus- ja teavitamisnõuetele.

23 Liikmesriikides kasutatakse endiselt erinevaid käsitlusviise, kuid meie hinnangul ei tõendanud komisjon, et sellest tulenevad turule sisenemise tõkked on tõepoolest turu killustatuse ja tõeliste piiriüleste fondide väikese arvu peamine põhjus. Märgime, et 2018. aasta aruandes alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi toimimise kohta märkis peaaegu pool küsitletud osalejatest, et seda direktiivi ei kohaldata ELis järjepidevalt. Seega ei ole probleemiks mitte õigusaktid, vaid nende kohaldamine liikmesriikides. See vastuolu ei olnud aga enamiku aruandes küsitletud osalejate jaoks suur probleem (vt joonis 7).

24 Direktiividega, mis on kaasseadusandjate kasutatavad õigusaktid, kehtestatakse miinimumstandardid. Vastavates ELi direktiivides on sõnaselgelt sätestatud, et üldjuhul võib päritoluliikmesriik kehtestada nimetatud direktiivis^[8] sätestatutest rangemad eeskirjad. De Larosière’i aruandes rõhutati, et direktiivid ei saavuta vajalikku ühtlustamise taset, ning soovitati vältida tulevasi õigusakte, mis võimaldavad ebajärjekindlat ülevõtmist ja kohaldamist^[9]. Pooled meie küsitlusele vastanud liikmesriikide pädevatest asutustest ütlesid, et nende liikmesriikide seadustega kehtestati tõepoolest rangemad eeskirjad. Märgime, et määruste vormis kehtestatud ühtsed eeskirjad võiksid olla asjakohasemad võrdsete võimaluste loomiseks kogu ELis.

25 Lisaks täheldame, et direktiivid on käivitanud võidujooksu madalaima reguleerimistaseme suunas. Ülereguleerimine (st kõrgemate standardite kehtestamine) ja meie arutelud sidusrühmadega viitavad sellele, et riikidel, kes lihtsalt võtavad üle direktiivides sätestatud miinimumnõuded, on päritoluriigina konkurentsieelis võrreldes kõrgemate standarditega riikidega. Koos soodsa maksustamiskorra ja kasumi ülekandmise võimalusega loob see investeerimisfondide sektorile tugeva stiimuli valida endale meelepärane kohtualluvus, mis põhjustab konkurentsimoonutusi.

Seadusandlike algatuste mõju on piiratud

26 Leidsime, et komisjoni enda analüüsis tunnistatakse, et komisjoni seadusandlike ettepanekute mõju on tagasihoidlik. Komisjon tegi kindlaks olulised tegurid (nagu maksustamine, kohalik nõudlus ja turustusvõrk, mis mõjutavad seda, kus varahaldurid otsustavad oma investeerimisfonde turustada), aga mida ei saa käsitleda ELi õiguses.

27 Lisaks märgime, et peamine probleem, mille komisjon kindlaks tegi, ei ole mitte õigusraamistik iseenesest, vaid see, et fonde vastuvõtvad riigid seavad tõkkeid turule sisenemisele. Komisjonil on vahendid, et käsitleda juhtumeid, kus liikmesriigid seavad turule sisenemise tõkkeid või kus liikmesriikide pädevad asutused võivad rikkuda ELi õigust, nimelt volitused algatada aluslepingute täitmise järelevalvajana rikkumismenetlusi või taotleda ESMA-lt liidu õiguse rikkumise menetluse algatamist. Sellest hoolimata jõudis komisjon järeldusele, et allesjäänud tõkked saab kõige tõhusamalt kõrvaldada (õigusaktidega) ELi tasandil^[10].

28 Mõjuhinnangud, näiteks piiriülese paketi mõjuhinnang, sisaldavad sageli algatusest mõjutatud sätete järelhindamist. Eurofondide direktiivi läbivaatamine, mida algselt loodeti teha 2017. aasta septembriks, on aga edasi lükkunud.

29 Komisjon ei ole kunagi teinud investeerimisfonde reguleeriva täieliku õigusraamistiku põhjalikku toimivuskontrolli. Lähitulevikus sellist kontrolli ei kavandata. Ainus osaliselt investeerimisfonde hõlmav toimivuskontroll oli ELi järelevalvenõuete toimivuskontroll, mille komisjon tegi aastatel 2017–2019^[11].

30 Komisjon koostab mitmeaastased strateegiakavad ja iga-aastased juhtimiskavad ning annab aru oma eesmärkide saavutamise kohta. Leidsime puudusi komisjoni tehtavas tootluse mõõtmises. Näiteks eurofondide peamine tulemusnäitaja 2016.–2020. aasta strateegiakavas oli piiriüleste eurofondide osakaal ELis müüdud fondidest kokku. Märgime, et hiljem muutis komisjon piiriülese fondi määratluse laiemaks, nüüd loetakse selleks fondi, mis on müüdud vähemalt kolmes liikmesriigis, mitte viies.

31 Strateegiakava ajavahemikuks 2020–2024 sisaldab peamiselt konkreetseid horisontaalseid eesmärke ja nendega seotud tulemusnäitajaid. Leidsime, et enamik ajavahemiku 2020–2024 strateegiakavas tulemusnäitajatele seatud vahe-eesmärke ja sihtväärtusi ei ole konkreetsed. Näitajad peavad komisjoni sisekontrolliraamistiku kohaselt olema asjakohased, aktsepteeritud, usaldusväärsed, lihtsad ja töökindlad. Kasutatakse selliseid mõisteid nagu „suurenemine“, „positiivne suundumus“ ja „vähenemine“, kuid ei täpsustata, kui suurt suurenemist või vähenemist peetakse rahuldavaks. Lisaks ei ole mõne tulemusnäitaja sihtväärtused ambitsioonikad. Näiteks jaeinvestorite kulude vähenemine oli eesmärgi seadmise ajal juba saavutatud.

Ülevõtmine ei ole alati olnud õigeaegne

32 Komisjon kontrollib direktiivide liikmesriikide poolse ülevõtmise õigeaegsust, täielikkust ja nõuetele vastavust. Hilinenud ja/või ebaõige ülevõtmine võib takistada võrdsete tingimuste loomist ja takistada ühtse turu nõuetekohast toimimist. Kui liikmersriigid viivitavad nõutavate meetmete vastuvõtmisega, peaks komisjon algatama rikkumismenetlused, et sundida neid seda tegema.

33 Eurofondide direktiivi ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi ülevõtmisest teatas ettenähtud tähtaja jooksul ainult 12 liikmesriiki. Lisaks kulus veel kaheksa aastat, enne kui komisjon leidis, et AIFide valitsejaid käsitleva direktiivi ülevõtmine on lõpule viidud.

ESMA on suurendanud jõupingutusi järelevalve paremaks ühtlustamiseks ja tõhusa järelevalve edendamiseks, kuid edusammud on piiratud

34 Nagu eespool kirjeldatud (vt punkt 08), teevad liikmesriikide pädevad asutused investeerimisfondide ja nende valitsejate ning investeerimisühingute ja muude finantsvahendajate üle järelevalvet ühtlustatud riigisiseste õigusaktide, kuid mitte ühtsete standardite alusel. Seega võivad õiguslikud nõuded ja reguleerimistavad liikmesriigiti endiselt erineda.

35 Seda arvesse võttes tegid ELi seadusandjad ESMA-le ülesandeks

• aidata tagada asjaomaste ELi õigusaktide ühetaoline, tõhus ja tulemuslik kohaldamine; ning
• aidata kaasa järelevalvetavade ühtlustamisele, et veelgi tugevdada liikmesriikide pädevate asutuste järelevalvetulemuste sidusust, et luua ühine järelevalvekultuur^[12].

36 Järelevalvealane ühtlustamine ei tähenda ühte kõigile sobivat lähenemisviisi, vaid pigem samade eeskirjade järjepidevat ja tõhusat rakendamist ja kohaldamist ning piisavalt sarnaseid lähenemisviise sarnaste riskide puhul. Üldeesmärk on püüda saavutada võrreldavaid regulatiivseid ja järelevalvealaseid tulemusi. See ei tähenda siiski, et olenemata kasutatud järelevalvemeetoditest piisab vaid võrreldavate tulemuste saavutamisest.

37 De Larosière’i aruandes rõhutati ühtlustamise tähtsust ELi finantsturgude jaoks^[13]. 2014. aastal avaldasid IMF, komisjon ja parlament aruanded Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi toimimise kohta. Aruannetes tunnustati ESMA panust ühtsete eeskirjade kehtestamisse, kuid soovitati keskenduda rohkem järelevalvealasele ühtlustamisele^[14].

38 Komisjon rõhutas ka, et tõhusam ja järjepidevam järelevalve on oluline õigusliku arbitraaži võimaluste kõrvaldamiseks ning et ESMA-l on keskne roll kapitaliturgude integreerimise edendamisel^[15].Seda väidet rõhutati ka seoses Euroopa järelevalveasutuste määruste 2019. aasta läbivaatamisega. ELi seadusandjad rõhutasid, et „järelevalve edasine ühtlustamine on eriti kiireloomuline kapitaliturgude liidu lõpuleviimise seisukohast“^[16].

ESMA-l on olemas töövahendid ühtlustatud järelevalve edendamiseks

39 Ühtlustamise edendamiseks on ESMA käsutuses palju töövahendeid, mida saab rühmitada kolme kategooriasse: ettevalmistus-, rakendus- ja hindamis-/parandamisvahendid. Ülevaade on toodud joonisel 8. ESMA on loonud täiendavaid töövahendeid, nagu juhtumiarutelud ja ühised järelevalvemeetmed.

ESMA on tõhustanud oma ühtlustamistegevust

40 ESMA on suurendanud oma jõupingutusi järelevalve ühtlustamiseks. Oma strateegilises suunitluses aastateks 2016–2020 lubas ESMA eraldada rohkem ressursse, et edendada järelevalve ühtlust, selgitada oma eesmärke ja keskenduda oma ühtlustamise alases tegevuses mitmele konkreetsele valdkonnale. Pärast seda on ESMA suurendanud ühtlustamisega tegelevate töötajate arvu selles valdkonnas viielt (5,7 täistööajale taandatud töötajalt) 2020. aastal 8-ni (8,7 täistööajale taandatud töötajat).

41 2020. aastal lõi ESMA raamistiku oma järelevalve ühtlustamise alase tegevuse riskipõhisemaks lähenemisviisiks. Ühtlustamist kajastav termokaart näitab asjaomaseid riske, kuid sisaldab vähe teavet eeskirjade ebaühtlase kohaldamise ja erinevate tavade kohta. Sellest hoolimata on termokaardi kasutamine positiivne samm. See on olnud tõhus riskipõhise järelevalve valdkondade kindlaksmääramisel kogu ELis, kuid mitte kuigi tõhus nende teemade kindlaksmääramisel, mille puhul oleks vaja täiendavat ühtlustamist. Leidsime ka, et ESMA oli edukas ühtlustamiseks süstemaatilisema ja tõenditel põhineva lähenemisviisi rakendamisel.

Mõju kohta on vähe tõendeid ja puudub mehhanism mõjususe mõõtmiseks

Suuniste mõjusust ei ole tõendatud

42 Varem on ESMA kõige olulisemad ühtlustamisvahendid olnud ettevalmistavad vahendid, näiteks suunised. Suuniste suhtes kohaldatakse „järgi või selgita“ mehhanismi, st liikmesriikide pädevad asutused peavad ESMAt teavitama, kas nad kavatsevad neid rakendada või mitte. ESMA avaldab iga suunise kohta vastavustabelid ja ajakohastab neid korrapäraselt^[17].

43 Leidsime, et liikmesriikide pädevate asutuste nõuetele vastavus ei ole alati tagatud. ESMA sisesuuniste^[18] kohaselt peab ta suuniste kohaldamist kontrollima ja hindama. ESMA küsib igal aastal liikmesriikide pädevatelt asutustelt, kuidas nad suuniseid järgivad. Vastastikuse hindamise abil on ta aga kontrollinud pädevate asutuste tegelikku suuniste täitmist ainult ühel korral. Hindamine näitas, et suunised ei edendanud järelevalvealast ühtsust. Lisaks leiti, et üldiselt olid liikmesriikide pädevad asutused teatatud viisil suuniseid järginud vaid piiratud ulatuses (vt 1. selgitus).

Ühised järelevalvemeetmed on soodustanud korrapärast teabevahetust järelevalveasutuste vahel ja võimaldanud ESMA-l koordineerida liikmesriikide pädevate asutuste järelevalvetegevust

44 Ühised järelevalvemeetmed on ESMA väljatöötatud ühtlustamisvahend, sarnaselt järelevalve koordineerimise võrgustikele ja kaebustel põhinevale teabevahetusele liikmesriikide pädevate asutustega. ESMA peab neid vahendeid oluliseks nende tulevikku suunatud olemuse tõttu ja seetõttu, et need aitavad tuvastada ühtlustamisega seotud probleeme. ESMA on juba käivitanud mitu ühist järelevalvemeedet, mis on seotud eurofondide ja MiFID 2-ga.

45 Ühised järelevalvemeetmed ja koordineerimisvõrgustikud on vahendid, mis võimaldavad järelevalveasutustel jagada kogemusi ja üksteiselt õppida, mis viib järelduseni, et need peaksid aja jooksul aitama kaasa ühise järelevalvekultuuri loomisele. Samuti aitavad ühised järelevalvemeetmed ESMA-l teha kindlaks järelevalvetavade erinevused ja võimalikud puudused liikmesriikide pädevate asutuste järelevalves ning anda suuniseid ELi õiguse praktiliseks kohaldamiseks, näiteks juhul, kui mõne liikmesriigi pädeval asutusel puudub endiselt usaldusväärne metoodika.

46 Ühised järelevalvemeetmed võimaldavad ESMA-l suunata järelevalvealase tähelepanu konkreetsetele riskidele ning järelevalvet edendada ja koordineerida. See võib kaasa tuua suure töökoormuse, ning mitmed riigi pädevad asutused tõid selle probleemi meie küsitlusele vastates välja.

Hindamis- ja parandamisvahendeid on väga harva kasutatud, kuigi nende mõju võiks olla suurem

47 Vastastikused eksperdihindamised on potentsiaalselt tõhus vahend, kuid neid kasutatakse investeerimisfondide puhul harva. ESMA kavatseb neid lähitulevikus rohkem kasutada, kuid rõhutas ka ressursside piiratust ja vajadust säilitada tasakaal kõigi oma volituste alla kuuluvate sektorite vahel. Vastastikuse hindamise erinevus muudest ühtlustamisvahenditest on selles, et ESMA peab tegema ja avaldama ametliku hinnangu mitte ainult järelevalvetavade ja nõuete täitmise tagamisel saavutatud ühtlustatuse taseme, vaid ka järelevalvesuutlikkuse kohta. See võimaldab ESMA-l anda suuniseid ja soovitusi avastatud puuduste kõrvaldamiseks. Alates selle loomisest 2011. aastal on ESMA teinud ainult kaks investeerimisfondide vastastikust hindamist: üks käsitles rahaturufondide 2013. aasta suuniseid ja teine 2018. aasta suuniseid börsil kaubeldavate fondide ja muude eurofondide emissioonide kohta^[19].

48 ESMA käsutuses on ka kaks parandamisvahendit: vahendusmenetlus ja liidu õiguse rikkumise menetlus, mis annavad talle õiguse uurida ja parandada liidu õiguse väidetavaid rikkumisi või lahendada liikmesriikide pädevate asutuste vahelisi erimeelsusi. Ühel juhul aitas ESMA edukalt kahel liikmesriigi pädeval asutusel lahkarvamusi lahendada. Mõnel juhul alustati liidu õiguse rikkumise uurimist mitteametlikult. On toimunud üks ametlik liidu õiguse rikkumise menetlus, mis tõi kaasa liikmesriigi pädeva asutuse tavade muutumise.

ESMA-l on raskusi oma töövahendite tõhusa kasutamisega

49 ESMA-l on palju probleeme nende volituste tõhusa ja tulemusliku kasutamisega. ESMA sõltub liikmesriikide pädevate asutuste valmisolekust anda oma panus, tehnilised eksperditeadmised ja töötajad, kes osalevad ESMA ühtlustamistegevuses. Sama kehtib EBA ja EIOPA kohta, nagu on näidanud meie auditid nende asutuste kohta^[20]. ESMA on võtnud meetmeid tagamaks, et liikmesriikide pädevatel asutustel on vajalikud eksperditeadmised. Liikmesriikide pädevate asutuste osalemine ESMA ühtlustamistegevuses on siiski suures osas vabatahtlik – lisaks vastastikustele eksperdihindamistele, vahendamisele ja liidu õiguse rikkumise menetlustele – ning see vähendab mõnikord ESMA töö tulemuslikkust.

50 Leidsime, et enamik liikmesriikide pädevaid asutusi osaleb ESMA töös ja annab sellesse oma panuse, kuid mõned liikmesriikide pädevad asutused näitavad üles vastuseisu. Näiteks ühiste järelevalvemeetmete puhul kalduvad väiksemad liikmesriikide pädevad asutused juhtumite esitamisel aktiivsemalt tegutsema, samas kui mõned suuremad eelistavad passiivsemat lähenemisviisi. Mõned liikmesriikide pädevad asutused ei vastanud ESMA töötajate üleskutsetele aktiivselt osaleda ja esitada juhtumeid, nt liikmesriikide pädevad asutused, kes ei olnud kunagi kasutanud oma karistuste määramise volitusi, ei panustanud ka 2020. aastal ESMA vastava seminari korraldamisse.

51 ESMA otsuseid tegev organ koosneb liikmesriikide pädevate asutuste esindajatest. Kuigi viimased peavad tegutsema üksnes ELi kui terviku huvides, ei ole see alati tagatud. Komisjoni ettepanek käsitleda hea juhtimistava küsimust Euroopa järelevalveasutuste määruste läbivaatamise raames lükati tagasi. Kõige ilmsem huvide konflikt on kõrvaldatud: liikmesriikide pädevad asutused ei tohi enam osaleda neid puudutavate liidu õiguse rikkumise menetluse soovituste arutamisel ja hääletamisel. ESMA vahenduseeskirjades käsitletakse samuti huvide konflikte. Kogu ühtlustamiseks tehtav töö on aga seotud liikmesriikide pädevate asutustega, sest ühtlustamise fookus on nende järelevalvetavadel ja tulemustel. Sama kehtib ka ESMA jõupingutuste kohta edendada järelevalve tõhusust ja tulemuslikkust.

52 ESMA sõltub liikmesriikide pädevate asutuste koostöövalmidusest. Üks näide on päritolu- ja vastuvõtva riigi ametiasutuste kohustused piiriüleses kontekstis, mis on ESMA ühtlustamiskava oluline ja korduv punkt (vt 2. selgitus). ESMA on ainult osaliselt tulemuslikult edendanud ELi fondivalitsejate tegevuslubade ja turustamislubade sujuvat toimimist ning seega ei ole ESMA suutnud kõrvaldada järelevalvetavasid, mis tekitavad turule sisenemise tõkkeid.

53 Samuti märgime, et ühtlustamisel on juba põhjalikult käsitletud kõiki neid ühtlustamisega seotud küsimusi, mille ESMA tõi välja oma kirjas komisjonile alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi läbivaatamise kohta^[21]. See näitab, et ESMA püüdlused on olnud tulemuslikud vaid piiratud ulatuses.

54 Teine näide on edasiandmine. Nii eurofondide direktiivi kui ka alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi kohaselt võivad fondivalitsejad ülesandeid kolmandatele isikutele edasi anda. ESMA sõnul on järelevalvemeetodites ja tulemustes siiski endiselt erinevusi seoses lubatud edasiandmise ulatuse ja ülesannetega, mida võib edasi anda (vt 3. selgitus).

55 Täheldasime ka liikmesriikide pädevate asutuste mõningast vastuseisu ESMA läbipaistvuse suurendamise püüdlustele. Kohustuslikud väljaanded, nagu iga-aastane karistusi käsitlev aruanne või iga-aastane statistiline aruanne ELi jaeinvesteerimistoodete tootluse ja kulude kohta, annavad väärtuslikku teavet, sealhulgas liikmesriikide turuolukorra erinevuste ja järelevalve sekkumise ulatuse kohta. Liikmesriikide pädevad asutused on aga märkimisväärsel määral vastu asjaomaste ühiste järelevalvemeetmete tulemuste avaldamisele. Lõplikke aruandeid ühiste järelevalvemeetmete kohta ei ole kunagi avaldatud.

Liikmesriikide pädevad asutused eelistavad vähem sekkuvaid ettevalmistavaid vahendeid, mis ei ole aga nii tõhusad

56 Varem kasutas ESMA peamiselt suuniseid, arvamusi ning küsimusi ja vastuseid. Leidsime tõendeid selle kohta, et need ettevalmistavad vahendid ei ole ühtlustatud järelevalve edendamiseks eriti tõhusad. Viimasel ajal on ESMA rohkem keskendunud rakendusvahenditele, nagu koordineerimisvõrgustikud ja ühised järelevalvemeetmed.

57 Peaaegu pooled liikmesriikide pädevad asutused leidsid, et rohkem sekkuvad vahendid, nagu liidu õiguse rikkumise menetlused ja vahendamine ei ole kasulikud ning eelistasid selgelt ettevalmistavaid vahendeid. ESMA ei esimesena mainitud vahendeid peaaegu kunagi kasutanud. Volitused võimaldaksid ESMA-l siiski otseselt mõjutada järelevalvemeetmeid ja -tulemusi üksikjuhtudel või tegeleda ELi õiguse kohaldamata jätmise või ebaõige kohaldamise juhtumitega.

ESMA-l puudub mehhanism tulemuslikkuse mõõtmiseks

58 ESMA iga-aastastes töökavades on küll esitatud eesmärgid, kuid peamiselt kirjeldatakse kavandatud tegevusi, mitte ei määratleta konkreetseid väljundeid ja kontrollitavaid eesmärke. Vahendite osas näitavad need, et eelistatakse järelevalvetöötajate vahelist teabevahetust järelevalvetavade kohta, mille käigus arutatakse konkreetseid reaalseid juhtumeid või hiljuti kasutusele võetud ühiseid järelevalvemeetmeid. See on kasulik lähenemisviis järelevalvetavade paremaks mõistmiseks, mis võib aja jooksul aidata kaasa ühise järelevalvekultuuri tekkimisele.

59 Asjaolu, et eri liikmesriikide pädevate asutused suhtlevad omavahel, jagavad kogemusi ja võivad üksteiselt õppida, on iseenesest oluline saavutus. Leidsime, et ESMA on saavutanud teatavat edu ühiste lähenemisviiside edendamisel ja järelevalve kvaliteedi parandamisel seal, kus ta algatas, koordineeris ja toetas konkreetseid järelevalvetoiminguid, et tegeleda kogu ELis konkreetsete riskidega (nt ühiste järelevalvemeetmete abil). ESMA-l on siiski vähe tõendeid selle kohta, et tema tegevus on olemasolevaid erinevusi märkimisväärselt vähendanud.

60 Tunnistame, et ESMA ühtlustamismeetmete mõju mõõtmine on keeruline. ESMA praegune väljundipõhine tulemuslikkuse mõõtmine (sealhulgas 2019. aastal kasutusele võetud uued tulemustele suunatud peamised tulemusnäitajad) ei võimalda siiski mõõta, mil määral on ESMA aidanud vähendada järelevalvetavade ja -tulemuste erinevusi. ESMA-l ei ole võimalik hinnata lahknevuste ulatust, välja arvatud mõnes valdkonnas, kus ta on läbi viinud vastastikuseid eksperdihindamisi või juhtumiarutelusid ja kasutanud ühiseid järelevalvemeetmeid. Lisaks on ESMA-l puudulik ülevaade sellest, kuidas liikmesriikide pädevad asutused ELi õigust praktikas kohaldavad. See pilt põhineb suures osas sellel, mida liikmesriikide pädevad asutused jagavad. ESMA-l ei ole vahetut ülevaadet liikmesriikide pädevate asutuste järelevalvetegevusest ega juurdepääsu tegelikele tõenditele (näiteks järelevalvetoimikutele).

ESMA töö on toonud esile puudused järelevalves ja võimalikud konkurentsimoonutused

61 Väärtpaberiseaduste jõuline ja range jõustamine on äärmiselt oluline investorite usalduse suurendamiseks vastavalt IOSCO peamistele põhimõtetele^[22], mis on väärtpaberite reguleerimise ülemaailmsed standardid. Eurofondide direktiiv ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiiv sisaldavad põhjalikke regulatiivseid volitusi, et menetleda regulatiivsete nõuete rikkumist fondide ja fondivalitsejate poolt. Need hõlmavad halduskaristusi, tegevuse lõpetamise korraldusi ja isegi litsentside kehtetuks tunnistamist ning võimaldavad tõhusat õiguskaitset.

62 ESMA töö näitab, et järelevalve kvaliteet erineb liikmesriigiti. ESMA on tõhusalt suurendanud liikmesriikide pädevate asutuste keskendumist järelevalvele ning taganud ühiste lähenemisviiside kasutamise teabe kogumisel (sealhulgas selle tuvastamisel, et valdkonna ettevõtted ei täida regulatiivseid nõudeid). Heaks näiteks on ESMA töö indeksi varjatud järgimise ning kulude ja tasudega, samuti ühised järelevalvemeetmed likviidsusriski juhtimisel.

63 Lisaks leidsime, et ESMA-l on olnud palju väiksem mõju järelevalvetavadele ja tulemustele seoses liikmesriikide pädevate asutuste järelmeetmetega juhtudel, kui tema tegevus näitas regulatiivsete nõuete rikkumist. ESMA ühtlustamistööst saadud kogemused näitavad, et üldiselt ei ole kõigi ELi liikmesriikide pädevate asutuste suhtes jõustamismeetmeid võetud (kuigi erineval määral).

64 Leidsime, et liikmesriikide pädevad asutused ei soovi üldiselt kasutada ametlikke järelevalvevolitusi, hoolimata ESMA jõupingutustest edendada nende kasutamist. Meie analüüs ESMA sisedokumentide kohta näitab, et regulatiivseid nõudeid rikkuvatel fondivalitsejatel on üksnes oht, et liikmesriigi pädev asutus nõuab neilt nõuete täitmist, neil palutakse tagasi maksta ebaseaduslikult kogutud tasud või neile tehakse halvimal juhul väike trahv.

65 Näiteks on ESMA aastaaruannetes eurofondide suhtes kohaldatavate karistuste kasutamise kohta märgitud, et liikmesriikide pädevad asutused ei kasuta karistuste määramise volitusi võrdselt ning et kui teatavate liikmeriikide pädevad asutused välja arvata, on riiklikul tasandil kehtestatud karistuste arv ja trahvisumma suhteliselt väike^[23]. 2020. aastal ei määranud 13 liikmesriigi pädevat asutust ühtegi karistust. ESMA eespool osutatud tegevuses ilmnevad jõustamisel sarnased puudused.

66 ESMA sisearuannete läbivaatamine näitab, et liikmesriikide pädevad asutused on ajuti olnud jõustamises nõrgad, mistõttu nad ei täida oma kohustusi. Leidsime, et vaatamata jõupingutustele ei ole ESMA suutnud edendada liidu õiguse tõhusat jõustamist. Mõnel juhul selgitasid liikmesriikide pädevad asutused, et nende riigi õiguslikud nõuded ei ole piisavalt selged. See osutab probleemidele direktiivide ülevõtmisel või kohaldamisel vastavates liikmesriikides. Meie arvates oleks olnud võimalik juhtumeid lahendada liidu õiguse rikkumise menetlustega, kasutades ESMA järelevalverolli.

67 Üks järelevalve ühtlustamise edendamise eesmärke on vältida erinevatest järelevalvetavadest tulenevat konkurentsimoonutust ja regulatiivset arbitraaži ning tagada, et finantstegevus ei liiguks üle leebe järelevalvega riikidesse. ESMA tuvastas erinevad tavad, mis võivad selliseid moonutusi põhjustada (näiteks tegemise edasiandmise kujul).

68 See kartus ajendaski ESMAt Brexitiga seotud tööd tegema. Sellega seoses leidsime, et ESMA suutis kehtestada ühtsed järelevalvestandardid selliste fondide ja fondivalitsejate tegevuslubade andmiseks (sealhulgas edasiandmise valdkonnas), kellel ei olnud enam juurdepääsu ühtsele turule. ESMA lõi järelevalve koordineerimise võrgustiku, mille raames arutati 250 üksikjuhtumit eri valdkondadest, sealhulgas investeeringute haldamine. Leidsime, et ulatusliku tööga enne järelevalveotsuste tegemist aitas ESMA vältida selliste konkurentsimoonutuste tekkimist.

Komisjon ja ESMA on võtnud meetmeid investorite paremaks kaitsmiseks, kuid kulud on endiselt suured

69 Investeerimistooted on keerulised ja neid võib olla raske võrrelda või nendega kaasnevaid riske täielikult mõista, eelkõige mittekutseliste (jae)investorite jaoks. Seepärast tuleks jaeinvestoreid võimalikest riskidest piisavalt teavitada. ELi õigusraamistiku eesmärk on vähendada ebasobivate toodete müügi riski, kui jaeinvestoritele müüakse finantstooteid, mis ei vasta nende vajadustele või ootustele^[24].

ELi õigusaktid sisaldavad mitmeid meetmeid investorite kaitseks

70 ELi õigus kaitseb investoreid rohkearvuliste määruste, direktiivide, komisjoni delegeeritud õigusaktide ja ESMA suunistega. Mõned neist meetmetest sisalduvad eurofondide direktiivis ja alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitlevas direktiivis ja osa finantsinstrumentide turgude direktiivis/finantsinstrumentide turgude määruses ja kombineeritud või kindlustuspõhiste jaeinvesteerimistoodete määruses.

71 Jaeinvestorite jaoks pakub ELi raamistik suhteliselt head kaitset, vähendades samal ajal aga investorite võimet investeerida kolmandate riikide fondidesse, millel on sageli väiksemad kulud.

72 Kõik küsitletud liikmesriikide pädevad asutused ja varahaldusettevõtete ühendused nõustusid või nõustusid kindlalt, et ELi õigusraamistik on olnud tõhus investorite kaitse kõrgete standardite edendamisel. Märkimisväärne osa liikmesriikide pädevatest asutustest, sealhulgas mõnest peamisest eurofondide asukohariigist oli siiski arvamusel, et eurofondidesse investeerivad jaeinvestorid ei ole ikka veel piisavalt kaitstud järgmiste riskide eest:

• maksumõjude ebapiisav või ebaõige avalikustamine (39%);
• liiga suured kulud ja tasud (34%);
• varade ebaõige hindamine (26%);
• varade jaotuse ebapiisav või ebakorrektne avalikustamine (18%).

Hoolimata mitmesugustest ELi meetmetest on läbipaistvus endiselt probleem

Investoritel on nüüd juurdepääs täiendavale teabele eurofondide kohta

73 Eurofondide direktiivi kohaselt peab iga eurofond esitama kolm aruannet: prospekt, aastaaruanne ja poolaastaaruanne^[25]. Oma 2019. aasta järelevalvealase aruandluse toimivuskontrollis^[26] leidis komisjon, et kuigi eurofondide direktiivis sätestatakse nende dokumentide minimaalne sisu, jääb palju liikmesriikide pädevate asutuste otsustada. See tähendab, et aruandlus võib liikmesriigiti erineda.

74 2011. aastal kasutusele võetud investorile esitatava põhiteabedokumendi (KIID) eesmärk on pakkuda jaeinvestoritele paremat ja arusaadavamat teavet ja sisu ning hõlbustada toodete võrdlemist. Põhiteabedokumendi määruse^[27] kohaselt peab see hõlmama eurofondi põhitunnuseid, millest investorit tuleks teavitada, ning andma (võimalikele) investoritele täpset, õiglast, selget ja mitteeksitavat lepingueelset teavet.

75 Põhiteabedokumendis avalikustatud teabe täpsus ja usaldusväärsuse kohta puudub üksmeel. Iirimaa keskpank^[28] leidis juhtumeid, kus põhiteabedokumendi eelmiste perioodide tootlust käsitlev osa ei sisaldanud asjakohast võrdlusaluse avalikustamist. 2019. aastal avaldas ESMA küsimused ja vastused võrdlusaluse avalikustamise kohta, milles selgitati neid küsimusi.

76 Nagu mõned meie küsitlusele vastajad märkisid, on praeguse eurofondide põhiteabedokumendi kulusid puudutav teave puudulik ja võib investoreid eksitada, pannes nad uskuma, et kulud on tegelikkusest väiksemad. Näiteks ei hõlma kogukulude suhtarv tehingukulusid.

77 2018. aastal jõustunud kombineeritud või kindlustuspõhiste jaeinvesteerimistoodete määrusega^[29] kehtestati ühtne põhiteabedokument, mida kohaldatakse paljude jaeinvesteerimistoodete suhtes. Eurofondid ja alternatiivsed investeerimisfondid olid sellest nõudest siiski ajutiselt vabastatud. Pärast pikki konsultatsioone sidusrühmadega saavutas Euroopa järelevalveasutuste ühiskomitee 2021. aasta jaanuaris kompromissi varasemate tulemuste lisamise kohta põhiteabedokumenti ning komisjon võttis 2021. aasta septembris vastu delegeeritud määruse.

ESMA on muutnud kulud ja tasud läbipaistvamaks, kuid andmetega seotud probleemid püsivad

78 Alates 2019. aastast on ESMA avaldanud aastaaruande ELi jaeinvesteerimistoodete tootluse ja kulude kohta. Selle eesmärk on hoiatada investoreid kulude märkimisväärse mõju eest nende investeeringute lõplikule tasuvusele. ESMA aruanne annab hea ülevaate eri liiki fondide tootlusest ja kuludest, kuid selles esineb mitmeid puudusi:

• selles esitatakse kulud varaklasside (omakapital/võlakirjad/sega-/alternatiivsed), haldusliikide (aktiivsed või passiivsed) ja fondi päritoluriigi järgi, kuid mitte turustamisriikide kaupa, mistõttu on raske hinnata, kas ühtne turg on vähendanud kulude erinevusi liikmesriikide turgude vahel;
• kulude jaotus liikide kaupa on piiratud (nt haldustasud) või puudub üldse (nt turustamine, hüved). See on seotud üksikasjalike kättesaadavate andmete puudumisega ja tuginemisega liikmesriikide pädevate asutustega tehtud uuringutele. Seetõttu ei ole võimalik saada täpset teavet selle kohta, miks mõne fondi päritoluriigis on kulud suuremad kui teises;
• aruanne põhineb enam kui aasta vanustel andmetel, sama kehtib ka AIFe käsitleva ESMA aastaaruande kohta.

79 ESMA märgib metoodilistes lisades, et „Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve pädevusse kuuluvate investeerimistoodete tootluse ja kulude hindamist takistab struktuurselt asjakohaste regulatiivsete andmete puudumine:

• eurofondide andmed ei ole ELi tasandil kättesaadavad ning kommertsalustel kättesaadavad andmed ei ole piisavalt üksikasjalikud ega täpsed;
• alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi regulatiivsed andmed ei sisalda üksikasjalikke tõendeid fondikulude kohta“.

ESMA ja komisjon ei ole veel loonud jaeinvestorite jaoks rakendusi fondide võrdlemiseks

80 Kuigi põhitähelepanu on pööratud investoritele piisava teabe andmisele konkreetsete fondide kohta, on endiselt raske saada ülevaadet kõigist pakutavatest fondidest ja tooteid võrrelda. Euroopa Parlament^[30] on nõudnud „algatusi, mis on suunatud konkreetselt jaeinvestoritele, sealhulgas sõltumatute veebipõhiste ELi võrdlusvahendite väljatöötamise hõlbustamine, et aidata jaeinvestoritel kindlaks määrata neile kõige sobivamad tooted riski, investeeringute tasuvuse ja väärtuse ning nende konkreetsete vajaduste ja eelistuste alusel“.

Rohepesu kujutab endast kasvavat ohtu

81 Üha rohkem eurofonde turustatakse keskkonna-, sotsiaal- ja äriühingu üldjuhtimise aspektidest lähtuvate fondidena, mis tekitab n-ö rohepesu ohu. Investeerimisfondide suhtes kohaldatakse jätkusuutlikust käsitleva teabe avalikustamise määrust. Selle eesmärk on suurendada läbipaistvust ja võidelda rohepesu vastu. Kuna enamikku avalikustamiskohustusi hakati kohaldama alles 10. märtsil 2021, on liiga vara selle mõju hinnata. Tuginedes oma vastusele komisjoni konsultatsioonile kestliku rahanduse uuendatud strateegia üle, kutsus ESMA hiljuti üles võtma seadusandlikke meetmeid keskkonnaalaste, sotsiaalsete ja äriühingu üldjuhtimisega seotud reitingute ning hindamisvahendite kohta^[31].

82 Keskkonnaalaste, sotsiaalsete ja äriühingu üldjuhtimisega seotud reitingute ja muude hindamisvahendite turg on praegu reguleerimata ja järelevalveta. Koos suurenevate regulatiivsete nõudmistega keskkonna-, sotsiaal- ja äriühingu üldjuhtimise alase teabe arvessevõtmiseks on suurenenud rohepesu, kapitali ebaotstarbeka jaotamise ja ebasobivate toodete müügi oht.

ESMA, komisjon ja liikmesriikide pädevad asutused on aidanud eurofondide kulusid vähendada

Kulud on endiselt suured

83 Eurofondide kulud, mis püsisid paljude aastate jooksul kõrgel tasemel, on alates 2017. aastast veidi vähenenud. Need on siiski palju suuremad kui keskmise USAs asuva fondi puhul. See tuleneb tavaliselt ELi fondide väiksemast suurusest (vt punkt 04) ning passiivsete fondide ja börsil kaubeldavate fondide väiksemast turuosast (8,3%). Muu hulgas nõuavad Luksemburgis ja Iirimaal asuvad fondid keskmisest suuremaid tasusid^[32].

84 Aktiivselt valitsetavate aktsiafondide brutotootlus oli napilt suurem kui passiivselt valitsetud fondidel, kuid suuremate kulude tõttu on nende tootlus netoarvestuses väiksem. ESMA leidis, et tänu mastaabisäästule fondide haldamisel olid suurematel fondidel väiksemad kulud. Aktsiafondide kulud olid suurimate fondide puhul keskmiselt 1,4% ja väikseimate fondide puhul 1,8% nende mahust.

Indeksi varjatud järgimine on vähenenud, kuid pole kadunud

85 ESMA 2019. aastal algatatud uuring näitas, et mõistet „põhjendamata kulud“ tõlgendatakse ELis erinevalt ning erinev on ka kulusid käsitlevate sätete järelevalve. ESMA sõnul^[33] ei jäta selline puudulik ühtlustatus mitte ainult ruumi õiguslikuks arbitraažiks ja võib takistada konkurentsi ELi turul, vaid võib viia ka investorite kaitse erineva tasemeni, olenevalt sellest, kus fond registreeritud.

86 Indeksi varjatud järgimine on tava, mille puhul varahaldurid väidavad, et nad haldavad oma fonde aktiivselt, et saada võrdlusindeksist suurem tootlus. Tegelikkuses jääb tootlus siiski väga lähedale võrdlusalusele, nõudes varahaldurilt ka vähem tööd. Aktiivsete fondide haldamise eest võetakse tavaliselt suuremat tasu kui passiivselt hallatavate fondide puhul^[34]. ESMA viis aastat tagasi tehtud analüüs näitas, et 4–15% ELi aktsiafondidest, mida väidetavalt hallatakse aktiivselt, võivad tegelikult olla indekseid jälgivad fondid (vt ka 4. selgitus). 2020. aasta uuemad andmed näitavad, et see protsent on vähenenud, olles nüüd vahemikus 2–6%.

87 2021. aastal võttis ESMA kasutusele kulusid käsitlevad ühised järelevalvemeetmed, mille eesmärk oli uurida, kas fondivalitsejad: (1) järgivad oma äritegevuses kuludega seotud avalikustamisnõudeid piisava vilumuse, ettevaatuse ja hoolikusega ning nende valitsetava fondi parimates huvides; (2) tegutsevad ausalt ja õiglaselt; ja 3) ei nõua investoritelt põhjendamatuid tasusid^[36]. Ühised järelevalvemeetmed hõlmavad nii eurofonde kui ka jaeinvestoritele turustatavaid alternatiivseid investeerimisfonde ning nende eesmärk on kontrollida, kas fondivalitsejad on kehtestanud hinnapoliitika, mis võimaldab selgelt kindlaks teha ja kvantifitseerida kõik fondilt nõutavad kulud, ning kas poliitikat rakendatakse praktikas õigesti. Tulemusi oodatakse 2022. aasta alguseks.

EL ei ole võtnud piisavaid meetmeid vahendajatele makstavate hüvede vastu

88 See, kas fondide potentsiaalsed investorid on hästi kaitstud ja kas neil on võimalik valida nende vajadustele kõige paremini vastav investeering, ei sõltu mitte ainult fondidele ja fondivalitsejatele kehtestatud nõuetest, vaid ka nõuannetest, mida nad saavad oma finantsvahendajatelt.

89 Kuni pool kuludest moodustavad vahendajatele makstavad hüved, mis on enamikus liikmesriikides endiselt lubatud. Õigusaktides^[37] on üksnes sätestatud, et hüved ei tohiks tekitada huvide konflikti ja need tuleb avalikustada. Nende eesmärk peaks olema parandada kliendile osutatava asjaomase teenuse kvaliteeti ning need ei tohiks kahjustada ettevõtte kohustust tegutseda ausalt, õiglaselt ja professionaalselt kooskõlas oma klientide parimate huvidega. Hüved moodustavad umbes poole paljude eurofondide püsikuludest. Mõned liikmesriigid, näiteks Madalmaad, on hüved ära keelanud.

90 Komisjon juhtis tähelepanu sellele, et Mandri-Euroopa turustusmudel põhineb endiselt suures osas vahendustasudel põhineval tasustamismudelil, mille puhul pangad ja kindlustusandjad on kõige levinumad lõpptarbijale turustajad^[38]. Uuring näitab ka, et riikides, kus on kehtestatud hüvede keeld, on võlakirja-, omakapitali- ja segafondide jooksvad tasud palju väiksemad. Kuna komisjonitasu on peamine liikumapanev jõud, on pangad, kes ei soovi madala hinnaga tooteid turustada, traditsiooniliselt jätnud tähelepanuta passiivsed fondid (sealhulgas börsil kaubeldavad fondid), kuna nende eest makstakse harva vahendustasu^[39].

91 2020. aasta märtsis komisjonile esitatud tehnilises nõuandes^[40] ei võtnud ESMA selget seisukohta kõigi finantsinstrumentide turgude direktiivi kohaste investeerimisteenuste hüvede täieliku keelustamise kohta. Meie küsitletud tarbijaorganisatsioonid toetavad sellist keeldu. Komisjon käsitleb seda küsimust nüüd ELi jaeinvestorite strateegia kontekstis.

92 2017. aastal tegi üks eraõiguslik töövõtja komisjoni nimel kontrollostu ja leidis, et „igas liikmesriigis soovitasid pankade ja kindlustusandjate mittesõltumatud nõustajad peaaegu eranditult ettevõtte enda toodet (üht või mitut)“^[41]. Enamik robotnõustajaid seevastu soovitavad börsil kaubeldavaid fonde. Prantsusmaa pädeva asutuse kontrollostude käigus rõhutati, et selliseid tooteid nagu börsil kaubeldavad fondid (või muud odavad investeerimisfondid) ei pakuta jaeinvestoritele, kuigi need ilmselt vastavad nende investeerimisvajadustele^[42].

Süsteemsete riskide kindlakstegemine nõuab täiendavat tööd

93 Süsteemne risk on finantssüsteemi häirete oht, millel võivad olla tõsised negatiivsed tagajärjed siseturule ja majandusele laiemalt. ESMA peab koostöös Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga^[43] töötama välja ühise lähenemisviisi ja kriteeriumid peamiste finantsturu osalistega seotud süsteemsete riskide kindlakstegemiseks ja mõõtmiseks, samuti asjakohase stressitestimise korra, mis võimaldab süsteemset riski hinnata. Süsteemset riski kujutavate finantsturu osaliste suhtes kohaldatakse tugevdatud järelevalvet.

Süsteemsete riskide hindamine ja järelmeetmed on algusjärgus

94 Ei ESMA ega ESRB ei koostanud loetelu liikmesriikide olemasolevatest tavadest süsteemsete riskide jälgimiseks. Liikmesriikide pädevad asutused on siiski esindatud nii ESMA kui ka ESRB juhtimises ning tehnilistes töörühmades.

95 Finantsstabiilsuse nõukogu (FSB)^[44] määras kindlaks järgmised süsteemse riski kategooriad:

• investeerimisfondide varade ja tagasivõtmistingimuste vaheline likviidsuspuudujääk;
• investeerimisfondide finantsvõimendus;
• operatsioonirisk;
• väärtpaberite laenuks andmisest tulenevad riskid^[45].

96 Leidsime, et esimene kategooria on hõlmatud ESMA suunistega ning alanud on järelevalve stressitestimise raames (vt punktid 104–106). Teine kategooria on hõlmatud AIFide suunistega, ning eurofondide finantsvõimenduse riski piirab õigusraamistik. ESMA töötas välja ka AIFide riskianalüüsi käsiraamatu eelnõu liikmesriikide pädevatele asutustele. Lisaks esitas Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu kaks soovitust, milles käsitletakse kahe esimese riskikategooria elemente^[46], ning jõudis järeldusele, et ESMA järgib neid üldiselt täielikult. Seonduvaid Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu 2017. aasta soovitusi (rakendamise tähtaeg: 31.12.2020) seoses seadusandlike muudatustega (nt likviidsuse juhtimise vahendid, likviidsuspuudujäägid ja eurofondide aruandlus) ei ole komisjon veel käsitlenud. Komisjon teatas meile, et teeb ettepaneku õigusaktide muutmiseks osana käimasolevast alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitleva direktiivi läbivaatamisest.

97 Õigusraamistikus on üldsätted riskijuhtimise ja talitluspidevuse kohta^[47]. ESMA ajakohastatud suunised ei hõlma aga operatsiooniriski (sealhulgas talitluspidevust, klientide varade ülekandmist stressiolukorras ja maineriski).

98 2017. aastal soovitas finantsstabiilsuse nõukogu järelevalveasutustel jälgida laenude vahendajate pakutavaid hüvitisi, et teha kindlaks riskid või õiguslik arbitraaž, mis võivad finantsstabiilsust negatiivselt mõjutada^[48]. Selliseid teenuseid ei ole loetletud alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitleva direktiivis /eurofonde käsitlevas raamistikus.

99 ESMA töö investeerimisfondidega seotud riskide hindamisel kajastub peamiselt neljas peamises aruandes:

• riskinäidik (avaldatakse kaks korda aastas);
• aruanne suundumustest, riskidest ja nõrkadest kohtadest;
• iga-aastane statistiline aruanne ELi jaeinvesteerimistoodete tootluse ja kulude kohta;
• iga-aastane statistiline aruanne ELi alternatiivsete investeerimisfondide kohta.

100 ESMA riskinäidikus kasutatakse põhjalikku näitajate kogumit ning esitatakse lühike ja kokkuvõtlik analüüs, kuid leidsime, et selles ei täpsustata süstemaatiliselt riigipõhiseid riske, mida saaks kasutada makrotasandi usaldatavusjärelevalve eesmärkidel.

101 Leidsime, et Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu pangandusvälise finantsvahenduse riskiseire võimaldab investeerimisfondide sektorit hästi analüüsida, kasutades üksuse-, tegevus- ja tootepõhiseid käsitlusviise, et esitada fondide täpne jaotus liikide kaupa. Kuigi fondide liigid ja varad on riikide kaupa üksikasjalikult esitatud, siis riskid seda ei ole.

102 Leidsime, et põhjalikumat ülevaadet ja analüüsi usaldusväärsust vähendavad järgmised puudused:

• mõnede alternatiivsete investeerimisfondide andmed ei ole kättesaadavad/kasutatavad (vt punktid 121 ja 123);
• viivitused rahaturufondide kasutamisel ja raskused alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitleva direktiivi mõnede andmete kasutamisel (vt punktid 111 ja 121–122).

Järelevalveasutuse stressiteste ei tehta ja kuigi tööd on alustatud, ei ole simulatsiooni alusel võetud järelmeetmed piisavad

103 Järelevalvealase stressitestimise käigus tuleks kindlaks teha need fondid, mis kujutavad endast süsteemset riski, ja võtta arvesse süsteemsete riskide korduvad mustreid, et tagada nende riskide maandamine^[49]. ESMA-l on õigus koostöös Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga algatada ja koordineerida kogu ELi hõlmavaid stressiteste, et hinnata finantsturu osaliste vastupanuvõimet ebasoodsatele turusuundumustele.

104 ESMA ei ole veel teinud investeerimisfondide järelevalveasutuse stressitesti, kuid tegi 2019. aastal läbi stressitesti, et hinnata ELi fondisektori vastupanuvõimet ja teha kindlaks võimalikud nõrgad kohad. Testi kohaldati 6600 fikseeritud tulumääraga eurofondi suhtes, mille vara puhasväärtus kokku oli 2490 miljardit eurot^[50]. Fondide suhtes testiti osakute tagasivõtmise šokki ja tehti turumõju simulatsioon. Kasutati kommertsallikatest saadud andmeid, kuna ESMA pidas liikmesriikide pädevate asutuste andmeid liiga heterogeenseks.

105 Stressitesti raamistik on hea lähtepunkt. Praegustel töövahenditel, tehnilisel taristul ja andmete kvaliteedil on puudusi. Stressitesti tulemusi ei kasutatud süstemaatiliselt järelmeetmete võtmiseks; neid jagati vabatahtlikkuse alusel 11 liikmesriigi pädeva asutusega, kuid ainult viis neist otsustasid ESMAga nende tulemusi arutada. Üks olulise fondisektoriga liikmesriigi pädev asutus ei soovinud korraldada järelarutelu ESMAga. Iga-aastaste statistiliste aruannetega seoses saatis ESMA liikmesriikide pädevatele asutustele ka loetelud fondidest, millega olid seotud riskid, kuid esitatud teabe alusel ei võetud konkreetseid järelmeetmed ega kaardistatud saadud õppetunde.

106 2020. aasta mais soovitas Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu ESMA-l käsitleda investeerimisfondide likviidsusriski^[51]. ESMA tegi seda oma 2020. aasta novembri aruandes, kasutades sellega seoses stressitestimise raamistikku. Kõiki tulemusi jagati liikmesriikide pädevate asutustega 2020. aasta detsembris, kaasa arvatud potentsiaalselt riskantseks peetavate fondide nimed. Kuus kuud hiljem leppisid ESMA töötajad investeeringute valitsemise teenuste alalise komitee liikmetega kokku, et neile antakse aru liikmesriikide pädevate asutuste võetud järelmeetmetest, mis sisaldaks ka potentsiaalselt riskantsete fondide loetelu. Liikmesriikide pädevad asutused pidid esitama ESMA-le põhjaliku aruande 2021. aasta oktoobris. Viivitusele vaatamata on tegemist olulise edasiminekuga. Potentsiaalselt riskantseks peetud fondide loetelu ei jagatud Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga.

107 Ülalt-allapoole stressitestimisega^[52] seoses on tehtud kontseptuaalset tööd, kuid sellele vaatamata ei ole ESMA veel koostanud süstemaatilist projektikava, milles võetaks arvesse pangandus-, fondi- ja kindlustussektori omavahelist seotust, et anda terviklik ülevaade süsteemsest riskist. Selline töö võiks hõlmata ka riskifonde ja fonde, mille üle ELis järelevalvet ei tehta^[53], kuid mis kujutavad endast ohtu finantssüsteemile.

Stressitestimise sisesuunised on asjakohased, kuid stressitestide tulemusi ei kasutata tõhusalt

108 Investeerimisfondide likviidsuse stressitesti eesmärk on hinnata nende vastupanuvõimet tagasivõtmise šokkidele konkreetse fondi või tööstusharu tasandil. Stressiteste võivad teha kas fondid ise (sisemine stressitestimine) või järelevalveasutus (järelevalveasutuse poolne stressitestimine). Sisemise stressitestimise puhul on õigusraamistik AIFide, eurofondide ja rahaturufondide puhul erinev. Joonisel 9 on näidatud fondiliikide, õigusaktide ja nendega seotud suuniste vahelised seosed.

109 Leidsime, et ESMA töötas välja asjakohased suunised sisemiste stressitestide kohta nii eurofondide kui ka alternatiivsete investeerimisfondide jaoks. Sisemiste stressitestide tulemuste (kui neid on) kontrollimine on siiski täielikult liikmesriikide pädevate asutuste otsustada ning ESMA-l ei ole selle kohta mingit teavet. Lisaks teevad eurofondid sisemist stressitestimist ja peavad oma liikmesriikide pädevatele asutustele aru andma ainult oluliste riskide korral; pädevad asutused peaksid seejärel ESMAt teavitama. Seda ei ole aga veel toimunud. Kuigi ESMA-l on juurdepääs alternatiivsete investeerimisfondide stressitestide tulemustele, on selle aluseks olev metoodika fondivalitseja otsustada ning seega ei ole ESMA tulemusi võrrelnud ega kasutanud.

110 Rahaturufondide puhul on rahaturufondide määruses sätestatud, et ESMA peab avaldama suunised, mis sisaldavad ühiste stressitestide võrdlusparameetreid. Sellega seoses määratles ESMA tugeva tagasivõtmise šoki (tagasivõtmismäär 30–40%), kuid järgis Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu parameetrite (nt intressimäärad ja vahetuskursid) kalibreerimist, selle asemel et määrata ise kindlaks nende parameetrite raskusaste. ESMA ei nõudnud parameetrite tundlikkuse eelanalüüse, et paremini mõista riskitegureid. ESMA teeb aga parameetri mõju järelanalüüse pärast tulemuste saamist.

111 Õigusraamistikust tulenevalt ei koondata, analüüsita ega esitata süstemaatiliselt eurofondide stressitestide andmeid (v.a rahaturufondid). Selliseid andmeid võiks kasutada järelevalveasutuste stressitestide väljatöötamiseks või stressisimulatsioonide tulemuste järeltestimiseks. Rahaturufondide kohta esitatud andmed saadi väga hilja ja ESMA hakkas analüüsima 2020. aasta esimese kvartali andmeid, mis saadi 2021. aasta keskel, alles sama aasta lõpus.

Lüngad ja kattuvused andmete kogumisel takistavad finantsstabiilsust ja investoreid ohustavate riskide kindlakstegemist

112 Süsteemsete riskide ja investoritele avalduvate riskide tõhus seire sõltub sobivate andmete kättesaadavusest. Andmed peavad olema piisavalt üksikasjalikud, kvaliteetsed ja riikide kaupa võrreldavad, et oleks võimalik teha sisulisi riskianalüüse. Selleks et andmete kogumine oleks tõhus, ei tohiks see tekitada tööstusele tarbetut koormust ning peaks vastama kõigi nende asutuste andmevajadustele, kes vajavad oma volituste täitmiseks juurdepääsu teabele.

113 Eurofondide direktiivi, alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi ja rahaturufondide määruse kohaselt peavad fondid või fondivalitsejad esitama andmed liikmesriikide pädevatele asutustele. Esitatavate andmete liik, vorming ja üksikasjalikkus varieeruvad investeerimisfondide liigiti ning liikmesriikide pädevad asutused ei pea alati andmeid ESMA või Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukoguga jagama. Nõuded kajastavad vastava fondi riskitaset, aga ka vastava õigusakti vanust. Rahaturufondide aruandluskord on ulatuslikum kui alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiiviga ja eurofondide direktiiviga kehtestatud aruandluskord. See põhineb üksikasjalikel andmetel, milles kasutatakse rahvusvahelisi identifikaatoreid.

Eurofondide ühtlustatud aruandluskorra puudumine takistab ESMA-l fondide kriisivalmiduse hindamist ja stressitestide tegemist

114 Alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivis on täpsustatud aruandluskohustusi, mida AIFide valitsejad peavad täitma oma päritoluliikmesriigi pädeva asutuse ees. See hõlmab nõuet esitada üksikasjalikud andmed fondide kohta, mida konkreetne alternatiivse investeerimisfondi valitseja valitseb, sealhulgas investeerimisstrateegiad, samuti kõige olulisemad turud, varade puhasväärtus ja portfelli likviidsusprofiil^[54]. Liikmesriikide pädevad asutused peavad neid andmeid ESMAga korrapäraselt jagama (vt lisa)^[55].

115 Samas puudub praegu ELi tasandil eurofondide ühtlustatud aruandlusraamistik. Kuigi eurofondide direktiivis on sätestatud teatavate põhidokumentide minimaalne sisu, mida iga eurofond peab koostama, on muud aruandluse üksikasjad liikmesriikide pädevate asutuste otsustada. Selle tulemusena on aruandlustavad liikmesriikide pädevate asutuste lõikes väga erinevad aruandluse sageduse, hõlmatud eurofondide ja esitatud andmete poolest^[56]. Esitatud andmed ei ole võrreldavad.

116 Eurofondide kohta üksikasjalike aruandlusnõuete puudumine muutis ESMA jaoks keeruliseks analüüside tegemise, mis on vajalikud selleks, et hinnata COVID-19 kriisi kontekstis selliste investeerimisfondide kriisivalmidust, millel on märkimisväärsed riskipositsioonid ettevõtete võlas ja kinnisvaras^[57]. Samuti on see takistanud ESMA suutlikkust korraldada stressisimulatsioone ja teha järelevalveasutuse stressiteste.

117 Lisaks ei nõuta eurofondide direktiivis selgesõnaliselt, et liikmesriikide pädevad asutused jagaksid ESMAga järelevalve eesmärgil kogutud andmeid, kuid ESMA võib oma ülesannete täitmiseks nõuda teavet^[58]. Kui liikmesriigi pädev asutus ei suuda oma taotlust nõuetekohaselt täita, võib ESMA pöörduda teiste riiklike asutuste, sealhulgas riikide keskpankade ja statistikaametite poole või pöörduda otse turuosaliste poole. ESMA sõnul vajavad sellised andmetaotlused endiselt järelevalvenõukogu heakskiitu ja seetõttu esitatakse neid ainult erandkorras.

118 ESMA uuringu tulemused, milles osales 2021. aastal 10 liikmesriigi pädevat asutust, näitavad, et kuigi enamik liikmesriikide pädevaid asutusi kogub andmeid eurofondide ja eurofondide valitsejate kohta, on aruandluskord väga erinev. Kuna aruandlusele puudub otsene juurdepääs ja see ei ole järjepidev, ei ole ESMA seni palunud neil selliseid andmeid esitada.

119 Seepärast tuginevad ESMA ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu eurofondide aruandluse ja analüüsi puhul muudele, peamiselt kommertsalustel omandatud andmeallikatele (vt lisa). ESMA ja sidusrühmade sõnul, kellega me rääkisime, annavad fondid sageli aru kommertspakkujatele, kuid turult ostetud andmetele tuginemine tekitab probleeme seoses andmete täielikkuse ja kvaliteediga.

120 Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu soovitas 2017. aastal, et ELi seadusandjad peaksid kehtestama eurofondide jaoks ühtlustatud aruandluskorra^[59]. Seda soovitust ei ole siiski järgitud. Enamik küsitletud liikmesriikide pädevaid asutusi ja varahaldusettevõtete ühendusi nõustusid või nõustusid kindlalt, et täiustatud aruandlusnõuetest oleks kasu investeerimisfondide õigusraamistikule. Nad soovitavad viia tulevane eurofondide aruandluskord kooskõlla alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi aruandluskorraga, võttes arvesse nende kahe investeerimisfondide liigi vahelisi erinevusi.

Mõned olulised aruandlusnõuded ei ole alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivis kohustuslikud

121 Kuigi alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitlev direktiiv sisaldab ühtlustatud aruandluskorda, vähendab selle kasulikkust asjaolu, et see ei kohusta fondivalitsejaid esitama mõningaid põhiandmeid. Kuigi alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivis ja komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 231/2013 nõutakse AIFide valitsejatelt juriidilise isiku tunnuste (LEI) omamist enda ja enda valitsetavate fondide identifitseerimiseks, on üksikasjalikumate tunnuste esitamine (nt AIFide peamaaklerite kohta) jäetud vabatahtlikuks. Samuti nõutakse suunistes, et AIFide valitsejad esitaksid rahvusvahelise väärtpaberite identifitseerimisnumbri (ISIN koodid) ja muud rahvusvahelised koodid, mis AIFil võivad olla, kuid ainult siis, kui need on olemas.

122 Praeguse korra tulemusel esitab tegelikkuses vaid väike osa AIFide valitsejaid ja AIFe ühiseid tunnuseid, nagu LEId ja ISIN koodid. Seevastu on LEI tunnuse katvus keskmisest parem tuletisinstrumentide riskipositsioonidega fondide puhul. Seda seetõttu, et erinevalt alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivist nõutakse Euroopa turu infrastruktuuri määruses vastaspooltelt otse, et nad esitaksid juriidilise isiku ülemaailmse tunnuse ja ISIN koodid. LEIde ja ISIN koodide suurem katvus võimaldaks ESMA-l ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogul paremini ühendada erinevaid andmeid AIFide valitsejate ja AIFide kohta ning teha kindlaks süsteemsed riskid^[60].

Riikide keskpangad koguvad andmeid statistilise aruandluse jaoks, kuid need ei ole ESMA-le ega Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogule kättesaadavad

123 ESMA-l ei ole praegu eurofondide ja AIFide fondiportfellide andmeid. Siiski on vaja selle tasandi andmeid, et teha sisukaid riskianalüüse ja järelevalveasutuse stressiteste pigem regulatiivsete andmete kui kommertsallikatest saadud andmete alusel.

124 Riikide keskpangad (RKPd) on juba praegu kohustatud koguma EKP statistilise aruandluse jaoks^[61] üksikasjalikke andmeid investeerimisfondide, sealhulgas alternatiivsete investeerimisfondide ja eurofondide, kuid mitte rahaturufondide kohta. Andmed sisaldavad fondi andmeid ISIN koodi tasandil. RKPd teevad need andmed siiski EKP-le kättesaadavaks üksnes koondatult, kuna nõukogu poolt 1998. aastal kehtestatud konfidentsiaalsuskord piirab suurel määral RKPde poolt „EKPSi ülesannete täitmiseks“^[62] kogutud konfidentsiaalsete andmete kasutamist. Osa EKP kogutud koondandmetest on ESMA-le ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogule juba kättesaadavaks tehtud, kuid need ei ole piisavalt üksikasjalikud, et võimaldada süsteemse riski nõuetekohast jälgimist.

125 ESMA ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu ei ole põhjalikult uurinud võimalusi riikide keskpankade kogutavatele üksikasjalikumatele portfellitasandi andmetele juurdepääsuks ja nende kasutamiseks (vt punkt 117), viidates õiguslikele ja tegevuslikele probleemidele. Märgime, et teatud juhtudel vastutavad riikide keskpangad ka investeerimisfondide järelevalve eest.

Järeldused ja soovitused

126 Meie üldine järeldus on, et kuigi ELi meetmed on võimaldanud luua investeerimisfondide ühtse turu, ei ole need veel saavutanud soovitud tulemusi, kuna tegelik piiriülene tegevus ja kasu investoritele on endiselt piiratud. Lisaks on fondide üle tehtava järelevalve järjepidevus ja tõhusus ning investorite kaitse ebapiisavad.

127 Komisjon ja ELi kaasseadusandjad seadsid investeerimisfondide ühtse turu jaoks ambitsioonikad eesmärgid, nimelt võimaldada fondide tõhusat turustamist teistes liikmesriikides, tagada investorite toimiv ja ühtne kaitse ning luua võrdsed konkurentsitingimused (vt punktid 16–17). Järeldame, et komisjon ja kaasseadusandjad on võimaldanud piiriülest äritegevust tegevuslubade süsteemi kaudu, kuid on olnud vaid piiratud määral edukad tegelike piiriüleste fondide (st mitmes liikmesriigis turustatavate fondide) arvu suurendamisel, mis oli peamine eesmärk. Nende arv on kasvanud vaid vähesel määral (vt punktid 18–21).

128 Leidsime, et investorite oodatav kasu, näiteks madalamad tasud konkurentsi ja innovatsiooni kaudu või juurdepääs rohkematele toodetele, ei ole realiseerunud. Kulud on jätkuvalt suured ja erinevad liikmesriigiti märkimisväärselt (vt punkt 83). Lisaks puuduvad endiselt võrdsed tingimused, kuna järelevalvetavad ja -tulemused on liikmesriigiti väga erinevad ning turule sisenemise tõkked püsivad (vt punktid 22–23). Märgime, et ELi õigusega ei saa reguleerida teatavaid turuolusid ega poliitilisi valikuid, nagu maksustamine, kohalik nõudlus ja see, kus varahaldurid otsustavad oma investeerimisfonde turustada.

129 Kuigi ELi õigusraamistiku algne kehtestamine oli samm edasi, ei ole hilisemad korduvad läbivaatamised andnud paremaid tulemusi ning raamistik ei pruugi olla sobiv vahend ühtse turu süvendamiseks. Komisjon ei ole teinud investeerimisfonde hõlmava üldise õigusraamistiku põhjalikku toimivuskontrolli, et hinnata, mil määral on eri eesmärgid saavutatud. Järeldame, et komisjonil ei olnud alati võimalik tõendada oma seadusandlike algatuste eeliseid või seda, et need on tõhusad kehtivate eeskirjade parandamisel. Mõju eelhindamistes võidi ülehinnata uute õigusaktide võimalikku mõju, ning järelhindamised peavad olema põhjalikumad (vt punktid 26–30). Ka ei vasta komisjoni tehtav tootluse mõõtmine tema enda kriteeriumidele (vt punkt 31).

1. soovitus. Hinnata olemasoleva raamistiku sobivust soovitud eesmärkide saavutamiseks

Komisjon peaks

1. tegema investeerimisfonde käsitlevate õigusaktide põhjaliku toimivuskontrolli ning võtma sõltuvalt tulemustest meetmeid ühtse turu eesmärkide tõhusamaks saavutamiseks;
2. parandama tootluse mõõtmist, kehtestades asjakohased näitajad.

Tähtaeg: 2024. aasta.

130 ESMA on suurendanud oma jõupingutusi järelevalvealase ühtluse valdkonnas. Näiteks loodi raamistik peamiste järelevalveriskide kindlakstegemiseks ja nendele keskendumiseks (vt punktid 40–41). Kuid tal on oma töövahendite tõhusal kasutamisel takistusi, näiteks ESMA enda juhtimisstruktuur ja sõltuvus liikmesriikide pädevate asutuste koostööst. Liikmesriikide pädevad asutused eelistavad selgelt ühtlustamisvahendeid, mis ei ole invasiivsed (vt punktid 56–57).

131 ESMA on peamiselt kasutanud ettevalmistavaid vahendeid, nagu suunised ning küsimused ja vastused. Leidsime, et nende vahendite mõjusust ei ole tõendatud, sest ESMA ei mõõda kõigi oma ühtlustamismeetmete mõju (vt punktid 42–43). ESMA on hiljuti loonud uued töövahendid ja kasutab neid prioriteetsetes valdkondades. Ta keskendus rohkem sellistele vahenditele nagu ühised järelevalvemeetmed, mis loovad osalevatele liikmesriikide pädevatele asutustele võimaluse tavasid jagada ja nende üle arutleda (vt punktid 44–46). Samas on ESMA harva kasutanud oma järelevalverolli (vt punktid 42–48).

132 Selle tulemusena oli ESMA jõupingutustel ainult vähene mõju järjepideva ja sarnase järelevalve loomisele. Leidsime aga ka juhtumeid, kus ESMA töö parandas riikliku järelevalve kvaliteeti ja vähendas tavade erinevust. ESMA ei ole veel võimeline oma edusamme näitama, kuna ta ei mõõda eesmärkide saavutamist (vt punktid 58–60). ESMA töö käigus on ilmnenud ka mõned puudused järelevalves riiklikul tasandil, eelkõige seoses jõustamisega (vt punktid 61–68).

2. soovitus. Suurendada ESMA ühtlustamismeetmete tulemuslikkust

Komisjon peaks

1. kaaluma ettepaneku tegemist ESMA juhtimisstruktuuri muutmiseks, mis võimaldaks ESMA-l kasutada tõhusamalt oma volitusi, sealhulgas muuta liikmesriikide pädevate asutuste osalemine ESMA ühtlustamistöös kohustuslikuks ja anda ESMA töötajatele ülesanne seda koostööd juhtida.

ESMA peaks

2. võtma kasutusele struktureerituma käsitlusviisi ühtlustamisvahendite valimiseks, tugevdama järelmeetmeid ja kasutama vajaduse korral vahendeid puuduste parandamiseks, sealhulgas liidu õiguse rikkumise menetlusi;
3. suurendama oma suutlikkust jälgida edusamme, kaardistades järelevalvetavasid, hinnates vahendite tõhusust ja vaadates läbi tootluse mõõtmise.

Tähtaeg: 2024. aasta.

133 Komisjon ja ESMA on suurendanud investeerimisfondide ning nende riskide ja kulude läbipaistvust. Peamised vahendid olid investorile esitatava põhiteabedokumendi kasutuselevõtmine ning tootlikkust ja kulusid käsitleva aastaaruande avaldamine. Investoritele antavas teabes esineb siiski endiselt puudusi ja investoritel on endiselt väga raske fonde võrrelda (vt punktid 73–80).

134 Investorite kulud on viimastel aastatel aeglaselt vähenenud, kuid investorid ei ole ikka veel piisavalt kaitstud põhjendamatute kulude eest, mida nõuavad fondivalitsejad (nt passiivse indekseerimise kaudu) või erapooliku nõustamise eest finantsvahendajatelt, kes saavad jätkuvalt hüvesid enamikus liikmesriikides (vt punktid 83–92). Lisaks on keskkonnaalaste, sotsiaalsete ja äriühingu üldjuhtimisega seotud reitingud suures osas reguleerimata ja nende üle ei tehta järelevalvet (vt punktid 81–82).

3. soovitus. Kaitsta investoreid paremini põhjendamatute kulude ja eksitava teabe eest

Komisjon peaks

1. paremini kaitsma jaeinvestoreid, eelkõige hüvesid käsitlevate rangemate eeskirjade abil.

ESMA peaks

2. täiendavalt viimistlema jaeinvesteerimistoodete tootluse ja kulude analüüsi, eelkõige turustamisriikide ja kululiikide kaupa;
3. töötama välja vahendi, mis võimaldab investoritel saada teavet kõigi pakutavate fondide kohta, mis vastavad teatavatele kriteeriumidele, ning võrrelda nende fondide kulusid ja tootlust.

Tähtaeg: 2024. aasta.

135 ESMA jälgib süsteemset riski korrapärase ja sihtotstarbelise välis- ja sisearuandluse kaudu, kuid riske ei esitata riikide kaupa. Puudub ametlik loetelu liikmesriikide olemasolevatest tavadest süsteemse riski jälgimiseks (vt punktid 94 ja 99–102). Finantsstabiilsuse nõukogu tegi kindlaks varahaldusega seotud riskid. ESMA on käsitlenud kahte peamist riski, mis on seotud võimenduse ja likviidsusega. Leidsime siiski, et õigusaktides sisalduvatele üldistele sätetele vaatamata ei ole operatsioonirisk kaetud ESMA ajakohastatud suunistega (vt punktid 95–98).

136 ESMA ei viinud läbi järelevalveasutuse stressiteste, kuigi need olid ette nähtud tema asutamismääruses. Ta tegi ainult turuandmetel põhinevaid stressiteste, ning on alles nüüd hakanud nende tulemuste põhjal järelmeetmeid võtma, kuigi aeglaselt. Järelevalveasutuse tehtava stressitestimise kontseptuaalne töö ei ole alanud. Leidsime, et ESMA töötas välja asjakohased suunised sisemiste stressitestide jaoks. Välja arvatud rahaturufondide stressitestide puhul, ei esitata süstemaatiliselt stressiteste käsitlevaid andmeid. Esitatud andmeid ei ole veel kasutatud järelevalvealaste stressitestide väljatöötamiseks või stressisimulatsioonide tulemuste järeltestimiseks (vt punktid 103–111).

4. soovitus. Parandada süsteemse riski kindlakstegemist

ESMA peaks koostöös ESRBga määratlema, milliste fondiliikide puhul on vajalik järelevalveasutuste tehtav stressitestimine. Ka peaks ta uurima, kuidas saaks olemasolevate stressitestide ja simulatsioonide tulemusi tõhusamalt kasutada, ning töötama välja tervikliku mudeli, mis võimaldab analüüsida vastastikust seotust.

Tähtaeg: 2025. aasta.

137 Praegu puudub ELi tasandil ühtne aruandluskord vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjate jaoks. Selle tulemusena ei ole liikmesriikide pädevate asutuste kogutud järelevalveandmed võrreldavad. Aruandlus alternatiivsete investeerimisfondide kohta on ELi tasandil ühtlustatud, kuid aruandlusraamistik ei kohusta nende valitsejaid aru esitama ühiseid tunnuseid ja portfelli tasandi üksikasju. Andmete ebapiisav kvaliteet, kättesaadavus ja kasutamine mõjutab negatiivselt riskiseiret ja sellega seotud stressitestide tulemuslikkust (vt punktid 112–122 ja 102).

138 Riikide keskpangad juba koguvad statistilise aruandluse eesmärgil üksikasjalikku portfelli tasandi teavet vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjate ja alternatiivsete investeerimisfondide kohta. Nad esitavad need andmed siiski ainult koondatud kujul EKP-le, kes jagab seda teavet ESMA ja ESRBga. Kuigi nende asutamismäärused annavad neile õiguse taotleda teavet vastavalt vajadusele, ei ole nad seda õigust kasutanud olemasolevate andmete saamiseks. Üldiselt vajavad sellised taotlused juhatuse heakskiitu ja need ei pruugi sobida süsteemsete riskide korrapäraseks jälgimiseks (vt punktid 117 ja 124–125).

5. soovitus. Parandada andmete kogumist ja ajakohastada aruandluskorda

Komisjon peaks

1. toetama ESMAt ja ESRBd juurdepääsu saamisel fonde puudutavale vajalikule teabele, mis on kättesaadav liikmesriikide pädevatele asutustele ja eurosüsteemi keskpankadele, ning tegema ettepaneku eurofondide ühtlustatud aruandluskorra loomiseks;
2. hindama, milliseid lisaandmeid fondide kohta on vaja ja kuidas neid tuleks koguda, et riske paremini jälgida, hoides sektori aruandluskoormuse võimalikult väksena.

Tähtaeg: 2024. aasta.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Mihails KOZLOVS, võttis käesoleva aruande vastu Luxembourgis 18. jaanuaril 2022.

Lisa

Lisa. Alternatiivsete investeerimisfondide ja eurofondide andmete kogumine ja jagamine

Lühendid

AIF: alternatiivne investeerimisfond

AIFi valitseja: alternatiivse investeerimisfondi valitseja

AIFMD: alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiiv

AMF: Autorité des marchés financiers (Prantsusmaa finantsturgude järelevalveamet)

EBA: Euroopa Pangandusjärelevalve

EFAMA: Euroopa Fondivalitsejate Liit

EIOPA: Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve

EKP: Euroopa Keskpank

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

ESMA: Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve

ESRB: Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu

EUROFOND: vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtja

FSB: finantsstabiilsuse nõukogu

IMF: Rahvusvaheline Valuutafond

IOSCO: Rahvusvaheline Väärtpaberijärelevalve Organisatsioon

ISIN: rahvusvaheline väärtpaberite identifitseerimisnumber

LEI: juriidilise isiku tunnus

MiFID (1/2): finantsinstrumentide turgude direktiiv

MiFIR finantsinstrumentide turgude määrus

TTE: täistööaja ekvivalent

Sõnastik

Alternatiivne investeerimisfond: kõik investeerimisfondid, mis ei kuulu eurofondide direktiivi alla ja kuuluvad hoopis alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi alla. See hõlmab riskifonde, riskikapitali-, börsivälistesse ettevõtetesse investeerivaid fonde ja kinnisvarafonde.

Börsil kaubeldav fond: väärtpaberiliik, mis jälgib indeksit, sektorit, kaupa või muud vara, kuid mida saab osta või müüa väärtpaberibörsil.

Edasiandmise kord: kord, mille puhul teatavaid ülesandeid ei täida volitatud üksus ise ja mille suhtes kohaldatakse seetõttu edasiandmise järelevalvet. Edasiandmise korra kasutamine võib olla tõhus viis mõne funktsiooni või tegevuse täitmiseks. Selline kord ei ole siiski ohtudeta ja selle suhtes tuleb teha asjakohast järelevalvet.

ELi õigusaktide ülevõtmine: menetlus, mille kohaselt ELi liikmesriigid võtavad ELi direktiivide sisu oma riigisisesesse õigusesse, et muuta neis sisalduvad eesmärgid, nõuded ja tähtajad vahetult kohaldatavaks.

Euroopa järelevalveasutused: kolme finantssektori järelevalve eest vastutava asutuse (Euroopa Pangandusjärelevalve, Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve ning Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve) ühine nimetus.

Euroopa Pangandusjärelevalve (EBA): ELi reguleeriv amet, mis teeb tööd selle nimel, et tagada tulemuslik ja ühtne usaldatavusnõuete kohane reguleerimine ja järelevalve kogu Euroopa pangandussektoris. Selle ülesanded hõlmavad ELi finantssektori stressitestide algatamist ja koordineerimist, samuti asjakohaste standardite kehtestamist.

Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA): ELi reguleeriv asutus, mis aitab kaasa ELi finantssüsteemi stabiilsuse tagamisele, suurendades investorite kaitset ning edendades stabiilseid ja korrapäraseid finantsturge. Selle ülesannete hulka kuulub järelevalve ühtlustamise edendamine liikmesriikide pädevate asutuste vahel, kes vastutavad väärtpaberite ja kapitaliturgude järelevalve eest.

Finantsinstrumentide turgude direktiiv (MiFID): ELi õigusraamistik, mille eesmärk on reguleerida finantsturge ja parandada investorite kaitset. Algne direktiiv asendati 2018. aastal MiFID 2-ga.

Finantsvahendaja: üksus, mis toimib ühenduslülina finantsinstrumendi fondivalitseja ja lõppsaajate vahel.

Fondivalitseja tegevusluba: võimaldab ühes liikmesriigis tegevusloa saanud eurofondi valitsejal või alternatiivse investeerimisfondi (AIF) valitsejal tegeleda oma äritegevusega teistes ELi liikmesriikides kas teenuste osutamise vabaduse alusel või filiaali asutamise teel. Kuigi sellise piiriülese tegevuse suhtes kohaldatakse asjaomaste liikmesriikide pädevate asutuste vahelist teavitamismenetlust, ei pea fondivalitseja läbima täiendavat tegevusloa andmise menetlust.

Fondivalitseja: asutus või isik, kes vastutab investeerimisstrateegia rakendamise ja finantsinstrumendi investeeringute portfelli haldamise eest.

Hüved: kolmandale isikule teenuste osutamise eest tehtud maksed.

IOSCO põhimõtted: Rahvusvahelise Väärtpaberijärelevalve Organisatsiooni (IOSCO) kehtestatud põhimõtted. Need põhinevad väärtpaberite reguleerimise kolmel eesmärgil: kaitsta investoreid; tagada, et turud oleksid õiglased, tõhusad ja läbipaistvad; ning vähendada süsteemseid riske.

Järelevalvealane ühtlustamine: järelevalvetavade ja -tulemuste ühtlustamine kirjeldab protsessi, millega edendatakse ühtlustatud, kuid mitte ühtsete eeskirjade järjepidevat ja tõhusat rakendamist ja kohaldamist liikmesriikide pädevate asutuste poolt kogu ELis. Ühtlustamine ei tähenda kõigile sama lähenemisviisi rakendamist. Üldeesmärk on püüda saavutada võrreldavaid regulatiivseid ja järelevalvealaseid tulemusi.

Järelevalveasutuse stressitest: järelevalveasutuse läbiviidav stressitest.

Kontrollost: varjatud uuriv käsitlusviis, mida liikmesriikide pädevad asutused või turu-uuringutega tegelevad ettevõtjad kasutavad klienditeeninduse kvaliteedi mõõtmiseks ja/või teabe kogumiseks finantstoodete ja -teenuste ning finantsvahendajate käitumise kohta tarbijate suhtes.

Liikmesriigi pädev asutus: panganduse ja/või väärtpaberituru järelevalve eest vastutav riiklik asutus.

Mõjuhindamine: poliitikaalgatuse või muu tegevuse tõenäolise (ex ante) või tegeliku (ex post) mõju analüüs.

Peamine tulemusnäitaja: kvantifitseeritud mõõdik, mis näitab tulemuslikkust peamiste eesmärkidega võrreldes.

Rahaturufondid: lühiajalistesse võlakohustustesse investeerivad fondid.

Rikkumismenetlus: meede, mida komisjon võtab mis tahes ELi liikmesriigi vastu, kes ei täida oma ELi õigusest tulenevaid kohustusi.

Riskifond: teatavat liiki alternatiivne investeerimisfond, mis püüab saavutada positiivset tootlust, kasutades paindlikumaid investeerimisstrateegiaid, kasutades sageli finantsvõimendust (teisisõnu laenamist investeeringute ja riski suurendamiseks), lühikeseks müüki ja muid spekulatiivseid investeerimistavasid, mida muud liiki fondid sageli ei kasuta.

Rohepesu: vale mulje või eksitava teabe andmise protsess selle kohta, kuidas ettevõtja tooted on keskkonnasõbralikumad.

Stressitest: simulatsioon, millega hinnata finantseerimisasutuse vastupanuvõimet erinevatele kriisiolukordadele.

Süsteemne risk: finantssüsteemi häirete oht, millel võivad olla tõsised negatiivsed tagajärjed siseturule ja majandusele laiemalt.

Tagasivõtmine: fondiosakute rahaks vahetamine.

Toimivuskontroll: hinnang selle kohta, kas poliitikavaldkonna õigusraamistikus esineb kattuvusi, lünki, vastuolusid või vananenud meetmeid.

Turundusluba: võimaldab ELi liikmesriigi pädevalt asutuselt tegevusloa saanud eurofondide või AIFide piiriülest turustamist teistes ELi liikmesriikides, ilma et selleks oleks vaja vastuvõtva liikmesriigi pädevate asutuste luba. Kuigi eurofondide turustamisluba võimaldab eurofondide turustamist jae- ja institutsionaalsetele investoritele, piirdub AIFi turustamisluba turustamisega ainult kutselistele investoritele. Sarnaselt fondivalitseja tegevusloaga asendatakse luba ELi eri liikmesriikide pädevate asutuste vahelise teavitamismenetlusega.

Tõeline piiriülene fond: fond, mida turustatakse vähemalt kolmes või viies riigis.

Vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtja (eurofond): investeerimisfond (tuntud ka eurofondi nime all), mis on loodud investorite kapitali koondamiseks ja selle kapitali ühiseks investeerimiseks finantsinstrumentide portfelli kaudu, mis sisaldab aktsiaid, võlakirju ja muid väärtpabereid. Eurofonde käsitletakse ELi eurofondide direktiivis ning neid võib jaeinvestoritele turustada kogu ELis ühe liikmesriigi üheainsa tegevusloa alusel.

Vastavuskontroll: kontroll eesmärgiga veenduda, kas ELi direktiivi asjakohased sätted sisalduvad täpselt riigisisestes rakendusaktides.

Ühtsed eeskirjad: õigusaktide kogum, mida kõik ELi finantseerimisasutused peavad järgima.

Komisjoni ja ESMA vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=60837

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=60837

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Mihails Kozlovs. Auditit juhtis kontrollikoja liige Rimantas Šadžius, teda toetasid kabinetiülem Mindaugas Pakštys ja kabineti nõunik Matthias Blaas, direktor Joanna Metaxopoulou, valdkonnajuht Paul Stafford, auditijuht Eddy Struyvelt ning audiitorid Jörg Genner, Mirko Gottmann, Helmut Kern, Anna Ludwikowska ja Nadiya Sultan. Keelealast abi osutas Mark Smith.

 

Järelmärkused

^[1] 8. juuni 2011. aasta direktiiv 2011/61/EL alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate kohta.

^[2] 13. juuli 2009. aasta direktiiv 2009/65/EÜ vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeeringuks loodud ettevõtjaid (eurofondid) käsitlevate õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (uuesti sõnastatud).

^[3] 8. juuni 2011. aasta direktiiv 2011/61/EL alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate kohta, põhjendused.

^[4] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, lk 12.

^[5] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, lk 7 ja 14.

^[6] 20. juuni 2019. aasta määruse (EL) 2019/1156 (ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjate piiriülese turustamise lihtsustamise kohta) põhjendus 1.

^[7] FISMA/2016/105(02)/C, 10. detsember 2018.

^[8] eurofondide direktiivi põhjendus 15; alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate direktiivi põhjendus 17.

^[9] The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, 25. veebruar 2009, põhjendused 100–109 ja 10. soovitus.

^[10] SWD/2018/054 final, 12.3.2018, lk 14.

^[11] Euroopa Komisjon, Fitness check of EU supervisory requirements, SWD(2019) 402 ja 403.

^[12] ESMA määruse artikkel 1.

^[13] ELi finantsjärelevalve kõrgetasemeline töörühm, 25. veebruar 2009.

^[14] ESMA Strategic Orientation 2016-2020, ESMA/2015/935, lk 3.

^[15] COM (2017)292 final, 8.6.2017, peatükk 4.1.

^[16] 18. detsembri 2019. aasta määruse (EL) 2019/2175 põhjendus 7.

^[17] ESMA Notifications of Compliance with Guidelines - Overview Table.

^[18] Internal Guidance - Guidelines compliance notification process, ESMA42-110-888, punktid 35 ja 38.

^[19] ESMA/2013/476, 15. aprill 2013 ja ESMA42-111-4479, 30. juuli 2018.

^[20] Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 29/2018 ja eriaruanne nr 10/2019.

^[21] ESMA Letter on AIFMD Review, ESMA34-32-550, 18. august 2020.

^[22] Methodology For Assessing Implementation of the IOSCO Objectives and Principles of Securities Regulation, mai 2017, jagu C. Principles relating to enforcement, 1. Preambul, lk 63.

^[23] ESMA pressiteade.

^[24] Euroopa Parlamendi 8. oktoobri 2020. aasta resolutsioon, punkt 48.

^[25] Direktiivi 2009/65/EÜ artiklid 68–74.

^[26] SWD(2019) 402 final.

^[27] Komisjoni 1. juuli 2010. aasta määrus (EL) nr 583/2010, millega rakendatakse direktiivi 2009/65/EÜ seoses investorile esitatava põhiteabega.

^[28] Central Bank of Ireland, „Thematic review of closet indexing“ (tööstusharu kiri, 18. juuli 2019).

^[29] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. novembri 2014. aasta määrus (EL) 1286/2014, mis käsitleb kombineeritud jae- ja kindlustuspõhiste investeerimistoodete (PRIIPid) põhiteabedokumente.

^[30] Euroopa Parlamendi 8. oktoobri 2020. aasta resolutsioon kapitaliturgude liidu edasise arengu kohta: kapitaliturgude kaudu rahastamise kättesaadavuse parandamine, eelkõige VKEde jaoks, ja jaeinvestorite osalemise soodustamine (2020/2036(INI)).

^[31] ESMA esimehe Steven Maijoori kiri volinik Mairead McGuinnessile, 28. jaanuar 2021, ESMA30-379-423.

^[32] Performance and Costs of EU Retail Investment Products ESMA Annual Statistical Report 2021.

^[33] ESMA, Supervisory briefing on the supervision of costs, 2020.

^[34] ESMA Statement, Supervisory work on potential closet index tracking, 2. veebruar 2016, ESMA/2016/165. Vt ka „Suundumused, riskid ja haavatavused” nr 1/2021:

^[35] Central Bank of Ireland, „Thematic review of closet indexing” (tööstusharu kiri, 18. juuli 2019).

^[36] ESMA 34-45-970 (ühiste järelevalvemeetme metoodika kulude ja tasude kohta).

^[37] Direktiiv 2014/65/EL finantsinstrumentide turgude kohta.

^[38] European Commission, Distribution systems of retail investment products across the EU, final report, 2018, lk 26.

^[39] Apostolos Thomadakis, The European ETF Market: What can be done better?, ECMI Commentary, nr 52, 24. aprill 2018.

^[40] ESMA’s Technical Advice to the Commission on the impact of the inducements and costs and charges disclosure requirements under MiFID II, 31. märts 2020, ESMA35-43-2126.

^[41] Euroopa Komisjon, Distribution systems of retail investment products across the EU, lõpparuanne, 2018, lk 22.

^[42] AMF: Risk and Trend Mapping No 17, 2016 Risk Outlook.

^[43] Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu loodi 2009. aastal ja talle anti vastutus ELi finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalve eest, et aidata kaasa finantsstabiilsust ohustavate süsteemsete riskide ennetamisele või leevendamisele.

^[44] Finantsstabiilsuse nõukogu on rahvusvaheline organ, mis jälgib ülemaailmset finantssüsteemi ja annab selle kohta soovitusi.

^[45] FSB (12. jaanuar 2017): Policy Recommendations to Address Structural Vulnerabilities from Asset Management Activities.

^[46] ESRB/2017/6 ja ESRB 2020/4.

^[47] Näiteks alternatiivsete investeerimisfondide valitsejaid käsitleva direktiivi 2. tasandi delegeeritud määruse (EL) 231/2013 artikli 57 lõige 3 ja eurofondide 2. tasandi komisjoni direktiivi 2010/43/EL artikli 4 lõige 3.

^[48] FSB (12. jaanuar 2017): Policy Recommendations to Address Structural Vulnerabilities from Asset Management Activities, soovitus 14.

^[49] ESMA määruse artikli 22 lõige 2 ja artikkel 23.

^[50] ESMA Economic Report: Stress simulation for investment funds 2019.

^[51] Recommendation of the ESRB on liquidity risk in investment funds (ESRB/2020/4).

^[52] E.g. Gourdel, Maqui ja Sydow (2019): Investment funds under stress, ECB Working Paper 2323.

^[53] Fondid, mille üle ELis järelevalvet ei tehta, võivad olla investorite, sealhulgas finantseerimisasutuste jaoks peamised varaklassid.

^[54] AIFMD, artikkel 24.

^[55] AIFMD, artikli 25 lõige 2.

^[56] ESRB/2017/6.

^[57] ESRB/2020/4.

^[58] Määruse (EL) nr 1095/2010 artikkel 35.

^[59] ESRB/2017/6, soovitus D.

^[60] ESRB, The benefits of the Legal Entity Identifier for monitoring systemic risk, Occasional Paper Series No 18 (september 2021).

^[61] Määrus EKP/2013/38.

^[62] Nõukogu määruse (EL) nr 2533/98 artikli 8 lõige 5.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7530-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/237	QJ-AB-22-029-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-7514-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/665320	QJ-AB-22-029-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2022.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (https://data.europa.eu/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.